時間：2024-01-13 16:17:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會政策的制定與實施，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、風險評估的主要內容
1 合法性評估
住房保障政策的合法性評估是住房保障政策制定過程中的一個重要階段，也是住房保障政策得以順利實施的前提。合法性評估是整個風險評估體系中最核心的內容，主要體現住房保障政策的合法化程度。不合法的決策，在實施過程中會面臨很大的風險。在合法性評估時，主要通過決策主體合法性、決策程序合法性、決策內容合法性三項指標來確定。
――決策主體合法。主要評估決策者對于決策事項是否擁有法律或行政賦予的權限；是否嚴格在職權范圍內進行決策。決策主體的合法性直接影響到政策的合法性，因此，在法定權限內制訂住房保障政策是決策者的最基本要求。
――決策程序合法。制定住房保障政策過程符合法定程序既是依法行政的制度性要求，也是決策民主化、科學化的必備要件。住房保障政策風險評估時要評估政策制定的立項與起草、審查、決定是否符合法律規定的程序。
――決策內容合法。政策的制定主要是為了滿足實施的需要，必須有法律、法規或規章的依據。評估中要分析主要條款有無上位法依據，分析具體內容是否與法律已有之規定相悖，以避免政策與政策之間、政策與法律之間相沖突的局面出現。
2 合理性評估
住房保障政策的合理性評估就是要評估政策內容的設定是否符合本地區近期和長遠發展規劃，是否兼顧了各方利益群體的不同需求，是否超越了大多數群眾的承受能力，是否考慮了地區的平衡性、社會的穩定性、發展的持續性。
住房保障政策制定是一項系統性的工作，涉及到政府財政承受能力、居民收入水平和住房狀況、群眾保障方式意愿等多方面，必須在綜合考慮各方面因素的情況下，根據當地的實際情況，選取最為合理的政策，在確保財政支付能力的前提下，滿足最多數群眾的住房保障需求。
具體操作上，可以將每種住房保障政策實施可能帶來的社會效益、經濟效益，是否符合群眾的當前利益、長遠利益，是否符合政府的近期規劃、長遠規劃等細化為各項指標，對每個指標逐一評分。通過科學、系統地分析利弊，每項指標中利大于弊的計正分，弊大于利的計負分，最后按加權平均的方式計算總分，參照分值對照表進行評估，得出擬決策事項是否具有合理性及合理性程度的結論。
3 可行性評估
住房保障政策的可行性評估是指要評估政策內容是否經過充分研究論證，是否具有可操作性，是否符合大多數群眾的意愿，所需的人力、財力、物力是否在可承受的范圍內并具有保障，是否能確保連續性和穩定性，時機是否成熟。
住房保障工作是一項政府重大公共事務，涉及大規模的財政資金使用，進行可行性評估，可以確保財政資金使用的有效性、安全性，防止出現政策“叫好不叫座”的現象。
評估中要多途徑、多渠道充分聽取住房困難群眾和社會各界的意見，特別是征求直接利益群體的意見和建議。對群眾提出的意見、建議及時收集、歸納和整理，依據實際的數據回饋情況，進行數據的分析和各項指標分值的計算、匯總，得出是否可行的結論。
4 安全性評估
住房保障政策的安全性評估是指要評估政策內容對所涉區域、群眾利益和生產生活的影響，群眾對該影響的承受能力，引發矛盾糾紛、的可能性，是否有相應的風險規避、防范、處置措施和應急預案。
涉及群眾利益的重大決策事項，是最有可能影響社會穩定的風險源，對這些決策事項必須進行社會穩定風險評估。特別是住房保障政策的制定中，由于政策的新老銜接過程中存在保障方式和保障標準不一致，可能會引起已經保障群體的不滿，引發。
在評估過程中，一方面要對某項決策擬實施地區承受風險的最大能力進行評估。通過分析決策事項將要實施的地區、范圍內的政治、經濟、社會形勢，與特定的標準或最佳慣例進行對照，得出該地區最高能承受哪個等級風險的結論。另一方面要分析政策制定后的社會穩定風險概率及可能帶來的負面影響，據此評定安全性等級。評定的安全性等級在當地風險承受能力范圍之內的，對決策事項先試行，在試行期間運用風險消減對策做好穩定工作，經試行決策運行良好、未出現安全性風險的，可以正式施行；評定的安全性風險等級超出當地風險承受能力的，決策暫緩出臺，按風險消減對策改進決策內容，消減安全性風險，取得群眾支持后，重新進行評估。
在進行安全性評估的同時，要按照風險消減對策做好預防和消減措施，加強社會穩定風險的防范。風險消減對策就是將風險降到最低程度的措施。通過安全性評估的實施，對影響穩定的問題的風險源加以客觀分析，對癥下藥提出控制風險和消減風險的對策。
二、風險評估的基本方法
在進行住房保障政策制定前，南通市堅持按照“五步工作法”開展風險評估，取得了較好的成效。
第一步，全面掌握情況，制定評估方案。
對于確定開展風險評估的項目，要充分了解掌握評估對象的基本情況，為預測評估提供準確可靠的第一手資料。同時要逐一制定評估方案。評估方案的主要內容包括評估事項、評估重點內容、評估牽頭部門和協助部門、評估小組成員、評估實施方法和步驟等。評估重點內容包括：政策的出臺是否合法，是否符合相關法律、政策、規定；政策是否符合地方經濟社會發展水平；政策是否為絕大多數群眾接受和支持，是否兼顧了群眾的現實利益和長遠利益；項目實施后可能會帶來哪些影響社會穩定的問題。
第二步，收集社情民意，實施重點論證。
政策制定過程中，可以采取召開座談會、聽證會、問卷調查、重點走訪等多種形式，廣泛征求社會各界特別是利益群體的意見和建議，準確把握群眾對政策的反應和心理動態。對爭議較大、專業性強的評估事項，還應按照有關法律法規和有關規定要求，組織相關代表和群眾進行聽證和論證，提高評估工作的科學性、合理性和民意性。
第三步，匯總分析論證，形成評估報告。
結合各方面掌握情況，對政策實施的前提、實際及后續社會影響、配套措施等進行科學預測和論證分析，特別要對實施政策可能引發的矛盾沖突及所涉及的人員數量、范圍和激烈程度作出評估預測，并制定相應的防范、應急預案，形成評估報告，得出評估結論。
第四步，運用評估結論，落實維穩措施。
在充分調研、科學預測的基礎上，按照民主
集中制的原則，對制定的政策作出實施、暫緩實施或暫不實施的決定。對雖存在一些矛盾和問題，經評估認定可以實施的事項，要落實解決矛盾、維護穩定的具體措施；對存在較大矛盾和穩定隱患，經評估認定暫緩實施、暫不實施的事項，及時研究對策，化解矛盾，等待時機成熟后再行實施；對容易引發重大矛盾沖突的，經評估認定符合有關法律法規規定、亟需實施的事項，要提前制定防范處置工作預案，有針對性地做好群眾工作，嚴防涉穩重大事件的發生。防范處置工作預案的主要內容包括：組織領導、職責分工及其聯絡方式；預防和處置工作的具體措施；維穩工作考評細則和對重視不夠、工作不力而發生影響穩定重大問題的責任查究辦法。
第五步，實時關注過程，做好全程監督。
對經過評估已經付諸實施的政策，評估工作班子要堅持全程跟蹤并做好后續評估，建立評估檔案，及時發現和化解實施過程中的各類矛盾和問題，完善相應措施，確保政策的正確貫徹執行。
三、風險評估的保證措施
為確保風險評估進行的科學性、公正性，防止風險評估流于形式，必須采取一些措施來予以保證。
1 用評估者與決策者分離來保證風險評估的獨立性
為避免風險評估流于形式，確保風險評估機制落到實處，評估的實施者與決策的制定者不能合二為一，應成立專門的風險評估機構，負責對一定區域和范圍內的住房保障決策事項進行事前的風險評估。這個專門的評估機構既可以是不承擔行政職能的社會中介組織，也可以由政府從監察、、法制等部門抽調人員組成。評估者與決策者分離的最大好處就是以評估的系統化、專業化水平來保證決策的科學性，防止公共權力通過決策環節侵蝕公共利益進而影響改革發展穩定的大局。
2 用考核監督和責任追究來保證評估人員的責任心
1 科技政策制定的政策場域
科技政策的制定往往牽涉多個部門和多個利益主體，不同的政策主體基于不同的利益訴求，遵循一定的規則進行互動并相互影響，都試圖將政策引向自己所期望的方向。中國科學院科技政策與管理科學研究所的周華東博士從政策主體、互動模式以及政策目標三個維度，將科技政策劃分為經濟商業、公共行政、公民社會、以及道德倫理四個不同的政策場域。[2]
在經濟商業場域中，企業、政府、大學和科研機構、消費者構成了主要的政策主體，企業是這個場域中的主角。大學和科研機構通過知識創新和技術研發為企業提供科技支持；政府提供科技政策的輔助和指導；消費者通過與生產者的需求互動觸發企業的創新靈感，督促企業的創新效能；而企業則是通過科技與管理創新的融合，將科技成果轉化為現實的經濟價值。
在公共行政場域中，政府和科學共同體是政策的主體，政府是政策的主導者和實施者，而科學共同體則是為政策提供科學建議、論證和評估，以此保障科技政策的科學性和有效性。
在公民社會場域中，政府、科學共同體以及代表納稅人的公眾是政策的主體。由于科學研究得益于納稅人的資助，所以終極資助人應是科技決策的主角。另外，科技發展到今天，對于人類社會的影響，已經超出了科學家所能把握和掌控的范圍，科技精英基于自身領域專業知識的判斷，已經不足以為政策提供全面的指引，需要將與科技相關的議題向全社會開放，聽取和收集各方意見和建議，保障科技政策的民主化與科學化。
道德倫理場域中的政策主體與公民社會場域一致，政策目標主要是防范科技發展中的道德風險。如生物技術、原子能技術等現代科學技術的發展既可造福人類，也能毀滅人類。如何保持科學的正直和道德，是一個重要的社會問題，同時也是一個緊迫的政策議題。
上述不同政策場域并非孤立存在，而是從不同角度對科技政策制定模式所作的環境細分。理想的科技政策應該是以全體公眾、科技共同體及整個社會的共同利益為目標并在完全信息的基礎上制定和實施。[3]
2 我國科技政策制定模式的弊端
由于我國科技政策研究起步較晚，加上經濟、科技發展水平和民主化決策進程等因素，我國科技政策的制定和實施在不同的政策場域還存在諸多弊端，主要反映在以下幾個方面。
2.1 以精英的壟斷模式為主
突出表現為許多科研基金、項目的申請和評審往往是一些權力精英和科技精英之間的利益博弈。按照國家自然科學基金文員會官方網站查到的統計數據顯示，每年獲得國家自然科學基金的項目負責人大部分是各自領域的精英，他們一般都是擔任著一定的學術或行政職務，有著一定的權利資源。這種科技資源分配的精英壟斷模式會導致科技領域公平維度缺失，影響科技工作者的積極性和創造力。一方面，有些科技精英承擔的國家或地方經費資助的課題非常多，出現疲于應付的情況；而另一方面，大量的科技工作者因無法得到科研資助，開展科研工作舉步維艱。
2.2 科技投入結構不盡合理
目前我國科技經費投入大多集中在交通、石油、電力等壟斷性行業，對基礎性科教領域以及市場競爭性行業的科技投入明顯不足，造成社會經濟發展失衡，一些科技成果有量無質。
從國家知識產權局的《2013年全國知識產權發展狀況報告》來看，雖然2013年，國家知識產權局受理發明專利申請82.5萬件，居世界第一，但目前我國知識產權創造仍然以數量效率型為主，各地區知識產權創造質量指數遠低于創造數量、效率指數。如知識產權創造發展指數最高的北京，創造數量指數為89.72，創造效率指數為98.86，而創造質量指數僅為75.36。
2.3 科技政策評估缺乏科學的評價標準
目前我國科技政策的評價標準相對單一，評價過程往往注重短期效果、輕視未來結果；注重直接效果、輕視間接效果或負面影響；注重事后評價、缺乏事前的科學評估和事中監測手段。如此造成創新動力不足，科技發展不平衡，科技成果轉換率低等不良后果。部分科技成果在項目投資過程中變成了企業、機構、甚至個人眼中的“唐僧肉”，相當一部分企業將科技資助單純看作一種解決資金問題的途徑，還不能從企業創新戰略的層面來考慮。[4]
3 解決對策
建議從理論研究與應用研究的實際需要出發，加快科技政策制定模式的轉型，改革科技資源分配方式，創新科技政策制定機制，建立和完善科學的科技政策評價體系。
3.1 加速科技政策制定主體的轉型
通過轉變科技政策制定主體，將更多的社會主體納入到科技政策制定過程中來，聽取更多政策目標群體的意見，體現最廣大公眾和科技工作者的利益，接受最廣泛社會民眾和輿論的監督。
3.2 大力提高社會公眾的科技素養
要加大對科普教育的投入比例，通過廣泛的科普宣傳，使公眾了解科技知識、理解科研方法、樹立科學精神，以此提高社會公眾參與科技政策制定的能力和意識。
3.3 改革創新科技政策制定機制
通過建立科學、合理、多元化的考評機制，保持科技效率和科技公平之間適度的價值張力，實現兩者的動態統一、均衡發展，體現科技政策深層次的倫理價值關懷。建議綜合采用同行評議法、自我評定法、對比分析法、成本-效益分析法、統計抽樣分析法等各種科技政策評估方法，以增強考評與評估結論的可信度。[5]
3.4 建立和完善定量分析模型
加強與國際經合與發展組織（OECD）的聯系，利用OECD推動的創新統計和計量方法，對科技政策進行科學的定量分析，使科技政策的事前、事中、和事后評價均建立在完整、準確的科學數據之上，形成準確、高效、完善的科技政策評價體系。
公共政策的本質是政府對社會公共利益在社會成員之間的協調。政府通過制定和實施公共政策，協調社會主體之間的利益關系，化解社會矛盾、解決社會問題，保證社會和諧發展和不斷進步。從公共政策的角度看，構建和諧社會的關鍵是利益和資源在社會利益主體之間得到公平、合理、有效的協調和配置。因此，政府通過公共政策
對全社會進行有效的利益協調，使各利益主體各盡其能、各享其成、各得其所。
其一，公平有效的公共政策是構建和諧社會的重要前提。公共政策的“公共性”決定了它與私人決策和市場決策的根本不同在于，它的目標是公共利益的最大化，是在全體社會成員之間公平地協調和分配利益，并公正地保障每個公民的合法權益。由于公共政策對社會成員和各利益主體具有引導、規范、調控、分配的功能，因此公平有效的公共政策是構建和諧社會的重要前提。公共政策首先要堅持以人為本、公共利益最大化的公平政策價值觀，要始終以公眾利益為導向，以最廣大人民群眾的共同要求和根本利益為旨歸，以能否使公眾滿意、能否增進社會福利和公共利益、能否切實維護和保障公民權益為政策標準。公共政策是協調各方面利益的重要途徑。由政府代表公共權威和公眾意志制定并實施的公共政策，要站在全社會的高度，從全體公民的整體利益出發，協調個人、集體與國家之間的利益，通過適當的政策措施和政策資源，公平分配利益，有效化解社會矛盾，最大限度地滿足公眾愿望與要求，使社會達到協調平衡、健康向上、充滿活力、良性互動的和諧狀態。
其二，公平合理的公共政策可以為構建和諧社會創造良好的環境。政策環境是社會環境的重要組成部分。良好的政策環境，既是政策質量和政策有效性的保證，也是構建和諧社會的保證。通過公共政策的規范、協調，可以引導社會走向經濟發展、民主法治、公眾參與、誠信友愛、互信合作的良性循環，也有助于形成民主法治、誠信合作的政策習慣、道德意識和社會風尚，為構建社會和諧創造必要環境條件。民主法治和誠信合作既是和諧社會的外部環境，也是和諧社會的基礎和保證。政府政策制定者和執行者良好的道德、素質、信用和能力，政策制定和執行的公開透明、公平合理和連續穩定，對于民主法治和誠信合作具有巨大的社會示范作用，它可以推動公眾形成良好的道德素質和互信合作的公共精神與公共意識，養成遵紀守法、互信互利、合作參與的公共生活習慣，這些都是構建和諧社會必不可少的環境條件。公平合理的公共政策既需要政府科學合理、公平有效地制定政策和執行政策，也需要社會公眾理解、支持、配合公共政策的制定和實施，需要公眾的積極配合和廣泛參與。政府與公眾良性互動、和諧相處，政策系統健康運行，是社會和諧的重要內容。政府在公共政策系統中具有主導和核心地位，是影響公共政策質量和有效性的關鍵。政府要時刻代表公眾利益，認真傾聽公眾意見，積極回應公眾訴求，盡力滿足公眾需要，公平有效地配置資源和分配利益。政府要把廣大人民的根本利益作為制定政策和執行政策的出發點和落腳點，堅持以人為本的科學發展觀和政績觀，使公共政策有效服務于建設和諧社會。同時，作為政策客體的公眾能否理解、支持公共政策，直接影響公共政策的有效性，決定政策效果和政策成敗。公共政策只有及時回應公眾要求，公平合理地配置和協調政策資源與政策利益，才能得到公眾的理解、支持，才能順利實施，政策目標才能實現。
