時(shí)間：2023-06-08 11:18:02
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇矛盾糾紛調(diào)解方案，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
進(jìn)一步推動(dòng)大調(diào)解體系向基層延伸。努力把矛盾糾紛化解在基層，清除在萌芽狀態(tài)。為黨的十和省第十次黨代會(huì)勝利召開提供良好的社會(huì)環(huán)境。
二、工作目標(biāo)
結(jié)合往年“六進(jìn)”活動(dòng)的開展，今天鎮(zhèn)“六進(jìn)”活動(dòng)的重點(diǎn)是農(nóng)村院落要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，無縫隙。完善調(diào)解窗口規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。“六進(jìn)”調(diào)解網(wǎng)絡(luò)覆蓋面積達(dá)到100％。
三、實(shí)施步驟
1、認(rèn)真調(diào)研，摸清底數(shù)。組織開展“六進(jìn)”活動(dòng)專題調(diào)研，摸清掌握鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的調(diào)解組織及調(diào)解室、群眾接待室、警務(wù)室、保安室、聯(lián)絡(luò)站等相關(guān)“窗口”設(shè)置及實(shí)際運(yùn)行現(xiàn)狀，特別要摸清偏遠(yuǎn)地區(qū)、交界地區(qū)、空巢村、空巢組等區(qū)域的矛盾糾紛發(fā)生情況，以便調(diào)整整合調(diào)解力量。（4月15日前）
2、夯實(shí)強(qiáng)化提升陣地建設(shè)，科學(xué)規(guī)范合理設(shè)置
按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管，誰負(fù)責(zé)”原則，結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步夯實(shí)陣地，科學(xué)規(guī)范合理設(shè)置調(diào)解室工作“窗口”，城鎮(zhèn)小區(qū)和農(nóng)村院落可結(jié)合選任樓棟長、中心（聯(lián)戶）戶長、村（居）民小組長等就近在居民（村民）代表家中設(shè)立矛盾糾紛調(diào)解聯(lián)系點(diǎn)，作為村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)工作前置“窗口”。
3、同一地區(qū)單獨(dú)設(shè)置的調(diào)解室“窗口”要按照“溫馨調(diào)解室”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)置，標(biāo)識、標(biāo)牌、調(diào)解公示欄內(nèi)容要統(tǒng)一醒目。增掛牌子的“調(diào)解室”，要公示調(diào)解工作職責(zé)、范圍、、流程、責(zé)任人、調(diào)解員及其聯(lián)系方式等相關(guān)內(nèi)容，提供必要的工作條件。相應(yīng)設(shè)施由鎮(zhèn)大調(diào)解中心統(tǒng)一制作（5月底前）。
四、健全機(jī)制，保障運(yùn)行
1、“六進(jìn)”活動(dòng)是“大調(diào)解”工作機(jī)制運(yùn)行的具體體現(xiàn)，以縱向促進(jìn)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）和轄區(qū)涉及的專業(yè)調(diào)解委員會(huì)及調(diào)解室相銜接，橫向上推進(jìn)與各相關(guān)行業(yè)主管部門及法庭、派出所、司法所、群工站相銜接，因此，必須是黨委、政府主導(dǎo)“大調(diào)解協(xié)調(diào)中心”具體牽頭協(xié)調(diào)，在人員聚居地（常住人員10人以上），須有一個(gè)勸調(diào)員。充分發(fā)揮老干部、老黨員、老教師、老政法、老模范、老軍人等“六老”人員作用，大力探索社會(huì)力量積極參與調(diào)解矛盾糾紛。逐步完善“群眾的事情群眾辦理，群眾的問題群眾解決”的基層調(diào)解工作自治機(jī)制，同時(shí)要跟進(jìn)落實(shí)保障措施。切實(shí)解決“六進(jìn)”涉及的矛盾糾紛調(diào)解室工作經(jīng)費(fèi)，調(diào)解員工作補(bǔ)貼，個(gè)案獎(jiǎng)勵(lì)和重大疑難案件補(bǔ)貼等納入“大調(diào)解”工作保障體系，建立“六進(jìn)”調(diào)解室工作成效考評機(jī)制，提高群眾調(diào)解員的工作熱情，促進(jìn)群眾滿意度的提升。
一、指導(dǎo)思想
認(rèn)真貫徹上級政法工作會(huì)議精神，以和諧平安建設(shè)為主線，按照"預(yù)防為主，工作在前"的工作原則，健全矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制，狠抓矛盾糾紛排查調(diào)處各項(xiàng)制度的落實(shí)，綜合運(yùn)用教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法和法律、行政等手段，著力提高化解矛盾的效率和質(zhì)量，切實(shí)把矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
二、組建方式方法
1、成立工作機(jī)構(gòu)。各村要結(jié)合本地實(shí)際，建立一支由黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜治辦牽頭協(xié)調(diào)，人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，各種調(diào)解手段相互銜接、相互配合的大調(diào)解工作體系。各村矛盾糾紛排查調(diào)處工作中心，主任由各村支部書記或主任擔(dān)任。
2、落實(shí)辦公場所。調(diào)處“中心”辦公地點(diǎn)要做到有牌子、有桌椅、有辦公用品。
3、建立健全制度。調(diào)處中心必須建立健全工作協(xié)調(diào)、糾紛登記、化解處理、案件回訪、情況報(bào)告以及學(xué)習(xí)等制度，保證各項(xiàng)工作順利開展。
三、工作制度
1、工作協(xié)調(diào)制度：堅(jiān)持每三天召開一次矛盾糾紛排查調(diào)處工作協(xié)調(diào)會(huì)議，重點(diǎn)分析排查涉及群眾切身利益并可能影響穩(wěn)定的人和事；
2、矛盾糾紛登記制度：堅(jiān)持做好每次會(huì)議記錄，填寫矛盾糾紛排查登記表。糾紛調(diào)解要做到有登記，有調(diào)查材料，有調(diào)解協(xié)議書，建立調(diào)解資料檔案；
3、矛盾糾紛歸口調(diào)處制度：按照“誰分管、誰負(fù)責(zé)”的原則，對排查出來的矛盾糾紛實(shí)行“一個(gè)問題，一名領(lǐng)導(dǎo)，一項(xiàng)預(yù)案，一抓到底”措施，將矛盾糾紛解決在基層，消除在萌芽狀態(tài)，切實(shí)做到“大事不出村，小事不出門，矛盾不上交”；
4、案件回訪制度：對已調(diào)處的糾紛要做好回訪工作，以鞏固調(diào)解成果，對出現(xiàn)反復(fù)的要及時(shí)疏導(dǎo)；
5、情況報(bào)告制度：每月一次向鎮(zhèn)綜治辦書面報(bào)告，統(tǒng)計(jì)報(bào)表要真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)，不得弄虛作假；
6、學(xué)習(xí)制度：工作人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)有關(guān)的法律法規(guī)和政策，不斷提高自身的思想業(yè)務(wù)水平。要樹立高度的責(zé)任感，積極主動(dòng)地為人民群眾排憂解難，切忌推諉、拖拉。
四、組建時(shí)間
從4月3日開始籌備組建，4月底之前確保機(jī)構(gòu)、人員、場所、工作四到位。
五、幾點(diǎn)要求
1、各村要高度重視，精心組織，制定方案，認(rèn)真抓好落實(shí)；
一、大力強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)
1．加強(qiáng)各級調(diào)解組織建設(shè)，搭好班子，落實(shí)人員，明確職責(zé)。
2．采取措施，進(jìn)一步提升調(diào)解員的政治理論、法律知識、調(diào)解實(shí)務(wù)、調(diào)解技能等方面的綜合素質(zhì)，推進(jìn)調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。每年對調(diào)解人員的培訓(xùn)不少于兩次，努力提升基層調(diào)解工作水平。
3．調(diào)解組織在局黨組的指導(dǎo)下開展工作，履行系統(tǒng)內(nèi)矛盾糾紛排查和調(diào)處的職能，提高調(diào)處實(shí)效。
4．進(jìn)一步完善矛盾糾紛收集信息員隊(duì)伍建設(shè)。做好信息員的培訓(xùn)和信息報(bào)送工作，對選定的信息員要明確職責(zé)，做到有其責(zé)、有其為、有其獎(jiǎng)，更好地激發(fā)調(diào)解信息員的工作積極性和主動(dòng)性。
5．局調(diào)解矛盾糾紛大調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室充分發(fā)揮調(diào)處與管理的雙重職能。具體負(fù)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)大調(diào)解工作部署、典型推廣、督促檢查、考評考核等工作。
二、進(jìn)一步完善對接機(jī)制
6．完善調(diào)解辦公室與轄區(qū)派出所、人民法院、下屬單位調(diào)解組織等層面的有效對接。大力推行訴前調(diào)解，做到能調(diào)則調(diào)、可調(diào)必調(diào)、不可調(diào)不強(qiáng)調(diào)。對調(diào)解不成、當(dāng)事人提訟的糾紛，按規(guī)定落實(shí)好就近立案、快速結(jié)案、優(yōu)先執(zhí)行等措施，完善“訴調(diào)對接”綠色通道。
7.在深化以上對接工作的基礎(chǔ)上，以“大調(diào)解”機(jī)制為主線，繼續(xù)探索“訪調(diào)對接”、“援調(diào)對接”等新機(jī)制建設(shè)。實(shí)現(xiàn)化解矛盾糾紛資源的再整合、調(diào)解職能優(yōu)勢的再聯(lián)合、調(diào)解合力的再聚合，不斷擴(kuò)大大調(diào)解模式。
三、進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)行態(tài)勢
8．完善排查預(yù)警機(jī)制，堅(jiān)持做到主動(dòng)排查與信息采集相結(jié)合。調(diào)解辦必須做到每周一次矛盾糾紛的排查，每月實(shí)行有矛盾報(bào)糾紛、無矛盾報(bào)平安的零報(bào)告制度。同時(shí)對排查報(bào)送的矛盾糾紛要建冊立檔，落實(shí)調(diào)處責(zé)任人和調(diào)處期限，真正做到矛盾糾紛早排查、早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)處、早化解。
