時間：2023-08-08 17:09:45
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理的建議，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、檢察建議的司法實踐
據不完全統計，2009年1月至2012年6月，嵩縣檢察院共制發檢察建議103份。其中公訴部門41份，反貪部門22份，預防部門14份，監所、民行部門各7份，控申部門5份，偵監部門4份，反瀆部門3份。通過對有關數據的分析，可以發現我院檢察建議的司法實踐呈現以下幾個特點。
(一)數量逐年上升，總量相對偏低
2009年以來，我院制發檢察建議的數量呈現出逐年上升趨勢。2009年全院共制發檢察建議35份，2010年為4l份，同比增長14.6%，而2011年僅上半年就制發27份，占到2009年全年制發總數的77．1％。表明對檢察建議的重視程度在整體上有所提高。僅公訴部門，每年制發檢察建議數占到全年受案數的5．8％、5．9％、11％，而其他部門全年制發數廖廖。
(二)類型相對集中，功能不盡相同
從我院制發的檢察建議內容看。主要分為兩大類型：一類是綜合治理類，即通過辦案參與社會治安綜合治理。該類建議書的主要內容表現為預防犯罪、幫助相關單位堵漏建制、加強安全監管等，共有55份，占到制發總數的53%；一類是訴訟監督類，即通過辦案向相關單位發出有關執法監督或案件審查的建議，共有47份，占到制發總數的47％。在該類建議書中，公訴部門占居數量最多，共制發41份，全部為訴訟監督類。
(三)業務性質不同，部門差異較大
由于檢察機關內設部門執法辦案活動各不相同，在制發檢察建議中也表現出較大的差異性。業務部門因其自身業務特點和條線考核要求，對檢察建議的制況也各不相同。其主要表現為：首先，制發數量不均衡。從統計可見，公訴部門制發檢察建議數量為4l份，占全院制發總數的39．8％，而其他業務部門制發數量均偏低；其次，文書用途不一致。反貪、反瀆、預防等部門所制發的檢察建議全部屬于參與社會治安綜合治理：偵監部門所制發的檢察建議部分用于綜合治理，部分用于訴訟監督，如針對立案監督向有關行政執法單位發出移送案件的建議；公訴、民行部門則全部是針對訴訟監督向公安、法院發出有關案件處理或糾錯的建議。由此可見，檢察建議的用途在不同部門呈現出涇渭分明的狀況，有的單純用于社會治安綜合治理，有的僅用于訴訟監督，在檢察建議的功能發揮上存在較大差異。
二、檢察建議制發過程中存在的問題
(一)法律依據缺失，效力得不到保障
檢察建議是檢察機關在實踐中探索的新型法律監督方式．但關于檢察建議的適用范圍、實施方法、程序保障等問題，缺乏法律的明確規定，更沒有在法律上賦予檢察建議執行的效力。實踐中的操作依據多為檢察系統內部的工作規定，缺乏法律的普遍執行力。由于檢察建議在制發過程中缺乏法定性、程序性、約束性等，法律地位不明確，導致檢察建議的權威性不足。檢察建議能否得到實施和落實，過于依賴被建議單位的主觀意愿，缺乏具有法律約束力的執行程序和法律后果作為保障．在一定程度上也影響了檢察建議作用的充分發揮。對于相關單位來講，檢察建議只是一個參考，其效力還遠遠不及審計、工商等部門發出的整改意見之類的文書更能引起重視，由于缺乏強制力，檢察建議在制發過程中就難免流于形式。如部分綜合治理類的建議，在發出后，被建議單位盡管有回復，但多數無實質意義，有的僅僅是應辦案單位要求而出具回復．并無實際的整改措施或效果。因此，檢察建議在預防犯罪、堵漏建制方面的作用難以真正發揮。
(二)定位不準，影響功能發揮
從當前的檢察工作實踐來看。檢察建議在類型上主要分為兩大類，即參與綜合治理類和實行訴訟監督類，兩者在性質上并無實質的區別，只是側重點不同而已。如果僅認為，檢察建議只是檢察機關參與社會治安綜合治理才發出，而忽視了檢察建議的訴訟監督功能，那樣勢必會影響檢察建議作用的充分發揮。
(三)缺乏統一管理，制發程序混亂
實踐中，檢察機關各業務部門由于各業務條線部署和要求不同，各業務部門在檢察建議制發過程中的做法也不相同，制發過程普遍存在缺乏統一管理，操作較為混亂。一是文書制作不統一。各業務部門對制發的檢察建議，缺乏院統一管理。基本是以業務口為體系，自成一體，各自制發，各自編號。如反貪部門的檢察建議使用立案案件的編號，其他部門的檢察建議均由部門獨自編號。二是內容表述多種多樣。主要表現在援引依據、同復時間、落款等的表述，缺乏統一的規范，如有的提出整改回復期限為一周，有的為一個月，還有的使用“盡快”、“抓緊”等模糊詞語。三是制發的名義不同。有的檢察建議以院的名義制發，有的則以科室的名義制發。四是審批、報送要求不同。有的部門制發檢察建議實行三級審批，需經承辦人擬制、科長把關、主管檢察長最后簽發，有的部門則是二級審批，只要部門負責人簽發即可，有的需報送上級院備案，有的沒有此項要求。
三、檢察建議的法律規制
(一)完善立去，明確定位
長期以來．檢察建議書與檢察意見書．一直是檢察工作中相互并存，各自發揮作用，旨在結合辦案向相關單位發出各種監督建議或意見的檢察文書。但在適用依據方面．只有檢察意見書獨有“名分”。如《刑事訴訟法》第169條規定．對法院審理存在違反訴訟程序的及第222條規定，對法院減刑、假釋不當的，檢察機關均可采取“提出糾正意見”、“提出書面糾正意見”；但同樣在實踐中發揮著巨大作用的檢察建議，其適用依據卻一直缺少法律的明文規定，可以搜尋的只是檢察機關制定的各種規范性文件。
筆者認為，有必要在立法上．將檢察建議分別規定在《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，以確立檢察建議的法律地位。《人民檢察院組織法》綜合規定人民檢察院的檢察建議權，三大訴訟法分別規定檢察建議在訴訟行為中的具體運用。
(二)立足監督，務求實效
筆者據多年司法實踐觀察，檢察建議除了通常意義上的參與社會治安綜合治理功能外，其在司法辦案中的訴訟監督功能也愈加突出。實踐證明，此類建議發出后的效果也最為明顯。如民行部門檢察建議，對象是法院，建議的內容多屬于對錯誤生效裁判或裁定的糾正，而且在制發前都做了充分的溝通，且在提出的強度上較為緩和，較剛性的抗訴書而言，更易于法院接受，也更易于提高司法效率，因而全部被采納整改。此外，據實踐中了解，偵監部門在辦案中同樣存在不少宜適用訴訟監督類檢察建議的情形。如公安未正式提請逮捕前的案件溝通，偵監部門經審查，對未構成犯罪或證據欠缺的案件，通常建議撤回或建議繼續偵查。只是由于缺少檢察建議的法律明文規定，而根據工作需要，創新出一種審查意見書的方式向辦案單位發出。實踐證明，此類建議發出后，也受到公安機關的大力重視與認可，采納效果明顯。所以，檢察建議一旦經法律明確定位后，其在發揮法律監督方面的作用還大有空間。
相比而言，參與社會治安綜合治理的檢察建議，因其內容過于原則或整改建議不夠到位，實際發出后的效果倒不很理想。所以，在明確了檢察建議的功能定位后，有必要立足監督，著力提高此類檢察建議的質量。唯有給被建議單位帶來實際效用的建議，才能受到被建議單位的重視與認可，才能確保檢察建議的權威和效果。
建議書是單位、團體或個人向有關部門提出建議時使用的一種專用書信。
所謂建議，是指一種建設性的意見。任何一個單位，為了更好地完成任務，開展工作，都必須對各方面的意見和建議廣采博納。任何一個集體或個人，都有責任為本單位或相關部門提出良好的意見和建議，以促進社會的進步和發展。而這些建議和意見，就是運用建議書這種文體予以傳達的。
從大的方面說，建議書有利于黨的機關聯系群眾、團結群眾，有利于政府及其下屬各個部門發揚民主，廣開言路。從小的方面說，一些合理化建議可以幫助解決困難，順利完成工作任務。
（二）建議書的特點
1.民主性
來自本單位內部的建議，或來自社會基層的建議，都具有明顯的民主性特點。群眾和基層單位為上級有關部門獻計獻策，是一種充分運用民力的主人公精神的體現。
2.建設性
建議書與一般的意見書不同。意見書很有可能是純批評性的，指出對方存在什么問題即可。而建議書不僅要指出存在問題，更要提出解決問題的方法，在這方面，建議書具有建設性的特點。
3.可行性
建議書中所提出的建設性意見，應該具有切實的可行性。所謂可行性，就是所提問題中肯，解決方法科學得當，主觀客觀各方面的條件具備，有關部門一經采納即可付諸實施。要避免說假話空話大話，要注意實事求是和科學態度。
（三）建議書的種類
1.管理方法建議書
這是一種最能體現民主精神的建議書，由下級單位或群眾向領導機構提出建議，用于建設或完善一系列的管理制度和管理方法。譬如高等院校的教師們建議建立科研成果登記制，建議成立教授委員會負責院系的業務指導等。
2.課題項目建議書
科研部門應該重點研究一些什么課題，政府或企業應該重點上馬什么建設項目，這些不僅是領導考慮的問題，也是每個關心集體的人都會認真考慮的問題。發現了有研究價值的課題或有經濟效益的項目，就可以利用這種建議書向有關部門提出。
3.合作建議書
友鄰單位或同行單位，如果處于各自為政的狀態，不少資源就不能相互利用。如果采取合作的方法，就可能實現互助互利的局面。例如同一地方的各個高校之間相互利用對方的實驗室和圖書館，讓學生跨學校選修課程，互相承認學分等等，就有利于高等教育事業的繁榮和發展。
（四）建議書的寫法
1.標題
可用“建議書”三字，也可寫明建議書指向的中心問題，譬如“××項目建議書”，或者寫明建議機構或建議人身份，如“××會議建議書”、“專家建議書”等。
2.稱呼
建議書可以主送某一領導機構或決策部門，也可以送給某一領導個人。如果是機構或部門，寫明其名稱；如果是領導個人，寫明其姓名和職務。稱呼頂格書寫，后加冒號。
3.正文
建議所指向的問題不同，內容也會有很大差異，正文的寫法自然也多種多樣。總體上看，建議書的正文應該包括以下四個方面的內容。
首先是建議事項。就是用簡略的語言，說明就什么問題提出什么建議。這是文章的開頭，篇幅要簡短，表達要清楚明白。
其次是建議論證。要相對展開地論證建議的科學性和可行性，這部分是有關部門是否能夠接受建議的一個關鍵之處，論證科學充分，原則上具有可行性，才有被接受的可能。
再次是實施方法。如果有成熟的實施方法，要逐條——寫清，這樣做可以加強建議的具體可行性，使建議的內容落到實處。