其三，科學民主的公共政策過程是構建和諧社會的基本保證。科學民主的政策過程，能夠大大提高和改善政策質量和水平，為構建和諧社會提供堅實的政策保障。科學民主的公共政策過程包括以下內容:在制定政策時，要體現民本原則和回應原則，及時發現問題；在制定政策目標時，要堅持合理、可行、公平、有效的原則，政策目標既要公平合理，也要切實可行，切忌急功近利；在政策規劃時，要全面計量政策成本與政策收益，綜合考慮政策環境和政策因素，將政策的合理性、可行性與社會公眾的可承受性結合起來；在政策決策時，要排除私人利益、部門利益和集團利益的干擾，以公眾需求和公共利益為出發點，遵循民主、合法的決策規則與程序，選擇符合公眾利益要求的政策方案；政策執行中，堅持原則性與靈活性相結合，做好充分深入的政策宣傳解釋和說服教育工作；在政策的監控和評估時，堅持客觀、公正和實事求是的原則，保證政策執行不偏離既定目標。目前，我國社會中還存在種種不和諧的現象，社會矛盾和社會問題還很多，有些矛盾和問題還比較突出。這就需要公共政策進行有效調節，以解決社會問題和社會矛盾，從而促進社會和諧。
關鍵詞：公共政策 公民參與 偏差
一、公共政策的偏差
公共政策執行偏差是指政策沒有按照原定的計劃執行。政策的執行與政策的目標發生了偏離。這主要是由于各種主客觀因素和政策執行環境造成的，概括起來有以下幾點：
1 照搬政策
政策的制定是為政策的有效執行做出原則和方向性的規劃。因此，政策執行主體在執行政策時應該把握政策的原則性和方向性，根據具體政策執行的現實情況在政策的戰略框架下執行。如果一味的對政策進行復制照搬，在政策實施過程中機械式的執行，不本著實事求是的精神，不將實際情況與政策原則相結合，不做有效的政策調研，就會導致政策執行偏離目標，無法取得良好的政策效果。
2 敷衍政策
政策敷衍也是公共政策的象征式執行。主要指在實施政策過程中，執行主體做表面文章，走馬觀花，只做政策宣傳而不解決具體問題。陽奉陰違，敷衍塞責，欺上瞞下，把政策作為形象工程，面子工程，喊口號打標語，既違背政策目標、浪費大量的政策資源，欺騙上級領導；又損害人民群眾的根本利益，造成嚴重的社會影響。
3 改動政策
改動政策包括違背政策制定的初衷，對政策進行改動，附加政策執行主體的“土政策“，對政策的選擇性執行。政策執行主體擇利而為，使原有政策偏離軌道。改動政策具體包括附加式政策執行和選擇式政策執行。附加政策執行主要是指政策在執行過程中附加了不恰當的政策內容，使原有政策的調整對象、范圍、力度、目標超越了政策原定的要求。這些內容是執行主體為自己的私利而設置的，是為決策者所不允許的。選擇式政策執行是指一個完整的政策在執行時斷章取義，只有部分被貫徹落實 ，使政策內容殘損不全，不能有效地、全面的達到原定政策目標。
4 替代政策
代替政策是指政策執行主體在實施政策過程中替換掉原有的政策。原有政策被另一種完全不同的“新”政策所取代。這種情況往往發生在政策執行主體與所需實施的政策出現嚴重利益偏差和沖突的時候。代替政策是一種極為嚴重的政策執行偏差，其政策內容、目標、性質都發生了改變。
5 抵制政策
抵制政策包括政策執行主體和政策執行對象對政策的抵制。因為政策制定是對社會利益的安排或調整。政策執行主體出于自身的利益考慮和政策認識的偏差對政策執行進行抵制。而部分政策執行對象因為受到某些利益的驅使或擔心自己的利益遭受損失，也會產生對政策的抵制情緒。
二、公共政策偏差的原因
公共政策執行偏差產生的原因包括主觀方面原因和客觀方面的原因。主觀原因是指政策執行主體造成公共政策偏差；客觀原因是指包括環境在內的非政策執行主體造成公共政策的偏差。
1 主觀原因
主觀原因包括：政策執行主體的素質、政策執行主體的利益動機和政策執行機制的不完善。
政策執行主體的素質是指政策執行人員的知識水平和解決實際問題的能力。如果執行主體的素質和能力較低，對政策的理解不到位，就會主觀片面地理解和執行政策，使執行不能正確地體現決策的意圖。由于理解錯誤而導致的對政策的錯誤執行，這種現象在一些能力素質較低的執行主體中很常見。較低的文化、理論及政策水平以及由此產生的對政策的錯誤理解往往直接造成了政策的錯誤執行。
執行者的利益驅動。公共政策是對社會利益的規范，政策執行的最終結果就是對社會總體利益的調整與穩定。政策通過對社會利益結構的確立與調整來解決政策問題，促使社會健康發展。因此政策的實施必然以加強社會的整體利益為最終目的，正因為此，在推進社會整體利益時，公共政策就會影響到執行主體和執行對象的局部乃至個人利益，如果政策執行主體不顧大局，把自己所代表的局部或個人利益的損益作為政策執行的參數，勢必會使政策執行出現偏差。
政策執行機制的不完善。政策執行機構組織不合理，溝通協調不暢都會導致政策執行發生偏差。不合理的組織結構直接影響組織功能的運行、效用的發揮， 組織內部及組織間的權力劃分和責任鎖定不明，會影響政策實施的效力從而使政策在執行中發生偏差。
2 客觀原因
客觀原因包括：公共政策的科學性，政策執行的監督機制、政策執行信息的反饋機制和公共政策的環境影響。
公共政策的制定是國家機關，政府組織和政黨為實現一定的政治、經濟、文化和社會目標所采取的包括法規，措施、方法和手段在內的行為準則，是對社會資源、公共利益和價值的分配行為。因此制定出的政策具有很強的科學性。但是，政策目標的模糊不清、政策內容的混亂及其實施標準的不合理都會導致執行主體面對政策執行時，猶豫不定、裹足不前，產生巨大的行政資源浪費，進而影響政策的效果。
[關鍵詞]理性選擇 教育政策倫理 利益公平
中國教育政策是國家為實現戰略目標而制定的符合社會公眾教育發展需求的方針和措施。在當前法治社會環境下,中國的教育面臨著資源分配不均衡、地區教育水平差距大、高端師資力量薄弱、教育高收費等一系列問題。教育政策所暴露出來的種種弊端充分說明了當前社會缺少相應的倫理道德的約束,使得眾多的社會公眾難以接受目前我國的教育政策。由此可見,教育政策問題不光是政策主體的制定問題,它關系到社會方方面面的利益問題,是社會倫理道德的建設問題。要使教育政策合理有效,就應該顧及社會倫理道德,維護社會公眾基本權益。
1 理性選擇與教育政策倫理理論概述
1.1理論來源
教育政策倫理是政策科學與倫理學的有效結合,它的理性選擇是適應時代潮流的一種規范,是教育政策制定和執行的參考標準。“現代政策科學創立者”哈羅德?拉斯韋爾曾說,“政策研究不應該披上科學客觀性的外衣,而應具有明確的規范性,即在對政府行為的研究中,應該將目標與手段或價值與技術結合起來。”[1]這表明政策研究應具有規范性,在外部環境影響下,規范性就體現為適應時代環境的標準,對于教育政策研究顯得尤為重要。
我國的政策研究要晚于西方,20世紀80年代以來,隨著社會經濟體制的變革,教育系統也發生了相應的改變,教育政策牽涉到價值選擇、利益資源合理、公正分配等問題,這需要相應的倫理道德作為衡量標準。再者,隨著家庭經濟收入的提高,全國各地居民的文化支出比例不斷上升,優質與特色教育資源的需求不斷增加,這使得教育政策制定要具有高質量和突出性的特征,要能滿足大多數公民的根本利益,這就需要相應的倫理道德約束。而付出盡可能少的成本來獲取最優秀的教育資源則是多數人心中的期盼,在現有政策的規范下獲取最大效益是理想的個人目標。由此,理性選擇應運而生。
1.2教育政策倫理的特點
教育政策是指國家在一定歷史時期內為實現國家的戰略性教育目標,根據國家發展的基本規劃、方針而制定的相應政策。它是公共權力機關為了解決公共教育問題,實現共同目標及維護公共利益而制定的相關措施。
而倫理是指處理人們相互之間關系及人與社會之間關系依據的道德標準,是指導行為的觀念,是依據原則規范行為的道理,是做人的準則。它包含情感、價值取向、理性分析及人生觀等因素,是人與自然和諧相處的行為規范。教育政策倫理是指教育政策從制定到執行的一系列過程所要遵循的道德規范,它具有以下特點:
1.2.1公平性
公平是教育政策倫理中的核心詞,公平即公正,是人們從既定概念出發對某種現象的評價,亦指一種被認為是應有的社會狀況。反映社會生活中人們的權利和義務、作用和地位、行為和報應之間的某種相適應關系[2]。因此,公平代表了合理,不偏袒任何一方,以客觀公正的態度對待事物,這正是教育政策倫理所提倡的精神。在公平的教育政策指導下,個人與社會公眾都能分享良好的教育資源,個人需求和社會需求都能及時得到滿足。
1.2.2道德性
教育政策倫理體現的是符合國家教育發展的道德規范,良好的道德規范是政策倫理的精神準則。從理性選擇角度出發,個人樹立崇高的道德標準有助于獲得良好的教育素質,而對國家而言,崇高的道德風尚是中國特色社會主義建設的精神食糧,是維護社會秩序,提升民眾精神修養的重要標準。因此,道德建設在教育政策倫理中的重要性不言而喻。
1.2.3利益性
理性選擇的根本出發點是個人利益最大化,而教育政策倫理的最終目的也在于維護公眾基本利益。政策倫理是用于維護社會公眾的基本權益,而教育政策倫理正是用于保護我國公民的教育權益。從個人角度出發,在既定政策范圍內,依托教育政策的影響力,花費盡量少的成本,最大程度地提升自身教育水平是理性選擇者的初衷。
1.2.4政治性
教育政策的制定與實施是為了實現國家發展與規劃的戰略目標,在社會公認的倫理道德指引下,教育政策既要符合國家既定發展目標,又要受到社會輿論的廣泛關注及認可。它是國家實現自身政治抱負的必要手段。而從理性角度分析,教育政策的制定與實施不可避免的帶有政治色彩,它從服務個人教育出發,進而實現全社會及國家的政治目標。
1.2.5主觀性
我國教育政策活動的執行受到決策主體及行為選擇偏好的影響,作為教育政策的決策主體,在評定政策時,個人主觀的行為偏好是首要判斷依據。決策主體是在衡量利弊的基礎上選擇盡可能滿意的方案執行。由此可見,教育政策主體在政策制定及實施過程中不可避免的加入自身的主觀判斷,這也使得政策具有公共權力機關的主觀臆斷性。
2 當前中國教育政策倫理的主要問題
2.1公共權力的推崇
在我國當前社會,教育政策與公共權力密不可分,作為一項治理措施,教育政策具有相應的政治性,而政治活動的實施正是以公共權力為依托的。因此,教育政策的執行必然要借助于公共權力,公共權力的實施也正是為維護社會公眾的既得利益。但是,教育部門在使用公共權力貫徹教育政策的同時存在過分追求公共權力的現象,由于沒有深刻認清自身的行政責任、政治責任及道德責任,公共權力的過分追求已經成為維護有關人員自身利益的重要工具。
2.2民主科學的滯后
戴維?米勒曾說,“教育政策的形式或程序是指一個機構、一個人或一種制度向若干其他人分配利益的規則或途徑”[3]。由此可見,教育政策的形成過程或程序即是向他人分配利益的過程,而這個過程合理與否則是由它的民主性和科學性來決定的。就中國的教育政策而言,民主性是在政策執行之后開始逐漸獲得社會的認可,而科學性也是經過社會實踐反復檢驗之后才認定為政策本身科學合理。相對于政策程序的整個過程,民主性與科學性存在嚴重的滯后,即便是從個人的理性選擇角度分析,個人的民主意見也無法與教育政策形成相關聯。
2.3價值理性的偏離
價值理性是指一種純粹的價值信仰,不論面對的是何種行為、倫理、宗教及美學等等,它是對一個事物價值的絕對認可。對于我國的教育政策,價值理性應當體現在政策制定的預期目標與政策執行的實際結果基本一致,政策實施的整體效用與外部環境相適應,然而現實并非如此。就個人而言,由于缺乏社會倫理約束,公共權力機關甚至無法維護某些公民的基本受教育權利。就國家而言,各地教育水平的差異分布直接決定了教育政策的不合理。這些問題都與教育政策的制定初衷相違背,與價值理性的寓意相偏離。
2.4公平效益的缺失
中國教育政策的公益性應體現在用最少的成本支出來實現較大范圍和較高質量的教育普及,而不是當前存在的收費過高、違規操作等現象。教育政策公益性的缺失正是體現在教育腐敗和資源不均兩個方面。
2.4.1教育腐敗現象泛濫。廣東省化州市教育局自2002年以來挪用經費2561萬元用于辦公樓建設及招待費支出等,動用中小學生訂閱報刊回扣1356萬元用于吃喝玩樂;吳川市教育主管部門在2002年至2003年間私自動用公款600萬元用于招待費用和獎金補貼。
2.4.2教育資源分布不均。2009年中國教育統計年鑒表明,我國當前地區教育水平差距較大。小學方面,黑龍江的師生比為12.59%,而貴州的師生比為23.49%;初中方面,湖南的師生比為12.34%,而廣東的師生比為20.13%;普通高中方面,北京的師生比為11.04%,而安徽的師生比為21.14%;普通高等院校方面,青海的師生比為13.76%,海南的師生比為19.56%,寧夏的師生比為16.18%,湖北的師生比為17.15%,河南的師生比為18.01%。由此可見,我國各地區師資力量差異較大,分布不均。
2.5人本意識的薄弱
現代教育注重科技手段的應用,教育管理逐漸轉為數字管理模式,而教育政策也更多關注經濟前景、政治意圖及發展戰略等方面,作為教育核心的人格教育逐漸淡出社會的視野,雖然教育的宗旨是以人為本,但人本意識的削弱在如今的教育政策制度下已顯得尤為明顯。
2.5.1精神層面關注較少。健康的精神是堅定人的理性信念、使人不斷勇往直前的不竭動力。而我國的教育政策主要關注是否完成上級領導下達的教學指標,各個中學的升學率及各大院校學生畢業的就業率等等。有關部門在注重培養學生專業素養的同時很少關注他們精神層面的發展狀況。
2.5.2生存發展關注較少。我國教育政策對人的生存發展方面缺乏應有的人性化及足夠的靈活度。以北京為例,戶籍在外省的考生無法參加北京高考,而海南則是要在當地讀完3年高中并且有小學和中學的畢業證才允許參加高考,這些限制對于某些戶籍在外,又不在當地完成初等教育的學子無疑是巨大的門檻。
3 中國教育政策倫理問題的解決途徑
3.1完善監督,加強問責
公共權力的過分運用是由于缺乏有效的監督網絡,個人利益的不斷追求是由于缺少嚴厲的問責機制。根據理性選擇理論,當權者認為個人利益最大化的程度遠高于行動成本時,該行為所產生的社會危害往往被其忽略。美國學者特里?L?庫珀認為,為了有效預防教育政策執行主體,應該采用內部控制與外部控制相結合的方法。針對我國教育現狀,即是加強機關內部問責制,追究責任方;在外部構建完善的監督網絡,使教育政策受到社會輿論及公眾的監督。
3.2 擴大范圍,公眾參與
我國教育政策的形成覆蓋范圍小,民主性不夠。建立有效的公共對話機制,擴大民眾參與度,這才是符合社會倫理的政策形成方式。
公民個人的意愿能在新形成的教育政策中得到滿足,這是符合社會公眾利益的,而當前的信息通訊技術如此發達,公眾可以通過多種方式進行相互交流、交換雙方意見,最后通過政府建立的公共信息交流平臺,使民眾的意見得以反饋到有關部門手中。
3.3 追求理性,服務社會
把理性運用到教育政策之中,是指政策形成的主管部門收集完善的信息,進行客觀分析,制定多項備選方案,評估各自的優缺點、方案成本及預測結果等因素,權衡利弊,最終選擇具有廣闊經濟前景的方案。由此可見,經濟效益最大化是理性教育政策的目標。對于社會公眾而言,教育政策經濟效益最大化對公民個人利益和群體利益都是有益無害,在如今社會的發展趨勢下,符合廣大人民利益的教育政策才是服務社會的最佳方案。
3.4 構建平等,保障公正
平等、公正是我國教育政策倫理的精髓,針對我國教育公平效益缺失的現象,提倡平等、公正原則,是貧困家庭的學生不會因為學費過高而放棄繼續深造的重要保障,是實現各地教育資源均衡化、合理化分配,運用均衡性與差別性相結合的方式,將特色教育資源與特色當地民情相結合的重要前提。公平、公正不只是教育政策倫理的重要特質,它更是構建社會主義和諧社會、弘揚社會主義新風尚的根本原則。
3.5 以人為本,價值標準
教育政策重在育人,人本化的價值標準不僅僅是培育學生的基礎理論水平與社會實踐能力,以人為本意味著在教育政策的形成與實施過程中,要時刻關注受教育者的生理健康、心理健康、精神面貌等方面,要維護其尊嚴和基本權利,要以幫助受教育者實現自身生存發展為宗旨,要平等對待每一位受教育者。在教育政策執行期間,應當充分給予受教育者自由選擇的權力,從理性選擇角度分析,尊重個人自由選擇即是維護個人基本利益。因此,人本意識不可忽略,教育政策的實施還是應以人本化價值為基礎。
4 結語
倫理應用于教育政策的目的是為了解決實際教育問題。從理性選擇角度分析,教育政策的實施更多地關系到公民的基本利益,在社會認可的倫理道德規范下,使教育政策惠及大多數人民的根本利益,實現公平教育,這才是教育政策倫理的宗旨。教育政策的頒布和實施是為了更好地實現教育管理,從理性選擇角度分析,富有社會倫理的教育政策將使社會公眾較易接受,公民在享受教育資源的同時會更加關注自身道德修養。因此,在合理政策的指引下,新道德觀的良好氛圍將成為教育管理的新標志。
參考文獻:
[1] 劉世清.教育政策倫理:一個新的研究領域[J].湖南師范大學教育科學學報,2009,(6):13-16.