9．要深化特色和個(gè)性調(diào)解。調(diào)解辦要從實(shí)際出發(fā)，注意發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)一批具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、擅長調(diào)處某種類型和特殊矛盾糾紛的“能工巧匠”，診治矛盾糾紛的“疑難雜癥”。
四、進(jìn)一步落實(shí)“三三制”大調(diào)解工作制度
10.一是矛盾糾紛在單位調(diào)解組織、局調(diào)解辦、縣大調(diào)解中心三個(gè)層次自下而上進(jìn)行調(diào)解；二是每個(gè)層次調(diào)解不少于三次；三是在調(diào)解過程中要做到“1+1+1＞3”的效果，將一份責(zé)任，一份耐心，一份真情融入其中，提升調(diào)解工作的整體水平和實(shí)效，確保矛盾糾紛化解“小事不出站，大事不出局”。
五、進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)
11．遵循嚴(yán)謹(jǐn)、便民、高效的原則，嚴(yán)格依政策，按法律、照程序調(diào)處矛盾糾紛，確保調(diào)處工作有章可循，規(guī)范有序，避免調(diào)處工作的隨意性。按照既有利于調(diào)解矛盾糾紛、又避免不必要的調(diào)解資源浪費(fèi)的要求，科學(xué)界定調(diào)解矛盾糾紛的類型和范圍，提高調(diào)解質(zhì)量。
12．建立大調(diào)解工作例會(huì)制度，原則上每月召開一次例會(huì)，例會(huì)的內(nèi)容是交流階段性工作情況，分析矛盾糾紛態(tài)勢，研究疑難矛盾糾紛調(diào)處方案以及部署下一階段工作等。
13．局屬各單位要切實(shí)解決矛盾糾紛調(diào)處中遇到的困難和問題，為大調(diào)解工作的開展創(chuàng)造必要的條件。
14．局屬各單位調(diào)解組織的臺(tái)賬資料要按照縣大調(diào)解辦的要求抓好落實(shí)，做到凡調(diào)解的矛盾糾紛必須做到一案一檔，資料齊全、裝訂規(guī)范。
六、進(jìn)一步提高工作績效
15．局調(diào)解辦要加大對基層大調(diào)解工作的督查指導(dǎo)力度。對大調(diào)解工作相對滯后的單位進(jìn)行重點(diǎn)督查，提出指導(dǎo)性意見，促進(jìn)整體工作平衡發(fā)展。
16．局屬各單位要圍繞矛盾糾紛的調(diào)處成功率、民轉(zhuǎn)刑案件的下降率、同一矛盾糾紛重復(fù)報(bào)警下降率以及人民群眾的滿意率等指標(biāo)，建立矛盾糾紛調(diào)處工作責(zé)任制，實(shí)行量化考核，對出現(xiàn)民轉(zhuǎn)刑案件、越級上訪、的單位，年終考核實(shí)行一票否決。
一、指導(dǎo)思想
以黨的十精神為指針，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持依法治國基本方略，規(guī)范司法行為，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，促進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)公正履行職能，維護(hù)廣大人民的根本利益，努力建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明、秉公執(zhí)法的司法行政隊(duì)伍。
二、活動(dòng)主題
按照“司法公正行”縣組委會(huì)要求，2013年“司法公正行”活動(dòng)的主題是：加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)、指導(dǎo)，提升調(diào)解工作水平。我鎮(zhèn)以加大人民調(diào)解隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，加大對人民調(diào)解組織的指導(dǎo)力度，進(jìn)一步化解社會(huì)矛盾糾紛，扎實(shí)開展“鎮(zhèn)司法公正行”活動(dòng)。
三、組織領(lǐng)導(dǎo)
為把活動(dòng)擺上重要位置，列入重要議程，精心組織，周密部署，全力推進(jìn)。鎮(zhèn)成立由黨委副書記宇任組長，司法所、綜治辦、派出所為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對此次活動(dòng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。“司法公正行”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在司法所，歐陽錦春同志任辦公室主任。各相關(guān)單位要確定聯(lián)絡(luò)員，要緊緊圍繞黨委政府的中心工作謀劃和推進(jìn)“司法公正行”活動(dòng)，確保活動(dòng)順利開展。
四、活動(dòng)內(nèi)容
(一)緊扣黨的十報(bào)告精神和法治縣建設(shè)這個(gè)大局，組織全鎮(zhèn)司法助理員和人民調(diào)解員，開展排查化解社會(huì)矛盾糾紛專項(xiàng)活動(dòng)；認(rèn)真做好社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)矛盾糾紛、“三跨”矛盾糾紛、涉及民生問題矛盾糾紛的調(diào)處；主動(dòng)預(yù)防和妥善調(diào)處由社會(huì)矛盾糾紛引發(fā)的和民轉(zhuǎn)刑案件，成功解決一批“社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心、歷史欠賬”社會(huì)矛盾積案，充分彰顯人民調(diào)解工作在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的重要作用和獨(dú)特魅力。
(二)不斷創(chuàng)新人民調(diào)解工作體制機(jī)制。認(rèn)真貫徹“調(diào)解優(yōu)先”的原則，以人民調(diào)解工作為平臺(tái)，全力創(chuàng)新矛盾糾紛的排查調(diào)處工作。鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)處中心充分發(fā)揮“分流指派、協(xié)調(diào)調(diào)度、檢查督辦、責(zé)任追究”等綜合職能，不斷完善聯(lián)動(dòng)調(diào)處工作長效機(jī)制，探索逐步建立重點(diǎn)工程、重大事項(xiàng)矛盾糾紛評估制度，著力提高化解社會(huì)矛盾糾紛的效力；各村（社區(qū)）、派出所、法律服務(wù)所要充分發(fā)揮調(diào)解組織職能，排查轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛，化解在萌芽狀態(tài)。
(三)建立矛盾糾紛排查調(diào)處長效工作機(jī)制。要求各村（社區(qū)）每半月組織開展一次矛盾糾紛排查，并將矛盾糾紛排查報(bào)表上報(bào)到司法所，重點(diǎn)排查可能引發(fā)民轉(zhuǎn)刑案件、的苗頭及隱患，做到底數(shù)清、情況明、摸排準(zhǔn)。
我國目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點(diǎn)，然而基層調(diào)解組織弱化、人員老化、手段僵化、效果退化、動(dòng)力銳減、各自為政，從而使得調(diào)解的范圍窄、效力低、公信力差，造成使不少矛盾激化、沖突升級，群眾在無其他選擇情況下只有依靠行政處理、仲裁訴訟，矛盾糾紛的出口變窄，因而群眾上訪不斷，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。嚴(yán)峻形勢迫使各地紛紛進(jìn)行探索，*年4月，江蘇省南通市借鑒社會(huì)治安綜合治理工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合重建調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，率先在全國建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調(diào)解機(jī)制[1]，此后江蘇省建立從地市到村組六級排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，形成社會(huì)各方整體聯(lián)動(dòng)大調(diào)解格局[2]。
一、大調(diào)解機(jī)制的概念
調(diào)解是以“調(diào)”的方式達(dá)到“解”的目的，是指第三者（調(diào)解人）依據(jù)糾紛事實(shí)和社會(huì)規(guī)范（風(fēng)俗、慣例、道德、法律規(guī)范等），在糾紛主體之間溝通信息，擺事實(shí)明道理，促成糾紛主體相互諒解、相互妥協(xié)，達(dá)成解決糾紛的合意[3]。調(diào)解的概念中包含了糾紛原因分析、防止矛盾激化和沖突升級、控制處理矛盾糾紛之意，是一種綜合的社會(huì)治理手段。根據(jù)主持調(diào)解的主體不同，調(diào)解可分為友好調(diào)解、鄰里調(diào)解、家族調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、法院調(diào)解。不同種類的調(diào)解其性質(zhì)不同，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的法律效力已就不同。大調(diào)解中“大”是一個(gè)不確定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前對大調(diào)解有三種理解：站在法院的角度，對內(nèi)所稱的大調(diào)解是全員、全程的訴訟調(diào)解，除法院自己調(diào)解外，還包括委托協(xié)助調(diào)解，對外所稱大調(diào)解強(qiáng)調(diào)訴訟調(diào)解與其他單位、其他調(diào)解的有效對接；站在司法局的角度，大調(diào)解主要指主體人民調(diào)解，盡管一定程度上揉合了行政調(diào)解和其他民間調(diào)解力量，強(qiáng)調(diào)是人民調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；站在黨委的角度，指黨政領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)，司法部門指導(dǎo)、其他部門參與、各種手段相互配合、相互協(xié)調(diào)，糾紛排查和處理各種矛盾的機(jī)制。本文所稱的大調(diào)解是指區(qū)縣黨委主導(dǎo)下的大調(diào)解，主體多元、手段多樣、方式靈活、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)順暢的矛盾糾紛的協(xié)商和處理。而大調(diào)解機(jī)制是指矛盾糾紛的一系列的程序、制度、規(guī)范和章程的總和。