最后是建議請求。這是正文的結尾部分，要求受文機構或領導對自己的建議認真考慮，積極采納。
4.署名和日期
在正文之后另起一行署明建議單位名稱或個人姓名，再另起一行寫明日期。
【 例 文 】
亞歐會議首屆河流流域管理
暨中國富營養化湖泊及其流域治理國際研討會
專家建議書
20__年3月25日至27日 中國·昆明
亞歐會議首屆河流流域管理暨中國富營養化湖泊及其流域治理國際研討會（主要針對中國的滇池、太湖和巢湖）于20__年3月25～27日在昆明召開。本屆研討會由歐盟（eu）和新加坡地區環境研究所（riet）共同資助，由亞歐環境技術中心（亞歐會議下設環境研究機構）（aeetc） 和云南省環境保護局（yepb）聯合主辦。來自歐盟、亞洲開發銀行等國際組織的代表，和丹麥、法國、德國、印度尼西亞、愛爾蘭、意大利、日本、馬來西亞、韓國、泰國和中國的環境專家和湖泊學家交流、共享了湖泊富營養化控制技術和管理經驗。經過熱烈認真地討論，與會專家就中國富營養化湖泊治理戰略、治理對策和技術路線等達成了共識，向中國政府及其有關部門提出如下建議，并供亞歐地區所有國家參考。
一、湖泊富營養化控制是一項長期而艱巨的任務
近二十年來，中國是世界上經濟增長速度最快的國家之一，尤其是廣大湖區，工業化、農業現代化及城市化進程發展迅猛。人口的快速增加，城鎮生活污水、工業廢水、面源污染物及畜禽污水的過量排放，大大增加了湖泊的氮磷及有機污染負荷。而且，為了滿足自身的需求，人類在過去開展了很多不合理的開發活動，如為耕種土地而過度砍伐林木、圍湖造田、網箱養魚、盲目引進外來物種、破壞湖濱帶等。而且目前，公眾的環境意識仍舊淡薄、環境管理也缺乏力度。以上種種因素
，導致眾多湖泊水質逐年惡化，原有的生態系統遭到嚴重破壞。據估計，目前全國85%的湖泊呈富營養化狀態，而且形勢日趨嚴重。近年來一些主要湖泊藍藻水華頻發、湖濱帶沼澤化，水質下降，既影響湖泊功能，又危及人類健康。總體來講，湖泊富營養化已成為制約地區經濟可持續發展的因素之一。
湖泊富營養化是一個全球性的環境問題，在世界的許多地區都存在。國際上在這方面進行過大量的研究和治理工作，積累了豐富的技術、經驗和方法。根據國際上的經驗，要成功治理一個嚴重富營養化的大中型淺水湖泊，需要十或數十年時間，遠比其富營養化的時間要長。
二、對中國富營養化湖泊（尤其是滇池、巢湖和太湖）治理的幾點建議
1.實施和加強全流域的綜合管理
湖泊富營養化的防治是一項極其復雜的系統工程，應納入整個河流流域的管理框架。只有這樣做，才能有效地控制污染物、改善湖泊的富營養化現狀。
(1)建立統一的流域管理機構、加強流域保護的執法力度
建立國家級和地區級行政機構，負責協調全流域的管理工作，重點是保障湖泊的主要功能。因為，全流域內的各項治理措施尚需優化，其實施進程和行政執法也需給予協調。
(2)加強流域保護政策法規、法律的制定
昆明市已頒布實施了一系列保護滇池的政策法規和法律，如在全流域范圍內禁止銷售和使用含磷洗滌劑，禁止新建污染企業及有害于環境的活動，禁止向河流水系及湖內傾倒垃圾、砍伐林木、圍湖造田和建房，禁止湖內網箱養魚、外來物種引進、投餌養殖、沿湖畜禽養殖等，對于滇池的保護起到了非常重要的作用。我們建議制定和頒布保護湖濱帶及濕地的法規。另外，須控制住點源和非點源污染物的排放。對于污染物排放總量控制，我們建議引入排污許可證制度，最好是排污權貿易轉讓制度（能夠提供費用最低的方案）。
(3)設定明確的流域內湖泊及河流的環境保護目標非常重要。
(4)訂全面的監測計劃,測量化學濃度和流量，以便準確評估湖體的污染負荷及入湖污染物量；這一計劃必須科學合理的制定。
(5)建立包含地理信息系統（gis）、水文和水質模型在內的流域決策支持系統，結合監測計劃，確認流域內來自工業、農業、污水處理廠和暴雨徑流等途徑的污染負荷在總污染負荷中的比例。
(6)定長期的污染防治規劃，進一步削減污染負荷，優先解決監測計劃所確定的主要污染源；該規劃需定期修改和更新，即應建立“環境監測系統”；還應意識到要達到預期的水質目標需要長期的努力，但監測和管理系統應能反映出隨著時間的推移水質得到了不斷的改善。
(7)立湖泊管理機構（包括國家級部門、當地利益相關團體的代表以及勝任的技術人員和科學家），監督計劃的實施。
(8)應當對水質改善后所能帶來的社會和經濟效益進行評價，以綜合評估污染防治措施的實施成本。
(9)議云南省政府根據水資源的狀況（水質和水量）評估社會-經濟分布方式的合理性（如工業和人口的分布）。
(10)加大湖泊保護與公眾參與信息宣傳和教育的力度
有必要公布湖泊恢復的有關信息、提高公眾意識；鼓勵政府機構、非政府組織、私人團體和公民開展湖泊保護行動，規范各利益相關者的行為。
(11)開辟新的籌資渠道
為了實施上述建議，需要開辟新的籌資渠道。因此，應設計在流域內建立新的體制來籌集所需資金并用于流域保護。對于中國來說，其曾經使用過的，動員流域內所有利益相關者、以參與的形式實施“使用者與污染者付費”的方式將是一個有效的解決辦法。
2. 控源(點源、面源和內源)與截污是富營養化湖泊恢復的根本(內容略)。
3.繼續開展對湖泊富營養化及其治理的研究
(內容略)。
一、將職務犯罪預防工作納入社會治安綜合治理的必要性
在當前檢察機關發揮職能作用的社會化預防職務犯罪工作，僅有動員職能，卻不具強制性。在社會治安綜合治理管理體系中有預防和減少公民特別是青少年刑事犯罪以及違法犯罪人員重新犯罪的職能，卻沒有減少和預防職務犯罪的職能；社會治安綜合治理實行目標管理責任制和領導責任制，實行檢查、考評、獎懲制度，具有系統性和強制性；預防職務犯罪工作在這方面非常欠缺，不利于其向更高和更深層次發展。因此，將職務犯罪預防工作納入社會治安綜合治理管理體系，并加強檢查、考評和獎懲，更能提高全社會共同參與預防職務犯罪的責任意識和法制意識，真正把“打防結合，預防為主，專群結合，依靠群眾”的工作方針落到實處。通過強有力和富有成效的工作，逐步減少公務人員隊伍中的腐敗現象，使他們能樹立正確的權力觀，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，從而建立起更和諧的黨群關系、干群關系，促進黨風政風和社會風氣的根本好轉，減少和遏制職務犯罪率上升的趨勢，維護社會穩定大局。
二、社會治安綜合治理管理體系中預防職務犯罪工作的具體措施
社會治安綜合治理立足于社會管理，強調以人為本，以加強社會服務和管理為重點，以規范和強化基層基礎建設為支撐，目前已形成省、市、縣（區）、鄉（街道）、村（社區）五級管理網絡體系。我市的“三級聯創”目標管理效能體系中每一級管理體系均實行百分制，其中預防職務犯罪工作考核分雖為3分，但卻涵蓋了多項具體措施：
一是組織機構、工作制度及宣傳教育措施。即在縣區、鄉（街道）、村（社區）、綜治網絡成員單位規定評估內容為預防職務犯罪組織機構及相關工作制度和預防職務犯罪法制宣傳及警示教育，并設定相應分值。對未成立領導小組的，未建立預防職務犯罪工作制度的，未設立預防職務犯罪專職聯絡員的，不配合檢察機關開展案件查處和預防工作的，年內開展預防職務犯罪法制宣傳及警示教育未達規定次數的，未制作和發放預防宣傳教育作品的，由于宣傳教育工作不力引發職務犯罪的，均按照設定的分值扣分。
二是項目預防及查詢措施。即在縣區、鄉（街道）、村（社區）、綜治網絡成員單位規定評估內容為重大建設項目預防及行賄犯罪檔案查詢，并設定相應分值，要求重大建設項目預防方案措施齊備，查詢程序規范，手續齊全。對重大建設項目未制定預防方案和具體措施的，重大建設項目、物資設備采購等招投標前未到當地檢察機關申請行賄犯罪檔案查詢的，均按照設定的分值扣分。
三是干部犯罪及落實建議措施。即在縣區、鄉（街道）、村（社區）、綜治網絡成員單位規定評估內容為領導干部職務犯罪及檢察建議落實，并設定相應分值，要求領導班子成員不發生職務犯罪，檢察建議得到有效落實。對領導班子成員發生職務犯罪的，實行“一票否決制”；對檢察建議不落實和回復的，對檢察建議不認真落實導致職務犯罪重發、繼發的，均按照設定的分值扣分。
四是檢查、考評、獎懲措施。即明確在年終由市委綜治辦會同市預防職務犯罪領導小組辦公室共同對全市綜治體系中的預防職務犯罪工作進行檢查、考核，并提出獎懲意見，在全市范圍內進行通報。
三、納入社會治安綜合治理后的預防職務犯罪工作成效
通過一年來的工作實踐，納入綜治后的預防職務犯罪工作取得了初步成效。具體表現在：
關鍵詞：環境污染；第三方治理；杭州市
中圖分類號：F812.0 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-02
杭州市作為浙江省的省會城市，經濟發展水平處于全國前列，居民總體生活水平較高，但是，目前仍然較為嚴峻的環境污染問題不利于居民幸福感的進一步提高。隨著杭州市成功舉辦G20峰會以及將要舉辦亞運會，國際聲譽在不斷提高，亟需加快環境污染治理，提高生態環境水平，實現經濟發展與生態文明的協調統一。環境污染第三方治理是指排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理，改變了過去“誰污染、誰治理”的傳統污染治理模式，轉變為“污染者付費、專業化治理”的新模式，是推進杭州市生態文明建設的重要途徑。
一、杭州市環境污染治理現狀
一直以來，杭州市政府非常重視環境污染治理工作，尤其是浙江省實施“五水共治”工程以來，污水治理工作成效明顯。2016年全市安排污水治理項目944個，整治河道9200多條，排查了18462個池塘、小水溝等小微水體，完成160個村的農村生活污水治理項目建設。此外，盡管杭州市政府在固體廢棄物和大氣污染防治方面也投入了大量的財政資金，并且建立了生活垃圾分離處置制度，但總體治理效果仍有待進一步提高。特別是，杭州市大氣污染治理工作的成效仍與絕大部分居民的預期相去甚遠，霧霾問題仍是困擾環境保護部門的重大難題。2011年到2014年，杭州市霧霾天數分別達到159天、157天、239天和154天，浙江省環境監測中心的監測數據顯示，造成杭州市霧霾天氣的空氣污染物并非來自北方，而主要是由本地區排放產生。在環境污染治理機制方面，杭州市目前主要以傳統治理模式為主，于2015年8月正式成為國家環境污染第三方治理試點單位，環境污染第三方治理工作仍處于起步階段。
