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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理模式，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、不同時期社會發展理論簡析
1.現代化理論
20世紀50年代，由美國著名經濟學家庫茲涅茲提議的在美國社會科學研究理事會中創立一個經濟增長委員會并進行了一系列學術活動，同時于1952年創辦了在國際社會學界有廣泛影響的“經濟發展與文化變遷”組織，因而，在其周圍形成了一個聯系緊密的學術圈子，這就為現代化理論的形成提供了充分的理論和實踐準備。
現代化理論所針對的主要是西方國家近代以來的社會結構變遷，即在西方國家現代化過程中提出來的。我國著名社會學家孫立平教授將現代化理論概括為三點。第一，“傳統—現代”二分法。即按照特定的標準將歷史上曾經有過的社會或現在世界存在的國家劃分為“傳統的”和“現代的”兩種類型。第二，社會發展的內因論。即社會發展的動力和現代化的主要動力主要來自內部，而發展中國家社會發展的不順利，根本原因也是來自內因。第三，現代化趨同的假設。現代化理論家認為，在發展中國家發展的過程中，將會不可避免且越來越多地具有當今現代社會的特征。[1]
2.發展理論
然而，隨著現代化理論越來越陷入遭到尖銳批評的困境，立足于研究發展中國家的發展理論卻獲得了越來越大的影響力。該理論主要由依附理論、世界體系理論和比較政治經濟學理論所構成。埃及的阿明、德國的弗蘭克等著名的依附理論學家對發展中國家進行現代化的研究設計，并以此激烈抨擊傳統的現代化理論。該理論基于以下假設：第一，不應當單獨地分析一個社會的發展，而應當從世界系統里考察問題；第二，在許多情況下，往往是外來因素對社會發展的影響更為重要。[2]
代依附理論而起的是美國紐約州立大學的沃勒斯坦提出的世界體系理論。二者有緊密的聯系，其不同之處在于：第一，依附理論的依賴是單向的，而世界體系理論的依賴是雙向的；第二，世界體系理論避免了依附理論的“兩分法”傾向；第三，世界體系理論強調這個世界體系是變動的。[3]
3. 社會轉型理論
孫立平教授認為基于以上兩種學術傳統和社會發展理論，第三種發展社會學理論也在轉型國家（20世紀最后20年中國、前蘇聯和東歐）的發展的背景下逐漸有了其形成和發展的土壤和可能。從一定意義上說，轉型過程是一個更為復雜的社會變遷過程。從我國30多年的社會大規模變遷，可以更深刻地領會到轉型過程所具有的獨特和復雜的內容，從改革開放初期提出的“四個現代化”口號開始，沒過多久便被“經濟體制改革”的話語體系所替代，接著人們又發現單獨的經濟改革不足以保持經濟的平穩、平衡和健康地發展，而應該進行社會的整體轉型。于是就有了后來和現在的“行政體制改革”和“政治體制改革”的實踐和口號，不可否認，這是任重而道遠的。可以說，轉型中包含了現代化的內容，但轉型又不僅僅是現代化。同時，轉型包含著發展，但轉型又不僅僅是發展，應該是促進社會的整體進步。[4]
所以，認識社會發展理論，不僅僅要分清現代化理論和發展理論以及轉型理論的聯系和區別，更要在認清轉型理論的基礎上，如何探索一個合理的治理模式，促進社會的轉型和實現社會的整體進步。
二、轉型期社會治理模式的提出及分析
社會治理被看成是政府對社會進行管理的一種方式和手段，它是基于共同的目標，實現政府與社會、公共部門與私營部門的和諧共治。金國華教授認為社會治理在理論上被看做政府的部分權力向社會的回歸，即還政于民的過程。在實踐上，是我國社會管理體制的創新。一般普遍認為，社會治理是一種比較先進的社會管理方式，它能增進廣大人民當家做主的主人翁精神，增強公民的社會認同和政治認同感，在緩解社會矛盾、促進社會穩定方面具有重要的現實意義。[5]
因此，選擇合適的社會治理模式就成為各治理主體進行社會治理的核心要義。張康之教授認為，就人類社會的自我治理活動而言，曾經有過統治型的和管理型的社會治理模式，或者說，人類幾千年的社會治理活動可以歸結為統治型的和管理型的社會治理范型中來。與農業社會的自然經濟相適應的是統治型的治理模式，與工業社會的社會化大生產想適應的是管理型的治理模式。而在從工業社會向后工業社會轉變的過程中，出現了一種朝著新型社會治理模式前進歷史趨勢，這就是20世紀末所出現的以公共管理為過渡形式的社會治理模式。[6]
1. 統治型治理模式
在我國古代，儒家的德治思想占據主導地位，概言之，這是由統治型的社會治理模式所決定的，這種權力發揮直接作用的治理模式，只能以德治的方式進行統治，其目的就是要緩和階級矛盾，降低階級沖突，鞏固統治階級的統治地位，以維護特權階級的經濟利益和政治利益。實際上，這種“德治”并沒有實際內容和意義，它只是為了實現統治者的一定程度的權威，亦即實質上是一種“權治”，依靠權力進行治理。所以，這種統治型的社會治理模式的根本性質決定了，“德治”是一種理想的狀態，它并不具有實施的條件和基礎。
2. 管理型治理模式
通過對近代以來的社會治理模式進行考察，法治成為該治理狀態下的主要特征，它根本上難以與德治相容。在這種管理型的社會治理模式中，權力依然是其社會運作的軸心，但是這種權力是公共權力，是基于理性和權力制衡原則作為存在的條件的，保護個人私有財產，實現名義上的個人平等，防止權力被個人濫用。為防止權力被濫用或個人追求私利，就需要對權力進行合理分配，要么把權力集中起來，要么將權力分散。前者走向德治，后者走向法治。因此，在資本主義社會，資產階級基于自己的階級本質，為鞏固本階級的統治地位，實行名義上的自由平等，以法治來取得廣大人民群眾的認同和信任。[7]
3.公共管理社會治理模式
如上可知，統治型社會治理模式和管理型社會治理模式都是追求單一的德治或法治，都無法將二者相容。但是在公共管理中這種問題得到了解決。公共管理是一種新型的社會治理模式。首先，公共管理是一種服務型的社會治理模式。張康之教授認為這種服務型的社會治理模式能夠將德治和法治統一起來，此時，道德和法律就不再是工具，[8]而成為一種治理模式，成為社會發展的基本內容，它服務于廣大人民群眾。在個人層面上所意味著的是自律和他律的統一，在秩序上實現了像巴爾所說的那種秩序：“來自人民自身—自覺自愿地遵守從心底里擁護的、大家共同分享的道德價值觀念的要求和約束。”[9]日本學者川島武宜說：“法不是只靠國家來維持的，沒有使法成為作為法主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的。”[10]所以，通過德治和法治的統一，自律和他律的統一，使法更好地服務于社會，服務于大眾。
其次，公共管理是一種求實的社會治理模式。張康之教授認為，現代社會治理這能否承擔起求實的責任義務，決定了他能否成為一個合格的現代社會治理者。[11]在求實這個倫理范疇和道德規范中，體現出了科學精神和道德價值的統一，對于社會治理體系中的崗位和職務等來說，求實表現為一種責任和義務；對于社會治理這個人來說，求實又是一種美德，亦如在以往的社會治理模式中，仁愛、公正、寬容和節制等等往往被看作是社會治理者的美德一樣。但是，我們更傾向于把求實的精神和態度確立為社會治理這的責任和義務。因為，作為美德，只是社會治理者可有課無的東西。有了這些美德，會使治理者成為高尚的人，成為人們敬仰和稱頌的“清官”。但是，沒有這些美德，并不妨礙他作為一個治理者而存在。[12]因此，張教授說，對于現代社會生活特別是社會治理活動而言，求實是一項責任義務，同時也是一種美德。但是，作為責任義務，求實不是一項法律責任義務，也不是一項行政責任義務，而是一項倫理責任義務。[13]
再次，公共管理是一種公正的社會治理模式。公正問題是一個跨學科的問題，幾乎各個基礎性學科都對公正的問題發表意見，羅爾斯的專著《正義論》對公正問題的論述，受到學界的廣泛關注。作為新型的社會治理模式，公共管理尤其重視對公正的追求。張康之教授在論及公共管理的公共問題時指出，以往的社會治理模式無非是社會沖突的被動應答，治理的目的是限制沖突和協調沖突，社會局部中的合作無非是從屬于在更大范圍沖突中奪取優勢的目標，社會在整體上的普遍合作從來也未真正出現過。公共管理是一種謀求社會普遍合作的模式，公正是實現普遍合作之中。所以，實現社會公正，才有了合作的基礎；任何時候，沒有了公正，就必然會產生沖突。[14]因此，公共管理要實現善治，就必須始終伴隨著公正的理念在旁。而公正的問題的解決，也是公共管理這種社會治理模式得以接受和實現的必要條件。
總之，從統治型社會治理模式到管理型社會治理模式，再發展到公共管理的社會治理模式，是社會歷史發展、更是人類學術思想的巨大進步以及人類對社會發展規律和軌跡及社會本質認識的巨大飛躍。對公共管理社會治理模式的服務性、求實性和公正性分析，為人們認識和了解公共管理提供了一個清晰的框架和理論基礎，提供了深刻的思考空間。
三、關于社會治理模式的幾點思考
第一，社會治理的公共管理模式的多元治理主體。
社會治理中的公共治理主體不僅包括居于長期治理壟斷地位的政府部門，而且還包括私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。我們都知道，在社會治理的很長一段時期，基于政府的職能定位，對社會公共事務的管理主要都是由政府壟斷并進行強制實施的，政府幾乎成為社會治理的獨一無二的治理主體。而根據現代社會治理理論，政府并非社會治理的惟一主體，與此同時，私營部門和第三部門等非政府部門在公共事務的管理中也扮演著重要的角色，[15]除政府壟斷的公共物品外，它們承擔了社會生活的準公共物品和私人物品，有時對某些公共物品也有不可替代的產出作用，在某些領域，這些非政府部門可謂具有政府部門所沒有的優勢。政府部門應該轉移某些職權和任務下放給私營部門，社會團體，充分發揮它們的資源和社會優勢。所以，利奇和史密斯說：“治理涉及中央政府、地方政府、和其他公共權威，也涉及在公共領域內活動的準公共行動者、志愿部門、社區組織甚至是私營部門。”[16]
第二，公共治理模式是一種自主自治的網絡管理。
與傳統社會治理模式中的單一等級協調方式和依靠市場機制發展作用不同，公共管理社會治理模式強調多元治理主體自主自治的網絡管理。對于各非政府組織如私營企業、社會自治組織，社會志愿團體等來說，他們只需喪失個人或團體的部分經濟利益；對政府部門來說，它只需放棄自己的部分強制權力。各治理主體間不再是監督和被監督的關系，而是合作關系，各主體形成利益交叉、權力交叉的關系，這種交叉關系就是自主自治的網絡管理。
第三，政府在公共治理中的治理角色。
在傳統社會治理模式中，政府扮演的都是“主導者”、“管理者”的一元角色，在社會治理環境中政府“說一不二”。而在公共治理理論中，政府摒棄了“一元”的帽子，開始以社會“中間人”的面貌出現，政府不再是主導者而變成了“參與者”，不再是管理者而變成了“指導者”，政府的作用就是通過協調各主體的關系和利益，達到社會共治，實現社會穩定。這種角色的轉變，使政府成為“有感情的治理者”，耦合了公共管理治理模式的服務型本質。
一言以弊之，公共管理這種新型社會治理模式需要從理論上升到實踐，在實踐中不斷豐富其內容。新世紀建設社會主義和諧社會也是公共管理所追崇的宏大社會愿景。
參考文獻：
[1]孫立平，社會轉型—發展社會學的新議題[J].社會學研究，2005.1
[2]同上
[3]同上
[4]同上
[5]金國華，關于社會治理的幾點思考[J].思路與斷想
[6]張康之，論不同社會治理模式中的法治和德治[J].江南社會學院學報，2002年12月第4卷第4期
[7]同上
[8]同上
[9][美]巴爾，三種不同競爭的價值觀念體系[J].力文譯現代外國哲學社會科學文摘，1993年第9期
[10][日]川島武宜，現代化與法[M].北京：中國政法大學出版社，1994
[11]張康之，求實：社會治理者的責任[J].江南社會學院學報，2003年6月第5卷第2期
[12]同上
[13]同上
[14]同上
[15]丁煌，西方公共行政管理理論精要[M].北京，中國人民大學出版社，2005
[16][英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，見俞可平編：《治理與善治》，北京，社會科學文獻出版社，2000
作者簡介：
呂軍濤（1987-）河南商丘人，廣西大學公共管理學院碩士研究生，行政管理專業；
張源（1989-）河南許昌人，廣西大學公共管理學院碩士研究生，行政管理專業；
一、公共管理形式的具體概念分析
（一）公共管理是包括政府在內的具有廣泛性的公共特點的管理組織，而且在社會中不以經營利益為目的的事務組織活動都是公共管理模式范圍內的，例如，廣泛社會自治力量組織的活動、非政府組織的活動它們都是由公共管理主體管理范疇內的，這些組織通過與政府一同進行合作，有效開展公共事務管理工作，并且以公共利益為直接管理目標進行相關公共管理工作。但是近幾年，在公共管理工作中，有效人認為可以將公共事務交給私人自主進行公共管理，進而出現了將公共事務管理內容包給私人組織管理工作的行為，但是這樣的行為是錯誤的，由于私人組織是以營利為目的的，與公共管理思想不符，所以不可以將公共事務交給私人組織，要嚴格按照相應要求進行公共事務管理工作，確保公共事務能夠正常實施。
（二）公共管理的主要目標就是服務于公共事務，主要是通過提高社會治理活動效率來體現的，它可以有效促進我國社會發展，也確保我國共享社會的成就發展。公共管理目標體系是具有多層次特點的，它最終的目標是提高我國社會發展速度和促進我國各個利益發展，所以在實施公共管理體制時定要注重社會公平，有效提高社會發展效率，并對提供的公共服務能力給與不斷的支持，保障健全的公共服務體系為社會發展帶來幫助，良好提高整體服務質量。
（三）對于公共管理形式來說，其管理手段和管理途徑是多種多樣的，其中主要圍繞的范圍是政治、法律（政策）和管理幾個方面構成的公共管理形式。現今我國社會治理過程由于過分追求專業化要求，已經脫離了政治、法律（政策）和管理的手段，而在工作是只運用其中一種手段進行工作管理，但是隨著公共管理形式的崛起，社會的復雜性和不確定性的增長，所以的公共事務都需要將政治、法律和管理的手段進行結合，這樣才能有效對公共事務進行處理。因此，公共管理的手段是法治基礎之上，在通過公眾參與而提供的高質量公共服務形式，通過依法治理、民主行政、科學管理三個基本方面所形成的公共管理手段。
（四）公共管理體系是通過多元社會治理主體所形成的，為社會治理主體的合作關系形成的紐帶，也是為社會提供公共服務項目為主要目標，傳統的社會治理活動多數有政府來管理，隨著時代的變遷，政治民主也逐漸的成為社會治理的基本機構，但公民權利也受政治途徑所局限，民主治理形勢完全沒有發揮其作用，依然是政府壟斷社會治理形勢。而公共管理形式屬于非政府組織和不同類型的自治力組織的管理范圍，這樣使得政府壟斷社會治理形式受到的不小的>中擊，所以政府現今已經融入到一個更大的治理體系中去了。這樣公共管理系統就會表現出良好的結構體系，有效對公共事務進行管理，良好增強多元治理體系的互動形式。
二、公共行政形式到公共管理形式的變革過程
公共行政轉變為公共管理的主要因素是由于公共部門管理的生存環境受到影響，這樣才導致公共行政形成公共管理形式。我國的公共行政在工作中一直承受著社會治理的負擔，并且在工作時很容易受到外界環境的影響而變化。隨著社會經濟的不斷發展，由二十世紀末，發達的市場體系與先進的私有部門管理意識的襯托中，我國社會主流的公共部門出現管理效率逐漸下降，活力也漸漸匱乏等問題，而且因此還引發了一系列的財政危機事件、管理危機事件和信用危機事件，由于這些因素迫使人們對公共行政管理理念和管理發展進行從新審視。
我國的公共管理形式是直接通過公共行政形式中轉變而形成的，公共管理還沒有出現時，政府一直以公共行政為基本社會治理形式，可以說公共行政形式通過改革形成的公共管理形式，而公共管理形式的出現就意味著，以工業社會治理模式為代表的公共行政形式的終結，但這并不代表公共行政問題的完全消失，公共管理形式一定要根據公共行政形式存在的問題，有效解決其存在的問題，提高我國社會發展速度。公共管理形式是具有多元治理主體合作而成的形式，這樣也使原有的行政管理和社會管理的分化和分離形式進行轉變，逐漸向融合統一的形式發展。而且相關公共部門在管理過程中要與私人管理部門的管理形式相同，這是一件非常重要的工作項目，有效確保我國公共管理形式的良好發展。