大調(diào)解與ADR都能緩解法院審判壓力，都能滿足多層次糾紛解決的需求，都為當(dāng)事人提供了一種通過對話和協(xié)商的解決渠道，但他們還是區(qū)別：ADR是非訴訟糾紛解決方式或機(jī)制的總稱,包括訴訟外的調(diào)解、傳統(tǒng)仲裁,還包括法院附設(shè)調(diào)解、仲裁、早期中立評估、簡易陪審團(tuán)審判等方式。大調(diào)解是在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,整合各種調(diào)解資源,協(xié)調(diào)處理社會(huì)糾紛的一種機(jī)制，其范圍僅限于各類調(diào)解,與ADR的運(yùn)作方式不盡相同,而且與我國傳統(tǒng)的調(diào)解也有差別，是具有中國特色的糾紛解決機(jī)制[4]。
調(diào)解只是糾紛解決的一種手段而非唯一手段，行政處理、仲裁和訴訟可以調(diào)解結(jié)案，但也可以以其他方式結(jié)案，大調(diào)解中含行政處理、仲裁和訴訟中的調(diào)解，但大調(diào)解并不能完全涵蓋行政處理、仲裁和訴訟，大調(diào)解是多元化解決手段的一種但并非全部，大調(diào)解可以將多元化糾紛解決機(jī)制有機(jī)的銜接起來，是多元化糾紛解決機(jī)制的核心。
二、大調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建
(一)定位：一項(xiàng)機(jī)制制度要發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須首先解決定位問題，明確其內(nèi)涵和外延，才能與社會(huì)環(huán)境相互適應(yīng)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。
1、目標(biāo)定位：
（1）整合糾紛解決資源。目前我們的糾紛解決渠道除調(diào)解外，還有行政處理、仲裁、訴訟，但由于彼此缺乏信息交流，條塊切割，各自為政，不能形成有機(jī)的統(tǒng)一的整體，大調(diào)解對外而言，就是要整合糾紛的各種解決渠道，與各種手段融為一體。對調(diào)解的內(nèi)部來說，由于調(diào)解的范圍缺乏標(biāo)準(zhǔn)，各類機(jī)構(gòu)調(diào)解的職能不明，無專職的調(diào)解人員、憑想象和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)解，沒有調(diào)解的具體規(guī)范，調(diào)解的組織亂、調(diào)解的人員亂、調(diào)解的行為亂。因沒有一整套制度和機(jī)制，調(diào)解人員不愿調(diào)解、不會(huì)調(diào)解、不能調(diào)解，其能力弱；調(diào)解行為和程序不規(guī)范、缺乏對調(diào)解過程的監(jiān)督和對調(diào)解結(jié)果的審查，干涉當(dāng)事人的處分權(quán)利、強(qiáng)制調(diào)解，對調(diào)解地過程缺乏客觀的記載，其效力弱；人員機(jī)構(gòu)不健全，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)不健全，調(diào)解制度不健全，調(diào)解手段缺乏，組織管理弱。大調(diào)解機(jī)制對內(nèi)而言，就是要針對調(diào)解中的散亂弱，有效整合各類調(diào)解組織、調(diào)解人員和調(diào)解手段。
（2）暢通訴求表達(dá)渠道。由于各類組織的調(diào)解職能沒有充分發(fā)揮的，糾紛當(dāng)事人想調(diào)解找不到有關(guān)組織和人員，被迫尋求行政處理和訴訟仲裁，隨著時(shí)間的拖延、解決層級的提高，當(dāng)事人花費(fèi)的成本越來越大，矛盾糾紛日趨復(fù)雜，當(dāng)事人的調(diào)解、和解意愿逐漸降低，解決的難度越來越大，加上極個(gè)別法律條文與社會(huì)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，行政處理和訴訟仲裁中不注重調(diào)解，個(gè)別處理裁決和判決的結(jié)果使當(dāng)事人之間更加對立、對法律更加抵觸、對社會(huì)更加絕望，并不能有效解決矛盾糾紛，以至糾紛解決渠道人為變窄，出口不暢。因矛盾糾紛的量大，而解決渠道單一，不可避免發(fā)生遲延和梗阻現(xiàn)象，而構(gòu)筑大調(diào)解機(jī)制，其目的就是有效暢通群眾的訴求表達(dá)渠道，使矛盾糾紛解決渠道與矛盾糾紛的規(guī)律特點(diǎn)相匹配，給當(dāng)事人創(chuàng)造更多的便宜及時(shí)有效的解決渠道。
（3）保障合法權(quán)益。目前調(diào)解有兩種傾向，一是過分強(qiáng)調(diào)規(guī)范化，將調(diào)解引向司法化，不能有效及時(shí)化解當(dāng)事人的對立，促使其和解，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益；二是過分強(qiáng)調(diào)靈活性忽視合法性，重結(jié)果而不注重過程，強(qiáng)制調(diào)解、違法調(diào)解時(shí)有發(fā)生，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。而構(gòu)筑大調(diào)解機(jī)制，就是要對調(diào)解行為進(jìn)行規(guī)范，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
（4）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。大調(diào)解作為矛盾糾紛的綜合治理手段，就是要將矛盾糾紛引入正常的解決軌道，從而控制矛盾糾紛流量和流向，合理配置社會(huì)資源，控制其流動(dòng)秩序，維護(hù)的社會(huì)穩(wěn)定。與此同時(shí)，我們通過對各類矛盾糾紛進(jìn)行信息采集，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高調(diào)解的針對性和有效性，摸索矛盾糾紛特點(diǎn)和規(guī)律，消除產(chǎn)生的根源，促進(jìn)社會(huì)和諧。
2、性質(zhì)定位：大調(diào)解機(jī)制中可以分別制定各類機(jī)構(gòu)的組織管理規(guī)范和調(diào)解的行為規(guī)范。但由于家族鄰里調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解屬于民間調(diào)解，訴訟仲裁調(diào)解又自成體系，如果單獨(dú)制定組織管理規(guī)范將其全部納入其中就有行政化的嫌疑；加上各類調(diào)解的側(cè)重點(diǎn)不同，民間調(diào)解重在行為規(guī)范、行政調(diào)解重在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和職能的發(fā)揮，訴訟調(diào)解重在支持和保障，分別制定規(guī)范造成制度的數(shù)量大，制度之間的矛盾與沖突將不可避免，無法形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。為了將各類調(diào)解有機(jī)整合起來，有必要制定一個(gè)集組織管理、行為規(guī)范于一體的制度規(guī)范。
3、功能定位：
（1）消解彌合：調(diào)解的過程，是一個(gè)協(xié)商談判、信息交流、成本分析、風(fēng)險(xiǎn)判斷、情感調(diào)控和利益妥協(xié)的過程，它可以彌合雙方當(dāng)事人的分歧和對立，摸平創(chuàng)傷和裂痕，消解當(dāng)事人的誤解和積怨，消解法律制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，化解矛盾和糾紛。消解彌合是調(diào)解的基本功能。
（2）預(yù)防引導(dǎo)：大調(diào)解作為一種矛盾糾紛的綜合治理手段，就是要將調(diào)解貫穿于民間組織行為活動(dòng)、貫穿于行政管理、訴訟仲裁程序之中，從而預(yù)防矛盾的激化與沖突升級，引導(dǎo)當(dāng)事人理性對待矛盾糾紛、合理表達(dá)訴求、選擇合理的調(diào)解手段和方式，正確分析風(fēng)險(xiǎn)和成本，合理追求利益，妥善的達(dá)成協(xié)議，盡快解決矛盾糾紛，使各類矛盾糾紛進(jìn)入經(jīng)濟(jì)安全快捷的解決渠道。預(yù)防引導(dǎo)是大調(diào)解機(jī)制的重要功能。
（3）協(xié)調(diào)控制：大調(diào)解之所以大，是因?yàn)樯婕暗臋C(jī)構(gòu)多、人員多、方法多、范圍廣，要綜合發(fā)揮最大效益，就必須相互協(xié)調(diào)，整體進(jìn)行控制。我們在大調(diào)解機(jī)制中，應(yīng)重視調(diào)解信息的收集、上報(bào)、分析、管理和綜合利用，從而使各類中調(diào)解方式相得益彰、相互補(bǔ)充，各類調(diào)解人員相互配合、協(xié)調(diào)一致，各類調(diào)解機(jī)構(gòu)職能明確、目標(biāo)一致，共同協(xié)調(diào)糾紛、控制矛盾，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。協(xié)調(diào)控制是大調(diào)解機(jī)制最為突出的功能，也是其最大的優(yōu)勢。
4、范圍界定：理論上講，只要是不違反法律的禁止性、強(qiáng)制性規(guī)定均可以進(jìn)行調(diào)解，大調(diào)解也不應(yīng)例外。但是有些調(diào)解屬于有些機(jī)關(guān)的專屬特權(quán)，除主管機(jī)關(guān)的授權(quán)和委托，其他機(jī)關(guān)不能染指，因此大調(diào)解中有職責(zé)劃分，如涉及有關(guān)確權(quán)、資格認(rèn)定、行政許可與處罰、黨紀(jì)政紀(jì)處分，刑法定罪量刑等，各類調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握自己的職責(zé)和定位，不能逾越自己的職權(quán)，否則達(dá)成的協(xié)議將得不到確認(rèn)和保障。公安機(jī)關(guān)處于矛盾糾紛的前沿，接觸和處理大量矛盾糾紛，但其調(diào)解職能有所弱化，有必要在大調(diào)解中恢復(fù)，如治安案件、交通事故、輕傷害案件的處理，其他如案件、行政處理、行政復(fù)議案件完全也可以進(jìn)行調(diào)解，都應(yīng)當(dāng)在調(diào)解范圍中一一列舉。
（二）整合：大調(diào)解并非各個(gè)機(jī)構(gòu)、各種調(diào)解行為、各種調(diào)解方法的簡單相加，而是對調(diào)解中的觀念、機(jī)構(gòu)、職能、方法手段進(jìn)行整合，使其目標(biāo)一致，發(fā)揮最大效益。