二、環境污染第三方治理的優勢
（一）降低企業環境污染治理成本
在當前我國宏觀經濟增長總體放緩、社會勞動力成本不斷上漲的情況下，市場競爭顯得異常激烈。實際上，降低企業運營成本對于釋放企業活力有著非常直接的效果，國務院總理今年以來多次強調，通過減稅降費等方式幫助企業降低成本。在“誰污染、誰治理”的傳統污染治理模式下，污染企業在污染治理設備、人員、資金等方面的投入構成企業重要的成本來源，而通過由第三方企業提供環境污染治理、污染企業購買服務的方式，可以有效降低企業的環境污染治理成本。如寧波北侖某印染織廠，曾一次性投入污染治理設備1200萬元，此后每年仍需投入上百萬元的運營費用，采用第三方治理后，只需根據污染物排放量付費，大大降低了污染治理成本。
（二）提高企業環境污染治理效率
在傳統污染治理模式下，政府主要通過制定污染物排放標準來監測企業的污染物排放是否達標，污染物的治理主要由企業直接采購污染治理設備，自行掌握污染物處理技術。但是，由于污染治理并不是企業自身的業務專長，在技術人員缺乏、管理經驗不足的情況下，往往導致企業環境污染治理效率低下。盡管企業投入了大量的人力、物力成本，但實際效果卻往往不佳，并且由于企業的分散性，給環保部門的監管工作也帶來了很大的挑戰。環境污染第三方治理則由專業的第三方企業從事污染治理工作，通過實現規模效益來提高污染治理效率。實際上，對于第三方治理企業來說，處理500噸與5000噸廢水的實際運行成本差別并不大，而污染物的集中處理也給政府監管帶來極大的便利。
（三）促進環境污染治理技術創新
從社會發展的動態視角來看，環境污染治理技術創新才是提高污染治理效率的根本動力來源。但是，在傳統污染治理模式下，污染企業既沒有動力也沒有能力從事污染治理技術的研發工作，無法有效推動社會污染治理技術進步。相反，由第三方企業從事專業化的污染治理工作，可以積累豐富的污染物治理經驗，保持較高的污染物處理技術研發熱情，促進環境污染治理技術創新。
三、推進杭州市環境污染第三方治理的政策建議
（一）樹立典型示范案例
當前，浙江省杭州、寧波、嘉興等城市都在積極嘗試開展環境污染第三方治理工作，但是從總體上講，大多數企業對于第三方治理的接受程度較低。主要原因在于，第三方治理在實施過程中面臨著付費標準、風險管控、責任分擔等多方面的問題，污染企業和第三方治理企業需要在污染治理過程中不斷磨合，探索出一套實現雙方共贏的商業合作模式。建議杭州市環保部門在推進第三方治理的過程中，對當前已經實施的成功案例進行梳理，不斷總結成功經驗，加大典型案例的宣傳與推廣力度，逐步轉變企業的污染治理觀念。
（二）加強政府監管力度
環境污染第三方治理要求第三方企業具有較高的污染物處理水平，維持一定的污染物處理量以獲取規模效益，制定合理分攤成本的價格形成機制，并防止在污染治理效果上弄虛作假，這就要求政府不斷加強監管力度，結合第三方治理特征制定監管應對措施。在當前政府簡政放嗟拇蟊塵跋攏建議杭州市環保部門主要通過過程與事后監督的方式加強監督工作，在鼓勵優質企業開展環境污染第三方治理工作的同時，加強對企業污染治理效果的監測，對于未能達到污染物排放標準的治理企業，通過負責人約談、限期整改、行政處罰等方式督促企業提高污染物治理水平，定期向社會公布第三方企業的污染物治理情況，實施污染治理效率末尾淘汰制，將未按期整改或惡意偷排污染物的第三方企業納入市場禁入名單。
（三）提供財稅扶持政策
在實施環境污染第三方治理初期，由于第三方治理企業集中處理的污染物規模較小，初始投資較大，企業可能處于虧損狀態，這將不利于第三方治理行業的整體發展。2015年1月的《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》明確提出，對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵，研究明確第三方治理稅收優惠政策。因此，建議杭州市政府在相關政策法規框架內，制定第三方治理企業的財政補貼和獎勵標準，助推優質企業在市場競爭中發展壯大。同時，由于稅收優惠政策的制定權限集中在中央，建議杭州市政府在積極調研企業政策需求的基礎上，積極向中央爭取相應的稅收優惠政策。
（四）處理好污染治理的跨區域協調
環境污染治理并不是單個地方政府能夠獨立完成的，污染物本身具有跨區域流動的特征，這就要求杭州市政府在推進環境污染第三方治理的過程中，積極做好污染治理的跨區域協調工作，尤其是向周邊省市宣傳本地區的第三方治理成功案例，推動本地區優秀的第三方治理企業走出去，參與其他地區的市場競爭。同時，鑒于環境污染第三方治理在我國尚屬新事物，國家層面也只是從2015年初開始試點工作，并未形成完善、有效的運行模式，建議杭州市政府加快推進本地區的環境污染第三方治理工作，并牽頭與寧波、嘉興等市建立環境污染第三方治理區域協調機制。
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所謂項目，就是在規則的工夫內，在特定的地域、某單元（或企業）從市場和國度財產政策動身，依據微觀經濟評價后果，裝備各類出產資本，構成出產才能，以獲取預期效益的悉數投資運動的有機全體。項目是一個地域經濟社會開展的載體，我們做的各項任務，如制訂的經濟開展計謀，中長時間規劃等，最終要落實到項目上。沒有項目，就沒有根底，沒有項目支撐，任何開展規劃都如海市蜃樓，毫無意義。
做好項目爭奪任務，增強建立項當前期任務，推進項目帶動計謀的施行，是加大投資力度，推進農業財產化和城鎮化歷程，加速新鄉村建立，促進經濟社會開展的主要根底；是調整投資構造，促進財產優化晉級的首要路子；是進步投資效益，增進投資決議計劃科學化民主化的要害環節。要樹立“前期就是投資”的理念，深入看法前期滯后就是投資滯后、就是開展滯后的事理，要仔細挑選儲藏一批、謀劃推進一批、開工建立一批嚴重建立項目。要起勁爭奪更多項目列入省、市以上重點建立項目，以有用應對地盤資本等瓶頸，并經過項目標建立，促進財產大提拔、經濟大開展。
一、“十五”項目任務回憶
2001年以來，全縣各級各部分搶抓西部大開拓和扶貧開拓的前史時機，連合協作，開辟進步，用新的觀念、新的思想、新的視野，加大項目爭奪、建立和治理力度，創始了項目任務新場面，使我縣項目爭奪任務獲得了必然的成果，為縣域經濟和社會開展起到了積極的推進效果。
“十五”期間是余慶的根底設備和根底財產建立最快的期間。農田水利、動力、交通、通訊、城鎮、生態情況建立、社會事業等成為投資的重點，完成了鄉鄉通油(砼)路和村村通公路，構建了“一縱三橫六聯線”的主干公路網；處理了城鎮和鄉村平安用電，到達了鄉村初級電氣化規范；集鎮飲水堅苦已悉數處理，鄉村人畜飲水已處理80%；郵政收集掩蓋城鄉，德律風網掩蓋到鎮村，完成了傳輸網光纖數字化，余慶的根底設備獲得極大改善，“瓶頸”有所緩解；特殊是2003年構皮灘電站開工建立和以“四在農家”運動為載體的社會主義新鄉村建立，加強了余慶經濟開展的生機和動力。這些項目標建立和投入運用，改善了投資情況，對我縣的經濟社會開展起到了積極的推進效果。
在項目任務中，我們緊緊掌握國度、省財產政策和資金投向，連系縣域實踐，容身當時和久遠，仔細剖析、研討、挑選，充分和完美了項目庫，根本步入了“投產一批，開工一批，申報一批、儲藏一批”的項目任務良性輪回的軌道。五年來共爭奪國度、省、市項目150余項，爭奪國度、省、市項目資金近3億元。觸及交通、農業、水利、生態情況、城鎮根底設備、城鄉電網、動力、旅行、教育、衛生、計生、文明播送、底層組織、社會保證、民政福利事業等項目。在做好國度、省、市項目資金爭奪的還，我們經過仔細剖析縣域內各類優勢資本地點，一直做到集中精神，仔細擔任，按行業、分范疇編制了《招商項目冊》，并經過收集優勢積極向外推介項目，為招商引資發明了前提。
二、項目爭奪任務的幾點領會
㈠指導注重，高位推進是包管
為了爭奪上級有關部分更大的支撐，縣首要指導和分擔指導在上級有關部分來我縣反省任務或調研時，盡能夠抽出工夫伴隨，而且還應用外出開會和進修的時機，自動與上級營業部分聯絡，使上級部分加深了對我縣的調查，增進了彼此間的情緒。指導的注重，構成的高位推進效應，進步了項目申報的成功率。
㈡把握信息，選準項目是前提
為使項目爭奪任務做到有的放矢，我們仔細剖析國度、省的投資意向，容身實踐，做好項當前期任務，充分項目庫，挑選契合立項前提的項目，克制了盲目性。如：這五年來，我們抓住國度、省將加大根底設備建立力度這一時機，及早入手，做好相關前期任務，使我縣的公路建立速度加速，交通“瓶頸”獲得改善。
㈢立異辦法，爭奪自動是要害
跟著西部大開拓計謀的不時深化，全省各縣市爭奪項目標認識進一步增強，競爭愈加劇烈，我們的壓力也隨之添加。經過剖析各類要素，我們一方面夯實項當前期任務，另一方面節省本錢、進步效率，積極追求省市發改、交通、水利等部分的支撐和協助。更主要的是全縣項目任務人員發揚舍小家顧人人，勇于貢獻的精力，隨時自動與上級部分溝通和聯絡，進步了項目爭奪的競爭力。在項目爭奪進程中，發揚忍勁和韌勁，以“咬定青山不放松”的精力跟蹤項目，使一些看似不成能的項目，釀成了能夠。如：大烏江景色勝景區旅行根底設備及生態情況建立項目，這一項目未列入“十五”規劃，也不是省市的重點項目，爭奪的能夠性較小，但我們經過協調各方面關系，成功爭奪到1000萬元國債資金的投入。再如：易地扶貧搬家項目，國度規則只布置貧窮縣，但思索到我縣局部地域貧窮面還較大，扶貧攻堅的義務還較重，在縣委、縣當局的注重和支撐下，我們積極向上級發改委報告請示狀況，并約請省、市發改委指導來我縣實地檢查。為使這個造福于民的項目盡早施行，我們又想方設法征得省發改委指導的支撐，帶我們相關人員赴北京，協諧和處理有關問題，為項目立項奠基了堅實的根底。使該項目最終在國度、省立項，共爭奪到640萬元易地扶貧國債資金，搬家450戶1781人，改善了搬家戶的出產生涯前提。
㈣嚴厲治理，增強監視是前提