三、結束語
我國公共管理形式是一種新型的社會管理形式，它是包括政府在內的具有廣泛性的公共特點的管理組織，公共管理形式的主要目標就是服務于我國公共事務，建立健全的公共服務體系，確保公共管理制度能為社會發展帶來有利幫助，而且管理手段和管理途徑是多種多樣的，有效保障公共管理制度的正常實施，為我國社會發展奠定良好基礎。
[關鍵詞] 網絡 公共組織 治理模式
隨著網絡時代的到來，網絡在經濟、社會生活中變得日益重要，它已成為個人、組織，乃至一個國家在競爭日益
激烈的國際環境中生存和發展的關鍵因素，已經并將繼續對人類社會產生廣泛而重要的影響。網絡時代的公共組織治理模式是順應形勢發展的產物，以政府為主導的公共組織實現信息化是必然的發展趨勢。但是，應用先進通訊技術和電子系統的現代化治理模式也存在著一些問題，而公共組織又將怎樣應對這些挑戰呢？本文對此做了初步探討。
1 信息社會中公共組織的特性
從運行的意義上講，公共組織就是收集、處理、傳遞、儲存信息的場所。官僚制的行政管理意味著通過知識進行統治，它的合理性建立在知識的基礎上[1]。因此，從信息的觀點看，尤其是在信息社會的條件下，公共組織的實質就是構建信息流，收集、處理、傳遞和儲存信息。
公共組織運行的主要功能是面對紛繁復雜的社會作出科學、合理的決策。而獲得高質量決策的前提是決策權與信息的合理結合，這在現代組織別重要。西蒙等人認為，決策貫徹管理的全過程，是管理的核心和基礎。而在“后工業社會”的當今世界，主要問題不是如何有效地組織生產，而是如何進行決策，也就是如何進行信息處理。這就涉及到信息與決策權的結合，也就是信息和權力的轉移。而最優的組織結構能夠在既定的環境與信息成本條件下有效地配置決策權，從而形成一定的信息流結構[2]。
2 公共組織治理模式對社會產生的主要影響
2.1 信息不對稱
信息的不對稱傳播是網絡時代公共組織遇到的重大挑戰。在如今的信息時代，信息本身的價值可以作為生產勞動力或者間接增值的生產力，電子網絡時代的信息擁有高度的價值，信息的正確與否直接關系到信息接受者的自身利益，若公共組織收集到的社會信息不準確，那么，由依據這些信息整理分析出來的公共決策也不能很好的適應社會環境的發展。信息傳播的不對稱可能導致兩方面的損傷，一是對公共組織自身利益，二是對社會公眾的整體利益。
2.1.1 對公共組織自身的影響
對公共組織自身的影響主要在于有可能提高信息搜集的成本。公共組織對社會事務的相關信息都是花費大量的人力物力搜集而來的，若公共組織搜集來的信息不能正確的反映社會事物的實際情況，那么，公共組織以這樣的錯誤信息做出的決策也不可能符合社會公眾的利益，因此，公共組織就在錯誤信息上浪費了資源，同時，組織的日常信息成本也會隨之提高，嚴重影響組織的自身利益。這是社會對公共組織信息傳播的不對稱，若組織內部上下級之間信息傳播也出現不對稱，那么將直接影響到組織最終的決策問題。這不但會影響組織內部的相互和諧，還可能造成少數個人利益為主的風氣在公共組織中滋生。
2.1.2 對社會公共利益的影響
信息的不對稱傳播最終導致的結果就是公共政策不能合理的處理好社會事務。這會直接影響社會公眾的利益。公共組織作為處理社會日常事務的組織，它的主要職責就是治理社會公務，維護公共利益。在信息化時代，社會事務的相關信息的誤導可能直接導致公共組織的領導做出不符合實際的公共決策，這將嚴重損害公民的利益，甚至引發社會公民對公共組織的不滿情緒。
由此，解決這一問題的途徑是要通過建立合法的信息傳播制度來約束那些錯誤和違法的信息傳播，確保網絡時代信息傳播的正確性和安全性。這一信息傳播制度必須要通過法定部門授權，由專門的執法部門予以頒布和實施，從而保證信息在傳播的渠道中盡可能少地出現錯誤，使公共組織處理社會事務的相關信息能夠真實的反映事務本身存在的問題，最終決定合理的公共政策。
2.2 對民主體制和政府權威產生了巨大影響
2.2.1 對民主體制的影響
互聯網的普及使信息的傳播深入到社會的每一個角落，個人在運用現代化的通訊技術的同時可以很方便地掌握大量有關社會發展的信息。在互聯網高度發展的社會環境里，市民可以通過網絡來參與很多公共活動，甚至通過網絡來參與政治選舉。與傳統的代表性民主體制相比較，現在的網絡式參與民主體制顯得更具有個人風格。個人的意見可以在網絡上普遍的傳播，過多的個性化建議可能導致個人參與政治的多樣性，多種分歧的參與政治可能影響民主政治的代表性意見，對現在的民主政治體制造成一定的沖擊。
避免對民主體制產生沖擊的解決途徑是政府通過建立網絡政治參與規范來適當限制網絡政治參與對民主體制產生的不利影響。由于網絡參與使社會公民和政府等公共組織可以進行更多的交流，所以對社會的發展有很大的促進作用，對于它的負面影響則可以適當采取限制措施。
2.2.2 對政府權威的影響
現在的網絡技術更加重視對電子技術的應用，政府作為公共組織的主導，主要擔負治理社會的主要責任，網絡技術的不斷發展確實使政府等公共組織處理社會事務的能力得到了提高，但是，公共組織對網絡技術的依賴也成為制約公共組織自身治理社會的能力。政府在公共組織中擁有權威的地位，是主要領導者，但由于網絡技術的不斷更新，政府要更多的了解社會事務，深入社會的每個角落就需要有高新的技術作為基礎，否則，政府干預社會事務的能力將會受到限制，政府主導公共事務的權威將受限于網絡技術。
要解決影響政府權威的問題就需要通過政府對網絡技術的法律規定來實現。任何社會發展環境都是需要制度的約束的，政府權威之所以受到高端技術的限制就是因為在這一領域暫時沒有明確的法律規范網絡技術的應用方式，高端的電子網絡技術應該是應用于維護政府治理社會事務的權威而不是阻礙政府的治理權限。再者，政府也應該更多地與電子領域的技術精英進行溝通，對高新技術人才應當給予鼓勵和維護，這些技術精英代表社會各階級團體的利益，政府要與社會各階級進行溝通協調才能更好的治理社會。
2.3 對國家、民族文化和公民個人權利有重大影響
2.3.1對國家的影響
由于網絡時代的信息涉及到社會的諸多領域，所以信息的自由傳播已經影響到國家安全的問題，如何維護一個國家的信息進而維護國家安全已經成為網絡時代公共組織治理的重要問題。由于國家無法限制網絡信息的全球化傳播，因此解決這一問題的方法是使國家更多地參與國際事務，順應全球經濟一體化的發展潮流，積極與其他國際組織開展合作，提高國家自身在國際事務中的地位，只有在國際事務中擁有較高的地位，才能保證信息的主導權盡量地掌握在自己國家手中。
2.3.2 對民族文化的影響
在如今網絡信息普遍傳播的情況下，各國的政府等公共組織是不可能阻止國外的信息流入本國的，公民在網絡上瀏覽信息的同時會接觸到很多的國外信息，這樣，本國的傳統民族文化可能受到國外文化信息的大量沖擊。針對這樣的現狀，政府應該采取兩方面的措施來維護本國的民族文化：一是在網絡上大力宣傳本國的傳統文化信息，充分展現本國的文化遺產和優秀的文化底蘊。二是對包含國外文化的網絡信息進行本地語言的規范化傳播，用本地的語言文化來詮釋國外的文化信息，最終實現發揚本地文化的目的。
2.3.3 對公民個人權利的影響
網絡時代的信息普及正導致公民的私人領域缺少安全感。公民自身的特征、習慣、家庭成員資料，工作單位以及工作狀況甚至是私人的機密信息在網絡上都沒有安全感，政府對公民個人的信息保存缺乏有效的管理機制。在保護公民個人權利方面，政府應加強私人數據的保密措施，維護公民的社會經濟地位。
2.4 社會公眾對信息掌握的差距大
公共組織治理過程中很重要的環節就是政府和社會公眾的互動交流，社會公眾與政府交流的程度直接決定公民參與社會事務管理的多少，公民要與政府進行社會事務的交流和討論，必須要掌握相關的社會信息，對社會信息掌握的多少直接關系到他們參與公共事務的程度高低。除此之外，掌握信息量的多少還可能與貧富差距和社會結構性失業情況有關。可以說，在公共組織的信息化治理模式下，公民對社會信息掌握程度的多少直接關系到自身在社會中的權利和地位。政府需要面對的問題是信息發展的不平衡帶來的信息兩極分化，在信息作為生產力的社會發展環境中，信息的兩極分化將可能導致社會公眾的生活水平差距拉大。
面對社會公眾的信息化差距，解決途徑有：一是政府應該平衡各地的網絡設施建設，對網絡信息傳播比較薄弱的地區加強網絡的基礎建設，提高該地區的信息傳播能力。二是平衡城鄉之間的網絡水平差距，使鄉村的網絡技術水平接近城市的平均發展水平。三是加大對社會公民的網絡知識培訓力度，使公民更多地了解一些網絡時代信息傳播的基礎知識。四是規范調整各地區獲取信息資源的方式，逐漸減少信息分布的兩極分化，從而平衡社會公眾的信息化程度。
3 結語
網絡經濟是網絡時代經濟發展的必然產物，在信息化治理模式下，網絡經濟更多的是富有生產力的信息，信息的直接生產力是網絡經濟發展的主要動力。目前，我國的網絡經濟發展還處在初級階段，信息的規范制度不完善是主要原因，就拿電子商務作為網絡經濟的代表來說，在我國政府的信息化治理模式下，電子商務的發展只是初步形成了相關的法規來保證買賣交易的合法性，由于我國有關信息化的法規暫時還不夠完善，電子商務本身就失去進一步發展的空間。在我國當前政府等公共組織的網絡化治理模式下，網絡經濟的發展缺乏的是一個穩定的發展平臺。只有信息產業的相關法規逐步完善之后，網絡經濟的發展才能有一個新的飛躍。
針對網絡經濟的目前狀況，政府應該采取的措施是：一是加大對信息產業的投資力度，信息產業是網絡經濟的主要支柱，信息的直接或間接生產力都是網絡經濟前進的動力。因此，加大對信息產業的投入對促進網絡經濟的發展是十分必要的。二是建立符合國家發展狀況的信息政策。信息政策的建立必須跟隨著國家發展的經濟，政治和文化目標的不斷發展而變動調整，為了是適應當前國家的整體發展策略。建立信息政策的主要目的是為了在協調網絡上的有關信息的社會行為。在信息網絡時代，網絡已經成為一個社會行為的數據環境，在這一環境中的社會行為通過信息的傳遞同樣可以影響社會的整體發展。制定符合國家整體發展戰略的信息政策，是政府規范網絡信息行為的重要標志，它能保證信息網絡的和諧安全發展，進而促進社會的進步。
參考文獻
關鍵詞：儒家文化；東亞文化圈；社會治理模式
1 儒家文化的基本內涵和東亞文化基本概況探究
儒學是中國漢文化的精神基礎，不僅是一種理論形態，而且是一種貫穿于社會日常生活的文化形態。歷史經驗表明，按照儒學精神組成的社會具有極其強大的內聚力和自覺能力。儒學也是一種極其和平的文化，它主張人類依靠自覺自悟的力量，發展人類良知，使人類在自覺、自悟、自律的社會秩序中和平相處。從儒的內存精神中，人類能夠獲得建立新秩序和新文明的力量。
東亞的地域范圍包括東亞大陸的中國、朝鮮半島、日本列島和中南半島國家越南等。東亞文化最大的特征是“和平和包容性”。費正清先生認為，“在該（東亞）地區出現的文字制度，連同其道德觀念，政治模式，社會形態，藝術傾向，文字形式及歷史記載，這一切使東亞文化形成了人類文明的一個特殊而重要的分支。”
2 中日韓三國社會治理模式的異同
1、經濟模式差異
經濟發展也是人的發展，人的素質（包括文化素質）會在一定程度決定一個民族的技術與經濟的競爭力。在日本，儒家文化孕育了一種目標取向的政治文化和理性的經濟倫理，重視“目標達成的價值觀念”。堅持“發展取向”的政府，直接參與經濟計劃的制訂與實施，從民族經濟利益的角度，協調經濟的發展。正因為這種“發展取向”的政府能夠調動各方面的力量，使日本在東亞地區的經濟在激烈的國際競爭中，立于不敗之地，并能抓住時機，及時調整經濟發展戰略，縮短與發達國家的差距。在中國，傳統儒家文化倡導“體制一維持一整合的價值觀念”，其功能是維持社會秩序的現狀，而不是鼓勵人民去開拓疆土，追求財富，和諧的人際關系是人們追求的目標，具有保守、反對革新變法的性質。但是在中國人民在幾千年的文明歷史創造活動中，發展了自己獨特的文化內涵：倡導忠誠、獻身精神、責任感、集體主義，這些文化價值為社會與經濟的協調發展創造了有利的條件，經過家庭的熏陶，這些文化價值世代相傳，成為泛中華文化的重要組成部分。
2、區域文化發展
近代以來，東亞文化圈淡化，華夷秩序體系崩潰。東亞進入了一個混雜的新時代，直至今日，這種混亂仍然留存在東亞的文化中，使之“分崩離析、紛紜復雜：傳統的和現代的，東方的和西方的，社會主義的和資本主義的文化在東亞同時并存”。
韓國社會依然以禮為基礎，重在孝和忠，倡導簡潔、素樸、單純、儉約、光明正大等行為方式，更多地關心現世的、現實的生活而對死后的世界敬而遠之。在日本，源于中國儒教傳統的“忠孝觀”得到了適應性的發展，以忠孝為倫理的體系中，居首位的當然是忠，而與忠緊密相聯的便是孝，所不同的是，韓國是以孝為先的父子序列，日本是以忠為先的主從秩序，韓國崇文，日本尚武。
3、社會福利模式比較
我國是儒家文化的發源地，家庭制度源遠流長。歷史上，在家庭內部、甚至在擴大化的宗族組織中，家庭成員間彼此顧恤扶持、互幫互助，每個家庭都是一個獨立的保障系統，綿延數千年而不斷，家庭保障是我國一項優秀的傳統資源。近年來，隨著社會價值觀念的多元化，儒家傳統文化遭到沖擊，人們的家庭觀念逐漸淡薄，家庭保障有弱化的趨勢。尤其是在國家社會保障制度的設計上，整個社會輿論呈現出一邊倒的態勢，無論是官方還是民間，都過度看重社會保障制度，而輕視家庭保護。
韓國的福利政策非常強調家庭及孝的思想。1989年修訂的《老人福利法》第3條明確規定要保持和發展以敬老孝親為核心的家族制度。此外，韓國的國民生活基本保障法、國民健康保險、醫療保險法中都是以家庭作為支付單位，征收或繳納社會保險金，家庭成員間都有連帶責任。政府對于家庭制度的重視可見一斑。
然而日本的經驗給我們提供了一個反面的例子，需要指出的是，日本社會也是一直十分看重家庭的。如今日本的社會福利仍以家庭為計算單位，家庭主婦需要繳納的養老保險金，不是由個人直接支付，而是由丈夫和丈夫就職的企業來分擔，即使妻子正式就職，其納稅以及繳費也都與丈夫的收入相聯系。日本的社會保障政策設計上以男性為主干，婦女處于附帶地位，它反映了日本在現代社會中仍然試圖恪守“男主外，女主內”的家庭分工。
3 對我國社會發展的建議
1、進一步推進東亞區域合作，東亞區域合作的過程中要注意發揮東盟及韓國在中日兩國之間的居間調停作用。從小的共識出發進行經濟合作，逐步擴大合作的領域，擱置爭議，擴大共識，目光遠大，著眼未來，不拘泥于原有的模式，積極探索新的合作范式。因為，這樣做無須借助政治化的意識形態或政治化的民族主義，可以根據具體的需要或功能，通過加強合作找到解決問題的方案。
〔關鍵詞〕后工業化；公共行政；公共性；倫理精神
〔中圖分類號〕D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2011）06－0190－04
〔基金項目〕國家社會科學基金一般項目“社會建設中的社會資本研究”（10BSH049）
〔作者簡介〕張雅勤，武漢大學公共行政管理學院博士研究生，武漢科技大學文法與經濟學院講師，湖北武漢430072。
20世紀，公共行政更多的是在技術路徑中得以建構的。但是，公共性的問題也一直是一個無法回避的問題。對于公共行政而言，公共性是它的價值靈魂，失去了對公共性問題的觀照，我們就很難判斷一個行政體系或一個行政過程的性質與歸屬，因而，對公共行政的技術與操作層面的探討也就失去了意義。對于公共性這一問題，張康之教授在其新著《論倫理精神》中提供了富有啟發意義的見解。張康之教授在社會治理總體性解釋框架中對公共性的產生、發展和衰微的軌跡進行了反思和探討，提出通過一次啟蒙運動去重建公共行政的公共性的設想。而且他認為公共行政公共性的回歸是倫理精神的實現。《論倫理精神》這部著作，作者所描繪的是一條公共行政公共性的回歸之路，它激發起了人們對后工業社會社會治理模式重建的熱情，特別是在技術主義主宰了當代話語權的條件下，這部著作所給予我們的是一種耳目一新的感受。
一、公共行政公共性的生成與演變
對于公共行政的公共性問題，張康之教授給予了高度的關注，在他諸多著述中都曾對公共性的起源、內涵與外延、表現形式等方面作出過深入的探討。鑒于學者們大都從哈貝馬斯對公共領域的論述出發去界定公共行政公共性的概念，張康之教授提出了需要在與某些實體性存在相對應的關系中去把握公共性的想法，即從公共行政學學科發展的歷史中去考察公共性的起源與增強的狀況，這無疑開拓了公共性問題研究的視界。