中圖分類號:D912.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2013)09-027-02
一、日本行政評價制度產生的社會背景
進入20世紀90年代以來,曾經一度給日本經濟帶來繁榮的“政—官—財共生體制”暴露出種種弊端,破產、失業、通貨緊縮困擾著整個社會。①這些連續事件不斷沖擊著日本民眾對現行行政體制的信心。在他們看來,日本在戰后形成和確立的“趕超型”經濟體制已經無法適應新時期發展的需要。②因此,日本開展了從官僚主導到政治主導為目的的行政機構改革。
在這次改革中,日本將中央省廳按照行政目的進行重組,確保行政的必要性、戰略性和綜合性。為了順利推行行政體制改革,日本政府采取了“議會”形式、設立了“行政改革推進本部”以及行政改革特命大臣、制定了一系列法律,使所有改革措施有法可依,強力推行。同時,在改革的過程中,公開行政信息并向國民解釋清楚,強化了政策評價職能,以實現透明行政。設立獨立的行政法人制度,以此簡化行政手續、提高行政效率。日本建立了各種性質的審議會,各類審議會均吸收專家、學者參與,主要任務是為政府制定政策進行調查和論證,全方位、多角度地提供咨詢并參與決策的制定。③在上述綜合推進措施的配合下,日本政府比較順利地完成了行政體制改革,提高了政府運作的效率和質量,對日本社會產生了深遠的影響。④
二、日本行政評價的法律依據——《關于行政機關實施政策評價的法律》
日本《關于行政機關實施政策評價的法律》(簡稱《行政政策評價法》)⑤,于2001年6月29日作為平成13年第86號法律公布,自2002年4月1日起施行。
(一)《行政政策評價法》的概念范疇
行政政策評價法評價的對象是行政行為。行政行為包括法定的行政主體的行政行為以及其他主體通過授權或者委托而作出的行為。其中,法定的行政主體包括內閣府、宮內廳、各省及其政府部門、公害等調整委員會。作為行政評價本身的行政行為還可以細分為將要實施的行為、未著手實施的行為以及處在實施中的某一階段的行為等。行政政策評價法中的政策,是指行政機關在其職責或者職權范圍內,為實現特定的行政目的,所采取的有關規劃或立案等一系列方針政策以及其他相關事項的活動。
(二)《行政政策評價法》的基本原則
1.堅持必要性、效率性和有效性相結合原則。⑥行政機關對其掌握的政策,適時把握政策的效果(指基于該政策實施或者即將實施的一系列行政行為對社會經濟或國民生活產生或將要產生的影響),在此基礎上,以必要性、效率性、有效性為標準,評價其工作計劃和目標是否符合國民的需要,是否達到了預期效果,是否獲得了最大效益、是否在公平負擔費用的同時公平享受了成果。
2.堅持手段合理與目標可量化相結合的原則。依據政策評價法的規定,在進行政策評價時,要依據政策的特殊性,選擇適當的方式,盡量通過定量的方式來把握政策的實施效果。政策評價也是一種思維活動過程,其更多的是帶有科學理性色彩的。但是,在政策評價的實施過程中,還要從政策的特殊性上做充分的考慮,更多的考慮到與政策特性相關的內容。
3.采納學者見解的原則。在政策評價法中,多次出現要采納和吸收專家學者的見解,無論是在事前政策評價還是在事中政策評價中,根據政策的特性,要充分聽取和采納有關學者見解,這不僅是確保政策有效性的前提,也是發揮民主的有效形式。
(三)《行政政策評價法》的基本方針
政策評價的基本方針,可以有計劃地推進政策評價的順利實施。政策評價法規定了三種方針,即政策評價的基本方針、補充方針以及內閣以法案的形式通過的基本方針。政策評價實施方針、政策評價觀點相關事項、把握政策效果基本事項、事前評價實施基本事項、事后評價實施基本事項、關于采納有關學者見解的基本事項、對于政策評價結果反映政策基本事項、關于利用網絡以及其他方法進行政策評價時公開相關信息的基本事項和其他關于政策評價實施的重要事項是基本方針的具體內容。補充方針是指基于政策評價方法調查研究的推進,針對政策評價信息活用所實施或者即將實施的措施以及其他使政策評價順利進行的必要措施。議會通過的基本方針是指總務大臣須聽取審議會等以政令方式作出決定時的意見,制定基本方針法案,請求內閣會議作出決定,當內閣會議作出決定時,總務大臣須及時公布該方針。
三、日本《行政政策評價法》的的經驗借鑒與我國的路徑選擇
日本政府的政策評價制度在經歷了近十年的實踐積累之后,為我們提供了豐富的經驗。然而,日本《政策評價法》的經驗有著鮮明的日本特性,不能簡單的生搬硬套到中國來。我們必須在內源發展觀的指導下,以自身的社會、文化特性為基礎,選擇適合我國的路徑來吸收和借鑒日本行政評價制度。
(一)確立信息公開制度推進透明政府建設
公開透明原則是日本政策評價法始終堅持的原則,讓群眾公開監督政府政策評價的運行。明確以因特網或其他方法來政策評價的相關信息,要求將信息公開的規定納入計劃方案作為制定具體政策評價計劃的一部分,同時也作為執行評價計劃時的重要內容。此外,每年至少一次由政府部門負責人向總務大臣報告并公開公布本政府部門的政策制定與實施的評價結果。通過立法的形式規定了政策評價的過程和結果雙公開,使政策評價的過程在透明狀態中運行。
在我國也可以利用網絡或其他方式,及時公布評價的結果和過程,這既能讓公眾第一時間了解政府行為,也可以讓政府行為第一時間置于公眾的監督下,由內而外的促使政府權力的有效行使。其實,無論哪種名稱的評價,都只是一種監督和管理政府行為的方式,通過這種方式使政府權力行使過程和結果能得到科學公正的評價,將成為改善和發展政府行為的動力源泉。
(二)行政政策評價堅持事前評價與事后評價相結合
事前評價是指在實施政策制定之前就要對政策進行評價,這些政策具體包括:研究開發項目、公共事務項目、政府開發援助項目。如果預先對政策是否可行以及政策的目標進行評價,有利于政策的科學制定
和有效執行,也有利于事后對政策實施評價。事前評價的評價方案、標準、程序、結果可以作為事后評價的參照,有利于事后評價的針對性和有效性。因而,在日本政府部門實施事前評價時,要同時提供事前評價的計劃和事后評價的計劃,來保障政策評價的高效運行。⑨
我國目前開展的評價主要以事后評價為主,事前評價尚未納入到評價范圍。因此,應當重視事前評價的作用,明確事前評價的范圍,對國民生活有重大影響的政策、關系國計民生的重要政策、政府投入的公益性事業政策實施之前,應當對其必要性、可行性進行事前評價。事前評價能夠讓公眾了解該項目的可行性與實施的具體計劃,也可以讓行政主體對政策實施的整個過程有個宏觀的把握,并合理的預測政策的未來發展趨勢與動向。在事前評價之后,繼續組織事中評價和事后評價,讓評價貫徹該項目的始終,在提高政府行為的效率性和有效性的同時,也提高公眾對政府行為的滿意度。
(三)充分發揮專家學者的功能
政策評價具有一定的專業性,對評價主體的要求很高,因此,要充分發揮相關學者與專家的功能。日本的政府部門或者總務省在實施政策評價時,要求在評價計劃及評價報告中列出具體的學者或專家的建議內容。我國在注重政府內部進行評價的同時,也要充分發揮學者和專家的應有功能,發揮他們的理論優勢和專業特長,提高政策評價的專業水平和評價質量。
(四)建立統一的行政評價主管部門增強行政評價的組織保障
在日本政策評價制度建設中,總務省的行政評價局成了政策評價的核心主體。⑩行政評價局下設總務課、行政相談、政策評價局和評價監視室四個部門。在全國設有北海道等八個轄區的行政評價局,在各都道府縣設立42個行政評價事務所或行政評價分室。行政評價部門實行垂直領導,總務省行政評價局負責人由首相任命,地方負責人由總務省行政評價局任命。
我國目前對政府行為的評價多是自發組織的評價方式,多見于上級政府對下級政府行為的評估或者本部門領導對工作人員的評估,既沒有領導機構也沒有完善的監督體制。我們可以借鑒日本的經驗,在中央政府設立績效評估委員會,組織各級政府的績效評估工作。有了這樣一個專門的主管部門,為績效評估工作開展提供了堅實的組織保障,可避免績效評估成了政府部門的階段式或運動式的工作。
(五)完善責任追究與獎懲制度
對日本政策評價制度的分析可知,總務省的政策評價的實質是對政策運行過程的一種監督。通過對政策運行的監督和控制,強化政策主體的責任意識,保障政策體現人民的需求和公眾的意志。在我國的政府評價制度建設中,不僅要實行嚴格的責任追制度,也要進行及時的獎勵。將評估結果與公務員個人的職位升遷與薪酬體系相連,進一步促進我國政府評價制度的發展。
此外,在選擇政策評價的方法時,應將定量評價與定性評價相結合,注重定量評價在政策評價中的作用,充分發揮量化指標體系在政策評價中的功能,提高政策評價的科學性和準確性。根據評價結果,進一步優化政策的制定與執行,推進政策過程的良性循環,切實提高政府制定和實施政策的能力。
注釋:
辻清明.日本管理制研究.商務印書館.2008年版.第1頁.
池元吉,田中景.20世紀末日本行政改革評價.國家行政學院學報.2001(2).第89頁.