為確保投資效益的發揚，做好建立項目標“投資、質量、進度”節制，我們充沛發揚項目辦對重點項目稽察的本能機能，從泉源、準則和順序上對重點建立項目進行監視治理，克制了“主要輕管”景象的發作。如：交通項目、國債旅行項目、縣城供排水項目、教育項目等等都發揚了應有的效益，使上級部分對我縣的項目建立治理賜與了承認，為后續項目標爭奪發明了前提。
依據這些年任務的經歷領會是：凸起一個“韌”字，即要有鍥而不舍、堅貞不拔、咬定青山不放松、不達目標誓不罷休的精力；強化三種“理念”，即走出去爭上促商理念，項目就是開展理念，全社會參加理念；落腳在五個“求”字，即想方設法央求國度、省的支撐，千言萬語追求市相關部分的了解，腳踏實地追求縣指導的協助，需求各鄉（鎮）、各部分的共同，堅持不懈要求項目施行后出現優越的經濟、社會、生態效益。
在經濟欠興旺的區域，項目爭奪自身就是一個掃除萬難的進程，個中的悲歡離合只要身臨其境的人才干領會到，然則當看到經由起勁，項目得以落實施行時，我想到但凡為項目標爭奪支付辛勤的人，他的那種成就感就會油但是生，這才不會孤負全縣各族群眾的期盼，對得起縣委、當局的重托。縣發改局這些年就是在“求”的情況中打拼，在“求”的進程中磨煉，在“求”字上做文章，固然在“求”，但這是站起來“求”，不是跪著“求”，這“求”合理，有莊嚴，由于他是“公求”而堂堂正正，而不像“私求”鬼頭鬼腦。他是為余慶開展而求，不是為小我的好處而求，不求一切，但求地點。往后，只需有利于余慶的開展，我局還會持續“求”下去，我局還會持續為各鄉（鎮）、各部分牽線搭橋當紅娘，甘為人梯，甘為鋪路石。
三、項目爭奪任務中存在的問題
固然這些年來項目任務獲得了一些成果，但依然存在一些問題，應惹起各級各部分的高度注重。
⒈單個鄉鎮和行業主管部分對項目爭奪任務看法不到位，自動性較差，缺乏容身本部分和當地方的實踐狀況積極爭奪項目標認識，單個部分為其本身好處影響項目申報，以為項目爭奪都是發改等部分的事，在報送相關材料進程中不實時或質量不高，耽擱了項目上報列入省市規劃和立項的機遇。
⒉大大都項目建立單元可以按國度投資項目標要求進行標準治理，但仍有單個建立單元“主要輕管”，在項目建立中存在工程材料不全，相關手續不齊備，項目完工驗收后不實時決算和審計，有違規運用資金景象。這些都將影響項目標爭奪。這些年縣財務、審計、監察等部分在增強項目資金監管方面出臺了系列治理辦法，也做了一些變革，我想，對今后的資金運用將起到必然的標準效果。
⒊嚴重項目儲藏缺乏，小項目、普通性項目多，主干項目少，且項目科技含量不高，對財產構造調整、促進經濟開展的拉舉措用不敷分明。
⒋項當前期任務經費缺乏，未設立項當前期任務專項資金，致使項當前期任務滯后，影響了項目爭奪任務。
⒌全縣從事項目任務的人才匱乏，培訓力度不敷，影響項目標爭奪。
四、若何做好2007年項目爭奪任務的考慮
㈠任務思緒
項目是出產力諸要素的調集體，是資本裝備的依托前提，是處理縣域經濟開展資金匱乏的主要路子，是拉動經濟建立完成跨越式開展的載體。項目爭奪任務總體思緒：經過“一個推進、兩個進步、三個到位”展開項目任務（“一個推進”即“高位推進”，“兩個進步”即“進步項目爭奪資金總量，進步項目可行性研討申報的科技含量”。“三個到位”即爭奪項目標自動認識到位、項當前期任務經費到位、抓項目標專業人員到位），調動一切積極要素，容身施行“十一五”規劃和加速農業財產化、城鎮化和以“四在農家”為載體的新鄉村建立的歷程，挑選、儲藏、申報、落實項目，確保項目任務步入良性輪回軌道，持續堅持我縣固定資產投資的較快增進，加強投資對經濟的拉舉措用，完成余慶經濟和社會繼續、疾速、安康開展。
㈡任務義務、重點
2007年是完成經濟社會開展要害的一年，項目將是拉動經濟增進最有用的伎倆之一，因而，我們在上一年制訂了《余慶縣“十一五”分行業爭奪國度、省津貼資金方案》的根底之上，進一步挑選、細化，年內方案重點申報污水處置項目、縣城渣滓處置項目、易地扶貧搬家項目、湄余二級路延長公路、大烏江赤色旅行、龍家至湄潭石蓮公路、S305線二級公路、村莊路途項目、老干運動中間、大中型水庫庫區及移民安頓區根底設備項目、人畜飲水項目、病險庫除險加固項目、農業財產化建立項目、生態建立項目、自然林堅持項目、鄉鎮畜牧站項目、石漠化綜合防治、底層派出所項目、鄉鎮法庭建立項目、村衛生室建立項目、鄉鎮文明站建立項目、單薄黌舍建立項目、鄉鎮方案生育效勞站建立項目、鄉鎮司法所建立項目、播送電視村村通建立項目、鄉村電網完美等一批項目在省立項并盡快開工建立，擬爭奪中心專項和國債資金6000萬元以上。
㈢任務詳細辦法
2007年，國度將持續執行穩健的財務和錢幣政策，刊行適度的國債，一是擬布置長時間建立國債500億元；擬布置中心預算內常常性建立投資804億元，比上一年預算添加250億元；中心當局建立投資總規劃為1304億元,比上一年添加150億元。二是當局預算支出和當局投資要優化構造、凸起重點。當局投資運用要確保“三個高于”，即：用于直接改善鄉村出產生涯前提的投入高于上年，用于根底教育和公共衛生等社會事業的投入高于上年，用于西部大開拓的投入高于上年。還，加大對節能環保和自立立異的支撐。三是合理布置中心財務超收收入。添加教育、科技等法定支出，添加社會保證基金、企業政策性破產、居民最低生涯保證等支出。因而，我局依據國度微觀政策信息將接納以下辦法，展開項目爭奪任務：
一是仔細研討國度、省投資政策，捕獲信息，不時追求爭奪項目標潛在時機，挑選一批表現當地特征、契合國度財產政策、有競爭實力、對縣域經濟開展有嚴重影響的項目，充分完美項目庫。并力爭有更多的項目進入省市項目庫和開展規劃，夯實項目任務的根底。
二是以縣發改局為主充分有必然營業才能和專業才干的人員，樹立一支高本質、精壯的項目班子，擔任項當前期任務，指點、監視、協調項目業主和有關單元做好項目標立項、可研、初設（施行方案、功課設計）等前期任務，依照根本建立治理順序組織項目標報批。
三是持續加大項目信息的匯集和反應，增強同上級有關部分的聯絡，加強爭奪項目競爭力。
四是充沛發揚項目爭奪的各類優勢，整合項目爭奪的各類資本，構成項目爭奪的強壯合力，不時加大向上爭奪項目和向外推介項目標力度。
五是發揚好部分優勢，積極爭奪國度的優惠政策和資金攙扶，加速根底設備建立，改善項目建立的前提。以發奮有為的精力形態，兢兢業業的任務作風，進一步加強項目爭奪認識，強化項目任務根底，完美項目任務機制，改善投資情況，加大對影響我縣經濟社會開展全局的重點項目標爭奪、施行與治理力度。
㈣幾點建議
為確保在完成本年的全社會固定資產投資27.2億元目的義務和30個重點建立項目標進程中，縣直各部分要構成合力，促進各項任務能順暢展開，特提出以下建議：
一是建議縣當局出臺項目任務獎罰方法。在項目標申報、立項、建立治理等環節，明白第一責任人，關于立場積極、成果凸起的第一責任人賜與必然的物質獎勵或精力鼓舞。并樹立項目爭奪基金，對爭奪到項目標部分和鄉（鎮）處理項當前期費，以進步積極性。關于消極看待，不盡職盡責的第一責任人進行經濟處分和批判教育，形成嚴峻結果的賜與行政處置甚至追查刑事責任，以包管項目任務責、權、利清楚，而且把項目任務作為審核各部分、各鄉（鎮）任務業績的主要根據。
二是建議行業主管部分對本部分項目進行從新定位和挑選。建立項目標項目建議書(已列入全省“十一五”專項規劃的項目不再編制項目建議書，視為立項，可直接編制可研)、可研申報均應托付有天資的機構編制，到達規則的任務深度。建立規劃的定位應有久遠的目光和計劃，規劃到達國度、省規則的局限。依據國度、省新的投資體系體例和資金投向，建議水利、交通、城建、農業、生態、衛生、教育等行業加大項當前期任務力度，做好項目總體規劃，以利于抓住機遇，爭奪國度、省更大的支撐。
三是建議各相關部分增強協作，進一步完美余慶縣項目庫。經過研討國度財產政策，連系余慶實踐，科學論證，精心選擇農、林、水利、交通、城市根底設備建立、新鄉村建立、旅行開拓、生態情況維護等關系國民經濟和社會開展的嚴重項目，充分項目庫，為項目標申報立項打好根底。
四是建議各行業主管部分確定專人對本行業項目執行全進程擔任。在增強同上級有關部分的聯絡，做好項目信息的匯集和反應任務的還，增強項目治理，使項目任務落到實處。
五是建議進一步增強建立項目標治理任務，具體落實“六制”既項目法人責任制、本錢金制、招招標制、合同治理制、工程監理制、工程質量責任制。各級本能機能部分要增強建立項目標協調、組織和治理任務，落實建立進程的各項配套前提，實時處理項目建立進程中存在的問題和堅苦。發改、財務、審計、監察等部分做好對項目資金的齊抓共管、各負其責，確保投資效益的發揚。
一、中期監理的根本狀況
依照省科技廳科技方案變革和科技項目治理的有關規則，市科技局約請項目監視員、財政專家、相關營業專家等構成項目監理組，對市內相關單元承當的2011——2012年22項國、省、市重點科技項目進行中期監理。
項目監理組首要反省了項目課題義務書簽署狀況、項目技能道路及執行狀況、項目各項目標完成狀況、項目經費撥付及治理運用狀況、配套資金落實狀況等，經過自查、現場實地調查、聽取項目擔任人申報、檢驗相關材料報表、進行質詢與辯論、集體評斷，逐項定量打分，構成專家小我評價定見、專家組綜合評價定見。
項目監理組充沛一定項目施行執行獲得的發展和階段績效，提出項目施行中存在的缺乏和整改建議，并催促項目單元實時研討制訂整改辦法，確保在研項目按期按質組織施行。對很少數施行不力、發展遲緩，評價后果為“差”，經由起勁也難以到達預期目的的項目，項目監理組提出了按順序報批后中止項目執行的建議。
承受反省的科技項目中，評價結論為“優”的項目有6項，評價結論為“良”的有10項，評價結論為“中”的有4項，評價結論為“差”的有2項。被查項目總體施行狀況優越，絕大大都方案項目完成了合同或義務書規則的階段研討與開拓義務。市科技局實時將反省評價申報反應到了項目承當單元。
二、中期監理的首要成效
(一)具體把握在研項目施行狀況。經過項目標中期監理，項目歸口治理機關具體把握了方案施行的發展狀況和執行中存在的問題和堅苦，增強了協調效勞和監管，提出有針對性的整改定見，促進項目順暢組織施行。還，經過深化項目施行單元調查相關財產行業科技開展程度，為項目后期具體完成義務打下了堅實根底。
(二)加強項目承當單元的責任感。項目中期監理評價既加強了項目承當單元實行合同的責恣意識，也進一步強化了項目標日常治理，特殊是財政治理環節，推進項目營業治理部分加強協調效勞的認識，一起促進項目施行質量和程度的進步。