在《論倫理精神》一書中，張康之教授進一步將公共行政的公共性與社會治理中的倫理關系聯系起來進行考察，他認為，公共領域的本質特征就在于它的開放性，是廣泛地向私人領域和一切社會成員開放的領域，只有當公共領域擁有充分的開放性，公共性才不僅是一個理論追求，而且也是體現在社會治理實踐中的現實。通過歷史考察，他認為現實中的公共領域存在著開放性不足的問題，而導致這一問題的根源則是倫理關系的缺位，一旦社會治理模式中擁有了健全的倫理關系，也就會獲得實質上的開放性。(1)張康之教授是在他所提出的一個社會治理歷史解釋框架中探討公共行政公共性的歷史發展的。也就是說，張康之教授認為，人類的社會治理經歷了從“統治型”到“管理型”再到“服務型”社會治理模式的演進過程，農業社會所擁有的是統治型的社會治理模式，工業社會所擁有的是管理型社會治理模式，而在后工業化的過程中，正在成長起來的將是一種服務型社會治理模式。社會治理模式的變遷正是由于人類追求公共性的不懈努力所推動的，因為，“公共行政的發展史就是一部探索改進公共性實現方式的歷史”(2)。盡管張康之教授在《論倫理精神》一書中沒有把公共行政的公共性問題作為主線來加以探討，但是，在他對社會治理體系與治理模式的總體性把握和描述中，我們能夠清晰地看到“公共性”在社會治理體系中從潛在的存在形態到顯性化、從不自覺到自覺的演變過程，而這正是人類社會治理的文明化和治理關系日益開放的體現。
盡管在農業社會很早的歷史階段中人們就已經開始談論“公”“私”的問題了，但是，這個時期的人們所談及的“公”是與現代人理解的“公共性”不同的。在農業社會，顯然沒有出現公共部門與私人部門的分化，君主及其統治型政府所擁有的權力就是一種覆蓋了全社會的權力，并由于這種權力的作用而使整個社會呈現出一體化的狀況。在這里，公與私所意味著的只是人群集合規模的大小。所以，雖然統治型政府也有行政的問題，但是，卻不是公共行政，更不擁有公共性。因此，張康之教授不主張在農業社會國家、政府以及社會的一體化條件下去談論公共性的問題，也不認為農業社會的統治行政具有公共性。
在工業化的進程中，在人口的流動與遷徙以及地域界限被打破的同時也出現了領域分離的歷史運動，從而造就出了公共領域與私人領域、公共部門與私人部門。相應地，也出現了公共利益與私人利益的分化。對于社會治理而言，這一社會分化的歷史運動是具有革命性意義的，它從根本上動搖了統治型社會治理的基礎，使純粹基于權力關系的社會治理失去了合理性，特別是公共部門與私人部門的既相對獨立又相互作用，決定了社會治理的性質不再是統治，而是朝著管理的方向演變。管理型政府必須在所有具體的利益要求之中去發現那些具有普遍性的利益，它就是公共利益。公共利益的實現雖然不是每一位社會成員利益要求的滿足，卻是每一位社會成員的利益最大化狀態。可是，什么因素可以保證管理型政府做到這一點呢，顯然，那就是公共性。只有管理型政府及其行政擁有了公共性，才能服務于公共利益的實現，才能在差異萬千的社會構成要素之間主持正義和提供公平、公正。
近代西方社會的發展歷史表明，正是公共性的增進推動了統治行政向管理行政的轉型，而管理行政在發展到其典型形態的時候，也正是以公共行政的形式出現的。大致到了19世紀中后期，隨著資產階級政權得到鞏固，隨著經濟的發展和科學技術的進步，政府逐漸開始用社會管理職能取代了政治統治職能。這就是公共行政生成的秘密，因為，出于階級統治需要的政府只是統治階級的政府，是服務于統治階級的利益要求而對其統治對象的壓制和壓迫。但是，從事社會管理的政府則必須考慮到全社會共有的要求，必須根據每一個社會成員的利益要求中的那些普遍性的因素去開展行政活動。這樣一來，政府的行政也就具有了公共性的內涵，從而成為公共行政。
在《論倫理精神》一書中，張康之教授正是在后工業化的歷史背景下去描述公共行政的發展趨勢的。張康之教授還準確地指出了工業社會管理型行政的深層次弊病：管理行政雖然具有公共性的特征，但只是一種工具性意義上的，而在實質性的意義上，公共性則是比較稀薄的。在張康之教授看來，造成這種結果的原因是在社會體系建構中放棄了倫理關系，而是在權力關系和法律關系的基礎上去建構社會治理體系。張康之教授認為，雖然管理型的社會治理模式能夠時刻感受到來自于社會的服務期望所造成的壓力，而且這種壓力是可以促進倫理關系的生成并要求把社會治理體系建立在倫理關系的基礎上的，但實際情況則是，管理型的社會治理模式的形式化和工具理性化追求卻排斥了倫理關系，以致倫理關系如果存在的話也是處于邊緣地位的。(3)喪失了倫理關系這塊基石，公共行政也就僅僅具有了形式上的公共性而不具有實質性的公共性，在實踐上，也就無法承載起保證和促進公共利益實現的責任。
二、后工業化對公共性的再呼喚
后工業化把整個人類置于一個嶄新而陌生的發展環境之中，它的高度復雜性決定了在工業社會低度復雜性條件下所建構起來的社會治理模式已經不再適用，而是需要通過社會治理的全面轉型去面對高度復雜性的現實。從社會治理關系的視角中，張康之教授發現了社會治理結構演進的必然進程：在農業社會，統治型社會治理結構以權力關系為基礎；在工業社會，管理型社會治理結構以權力關系和法律關系的二元統合為基礎；到了后工業社會，服務型社會治理結構以權力關系、法律關系和倫理關系的統一互動為基礎。張教授將之稱為“人類社會治理結構運動的必然規律”(4)。的確，社會治理的常識顯而易見地證實了張康之教授的論述，在統治型社會治理模式中，治理活動主要是建立在權力關系的基礎上的，治理工具或者維護權力關系的工具選擇，主要是暴力和以暴力為后盾的強制力，這無疑將公共性排除在了行政體系之外。對于管理型的社會治理模式而言，在權力關系之外生成了法律關系，但在實際的行政過程中，命令與服從才是最為經常的行為，體現出的仍然是權力關系的主導作用。因而，管理行政只能具備形式上的公共性。在服務型社會治理模式中，人們在服務的原則下結成了倫理關系，或者說，行政系統在對權力關系和法律關系的歷史承襲中生成一種全新的倫理關系，從而形成了由這三種治理關系構成的穩定結構。倫理關系在社會治理關系結構體系中的出現，將會帶來一種全新的社會風貌，一方面，它將祛除以往集體行動的虛假形式，用真實的集體行動取而代之；另一方面，在賦予個體行動以充分自由的同時，消除了個體行動的分散性，從而在個體行動中整合出具有總體性的社會集體行動。(5)可見，服務型社會治理模式中的倫理關系提升了公共管理的社會動員能力，增進了公共領域的開放性和平等性，因而促使公共行政更加貼近公眾的利益要求，更加接近“公共性”的標準。
張康之教授是運用“公共管理”這一概念來指代服務型政府治理模式的。他認為：“公共管理所意味著的是這樣一種社會治理方式，雖然它的初期發展階段中是以政府這一治理主體為核心的，但是，由于產生于社會自身的新的治理主體的出現，開始向人們展示社會自治的曙光”(6)。從治理結構來看，服務型政府所面對的是一個多元主體合作治理的體系，而合作治理的順利展開不是單純依靠任何技術因素而能夠獲得合作的有機性的，唯有在公共性價值的指引下，合作才能轉化成參與到社會治理過程中的每一治理主體主動的和自覺的行動，才能在社會治理過程中發現和扮演好自己的角色。
從政府目標上看，服務型政府需要把維護社會公正放在顯著位置上，這本身無疑是公共行政“公共性”的彰顯。政府目標決定了政府在一定時期的價值取向和行為模式，對社會的發展具有引導和推動作用。在農業社會，統治型政府的主要功能在于維護和促進統治階級成員的個人財富增長以及權威的鞏固，社會公平自然無從談起。工業社會的一個重要特征就是財富的積累，因而管理型政府重視的也同樣是對財富積累的促進。面對這種形勢，后工業社會的政府將比以往任何時候都更加需要承載起維護社會公平的職責，政府目標的基本內容將比以往任何時候都更加需要包含公平的元素。可以預見，在很大程度上，后工業社會將不再是一個全面致力于財富增長的社會，盡管財富會以比工業社會更大的速度增長，但這個社會卻把關注點放置到公眾需求的滿足方面。在政府目標的選擇上，服務型政府將在“公正”的視點上去處理公平與效率的關系，而不是在二者非此即彼的抉擇困境上糾結，在政策制定中將體現出更強的普惠性，使每一社會成員、每一社會群體的尊嚴和利益都得到有效的維護。
三、公共行政公共性的回歸路徑
綜觀《論倫理精神》全書，就如我們已經指出的，雖然并沒有明確地把主題確立為追尋公共性回歸路徑方面，但是，我們如果仔細品讀，會發現張康之教授對公共性的思考其實是蘊涵在對服務型政府的構建之中的。當他提出在倫理的路徑中去重建政府的時候，當他把服務型政府建設作為理論追求的實踐目標時，其實已經賦予了公共行政公共性回歸的內涵了。這是因為，服務型政府這個概念已經完整地包含了公共性的內涵，是實現了形式公共性與實質公共性相統一的政府形態，服務型政府的公共性內涵是通過其公共行政去加以體現和付諸實踐的。在公共行政的全部過程中，處處都會展現公共性的魅力，并通過這種公共性的張揚而造就一個公平正義不再缺失的社會。所以，服務型政府的建構過程也就是公共行政公共性回歸的路徑，它是與人類從工業社會走向后工業社會的歷史必然性一致的進程。具體而言，倫理精神究竟如何在服務型政府構建中得以實現？公共行政公共性的回歸將怎樣變成現實？張康之教授所給予的期許是：在政府公共服務的倫理路徑中，倫理精神將會成為政府乃至整個社會治理體系的靈魂，服務型政府的設計、道德制度的建立、道德化治理方式的建構、政府合作整合機制的完善等等，都只有在倫理精神的意義上，才能夠得到理解。在倫理路徑中，政府不會滿足于它對社會的“良好治理”，而是要把整個社會的健全與和諧作為不懈追求的目標。(7)同樣地，我們在新的歷史轉型中追尋公共行政公共性的回歸，也不能只在政府對社會的“良好治理”的愿望中對既有框架下的一切進行修修補補，而是應該在倫理精神的“普照之光”之下，對治理關系與治理方式進行重新審視，需要對治理制度和治理機制進行優化安排與合理設計，只有這樣，才能真正建立起完全不同于管理型政府的服務型政府，才能保證公共行政真正擁有公共性。
治理關系作為人類社會關系在社會治理活動中的反映，對于社會治理模式的完善有著十分重要的意義，因為制度設計者往往是基于對治理關系特性的認識而去對社會治理系統進行制度設計和制度安排的。作為服務型社會治理模式的公共管理，在運行過程中必然要面對三類基本的治理關系：權力關系、法律關系和倫理關系。正如前文所分析的，公共管理之所以從根本上區別于農業社會和工業社會的治理模式，之所以能獲得實質公共性，是因為其服務導向的理念成為政府建構的指導思想，是因為公共管理活動基于倫理關系而展開，能夠實現倫理關系對權力關系、法律關系的統合，并形成了由這三種關系而構成的穩定結構。所以，在后工業化進程中，認識到倫理關系在社會治理中的基礎性地位，無疑是公共行政重拾其公共性的起點。
對公共管理中倫理關系的認識還只是重塑公共行政公共性的第一步，還需要把這種認識落實到現實社會治理的制度安排中才具有實際意義。在這一問題上，張康之教授基于服務型社會治理模式的治理特征而對公共管理制度的建構作出了“德制”暢想。根據張康之教授提出的社會治理的總體性解釋框架來考察人類社會的治理體系，可以發現，與農業社會的統治型社會治理模式相對應的制度形態是“權制”，與工業社會的管理型社會治理模式相對應的是“法制”，后工業社會將是一種服務型的社會治理模式，所要建立的是一種“德制”。所以，統治型社會治理模式是通過權力來進行治理的（權治），德治和法治僅僅作為輔助手段而存在；管理型社會治理模式表現為依靠法律的治理（法治）。但是，在法制規范之下，也包含著權治的內容，而德治則受到了排斥；服務型社會治理模式將會實現德治與法治的真正統一。一旦法治和德治實現了統一，“德治”的內涵就將變得更加豐富，從而實現對權治和法治的全面整合，即使在需要權力和法律發揮作用的地方，也將實現道德化，讓權力和法律都從屬于道德并以道德的實現為目的。
顯然，在張康之教授看來，服務型社會治理模式中德制建設的落腳點是公共管理者德性的完善。其實早在《行政倫理的觀念與視野》、《公共管理倫理學》等著作中，他就提出了“從人的道德存在出發來建構起一種新型的制度模式，即德制”的設想，在《論倫理精神》中，他再一次通過對公共管理中倫理關系的解析，確認了“德制的實現要求從人的道德存在出發去尋找建構的方案”的觀點。也就是說，對于公共管理主體而言，公共管理活動在很大程度上可以看作是公共管理者的職業活動，而“公共性”也就需要在這一職業活動中去加以體現了。因此，公共管理作為一種具有公共屬性的職業領域，必然要求公共管理者的理念與精神必須建立在“公共”的道德基礎之上。可見，只有當公共行政精神被深深內化為個人的道德品質，才能保證既與組織目標之間保持協調，又能與后工業社會中的公眾需求之間保持一致。在一定程度上，公共行政的“公共性”正是依賴于這樣的行政人員而得以實現的。
《論倫理精神》是一本在筆墨間處處洋溢著啟蒙情愫的著作。張康之教授在關于人類正處在后工業化進程的基本判斷的前提下去思考社會治理模式的重構問題，無疑是對人類命運有著深度關切的理論探索。確如張康之教授所說，人類在以往的歷史發展中已經出現過兩次偉大的啟蒙：在中國的春秋戰國時期有過一場農業社會的啟蒙運動，在西方的18世紀出現過一場工業社會的啟蒙運動，當前，一場啟蒙后工業社會的啟蒙運動正熱切地期待我們投身于其中。張康之教授對人類的三次啟蒙運動的特征也作了定位，他認為，農業社會的啟蒙運動屬于一場“哲學的啟蒙”，工業社會的啟蒙屬于一場“法學的啟蒙”，而面向后工業社會的啟蒙將是一場呼喚倫理精神的啟蒙，也就是一場“倫理的啟蒙”，必將在倫理精神的基礎上進行社會治理模式的建構。雖然這是一個原則性的判斷，但是，對于我們將要投身于其中的啟蒙后工業社會的運動而言，無疑是一個指明方向的重大理論判斷。科學研究的境界往往存在于對具體問題的高度理論提升之中，“行政改革”和“政府重塑”是20世紀80年代以來的持續研究熱點，但是，就這一問題本身而進行的探討都可以說達到了無所遺漏的地步了，而在付諸于實踐的時候，不僅不能取得令人滿意的結果，卻帶來了許多新的問題。同樣是從思考行政改革和政府重塑出發，張康之教授呈現給我們的卻是一幅宏觀的社會建構圖景，給予了我們啟迪，放飛了我們對未來的無限暢想。
〔參考文獻〕
(一) 政策網絡治理的興起
上世紀七十年代以來, 歐美各國面臨的治理困境日漸加重, 層出不窮的經濟問題和社會問題讓政府的治理出現了失靈的現象, 政府開始意識到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復雜社會問題。西方國家開始漸漸嘗試, 試圖讓社會分擔政府的治理工作, 體現在國家層面的決策不再是政府一言堂, 即出現了分權化的趨勢, 社會去中心化開始初現端倪。政策網絡治理也是從那時開始萌生的。
(二) 政策網絡治理的基本概念
政策網絡的起源于鐵三角模型。所謂鐵三角是行政機關、立法機關和有關利益方三者組成一個執政聯盟, 負責指定各種公共政策。但是社會在不斷發展, 社會情況變得日益復雜, 任何一個社會問題都牽扯眾多的利益相關方, 這就給公共政策的制定帶來了諸多困難, 此外, 民眾意識的覺醒也給官僚機制的運行提出了很大輿論壓力, 政府越來越難以單獨完成一個公共政策的整個制定過程, 政府必須與利益相關者合作來整合社會資源才能推動政策發展。鐵三角模型在日益復雜的社會顯示面前作用有限, 后來在此基礎上誕生了政策網絡。
現代公共政策牽扯眾多的利益相關方, 制定過程也離不開各方的參與, 否則即便政策推出也難以執行, 政策制定的各方參與者共同構成了一個網絡。政策網絡還代表著一種利益關系, 網絡中的各參與者都代表著各自的利益, 在網絡中的目的就是維護自己的利益。政策網絡治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府為居中協調模式下的各方共同協商推動問題治理的模式。
(三) 政策網絡治理的要素
1. 治理主體
傳統的社會治理主體是政府, 其他社會組織、私營機構、廣大公民都是政府占絕對支配地位之下的合作資源。但是在政策網絡治理理論中, 治理主體并不只有政府, 其他社會組織、私營機構等也屬于主體的一部分, 政策制定要由這些主體共同參與。但是, 不同于多中心治理理論, 政策網絡理論中政府的地位依然占核心地位, 政策的推動離不開政府的主導, 其核心在于政府能否與其他主體通力合作。
2. 治理結構
政策網絡中, 各個治理主體圍繞某個議題, 通過對話協商等方式共同推動問題的治理, 出臺相應的公共政策來解決問題。在這個治理過程中, 各個主體之間形成一個橫縱交織的組織網絡, 網絡的節點就是各個主體。主體之間對資源的占有不是各自獨占, 而是共存共享, 彼此之間互相通力合作共同形成一個組織結構。