關鍵詞：日本；住宅政策；制定方向
中圖分類號：F11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0256-03
戰后日本開始了一系列的復興計劃，在百廢待舉中相當重視住宅的建設問題。戰后日本出現住宅嚴重短缺現象，嚴重缺房戶數達到420萬戶。日本的戰后住宅計劃是從當時山內閣從1950年制定的住宅建設十年計劃開始的。為配合這一計劃的實行，從1951年開始相繼制定頒布了《公營住宅法》和《住宅金融公庫法》、1960年對出臺了《住宅地區改良法》、1963年制定《新住宅市街區開發法》及1966年出臺的《住宅建設計劃法》后，雖然到1968年基本上已經可以達到每戶一套住宅。
一、住宅建設計劃法階段
（一）住宅建設計劃法的出臺
根據1963年住宅統計調查，每世代的住宅數也不過只有0.97而已。由此，作為1960年成立的池田內閣為實現其國民收入增倍計劃的一環，出臺了一世代一住宅為目標的住宅政策，住宅建設計劃法就此誕生。以前大多數公共事業的長期計劃都以特別措施法為依據，每次修定計劃時針對所修改的內容，依據法律第4條第1項中規定“為保持國民住生活在適當水平的基礎上，昭和41（1966）年度以后的每五年為一期，制訂住宅建設相關計劃的方案，需要內閣的決議”。舊的住宅建設計劃的制定都需要內閣審議決定，而且必須同財政計劃捆在一起方可實行。但住宅建設計劃法同以往的計劃不同，同財政完全分開，使每五年制訂一次計劃成為了可能。
住宅建設計劃法中確立了不單是由公營資金出資的住宅建設（包括公營住宅、公租住宅、由住宅金融公庫支持的融資住宅），還包括由民間機構出資的住宅建設的目標。也對雖然對于民間建設的住宅國家沒有資金上的援助，但是在金融和稅收上采取了各種各樣的措施進行了說明，并以讓各都道府縣計劃等的地方也制訂住宅建設五年計劃為特征。總之，作為公營住宅等各種各樣住宅法的高水準法規發揮調節的機能。
（二）住宅建設計劃法的基本內容
1966年日本制定頒布的住宅建設計劃法中，決定實施每五年的住宅建設計劃，主要由政府主體完成。從1966所開始的第一個五年計劃，到2006―2010年為第九個五年計劃。計劃中制定了住宅的發展目標、人均住宅居住標準、公營住宅、公團住宅建設數量、建筑中新技術的應用等內容。
住宅建設計劃法全部有十條法規。其主要內容如下 ：
第一，住宅建設計劃法的目的規定，以“住宅的建設，必須根據所制定的綜合計劃，進行合理的實施，增進社會福利以保證國民生活的穩定”為目的。強調在國家行政干預之下，合理實施建設計劃，從社會福利的角度保證國民的住宅。但并沒有從居住權方面解釋國民的權益問題。
第二，在這一時期強調實施責任的主體是國家和地方公共團體。具體表述為“國家及地方公共團體必須按照住宅的需要及供給的長期目標，根據住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關的實施政策”。中央政府組建住宅都市整備公團，通過財政金融撥款、開發融資手段，加強綜合開發的模式，提供利于租借的公營住宅、整備公團的住宅、地方住宅供給住宅，舊地區的改造和新城區的開發并行，住宅建設作為城市有機體的構成部分，必須同城市發展協調發展。
二、住生活基本法的階段
（一）住生活基本法產生的背景
在施行住宅建設法第八個五年計劃之時，2001年的小泉內閣作為行政機構改革的一環開始推進特殊法人的改革。在住宅建設計劃法階段發揮重大作用的都市整備公團被廢除，但還是作為都市開發部門被保留下來，成為獨立行政法人的都市再生機構從租賃住宅供給上撤離出來。1950年成立的隸屬于國土交通省的住宅金融公庫也停止了工作。被稱為住宅金融公庫模式的公庫通過國家財政的資金、放貸的利息及國家給予的相當于利率的差額補助的資金，向普通居民提供長期低息的住宅資金，在住生活基本法前被稱為日本住宅經濟三大支柱之一，對居民住房的解決、金融市場的利率和資金的穩定起了關鍵的作用。特定證券支援化業務的獨立行政法人住宅支援機構也被縮小。2005年又制定和修改了對公營住宅法進行實質性改變的租賃住宅特措法（在地方為適應多種需要對公營租賃住宅等進行整備的特別措施法）等住宅相關三法，公營住宅的性質發生了變化，供給量也同過去相比無可爭議地在大幅度縮小。在這種情況下，住宅建設計劃法存在的意義也無處可循了。
2003年6月，日本經團連發表了“對以‘宜居’來建立世界上引為自豪國家的住宅政策的建議”。建議中提到從由民間主導的“狹小住宅”向“有活動空間住宅”發展，由“壽命短的住宅”向“可傳多世代的重要住宅”發展，可由“適應生活舞臺的循環型住宅市場的構建”來實現這一目標。為此，還提案制定不僅指住宅建設還包括住宅環境的整備目標，體現國家、地方公共團體、民間等各自所承擔的責任的“住宅、街道小區建設基本法”。
將國家、經濟界動向匯總的是2006年9月出臺的社會資本整備審議會中題為“關于適應新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科會會長八田達夫擔當）。在回答中主要提議在顯示住宅政策方向性制度框架的構建中，作為住宅政策基本法則的必要性制定基本法。其內容主要包括，第一，確立國民、事業、行政共同擁有必須實現的住宅政策的基本理念；第二，為實現這一理念必須明確各主體的責任；第三，基于這一基本理念，同其他行政部門的合作應持續緊密進行，為使各種實施政策能夠全面有計劃進行的制度框架，即住宅政策相關的基本法則及必須完善以此為基礎的新計劃體系”。根據其回答中的意思，基本理念的含義是指為實現國民人人切實感受到寬敞明亮的住生活，國民、企事業者、行政共同擁有必須實現的住生活的普遍觀點。具體表述主要有“優質的性能、住環境及居住服務住宅股的形成”、“市場中多元化居住需要的適時貼切的實現”、“住宅資產價值的評估、活用”、“住宅困難者穩定居住的確保”等方面的內容。
至此，國土交通省開始制定法案，關于法案名稱的確定還有一定的過程。國土交通省住宅政策課有進行省內檢討中暫時定名為“住宅基本法”，但在內閣法制局的審查中則修正為“住生活基本法”。將住宅修改為住生活的理由，也是強調為根據其法律政策對象不只包括住宅本身，還包括是否能同居住環境協調一體化。在政策的實施推進中同社會保障、醫療服務從業人員等住生活相關的合作也是必不可少的。從住生活基本法的名字當中也體現了日本政府擴大住宅相關市場化的意圖，2006年住生活基本法的同時，住宅建設計劃法也被廢除。
（二）住生活基本法的分析和評價
住基本生活法全部有二十條所組成。在住生活基本法中二個內容最為引人關注。其一是否將如何實現國民居住權的問題寫入到基本法中；其二是如何明確為保障國民居住權的住宅政策中的基本原則。
1.憲法中所規定的作為人權的居住權的體現
日本憲法第25條中有這樣的表述，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權利”、“國家必須在生活的各個領域，努力增進社會福祉、社會保障以及公共衛生的改善”。明確作為國民基本人權的生存權和國家對生存權的保障義務。居住權正因為在這一條中是實現“健康的、文明的最低限度生活”的必要條件，才能夠解釋居住權是國民的基本人權之一。這一條中所說的社會福利是指盡量豐富國民的生活，社會保障是指從公共扶助和社會保險的角度確保國民的生存，公共衛生是指必須保證和增進國民的生命與健康。日本憲法第25條的最大看點是強調國家必須確保全體國民在社會中能夠獲得作為人生存尊嚴的最低限度生活的保障，而這一點國家則必須通過社會福利、社會保障和公共衛生來實現。國家從政策上也有將其實現的責任。主要強調，為了實現根據國家社會經濟水平相符合的目標，國家有責任從政策上保證能夠實現其目標的方法。從這個意義上說，從公營住宅法開始的其終旨都是為了實現憲法第25條的這一理念。
但是，住生活基本法中雖然沒有明確顯示其相關的內容，但在第6條中對于國民居住權有相近的解釋：“鑒于住宅作為國民健康文明生活中不可缺少的基礎，作為確保低收入者、受災者、高齡者、育兒家庭的住宅，特別要確保需要照顧者居住穩定為目標的宗旨，必須推進有關促進確保及提高住生活穩定的實施政策”。在2005年的社會資本整備審議會報告中指出，對居住權所涵蓋的權利決定住生活基本法的人類居住權中的內容與伊斯坦布爾宣言的宗旨是相一致的。
2.住生活基本法的基本特征
住生活基本法由4章22條組成。其主要特征可以有以下三個方面的內容。第一，從第1條（目的）開始就已符合日本經團連的提議為特征，根據國土交通省的法案說明文書的描述，住生活基本法的目的規定主要有四點：（1）確定基本理念；（2）明確國家、地方公共團體、住宅相關企事業者的責任；（3）確定基本的實施政策；（4）確定住生活基本計劃等基本事項。住生活基本法的法則是“以關于確保住生活的穩定及促進提高質量的實施政策，確定基本理念，明確國家及各地方公共團體包括住宅相關企事業任務的同時，根據為實現基本理念的基本實施政策，確定成為住生活基本計劃的基本事項，全面并有計劃地推進確保住生活的穩定及促進提高質量相關的實施政策，在追求提高國民生活穩定及增進社會福利的同時，寄與國民經濟健康的發展為目的”。在住生活基本法的目的中，將基本理念放入與住宅相關聯的企事業者的企業活動，即住宅市場的視野中，期望由此帶動經濟的發展的地方可以說是其法的特征之一。
第二，關于作為住宅政策實施主體的國家與地方公共團體的“責任”，針對計劃法第2條中指出的“國家及地方公共團體必須按照住宅的需要及供給的長期目標，并且，根據住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關的實施政策”的內容，基本法第7條第三項也有表述。即（1）“國家及地方公共團體應該遵守從第3條開始到上1條所制定的基本理念，確保住生活的穩定及促進質量的提高等相關實施政策的制定及有實施的責任。（2）國家應該遵守基本理念，在促進維持與提高住宅的品質及性能所需技術相關研究與開發的同時，為實現住宅建設中木材使用相關傳統技術的繼承與提高，必須具備其相關技術的信息收集及提供其他必要的措施。（3）國家及地方公共團體通過教育活動、廣告活動及其他活動，針對確保住生活的穩定及促進提高質量的問題，必須加深國民的理解，并且，應該努力得到他們的支持”，正因為如此，包括國家及地方公共團體的責任，還涉及到住宅相關企事業單位（住宅產業）的工作，也被認為是基本法的特色。
從日本政府推行住宅產業的主要政策與措施的發展狀況，主要以法律法規比較健全，政府職責比較清楚，基本形成了適應日本經濟發展，相對完善的住宅產業管理體制與機制為特點。在中國要大力發展“節能省地型住宅”之時，參考日本的住宅發展過程，正確分析中國目前住宅市場的建設和發展，制定有效目標，以實現中國住宅建設的可持續健康發展。
參考文獻：
[關鍵詞]開放存取 開放存取政策 政策博弈
[分類號]G203
1 引言
近年來,隨著開放存取運動的發展,世界各國紛紛出臺了開放存取政策。合理的開放存取政策能提高公眾對開放存取運動的認識,鼓勵公眾參與開放存取運動,減少開放存取運動所面對的阻力,推動學術信息資源的開放存取。美國是開放存取運動的發源地,有著豐富的政策實踐,對推動我國的開放存取運動具有重要的借鑒意義。
2 美國開放存取運動政策博弈的參與者
開放存取運動不是由科研機構或者少數部門來推動的,它受到社會各方的廣泛影響,每一個參與者都有自己的利益和政策內容上的要求,并在法律、習慣與傳統等框架或規則范圍內進行激烈的競爭,反映在政策上就表現為復雜多變的政策博弈。
2.1 美國聯邦政府及其科研資助部門
美國聯邦政府每年用于基礎和應用研究的資金高達數百億美元,這些資金主要集中在美國的十一個科研部門(NIH美國國家衛生研究院、NSF美國國家自然科學基金會等),然后由這些部門來進行管理。因此,美國的科研資助機構絕大多數具有官方背景,它們是開放存取政策最重要的實施者,代表著美國政府的利益。其中NIH是全世界最大的綜合類科研資助機構,今年財政預算為312億美元,其資助的各類研究所產生的論文每年達80000余篇。
2.2 研究機構和研究人員
對于研究機構和研究人員來說,開放存取意味著他們可以得到以前接觸不到的文獻,所發表的文獻可以有更多的引用和更多的認可,所以他們往往支持開放存取運動。但這并不意味著研究機構和研究人員對開放存取政策沒有自身的利益訴求,著作權、開放存取政策的時滯期等仍然是影響他們對開放存取政策的態度的重要因素。
2.3 出版商
開放存取運動的起源是因為出版商日益壟斷期刊市場,大幅度地提高期刊價格,從而導致了所謂的“學術交流危機”。出版商是傳統出版模式最大的受益者,開放存取運動無疑觸動了他們贏利模式的根基,可以認為出版商對開放存取運動有著直接利益沖突,構成了美國開放存取政策博弈中的主要矛盾。
2.4 支持團體、專業組織和社會公眾
支持團體和專業組織是推動開放存取運動的重要力量,如美國民間自由聯盟、納稅者獲取聯盟(ATA)、美國學術團體理事會、學術出版與學術資源聯盟、美國圖書館協會等,他們的意見在國會對開放存取政策的討論上起到了重要作用。此外,這些專業組織還建立了許多開放存取期刊或機構庫(例如SPARC),成為政府開放存取體系的有力補充。
3 美國開放存取運動政策博弈的具體內容
3.1 政策必要性
在開放存取運動萌芽的時期,開放存取本身就遭遇了出版商甚至社會公眾許多的質疑。有人認為研究人員對所需學術資源的訪問不成問題,無需開放存取;有人則認為社會公眾可以通過館際互借從圖書館獲取所需要的文獻,開放存取沒有意義;還有觀點認為對社會公眾免費開放經同行評議的專業文獻會因理解問題使他們更困惑。這些觀點并不能說沒有一點道理,但以偏概全、管豹窺斑的思維模式無疑是存在的。
3.2 實施范圍
公共資金資助的研究成果應實現開放存取在國際社會已成為一種共識,早在2004年就有30多個國家簽署了OECD公共資助研究數據開放存取宣言。從美國的政策實踐來看,其開放存取政策集中在受公共資金資助的研究機構上,重點是規范NIH、NSF等大型科研資助機構的開放存取行為。從政策的發展來看,涉及的機構范圍是逐漸擴大的,從不涉及具體機構到NIH,從NIH到美國衛生部所有機構,而目前最新的FRPAA法案更是把政策適用對象擴大到所有由政府資助并每年為非本機構科研投資1億美元以上的機構。
3.3 執行形式
開放存取政策的執行形式包括以下幾個方面的內容:①開放存取政策的執行是強制性的還是自愿性的。②研究成果是提交給受資助機構,還是自行在出版商的網站上開放;是存儲到機構知識庫中,還是在開放存取期刊發表。③對論文的質量要求。美國大多數法案是把經過同行評議的期刊論文和會議論文實施開放存取。
3.4 時間要求
開放存取政策的時間要求,也稱開放存取政策的時滯期,是指從論文在正式刊物公開發表到實施開放存取的時間限制。開放存取政策的時間要求對學術期刊發行影響巨大,是開放存取政策的焦點之一,目前主要受兩個方面的影響。一個是文獻的半衰期。對于文獻半衰期較長的專業的學者來說,即使是12個月的時滯期仍然是遠遠不夠的。美國人類學協會執行主任威廉?戴維斯指出,在社會科學領域中,強制性公布“將導致期刊的死亡……”。此外,對于社會公眾而言,較長的延滯期會對他們的利益造成損害,尤其是醫學等與社會公眾利益緊密相關的學科領域。
4 美國開放存取運動的政策博弈
縱觀美國近幾年來的開放存取運動的政策博弈,是在反復和妥協中前進的,而其博弈結果最直接的表現就是美國開放存取的各種法案。
4.1 美國的開放存取法案
2003年以來美國支持開改存取的法案如表1所示:
在以上法案中,目前唯有NIH法案成為現實法律,打破了出版商和相關利益方的封鎖,使美國的開放存取運動取得了法律依據。但NIH法案也做出了許多讓步:在版權方面,NIH強調與美國版權法的一致性和對版權的合理使用,而不是去修改它;時滯期從6個月調整到12個月;強制性由最初的“要求”變成“請求并強烈鼓勵”再變成“強制要求”。
4.2 博弈參與者在政策博弈中的策略與行為
4.2.1 美國聯邦政府及其科研資助部門 美國聯邦政府及其科研資助部門博弈策略的核心是不斷提高相關科研成果開放存取的水平,使其科研資助基金產生的科研成果能夠得到更有效的利用。在Sabo法案、NIH法案等法案的制定過程中,可以清晰地看出,隨著時間的推移,各個法案的內容所涉及的范圍不斷擴大,在執行方式上也日益嚴格,整個開放存取政策的體系也在博弈中逐步完善,并帶來更好的政策實施效果。具體來說,美國聯邦政府及其科研資助部門的政策利益可以用下面這個公式進行表述,這也是他們所努力的方向。美國聯邦政府及其科研資助部門的政策利益V1=政策實施效果R=開放存取文獻利用情況U*(實施范圍S*參與人數N*論文質量Q)/時滯期T。
4.2.2 出版商 作為開放存取運動的直接利益受損方,出版商對美國的開放存取政策一直持強烈抵制的
態度,認為這將削弱版權,并對同行評議系統造成不良影響,使出版商的投資得不到應有的回報。因此,出版商的博弈策略主旨是阻礙開放存取運動的發展,大體來說,又分為以下兩種:①以美國版權法等現行法律為手段,對獲取版權資料加以限制,否定開放存取政策的合理性,并企圖以立法的形式全面否定開放存取政策,例如Conyers法案(研究中的公平版權法案)。該法案將修訂美國的版權法,顛覆NIH公共獲取政策,并規定其他美國機構制定采取類似政策是違法的。美國出版商協會和美國版權聯盟對此表示支持。②積極投身開放存取運動,參與開放存取標準和協議的制定,限制開放存取政策的范圍和力度,以此來最大程度的維護自身利益。在NIH法案的討論中,美國出版商協會宣稱:①出版商和NIH之間應建立正式和持續的協商機制;②NIH必須制定出具體的措施以保證NIH公共獲取政策的日常執行能尊重版權的基本原則,并保證出版商的投入能獲得相應的回報;③NIH必須采取一些措施,以確保政策能夠符合并堅持其既定目標。
如果設出版商的政策利益V2,那么V2∝1/R。即是說,不管出版商采取哪種策略,總體而言,開放存取政策的實施效果越好,那么出版商所得的政策利益就必然越小。但是通過政策博弈,從美國聯邦政府獲得一定形式的補償,在某種程度上達成共識。
4.2.3 研究機構和研究人員 研究機構和研究人員在自身利益得到保障的前提下,對美國的開放存取政策,總體上是持支持態度的。但出于保護自身利益的需要,研究機構和研究人員的博弈策略有兩類:①在滿足自身利益的前提下,支持開放存取政策;②自身利益沒有得到保障,反對開放存取政策。例如Sabo法案對作者的精神權利沒有保護,所以遭到了研究機構和研究人員的反對。而對于NIH法案、CURES法案和FRPAA法案,研究機構和研究人員都表示了強烈的支持。對于目前尚在討論中的FRPAA法案,41位諾貝爾獎獲得者聯名表示強烈支持,美國27家主要的私人和公共研究機構也在公開信中宣布支持,截止2010年5月21日,已經有116個機構宣布支持FRPAA法案。