(三)充沛發揚評價專家的聰明。參與監理的專家熟習相關行業的科技開展趨向，具有豐厚的科研理論經歷，調查很多的出產運營和科技信息。他們在反省評價中，既實行職責，仔細評價項目執行狀況，擔任地指出項目施行中存在的問題，還也中肯的地提出改良定見和建議，為項目承當單元實時地供應了有用的征詢效勞，尤其對中小企業展開的項目施行、治理賜與了有力的指點。
三、建議
（一）增強對項目承當單元治理。嚴厲掌握承當單元資歷審核關，對沒有項目承當才能或項目施行差的單元，不予引薦、審批承當項目。還，持續增強對項目承當單元營業培訓，增強項目治理政策的宣傳，增強項目標績效審核。
【關鍵詞】流域治理；碎片化；整合；公共管理
2012年12月31日的山西長治苯胺泄漏事故在新年的同時震驚全國，此事件中，苯胺泄露流入山西境內的濁漳河，進而造成下游多個省份的河流污染，影響了人們的正常用水與生活。而這次重大事故之所以會發生，與我國的流域治理方式有著必然的關系。這就再次將流域治理的問題凸顯了出來，流域大多是跨地區的，其整體性決定了治理的不可分割性，而我國的流域管理體制卻是以行政區劃為主，呈現“碎片化”，忽視了同一流域的不同行政區劃之間的聯系，從而導致了水污染及水資源利用等流域水問題。因此，下面將以公共管理的視角，詳細分析流域碎片化治理的整合。
一、我國的流域水管理體制
（一）流域水管理體制的內涵
1.水資源管理體制。流域水管理體制是由水資源管理體制發展而來的。水資源管理體制是指國家為管理和監督全社會水事活動、保證各方面合法權益、實現水資源可持續利用所確立的組織體系和權限劃分的制度。
2.流域水管理體制。我國的流域水管理體制是國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制（來自于新《水法》的明文規定）。從規定可看出，國家是強調了流域管理、行政區域管理各自的重要性及其相互結合的關系的，但是現在的現實卻是以區域管理為主、流域管理為輔，不能很好地發揮流域管理應有的作用。并且，流域管理的理想模式是在水資源統一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式（摘自中華人民共和國水利部部長汪恕誠在水資源管理與可持續發展高層研討會上的發言），而我國的流域管理模式卻不是這樣，具體情況將在下部分闡述。
（二）流域水管理體制的結構設置
目前，我國的流域水資源管理是三級管理體制，即水利部、流域機構和地方水利廳三級管理。其中，流域管理機構是水利部的行政派出機構，依法行使其水行政管理職能。本來流域的治理應該是由流域管理機構負責，從而形成以流域治理為主、行政區域治理為輔的治理辦法，但由于流域機構分屬于不同的行政區劃，所以流域治理權相應地被分割條塊，出現了相反的治理結構。目前我國流域水資源管理體制的特點是多部門、多層次，即以條條為主、條塊分割的管理體制（來源于水信息網“流域水資源管理體制再探——關于機構設置的研究”），這種管理體制是不利于流域水的綜合治理的。
二、流域治理的“碎片化”
（一）“碎片化”現象
碎片化原意為完整的東西破成諸多零塊，主要應用于社會傳播，是傳播本質上多元化的表現。而在流域治理中是指本文中已提到的治理的條塊分割，主要表現在以下幾點：
1.流域整體治理觀念問題。聯合國早在1992年就提出水資源的管理需要采取整體路徑，2012年第六屆世界水資源論壇上，聯合國官員和專家也依據惡化因素跨地域、用水需求跨領域的情況，警告水資源管理不能實行“碎片化”。這些都表明流域的整體治理已達成國際共識。但是，在我國，對水資源進行流域整體治理這一國際共識并無反映，沒有把它當成流域治理的原則，仍然是以行政區域為主要劃分實施流域治理。就像巴澤爾所說的，“沒有界定產權的公共領域，不同區域、不同部門的政府都展開了對公共領域的爭奪”，流域就屬于沒有界定產權的公共領域，而流域上下游的不同行政區域都是為了自己的私利，其治理政策也是為此服務的，難以實現價值追求的整合。
2.流域治理政策制定問題。我國的流域治理是以行政區域為主進行劃分的，因此，流域的政策制定過程也是各自為政、互相割裂的，這就很容易使各地根據自己地區的經濟利益制定政策。眾所周知，流域是一個綜合的整體，聯系緊密，一旦忽略整體進行分割治理，就難以解決流域存在的問題。另一方面，各地分割治理的同時是不進行信息交流的，交流平臺的缺乏，加重了流域治理難度。
3.流域水資源分配問題。同一行政區域的不同職能部門之間是存在著價值分配的，比如說，林業、農業、漁業對水資源的分配就很容易產生爭議，難以統一；同一流域的不同行政區域之間的分配更加明顯，這在文章開頭提到的山西長治苯胺泄漏事故中得以表現，上游區域依托濁漳河發展化工業卻不慎造成河流污染，進而給下游城市帶來巨大影響，最終就會產生糾紛。而針對以上問題，現有的流域治理碎片化體制無法很好地解決。
（二）“碎片化”的成因分析
1.流域治理的政策規定存在缺陷。我國現有涉及流域治理的法律為：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》四部，其他的是國務院和有關部委頒布的行政法規和部門規章。這些法律法規并不完善，有較大缺陷。其中的《水法》與《水污染防治法》的某些規定不夠清晰，甚至有的規定不一致，這使基層單位及人員失去執法依據，進而出現執行與政策違背的現象，也不利于行政權力的行使。我國缺少流域治理的綜合法律，管理較為分散，難以推動流域的綜合治理。
2.區域治理與流域治理間的矛盾。流域治理是考慮到了流域的整體性，以流域整體發展為目標的，關注的是水資源的合理利用與流域內的生態環境可持續發展，有利于流域水治理；而區域治理更多地關心區域內經濟，將經濟發展放在首位，為之可在流域環境治理上做出讓步和犧牲。而我國恰好就是以區域治理為主，不能發揮流域治理的優勢，卻形成碎片化現狀。
3.流域管理中利益相關者及公眾的參與不夠。現行流域管理是行政為主導，重政府對下治理，輕利益相關者及民眾參與。政策制定過程中公眾被排斥在外，未能充分發揮積極性與創造性，利益相關者亦是。這就難以在決策制定時考慮全面，造成對一些問題的忽視，最終影響流域的有效治理，也難以實現公眾對治理的監督。因此，利益相關者及公眾的參與急需提上日程。
三、“碎片化”整合建議
（一）保障社會公眾及利益相關者的參與
流域治理不僅是政府機構的事，更是一項重大的社會公共事務，它與每個社會公眾都是息息相關的，社會公眾及利益相關者都有權參與到其中。保障社會公眾的參與一方面是在保障公眾的權利，另一方面也可以發揮其作用，為我國的流域治理開拓新途徑。為實現這一點，可采取以下措施：
1.建立健全政府流域治理的信息公開制度。現今社會的信息公開制度不夠完善，社會民眾獲得政府治理信息困難，阻礙了他們參與社會公共事務的步伐，應加快信息公開，保障公眾的知情權、參與權與監督權，進而促進其積極性。
2.通過立法手段使公眾參與成為可能。應健全法律法規，改善政府“門難進”現狀，避免將想參與流域治理的公眾排除在外，讓民眾有能力、有可能實現流域治理的參與。
3.開辟新途徑，為公眾建議建言提供通道。應在將流域信息公開的同時，開辟出一條新途徑，以供公眾在發現流域治理的問題或有好的建議時，能夠讓政府獲悉。同時，這條途徑還可以用于公民監督通道，進而及時改進政府的流域治理。
（二）政府組織內部的整合
1.橫向層次整合。橫向層次上，必須加強不同行政區域、不同職能部門之間的管理制度建設。在流域治理中，行政區劃各自為政，地方政府將其自身的地區經濟利益放在首位，搶占水資源，不注重對流域水的保護與治理。這種區域間的分割是流域治理的一大障礙因素，應建立跨區域的治理機制，避免流域被分離治理的現象。不過，在增強地區間聯系，強調地區合作的同時，也應注意各區域間的合理分配，避免“搭便車”現象。
2.縱向關系梳理。流域治理的關鍵問題是流域管理機構與區域管理機構的沖突問題，流域管理機構的權利過小，受到行政機構的嚴格限制。二者關系的改革應依賴縱向上中央政府的機構改革，需重建流域水治理的管理體系，設立專門的流域綜合管理機構，加強流域治理機構的行政權、執行權、監督權等權利，保證流域管理的整體性。
（三）公私部門的整合
為減輕碎片化現象，政府與企業之間可進行合作，也就是公私部門的整合。以前，政府與企業的關系是政府對企業進行強制監管，企業賄賂政府官員，尋租現象嚴重。流域的污染大多是由于企業的不正確排污造成的，為避免流域水污染，應想辦法實現政府與企業的合作，使企業變被動為主動。因為企業在獲得收益的同時也承擔著社會責任，政府可倡導其認知自己的環保責任，還可以通過環境管理講座、政策宣傳等方式加強其環保認知，提升環保能力，使企業與政府共同為流域治理作出努力。
四、結語
流域治理是我國區域管理中的一項重要工作，對于環境保護及經濟發展都有著深遠影響，但現在出現的“碎片化”治理模式卻引發了眾多問題。本文對其進行了深入探討，分析了其現狀與成因，最后從公眾參與、政府組織內部整合、公私部門的整合三方面提出了一些個人建議，以期改善流域分割治理的現狀。相信新的流域治理模式將改變我國流域治理的碎片化狀態，促進流域的可持續發展。
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【關鍵詞】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我國采煤塌陷總體情況
截至2013年底，我國共有煤炭礦山約1.5萬個，累計礦山面積3600萬公頃，采煤形成采空區面積約70萬公頃，因采煤塌陷毀損土地約35萬公頃。我國采煤塌陷主要分布在安徽、山東、河南、山西、河北、黑龍江等省的煤炭資源集中開采區平原盆地，采煤塌陷不僅造成耕地破壞，還引發礦區生態環境破壞、地下水失衡、道路建筑等基礎設施毀壞，制約經濟社會可持續發展，甚至會引發一系列社會問題。
二、采煤塌陷區治理工作逐步開展