3. 治理機制
政策網絡的治理機制是一個群策群力的集體行為, 這其中有一套治理的機制, 分別是政治互信、協商探討以及學習機制。政治互信是政策網絡能發揮作用的前提條件, 眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協作。政策網絡是由多元化的主體共同構成的, 因此一個公共政策的誕生到執行都必須有一個有效的協商探討機制才能完成。各主體在公共政策制定執行過程中要處于動態的學習過程, 不斷通過學習來加強自身的業務能力, 有助于政策水平的不斷提升。
二、從科層治理模式到政策網絡治理模式
原有的官僚制政府整理體系在復雜社會問題治理方面力不從心, 從而出現了政策網絡治理。隨著社會經濟的發展, 多元化趨勢越發明顯, 出現了大量的社會組織、企業組織, 同時公民意識不斷覺醒, 政府不再是單一的決策中心, 逐漸開始與社會協作。如今的政府的行政已經與社會形成了垂直、扁平相互交織的治理網絡, 政府與社會已經從開始廣泛合作, 新的公私協同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。
原有的官僚制組織模式面對當前復雜多變的社會治理形勢, 出現平行分離以及權力分化的趨勢, 政府與社會組織之間的統治關系變成了一種介于正式與非正式之間的互動關系網絡, 與之而來的是政府的行政職責從單方面的統治變成了在網絡中與多方的互動。這種組織關系是政策網絡治理的基本出發點, 也就是多方共同形成網絡共同治理。
三、政策網絡治理的優勢和不足
(一) 政策網絡治理的優點
政策網絡治理為當前日益復雜的社會問題提供了一種新的解決思路, 代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個穩定的關系網絡, 政府與社會機構、公民個人在這個框架內廣泛合作, 推動政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補傳統治理模式所面臨的失效問題。
在政策網絡中, 政府居中協調各方凝聚共識, 推動問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就, 而是需要政府進行宏觀控制, 這個責任也只有政府能夠承擔得起。政府協調、激勵多方參與者一同推動問題的解決, 既能有助于社會治理, 也有助于讓人民群眾更加滿意。
(二) 政策網絡治理存在的問題
首先, 政策網絡是一種治理模式, 不同治理主體之間必須要有共識才有政策推動的可能。各治理主體代表著不同的利益群體, 要想通過正式的行政程序規劃出臺一個公共政策談何容易, 這背后可見的與無形的阻礙太大, 雖然政府在其中占主要地位, 但是政策網絡牽扯的相關方太多, 并不是說政策網絡就一定能解決政府的治理痛處。
其次, 由于政策網絡是眾多治理主體組成的一個非正式非官方的組織, 缺少必要的權威監督, 極有可能出現權力濫用以及爭權或者互相推諉的情況。政策網絡公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會資源、共享權力、各自承擔責任, 但是具體執行起來可能出現政府機關與社會組織之間權責交織難以分清的情況, 就會給政府執政合法性帶來沖擊。
最后, 由于各個治理主體之間要共享權力, 卻不可避免的會造成權力分化, 但是又會導致國家空洞化, 這是不可調和的矛盾[8]。政策網絡治理會一定程度上削弱政府權力, 也會降低政府承擔的責任, 如何在權責之間做好平衡是一個棘手的問題。
四、提高政策網絡治理水平的主要策略
政策網絡中的各個治理主體在政策制定過程中互相協商, 各主體之間沒有明確的上下級關系, 缺少一個占支配地位的領導主體對其他主體進行規范, 那么解決社會問題時可能會效率低下, 甚至可能出現治理失靈。為了最大程度的發揮政策網絡的優勢, 促進有關各方的合作、消弭各方間隙, 下面將給出幾點意見:
(一) 加強治理參與的廣泛度
政策網絡要政府與社會組織共同參與, 要想治理日益復雜的社會情況, 就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來, 讓各方帶著各自的智慧與專業技術為問題解決提供建議。政府的角色也極為關鍵, 在制定政策應該廣泛采納更多主體的意見, 促進主體在網絡中的參與。
(二) 促進深入交流
各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流, 通過交流來減少分歧、強化共識, 公共政策的制定需要各個主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網絡運行過程中非常關鍵的, 交流的方式可以會議的形式, 多方聯席會議是交流的絕佳途徑。除此之外, 在需要時也要利用各種通信技術保持主體之間信息的暢通。
(三) 強化政治互信
各治理主體之間能夠互相協作的前提是政治互信, 在信任的基礎上才能開展交流協作。政策的出臺、后續的執行, 都需要各主體的互相信任, 如果沒有信任將使得政策網絡的運行舉步維艱。各主體之間需要了解信任, 相互合作起來才更有效率。
(四) 消弭間隙加強共識
各治理主體代表著不同的利益群體, 在公共政策的過程中容易發生利益沖突, 因此為了避免因利益沖突而導致網絡失效, 政府作為政策網絡的主要主體, 要根據具體情況盡可能的消弭沖突, 尋找各主體之間的利益共同點, 促進有關各方以協商對話解決問題。
(五) 優化組織架構
政策網絡中各主體都會對政策產生影響, 如何組織這些主體不僅事關政策的制定, 也決定了政策網絡的社會治理效果。在這方面, 政府要承擔起主要責任, 優化網絡的組織架構, 建立一個以效率為導向的網狀網絡, 力求構建一個最優的網絡, 在制定政策時既準確又及時地解決問題, 提升人民群眾的滿意度。
(六) 建立恰當的激勵機制
政策網絡并不是一個官方的正式組織, 對各個主體不具備法律規定的強制約束力, 因此為了調動各個主體的積極性, 保持網絡穩定性, 就必須要建立一個合適的激勵機制。激勵的方式有多種, 可以對廣大公民進行宣傳教育、對主體進行一些獎懲機制等。通過激勵來最大程度的發揮政策網絡的執行效率。
五、總結
政策網絡理論為后現代的社會問題治理提供了一個全新的思路, 在社會問題越來越復雜的今天, 愈發能體現其優勢。這雖然是一種新的治理模式, 在具體社會實踐上還不足夠成熟, 但是在當前傳統官僚制治理難以應對社會問題的情況下, 政策網絡治理依然具有很強的現實意義。作為一種應對政府失效問題的治理方案, 政策網絡治理理論對我國政府體制機制改革具有一定的參考意義, 因此, 為了推動公共治理水平的進步, 應該進一步研究政策網絡的理論和實踐問題。
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關鍵詞：法治社會；軟法；治理
一、法治社會軟法治理的定義
法治社會的軟法治理就是指社會各主體在自主自治的體系內，依照法治的原則，共同參與公共事務的管理，謀求全體社會成員利益最大化的治理模式。法治社會的軟法治理，是指一種以法治為前提的社會治理模式，其與普通軟法治理的區別就在于法治二字。軟法治理由于具有多元的治理主體，治理規則也因此參差不齊，人們往往將軟法治理等同于胡亂治理。然而法治社會的軟法治理將法治加入到這種治理模式，法律將起到至關重要的作用。不僅如此，法治還會對軟法的制定實施起規制作用，使得軟法治理按照一種有序、科學的道路發展下去。
二、法治社會軟法治理的發展歷程
“20世紀中后期以來，西方世界福利國家危機，社會主義國家計劃經濟破產，政府治理危機加劇；非政府組織崛起，社會自治力量增強，自發社會運動和志愿者活動增多，市場主體在關注利潤的同時也越來越關注社會公共問題。”①這就使得行政管理權從完全由政府壟斷轉變為以政府為主導，各種社會力量廣泛參與的模式。隨著行政國家的逐漸衰落，政府對權利的控制力逐漸減弱，一些權利被下放出來，授予一些社會團體和組織，由其代表國家行使各項權利，管理公共事務。公共事物的管理不再是傳統的、單向的，而轉變為雙向的交流，社會團體和組織在民意的基礎上，制訂了大量的“制度規則”。這種不以國家強制力保障實施的“軟法”的大量出現，人們越來越期望整個社會在硬法的保障下加以軟法的“調節”來穩定整個社會，使整個社會都在法的支配下，井然有序的運作。
（1）西方社會軟法治理的發展
在法律中心主義的時代，認為國家是一切權利的所有者，社會活動必須在法律的保障下才能有序進行，“軟法”并沒有獲得其應有的重視，人們普遍認為，軟法并不是法。直到Eric Posner提出，“軟法指的是一套沒有中央的權威加以創設、解釋和執行的規則”。②這種打破傳統法律中心主義的觀點才在歐洲大陸和美國開始興起。隨著歐洲及美國經濟的迅速騰飛，引發大量的社會問題，與此同時大量的民間自治組織、社會團體出現，軟法已經能夠深入這些國家人民的內心，依靠軟法而實施的公共治理已經成為全球潮流。
（2）我國軟法治理的發展
軟法治理在我國的發展仍是處于初級階段，我國仍然沒有改變政府管理一切的管理模式，中國仍然堅持一個權力中心的基本政治架構，并遵循傳統的自上而下的制度變遷原則，這與公共治理所要求的治理模式不相稱。公共治理強調公民參與，公民以獨立的人格和民間自治組織為主體參加公共治理活動，然而，現實與理論總是存在著差距，中國公民參加公共治理的程度和廣度都不能讓人滿意，究其原因首先是因為中國仍堅持一個政治中心，缺少對社會自治組織的信任，政府沒有讓渡足夠多的權利給民間組織，政府的不信任導致人民群眾的不信任，人們依然認為民間組織所謂的“自治權”不具有可信度，無法調動人民群眾的積極性，導致現實與理論的脫軌。其次，中國仍有很濃厚的官僚思想，“官府衙門”在中國的地位沒有被撼動，導致民間自治組織與政府地位權利的不平等，使那些期望參與到公共治理的個人進行自治變得更加艱難。
三、法治社會軟法治理的思想基礎
軟法治理主要是公共治理，所謂的公共治理是以個人為本位，其本質為“自我立法”，強調整個社會對個人選擇的尊重，以及對社會組織自治自律的認可；同時秉持著公共意志的光芒，以公民的廣泛參與和組織的互動為特點。這種公共治理是對傳統“政府本位”“法律本位”的突破，是國家逐漸由“統治”模式向“治理模式”改變，也會引起管理者與被管理者，以及管理方式，價值取向和評判標準的改變，但就其實質而言，公共治理的出現，更意味著政府管理理念的深層次變革。無論是民間組織的建立，亦或是民間組織與政府博弈妥協的過程，自由精神和公共理性都起到至關重要的作用：自由精神與公共理性是軟法治理的兩大精神內核。③
（1）自由精神――精神實質
由于過分強調自由，國家治理曾嚴重忽視政府的作用，造就了“夜警國家”，“政府失靈”，美國就曾經歷了“守夜人式國家”，“古典自由主義理論的守夜人式的國家，其功能僅限于保護它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強制實行契約等”。④這一觀點由美國學者羅伯特?諾齊克提出，這種意義上的國家就是“最弱意義國家”，國家除了保護性的事務就再無其他權利。然而這種理論隨著時間的推移被美國人拋棄，二十世紀三十年代，美國發生嚴重的經濟危機，資本主義社會無法調節其自身的矛盾，導致經濟蕭條，人們開始反思并逐步接受政府介入公共事物的管理。但這并不意味著自由精神的喪失，國家更加注重在法律允許的范圍內保護公民的自由，并不斷取得新的進展。由于曾出現的“政府失靈”現象，人們對政府也不再是毫無懷疑的信任了。人們開始認為，社會治理的過程，也應當是公民參與的過程，由此而產生了公共治理。若社會成員的自由精神和獨立意識缺乏，那么公共治理的理念也很難實現。
（2）理性――自由的界限
思維的自由同時表征著思維的理性，思維的理性背后同樣存在著思維的自由，所謂的公共理性就是對自由和不同價值的包容。羅爾斯將公共理性作為一個民主國家的基本特征：“它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度服務的目標目的所在。”⑤從起源來講，公共理性源自于市場經濟的發展，經濟的蓬勃發展造就了開放的社會結構以及公民的參與意識。具有公共理性的公民能夠在治理國家的過程中公共協商、對話合作，使得各種社會意識和價值能夠在社會中和諧共處。公共理性作為處理政治國家和公民關系的準則不僅要求公民具有關心公共事務的公民精神，同時要求公權力在適當狀態下自我限束，逐步減少甚至放棄制度賦予的不當權力。（作者單位：上海政法學院）
注解：
① 邢鴻飛：《中國語境下的軟法治理的內涵解讀》，《行政法學研究》2012年第3期，第3-9頁
② [美]埃里克A.波斯納著：《法律與社會規范》，沈明譯，中國政法大學出版社2004年版，第46頁。
③ 邢鴻飛、韓軼：《中國語境下的軟法治理的內涵解讀》，《行政法學研究》2012年第3期，第3-9頁
近些年來，公共管理這個概念成為社會科學中一個使用頻率較高的概念，人們從不同的角度運用這個概念指稱人類社會治理領域中的新的變動。在行政學的領域中，人們把公共管理的出現與行政改革運動聯系在一起，把它看作是20世紀80年代以來一場全球性的行政改革運動的結果；在政治學的領域中，人們在民主和參與等工具性的層面和政治文明等價值層面上來認識公共管理所實現的政治發展；在社會學的視角中，公共管理是社會組織形式、社會治理結構變革帶來的以社會自治為基本內容的新型社會治理方式；從哲學的角度看，人類歷史從農業社會走向工業社會再到后工業社會的歷史必然性要求有一種全新的社會治理模式與之相適應，而公共管理就是一種新型的社會治理模式。
雖然從不同的學科出發，對公共管理的認識會有著自己的側重點，但是，就公共管理是人類社會治理中的一種新的現象而言，是共同的。其實，公共管理不僅是人類社會治理領域中的一場偉大變革，而且，也意味著人們之間的社會關系、社會生產和生活等等各個領域中的一個全新時代的到來。因而,認識、研究和探索公共管理及其相關問題，就成了當代哲學和社會科學中的一個引人注目的課題。
一、公共管理所實現的變革
20世紀70年代末和80年代初，西方國家興起了一場公共行政的改革運動，并且迅速地在全球蔓延開來，直到今天，這場改革運動一直在進行中，它使政府的存在形式和政府與社會的關系發生了深刻的變革。現在看來，這場行政改革運動所造成的變革可以概括為以下幾點。
第一，打破了行政管理主體的一體性。長期以來，行政主體的一體性被看作是一個默認的不可移易的原則，正是由于行政主體的一體性，才會出現公共產品供給上的壟斷；也正是由于政府具有惟一性和壟斷性，才造成了這樣一種歷史現象：以往一切發生在政府中的改革都無非是政府的改組和重建。然而，新的全球性行政改革運動與以往不同，它所導致的是一個革命性的結果，即打破了政府的行政主體
一體性、政府存在的惟一性和公共產品供給的壟斷性。因為，它在社會之中培育出擔負公共管理職能的非政府組織，許多原先由政府承擔的行政管理職能轉由這些公共管理組織承擔，在這個過程中，政府則更多地承擔起公共政策供給的職能。從哲學的意義上講，人類社會治理領域中的以往歷史都屬于對象性分化的歷史，是治理對象和內容的分化，行政主體則由于管理體制和組織的技術化程度的提高而變得一體化程度越來越強，這場行政改革運動改變了歷史的方向，把行政管理的對象性分化轉化為主體性分化，開啟了“政府公共政策化”和“公共管理社會化”的進程。這時，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是惟一的機構，在政府之外，也有一些準自治的、半自治的和自治的機構承擔公共管理的職能；政府則可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定及監督執行