1、整合觀念顯作用。調(diào)解并非解決矛盾糾紛解決的唯一手段，但有其他手段不能相比的優(yōu)越性，要從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的全局認(rèn)識調(diào)解，從彌補(bǔ)法律規(guī)則局限性來創(chuàng)新調(diào)解，從維護(hù)群眾的根本利益角度來把握調(diào)解，從矛盾糾紛的徹底解決來推動(dòng)調(diào)解，擴(kuò)展調(diào)解的范圍、加大調(diào)解的力度、提高調(diào)解的效果，在行政處理和仲裁訴訟時(shí)植入調(diào)解理念、嵌入調(diào)解程序、貫穿于矛盾糾紛解決的全程，與其他解決糾紛手段相互融合，求得和諧的結(jié)果。
2、整合機(jī)構(gòu)強(qiáng)核心。大調(diào)解的整合中機(jī)構(gòu)整合尤為重要，具體整合時(shí)，應(yīng)當(dāng)凸顯區(qū)縣黨委對各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)作用，政法委作為黨委的該項(xiàng)工作日常辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)規(guī)劃制定、日常信息收集、組織協(xié)調(diào)、檢查考核、表彰和弘揚(yáng)先進(jìn)、通報(bào)問題和不足、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。各部門實(shí)行分工負(fù)責(zé)制，明確牽頭協(xié)調(diào)單位，明確參與職責(zé)。街鎮(zhèn)黨委要充分利用維穩(wěn)中心的信息采集傳遞、分析預(yù)測、聯(lián)系協(xié)調(diào)、檢查考核職能，發(fā)揮其核心樞紐作用。在機(jī)構(gòu)整合中，應(yīng)當(dāng)與社會(huì)治安綜合治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，搭建合力平臺(tái)，要重視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在糾紛多處建立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、在易脫節(jié)處建立對接點(diǎn)、在基礎(chǔ)好處建立示范點(diǎn)、在僻遠(yuǎn)地區(qū)建立巡回點(diǎn)，將矛盾化解在前沿，消滅在基層。
3、整合職能建網(wǎng)絡(luò)。大調(diào)解中，調(diào)解的種類縱多，而各類調(diào)解性質(zhì)不同、定位不一，工作方式和重點(diǎn)區(qū)別較大，故應(yīng)對其職能進(jìn)行整合。應(yīng)當(dāng)以家庭、鄰里、友好調(diào)解為前沿，以村居調(diào)解、企業(yè)調(diào)解和街鎮(zhèn)維穩(wěn)中心為骨架，以人民調(diào)解為主體、以仲裁訴訟為支撐保障，以行業(yè)、社團(tuán)和行政調(diào)解為補(bǔ)充來構(gòu)筑調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，注重各類調(diào)解的相互轉(zhuǎn)換，有效對接，合理分流過濾矛盾糾紛，使其在各類調(diào)處渠道有序流動(dòng)，充分發(fā)揮調(diào)解人員引導(dǎo)、促進(jìn)、服務(wù)職能，強(qiáng)化制度建設(shè)、促進(jìn)機(jī)制形成，促使矛盾糾紛的消除和解決。
4、整合方法求效果。由于各類機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不一、調(diào)解的范圍不同，方法手段有所區(qū)別，但亦有其共性，也需要進(jìn)行整合。具體調(diào)解中，調(diào)解人員要把握角色和定位，要引導(dǎo)當(dāng)事人對準(zhǔn)焦點(diǎn)、調(diào)整情緒、追求權(quán)益，選擇合理的解決渠道，選擇正確的調(diào)解方案；進(jìn)行法律釋明、政策宣傳、風(fēng)險(xiǎn)提示，引導(dǎo)當(dāng)事人控制情緒、進(jìn)行信息溝通、成本估算和效果分析，提出切實(shí)可行的調(diào)解方案，促進(jìn)調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。即可當(dāng)面調(diào)解，又可背靠背進(jìn)行，即可單獨(dú)進(jìn)行，又可委托他人、請外來力量協(xié)助，方法、地點(diǎn)、方式可靈活掌握。同時(shí)在調(diào)解過程中，把握引導(dǎo)、合意、審查三各關(guān)口，促使當(dāng)事人盡快履行，徹底消除矛盾糾紛。
（三）規(guī)范：大調(diào)解是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的一項(xiàng)制度，而權(quán)益的維護(hù)就必須有一系列的管理規(guī)范、程序規(guī)范、行為規(guī)范和結(jié)果規(guī)范來作保障，才能使各機(jī)構(gòu)、各種調(diào)解行為實(shí)施有效對接、有機(jī)銜接。
1、管理規(guī)范：就是對各單位各部門調(diào)解行為進(jìn)行組織管理、協(xié)調(diào)控制、有機(jī)整合的規(guī)范。大調(diào)解實(shí)行分工負(fù)責(zé)制，確定日常工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)了各部門、各單位的職責(zé)和責(zé)任，與此同時(shí)，完善訴調(diào)對接、委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解制度，在法院和仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立調(diào)解辦公室，法院內(nèi)部設(shè)立導(dǎo)訴室，在各街鎮(zhèn)設(shè)立便民訴訟點(diǎn)，聘請?jiān)V訟聯(lián)絡(luò)員，使訴訟制度與其他調(diào)解方式有效契合，與大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)有機(jī)融合。與此配套，建立矛盾糾紛排查制度、分析預(yù)警制度、矛盾激化防范制度、信息上報(bào)制度、聯(lián)席會(huì)議制度、培訓(xùn)制度，檢查考評制度、獎(jiǎng)勵(lì)表彰制度等管理措施。
2、程序規(guī)范：對各類調(diào)解的形式、方式和步驟進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定委托、協(xié)助、移送調(diào)解應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)，完成時(shí)間界限，使調(diào)解網(wǎng)路與訴訟調(diào)解實(shí)現(xiàn)有機(jī)對接；保障當(dāng)事人的調(diào)解方式、調(diào)解機(jī)構(gòu)、調(diào)解方案的選擇權(quán)，回避權(quán)等程序性權(quán)利，規(guī)定調(diào)解的步驟、調(diào)解方案提出程序，對調(diào)解協(xié)議的履行、文書制作與送達(dá)、訴訟調(diào)解筆錄提出了要求，對調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議直接申請執(zhí)行和支付令的條件予以明確。
3、行為規(guī)范：對調(diào)解的范圍進(jìn)行細(xì)化、列舉加強(qiáng)調(diào)解和著重調(diào)解的矛盾糾紛，明確調(diào)解邊界和重點(diǎn)；對調(diào)解人員禁止進(jìn)行細(xì)化，明確實(shí)施禁止的法律責(zé)任，對調(diào)解人員引導(dǎo)、協(xié)助、保密義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)調(diào)解行為的可操作性，規(guī)范調(diào)解行為；明確訴訟調(diào)解的監(jiān)督和審查義務(wù)，規(guī)定了調(diào)解協(xié)議的審查內(nèi)容、審查原則進(jìn)行細(xì)化，規(guī)范調(diào)解的監(jiān)督和審查行為；對委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解行為進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化訴訟調(diào)解，對于達(dá)成調(diào)解協(xié)議結(jié)案的，根據(jù)訴訟進(jìn)程對訴訟費(fèi)實(shí)行減免，對案件實(shí)行快審快執(zhí)快結(jié)，建立當(dāng)事人選擇調(diào)解行為的激勵(lì)機(jī)制。
4、結(jié)果規(guī)范：對調(diào)解協(xié)議的構(gòu)成要件、內(nèi)容、形式進(jìn)行明確，對自愿合法原則進(jìn)行細(xì)化，規(guī)范調(diào)解協(xié)議和和解協(xié)議；對于以金錢和有價(jià)證券為內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議可向法院申請支付令；對于經(jīng)過公證的調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議賦予直接向法院申請執(zhí)行的效力；在訴訟調(diào)解中，要求在調(diào)解書上注明委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解的情況，對于無需法律文書的調(diào)解案件，可不再制作法律文書，規(guī)范調(diào)解結(jié)果。
為了進(jìn)一步深化“抓綜治、促發(fā)展、保平安”主題，切實(shí)提高化解矛盾糾紛的能力和水平，鄉(xiāng)黨委、政府牢固樹立“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)、穩(wěn)定是第一責(zé)任”的思想意識，緊緊圍繞“保增長、促發(fā)展、保穩(wěn)定、促和諧”的總體要求，堅(jiān)持“打防結(jié)合、預(yù)防為主，專群結(jié)合、依靠群眾”的方針，建立相關(guān)單位共同協(xié)作、整體聯(lián)動(dòng)的矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制和社會(huì)治安形勢分析預(yù)警機(jī)制，切實(shí)把各類矛盾糾紛消除在萌芽狀態(tài)，全力整治突出治安問題，為全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。
一是成立由鄉(xiāng)黨委書記任主任，鄉(xiāng)政府鄉(xiāng)長、綜治辦主任、司法所所長為副主任，鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和各成員單位負(fù)責(zé)人為成員的矛盾糾紛調(diào)處中心。