研究機構和研究人員的政策利益可以表述為:研究機構和研究人員的政策利益V3=因開放存取政策帶來的得益V31-實施開放存取所需成本C+因開放存取政策而帶來的權利變化E。
在歷次的開放存取法案的討論中,在面對出版商對開放存取政策的非難時,都對開放存取政策給予了大力支持。例如Conyers法案提出后,著名學者Peter Suber稱該議案的前提和兩家出版集團的理由是“虛假和多疑的”,此外,33位美國諾貝爾科學獎獲得者則在公開信中反對Conyers法案。但是從NIH法案的實施效果來看,研究機構和研究人員主動實施開放存取的積極性并不高,自NIH法案正式實施至當年12月31日,收到的文章數量僅占應提交文章總數的3.8%。因此,2007年的NIH法案明確地強制要求作者提交文章。自此NIH法案的實施效果才得以大幅度改善。截止今年6月23日,收錄文章已經達到200萬份。
4.2.4 支持團體、專業組織和社會公眾 開放存取政策增強了公眾獲取已存檔論文的能力,從而提高人們的生活水平和福利水平,所以支持團體、專業組織和社會公眾的利益與美國聯邦政府及其科研資助部門的政策利益在很大程度上具有一致性,不過他們更重視對開放存取的參與和成效。
其利益具體來說可以表述如下:支持團體、專業組織和社會公眾的政策利益V4=(實施范圍S*參與人數N*論文質量Q)*對開放存取的參與度E。
在美國開放存取政策的制定過程中,受社會輿論的影響很大。在相關法案進入國會投票之前,往往會大肆宣傳,以爭取公眾的支持。因此,支持團體、專業組織和社會公眾在美國開放存取政策的制定中,是一個活躍的因素。值得一提的是納稅人獲取聯盟(ATA),ATA不僅負責執行和監督NIH的公共獲取政策,而且在NIH法案和FRPAA法案的推行中,不遺余力地加以支持,是美國開放存取政策發展的重要保障之一。但不可否認的是,即使在美國,開放存取運動的影響仍然是不夠的,社會公眾對開放存取的認識不足,對開放存取運動的參與還不夠深入。
5 結論與建議
通過以上研究,可以得出以下結論:①美國的開放存取運動仍然處于發展階段,政策博弈仍未達到均衡狀態,可以預見,在不久的將來,美國開放存取運動的政策博弈將會更加激烈;②只要對研究機構和研究人員的合法權利做出相應的保護,他們一般會支持開放存取政策;社會公眾和專業團體組織對開放存取運動大體上也是持支持態度;③積極宣傳,爭取社會公眾、專業團體和研究機構、研究人員的支持是一項法案能否成功的重要因素;④出版商與開放存取政策有著最為激烈的利益沖突,可以說是不遺余力的阻礙開放存取運動的發展,甚至徹底否定開放存取政策的合理性,但對于出版商,也不能采取簡單對抗的方式來制定政策。具體到我國來看,我國出版商與美國的同行們大不相同,行業壟斷并不明顯,與開放存取運動之間的矛盾也不像美國那么尖銳。我國在開放存取政策的制定中,應當對出版商的利益給予充分考慮,引導出版商向開放存取運動靠攏,使開放存取運動能夠和諧發展。
從美國的經驗來看,我國開放存取的發展應當注重以下幾點:
5.1 政策制定循序漸進
美國的開放存取政策經歷了多年的斗爭,在曲折中艱難前進,涵蓋面越來越廣,政策設定越來越合情合理。我國的開放存取政策的制定也應該分階段進行,在實踐的基礎上逐步完善,而不是強制性的一步到位。
5.2 加強宣傳,培養開放存取文化
即便是在美國,開放存取運動的影響也是有限的。我國大多數人并不了解開放存取運動,更談不上支持,而開放存取運動的發展,其社會環境是至關重要的。只有社會公眾認可了開放存取,消除抵抗情緒,才能從根本上推動開放存取運動的發展。
5.3 制定完善的開放存取政策
從美國的政策實踐來看,一項完善的開放存取政策至少應包括:①保護研究人員的合法權利不受侵害,例如幫助作者支付某些期刊收取的“開放獲取”的額外費用、作者在開放存取期刊上發表文章計人科研成果等;②開放存取政策的適用范圍;③合理地劃分公開與保密的界限,使信息開放存取政策與保密制度和法律協調一致;④開放存取的文獻質量要求、時間要求和執行形式。時間要求上要注意學科差異,不能一刀切,而應根據學科特點設置相應的存取期限;⑤處理好與現行知識產權法、專利法等法律的關系;⑥開放存取政策各方利益的平衡。
5.4 建立開放存取體系
一個完善的開放存取體系應當包括:國家和地方兩級的開放存取機構知識庫、開放存取期刊體系。按照我國的科研體系,首先進行自然科學基金和社會科學基金機構知識庫的建設,此外還應要求大學、科研機構、研究所、公共圖書館獨自或合作建立機構知識庫,
存儲本機構或本地區的科研成果。對于開放存取期刊,我國應當鼓勵傳統的期刊出版商實行開放存取,并做出相應的補償。
關鍵詞： 公共政策； 執行； 偏差
中圖分類號： D035 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）01-0069-03
Discussion about the Reasons for Deviation of Public Policy Implementation and Countermeasures
LI Xiao-yong
（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）
Abstract： In the course of implementing policy， policy issues， as for the policy itself， human factors and policy outer factors ， some controversial problems arise in the implementation of the policy， due to the policy implementation deviation. Therefore， public servants must analyze complex policy problems， implement step-by-step； formulate scientific and reasonable public policy； strengthen the supervision on the implementation of public policies； improve policy implementation levels and other measures .
Key words： public policy； implementation； deviation
美國著名政策學家艾利斯認為：“政策執行很重要，實現政策目標，政策方案因素只占10%；政策的有效執行因素占90%”。公共政策執行是實現政策目標的根本途徑，只有政策得到有效執行，政策問題才能夠得以解決，否則，再好的政策也無濟于事，只能是畫餅充饑和紙上談兵。公共政策執行是檢驗政策質量與效果的唯一環節，公共政策正確與否、質量優劣、時效有無都必須經過政策執行才能得到檢驗，實踐是檢驗真理的唯一標準。公共政策執行是政策調整或制定后繼政策的基本依據，根據執行過程中反饋信息，如果是執行的問題，對執行進行糾正，進行政策執行再決策；如果是政策本身的問題，對政策進行調整，這些都成為制定后繼政策的基本依據和重要參考。
政策執行在政策過程中處于十分關鍵的地位。所謂的政策執行就是政策執行主體為實現一定的公共政策目標，通過一定的組織形式，運用各種資源、措施和手段，將公共政策觀念形態的內容轉化為現實效果的一種動態活動過程。
一、公共政策執行偏差原因分析
在公共政策執行過程中，由于主客觀因素的作用，政策執行行為或效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策現象時有發生，即政策執行出現偏差。在現實中，有些政策執行人員對執行偏差視而不見，還詭辯說是“創造性執行政策”，政策執行偏差與政策執行的創造性不是同一范疇。政策執行的創造性以遵循政策目標為前提、以堅持政策的基本原則為靈魂，要求保持政策的統一性、嚴肅性和權威性。
（一）政策問題的影響因素
政策問題是指統治集團或社會大多數人感到現實中出現的某種情況與他們的利益、期望、價值和規范有相當嚴重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。政策問題對執行的影響主要由問題的復雜性造成的，政策目標越大或政策目標越模糊，政策執行涉及的機構和人員越多，執行中觸動的權利關系越多即需要調整的利益關系越大，對人們長期形成的傳統行為習慣調整幅度越大，政策問題就越復雜。解決該政策問題的政策執行難度就越大，最終政策問題會導致執行出現偏差。
（二）政策本身影響因素
1. 政策的合理性。政策的合理性是政策有效執行的根本前提，政策如果不能反映客觀存在著的實際，不符合大多數公眾的利益、愿望和要求，這項政策就不合理，就無法得到有效的執行，往往會在政策執行者、政策對象的消極應付和抵制中被擱置。
2. 政策的穩定一致性。任何一個政策的執行，都需要有一個“反應過程”。在政策多變的情況下，甚至還沒等完全“反應”過來，政策的變化又一次發生，這樣當然無法使政策得到有效的實施。穩定一致性還包括另一層含義，即中央政策與地方政策在基本精神上的統一和一致。中央制定了某項政策之后，還需要由地方根據中央精神，制定相應的地方性配套政策，才能收到既執行中央政策，又能因地制宜的效果。因此，地方政策必須在基本精神上與中央政策保持一致，否則不僅無法使中央政策得到貫徹，而且也破壞了地方與中央的一致性。
（三）人的影響因素
政策執行整個過程都是依靠人去完成，政策制定者、政策組織機構、政策執行者、政策目標團體都是由人組成的。人力資源是政策執行的第一資源，因此人的因素對政策過程和政策執行起決定因素。具體來說人的影響因素有：一是政策執行者素質不高，“德”和“才”出現問題，影響政策執行；二是政策組織機構越不合理，指令和信息傳遞出現偏差的幾率就越高，政策目標和執行方案被淡化和扭曲的可能性就越大；三是政策目標團體不順從、拒不接受政策，政策執行就會失敗或目標團體部分接受政策，政策執行難度加大。
（四）政策以外影響因素
1. 自然環境。自然環境是與政策執行系統進行物質、能量和信息交換的外部自然條件。[1]政策執行依賴于自然環境，政策制定和執行要因地制宜，否則就會影響政策的有效執行。如生態危機是當今世界人類面臨的共同危機，臭氧層破壞、溫室效應加劇、水資源污染、土地荒漠化等已逐漸成為全球性的難題，這些問題都是我們在制定和執行政策中必須考慮的。
2. 經濟環境。一般情況下，某一國家的經濟環境越是富有朝氣，公眾對政府認可度越高，政策執行的資源所寬裕，就越有助于各項政策的有效執行；反之，不佳的經濟環境則會降低人們對政策認知度、認同度和評價度，也會導致政策執行資源匱乏，必然對政策執行產生妨礙作用。
3. 文化環境。不同的人因其所處的生活環境和所接受的文化教育不同，常常形成不同的價值取向，價值取向直接影響人們對政策的接受程度。公平、自由、民主的文化環境能使政策執行更多地反映民意、更注重公民的參與程度，更多體現公平與公正，從而促進政策執行。人情——面子——關系網是我國特有文化現象，其最基本的特點就是把人情、面子、關系看得特別重要，人們講人情、顧面子、憑關系，而不講是非、不顧原則、不憑才識。在這種文化環境中，政策執行很可能成為利益交換的工具。
二、提高公共政策執行力的對策
（一）對復雜政策問題分解，分步實施
當政策問題內容繁雜、目標眾多而影響政策效果時，分解是一種有效的辦法。既有利于執行者明確政策目標，又有利于提高政策執行效率。例如：社會保障涵蓋范圍很廣，包括醫療保險、社會福利、社會救濟、就業保險、工傷保險、養老保險等，對于社會保障這么復雜的政策問題，不可能出臺一部政策能予以解決，而必須對社會保障政策問題進行分解，分別出臺醫療保險、社會福利、養老保險等政策。
當政策問題內容繁雜、目標眾多而影響政策效果時，還可采用政策目標分步實施的辦法。開水是煮不死青蛙的，受強烈刺激，它會一下跳出來。而采用冷水的方式，逐漸加高溫度，就很容易煮死青蛙。受此啟發，有時政策目標實現可以不要一步到位，采取分步實施，逐步到位的方法，逐漸轉變人們的思想觀念，這樣執行起來阻力會小很多。例如：前幾年全國很多地方出臺煙花爆竹“禁放令”，可是卻難以實施。究其原因，全面禁放所涉及目標團體人數眾多，另燃放煙花爆竹是中國幾千年形成的傳統文化和傳統行為習慣，很難說改就改，最終很多地方“禁放令”被廢除。如果政策目標采用分步實施的辦法，先不出臺“禁放令”，而是出臺“限放令”，等人們思想觀念逐步轉變后，再出臺“禁放令”，政策執行效果會好很多。
（二）科學合理制定公共政策
政策制定和政策執行是政策過程相鄰的兩個環節，政策制定和政策執行相互作用，相互影響。政策制定要符合社會發展的客觀規律，符合客觀規律才能有效解決社會問題，達成政策目標；政策制定要能夠促進社會發展，給大多數人帶來利益，這樣才能被執行者所認同，被政策對象所擁護，從而得到有效執行。如果政策無法得到有效執行，一是對政策的權威性造成影響；二是對后續政策的制定造成影響。因此制定科學合理的公共政策是保障政策執行的第一步。
制定科學合理公共政策，政策目標的“妥協”是必不可少的，沒有哪一項政策能給所有人都帶來正收益。政策制定過程是利益博弈的過程，利益集團之間博弈，政策制定者與政策對象之間的博弈，博弈過程是相互“妥協”的過程。在充分考慮民意的情況下，“妥協”不是軟弱可欺、無立場、無原則，“妥協”也是一種藝術，“妥協”是制定科學合理公共政策的重要保障。
制定科學合理公共政策，要充分考慮當前和今后一段時間經濟狀況。很多和經濟相關的政策，要根據當時經濟環境或經濟走向來制定，這樣才能對經濟發展起到調節、促進作用。和民生相關的政策，同樣也必須考慮經濟發展狀況，這樣實施起來才能有保障。太過于超前，政策成為一紙空文，無法落到實處；過于滯后，就無法給公眾帶來實惠。其他許多政策，也必須根據經濟環境狀況來制定，因為經濟環境還制約著政策執行所需的財力、物力等因素。政策執行者需要正確認識和分析政策執行所依賴的外部環境，因地制宜，趨利避害，做到政策的針對性、協調性，以保證政策執行的順暢。
（三）加強對公共政策執行的監管
1. 建立公民參與公共政策過程機制。[2]公民是政策目標作用的對象，公民對政策的接受程度直接影響政策的成敗。公民在參與公共政策過程中，可以較好表達自己的利益訴求，還能增進公民對政策認知水平和政策的認同感，從而更好地配合政策的執行。另外，公民參與公共政策過程，也有利于制定出科學合理，符合大多數人利益的公共政策。
2. 嚴格政策執行程序。程序是看得見的正義，從某種角度上說，程序正義比實體正義來得更重要。程序是有效預防政策執行“漏洞”的手段，在政策執行過程中，要嚴格政策執行程序，為此要建立相應保障及監督執行程序的制度。
3. 完善政策執行社會監督制度。要建立健全政策執行的社會監督制度，充分發揮新聞媒體和社會的監督作用，讓媒體和社會大眾對政策執行程序的每一個環節進行監控，讓政策執行運行在陽光下，讓政策執行變得更加公開、透明，這對政策執行具有十分積極的作用。
4. 推行政策執行問責制。對沒有做好自己工作、沒有盡到自己應盡職責和義務的政策執行人員，要進行問責。并對其進行政治、道德、行政和法律處分和處罰，如果觸犯刑法的，還要啟動法律程序，追究責任人的刑事責任，保障政策執行不出現偏差。
（四）提高政策執行水平
1. 提高政策執行者素質。政策執行要依靠人去完成，人員的要求不僅要有一定的數量，更關鍵的是要求有較高的質量，即要求政策執行人員德才兼備。從“德”的方面要求政策執行者要有高尚的思想品質、忠于職守、腳踏實地的作風；從“才”的方面要求政策執行者要有與執行政策相匹配的業務知識和業務能力，包括組織、管理、溝通、協調能力等。提高政策執行者素質必須從德才入手，通過教育、引導的方法，逐步提高。
2. 綜合靈活應用各種政策執行手段。政策執行手段是指政策執行機關及其執行者為完成一定政策任務，達到一定政策目標，而采取的各種措施和方法。政策執行手段通常包括：行政手段、經濟手段、法律手段、思想誘導手段等。每一種手段都有其優缺點和一定適用范圍，在政策執行時，大多數情況并不是單純動用一種手段，而是多種手段綜合使用，或者是以一種手段為主，其它手段為輔來執行公共政策。各種手段相輔相成，共同促進公共政策的執行。
3. 合理配置政策執行權力。從縱向上看，執行權在上下級組織中配置要合理，過度集中不利于調動下級組織的積極性，過度下放，又不利于對下級組織的監控，因此必須在有利于調動下級組織積極性和有利于對公共政策執行實行監控尋找一個平衡點。從橫向上看，執行權要避免配置出現空白和交叉重疊的現象，這種現象在食品安全監管政策執行上時有發生。
4. 健全政策執行信息溝通機制。信息資源是政策執行不可或缺的資源，否則政策執行計劃無法開展，也無法對政策執行進行必要的監控。[3]健全溝通機制就是要保障政策執行者有足夠的信息來源和順暢的信息渠道。實踐證明，政策執行中出現偏差，經常是因為政策執行者對情況缺乏了解所導致。[4]從縱向溝通看，信息下行順暢，才能政令通行，信息上行順暢，才能使信息反饋及時而準確，有利于對政策執行進行有效的控制。橫向溝通機制順暢，有利于各政策執行部門之間的溝通和協調，有利于信息來源的多樣化，擴大信息的范圍。
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關鍵詞：澳大利亞 科技政策 政策研究 科技戰略 ARC
Abstract: As a Commonwealth R&D funding agency， Australian Research Council (ARC) play an important role in giving advice on national S&T policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. The paper examines policy research and strategic planning in ARC and their effects in-depth in the context of Australian innovation system， in order to learn lessons for R&D management of our government， especially during this socio-economic transition time of China.