第二，把行政管理的主體中心主義轉變成公共管理的客體中心主義。以往的行政管理都是以管理主體為中心的，管理客體處于邊緣性的和受支配的地位，因為，行政管理無非是一個權力支配過程，權力的運行體制和運行機制決定了它必須有一個權力中心，而相對于受權力支配的人來說，掌握權力的人則屬于權力支配體系的中心。所以說，這是一個主體中心主義的模式。在這種主體中心主義的權力體制和運行機制中，擁有權力和掌握權力的人以自我為中心，被管理者和被統治者作為“我”的對象是從屬于“我”和為了“我”而存在的，“我”從事管理或統治的活動，無非是為了自我的存在和發展。在行政改革過程中出現的公共管理則不同，它關注政府實施的各種計劃、項目的有效性，表現出了一種目標導向的趨勢，目標是中心，行政權力和行政行為是從屬于這一中心的，是服務于目標的。而這個目標的具體表現就是“顧客”的滿意。公共管理成長的跡象表明，它把需要服務的公眾視為公共機構的顧客，通過調查，傾聽顧客的意見，建立明確的服務標準，向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權利，以實現改善公共服務質量的目的。這樣一來,就必然會把“顧客”放在公共管理的中心，即以公共管理的客體為中心而不是以其主體為中心。
第三，把權力中心主義轉化為服務中心主義。無論是農業社會的統治行政還是工業社會的管理行政，都是以集權形式出現的權力中心主義。在統治行政中，集權是不言而喻的，無論是在統治還是在管理的意義上，都必須仰賴集權。在管理行政賴以產生的社會中，集權往往受到批評，但管理行政體系依然是一個集權體系，屬于權力中心主義的范疇二以往的行政管理都是建立在集權的主線上的，盡管近代以來行政權在整個政治制度中就其所受制約而言有著民主和參與的內涵，但就行政權自身而言，一直表現為一種集權，權力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，上層發號施令，下級依令而行。管理行政體系的運作，也就是公共權力的運行，權力是中心，行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權力的大小。公共管理使人們把視線從關注權力和權力的運行轉向關注管理的效果上來。因為，政府不再是惟一的公共管理組織和部門，政府也不再是惟一執掌公共權力的組織和部門，它對公共權力的壟斷將隨之而成為歷史，公共權力隨著公共管理的社會化而社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的執掌者。公共權力的社會化，或者說公共權力在公共管理體系中的非中心化，實際上也就是管理的服務化，即把公共管理變成一種為公眾服務的活動。所以，服務是公共管理的主題，公共管理的體系不再是以權力為中心，而是以服務為中心。
第四，把效率中心主義轉化為成本中心主義。在工業化的過程生成的管理行政是突出效率的行政管理，以效率為中心。特別是在20世紀中，效率的問題成了衡量行政體系是否健全的尺度，在我們對機構臃腫、冗員充斥、慵懶閑散、推諉扯皮以及各種各樣的官僚主義問題作出批評時，實際上是出于效率意識的要求。正是對效率的追求，促使管理行政不斷地探索行政管理科學化的路徑。所以，行政效率是管理行政追求的基本目標。然而，在管理行政對效率的追求中，卻忽視了成本的問題，效率意識排斥了成本意識。以至于經常性地出現不自覺地加大行政成本的投人而使整個社會蒙受超額負擔的情況，即政府在社會的發展中不僅不能起到促進作用，反而成了一個沉重的累贅。公共管理所實現的變革在于，它不是單向度地考慮政府行為的效率.而是把這種效率的提升放在行政成本的降低的雙向思考之中，諸如實行預算開支總量控制、公共部門與私營部門公開競標、績效合同制和效率評審制等等，都反映了行政成本意識先行的思路。
第五，把個體利益中心主義轉化為公共利益中心主義，從而有可能有效地杜絕行政權力的腐敗。腐敗的問題之所以永遠無法根治，是因為腐敗從來都是個體利益中心主義在公共行政過程中所導致的必然結果。因為，每個人都以個體利益為中心，在公共行政的領域中就必然會存在著個體利益對公共利益的侵蝕=人類迄今為止的行政管理歷史一直受到腐敗問題的糾纏。近代社會為了抑制腐敗，發明了權力制約體制，用權力制約權力，但是，在行政管理的過程中，個體利益中心化是一個必然過程，而權力制約是一種人為的設計，在人為設計出來的權力制約與個體利益中心化的客觀進程之間，要建立起一個永久性的平衡機制是不可能的，所以必須不斷地進行調整。而且，對于行政權力的運行來說，權力制約本來就是處于邊緣態的，是因為有了行政權力運行的客觀性和必要性，才有了權力的制約，權力制約任何時候都是依附于權力的運行的，它不能進入權力結構的中心，所以，行政管理中的權力與權力制約機制由于永遠解決不了中心與邊緣的問題，因而，也就永遠為腐畋的滋生留下空間。公共管理由于服務定位而導致了特權的消失和特權意識的弱化，使行政行為更加貼近其公共性和使運用公共權力謀取私利喪失制度化的基礎；由于稟承頤客至上的理念而改變了原先行政體系的主體中心主義，公共管理活動必須把公眾的滿意度作為追求的目標和評價標準，以公眾的意志為中心，以公共利益為中心；由于實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。這些革命性的變化，都會使腐敗得到有效的抑制：
二、公共管理的治理模式是德治
經過幾年的探索和討論，我們現在已經傾向于把公共管理看作為一種新型的社會治理模式，是建立在服務精神和服務原則基礎上的服務型社會治理模式，它的治理體系具有明顯的“德治”特征。就人類的社會治理而言，是一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程，“權治”是農業社會的基本治理模式，從屬于統治型的社會治理；"法治”是工業社會的基本治理模式，從屬于管理型的社會治理；到了后工業社會，以公共管理為形式的服務型社會治理屬于“德治”的社會治理=也就是說,權治、法治和德治代表了三種不同的社會治理行為模式：在統治型社會治理模式中，以權治為主，法治和德治只是輔助手段；在管理型社會治理模式中，是以法治為主，在法制的規范下，也有著權治的內容，而德治是受到排斥的；服務型社會治理是德治的治理體系，它把法治與德治統一起來。當然，在公共管理之中,也會包含權治的內容，但權治是受到嚴格限制的，僅僅存在于一些特定的領域，是作為一種極其邊緣化的治理手段而存在的。
現代社會是法治的社會，幾乎社會生活的一切領域，都是根據法治的精神來進行建構的。社會秩序的獲得、生產與生活的正常化、交換與交往的可持續性等等，都來源于法治，法治就是我們生活于其中的這個社會的基本特征。從人類社會治理模式的發展來看，法治是一種較高形態的社會治理模式，與那種以權力為基礎的權治相比，法治在社會秩序的獲得方面更為有效。因為，法治的社會秩序是一種較為穩定的秩序，它不是把社會矛盾積累起來，而是把各種各樣的社會矛盾和沖突化解為具體的和日常的矛盾和沖突，法治甚至基于人類社會矛盾的客觀必然性而把矛盾沖突法制化，設定了許許多多法律允許的矛盾沖突途徑，通過合法化的矛盾沖突途徑來暴露社會矛盾和化解社會矛盾，以避免任何社會矛盾被積聚而成為導致大規模沖突的因素。
但是，法律是由人制定的，人創造的任何事物都不具有自然的完滿性，雖然人可以在社會發展的進程中不斷地修訂法律和完善法制，但它永遠都不可能達到完全周延的地步，法律及其制度總會留下控制和規范能力不及的“死角'再則，法治的普遍性與個人的具體性之間并不必然是統一和重合的，在很大程度上，法治僅僅規定了個人行為的起點，作為個人的行為規范的法律規定只是一個社會一般的水平線，個人行為在這個水平線的上下，有著上下波動的巨大空間2就個人而言，他的行為必須接受法律的規范，而事實上接受法律規范的僅僅是他全部行為中的一個極小的部分。因此，在治理的意義上法治具有不充分性，那些低于法律規范水平線的行為，總會表現出極大的腐濁作用，破壞著法治的有效性。進一步說，法治的普遍性和法律的不周延性決定了法律表述上的不明確性，在許多情況下，法律的適用問題總是建立在二次解釋和多次解釋的前提下的。經過解釋的法律，盡管是根據法的精神作出的，也必然會反映解釋者的認識能力、理解能力和道德素養r法律解釋本身就是違背法的精神的行為，是對法的科學性、準確性和神圣性的否定。由此看來，法律及其制度是存在著局限性的，這種局限性決定了它在社會治理活動中并不是充分的手段：也就是說,法治并不屬于充分的、萬能的社會治理：
法治可以被理解成社會治理的一種特定秩序，而且，這種秩序并不是一種僵化了的秩序。法治決不是要把一切被納人治理體系中的人變成純粹的守法機器，它在要求人們遵守法律的同時理性地對待法律，而不是把他們訓練成惟法是從的奴隸。法律在對權利、義務的規定中所包含的更深層的意蘊是:鼓勵人們對權利的尊重，對責任的承當。這也就是人作為人的良知和正義感，因而，是對道德生活的追求。這樣一來，法治的目標就應當是德治了，法治是通向德治的橋梁，在人類社會較為高級的治理方式中，它們之間是有機統一的，任何試圖把法治與德治區分開來的做法，都是錯誤的。公共管理在社會治理的意義上，就是法治與德治的統一。
人類社會治理方式的演進是社會治理活動的目標定位實現根本性變遷的歷史過程。統治型社會治理在秩序的追求上是統治定位，統治是最根本、最實質性的治理目標。由于統治具有壓迫的性質，所以時時處處都需要以強化權力的強制性來為統治提供保障。管理型社會治理方式在追求秩序的同時也表現出對效率的推崇，而且是寄希望于效率能夠為秩序提供支持。所以，在它的管理定位中包含著把一切科學化、技術化手段納人到社會治理活動中來的要求和動力。公共管理是一種服務定位的社會治理方式，它把統治型和管理型社會治理活動中的對象性限制轉化成社會治理主體的自我限制。也就是說，公共管理這種社會治理活動在根本性質上不同于以往的社會治理活動，它不是殫精竭慮地控制治理對象，而是通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務。所以，公共管理必然會選擇德治作為自己的社會治理標記。
人類的社會治理模式發展到公共管理的階段，將是一個多元混合模式，在公共管理中，以往的德治與法治的不相容性將會得到徹底解決，公共管理應當是德治與法治相統一的社會治理模式。因為，當公共管理這種新型社會治理模式超越了管理型社會治理模式的時候，實質上是超越了管理型社會治理模式中的社會關系格局，它的客觀結構不是以權力關系為中心，它的行為體系也不是以權力為中心來展開，它是一個權力關系、法律關系和倫理關系同構的體系，公共管理的行為體系也同時具有權治、法治和德治三重屬性，不再需要制造對權力或法律之間的某一個方面的神話來保證社會治理活動的順利開展。
人們往往試圖發現德治與法治的人文基礎，從人性善惡的哲學假設出發來理解德治與法治，認為，人性善的思想文化導致德治實踐，而人性惡的思想文化導致法治實踐。其實，問題并不是這么簡單，關于這個問題，需要從不同的社會治理模式中來加以理解。對于統治型的社會治理模式而言，是無所謂法治的，如果說也存在著法律的話，那只不過是“治民之器”，是統治的工具。因為對于統治者來說，選擇了什么樣的工具能夠更為有效地實現社會治理，這個工具就是好的。所以，統治者們在本意上并沒有追求法治還是德治的動機。
在統治型的社會治理模式中，對于被統治者來說，德治無疑是好于法治的，因為德治在于治治者，對治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束。可見，統治型社會治理模式中的統治者與被統治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據來自于被統治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對于被治者的法治就必然會經常性地激化統治者與被統治者之間的矛盾，使統治顯得缺乏穩定性的基礎。在這種情況下，如果統治者愿意在統治的過程中向被統治者作出妥協的話，也會走向德治的道路。所以說，統治型的社會治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權力的公共性與權力行使的個人性之間的矛盾。
當然，社會治理需要建立在人性分析的基礎上，現代哲學對人性的分析已經基本取得了這樣的共同認識：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現實中，純粹的“經濟人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會中的人，既不是絕對利己的人，也不是絕對大公無私的人。因為，社會不允許絕對利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對利他而從不利己的人提供生存的空間。在現實社會生活中，人總是表現為“經濟人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統一體。至于哪一種因素在人身上成為主導性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會關系領域中，人的“經濟人”因素和“道德人”因素也有著主次的區別。比如，在市場經濟的領域中，人的利己特性會占主導地位，只是由于市場機制的作用才會把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領域中，則要求人突出其利他的特性。社會治理的模式選擇，正是根據這種對人的人性的認識而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚善。或者說，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規范激勵人的利他行為和激揚人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會治理方式，法治與德治作為社會治理方式是與特定的社會歷史階段聯系在一起的。統治型的社會治理模式一般選擇了德治的社會治理方式，但只是表面上的德治，實質上則是“權治”。而管理型的社會治理則必然選擇法治的社會治理方式。
根據把法治與德治與兩種文化傳統或兩種不同文明聯系在一起的做法，就會把法治看作為西方文明的結果，認為中國的文化傳統決定了中國并不適宜于實行法治。實際上并不是這樣。因為，根據一些理論分析，可以發現，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對人的價值、人的生存意義的關注和對人類命運的關懷而作出的制度選擇。法治是對人的存在、價值、命運的思考、關注和把握過程中的產物，德治也是出于為人提供揚善抑惡、和諧共存之生活環境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯誤認識，即把法律精神與倫理精神對立起來。其實，人類的倫理精神并不必然與法律意識形成對抗，相反，恰恰是倫理精神能夠對法律構成有力的支持。特別是當法在維護社會公平、正義等方面表現出了積極作用之后，人們就會根據倫理精神來理解法，并形成關于法的信念。
必須指出，對于法治的或德治的社會治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個社會選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會治理模式所屬類型的性質決定的。統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式都無法實現法治與德治的統合，所以，在服務型的社會治理模式中，把法治與德治結合起來，就是一項合乎歷史進步潮流的事業。
二、德治與法治的歷史類型
在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經常引起爭論的問題。而實際上，這種爭論往往又是沒有結果的。因為，這個問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統治型的社會治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統治型的社會治理模式屬于德治的，管理型的社會治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內奢的服務型社會治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因為，公共管理中的道德與法律之間并不存在著主輔的關系，或者說在公共管理活動的具體行為中，它們是互為主輔的關系。在公共管理所致力于的公共服務中，法律是體現了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統一性并不完全需要通過文字的形式來表達，而是貫穿在全部公共管理活動中的服務精神。