二是由鄉(xiāng)矛盾糾紛排查調(diào)處中心牽頭，整合綜治辦、司法所、派出所、國土資源所、計(jì)生辦、民政辦、社保所、經(jīng)管站、草監(jiān)、安管以及各村黨支部、村委會(huì)等鄉(xiāng)綜治各成員單位共同參與，建立共同協(xié)作、整體聯(lián)防聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)的矛盾糾紛大調(diào)處工作機(jī)制。同時(shí)，依托鄉(xiāng)便民服務(wù)中心、室、代辦點(diǎn)，建立鄉(xiāng)綜治中心（與鄉(xiāng)矛盾糾紛排查調(diào)處中心一套人馬、兩塊牌子）、片綜治室和村調(diào)解室，明確責(zé)任，分級負(fù)責(zé)，構(gòu)建鄉(xiāng)綜治中心——片綜治室——村調(diào)解室三級矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，形成“矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、警務(wù)聯(lián)動(dòng)、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)”的整體聯(lián)動(dòng)工作格局。
三是明確各成員單位的具體職責(zé)。鄉(xiāng)綜治中心（矛盾糾紛排查調(diào)處中心）履行組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、受理分流、調(diào)處督導(dǎo)職能；綜治辦做好集中受理重大疑難糾紛的登記、分析、提出聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)處理方案；司法所主要做好矛盾糾紛排查調(diào)處過程中的法制宣傳教育和法律、法規(guī)的咨詢解答，規(guī)范開展人民調(diào)解；派出所在矛盾糾紛排查聯(lián)調(diào)過程中，協(xié)助配合綜治辦做好法律知識宣講、接受群眾求助及維持治安秩序，防止因矛盾激化而引發(fā)的治安混亂局面等工作。計(jì)生辦、國土資源所、社保所、經(jīng)管站等各成員單位和鄉(xiāng)草監(jiān)、民政專干圍繞各自工作職責(zé)協(xié)助鄉(xiāng)綜治辦做好相關(guān)法律法規(guī)的宣講咨詢，提供政策依據(jù)，依法進(jìn)行行政執(zhí)法調(diào)解工作；村調(diào)解室、片綜治室負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類矛盾糾紛的排查分析、指導(dǎo)協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。
四是實(shí)行“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、歸口處理”和“誰承辦、誰負(fù)責(zé)”的原則，聯(lián)調(diào)承辦單位必須做到早預(yù)防、早介入、早分析、早排查，采取源頭解決與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的方法限時(shí)辦結(jié)。
五是建立矛盾糾紛調(diào)處聯(lián)席會(huì)和定期分析會(huì)制度，定期分析研判全鄉(xiāng)治安形勢和跟蹤重點(diǎn)矛盾糾紛問題的調(diào)處，落實(shí)聯(lián)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確中心主任為第一責(zé)任人，綜治辦主任和承辦單位負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人。
截止目前，全鄉(xiāng)共建立健全各級調(diào)委會(huì)13個(gè)，充實(shí)調(diào)解員26名，開展矛盾糾紛排查摸底12次，召開矛盾糾紛分析例會(huì)9場（次），矛盾糾紛調(diào)解會(huì)4場（次），排查各類矛盾糾紛60起，調(diào)處60起，調(diào)處率達(dá)100%。矛盾糾紛排查調(diào)處整體聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制建立以來，全鄉(xiāng)社會(huì)治安秩序明顯好轉(zhuǎn)，矛盾糾紛隱患得到了有效扼制，有力地預(yù)防和減少了矛盾糾紛激化，為全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的治安環(huán)境。
一、張掖市基層法治法理的實(shí)踐探索
1.創(chuàng)新基層法治治理機(jī)制
1.1海選“人民調(diào)節(jié)員”
2009年以來，高臺(tái)縣積極探索開展人民調(diào)解員海選活動(dòng)，建立了民調(diào)普法雙贏和合力維護(hù)穩(wěn)定的新機(jī)制，通過“海選”人民調(diào)解員工
一是形成了矛盾糾紛排查調(diào)處的長效機(jī)制。“海選”工作開展以后，所有村、社區(qū)調(diào)委會(huì)全都選齊配強(qiáng)了調(diào)委會(huì)成員。每月開展一次矛盾糾紛集中排查調(diào)處工作，重大糾紛和隱患及時(shí)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，真正做到了矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)得了、解決得好、控制得住，確保了人民調(diào)解工作規(guī)范有序開展。
二是提高了人民調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。經(jīng)過公推“海選”產(chǎn)生的人民調(diào)解員，把一批威望高、責(zé)任心強(qiáng)、群眾信得過、有一定文化程度并熱心調(diào)解工作的村民選聘到了基層矛盾糾紛排查調(diào)處的“前沿陣地” ，做到了矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早化解，同時(shí)還及時(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府提供預(yù)警性信息，真正發(fā)揮出了“第一道防線”的作用。
三是激發(fā)了基層調(diào)解組織的工作活力。通過“海選”人民調(diào)解員，建立考評激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)汰劣，有效地激發(fā)了各村調(diào)委會(huì)和人民調(diào)解員的工作積極性。人民調(diào)解員能主動(dòng)捕捉矛盾糾紛信息，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛后能及時(shí)報(bào)告，主動(dòng)介入，積極化解，使矛盾糾紛“遇事有人管，矛盾不上交，小事不出社，大事不出村”，調(diào)處率和成功率大幅提高。
2.群眾事務(wù)會(huì)商中心
甘州區(qū)鎮(zhèn)黨委在2012年6月，在原“黨代表工作室”的基礎(chǔ)上成立了由40名德高望重、見識廣遠(yuǎn)、辦事公道、有一定說服力的群眾代表為主，以及派出所長和法庭庭長在內(nèi)，共42人組成的黨寨鎮(zhèn)群眾事務(wù)會(huì)商中心。
群眾事務(wù)會(huì)商中心是一個(gè)群眾自治組織。通過充分發(fā)揮會(huì)商員信息員、聯(lián)絡(luò)員、辦事員的作用，宣傳政策、反映民意，讓會(huì)商員用群眾的觀點(diǎn)、群眾的思維、群眾的認(rèn)知度和群眾的語言綜合評價(jià)群眾反映和關(guān)注的事務(wù)，用第三者的身份評判群眾訴求的合理性和合法性，解釋說明群眾心中的疑問，幫助鎮(zhèn)、村、社解決群眾反映的各類問題，聯(lián)通黨委、政府聯(lián)系村社、干部聯(lián)系群眾的橋梁，在潛移默化中起到上下溝通、聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)的作用
黨寨鎮(zhèn)的這一個(gè)創(chuàng)新，有以些下幾個(gè)方面的優(yōu)勢：
一是形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府直接了解下情的無障礙通道。這個(gè)會(huì)商中心是群眾代表，派出所長和法庭庭長組成，是一個(gè)以群眾為主體，結(jié)合執(zhí)法部門建立的一個(gè)群眾組織，是群眾與鎮(zhèn)政府直接溝通的橋梁，能使黨委和政府聽到最直接也是最初始的群眾信息，避免了在傳遞中的信息損耗和信息失真。
二是形成了掌握并及時(shí)處理農(nóng)村糾紛快速反應(yīng)通道。的派出所長和法庭庭長的受聘參與，建立了一個(gè)解決矛盾迅速反應(yīng)的通道和應(yīng)急中心，提供了有力、及時(shí)、有效的應(yīng)對農(nóng)村社會(huì)突以事件的機(jī)制保障。
三是形成了由普通群眾對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級民主監(jiān)督的直通通道。會(huì)商員在行使職權(quán)范圍的同時(shí)，也會(huì)將對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村工作的群眾反映和實(shí)際效果反映出來，形成有交的監(jiān)督，會(huì)商員用群眾的觀點(diǎn)、群眾的思維、群眾的認(rèn)知度和群眾的語言綜合評價(jià)群眾反映和關(guān)注的事務(wù)，用第三者的身份評判群眾訴求的合理性和合法性，解釋說明群眾心中的疑問，幫助鎮(zhèn)、村、社解決群眾反映的各類問題。
3.創(chuàng)新基層法治治理方法
3.1一庭三所聯(lián)動(dòng)
高臺(tái)縣法院在執(zhí)行案件受理數(shù)量呈大幅上升趨勢，案多人少的矛盾突出，全院干警常年處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，工作強(qiáng)度大壓力重的客觀條件下，實(shí)行了調(diào)處糾紛新機(jī)制，即“法庭、派出所、司法所、法律服務(wù)所”形成首問負(fù)責(zé)、統(tǒng)分結(jié)合、有機(jī)聯(lián)動(dòng)、相互協(xié)作的“四位一體”調(diào)處糾紛新機(jī)制。大膽對調(diào)處矛盾糾紛機(jī)制進(jìn)行了積極的探索與償試。其主要成效具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
一是形成了全社會(huì)共同關(guān)注并參與的多元化調(diào)處矛盾糾紛新格局。“一庭三所聯(lián)動(dòng)”，既發(fā)揮了庭所的個(gè)體作用，又發(fā)揮了相互間的整體聯(lián)動(dòng)作用，既有分散，又有集中，既延伸了審判法庭的職能，又充分發(fā)揮了基層政法單位的機(jī)動(dòng)性和靈活性。
二是案多人少的矛盾得到了有效緩解。面對解決當(dāng)事人情緒對立，矛盾尖銳，多次調(diào)解都未果，隨時(shí)可能引發(fā)新的糾紛案件時(shí)。使多起難辦案件雙方當(dāng)事人握手互表歉意，言歸于好，旁聽群眾紛紛稱贊：“‘一庭三所聯(lián)動(dòng)’調(diào)處糾紛就是好！”。
三是為人民群眾減少了花費(fèi)節(jié)約了時(shí)間。由于糾紛的及時(shí)解決，避免了因訴訟需要的開支，節(jié)省了時(shí)間和精力，讓群眾有更多的時(shí)間去從事生產(chǎn)生活，增加收入。