Keywords: Australian S&T Policy; Policy Research; Strategic Planning; ARC
科技政策與戰略是科學技術事業的重要組成部分，在科技發展中占有舉足輕重的地位，不同的國家或機構從不同時期國家社會經濟和科技發展的需求出發，制定與其總體發展目標相適應的政策與戰略，構成了各具特色的科技體制的基石。20世紀下半葉以來，特別是冷戰結束后，隨著國際政治經濟格局的新變化、全球化進程的加劇以及知識經濟的崛起，許多國家的科技政策與戰略發生了很大的變化，對各國的科技、經濟、社會等方面產生了深遠影響，科技政策與戰略的重要性也被提升到前所未有的戰略高度，其制定過程也逐步規范化與制度化。了解這些制度與方法，對于我國制定科技政策與戰略、特別是國家中長期科技發展規劃和“十一五”科技發展戰略具有積極的現實意義。
與美國、英國、日本等國相比，澳大利亞的研究與發展（R&D）規模相對較小，但其研究領域又呈現出往往是科技大國才會具有的多樣性，更接近于如我國等發展中大國可能達到的狀況，因此，其R&D管理應當是我們關注的研究對象，而國內現有的研究多以美國、日本等科技大國為主，對澳大利亞的研究相對較少。而且，近年來面對知識經濟時代的到來，澳聯邦政府在推動科技為解決國家社會經濟重大問題服務以及在科技管理部門推行績效管理等方面的改革，和我國轉型時期科技體制改革也有相似之處，其科技政策研究和戰略制定中的許多方法和經驗值得我們借鑒，但國內關于澳大利亞的研究多針對其政策戰略的具體內容，缺乏對其制定過程及方法的分析。本文試圖以澳大利亞研究理事會（Australian Research Council，ARC）作為政策研究與戰略制定的范例，把對ARC的分析置于澳國家科技政策與戰略演變的背景下，深入考察其政策研究與戰略制定過程及其產生的作用與影響，提示對我國R&D管理的借鑒與啟示意義。
1 ARC的改革與發展
1.1 澳大利亞的科技政策與R&D管理體制
澳大利亞具有較強大的科學基礎，在科學發現與技術創新的世界舞臺上表現活躍。迄今為止，已有7位澳大利亞科學家獲得諾貝爾科學獎，SCI統計數據表明，1993-1997年澳研究人員發表科學論文的數量占世界論文總數的2.7%，平均每百萬人每年發表的論文數高于美國、德國和法國等科研規模更大的國家。[ ]“澳大利亞的科學基礎比許多國家更具多樣性，……在地球和環境科學、生物學和醫藥研究方面特別具有優勢”[ ]，這與澳大利亞獨特的自然資源狀況有關。在一定程度上用以說明科學研究與技術創新間關系的指標——專利對科學論文的引證——顯示，在如生物技術和信息技術等知識密集的高技術行業，澳大利亞專利對化學、物理學、工程學和生物學等學科的高質量論文有很高的引用率，而且，這些專利所引用的澳大利亞論文中有95%產生于公共資金資助的研究。[ ]
澳大利亞政府從20世紀20年代后期開始資助科學研究，但直到70年代初以前，聯邦政府沒有統一的R&D或科技預算，沒有全國性的科學咨詢機構，沒有一個負責制定科技政策或協調全國研究工作的政府部門。[ ]進入70年代后尤其是80年代以來，聯邦政府的科技政策理念發生了根本性變化，認為創新對國家的繁榮至關重要，科技政策逐步從對科學研究的自由放任轉變為強調科技為國家的經濟社會發展作貢獻，與此同時，政府也加大了R&D的投入和支出水平。澳大利亞的R&D支出從20世紀80年代起保持快速增長，到90年代中期R&D占GDP的比例已接近經濟與合作發展組織（OECD）國家的平均水平，1996-1997澳大利亞R&D的總支出為87億澳元，約占GDP的1.65%，其中公共部門的R&D支出占GDP的0.85%，在OECD國家中排第四位。[ ]近年來，隨著政府進一步鼓勵公共部門R&D成果的商業化和私人部門向R&D投資，產業界的R&D支出占GDP的比例持續上升，政府及公共部門對R&D的支持也在加大，但公共資金支持的主要領域仍然是基礎研究。
澳大利亞的R&D管理體制呈現由聯邦政府起主導作用的多元化格局，政府通過投資和政策引導等方式，在推動科學發展的同時促進技術創新和經濟繁榮，其活動范圍覆蓋了從基礎研究、應用研究到實驗開發乃至商業化等R&D的各種類型。目前，澳聯邦政府資助R&D活動的主要部門和機構有聯邦教育、科學與培訓部（DEST）、國防科學技術組織（DSTO）、聯邦科學與工業研究組織（CSIRO）、國家健康與醫學研究理事會（NHMRC）、澳大利亞研究理事會（ARC）、澳大利亞核科學技術組織(ANSTO)等，其中只有ARC是以支持醫學研究之外的所有學科的科學研究和研究培訓為主的資助機構。
1.2 ARC的成立與發展
ARC的前身是成立于1965年的澳大利亞研究撥款委員會（Australian Research Grants Committee，縮寫為ARGC），負責資助大學的高水平科研，澳全國范圍的同行評議系統就是自那時起建立和發展起來的。如前所述，70年代、特別是80年代以來，澳大利亞的科技政策發生了很大變化，政府開始質疑使用公共資金的科學研究到底為納稅人貢獻了什么，要求研究人員走出“象牙塔”，參與更廣泛的競爭，為解決國家社會經濟發展中的重大問題服務。[ ]ARC于1988年依據《就業、教育與培訓法（1988）》成立，取代ARGC，成為國家就業、教育與培訓委員會（National Board of Employment，Education and Training，縮寫為NBEET）的組成部分，與原機構相比其職能也得到了拓展，負責資助與管理大學和大學以外的科學研究及其教育計劃及項目，完成NBEET和聯邦就業、教育與培訓部交付的任務，以及就國家優先研究領域或研究政策的協調等問題向NBEET提供咨詢。
然而，在ARC成立近10年后，對其整體運行狀況開展的評估發現，ARC在履行資助管理和政策咨詢這兩項職能時不能很好地協調——ARC本身更多地關注資助活動的管理，而負責聽取其政策建議的直接主管和決策部門NBEET又對高等教育部門之外的研究政策興趣不大。[ ]因此，為了使ARC更好地履行職責，同時也是借鑒其他發達國家（特別是美國）的經驗，聯邦國會于2001年3月通過了《澳大利亞研究理事會法案（2001）》（簡稱為ARC法案），決定同年7月起，ARC成為聯邦就業、教育與培訓部（2001年11月26日更名為教育、科學與培訓部）下一個法定的獨立機構，擁有自己獨立的決策部門——ARC委員會，在資助活動及其管理中享有更大的自主權，在國家政策和戰略制定中也將發揮更為積極的作用。
1.3 ARC法案及其影響
根據ARC法案，ARC的作用是對聯邦政府的研究資助和科學政策提出建議，并推動開展最高水平的、有益于澳大利亞全社會的科學研究與研究培訓。在研究資助方面，ARC繼續支持除了臨床醫學和牙醫研究以外所有學科領域內具有高度競爭性的科學研究和研究培訓；在政策與戰略方面，除了ARC原有的就國家優先研究領域和研究政策協調提出建議之外，政府于1999年12月的白皮書《知識與創新：研究與研究培訓的政策聲明》，向ARC提出的3項重點要求也仍然適用于作為獨立機構的ARC：幫助形成與保持學術界和產業界、政府組織和國際社會的有效聯系；促進公眾理解科學及其對社會的貢獻；比較澳大利亞與其他研究活躍的國家的科研績效，并評估國家對科研投資的回報。[ ]
新法案實施后，ARC最大的變化是在其組織結構、資助框架和管理模式等幾方面。在組織結構方面，作為獨立法定機構的ARC有著自己的決策部門ARC委員會，成員由14位來自有關政府部門、聯邦研究資助機構、學術界、產業界和相關社會各界代表組成，ARC的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席執行官（CEO）負責。ARC下設三個部門，即：學科與項目管理、政策與計劃協調以及合作部門。其中最大的是學科與項目管理部門，分為6個學科群（生物科學與生物技術；工程學與環境科學；人文學科與創造性藝術；數學、信息與通訊科學；物理學、化學與地球科學；社會、行為與經濟科學），每個學科與項目管理機構都有一個專家咨詢委員會，負責對研究申請進行同行評議。[ ]
在資助框架的變化方面，新的ARC將原有支持項目、人員、設備和機構的資助類型進行重新整合，避免資助活動中的分散與重復。新的資助框架稱為“國家競爭性資助計劃”（NCGP），分為兩種資助類型“發現”和“合作”——“發現”旨在發展和保持澳大利亞在廣泛的學科領域范圍內具有國際水準的高水平的科學基礎，而“合作”則是試圖通過加強澳大利亞國家創新系統內部以及澳大利亞與國外創新系統的聯系，鼓勵和拓展各種合作方式，以使科學研究更好地為社會經濟發展服務。[ ]
在管理模式方面，《知識與創新》白皮書提出，新的ARC必須建立計劃透明、重在績效的管理體制。因此，ARC聲明每年將提交一份覆蓋未來三年的戰略計劃，設立擬達到的目標，并提出戰略實施行動的時間表以及結果形式，以實現真正的績效管理。[ ]事實上，從2000年到目前為止，ARC共制定兩份戰略計劃，即2000-2002年戰略計劃和2002-2004年戰略行動計劃，是ARC資助及管理工作的政策與戰略指南。
2 ARC的政策研究與戰略制定
ARC不僅在國家科技政策與戰略的制定、協調和實施中發揮重要作用，與此同時，ARC也十分重視針對自身資助和管理工作而開展的政策研究和戰略制定，以下將分別進行分析。
2.1 國家科技政策研究與戰略制定
由于ARC負有向聯邦政府提出有關科技活動及其資助政策建議的責任，從成立之日起，ARC就開始了一系列國家科技政策研究和戰略制定工作，其中有些是由ARC主持的，有些是ARC參與的工作。
由ARC支持的國家科技政策研究包括政策分析、政策評估和政策建議等多種形式，政策分析重在理論研究，為政策制定奠定理論基礎；政策評估重在對已有政策進行評估，為政策調整提供實際依據；而政策建議則針對具體問題，提出可操作的政策措施建議。其政策研究多是利用其與學術界（特別是科技政策研究專家）的廣泛聯系，以委托研究課題方式或由ARC人員牽頭、政策專家參與的方式進行，課題或研究任務完成后形成的專題研究報告、評估報告或政策建議由ARC提交有關部門，其內容涉及國家創新體系的發展、產學研結合、科學研究的資助模式、學科交叉研究、科學研究的評估指標、科學研究及其教育活動的國際化等國際科技政策界也普遍關注的問題。特別是近年來，關于科學研究的商業化問題、知識產權管理問題、科學研究的評估問題等在ARC的政策研究中占到相當的比重，如《將科學研究的效益最大化：ARC和高等教育理事會關于知識產權的聯合建議》（1995）、《評估大學的研究：英國和澳大利亞的研究評估實踐之比較》（1997）、《學科交叉研究》（1999）、《向未來投資：澳大利亞專利與基礎研究的關系》（2000）、《為了國家利益的研究：澳大利亞大學研究的商業化》（2000）、《多樣性與集中性：澳大利亞大學的研究資助與研究活動模式》（2000）等。這些政策研究為國家科技政策制定奠定了科學的基礎。
ARC主持的國家科技戰略制定主要圍繞資助戰略展開，如90年代制定若干前沿學科的國家資助戰略，2000年主辦基因組學與基因技術國家戰略研討會，2002年制定國家的優先研究領域等。而ARC參與制定的國家科技戰略議題廣泛，形式多樣。以1999-2000年度為例，1999年針對其參與起草的聯邦政府關于21世紀發展高等教育部門研究與研究培訓的政策性文件《新知識、新機遇》討論稿，ARC向學術界和產業界廣泛征詢意見，以完善這一國家科技發展戰略；1999年ARC還參與了國家科學技術普及戰略和產學合作戰略的討論和制定；2000年3月ARC主席參加了國家創新峰會，負責主持《向思想投資》主題的討論；同年3月，ARC主席赴歐洲參加歐盟政策研討會和出席澳大利亞與歐盟科學技術合作聯合委員會會議，推動雙方的科技合作；2000年6月ARC主席參與主持了在巴黎舉行的OECD全球科學論壇，代表澳大利亞政府提出建立全球創新平臺，促進科學研究的國際合作，等等。[ ]可以說，這些戰略制定大多是以ARC開展的政策研究為基礎的。
轉貼于 2.2 ARC政策的評估與研究
在開展國家科技政策研究和戰略制定的同時，ARC也十分重視自身決策與管理水平的提高。由于評估是提高決策與管理水平的重要手段乃至前提條件之一，尤其是隨著近十多年來OECD國家科研評估之風興起和澳大利亞本國政府對績效評估的重視，因此ARC的政策研究常常伴隨有評估。ARC政策領域的研究和評估主要對象有其學科政策、資助政策和管理政策等。
第一類是學科評估與學科發展戰略研究。1990-1997年ARC對其在自然科學、工程學、社會科學和人文學科幾大領域中發揮重要作用的24個學科的5年資助結果進行了評估，以說明其“分配資源的管理工作”是否有效。[ ]評估由3-4位專家（包括聘請的國外專家）組成的評估專家組獨立進行，內容涉及資助結果和資助過程及管理，如：資助項目的產出和影響如何？受資助方向和人員是否合適？資助強度是否足夠？項目遴選和評議工作如何？等等。專家組根據評估結果對ARC所資助的學科研究水平做出判斷，并就相關管理問題提出建議。ARC有義務回答評估專家的問題，針對接受的建議提出解決設想，對不接受的建議則需說明理由。因此，評估過程既是ARC了解其資助績效的過程，也是改進其政策和管理工作的過程。在開展學科評估的同時，ARC也結合評估結果開展學科資助政策研究工作，為制定學科發展戰略提供依據。
第二類可稱為資助類型的評估與研究。在1992-1998年間，ARC還針對其項目類型的運行情況進行了評估，包括研究項目類型、教育項目類型、研究設施資助計劃和研究中心資助計劃等。以小額項目類型評估和研究為例，其內容主要有：小額項目類型作為一個整體是否合適？與大額項目的關系是否協調、在實現其近期和長期目標方面有效性怎樣？該項目類型的整體性（項目人員、規模和用途等）如何？經費分配的機制和準則是否需要改進以及其他與項目運行有關的問題。[ ]
第三類是管理政策的評估與研究，通常委托專業的政策研究專家進行，對象包括ARC的同行評議過程、對學科交叉研究的資助政策、任命學科評審組成員的程序、ARC的組織結構，等等。專家開展這類評估和研究，往往是基于較為深入的理論研究，并進行國際比較，分析ARC存在的問題，提出改進意見。以評估ARC的同行評議為例，評估報告分析了同行評議的定義和起源、開展有效的項目申請同行評議所需條件、同行評議的局限與受到的批評等，同時還介紹了美國國家科學基金會（NSF）和國立衛生研究院（NIH）等相關機構的同行評議，研究了ARC大額項目申請同行評議的情況，最后提出政策建議。[ ]
上述三類政策評估與研究工作在ARC的政策制定和改進管理工作中發揮了重要作用，受到ARC的高度重視。而且，多數評估與研究報告都可從ARC網站獲得，從而使得ARC的工作與澳大利亞更多的政府部門、更廣泛的科學界和更廣大的社會各界公眾構成了公開、透明、活躍的互動關系，推動了科學的社會化，也提高了ARC自身的影響力。
2.3 ARC戰略的制定
ARC自身戰略可分為學科戰略和總體戰略兩個層次，關于學科戰略的制定前面已經提及，主要結合學科評估進行，而總體戰略的制定如前所述，在《知識與創新》白皮書對ARC提出績效管理的要求以來已成為ARC工作必不可少的內容。ARC的戰略制定從機構的使命出發，首先明確制定戰略的指導原則，然后設立主要發展目標，再將總體戰略分解為幾個主要領域，結合經費預算，形成戰略實施的行動時間表，并提出衡量其結果的績效指標。
以ARC的2002-2004年戰略行動計劃為例。[ ]其制定戰略計劃的指導原則為卓越性、集中性、靈活性、戰略性、伙伴關系、橋梁作用和績效管理，與7個主要發展目標相對應的7個戰略行動領域是：發現、合作、研究培訓與職業發展、研究設施、優先領域制定、公眾理解科學和績效管理。限于篇幅，不可能對這些領域的戰略逐一介紹，僅以“發現”領域為例。“發現”的戰略目標是“發展和保持澳大利亞在廣泛的學科領域范圍內具有很高國際水準的科學基礎”，這一目標又可分為3個子目標：卓越性、靈活性和創造性，在每個子目標下制定不同的投資戰略，采取不同的實施措施。（1）在“卓越性”目標下的投資戰略是通過同行評議遴選具有高國際水準的研究，確保澳大利亞擁有實現研究卓越性的廣泛基礎。正在采取的行動包括：繼續改進ARC的同行評議，并在保證研究質量的基礎上，對學科間的資助經費進行調整；通過提供研究的直接成本，確保ARC的資助達到可與國際競爭的水平。（2）在“靈活性”目標下的投資戰略是保持與加強反應迅速的靈活資助機制，以滿足不同研究的需求，抓住新出現的研究機會。正在采取的行動是在NCGP框架下保持“發現”領域的資助靈活性，并在廣泛的研究領域內保證都有資助活動；從2003年開始的行動是在不同的計劃間實現靈活資助，以滿足不同學科群的需求；2004年開始的行動是縮短項目申請處理周期，每年實行多輪受理與批準。（3）在“創造性”目標下的投資戰略是支持多學科研究和早期研究人員提出的創新性方法，正在采取的行動是，向最優秀和最具創造力的研究人員提供長期項目支持，保留對早期研究人員的資助計劃，向創新性研究提供約100萬澳元的種子資金資助。