法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個一般性的理論問題，在社會治理實踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現的。在統治型的社會治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統治型的社會治理模式的典型形態必然是以德治的形式出現的。同樣，管理型的社會治理模式也只能實行法治，如果無法建立起完善的法制并實施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會治理模式的國家中，都存在著關于所謂道德水平下降、價值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變為現實的路徑。所以說，統治型的社會治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內容的服務型社會治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。
服務型的社會治理模式屬于德治與法治相統一的模式。也就是說，在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時期內也發展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務于法治的，而是服務于德治的。同樣，在管理型的社會治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補充，但道德對于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現出對道德的排斥。只有在服務型的社會治理模式中，德治與法治才獲得了統一的基礎。
就社會治理模式的社會關系基礎而言，在權力關系中，權威的一方提倡道德，也會在行為上表現出道德的特征。但是，在權力關系作用的過程中，道德是服從于權威的，在權威的作用力與道德選擇發生沖突的時候，人們往往選擇了對權威的服從，而不是堅守道德和拒絕權威。所以說，在主要是由權力關系聯結而成的統治型社會治理模式中，道德或者是權力執掌者自上而下的倡導，或者是權力權威的補充，在本質上，這種治理方式突出的是權威的不可移易。在管理型社會治理方式中，由于權力關系與法律關系的并存，權力的權威有時會受到法律權威的挑戰和遏制，因而在人們的行為中會出現拒絕權力權威的情況。實際上，這種對權力權威的拒絕或冷漠，只不過是在權力權威和法律權威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會遇到權力權威與法律權威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時候，不是簡單地選擇某一方，它需要對這種沖突加以道德反思，根據道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權力的權威、法律的權威之上，就會出現一個道德權威。道德權威是判斷權力權威、法律權威社會價值的標準，也是權力權威、法律權威總體化的整合力量。道德權威在權力權威和法律權威之間作出協調，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會德治化。
我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務型社會治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機制的性質。我們說統治型的社會治理模式是德治的，是指這種社會治理模式是建立在倫理關系之上的。當然，在統治型的社會治理模式中，治理也就是統治，是通過對倫理關系進行改造而確立起來的統治。在這里，倫理關系是以權力關系的形式出現的，或者說，倫理關系已經演化成了權力關系。對這種統治的初步觀察，所看到的是，它建立在權力關系與倫理關系交織而成的社會關系基礎之上。但是，如果進行還原式的思考，我們說倫理關系是有著終極意義的統治基礎。應當指出的是，對于這種社會治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時期，不僅會有法律，而且可能會有著相當發達的法律。然而，無論法律達到了多么發達的程度，對于社會治理機制來說，并不具有實質性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會治理機制的根本特性是屬于法制的。與倫理關系的邊緣性地位相對應，道德在這里所發揮的作用也是邊緣性的。
三、權治、法治與德治
盡管服務于統治型社會治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統治型的社會治理模式以來，在長達兩千多年的時間里，社會治理還主要是依靠權力的力量來實施統治，真正像孔子所倡導的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權威得到充分的承認，在這同時，道德卻遭到了相應的排斥，道德的作用日漸淡化。
權力是強制力的強制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規范，是明確宣示的具有公約力的行為準則。針對于個人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個比方，權力之于社會整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個整體；而法律是用一個袋子把珠子裝起來，也組成一個整體。實際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對于整體來說，每一個人都還是單獨的個人，在權力和法律的外在力量的制約之下，每個人既作為個體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權力來治理社會和以法津來治理社會都不可能實現對社會的充分整合的原因所在。
在權力和法律相比，道德的優越性在于，能夠催化出人的內心的道德意識，使人在外在的道德規范和社會倫理機制的作用下，形成內在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動之中，把他人的事業，他人的要求看作為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放置在為他人的服務之中。公共管理在把法治與德治統一起來的時候，正是一種可以在全社會生成道德規范體系和倫理機制的社會治理模式，它通過管理者的服務觀念的確立，通過切實的服務行為引導社會，從而在整個社會的范圍內張揚起倫理精神，使整個社會實現充分的道德化。
基于權力關系的社會治理和基于法律關系的社會治理都無法把德治與法治結合起來，只有當一種社會治理模式能夠平行地包容著權力關系、法律關系和倫理關系，并實現了這三重關系互動整合，才能夠把法治與德治結合起來。這種社會治理模式就是服務型的，在現階段是以公共管理的形式出現的。公共管理無疑也是直接服務于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務的活動。這所依靠的不僅僅是權力或者法律，它的動力直接根源于倫理精神，而權力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權力、法律和道德規范整合到一起，形成一個在倫理精神統攝下的權力、法律和道德規范相統一的管理體系，也就是一個法治與德治相統一的管理類型。
法治與德治有著目標的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標。但是，在終極目標上則是一致的，都是為了要營造一個協調和諧、健康有序、持續發展的氛圍。從權治到法治再到德治是一個邏輯序列和歷史進程。法治是高于權治的，因為，法治打破了權治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因為，德治不僅包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對確定性，使整個社會治理處于一種治者與被治者的互動之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強化自己道德意義，提高道德素質，給自己造就自覺遵守法律和道德規范的強大動力。被治者在認同和接受社會治理的同時，也會加強自我道德心性修養，以強烈的社會道德責任意識和憂患意識，監督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。
在西方和中國古代社會，法治與德治都得到了片面發展，而不是被有機地結合在一起。也就是說，西方社會片面發展了法治，而中國古代社會則片面地強調德治。結果是西方社會由于片面強調法治陷入了法蘭克福學派所批判的“單向度的社會”；而中國古代社會片面強調了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情況。但是，在中國傳統社會的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。
首先，在中國傳統文化中包含著一個值得注意的倫理設定，那就是認為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設定，才為“德治”提供了理論根據，才能夠設計出“內圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個條目都是講自身道德的完善，屬于內圣的范疇；后三個條目講的是外在事業的建立，屬于外王的范疇。認為，內圣外王是統一的，內圣是外王的基礎，是出發點、立足點和本質所在。為了實現德治的目標，儒家要求治理國家的人應當成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內而外，由己而人”，“為仁由己”的修養原則就可以達到目標。早期儒家代表孔子認為，“仁人”要修己、克己，不可強調外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動的道德行為。他還說：“克己復禮為仁。……為仁由己，而有由人乎哉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個由內至外的過程，所以要修己以求仁。當然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規范必要性的歧路上去了，即認為只要具有“內圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價值，而輕視法律對人的行為規范的意義。特別是認為，對于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。
其次，在國家治理的問題上，中國傳統的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個人的人格修養來實現仁政和德治。孔子認為治國應該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認為德禮高于刑政；他把政治的實施過程看作是道德感化過程，他認為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”(《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權力制約關系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內圣外王”，以及普通社會成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會的有序和運行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內容，發現那些可以啟迪德治制度化的有益因素。
與以往的社會治理方式相比，公共管理有著社會自治的性質和內容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會治理模式的那種自上而下的社會治理。這種新的特征促使公共管理在組織結構上，在行為依據上，在治理理念上，都不同于以往的社會治理模式。所以，那些在以往的社會治理模式中無法實現的空想，在公共管理過程中就能夠得到實現。公共管理主體在國家的德治建設中可以成為一個示范群體，他們的道德行為對社會有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對社會有著價值引導的功能，他們在公共管理活動中所遇到的問題有著對法律規范的示警意義。當公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動中，在治理者們的道德化行為中，全社會的道德習慣、道德行為就比較容易養成，就會逐步形成一個道德實踐的環境，并進一步形成系統的穩定的良好的道德觀念和價值判斷標準。
“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現在已成為人們的共識，因為，道德講自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進和相互支持的。他律可以促進人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動就會促進人們自律，加強自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強自律，人們的道德水平就會提高，就會自覺地遵紀守法，使社會穩定和諧地發展，從而促進法律建設的完善。但是，在實際的歷史發展過程中，德治與法治從來也沒有實現過統一。所以，德治與法治的問題并不是一個理論問題而是一個實際問題，是一個需要在歷史發展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發現一種全新的社會治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統一的問題。而公共管理所代表的服務型社會治理模式，就是能夠使法治與德治統一起來的社會治理模式。
四、德治能否在教育中獲得
對德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實現整個社會的道德化的設想。雖然實行德治需要社會治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識，但是，這種道德意識并不只是教育的產物，毋寧說它在根本上并不是教育的結果，而是道德制度化的結果。因為，當制度實現了道德化之后，就會不教而學，無論是擔負治理角色的還是被治理角色的人們，都會崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當然，這一點只有在公共管理所代表的社會治理模式中才能實現。在統治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養性的基礎上的，是試圖通過道德教育去實現德治的。在《大學》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”其實，通過道德教育并不能實現穩定的德治，對于作為道德載體的個人來說，在教育中樹立起來的道德意識可能會因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個基礎喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個人道德修養基礎上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩定的德治。