自2001年起，國土資源部、財政部啟動了礦山地質環境治理工作，在上繳中央財政的探礦權、采礦權使用費和價款中安排專項資金，開展全國礦山地質環境治理。截至2013年，中央財政投入煤炭礦山地質環境治理的資金72.551億元，共安排煤炭礦山地質環境治理項目545個，其中多數項目治理工作涉及采煤塌陷區治理，累計完成采煤塌陷和地裂縫治理4445處，治理面積約16萬公頃。通過礦山地質環境治理項目的實施，消除或減輕了采煤塌陷對礦區居民的危害，改善了礦區的生態環境，提高了土地綜合利用價值，取得了預期的環境、社會和經濟效益。
三、采煤塌陷區治理存在的問題
1、體制機制不協調
（1）尚未建立國家、部委、省市協調統一的專門機構。采煤塌陷區治理涉及國土、能源、財政、稅務、農業、林業、環保、水利、建筑等多個行業部門，僅國土系統就涉及地質環境、耕地保護等多個部門，目前從國家到地方還沒有協調統一的管理機構，影響了采煤塌陷區治理工作的開展。
（2）《礦山地質環境保護與恢復治理方案》和《土地復墾方案》在內容上有較多的重疊。這兩個方案的編制內容雖然各有側重，但重疊內容較多，若在平原礦區前者基本包括后者，造成重復和多頭管理，給礦山企業增加較大負擔。
（3）治理實施的組織模式單一，市場化運作不足。政策規定企業為實施主體，但實際政府組織、實施較多，企業實施較少，市場化經營更少，責權利未體現，治理積極性不高，造成國家、地方政府以及礦山企業雖然出資較多，農民利益暫時得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相關稅費征收存在困難
（1）保證金征收難度大。根據國土資源部第44號令和《土地復墾條例》及其實施辦法規定，礦山企業既要交納保證金，又要預存土地復墾費用。由于受市場行情的影響，礦山企業尤其是煤炭企業效益出現滑坡，部分企業甚至出現虧損，在此情況下，礦山企業對交納保證金出現觀望、抵觸心理，導致保證金征收難度大。
（2）資源壓覆問題影響保證金收繳。多數省份以礦權面積為主要影響因素征收保證金，由于城市建設的快速發展，已經壓覆和即將壓覆的煤炭資源大量增加，對壓覆的礦產資源，礦山企業既不愿辦理壓覆手續，變更礦區范圍，又以不開采該部分資源為借口，拒交保證金。
（3）保證金使用有前提條件。煤炭企業繳納的保證金已達較高數額而不能使用，企業另外出資進行塌陷區治理有困難。根據國土資源部44號令和各省保證金《暫行辦法》規定，采礦權人擁有保證金的所有權，在其放棄治理或已完成治理但驗收不達標之前，政府只有保證金的監管職責，不具有直接支配保證金的權利。由于煤礦企業生產周期比較長，一個采區地表開采穩定時間大約10年，一個企業的生產周期一般在30年以上，穩沉塌陷區治理周期長、繳納的保證金累計數額大。因此，部分企業常常以交納保證金即認為完成治理義務、以不具備治理條件為借口，推脫、延緩開展治理任務，甚至拒絕履行治理義務。
（4）耕地占用稅暫行條例及其實施細則規定，采煤塌陷地超過2年未恢復耕地原狀的，已征稅款不予退還。耕地占用稅暫行條例實施細則規定：因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的，比照條例第十三條規定的臨時占用耕地的情況，由造成損毀的單位或者個人繳納耕地占用稅。超過2年未恢復耕地原狀的，已征稅款不予退還。采煤塌陷地幾乎都做不到2年內恢復耕地，復墾后很難享受到退稅鼓勵政策，影響了采煤塌陷地的治理。
3、歷史遺留塌陷地治理難度大
（1）責任主體明確的塌陷地歷史責任劃分政策不一致。《土地復墾條例實施辦法》規定：《土地復墾規定》實施（1989年1月1日）以前生產建設活動損毀的土地為歷史遺留塌陷地，企業不承擔復墾責任。《財政部、國土資源部、環保總局關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》規定：本通知（2006年2月10日）前的礦山環境治理問題，按企業和政府共同負擔的原則治理。
（2）歷史遺留塌陷地治理資金嚴重不足。歷史遺留塌陷地治理沒有專項資金，主要依靠國家、省、市礦山地質環境治理、土地整理復墾等相關項目以及部分社會資金投入治理，治理資金嚴重不足。
四、建議
1、摸清底數，分清責任
（1）對采煤塌陷地現狀進行全面調查。全面調查采煤塌陷地的現狀，截止到目前，全國有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用現狀圖和規劃圖上分別是什么地類。在此基礎上，以《財政部、國土資源部、環保總局關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》前的礦山環境治理問題，按企業和政府共同負擔的原則治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤礦企業出資復墾治理，關井、閉坑的煤礦遺留的采煤塌陷地，由縣級以上地方人民政府負責復墾治理。
（2）建立采煤塌陷地動態監測機制。有地測機構的煤礦企業每年底要對采煤塌陷地的現狀和復墾治理情況進行實地測量，沒有地測機構的由縣級國土資源部門組織實地測量，圖件和數據隨礦山年報逐級匯總上報，以便國家及時掌握采煤塌陷地形成和復墾治理情況。
2、加強部門協調
與采煤塌陷地治理相緊密聯系的部門有城市建設、土地、礦產、能源、稅收、財政、林業、水利、環保等部門，只有將協調工作落到實處，將各部門規劃真正協調銜接，才能做到實現治理舊賬，不欠新賬。
3、成立省級專門治理機構
成立省級的采煤塌陷地治理機構，聯合發改、財政、稅務、環保、水利、國土等部門，以政府為主導，編制治理規劃，進行市場化運作，綜合協調治理工作，將各部門的資金統一使用。
4、分類指導
我國對煤層的厚度分為三類，0.7至1.5米為薄煤層，1.5至3米為中厚煤層，3米以上為厚煤層。考慮各地地下潛水位的高度不同，相應的采煤塌陷地也應分為三種類型。開采薄煤層形成的塌陷地或塌陷后地面高于潛水位的為輕度塌陷；開采中厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以內的為中度塌陷；開采厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以上的為重度塌陷。對3種類型的采煤塌陷地的復墾治理標準要求也應區別。
（1）輕度塌陷區。地表不積水或局部季節性積水，復墾治理以恢復耕地為主，復墾治理后的耕地質量不能低于塌陷前的質量。
（2）中度塌陷區。部分常年和季節性積水，通過復墾治理可以大部分恢復成耕地，部分復墾為精養魚塘，發展生態農業、水面養殖。
（3）重度塌陷區。塌陷地積水深，不適合水面養殖，且因缺乏填充物無法復墾成耕地，只能通過生態治理手段，營造濕地公園或平原水庫，發展旅游業。
5、梳理整合相關政策
（1）整合煤礦土地復墾方案和地質環境治理方案。建議將《礦山地質環境保護與恢復治理方案》和《土地復墾方案》的編制與評審進行整合。既可以實現礦山地質環境保護與土地復墾的有機統一，又可以為企業減輕負擔。從區域角度規劃設計采煤塌陷地的復墾治理，才能做到科學合理、標準統一、規模利用、效益最佳，而方案編制范圍要求以礦山為單位編制，并且礦山是方案編制主體，局部利益考慮較多，因此建議增加地方政府組織編制煤田或縣域以上范圍的區域治理規劃。礦山企業編制的方案要符合區域性治理規劃。
（2）整合土地復墾費和礦山地質環境治理恢復保證金。建議將煤礦企業地質環境保證金和土地復墾費統一起來，按照《土地復墾條例》和有關文件的規定，由礦山企業分年預提礦山環境治理恢復保證金和土地復墾費，并列入成本。按照“企業所有、政府監管、專款專用”的原則，由企業在地方財政部門指定的銀行開設保證金賬戶，將預提的保證金和復墾費存入保證金賬戶。在實施復墾治理工程時，按規定使用資金。以前各級政府征收的地質環境治理保證金都要返還企業保證金賬戶，以確保保證金專款專用。
（3）明確采煤塌陷地復墾工作中縣級以上地方人民政府的主體責任。采煤塌陷地復墾治理是一項社會工作，煤礦企業不可能脫離地方政府開展復墾。在采煤塌陷復墾地治理中，必須明確政府主導、煤礦出資的治理模式。實行采煤塌陷地復墾治理目標責任制，納入各級政府國土資源管理目標責任考核，明確政府主要領導為第一責任人，對本轄區采煤塌陷地復墾治理工作負總責。
（4）進一步加大對采煤塌陷地復墾資金投入。整合國家、省市縣各級政府涉及塌陷地治理的規費收入，如礦產資源補償費、礦業權價款、土地復墾費、耕地占地稅、城鎮土地使用稅、水土流失補償費等，建立采煤塌陷地復墾治理專項資金，作為政府投入的資金來源。適當調整中央和地方的資源收益分成比例，如礦產資源補償費、礦業權價款，中央與省市的分成比例分別為50∶50、20∶80，相對市縣兩級承擔的地質環境恢復治理、壓煤村莊搬遷轉移及失地農民補償安置等艱巨任務而言，市縣分成比例仍然偏低。
國家要加大對采煤塌陷地復墾的資金投入，每年向有采煤塌陷地復墾治理任務的省（區、市）下達年度采煤塌陷地治理任務，納入國土資源管理目標責任考核，加快采煤塌陷地治理進度。鼓勵社會資金投入治理已征收和一次性補償的采煤塌陷地，給予一定年限的土地承包經營權，復墾出的耕地指標可以用于占補平衡。鼓勵煤礦企業在經濟合理的前提查下，探索實施充填開采。如山東濟寧礦區在花園煤礦和許廠煤礦實施矸石充填、在太平煤礦和岱莊煤礦實施固體廢物膏體充填、在田莊煤礦實施超高水材料充填等充填開采技術試驗，取得了顯著成效。
6、先行試點
對采煤塌陷地復墾治理進行國家層面的頂層設計，要先行試點，建議選擇典型地區開展試點。山東省濟寧市具備綜合治理采煤塌陷地政策試點的條件。一是濟寧市域內煤炭資源的賦存，既有薄煤層，也有中厚煤層，還有厚煤層；二是煤礦企業既有基建煤礦，也有生產煤礦，還有閉坑煤礦；三是采煤塌陷地，既有輕度塌陷，也有中度塌陷，還有重度塌陷；四是濟寧市域內的煤礦全是規模以上井工開采的煤礦，沒有露天開采或規模以下的小礦；五是濟寧市各級政府和廣大群眾已充分認識到采煤塌陷地的危害，復墾治理采煤塌陷地的積極性、主動性較高，而且多年來一直在不斷探索復墾治理采煤塌陷地的各種方法。
在試點的基礎上，總結出行之有效的政策措施，由國家出臺專門文件，推廣到全國實施，從而形成采煤塌陷地復墾治理的長效機制。
【參考文獻】
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[2] 國土資源部辦公廳關于做好礦山地質環境保護與治理恢復方案編制審查及有關工作的通知[Z].