四是有效提高了解決矛盾糾紛的效率并降低了成本。由于一般的家庭婚姻、相鄰權(quán)、土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，特別是人身損害賠償糾紛等通過“一庭三所聯(lián)動(dòng)”的方式在進(jìn)入訴訟前得以調(diào)解解決，避免了不必要的訴訟。
3.2四級七天調(diào)節(jié)法
高臺(tái)縣黑泉鄉(xiāng)鄉(xiāng)依托網(wǎng)格化管理模式，把社會(huì)矛盾調(diào)處多元化體系建設(shè)作為加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理的突破口，積極探索社會(huì)矛盾調(diào)解的新機(jī)制、新途徑。建立了“四級七天”調(diào)解法。
“四級七天”調(diào)解工作法的主要內(nèi)容是：每周（七天）在轄區(qū)內(nèi)開展一次矛盾糾紛集中排查活動(dòng)，對排查出的矛盾糾紛實(shí)行逐級限時(shí)調(diào)解。第一級，由村民海選、鄉(xiāng)上聘請的社人民調(diào)解員對排查出的矛盾糾紛進(jìn)行首次調(diào)解，調(diào)解時(shí)限為1天，調(diào)解不成功的上報(bào)村調(diào)委會(huì)；第二級，由村調(diào)委會(huì)和包村干部對社人民調(diào)解員上報(bào)的、沒有調(diào)解成功的矛盾糾紛進(jìn)行第二次調(diào)解，時(shí)限為2天，調(diào)解不成功的以民情報(bào)告單形式按時(shí)上報(bào)鄉(xiāng)司法所；第三級，由包村領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)司法所對村調(diào)委會(huì)上報(bào)的、沒有調(diào)解成功的矛盾糾紛進(jìn)行第三次調(diào)解，調(diào)解時(shí)限為2天，經(jīng)過調(diào)解仍然不成功的上報(bào)鄉(xiāng)綜治委；第四級，由鄉(xiāng)綜治委召開專門會(huì)議對鄉(xiāng)司法所上報(bào)的、未能調(diào)解成功的矛盾糾紛進(jìn)行專題研究，調(diào)整調(diào)解思路，制定切實(shí)可行的調(diào)解方案，組成由鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，各相關(guān)單位、人員共同參與的矛盾糾紛化解小組，整合資源、整合力量，對矛盾糾紛進(jìn)行集中化解，時(shí)限為2天。通過“四級七天”調(diào)解，確保矛盾糾紛在第四級、第7個(gè)工作日得到有效化解。
一是形成了層層銜接，環(huán)環(huán)相扣的工作格局。形成了單位間緊密配合的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)各種調(diào)解資源的有效整合，職能作用得到充分發(fā)揮，矛盾糾紛得到及時(shí)調(diào)處，防止了推諉扯皮引發(fā)矛盾激化現(xiàn)象的發(fā)生。
二是實(shí)現(xiàn)了將矛盾糾紛解決在基層的治理要求。有效的防止了因矛盾糾紛上報(bào)不按時(shí)、化解不及時(shí)導(dǎo)致問題擴(kuò)大化情況，將產(chǎn)生新的矛盾糾紛可能性消除在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了小事不出社，大事不出村，重大事情不出鄉(xiāng)的良好局面。
三是激發(fā)了調(diào)解組織活力。“四級七天”調(diào)解工作法實(shí)施以后，矛盾糾紛排查調(diào)處任務(wù)層層有要求、件件有時(shí)限、人人有責(zé)任、獎(jiǎng)懲有依據(jù)，為人民調(diào)解工作注入了新的活力，村調(diào)委會(huì)和人民調(diào)解員的工作積極性被調(diào)動(dòng)了起來，能夠主動(dòng)捕捉矛盾糾紛信息，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛后提前介入，及時(shí)調(diào)處，真正做到了矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。
四是提高了調(diào)解工作效率。排查、調(diào)處、上交、報(bào)送程序的進(jìn)一步規(guī)范，使人民調(diào)解員、村調(diào)委會(huì)、司法所、綜治委各司其職，各盡所能，把矛盾糾紛化解工作盡快落到了實(shí)處，既方便了群眾，節(jié)省了人力、物力和時(shí)間，同時(shí)還解決了一些可能引發(fā)深層次問題的矛盾糾紛，確保了各類矛盾糾紛及時(shí)有效化解，提高了矛盾糾紛調(diào)處率和成功率。
二、從基層法治法理的實(shí)踐探索中得到啟示
一是創(chuàng)新了法治治理與社會(huì)管理內(nèi)涵。這些做法，不但解決了人民調(diào)解工作中存在的問題，強(qiáng)化了矛盾糾紛排查調(diào)處措施，提高了人民調(diào)解工作水平，而且豐富了法治治理的內(nèi)涵，創(chuàng)新了社會(huì)管理手段，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮了積極作用。
二是形成了快速反應(yīng)和長效工作機(jī)制。這些做法，都是以建設(shè)基層社會(huì)法治治理長效機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建立起矛盾糾紛排查調(diào)處工作長效機(jī)制，真正做到了矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)得了、控制得住、解決得好，確保各類矛盾糾紛在在第一時(shí)間、第一現(xiàn)場得到及時(shí)有效化解，筑牢了社會(huì)綜合治理"第一道防線"。
三是拉近了黨群干群之間的關(guān)系。無論是"海選"還是"會(huì)商中心"，都在主觀和客觀兩個(gè)方面拉近的基層組織與群眾的溝通距離。無論是"一庭三所聯(lián)運(yùn)"還是"四級七天調(diào)節(jié)"，都變?nèi)罕娚显L為干部下訪，促使鄉(xiāng)村社三級干部進(jìn)村入社、上門到戶，主動(dòng)加強(qiáng)與廣大群眾的溝通聯(lián)系，掌握群眾的心聲和意愿，了解群眾的所思、所想、所盼、所求，體驗(yàn)群眾的真實(shí)生活，進(jìn)一步增強(qiáng)了工作責(zé)任感，牢固樹立了"群眾利益無小事"的思想，讓群眾深切感覺到自己生活有人關(guān)心，事事有人關(guān)注，增強(qiáng)了群眾的滿意度，從而拉近了黨和政府與群眾之間的距離。
關(guān)鍵詞:矛盾糾紛;多元化;解決機(jī)制;構(gòu)建
當(dāng)前,我國社會(huì)轉(zhuǎn)型正面臨關(guān)鍵的臨界點(diǎn),各類社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生率和激化率急劇上升,矛盾糾紛的關(guān)聯(lián)性、聚合性、敏感性不斷增強(qiáng),矛盾糾紛的多樣化、群體化、過激化、復(fù)雜化、疑難化不斷突顯,社會(huì)的穩(wěn)定與和諧面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。正確認(rèn)識和把握新形勢下社會(huì)矛盾糾紛的特點(diǎn)和規(guī)律,將矛盾和沖突控制在可以掌握的范圍內(nèi),探索建立和健全多元化糾紛解決機(jī)制,實(shí)現(xiàn)訴訟內(nèi)外各種糾紛解決方式的功能相濟(jì)、有機(jī)銜接與融合,增強(qiáng)矛盾糾紛解決的科學(xué)性和有效性,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧,這是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須研究和解決的具有全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的重大課題。
一、 我國社會(huì)多元化糾紛形成的成因
進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,我國社會(huì)的矛盾和糾紛出現(xiàn)了一些新情況,新特點(diǎn)。
1、糾紛類型的多元化。隨著社會(huì)的快速發(fā)展,社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)多方面爆發(fā)趨勢,因國有企業(yè)改制、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、環(huán)境污染、工資福利、勞務(wù)糾紛、企業(yè)破產(chǎn)、兼并、拍賣、合伙經(jīng)營、房地產(chǎn)開發(fā)等涉及群眾切身利益問題的新型糾紛不斷涌現(xiàn)。[1]
2、利益沖突成矛盾糾紛核心。隨著改革開放的深入,受市場作用的驅(qū)使,人們的生活觀、價(jià)值觀發(fā)生了很大的變化,人們更加注重和追求與自己密切相關(guān)的實(shí)際利益,功利主義價(jià)值取向逐漸凸顯,從而使經(jīng)濟(jì)利益矛盾和物質(zhì)利益沖突成為引發(fā)矛盾糾紛的核心內(nèi)容。
3、糾紛處理難度加大。隨著改革開放,人們與社會(huì)的關(guān)系越來越密切,糾紛呈現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的趨勢,協(xié)調(diào)難度大。在人人講究民主和平等的社會(huì)環(huán)境下,人們對政府、組織的依賴減少,個(gè)人的獨(dú)立性和自主性增強(qiáng),導(dǎo)致糾紛調(diào)處的疑難化和艱巨性非常明顯。
4、群體性糾紛涌現(xiàn)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,不少利益矛盾存在于不同利益群體之間,如果處理不好,一旦激化,就容易產(chǎn)生
二、我國目前面臨解決多元化糾紛困境
隨著社會(huì)矛盾的多元化發(fā)展,我國傳統(tǒng)的糾紛解決方式已面臨瓶頸。
首先,因我國多元的糾紛解決體系尚未形成,社會(huì)矛盾糾紛沒有建立起合理的分流機(jī)制和對濫訴行為的有效制裁機(jī)制,這直接導(dǎo)致了糾紛直接進(jìn)入到訴訟程序。在缺乏法治經(jīng)驗(yàn)的情況下,人們對糾紛的解決產(chǎn)生了一種不正常偏向,即將訴訟作為實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的唯一正確途徑,很多人不考慮訴訟成本動(dòng)輒將糾紛訴上法庭,把對訴訟的利用作為其法律意識提高的標(biāo)志,致使法院審判壓力加大。在一個(gè)社會(huì)中,訴訟全能主義無限擴(kuò)張,法院大包大攬,訴訟成了解決糾紛的“獨(dú)木橋”,糾紛解決渠道單一,社會(huì)對訴訟解決機(jī)制過分依賴,使非訴訟的糾紛解決被視為法盲行為,形同虛設(shè),法院的糾紛解決由“最后一道防線”變成“第一道防火墻”。[2]