如果在一個極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應而存在的。也就是說，德治的直接目標是建立起道德化了的制度。在這個制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務，都會包含著道德判斷和道德評價。
總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實現社會治理的方式。德治是一種通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上作出制度設計和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠為社會治理的目標、行為體系以及治理活動中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會治理方式。在這個問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯誤的。在制度建設方面，德治與法治是兩個維度，而且是不可分割的兩個維度，只有把法治的理念與德治的理念結合起來，同時在這兩種理念之下來社會治理制度的設計和安排，才會獲得一種理想的社會治理模式。如果說以往的社會治理模式在制度設計和安排都或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了德治之維的話，那么公共管理的制度設計與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會治理體系。
五、宗教、信仰與信念
在宗教產生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會中流行的道德主張和規范以的形式再現出來。而且，一旦以宗教的形式再現的時候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結果。當世俗道德轉化為宗教教義的時候，道德信念也同時轉化為。這時，道德自身已經發生了質的改變，它已經不再屬于道德的范疇，不再是倫理學研究的對象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內容。倫理學探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學設定為道德最高境界的善與宗教所倡導的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會科學中受到了濫用。在整個近代社會中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有的情結，他們希望在法制社會中培養起對法律的信仰，并用這種信仰來彌補法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，對于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識形態的范疇。因為，任何信仰都是建立在塑造出某一終極信仰實體的前提下的，對法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實體的地位上。當終極實體確立起來之后，就會沿著這一終極性實體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個基礎上形成一個信仰體系。這種信仰體系的結構，是屬于等級化的結構，而且是等級化結構的權力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級化的權力關系。反過來，信仰也是與權力關系聯系在一起的，人類社會中的信仰普遍化的時代，往往也是權力關系占支配地位的時代。
在權力關系走向衰落的地方，信仰也會趨向于衰落。權力關系與信仰是互為前提的兩個方面，一方面，任何形式信仰都必然會造成社會的等級化和權力關系化；另一方面，在等級化了的和權力關系化了的社會中，必然會產生出某種信仰。在這個意義上，我們說，信仰決不是一個社會中的少數人通過努力可以建立起來的，也不是少數人通過努力可以消除的，更不是某些知識體系的發展可以取代的。甚至，一個社會在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會的等級化的狀況和權力關系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現是有著客觀基礎的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。
在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產生信仰的等級化社會是與統治型的社會治理模式聯系在一起的。嚴格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應當是這一社會中的事情。當這類社會開始走向解體的時候，實際上信仰的基礎已經開始有了根本性的動搖。代之而起的管理型社會治理方式還是一個權力關系中心的體系，它所賴以產生的社會中還沒有實現充分的實質性平等。在這種社會條件下，信仰還會存在。但已經遠不象在等級化的和統治型社會治理模式發揮作用的社會中那樣重要了。即使信仰對于一些特殊的人群還是生命的依托，但對于整個社會的存在和發展，已經不具有決定性的意義了。
在此，我們也看到，統治型的社會治理模式總是與信仰聯系在一起的，在統治型的社會治理模式發揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統治型社會治理模式的特征或者基礎。如果一個社會中存在著普遍的信仰危機的話，實際上是統治型的社會治理體系的危機。如果經過若干時日，信仰危機的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個社會實際上又恢復了它的統治型的社會治理。如果這個社會進入一個不再確立任何形式的信仰的時期，那么，它實際上是已經找到了統治型社會治理模式的替代形式。當我們說統治型的社會治理模式是與信仰的存在聯系在一起的，同時我們又認為統治型的社會治理模式屬于德治。這樣一來，就會產生一個問題，信仰與德治是一種什么樣的關系呢?
在對人類已有的信仰普遍發揮作用的社會進行考察時，人們不難發現，凡是存在著信仰的社會，都會以德治的形式出現。即使在現代社會，凡是具有信仰特性的人群，也會在其中表現出權力關系的線索和德治的情景。但是，這只是一種表面現象，有時可能是一種假象，信仰并不必然產生德治化了的社會治理。因為，雖然信仰對道德意識的生成是有著積極意義的，但信仰本身并不必然與道德相聯系。信仰之于人，是一種外在的客觀力量，是在人的精神創造實體化之后又反過來壓迫人的力量。如果人在這種信仰的前提下生成合乎道德規范的行為的話，那并不是道德規范的作用結果，而是信仰的結果。在本質上，并不屬于道德性的。道德與信仰是不同的，道德根源于人的自覺，是一種內在的主觀力量。
[關鍵詞]社會治理創新；公民素質；路徑
[中圖分類號]G41 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）10 ― 0086 ― 02
社會治理創新是中國國家治理現代化的必然選擇，是不斷提升國家治理能力的重要舉措。實現國家治理現代化、推進社會創新，公民素質顯得尤為重要。改革開放以來，中國的經濟、社會發展取得了巨大成果，最終成為世界第二大經濟體。但是，公民素質的提升速度不能適應經濟和國家影響力日益增長的要求。在進一步完善民主政治的過程中，對公民素質提出了新的更高要求。新時期，傳統的社會治理模式已經不能適應時代要求。在社會治理創新視域下，探究提升公民素質的路徑顯得尤為重要。
一、 社會治理創新是時展的要求
社會治理就是在共同價值原則的基礎上，遵循達成一定共識的規章制度下，以法律法規為準繩，政府、社會、個人規范社會行為，協調社會個基層關系，解決社會矛盾，防范社會風險的行為。社會治理創新就是“根據社會運行規律，不斷創新社會治理的理念、技術和方法，對傳統的治理模式進行改造、變革，并建立起新的社會治理模式，以促進社會治理新目標的實現”〔1〕。
雖然我國經濟發展取得了顯著的成果，但是與西方發達國家相比，仍存在一定的差距。而且，國家內部也出現經濟發展水平的差距，導致大量新的社會階層的出現。公民個體之間差距逐步明顯，弱勢群體和高危人群在社會中逐漸顯露出來，表達自身利益要求的呼聲越來越高。隨著科學技術的發展，互聯網在人們的生活中普及開來，多元化的思想也逐漸得到公民的認可，使得公民更加關注自身和社會的發展，也更加注重自身利益的維護。而且，媒體傳播的多渠道、互聯網在人們生活中的普及和新聞的實效傳播，使得公民更加關注國家和社會事務的發展，而且樂于表達自己的意見并希望得到尊重，從而公民參與社會治理的要求越來越強烈。馬克思說過：“發表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎”〔2〕。因此，不斷創新人民群眾表達意愿的渠道，推進社會治理創新的時代要求。
黨的十八屆三中全會《決定》把社會管理提升為社會治理，充分反映出黨對從思想上對社會服務理念發生重大轉變，這就意味著中國治理模式也放生重大轉變。這次全會對我國社會建設提出了新要求、設定了新目標。把保障和改善民生、促進社會公平正義作為全面社會改革的主題，要求加快推進社會領域的制度創新，形成科學有序的社會治理體系，讓社會充滿活力而又安定有序的發展。同時，要求不斷創新社會治理模式，改進社會治理方式，激活人民群眾參與社會治理的激情和活力，不斷探索預防和解決社會矛盾的體制。新時期，黨和政府積極推動社會治理創新，是適應時展的需要，是國家治理體系現代化的表現。
二、 社會治理創新與公民素質的關系
在社會治理創新視域下，要求公民具備現代公民意識，這是社會治理能夠順利實現的基礎。而且，公民是社會公共事務中最根本和最直接的踐行者，公民個人的態度和行為方式，直接影響到社會治理的成效。因此，在現代化國家治理體系中，不斷創新社會治理方式、拓寬公民參與政治生活渠道的同時，也要求公民自身素質的不斷提高。
公民是社會治理的基礎，公民素質的高低直接決定著社會治理水平。新時期，公民參與積極參與社會治理表明公民意識的覺醒，而且公民參與意識的覺醒主要在于公民素質的不斷提高。如果缺乏執行人民民主的社會環境和公民缺乏民主意識，那么再完善的國家治理體系，公民也不會把它們運用到社會實踐當中去。在不斷創新社會治理模式過程中，提高公民的素質、增強公民意識，才能引導公民自覺參與到社會治理創新中去，實現國家治理體現現代化。而且，不斷提高社會治理創新水平，也能夠促進公民素質的提高。加強社會管理創新，就是要求政府更好的服務廣大人民群眾。然而，傳統的社會治理模式，已經不能適應社會發展的需要。當今社會治理創新要求“政府建立起一個能夠與公民良性互動的社會治理模式”〔3〕，這樣就要求公民要積極參加到社會治理中來，在實踐中公民自身素質自然就會逐步提升。
三、社會創新視域下公民素質亟待提升
目前，在社會主義治理體系現代化的過程中，雖然我國公民的治理能力有了很大的提高，但是仍然存在許多矛盾和問題。公民意識逐漸覺醒，但是缺乏自主性，對自己的主體地位認識模糊，參與欲望不夠強烈。而且，公民受機會主義思想腐蝕嚴重，只關心與自己切身相關的眼前利益，不主動參與公共事務的治理，參與意識十分淡薄。受傳統專制思想影響、社會公共領域缺失，一些基層公民習慣于被控制與統治，不善于表達自己的意見和建議，對切身利益問題缺乏批判和監督精神。基層公民自己主導公民治理難度大，參與決策和治理的能力亟待提高。而且，在社會治理中，許多公民喜歡搭便車，嚴重影響了社會治理的效果。我國廣大基層地區，公民受教育水平總體較低，嚴重阻礙了公民參與社會治理能力的培育。當前，我國的政治制度還不夠完善，不能保證公民參與社會治理渠道的暢通，而且地方政府在一定程度上壓制公民參與社會治理的空間，公民對社會治理的影響力不足。“社會組織發育是是否完善是檢驗人民群眾的能力和社會公共領域發育是否完善的試金石”〔4〕。雖然我國社會組織發展迅速，但是由于起步晚、缺乏制度保障，作為公民參與社會治理的載體，不能承載起公民參與社會治理的重任。在社會治理視域下，無論是公民自身需要，還是現代政治社會發展的要求，都要求進一步提高公民自身素質。
四、 社會治理創新視域下公民素質提升的路徑選擇
變革當代中國政府和公民的社會關系，不斷推動社會治理創新，“需要眾多的行動主體積極互相合作、共同參與到公共事務的治理中去”〔5〕。然而，公民素質的高低，決定了社會治理創新的順利推進。不但公民自己要提高自己參與政治生活的能力，而且社會也需要為公民參與社會治理提供一個穩定的社會環境，共同提升公民參與社會治理能力和素質，從而，構建社會主義和諧社會。在社會治理創新視域下，加強對公民的教育、完善社會治理制度、積極引導公民參與社會實踐對公民參與社會治理能力的提升意義重大。
（一）社會治理創新視域下加強對公民教育，提升公民參與社會治理的意識。每個公民從一出生開始，就會接受各種各樣的教育。在不同的環境中接受的教育不同，必然影響公民做出不同的選擇。隨著社會環境的變化，每個接受不同教育內容的公民之間的差異會引起矛盾，甚至導致社會突發事件。特別是我國留學歸國人員容易受資本主義思想的影響。因此，要通過各種途徑加強對公民的教育，把公民意識始終貫徹到教育過程中，使公民認識到權利和義務的統一。在社會創新視域下不但要求公民積極為社會發展建言獻策，而且還要通過正確的方式參與到社會治理當中去，積極維護自己的權利和利益。從而，“使人民享有平等權利，共享經濟發展的成果”〔6〕。在教育過程中把權責意識結合起來，不斷提高公民參與社會治理的意識和能力。
（二）社會治理創新視域下完善公民參與社會治理的制度規范，提升公民參與社會治理的保障水平。“社會主義和諧社會的構建離不開社會參與，國家治理和社會治理體系的概念的提出，給公眾參與社會治理賦予了更加重要的地位和政治意義”〔7〕。目前，公民參與社會治理缺乏制度保、缺少法律支持，參與的渠道不暢通、程序也不規范，公民的意見和建議得不到尊重，這些都不利于公民參與社會治理能力的提高。社會創新治理視域下，加強對公民參與社會治理的制度建設，對于完善公民參與社會治理路徑、提高國家治理能力意義重大。而且，公民在參與社會治理的過程中，缺乏對參與治理過程中的權利和義務的認識，不知道通過何種渠道參與治理，公民對政府信息缺失的認識渠道不足，現有的經濟條件也限制了公民能力的提升。因此，社會治理創新視域下，加強對公民參與社會治理制度的規范，能夠為公民參與社會治理提供保障，促進公民政治素質的不斷提高。
（三）社會治理創新視域下提升公民參與社會實踐，提升公民參與社會治理的能力和素養。隨著十八屆四中全會提出全面推進依法治國的戰略提出，為公民法律素養的培育提供了契機。隨著市場經濟迅速發展，使每一個公民能夠參與經濟建設的實踐過程中，逐步培養自己的競爭意識、平等意識與法律意識。在社會治理創新過程中，要求公民具有較高的法律素養。只有在法治實踐的過程中，才能逐步培養公民的法律素養。在社會主義法治建設過程中，切實保障公民有效行使選舉權、管理權與監督權，從而使公民在政治實踐中自覺樹立法律至上，自覺提高自身法律素養。在社會治理過程中，公民只有行使自身的權利才能更好的意識到自己是國家的主人；只有在參與的過程中，才能不斷提高自身的政治能力。從而，不斷提升公民參與社會治理的能力和水平。
〔參 考 文 獻〕
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〔5〕錢寧.多方參與的社會治理創新：發展社會福利的新路徑〔J〕.山東社會科學，2014，（09）：73-77.