在制定發展目標、投資戰略和具體行動的同時，ARC還提出了“發現”領域的預期結果——即促進知識進步以推動新發現與創新產生——以及衡量結果是否成功的指標：（1）“卓越性”的績效指標有兩項：通過國際同行和終端用戶的評估顯示，并輔以投入-產出定量分析的支持，表明“發現”在廣泛的學科范圍內產生了國內外具有競爭力的產出與結果；澳大利亞具有競爭優勢的研究領域其實力得到加強。（2）“靈活性”的績效指標也有兩項：對ARC受資助者所來自的國別進行調查和分析顯示，“發現”吸引國際水平的研究人員來到并留在澳大利亞；對“發現”領域ARC資助計劃的靈活性和敏捷性進行調查，人們表示滿意。（3）“創造性”的績效指標為一項：評議報告和國際同行的評估顯示，ARC通過申請書評議和項目遴選過程而支持的研究具有新穎性特征，采用了創新方法。
從上述指標的具體化程度可以看出，ARC的戰略絕非“大而無當”或“空洞無物”，每個戰略目標都有可測度的績效指標，真正能夠發揮“宏觀指導、微觀操作”之功效。需要強調的是，ARC從2000-2001年度報告起，每年在年度報告中根據戰略計劃提出的績效指標，列出本年度采取的措施和取得的進展，以檢驗其實現戰略目標的績效情況，使得戰略計劃最終能夠落到實處。
3 結論與借鑒
制定科技政策與戰略是政府R&D管理部門和機構的主要職責之一，其公開性、科學性、合理性、可行性是國家R&D管理水平的重要體現。從ARC的政策研究和戰略制定可以看到，作為一個政府機構不僅要積極參與國家相關政策的制定，而且要重視自身的政策研究與戰略制定，以此提高決策的科學性，并提升自身的影響力；科學合理的評估是制定政策與戰略的重要依據，也是檢驗政策與戰略實施結果及效果的手段之一；政策和戰略制定的過程可看作是實施的基礎，因為政策與戰略制定過程中的公開討論與磋商能夠使相關各方的思想進行充分的交流與協調，以求達成必要的共識，并產生廣泛的社會影響，而這正是政策與戰略得以順利實施的重要保障。對比我國的科技政策與戰略制定工作，我國存在重制定、輕實施的現象，在戰略制定中又存在重設想、輕論證的問題，在公開性、科學性和可行性等方面也有許多可改進之處。考察ARC的狀況，有以下幾方面的經驗可以借鑒。
3.1 戰略制定是績效管理的重要組成部分
實行績效管理是近年來發達國家政府公共管理改革的一大趨勢。美國于1993年頒布了《政府績效與結果法案》（GPRA），率先通過法律在聯邦政府部門和機構實行績效管理，要求各部門和機構制定5年戰略規劃（且每3年修訂一次），并每年提交年度績效規劃和績效報告，年度經費預算的批準與績效報告的審議直接相關。[ ]澳大利亞也于1997年通過了《財政管理和績效法案（1997）》，1999年通過了《公共服務法案（1999）》，規定了要對政府的工作實行績效管理。ARC法案的第6章對“規劃和報告”制度作了詳細規定，明確指出制定戰略計劃在其整個工作中的重要地位，要求年度報告中必須包括根據戰略計劃中設立的目標對ARC當年的實施情況進行績效評估的內容。因此，對于ARC來說，戰略制定不是一種姿態的展示，更不是爭取經費的手段，而是法律所要求的實行績效管理的重要組成部分。這種制度將其工作置于政府和社會的公開監督之下，結果恰恰是增強了政府和公眾對ARC工作的信心，政府對ARC的投資在2001-2005年間將增加一倍！
我國近幾年也在公共管理中引入了績效管理的概念，但實施中只是在局部有所試點，沒有明確的法律依據和制度安排。在戰略制定中往往仍然沿用計劃經濟時期的做法，偏愛制定宏大的中長期規劃，缺乏包括具體績效指標的實施方案、特別是年度績效規劃，而且，在規劃或計劃覆蓋的時期結束時也不要求開展評估，易造成“虎頭蛇尾”的現象。
3.2 評估是制定科技政策與戰略的重要依據
ARC凡有重大的政策變動或戰略出臺，必評估先行，評估已成為政策與戰略制定的重要依據乃至必要前提。ARC在2001年轉變為獨立機構前，對其組織結構、資助計劃、評議過程等開展了一系列評估，包括對國外職能類似的組織進行比較研究。在專門針對機構改革而開展的評估中，政策研究專家從科學研究與技術創新對澳大利亞的重要性出發，就ARC的組織機構、運行機制和管理成本等與美國、英國、加拿大、荷蘭等國的類似機構進行比較，充分討論現有體制的利弊，探討組建新機構的可能性，并提出具體建議。無獨有偶，日本國會于2002年秋通過法案，決定從2003年10起將日本學術振興會（JSPS）轉變為一個獨立機構。此前，JSPS也委托包括國外專家在內的外部評估委員會，于2002年2月開始對JSPS的組織結構及運行狀況等進行評估，充分考慮將來作為獨立機構的JSPS的地位、組織、功能與作用等方方面面，以此為依據提出政策建議。通過這樣的嚴格評估過程制定出來的政策與戰略，自然很有針對性，而缺乏評估的政策與戰略制定則如同“盲人摸象”。近年來我國科技界也開展了廣泛的評估活動，但評估對象還多限于研究人員、研究機構和研究項目等，以科技政策為對象的評估還不多見。隨著我國科技體制改革的不斷深化，評估活動也將逐步成為政策與戰略制定工作的重要組成部分。
3.3 公開的政策與戰略制定過程是實施的重要保障
現代政治的特征之一就是其公開性，從問題的提出到公眾參與的各方討論，再到政策制定與實施，都要求公開進行。ARC的經驗表明，公開的政策與戰略制定過程不僅是民主政治的內在要求，也是政策戰略得以順利實施的重要保障。制定優先資助領域戰略以及在不同的學科間分配經費一直是政府科研資助機構工作的重點和難點，因為每個學科都有其要求增加資助的理由。ARC的策略是，讓本機構以外的其他相關政府機構、澳大利亞科學界以外的國外科學家、科學界以外的產業界以及更廣泛的公眾參與這一過程，通過對其他機構資助活動及重點的了解，對與國家經濟社會發展密切相關的關鍵技術和科學問題的把握，以及聽取國外科學家的咨詢意見，制定的優先領域具有廣泛的代表性與可行性，不僅得到科學界的理解，也得到公眾的支持，保證了優先領域資助戰略的順利實施。而我國以往在科技政策與戰略實施中多有不到位的情況，除了政策與戰略目標不夠明確、內容不夠具體等原因，也和制定過程缺乏公開性和相關各方的廣泛參與有一定的關系，這也應是今后改革的一個重點。顯然，ARC的策略值得借鑒。
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關鍵詞：政府綠色采購，國際經驗，啟示
隨著世界各國和地區社會經濟發展過程中面臨的資源環境問題越來越突出，政府綠色采購已經引起了各國的普遍重視。所謂“政府綠色采購”，就是在政府采購中著意選擇那些符合國家綠色標準的產品和服務。政府采購的綠色標準不僅要求末端產品符合環保技術標準，而且要按照產品生命周期標準使產品從設計開發、生產、包裝、運輸、使用、循環再利用到廢棄的全過程均符合環保要求。
政府綠色采購的市場效應分析
（一）政府采購的規模擴大
隨著社會經濟的發展，政府采購的范圍和采購規模日益擴大，政府采購已經成為當前各個國家和地區乃至全球貿易的最大消費者。據有關資料統計，目前各國政府采購消費大約相當于各國GDP的10%左右，發達國家的這個比例要更高一些。如歐盟各成員國政府采購每年約1萬億歐元，占其GDP的14%左右（還不包括公共事業部門的采購）。日本中央政府每年采購額達到14萬億日元。聯合國每年支出約30億美元。
由于我國經濟的持續增長，公共事業的不斷加強，政府采購不僅價值大，數量多，而且涉及的產品范圍廣。據初步統計，2005年全國政府采購規模達到了2500億元以上，占當年財政支出的7%，比上年同期增長了17%.2004年全國政府采購貨物類規模為1048.7億元，占采購總規模的49%，比上年增長了17%.工程類采購規模為948.3億元，占采購總規模的44%，增長了44%.服務類采購規模為138.4億元，占采購總規模的7%，增長了33%.
（二）政府綠色采購的市場效應
實施政府綠色采購可以成為引領綠色消費的重要手段。由于政府采購具有消費規模大，資金量多，涉及面廣和市場帶動作用明顯等特點，是我國建立可持續消費模式的突破口。因此只要政府將環境要求納入其采購模式，增加綠色產品的購買力度，對市場中環境友好產品和服務的供給必然產生重大影響。
實施政府綠色采購對供應商產生積極影響。政府行為代表社會公共利益，通過政府采購，優先考慮綠色產品、綠色服務和有利于環境的工程項目，必然會促進企業向綠色方向發展。供應商為了贏得政府這個市場上最大的客戶，必會積極采取措施增強其產品的綠色度，提高企業管理水平和技術創新，節約資源能源，減少污染物排放，提高產品質量，降低對環境和人體的負面影響程度。
實施政府綠色采購有助于提高我國企業產品和服務在國際市場上的競爭力。作為一個世界制造大國，我國主要的加工制造行業中，高耗能、高耗材、高污染技術及其產品還占很大比重，我國企業在國際市場上經常遭遇綠色貿易壁壘和其他市場準入問題，一些產品由于達不到環保標準而無法進入國際市場或者無法長久立足。實施政府綠色采購能夠通過綠色標準、綠色認證和綠色清單等措施的引入，將國際最新綠色產品信息和動向及時傳到國內相關企業，引導企業加速產品的升級換代，提升國內企業在國際市場的競爭力。
實施政府綠色采購可以促進綠色產業和技術的發展，有利于形成可持續生產體系。政府綠色采購因其量大面廣，可以引導和培養一大批綠色產品和綠色產業，帶動和促進綠色清潔技術的發展。具體地講，就是政府要通過綠色采購，進一步引導企業調整生產和技術結構推行清潔生產技術，促進電子設備、交通設備等輕污染產業的發展；加快對化工、造紙、冶煉、電力等重污染產業的技術改造，減少自然資源消費和污染排放量；促進環保產業發展等。如美國有近1/3的家用電器是在“綠色旗幟”下推出的。
實施政府綠色采購可以促進綠色消費市場的形成，提高公眾環境意識。政府綠色采購對普通消費者有強烈的引導和示范作用。消費者的綠色取向促進了綠色消費市場的形成，提高了公眾的環境意識。盡管這些國家公眾綠色消費行為是多種因素綜合作用的結果，但政府綠色采購無疑發揮了重要的表率和示范作用。
國外政府綠色采購的實踐
許多國家和地區為提高資源的利用效率、促進環境保護目標的實現，紛紛對政府采購制度進行修正和完善，并通過政策和法律逐步使政府綠色采購理念制度化。目前已有50多個國家積極推行綠色采購，以聯合國、世界銀行等為代表的一些國際組織也組成了綠色采購聯合會、很多國際知名大公司以及一些著名的非政府組織自愿實施綠色采購，綠色采購已經成為世界性趨勢。
在實踐中，各國紛紛推出各項推動政府綠色采購的政策和措施，主要包括：推出鼓勵和推動綠色采購的法律與行政命令；制訂和出版各種指導綱要與手冊；列出綠色采購產品清單等。各國推動政府綠色采購的方式大致可分為兩種模式：一種是由國家政府確立政策方向，指導下一級政府進行采購。如法國由中央管理機關制定采購計劃并向基層部門貫徹；丹麥、日本由國家推出可持續采購國家政策，指導地方政府與民間的組織與團體推動綠色采購；另一種是以地方團體先自發的綠色采購行動為主導，政府僅屬于輔導協助的地位。如瑞士聯邦建筑物組織會議作為民間行業組織負責協調建筑業采購。
（一）美國
目前，美國政府主要以聯邦法令與總統行政命令作為推動政府綠色采購的法律基礎，如美國總統第13101號行政命令“通過廢棄物減量、資源回收及聯邦采購來綠化政府行動”與美國資源保護與回收法（RCRA）。美國政府盡管還沒有制定綠色采購法，但政府采購法第23章專門做了規定，該章的名稱是“環境、自然保護、勞動安全和無毒的工作場所”，主要內容就是綠色采購規定，如23？904款明確指出，采購那些對人民健康和環境影響最小的產品和服務是政府的采購政策。美國從上世紀90年代初以來已經先后制定并實施了采購循環產品計劃、能源之星計劃、生態農產品法案、環境友好產品采購計劃等一系列綠色采購計劃。
（二）日本
1994年日本制定實施了政府綠化行動計劃，擬定了綠色采購的基本原則，鼓勵所有中央政府管理機構采購綠色產品。1996年日本政府與各產業團體組成了日本綠色采購網絡組織（GPN），參與該組織的會員團體承諾將通過購買環境友善物品及服務，減少采購活動對環境的不良影響。GPN的活動主要包括頒布綠色采購指導原則、擬定采購指導綱要、出版環境信息手冊、進行綠色采購推廣活動等。2000年日本頒布了綠色采購法，這是日本為建立循環型社會頒布的六個核心法案之一。綠色采購法規定，所有中央政府所屬的機構都必須制定和實施年度綠色采購計劃，并向環境部長提交報告；地方政府要盡可能地制定和實施年度綠色采購計劃。目前全日本有83%的公共和私人組織實施了綠色采購。
（三）加拿大
加拿大政府的綠色采購屬于聯邦政府“政府綠色行動”的一部分，該行動計劃由聯邦環境部主導，并于1992年后開始制定許多供各部門參考的實施綱要。加拿大政府的環境管理準則敘述了各部門可持續發展的政策，以及實施各項措施綠化政府的目的，其政府綠化作業實務則將采購品是否具有環境標
志列入考核對象，指導各部門如何就綠色采購、廢棄物管理、水資源使用、建筑物能源使用、公務車輛使用、土地使用管理、人力資源管理等7個項目采取最佳作業來達成環境目標。1995年，加拿大政府頒布了《綠色政府指南》，要求各個政府部門制定自己的可持續發展戰略以及具體計劃，并將其納入政府的日常事務和決策中，其中就包括政府采購。此外，環境部擬定的“辦公室家具之環境規格”詳細列舉了采購承辦人員對采購品的投標資格、產品設計、產品使用材料、制造過程、產品包裝與行銷、產品使用、產品廢棄處置等各個生命周期階段中應予以考核的事項。（四）德國
德國自1979年起推行環保標志制度，國家規定政府機構優先采購環保標志產品，規定綠色采購的原則包括禁止浪費、產品必須具有耐久性、可回收、可維修、容易棄置處理等條件。在1994年9月27日通過的循環經濟法第37章中對政府采購循環經濟產品作出了原則規定，明確規定聯邦政府有關機關應擬定工作計劃，進行采購、使用有關物品；擬定建設計劃，采購和使用滿足一定的耐用性、維修保證、可再利用性等規定的環境友好型產品和服務。
（五）歐盟
許多歐盟國家的政府開展主動性環境采購計劃已經近10年了，各國之間的綠色采購合作也日益密切。為了避免混亂、進一步協調各國的行動，2004年8月，歐盟委員會了“政府綠色采購手冊”。該手冊主要指導歐盟各成員國如何在其采購決策中考慮環境問題，為此歐盟委員會還建立了一個采購信息數據庫，目前信息庫中已有100多類產品的信息，包括產品說明書、生態標簽信息等，還提出了一般采購建議。
完善我國政府綠色采購制度的啟示
（一）進一步制定和完善法律法規和政策措施
根據2003年通過的《中華人民共和國政府采購法》第九條明確規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”，為在我國政府采購活動中追求環境保護社會公共政策目標奠定了法律基礎。除此之外，我國還制定了一系列涉及推進政府綠色采購的政策文件，如2004年4月國務院辦公廳的《國務院辦公廳關于開展資源節約活動的通知》提出，政府機構要在資源節約活動中發揮表率作用，制訂節能實施方案和能耗水耗定額、支出標準，深化政府采購制度改革，降低費用支出，帶頭節約資源。2004年12月《節能產品政府采購實施意見》，對節能產品實施政府采購制度作出了明確規定，要求各級國家機關、事業單位和團體組織用財政性資金進行采購時，在技術、服務等指標同等條件下，應當優先采購。
雖然以上這些政策和法律文件為我國推行政府綠色采購制度提供了一定的政策和法律基礎，但在整體上還存在結構性和功能性的欠缺，具體表現為政策法律協調性差、操作性不強。例如《政府采購法》第九條只是籠統地將“保護環境”作為政府采購的公共政策目標，在原則上規定了政府采購應當符合環境保護的要求，而對如何在政府采購中保護環境、促進政府綠色采購，則沒有明確的法律規定和具體措施。又如，《實施意見》從政府帶頭節約能源的政策目的出發，僅僅規定了政府對于節能產品的優先采購措施。因此，我國應借鑒國外經驗，以可持續發展原則為指導，在全面建設小康目標和落實科學發展觀的大目標下，結合推進行循環經濟和促進可持續生產與消費，制定促進政府綠色采購的相關法律、制度及配套措施。目前具體來說，就在現有法律政策的框架下，進一步修訂和頒布適合我國國情的政府綠色采購法律和政策措施，對政府實行綠色采購的主體、責任、綠色采購標準和綠色采購清單進行細化和完善，為促進推行政府綠色采購提供強有力的法律制度保障。