其次,民間調(diào)解作用有限。民間調(diào)解的不穩(wěn)定性,接受調(diào)解后反悔,人民法院不認(rèn)可其調(diào)解效力,致使調(diào)解的權(quán)威大打折扣,民間調(diào)解的社會(huì)化、制度化、自治化程度較低,調(diào)解人員的法律意識不強(qiáng),調(diào)解的不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致了民間調(diào)解的功能急待完善與優(yōu)化,這是當(dāng)前很多人不愿意選擇民間調(diào)解而直接訴訟的重要因素。此外,人民調(diào)解組織發(fā)展不平衡,缺乏有效的銜接、保障機(jī)制,經(jīng)費(fèi)不到位,調(diào)解人員的法律素質(zhì)不高、調(diào)解積極性不強(qiáng)也是影響矛盾糾紛得到有效化解的重要因素。
再者,那些在調(diào)解、司法、仲裁等常規(guī)性專門機(jī)構(gòu)或程序中難以解決且通常具有較大社會(huì)危害或影響的矛盾糾紛,如群體上訪、越級上訪所涉事項(xiàng)、政策訴求型糾紛,涉及民族、宗教方面的紛爭、等。
三、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的意義
當(dāng)傳統(tǒng)的解決方式已經(jīng)不能滿足日趨復(fù)雜的社會(huì)情況時(shí),多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建顯得尤為重要。
(一) 有利于維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定
在構(gòu)建和諧社會(huì)中,努力建構(gòu)一套行之有效的解紛機(jī)制,并將糾紛解決納入科學(xué)化、程序化、制度化軌道,這是有效預(yù)防,成功化解,維護(hù)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大事。所以,構(gòu)建多元解紛機(jī)制,既是順應(yīng)時(shí)代改革發(fā)展的大趨勢,順應(yīng)我國全面建設(shè)小康社會(huì)的全局性發(fā)展需要,更是因地制宜,靈活掌握真正做到定紛止?fàn)幍默F(xiàn)實(shí)需要。
(二) 有利于尊重多元社會(huì)的多樣選擇
尋求和建構(gòu)多元化的糾紛解決機(jī)制,讓糾紛主體能夠根據(jù)法律規(guī)定按照自身利益的要求選擇糾紛解決方式,是一個(gè)法治社會(huì)所應(yīng)具備的最基本的功能,同時(shí),也是構(gòu)建和諧社會(huì)所不可或缺的要素。因此,構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制,從機(jī)制上賦予當(dāng)事人在糾紛解決方面更廣泛的選擇權(quán),從法律上保護(hù)當(dāng)事人對程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分,不僅是妥善解決糾紛,節(jié)約社會(huì)資源的需要,同時(shí)也意味著國家對公民基本自由的尊重,以及對公民權(quán)利的多途徑、多層次的保障。
(三) 有利于真正有效地化解各種矛盾糾紛
大量案件涌入法院,案件數(shù)量激增,不僅使法院因超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)而不堪重負(fù),產(chǎn)生“訴訟爆炸”的現(xiàn)象,而且容易在客觀上滋生“遲到的正義”,進(jìn)而影響到法院的司法公信力。構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制,引導(dǎo)人們選擇訴訟外糾紛解決方式,不僅有利于糾紛的解決,而且有利于平衡訴訟資源的供求關(guān)系,促進(jìn)司法資源和社會(huì)資源的優(yōu)化組合。
四、如何在基層建立健全多元化糾紛解決機(jī)制
(一) 加強(qiáng)人民調(diào)解,打牢基礎(chǔ)建設(shè)。
多元糾紛解決機(jī)制,人民調(diào)解是基礎(chǔ),是第一道防線,必須在加強(qiáng)人民調(diào)解上下功夫,要發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛調(diào)解工作體系中的基礎(chǔ)作用。要大力拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域,積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新任務(wù)新要求,積極參與土地承包、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭議、醫(yī)患糾紛、征地拆遷、等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛的調(diào)解。要切實(shí)強(qiáng)化人民調(diào)解矛盾糾紛預(yù)防、法制宣傳教育功能,努力提高調(diào)解質(zhì)量,加強(qiáng)調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在各單位、各社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、各行政村都建立起人民調(diào)解組織,配備人民調(diào)解員,及時(shí)吸收一些德高望重、有群眾威信的人員參加,優(yōu)化民調(diào)組織結(jié)構(gòu)。人民法院要充分發(fā)揮在“四位一體”大調(diào)解中的主導(dǎo)作用,與司法行政機(jī)關(guān)密切協(xié)作,結(jié)合具體案件,通過系統(tǒng)授課、專題講座、答疑釋惑、協(xié)助調(diào)解等方式,加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì),增強(qiáng)人民調(diào)解工作化解社會(huì)矛盾糾紛的能力,確保人民調(diào)解員在化解社會(huì)矛盾中發(fā)揮得早、化解得了、控制得住、處置得好,真正發(fā)揮“第一道防線”作用。[3]
(二) 建立“1+N”的聯(lián)動(dòng)糾紛化解模式。
創(chuàng)建“1+N”糾紛化解模式,建立多部門參與的聯(lián)席會(huì)議制度,各部門信息共享,定期研判排查矛盾糾紛信息,及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性和潛在性矛盾,并及時(shí)予以應(yīng)對。
法院及其派出法庭,要進(jìn)一步健全完善簡單民事案件先行調(diào)解和委托調(diào)解機(jī)制,支持人民調(diào)解組織參與訴前調(diào)解,將人民調(diào)解融入訴訟渠道。要努力探索指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)調(diào)解協(xié)會(huì)工作的新途徑,加強(qiáng)與司法行政部門、行政機(jī)關(guān)之間的溝通與協(xié)調(diào),逐步建立健全人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解相互銜接配合的有效機(jī)制。
司法行政機(jī)關(guān)要按照“調(diào)防結(jié)合、以防為主、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的方針,依法履行指導(dǎo)人民調(diào)解工作的法定職責(zé);要堅(jiān)持深入基層、深入群眾,認(rèn)真研究解決新形勢下人民調(diào)解工作面臨的新情況新問題,進(jìn)一步建立完善因人預(yù)防、因地預(yù)防、因事預(yù)防、因時(shí)預(yù)防等預(yù)防制度,做好民間糾紛的預(yù)測和防范,加大調(diào)處工作力度,能調(diào)則調(diào)、宜調(diào)則調(diào),使矛盾糾紛消化在基層,消滅在萌芽狀態(tài),盡量少一些“對簿公堂”,為法院審判工作“減壓”。
要調(diào)動(dòng)人民陪審員參與調(diào)解的積極性,確保實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的雙贏。發(fā)揮律師具備專業(yè)知識和處理社會(huì)糾紛的經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢,積極探索律師積極主動(dòng)參與矛盾糾紛調(diào)解的激勵(lì)機(jī)制,促使當(dāng)事人在法律的框架內(nèi)自治解決。
工會(huì)、婦聯(lián)等組織既要依職權(quán)主動(dòng)解決勞動(dòng)爭議、婚姻家庭等糾紛,又要積極協(xié)助法院做好疏導(dǎo)工作,勞動(dòng)、國土、環(huán)保、衛(wèi)生、工商等行政執(zhí)法部門要在履行自身調(diào)處糾紛職能的同時(shí),為法院審理相關(guān)案件提供符合專業(yè)特點(diǎn)的參考意見,為和諧解決矛盾創(chuàng)造有利的條件。
(三)暢通渠道,落實(shí)矛盾糾紛預(yù)防機(jī)制。
相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極參與社會(huì)治安綜合治理和矛盾糾紛排查調(diào)處工作,防止矛盾糾紛激化、轉(zhuǎn)化。應(yīng)采取各種形式深入開展法制宣傳,疏導(dǎo)矛盾糾紛。建立重大矛盾糾紛事件應(yīng)急處置機(jī)制,加大排查、回訪力度,使矛盾糾紛調(diào)處工作由事后處理轉(zhuǎn)向事前化解、由被動(dòng)調(diào)處轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)防。對可能引發(fā)矛盾糾紛的重大建設(shè)項(xiàng)目、拆遷安置項(xiàng)目及有關(guān)制度改革等,要健全社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,完善方案、預(yù)案,從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛的發(fā)生。[4]
(四)加大宣傳力度,營造良好環(huán)境。
完善多元糾紛解決機(jī)制,必須調(diào)動(dòng)社會(huì)各界和廣大群眾的積極性和主動(dòng)性,努力形成人人有責(zé)、人人參與、人人共享的生動(dòng)局面。加強(qiáng)宣傳力度,加大對民調(diào)、協(xié)商等非訴訟解決糾紛方式的宣傳、引導(dǎo)和監(jiān)督,讓群眾充分了解、自覺認(rèn)同多元糾紛解決機(jī)制,主動(dòng)去選擇高效、便捷、低成本的方式解決矛盾,化解糾紛。
注釋:
以“三個(gè)代表”重要思想和黨的十七大精神為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹落實(shí)上級各級黨委和政府關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的一系列重要指示精神。按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，全面深入細(xì)致地排查調(diào)處各種矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，認(rèn)真負(fù)責(zé)地解決好人民群眾反映的問題和實(shí)際困難，進(jìn)一步密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，切實(shí)規(guī)范行為，為建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。