一、檢察建議的含義及作用
所謂檢察建議，是指人民檢察院在辦案過程中，對于有關單位在管理上存在的問題和漏洞，為建章立制，完善管理，以及認為應當追究有關人員黨紀、政紀責任，向發案單位及上級主管部門提出的建設性意見。就其作用而言，主要體現在兩個方面：
（一）檢察建議，是發案單位堵塞漏洞，制定防范措施的重要依據。檢察機關在查辦職務犯罪案件過程中，能夠較清楚、較全面地了解和掌握發案單位存在的各種漏洞及引發違法犯罪的原因，而發案單位的領導恰恰因為“只緣身在此山中”。大都不能全面了解和認清自身存在的問題，既使想有效預防，也缺乏重要依據。因而，辦案過程中，我們通過檢察建議的形式，將所了解的情況及時反饋給發案單位及上級主管部門，就能使其在明了自身或下屬存在漏洞和問題的基礎上，制定出有的放矢的防范措施。這一重要作用，是其他任何部門的任何文件都無法替代的。
（二）檢察建議是擴大個案預防效果，構建行業、系統預防網絡，實現社會預防的前提。結合辦案，進行個案預防是職務犯罪預防的基礎，而如何使個案預防延伸為系統行業預防，最終實現社會化大預防，檢察建議功不可沒。它可以將檢察機關查辦案件中發現的，且是某行業、某系統存在的共性、苗頭性問題歸納起來，提出綜合性的防范建議，送給發案單位的主管部門或黨委、政府等，在引起各主管部門領導高度重視的基礎上，由其要求或命令各下屬單位采取相應的整治措施，從而收到“查處一案，治理一片”，“一處亡羊，多處補牢”事半功倍的效果。
二、檢察建議的適用范圍
檢察建議作為檢察機關參與社會綜合治理的重要工具其具體的適用范圍。根據高檢院《關于實施檢察建議工作的具體規定》，職務犯罪預防工作方面的檢察建議適用于以下五種情形：
1、有關國家機關、企事業單位、人民團體規章制度不健全或不落實，管理混亂，給違法犯罪者造成可乘之機，需改章建制的；
2、有關國家機關、企事業單位、人民團體的工作人員，違背職責或嚴重不負責任，導致職務違法犯罪發生，檢察機關認為應當追究相關人員黨紀、政紀責任的；
3、結合辦案，舉一反三，針對某一系統、某一行業存在的可能引發違法犯罪的漏洞和隱患，檢察機關認為需其主管部門或黨委、政府制定、頒布具體防范措施，進行綜合治理的；
4、有關國家機關、企事業單位、人民團體實施違法行為，雖構不成犯罪，但已損害了國家和人民群眾利益，需要立即采取整治措施的；
5、其他應當向有關單位提出檢察建議的情形。
總之，我們在辦案中，如遇上述情況之一的，都應當向有關單位及主管部門提出檢察建議，特別是對那些疏于防范，漏洞百出，給國家和集體造成重大損失的單位，要及時敲警鐘，并督促其進行治理，以擴大辦案效果，實現標本兼治。
三、制作檢察建議書應重點把握的幾個問題
司法實踐中，檢察建議大都是以檢察建議書的形式體現的。如何使《建議》的主旨通過建議書完善地體現出來，并能收到預期效果，筆者認為制作好檢察建議書至關重要。
根據高檢院有關規定和司法實踐，制作檢察建議書應重點把握好以下三點：
（一）檢察建議書的格式要規范
檢察建議書是一種法律文書，所以其格式必須規范。具體應包括三個方面：
1、首部：包括（1）標題：ΧΧ 人民檢察院《檢察建議書》；（2）統一的編號：Χ 檢建[ ] Χ 號；（3）被建議單位的全稱；
2、正文：包括（1）問題的來源或提出建議的起因；（2）提出建議所依據的事實；（3）提出建議的依據《建議書》引用依據有兩種：一是檢察機關提出建議的行為所依據的有關規定；二是該單位存在的問題不符合哪項法律規定或有關規章制度的規定；（4）建議內容，即建議采取的措施，該部分應與列舉的事實、原因緊密聯系，且要明確、具體；（5）要求事項，即為實現建議內容或督促建議落實而向受文單位提出的具體要求，如規定時間回復落實情況等。
3、尾部：包括（1）落款，即提出建議的單位；（2）制作該文書的時間，并加蓋公章；（3）附項
（二）檢察建議的內容要針對性強，且易于操作
就檢察建議而言，最關鍵的部分是“建議內容”，也就是提出的具體的預防措施。這一部分最突出的特點是針對性強，有的放矢，而且要具體、明確、切實可行。因而，制作建議書時，就必須首先找準存在的癥結，然后的的放矢地提出具體的、切實可行的檢察建議。否則，很難引起被建議單位領導的高度重視，其效果可想而知。
（三）檢察建議的語言要精練、準確。作為法律文書，檢察建議書要求言簡意賅，因而制作建議書時，要用精煉、準確的語言，恰到好處地表達發案單位管理上存在的突出問題，引發違法犯罪的原因及應采取的各項防范措施，使發案單位及主管部門通過檢察建議書對自身、對下屬單位所存在的問題一目了然，對應采取的措施準確把握，進而采取有力措施，有效預防職務犯罪。
四、用好《檢察建議》的幾點建議
檢察機關結合辦案，向有關單位提出檢察建議的目的，就是要讓發案單位及上級主管部門的領導對自身或下屬存在的問題引起高度重視，促使其盡快采取有效措施，堵塞漏洞，防患于未然。但實踐中卻發現，有的部門發檢察建議只流于形式，將建議書發出去了事，從不過問落實情況，使有些建議石沉大海，根本未起到應有的作用。基于這種情況，筆者認為，在制作完檢察建議書后，還必須做好以下四項工作：
1、檢察建議應由專門機構負責發送
檢察建議書是一種比較特殊的法律文書，它的依據和基礎，是查辦職務犯罪案件過程中發現的問題和漏洞。基于偵查部門對上述情況了解的比較清楚，提出的建議更具有針對性，因而，檢察建議書應由偵查部門的辦案人員負責制作。但為了便于統一管理，及時督促，盡快收到成效，實踐證明，應由職務犯罪預防部門負責統一發送。其宜處：一是有利于預防部門隨時掌握本地區的職務犯罪案件的發案情況和個案預防情況，以便及時制定出綜合性的預防措施；二是，有利于檢察建議的落實情況進行跟蹤、督促和回訪。各院的職務犯罪預防部門是專門的預防機構，其工作經驗較之偵曬部門要豐富的多。為了保障檢察建議工作的連續性，自發檢察建議開始至以后的督促，回訪工作等，都應由專門的預防部門負責為宜。這樣，收效才會更快，更好。
2、在“建議”的發送形式上，以人來人往當面送交為好。這樣，既可以直接同有關單位的領導面對面的交換意見，使其明了采納與不采納建議的得弊關系，而且不能及時了解被建議單位能否采納建議的初步情況和打算，做到心中有數。
3、建好“臺帳”。對所發出的檢察建議書，要專用一本登記簿，把發出建議的時間、發往單位、發建議的原因、建議內容、采納建議情況、建議效果等，記載清楚，以備檢查考核、匯總。
4、建立聯系制度。對于被建議的發案單位及其主管部門，預防部門要與其建立相應的聯系制度，隨時溝通情況，不斷研究和改進具體的預防措施。
5、建立回訪制度。檢察建議書發出后，要定期對發案單位進行回訪，必要時，要會同發案單位的上級主管部門一起對案發單位進行回訪。通過回訪，對于落實建議措施好的單位，及時予以肯定、表彰，以促使其進一步改進；對于未采納建議的，要通過其主管部門，采取必要的措施，督促其落實。
關鍵詞：水環境:城市建設；治理與建議；
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前言
水是城市的生命，水環境是衡量一個城市居住、投資與旅游環境好壞的重要標志。如何科學地利用好本地的水資源，建設與保護好本市的水環境是城市發展的一個重大課題。不同的城市都將依據自身的資源與條件發現問題并提出不同的對策與措施。回顧以往城市水資源利用情況會發現與當前的科學發展觀、環境保護理念不相適的諸多問題：如城市上游河流水資源的過度開發造成城區及下游河流水量不足、水質惡化甚至于斷流；城市中的許多原有水網河渠被過多地覆蓋、填埋成道路或陸地，造成原有水網及水生態系統被嚴重破壞而難于修復；許多自然保護區的優質水源被降級使用，造成優質水資源的浪費；許多城市污水處理廠布局過度地集中，造成納污河段污逕比過大而失去該河正常水生生態功能…等。本文以在此提出一些對策建議，擬與同行及有關領導、科研、管理人員商榷。
一、城市水環境的基本概念分析
水環境是由于雨水、地表水、地下水、城市用水、農業用水等以河流為中心的水的多種循環的存在而形成的，河流是水循環體系中的一個要素。河流有三個基本功能，即：防洪、水資源利用及環境功能。其中，擔負著重要作用的河流的環境功能由其空間功能、生物功能和水環境功能這三個具有互補關系的功能組成，是城市環境的重要一環，并在城市中起著綜合功能的作用。從狹義的概念上講，水環境就是指水量和水質。隨著經濟實力的增強以及人們對水環境要求的日益提高，實踐告訴我們對水環境治理必須實現由線到面的轉變，即從單一的河流治理轉變到整個流域的治理；同時，水環境的治理牽涉到社會的方方面面，因此，水環境治理往往需要“綜合治理”，水環境內容，除了保持流量（水量）、凈化水體（水質）外，還包括了生態體系的保護和資源、能源的有效利用；同時也包含了水環境的視覺方面的效果和人文方面的效果等。
二、城市化對水環境和城市環境的負面影響分析
在城市化的進程中，隨著社會、經濟的發展，人口增加，產業集中，對水的需求也迅速增長；隨著基礎設施的不斷完善，道路面積擴大，高層建筑和地下商場增多，都市的利用密度迅速提高；隨著科技的發展，路面大量使用瀝青和砼，地面的不滲透區域增加；同時，隨著房地產的大幅度開發，農田、綠化和水面積減少。這一些都會給水環境和整個城市環境帶來種種不良影響。由于傳統的河流管理主要只是考慮河流的防洪功能，較少考慮其環境功能，再加上大量的工業、農業和生活污水直接排入河道，河水受到嚴重污染，使河道變成了開敞式的“下水道”，水環境嚴重惡化。這樣，受城市化的影響，城市的水邊環境逐步失去了其親水性，人與水疏遠了。
三、水環境在營造城市舒適性中的作用分析
地球上存在著豐富的水，并以氣體、液體和固體的形態變化、循環。正由于水的循環，需要吸收和釋放能量，水承擔著地球環境的調節作用。所以，地表能維持在一定的溫度范圍，為生物的棲息提供了條件。同時，水是生命中不可缺少的，為此，地球的環境必須是能夠適度地調整水的補充和蒸發。因此，水環境的保護和建設是保證人類在內的一切生物得以可持續生存的最基礎的條件。當然，由于自然界水的作用，有時也會給生命和財產帶來災難。然而，對暴雨、洪水、干旱等由異常氣象產生的災害詳細分析后發現，造成異常氣象的原因往往是人類過于考慮自身的需求，由此導致無視自然條件的房地產的過度開發，忽視生態體系的無序開發，以及人口、產業的高度集中等，結果對自然的水循環產生惡劣影響，并進而引發洪澇、干旱等災害。可以說，這也是自然界對人類的一種懲罰。在一些發達國家的利用密度過高的大城市，為了彌補上述城市空間方面的不足，提高城市環境的舒適性，一方面，使現有的水邊環境盡量接近自然狀態，以恢復更多的具有自然要素的空間；另外，在高樓林立的所謂“水泥森林”的城市中心地區，以及住宅過多、土地利用過密的地區，優先考慮增加水邊空間和綠化，以恢復多姿多彩的景觀。同時，在河道的環境綜合整治中，強調要不斷改善城市的“富有情趣的空間”。并在現有的水邊增加城市新的開放空間，以形成城市綠洲，進一步改善城市的水邊環境。通過“環境用水”的引進和利用，強化城市空間的綜合整治。水是萬物之源，也是城市的活力所在，水環境在城市形成的過程中，作為不可缺少的要素而存在，而且，在水循環的各個階段，水環境都與人們的生活、產業以及社制度、風俗習慣有著很深的關系。由此也可以說，正是水環境孕育了“水文化”。
四、認識與建議
1、隨著水環境內涵的進一步拓展，水環境治理從單純的水域治理到水域及其周邊陸域的綜合治理，并從單一的河流治理到流域的綜合治理。因此，水環境的治理和建議具有綜合性的特點，牽涉到社會的方方面面，具體實施必須強調統一性，特別要加強統一規劃，參與水環境治理和建議的各方應通力合作。
2、水環境在調節水邊區域的小氣候和營造城市環境的舒適性上，有其特有的、無法替代的作用和地位。建議在深入研究的基礎上，確定科學、合理的水面率，在相關的法規中予以明確，作為規劃和管理的依據。在當前水面率方面，宜確定一個考慮現狀的、能夠保證最低資源水準的底線，作為近期控制的依據。
3、在水循環及其在水害的關系方面，實用技術性的研究還較少。實際上，搞清水循環的規律，在水環境治理中能積極地從改善水循環出發，減少城市中人類活動對正常水循環的影響，并研究出這方面的控制技術，這是十分必要的。