（二）進一步實施和完善環境標志計劃
環境標志與政府綠色采購都具有市場特征，同時兩者都是促進可持續發展的重要手段，因此兩者之間存在著必然的內在聯系，兩者可以有機地聯系在一起，相互促進、相互發展。特別值得一提的是：許多國家在推動其政府綠色采購時是以環境標志計劃（或稱生態標志計劃）為基礎的，例如加拿大在采購產品時把產品是否有環境標志作為選擇標準之一；日本政府機關是采用第三方認證體系或綠色產品信息系統作為采購綠色產品的參考標準。挪威也是通過環境標志認證體系來推動綠色采購的。環境標志認證標準以及環境標志認證產品正在成為許多國家綠色產品標準的依據和綠色產品清單中最優先考慮的產品。
我國環境標志計劃始于1994年，是由國家環境保護總局聯合國家11個部委共同發起的。12年來，我國環境標志建立了較完善的標準體系和審核體系，由國家環境保護總局頒布的56項標準，覆蓋了綠色采購的主要產品，已有1100多家企業的21000多種產品獲得了中國環境標志。目前，已獲認證的產品中大多都與政府采購密切相關，如環境友好型辦公設備和用品、環保建材、資源綜合利用產品等。環境標志對于提高全社會的環境保護意識，節約能源，促進資源循環利用，減少污染，保護人體健康做出了重要貢獻，是我國推進綠色消費，實現經濟社會可持續發展的重要保障措施。
環境標志產品的特性主要從環境友好角度充分考慮減少環境污染、對人體健康安全、資源能源節約、再生資源利用以及產品的可回收和再循環。我國環境標志產品認證范圍不斷擴大、種類不斷增加，環境標志產品認證制度基本涵蓋了政府采購的產品內容，是下一步我國制定政府綠色采購標準、清單和指南的重要基礎。
雖然我國目前正在實施的環保、節能標志共有四種，分別是十環標志、環境標志II型、節能標志和能效標識。但在政府綠色采購具體實施過程中，到底依據什么標準采購環保、節能產品，卻表現得無所適從、手足無措。這些清單和標志，既各自獨立各有側重，又互有重疊互不相屬。為確保環保、節能產品政府綠色采購能真正落到實處而不是僅僅停留在口號和概念上，國家權威部門應盡快作出明確的決定。
（三）建立綠色采購標準
綠色采購標準的制定是實施政府綠色采購的核心。可以根據目前的環境標志產品認證等制度，選擇政府采購所涉及的優先領域，分行業、分產品制定綠色采購標準和清單。從國際經驗看，實施政府綠色采購的大多數國家是將環境標志產品作為綠色采購的主要對象。環境標志產品是各國制定綠色采購產品標準和指南的重要基礎。為了核查和審計的方便，許多國家都將環境標志產品與政府綠色采購產品掛鉤，政府綠色采購產品指南的制定都以環境標志產品為依據和基礎，要求政府采購環境標志產品。因此，要盡快制定各類綠色產品的綠色環保標準；加快行業內綠色標準的推廣工作；加快對綠色產品的“環境標準的認證”步伐，使綠色產品生產企業有章可循，有規可矩，為綠色產品和綠色產業的發展提供一個良好的發展環境。
當然，政府綠色采購制度的建立和完善還可以通過經濟手段的價格優惠和財稅補貼來扶持政府綠色采購發展；通過規范和公開相關綠色采購信息，公布政府綠色采購的執行情況，建立起對政府綠色采購的監督機制，以促進政府綠色采購的健康發展；通過密切關注WTO《政府采購協議》及與環境相關協議談判進展，來推進我國政府綠色采購更加符合國際綠色規則的要求等等。
參考文獻：
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2.沈曉悅。大力推進我國政府綠色采購制度[J].環境經濟，2005
3.陳軍。世界各國政府綠色采購的發展現狀[J].中國物流與采購，2004
4.柯堅。我國綠色政府采購法的立法構想[J].四川師范大學學報，2006
關鍵詞：公共政策；有效執行；影響因素；對策
“政策執行是政策過程的中介環節，是將政策目標（理想）轉化為政策現實的唯一途徑。政策執行的有效與否事關政策的成敗。”[1]公共政策執行是公共政策目標得以實現的重要途徑，政策執行的好壞決定了政策實施的程度和范圍。同時，公共政策執行是檢驗質量好壞的重要途徑和進行再決策的重要依據。公共政策的實現有賴于公共權威系統制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執行。美國著名行政學者G·艾利森指出：“在實現政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執行”。[2]但是,公共政策執行是在復雜社會系統中進行的復雜活動，其有效性經常會受到某些因素的影響，使得公共政策付諸實施后，并不盡然取得預期的政策效果，反而造成政策執行走樣，甚至導致政策執行失敗，因而，只有找出并分析影響公共政策有效執行的因素，才能克服其不利影響，促進政策有效執行。
1.影響公共政策有效執行的因素分析
1.1公共政策本身的因素
1.1.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執行公共政策的程序必須符合一切適用的法規范。任何公共政策內容都不能違反憲法和法律的規定，破壞政策執行的環境。公共政策的制定和執行必須置于法律和公眾的監督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規范性，保證政策本身的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權威”。事實上，只有合法的公共政策才具有約束力。
1.1.2公共政策科學化程度。政策的科學性即公共權威系統做出的決策，內容必須是合理的，符合客觀事物的發展規律，體現決策對環境的要求。政策制定者必須是科學理性的，而非主觀武斷地進行決策。政策方案的科學性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學性越強，執行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策執行無論如何科學合理，其結果將事與愿違，甚至同初衷背道而馳，可以說，公共政策有效執行的前提和基礎在于政策內在的科學性。
1.1.3公共政策目標的彈性程度。政策執行目標的彈性來源于政策本身的靈活性，實際上,即使政策量化目標規定的再科學合理，也總會有超過者和不及者，因而政策目標在一定范圍內和某些條件下具有可調性和變通性。否則，執行者就可能被限定于原定政策目標框架之中，只能照本宣科，無法結合具體情況靈活執行政策,導致政策執行的低效。然而，公共政策作為社會行動的規范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必須有個度，以防止政策目標彈性空間過大和目標模糊多變，避免執行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所導致的政策執行低效。
1.2政策執行者的因素
1.2.1政策執行者的利益傾向性。公共政策最終靠人（主要是官僚機構及其工作人員）去執行和實施。“一項政策得以貫徹到什么程度,通常取決于官僚對它的解釋以及取決于他們實施各項政策的興致和效率”。[3]然而，政府機構及其人員事實上都存在著一種作為“經濟人”的自利傾向，政策執行者在政策執行過程中進行著成本和收益預期，如果在政策執行中其實際收益與預期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會產生相對剝奪感，這種利益受損的心理直接導致執行中政策規避的產生。他們當然不會漠視任何決策對自己的實質損害，特別是當政策執行者身兼政策執行主體和目標群體雙重身份,自身利益被其執行的政策所調整時,他們就處于整體利益和局部利益的二難選擇之中，這時要讓執行者在執行政策的過程中始終保持絕對的價值中立，事實上是難以做到的。因為“當官僚的職業（目的）與他們自身目的相矛盾時，官僚自身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發展起來，出現了官僚的腐敗行為”。[4]同樣，對于行政機構來說，如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實施時,它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容。當執行者千方百計使政策的執行效果偏向自己的利益取向時,就可能使原有的決策達不到既定的目標,直接影響政策的有效執行。
1.2.2執行者的素質高低程度。任何一項公共政策最終總是要由一定的執行人員去貫徹實施，公共政策執行者的政策水平、行為意向、工作態度、知識結構、和組織能力等構成了影響和制約公共政策執行的重要因素。在科技與信息量突飛猛進的現代社會，公共政策系統所要處理的社會事務迅速增多，公共政策執行的專業和技術化要求朝不斷細化深化的方向發展，給公共政策執行者提出了更高的素質要求。因此，公共政策執行者的素質要是低下，必然影響和阻礙公共政策的執行。公共政策執行的素質障礙主要表現為：一是對政策精神理解不透，學習不夠，領會不準，因知識水平有限，對中央和上級的有關政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經驗主觀片面理解和執行政策，使政策執行不能正確的體現政策目標；要么對上級政策作僵化的教條式的理解，使政策執行不能與實際情況相適應；二是對政策貫徹不及時，行動遲緩，消極待命，思想道德素質低下，，弄虛作假，地方保護主義思想嚴重；三是業務素質低下，對專業性、技術性很強的公共政策不能有效的貫徹執行，從而產生公共政策執行者的行為近視，思維滯后，執行僵化。
1.3政策目標群體的影響力因素
政策目標群體泛指由于特定的公共政策決定而必須調整其行為的個人或群體，是公共政策直接作用的對象。目標群體對待既定的公共政策在態度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執行的關鍵。一般而言，目標群體在公共政策實施中，有兩種選擇：接受政策或不接受政策。目標群體服從和接受公共政策，政策執行就會順利進行，取得預期政策效果。反之，該項公共政策執行會遭遇極大的阻力,執行過程困難重重，執行的有效性必然降低。
2.相應對策
2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必須合法化。政策制定的制度程序規范化是政策制定過程合法化的保證，公共政策只有產生于嚴密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規范性。其次，公共政策制定過程公開化（不過公開是相對的，涉及國家安全和國家特殊利益的公共政策不能公開或只能在一定范圍公開）。這是政策制定規范化的內在要求。公共選擇決策模式指出：國家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣,既不會更好，也不會更壞，都一樣會犯錯誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權，建立內外部約束和監督機制,實現公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現象。第三，增強公共政策制定中的民主化。現代公共政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強調公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執行中的風險因素。最后，要加強公共政策執行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經濟效益。如果一項公共政策制定和執行的難度很大，那么其預期障礙就大。
2.2調整政策執行者的利益傾向。公共政策執行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執行者的積極性和主動性全力推動對其自身有利的政策執行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執行者去執行政策。事實上，由于公共政策的執行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀律約束兩種手段來調整他們的利益傾向，但根本上應完善社會主義市場經濟體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉變政府職能，使政府從原來的復雜利益關系中脫離出來，真正置身于社會公共事務管理者的位置。另一方面，不斷完善國家公務員制度，建立公務員管理機制，形成有關公共政策執行者的獨立完整的管理體制，避免他們受到某些不當利益因素的干擾。
2.3加強對公共政策執行的監督。公共政策合法化為政策的有效執行奠定了基礎，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動得到有效執行，所以在政策執行過程中，必須建立行之有效的監督機制和責任機制。首先，增強政策執行活動的透明度。政策執行活動應依據法律和規章制度，在一定范圍內公布于眾，置于公眾的關注和監督之下，為政策執行過程中公共權力接受監督提供前提條件，防治因權力錯位而導致政策執行低效。其次，強化國家權力機關的監督職能。當前，要通過健全體制，從制度上保證作為國家權力機關的各級人大不僅形式上有職而且實質上有權，進一步落實和完善相關法律法規，為人大有效地履行其監督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監督機構的獨立地位。為此，必須將監督機構現行的所謂雙重領導體制真正變為垂直領導體制，改變作為監督主體的監督機構實際上受制于作為監督客體的同級黨政部門的狀況，使監督機構真正獲得超然地位，從根本上建立獨立運行的監督機制，獨立行使監督權。第四，落實和完善各項社會監督制度。社會監督是政策執行中最經常使用且容易做到的民主監督形式，必須加強社會監督方面的立法，盡快制定相關法律法規，確保社會監督權力在政策執行過程中的充分運用和社會監督行為的規范化。
2.4提高公共政策執行者的素質。公共政策執行是一項涉及廣泛的行為，其行為后果即政策效果與公共政策執行水平密切相關，而公共政策執行水平的高低在一定程度上是由公共政策執行者的素質所決定的。公共政策執行者是政策實施中的能動因素，他們的政治思想道德素質、心理素質和知識能力素質的優劣決定著能動性發揮的大小。這就要求提高公共政策執行者的思想政治素質，增強大局觀念，強化自律精神，規范執行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲；這就要求提高公共政策執行者的專業技術水平，提高準確理解和把握政策規定的能力，提高制定執行計劃的能力，提高政策執行的實踐能力；這就要求增強實際工作的經驗尤其是處理公共關系的經驗，增強吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質，能正確地預測“危機”，隨機應變和積極進取地執行公共政策。
2.5從多角度調節目標群體。目標群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標群體接受政策，順暢執行政策，一方面加大進行適當補償和強制之外，更重要的是進行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學化的政策的可接受性高。同時，強化目標群體的政治社會化程度。任何國家都要通過家庭、學校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會制度的社會化過程。成功的政治社會化能擴大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執行。
參考文獻：
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[2]王福生.政策學研究四川人民出版社,1991P167.