1.1新的企業所有權觀
傳統的“股東至上”的公司治理模式認為企業的所有權歸投資的股東,而以布萊爾為代表的學者則認為企業所有權是一個復雜的概念,“企業并非簡單的實物資產的集合,而是一種法律框架,其作用在于治理所有在企業的財富創造活動中做出特殊投資的主體間的關系。”企業的供應商、債權人、員工、顧客等利益相關者都對公司進行了資本投資,這些投資在很大程度上依賴于他們與該公司的持續長久的關系。因此,新的企業所有權觀認為,股東并不是企業唯一的所有者,公司不能忽視股東以外的利益相關者。“利益相關者”治理模式比股東至上治理模式更有利于保持公司的各要素主體的長期合作。
1.2企業的社會角色
隨著社會的進步,人們要求企業不僅僅是社會物質財富的創造者,企業還被期望承擔環境保護、推動公益事業發展等社會責任。換言之,企業不是一家的企業,而是社會的企業,企業要求符合企業倫理,并且要求關注廣泛的利益相關者的利益。依據社會契約理論,企業是參與締結社會契約的一方,企業有義務履行符合公眾期望的企業社會責任。企業的社會屬性要求企業作為社會成員,更多地要考慮利益相關者的利益,利益相關者的公司治理模式適應了企業的社會角色的要求,它是與社會本位相協調的公司治理模式。
1.3企業的資本要素構成
企業的資本從科學意義上來說不僅僅只是股東出資的物質資本,還有掌握企業核心經營資源的人力資本。在公司投入中,“首要的資本已經由物質資本轉向人力資本。”根據稀缺資源的原理,目前企業對物質資本的依賴性逐漸降低,而占有知識的人力資本的價值逐漸增值。若“擁有企業最有價值資源的所有者是企業真正的控制者、所有者”,則人力資本的所有者員工自然有權利參與公司的治理。換言之,利益相關者的公司治理模式發展是人力資本因素提高的結果要求之一。
1.險投資收益
傳統的產權理論認為,股東向企業投入了物質資本,承擔著企業盈虧的經營風險,因此具有剩余控制權和剩余索取權。但是事實上,股東的風險可以通過一定的金融市場工具通過投資的多樣化進行轉移,也就是說股東實際上承擔的風險有限。而企業的員工、客戶、債權人等利益相關者除了影響企業的生存和發展以外,他們還是企業資源的投資者,并且一旦企業經營失敗,他們都將遭受相關的損失,即除了股東以外的利益相關者分擔了企業的經營風險,他們都向企業或多或少地投入了專用性資產,是企業的風險投資者。按照風險投資要求收益的原則,企業的利益相關者也可以分享企業的剩余價值。因此提倡利益相關者的公司治理模式,有利于保障利益相關者的風險投資收益。
2利益相關者的公司治理模式的特點
2.1利益相關者的概念界定不明確
許多的研究學者對利益相關者的概念定義不明確,目前還沒能形成公認的較為統一的明確界定,由此導致實際操作中的可行性和有效性。如今利益相關者的定義已經衍生出近30種,其中有代表性的是弗里曼和布萊爾給出的。從廣義上講,利益相關者泛指所有受公司經營活動影響或者影響公司經營活動的自然人或社會團體,如弗里曼的定義:“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現或者能夠被組織實現目標過程影響的人”。從狹義上講,利益相關者特指與公司有直接聯系的或在公司下了“賭注”的自然人或社會團體,如布萊爾的定義:“利益相關者是所有那些向企業貢獻了專用性資產,以及作為既成結果已經處于風險投資狀況的人或集團”。
2.2企業目標的多元化沖突
傳統的企業目標非常明確,就是滿足股東的價值最大化的需要。而采取利益相關者的公司治理模式后,員工、股東和顧客等利益相關者都是企業的所有者和權力參與者,員工的目標是獲取更多的勞動報酬、股東的目標是增加投資收益、顧客的目標則是以最低的成本得到最大價值的產品,不同利益相關者的利益訴求不同,沖突矛盾在所難免,由此將引起企業目標的多元化沖突。傳統的企業理論假設企業生產經營目標是一元的,即實現經濟利潤最大化,而利益相關者公司治理模式將企業的生產經營目標定義為多元的,其中既有社會性的、政治性的,也有經濟性的目標,這樣多元化的目標必然引起企業經營效率的損失。
2.3利益相關者的公司治理實際運作不成熟
由于理論上尚存在的意見分歧,再加上客觀的利益相關者之間存在的利害沖突,勢必影響利益相關者的公司治理模式的實際運作,現在我們還沒有根據本國國情尋找到較為科學的實際操作方式,在實際操作中存在著許多困難。3利益相關者的公司治理模式的發展對策
3.1選擇核心利益相關者
如果要求企業照顧到所有的利益相關者的利益是不現實的,所以企業只要根據行業和企業的實際,選擇具有較高價值的雇員、管理層、股東以及主要客戶作為共同治理的參與者和決策者,即合理地選擇核心利益相關者,進行核心利益相關者的共同治理,則可減少利益沖突的決策成本。在核心利益相關者的共同治理模式中,股東、管理者和員工是企業的物質資本所有者和人力資本所有者,他們共同擁有企業控制權并分享企業剩余,可以有效地防止寄生關系和偏利共生關系,形成具有互惠共性性質的利益相關關系。
3.2發揮風險型投資契約的功能
既然利益相關者對企業投入了專用性資產,是進行風險型投資,則企業可考慮借鑒股票期權的方式采取完全合同的契約,來明確保障雇員和管理層或者股東的利益,則可一定程度上協調不同利益相關者之間的矛盾。目前,企業可嘗試股票期權、員工持股、戰略期權等措施,讓管理者、員工等利益相關者的風險收益與企業的發展綁定,則可發揮風險型投資契約的功能,讓利益相關者真正成為企業的利益共同體,共同做大企業這個蛋糕獲得多贏的結果。
3.3健全外部治理機制
既然企業自身無法合理平衡利益相關者的沖突,而且依據公司治理模式所具有的路徑依賴性和漸進性,企業自身無法突破原有制度的困境,則可嘗試政府和行業等外部主體,適當通過法律和行規等多種方式發揮外力的作用,外力再作用于內力的變化,最終引發企業的公司治理模式的權變改革。利益相關者的公司治理模式的發展,它需要內部治理和外部治理共同發展。一方面,企業自身要重視對員工、管理者等內部利益相關者的作用發揮。另一方面,企業需要健全的外部治理機制來促進自身的發展,目前企業的外部治理機制主要包括政府機制、市場機制、信用機制,我國要大力發展金融市場、經理人市場,從大市場角度為利益相關者的公司治理模式創造良好的外部環境。
參考文獻
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【關鍵詞】風險；合作治理；德治；公民社會
中圖分類號：D64文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）10-046-01
一、風險社會提出的挑戰
風險與人類同行，人類的歷史就是一部不斷面對風險、化解風險的歷史。就中國而言，從2008年以來，國內相繼發生了多起重大突發事件，以5.12汶川地震和南方冰雪災害等為代表的重大自然災害，以及以山西尾礦庫坍塌事件為代表的一系列重大生產安全事故、以“三鹿奶粉事件”為代表的公共衛生突發事件，近年來也是層出不窮。所有這些，都在一遍又一遍地提醒我們，人類正生活在一個危險的世界中，而把人類引領出風險社會的唯一出路，就是自覺地拋棄舊的框架和結構，構建新型治理模式，實現我國治理體系和治理能力的創新發展。
二、目前我國社會治理的困境
（一）參與治理的弊端日益顯現
隨著民主行政的理想向現實的行動方案轉化，參與治理的問題引起了人們越來越多的關注。就參與治理的實質而言，公眾參與在參與者這里所要強化的是個體性的利益意識。
從現實的狀況看，在公眾參與成為一種主導性話語的情況下，政府陷入到一個極其尷尬的境地，行政管理專業化、技術化水平越來越高，同時公眾參與的呼聲也越來越高，在公眾參與不可能的情況下，行政人員唯一能做的只能是敷衍了事。如此惡性循環，參與治理的前景顯然是不樂觀的。
（二）以法制為基礎的治理難以完全適應現實需要
法制，即法律制度，是工業文明最基本的政治成就，人類在工業社會所取得的一切進步都是同法制聯系在一起的。對于社會治理而言，法律制度是一個基本框架，在這個框架下開展的一切活動都應該表現為依法而行，也就是依法治理，可以簡稱為“法治”。
顯然，法制及其法治是不適合對這些新技術進行規范的。它可能在短時期內阻礙科技發展，但層出不窮的新科技成果將匯成不可阻遏的洪流，必將沖破法制的束縛。社會生活日新月異，其中不斷涌現的新因素都是工業社會的法治文明所無法容納的，是法制所無法規范的，并對法治形成了挑戰。
三、構建新型治理模式的暢想
（一）從參與治理向合作治理的演變
1980年以來，由于非政府組織和各種社會治理力量的出現，社會治理多元化的局面逐漸凸顯，“合作治理”的模式逐漸代替了“政府治理，公眾參與”模式。
合作治理將把政府改變成一種“合作制”組織，從根本上排除了任何政府中心主義的取向，從而實現對官僚制組織的揚棄。它在行為模式上超越了政府過程的公眾參與，它以平等自愿主體的的自愿行為打破了公眾被動員而激發起來的參與。合作治理與參與治理之間存在著本質的不同，參與治理屬于民主建構的范疇，它決定了治理過程是由某一方主導的，其他各方則被定為在參與其中的地位上；而合作治理則要求治理主體“基于特定的互惠性目標”，并在自由、平等的基礎上開展合作，因而是一種真正的共同治理。
（二）以道德的治理來代替法律的治理
在風險社會條件下，法制及其法治越來越呈現出阻礙社會進步的征兆，所以我們需要去探索新的制度及其治理方式。從后工業化進程中所展現出的各種各樣新跡象來看，可以代替法制的，應當是一種道德的制度，即“德制”，與這種道德制度相伴而生的，將是一種道德的治理，即“德治”。
德制及其德治也許在現在看來還不能作為主要模式與法治相競爭，但德治具有法治無法替代的重要作用，能彌補法治的根本缺陷――嚴法律例不能治本。法律至上但法律并不萬能，因為法律只關注人們外部行為而無法深入人們內心世界。因此德制及其德治具有廣闊的發展空間，是我們面向后工業社會變革政府及其治理的使命。
（三）以善治為基礎，培育現代化公民社會
20世紀90年代以來。善治理念異軍突起，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理。善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。
因此為培育現代化公民社會，政府要主動與各種合法、健康的民間組織建立信任關系和伙伴關系；在法律上，應當根據中國公民社會的實際情況，對民間組織有明確合理的定位；要完善和健全中國公民社會的制度環境，加大政府對民間組織的資助，充分發揮其在社會管理、公民參與和建設和諧社會中的作用，推動我國公民社會的興起。
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