五、結語
在21世紀，中國的社會經濟將會得到進一步發展，城市化的進程也必將進一步加快。但是，為了確保城市社會經濟的可持續發展，城市的水資源管理是十分重要的一環。而且，這種管理會逐步從防洪、水資源利用量的管理向水質管理、空間管理和生態體系的保護等綜合管理的方向發展。在這一轉變中，以恢復豐富、優美、清澈的流水為目標的水環境建設是一個需要研究的大課題。水像人體的血液一樣，是大自然賜予人類的珍貴溶劑。血液需要通過心臟泵送及大小血管的導流才能輸送及營養到人體各部。水也需要通過地球引力、人工提升與科學管理才能有效的輸送和滋潤到城市、農村及人類活動的各個生產、生活小區。人類應當根據水的來源與質量充分發揮水的使用功能，把優良品質的Ⅰ、Ⅱ類水作人類生活飲用，滋養人體本身；把Ⅲ、Ⅳ類水用于農業灌溉、工業及城市景觀娛樂環境；對已受污染的水采取治理、回用等工程措施使本市出水滿足下游河段的水域功能要求。如何科學有效地管理與應用好城市的水資源，在不污染下游水域的基礎上改善城市人民的生活飲用水質量及建設好城區的水環境是一個城市的重大研究與工程項目，需在政府的領導下，群策群力、進行全面規劃和分期分段研究、實施。
參考文獻:
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2005年是高檢院提出“法律監督能力建設年”。賈春旺同志指出：“檢察機關一定要認真研究法律監督的范圍、程序、方式等，注意解決當前工作中存在的一些問題，使法律監督工作更加符合司法規律，……更好地為全面建設小康社會服務。[1]”檢察建議是檢察機關實現法律監督的一種重要手段，其對預防犯罪，維護社會穩定具有重要的現實意義。幾年來，我院在狠抓辦案的同時，積極開展犯罪預防工作，及時向有關單位提出檢察建議，幫助他們建章立制，堵塞漏洞。僅2003、2004年二年，全院共發出書面檢察建議31份，相關單位采用率達100％，通過檢察建議進行整改的達97％，較好地發揮了檢察機關預防和減少犯罪的職能作用。
一、樹立三種正確認識，明確檢察建議意義
我院每年都舉行相關的法律文書寫作培訓，2004年更是在全院“六個三”評比中專門設立了“優秀檢察建議”的評選，目的就是讓干警們熟悉并掌握檢察建議寫作，提高法律監督的能力與本領。在培訓我們中努力樹立干警對檢察建議的三種正確認識：一是“該發則發，不該發不發”。有干警認為檢察建議是“萬金油”，涉獵應該寬泛，無論是司法機關出現違法行為還是一般單位的治安隱患，一律采用檢察建議。針對這種情況，我院明確指出對于司法機關出現違反法律和刑事政策的行為，應依法提出糾正違法意見、提出抗訴，而不能以檢察建議的方式提出。因為檢察機關的法律監督是一種具有強制力的剛，被監督者有義務予以接受，而建議是一種柔，被建議者有接受建議或拒絕接受建議的權力[2].同時專門查閱高檢院的相關法律文件，最終明確檢察建議只是一種對各級單位、基層組織中涉及預防犯罪和綜合治理的問題提出整改建議的法律文書，而涉及到刑事訴訟中司法機關的違法只能使用糾正違法通知書，對不人的提出行政處罰的只能使用檢察意見[3].二是“寧缺勿濫，不隨便發”。有干警認為檢察建議能促進發案單位工作，應多發。《論語》曰：“人為言急之而言，謂之躁也”。我院強調，一定要規范慎重地使用檢察建議，既不能讓其束之高閣，更不能讓其流于形式。有權制發檢察建議不能是案件承辦人或某個職能部門，它必須經檢察長或檢委會決定后，以人民檢察院的名義編發，決不能濫發。三是“發后注重回訪，不能不了了之”。有干警認為檢察建議發了就完了，缺乏回訪、督導的意識。針對此種情況，我院要求每份檢察建議都必須進行相應形式的回訪，回訪時將情況做工作記錄以備查考，并對被建議單位回復入卷歸檔。
二、明確履行三項要求，找準檢察建議定位
我院把提出檢察建議作為檢察機關履行法律監督職能的一種形式，參與社會治安綜合治理的重要手段，克服就案辦案思想、努力擴大辦案效果的有效途徑。針對一些業務部門因辦案任務重，未及時向發案單位提建議的情況，我院專門召開中層干部會議，解決思想認識問題，明確提出三項要求：一是將檢察建議活動列入全院目標量化考核范疇，設為加分項。對職務犯罪案件實行一案一建議，對檢察建議實行獎罰制度，不及時、不認真建議造成被建議單位不滿的扣分，發出檢察建議效果顯著的則予以加分。二是將檢察建議活動列入綜合治理工作主要內容。由一名主管檢察長親自把關，結合辦案提出建議，結合社會調查提出建議，結合回訪考察提出建議。三是將檢察建議列入“社會形象工程”項目。按照我院提出“內提素質、求質量，外重法宣、樹形象”的工作思路，通過檢察建議為發案單位服務，為社會服務，樹立檢察機關的良好形象。幾年來，我院預防、偵監、公訴等部門按照要求各司其職，認真開展檢察建議活動。如2004年3月初，我區接連發生二起保安人員利用執勤便利條件侵犯公司財產權利的案件，造成經濟損失20000余元，偵監處通過仔細分析案發原因，決定向北京市保安服務總公司順義分公司發出檢察建議。該公司接到檢察建議后，及時召開了經理會議，下決心進行徹底整改。率先在全市組建了專門的糾察隊，設立了舉報電話，并邀請區人大代表、政協委員和客戶代表為保安風紀監督員，同時在招收錄人、落實追究責任制上下功夫，截至到目前為止，我區保安人員再無涉嫌犯罪情況發生。
三、嚴格執行三種制度，規范檢察建議程序
管子說：“規矩者，方圓之正也。人雖有巧目利手，不如拙規矩之正方圓也。”為使檢察建議程序化，規范化，我院先后出臺了規范檢察建議的三種制度：一是檢察建議審批制度。檢察建議由辦案組制定專人撰寫，然后由處長審稿，再由分管檢察長審核簽發。二是檢察建議登記制度。各個處室撰寫的檢察建議，由職務犯罪預防處統一編號登記，建立專門登記簿，詳細記載檢察建議的時間、內容，以及要求整改的時限和整改效果。因此，我們所發出的檢察建議有據可查，既可以反映辦案人員落實檢察建議情況，又可以增強承辦人的責任心。三是檢察建議送達制度。檢察建議擬好后，我們委派專人送達，辦案人員前往發案單位聽取他們的意見，交換看法，盡量求得對問題的一致認識，同時送達檢察建議。實踐證明，當面送達，發案單位整改比較及時、認真。如2003年10月，我院在查處中鐵十六局集團第一工程有限公司（國有企業）下屬一企業經理林某某涉嫌貪污一案時，發現該單位在財物管理上隨意性較大，外找票據、白條下帳的情況突出，我院向該公司提出四點檢察建議，由預防處長送《檢察建議書》上門，該公司馬上專門召開黨政聯席會議，組織了一場“如何落實規定、強化精細管理”的大討論，找出了問題的癥結，一星期后，該公司書面詳細匯報了整改情況，制定了《關于完善財務部門項目和財務開支的規定》，并邀請我院在2004年初為該國企就預防職務犯罪問題進行法制教育，達到了為國企服務、保障的社會效果。
四、堅持做到三個確保，嚴把檢察建議質量
檢察建議的質量如何，關鍵是看它表達是否清晰，是否具有針對性和可行性。我院要求檢察建議的編發一定要堅持三個確保，一是確保意思的清晰性，即要講清楚問題。要求再提出檢察建議前，應作專門的調查研究，掌握和積累充分的原是數據材料，做到讓事實說話，無論是指出問題、分析原因、總結教訓、提出建議，都必須客觀實在，既要突出重點，又要有的放矢。二是確保問題的針對性，即要找準問題的原因。再講清事實情況的基礎上，還要對這些問題作進一步的論理或剖析，務必切中要害，以換取發案單位的共鳴和警醒。三是確保建議的可行性，即解決措施要具體、可行。建議應避免使用“請加強監管、教育”等空洞的語言，要言之有物，即須通過行業調查研究提出“如何加強監督管理、教育的幾項具體措施”，力求對癥下藥。由于我院嚴把質量關，因此，五年來從未出現因不當而被撤銷的檢察建議，所發出的檢察建議書沒有出現差錯。例如2003年12月，我院針對連續二起利用“黑公話”詐騙的現象向中國網通集團北京通信公司發出檢察建議，反映了該公司在管理中存在二個問題：一是對電話申報用戶缺乏審查，二是線務人員對安裝地點不進行核對，導致犯罪嫌疑人鄭某某等人利用假身份證報裝電話多部，后改公用電話惡意欠逃話費近10萬元。我院提出如下建議：“一是受理報裝仔細核對申請人身份證原件，并用戶資料系統備查，若用戶申請第二步電話時需詢問用途和核查前部電話繳費情況，另外原則上不宜受理三部以上電話。二是線務人員安裝電話時必須核對地址，名址不符的不予安裝。”該建議引起北京市通信公司高層的高度重視，公司總經理趙繼東專門做出批示，并于2004年1月下發《關于加強打擊“黑公話”工作的通知》，其整改措施與我院的檢察建議相差無幾，此事充分反映了我院在制發檢察建議時對電信系統特點進行了充分調研，做到了檢察建議及時、準確、可行，贏得了電信行業的認可，樹立了良好的社會形象。
五、幫助解決三個問題，提高檢察建議效果
提出的檢察建議能否得到發案單位重視和采用，這是最為重要的，再好的建議如果不落實，也是一紙空文。幾年來，我院在提出檢察建議的同時，主動幫助發案單位解決問題。一是幫助解決弱點問題。如從幾年來所查處的職務犯罪案件中分析，發案單位往往存在重業務輕思想教育的傾向，干部職工法制觀念不強，單位往往等到出了問題才意識到法制教育的重要性。針對這一問題，我們主動上門講授法制課、開座談會、贈送法制宣傳材料。從1999年到2004年5年間，我院深入發案單位上法制課42場，開座談會69次，贈送法制宣傳材料5460份。二是幫助解決焦點問題。一些單位發案原因主要是管理不嚴，制度上有漏洞，被某些人鉆了空子。在整改問題上，一些新任領導存在思想顧慮，怕制度修改影響隊伍團結，另外一些領導則看不清問題的實質，對如何實行整改束手無策。我們了解清楚這種情況后，主動上門幫助他們解決思想問題，協助他們完善各項規章制度。三是幫助解決難點問題。例如2003年10月，我院在辦理北京第一彈簧廠供銷部原經理郭某某涉嫌貪污案時，發現該廠一是私設“小金庫”，領導班子內部缺乏民主制約，二是規定銷售人員工資與銷售業績掛鉤，導致一些審批環節形同虛設，財務部門對銷售、回款情況缺乏監督。對此情況，我院主偵檢察官一邊辦案，一邊撰寫檢察建議，建議該廠迅速完善企業管理制度，加強監督和紀檢監察，加強民主管理管理和科學決策。為了讓發案單位盡快整改，主偵官和預防處長深入發案單位開座談會。在短時間內，該單位就完善了《應收賬款管理制度》、《發出商品管理制度》、《以實物抵消賬款操作程序》、《物資采購管理制度》，并結合郭某某一案和“四五”普法教育，分三個層次在全企業內開展黨內普法教育、干部普法教育和群眾普法教育，有效地防范了違法犯罪行為。
第二條本辦法堅持“誰主管、誰負責”和屬地管理的原則。
第三條發生下列情形之一的嚴重危害社會穩定的重大問題，將實行責任查究。
（一）重大；
（二）重大群眾性糾紛械斗事件；
（三）特大可防性刑事案件；
（四）勢力重大非法滋事活動；
（五）黑惡勢力橫行，治安長時間處于混亂狀態，人民群眾缺乏安全感，造成惡劣影響的；
（六）特大火災責任事故；
（七）特大交通安全責任事故；
（八）特大爆炸安全事故
（九）槍支彈藥、爆炸物品、劇毒物品丟失或被盜，致使國家、集體和人民群眾生命財產遭受重大損失或給治安帶來重大隱患，后果嚴重的；
（十）上級社會治安綜合治理委員會認為需要查究。
第四條被查究的對象是：對發生上述情形之一的嚴重危害社會穩定的重大問題，依照法律、法規有關失職、瀆職情形或負有領導責任的各單位負責人。
第五條責任查究的基本程序是：
（一）派出所要及時將本轄區發生的上述嚴重危害社會穩定的重大問題的基本情況書面報鄉綜治辦。
（二）綜治辦提出責任查究意見，經綜治委主、副主任審定后，組成由綜治辦、紀檢、組織、公安等有關部門參加的職合調查組，對案件（事件）的基本情況、原因、責任進行調查，形成調查報告，提出處理建議；
（三）綜治委召開全體會議，審議調查報告和處理建議，以綜治委名義在5個工作日內送達被查究單位和被查究人。同時，抄報上一級綜治委，鄉黨委按照綜治委的意見，必須依照黨紀、政紀和有關法律程序對被查究責任人作出處理意見。
第六條責任查究權由縣社會治安綜合治理委員會行使，鄉綜治委行使建議權。