二、目標(biāo)任務(wù)
對已經(jīng)摸排出的9件矛盾糾紛，通過領(lǐng)導(dǎo)包片，干部包案，組織專門工作力量，調(diào)查原因，現(xiàn)場研究解決辦法。真正將矛盾糾紛化解在當(dāng)?shù)亍⒒庠诨鶎印⒒庠诿妊繝顟B(tài)。中、省、咸、市確定原重點(diǎn)突出問題調(diào)處結(jié)案率達(dá)到100%，群眾對處理結(jié)果的滿意率不低于95%；一般性問題的調(diào)處結(jié)案率達(dá)到100%，群眾對處理結(jié)果的滿意率不低于97%；案情復(fù)雜、需要多部門協(xié)作配合的問題調(diào)處結(jié)案率達(dá)到95%，群眾對處理結(jié)果的滿意率不低于95%。
三、方法步驟
1、動(dòng)員部署階段。迅速召開專題會(huì)議，積極進(jìn)行動(dòng)員的部署，制定本村實(shí)施方案和針對性、操作性強(qiáng)的具體日程安排，明確任務(wù)要求，確定包案領(lǐng)導(dǎo)，抽調(diào)精干力量成立調(diào)處工作組（不低于5人）。
2、排查調(diào)處階段。這個(gè)階段是整個(gè)活動(dòng)的重點(diǎn)和關(guān)鍵。一要摸清案情。對已排查出的各種矛盾糾紛進(jìn)行全面梳理、登記造冊、建立臺(tái)帳。二要全力調(diào)處，加強(qiáng)防控。各村對排查出來的矛盾糾紛和問題，要深入研究，把矛盾糾紛的類別、具體表現(xiàn)、主要原因、涉及人數(shù)和群眾要求等情況搞清摸準(zhǔn)，議定調(diào)處方案，限期解決到位。對排查出影響全局穩(wěn)定、影響區(qū)域穩(wěn)定的主要矛盾糾紛和帶有苗頭性、傾向性問題，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自包案處理，并及時(shí)將處置情況上報(bào)鎮(zhèn)調(diào)處工作組。三要邊調(diào)處，邊排查。要在不斷加大調(diào)處工作力度的同時(shí)，注重排查新生的矛盾糾紛，建立健全矛盾糾紛的周排查上報(bào)制度。
3、檢查總結(jié)階段。各村對“糾紛大調(diào)處”活動(dòng)開展情況進(jìn)行自查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析不足，改進(jìn)工作，落實(shí)穩(wěn)控責(zé)任制。
元月31日前，各村要將工作開展情況以書面形式上報(bào)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心。各村報(bào)送材料包括：矛盾糾紛查結(jié)數(shù)、調(diào)解率、調(diào)成率、制止群眾性上訪件數(shù)、防止民轉(zhuǎn)刑案件數(shù)、制止群眾性械斗和民間糾紛引起上（集）訪事件等數(shù)據(jù)；按要求填報(bào)的《矛盾糾紛大調(diào)處活動(dòng)個(gè)案處理情況登記報(bào)告表》、《矛盾糾紛大調(diào)處活動(dòng)個(gè)案處理回訪登記表》等表格；未查結(jié)案件及原因，活動(dòng)開展情況和存在的問題及建議；下一步的工作安排規(guī)劃等。
四、工作要求
（一）提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各村要充分認(rèn)識開展“矛盾糾紛大調(diào)處”活動(dòng)對于維護(hù)社會(huì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的極端重要性和緊迫性，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織好本地區(qū)、本單位的矛盾糾紛調(diào)處工作。鎮(zhèn)上成立矛盾糾紛大調(diào)處活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由黨委書記同志擔(dān)任，副組長由鎮(zhèn)長、人大主席同志擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在鎮(zhèn)綜治辦，由鎮(zhèn)黨委副書記同志擔(dān)任辦公室主任。
（二）改進(jìn)作風(fēng)，務(wù)求實(shí)效。各村要切實(shí)發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，堅(jiān)決做到“四個(gè)到位”：
一是排查梳理到位。要按照“村不漏個(gè)人”的要求，通過橫向到邊、縱向到底的全方面排查，做到全面掌握并記錄在案，不留死角。
二是調(diào)處解決到位。對排查出的問題，要逐一進(jìn)行調(diào)處化解，能夠解決的，抓緊予以解決；不能馬上解決的，要在切實(shí)做好群眾思想及穩(wěn)定工作的同時(shí)，制定解決方案，明確解決時(shí)限，落實(shí)解決辦法。
三是預(yù)防控制到位。要建立健全排查、防控相結(jié)合的工作機(jī)制，確保矛盾和問題的解決不出村、不出鎮(zhèn)，尤其要制定應(yīng)急預(yù)案，有效防止突發(fā)性大規(guī)模的發(fā)生。
四是宣傳教育到位。要把加強(qiáng)對群眾宣傳《條例》等法規(guī)政策貫穿于“大調(diào)處”活動(dòng)始終。
（三）統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)。各村要把“矛盾糾紛大調(diào)處”活動(dòng)與當(dāng)前全市正在深入開展的“處理突出問題及”和農(nóng)村“六項(xiàng)重點(diǎn)”工作觀摩結(jié)合起來，同排查、同調(diào)處。
一、基層檢察室矛盾糾紛調(diào)處工作的現(xiàn)狀
紅星鄉(xiāng)檢察室自成立以來，在鄉(xiāng)黨委政府的配合支持下，與鄉(xiāng)司法所一道建立健全了全鄉(xiāng)的矛盾糾紛調(diào)處工作機(jī)制，完善了調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)。全鄉(xiāng)共組建了個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)，每個(gè)村、社區(qū)至少有一個(gè)調(diào)解委員會(huì)，共有多名調(diào)解員和信息員，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解組織在全鄉(xiāng)的全覆蓋。檢察室設(shè)立的幾年來，全鄉(xiāng)共調(diào)處各類民間糾紛多件，成功率達(dá)%以上，成功防止因民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件件涉及人次，成功預(yù)防和處置群體性上訪件，大量社會(huì)矛盾糾紛解決在了萌芽狀態(tài)，消化在了村和鄉(xiāng)，有效的減少了量、訴訟量及治安案件和刑事案件的數(shù)量。
二、調(diào)處的矛盾糾紛的類型和特征
基層檢察室參與調(diào)處的矛盾糾紛的主要類型有婚姻家庭關(guān)系、征地拆遷、土地補(bǔ)償、鄰里糾紛及村民委員會(huì)換屆等，矛盾糾紛的內(nèi)容往往同民事、經(jīng)濟(jì)、行政、治安和刑事夾雜在一起，矛盾主體的合理訴求與不合法方式夾雜在一起，大多數(shù)人的合理訴求與少數(shù)人的無理取鬧夾雜在一起，普通群眾的自發(fā)行為和個(gè)別人的別有用心夾雜在一起，極易發(fā)生群眾體性事件，要做到妥善處置具有相當(dāng)大的難度，對基層檢察室的工作提出了新的更高的要求。
三、當(dāng)前矛盾糾紛調(diào)處工作存在的主要問題
一是基層調(diào)解員的素質(zhì)普遍不夠高。村和社區(qū)的調(diào)解員多數(shù)由基層干部兼任，調(diào)解矛盾糾紛主要依靠個(gè)人威信和工作經(jīng)驗(yàn)，對政策和法律法規(guī)的把握存在著不小的偏差。
二是各相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)配合還有待加強(qiáng)。當(dāng)前農(nóng)村的許多糾紛都涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治、集鎮(zhèn)、房管、民政、勞保等部門，但這些職能部門基本沒有參與對矛盾糾紛的調(diào)處工作，主要是檢察室和司法所在唱“獨(dú)角戲”，沒有形成解決糾紛的全力。
三是基層調(diào)解員隊(duì)伍不穩(wěn)定。因?yàn)榛鶎诱{(diào)解員幾乎都是村社干部兼任，受村委會(huì)換屆選舉的影響，其調(diào)解員往往也隨之更換，調(diào)整頻繁，嚴(yán)重制約了調(diào)解職能作用的發(fā)揮。
四是檢察室人員緊缺，影響了工作的開展效率。紅星鄉(xiāng)共有人口人，轄個(gè)村個(gè)社區(qū)，檢察室只有一名主任和三名科員，工作面寬量大，經(jīng)常有人員抽調(diào)不過來的困惑。
四、進(jìn)一步加強(qiáng)基層檢察室矛盾糾紛調(diào)處工作的對策與建議
一是高認(rèn)識，增強(qiáng)與當(dāng)?shù)攸h委政府的溝通銜接。在黨委政府相關(guān)職能部門的配合參與下進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾調(diào)處工作，正確處置新形勢下社會(huì)矛盾糾紛，最大限度地把各類矛盾和問題解決在基層，筑牢維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的第一道防線。
二是穩(wěn)定基層調(diào)解員隊(duì)伍。與當(dāng)?shù)攸h委政府一道制定調(diào)解員選聘辦法，改變調(diào)解員幾乎由基層干部兼任的局面，將德高望重、懂政策法律的村民代表吸納進(jìn)村級人民調(diào)解員隊(duì)伍交使之保持相對穩(wěn)定。
按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”和“屬地管理”的原則，各村、各單位要加強(qiáng)矛盾糾紛和隱患的排查工作，全面掌握不穩(wěn)定因素；對矛盾糾紛和隱患要采取有效措施妥善化解，確保不發(fā)生新的重大重復(fù)訪戶，徹底解決一批復(fù)雜疑難問題，化解積案，減少存量；按照“大事不出，小事減少，管理嚴(yán)格，秩序良好”的要求，確保實(shí)現(xiàn)到區(qū)以上非正常訪和集體訪“雙零”指標(biāo)。
二、工作任務(wù)
（一）積極預(yù)防
1、源頭預(yù)防，評估風(fēng)險(xiǎn)。各村、各單位在研究重大決策和實(shí)施重點(diǎn)工程建設(shè)前，做到工作前置、關(guān)口前移，充分聽取各方面的意見，深入分析論證，評估矛盾糾紛，最大限度地反映不同群體的合理要求，從源頭上預(yù)防和減少問題發(fā)生。
2、超前排查，提前化解。堅(jiān)持基層周排查、鎮(zhèn)月排查和重點(diǎn)敏感時(shí)期天天排查相結(jié)合，將矛盾糾紛和隱患全部納入工作視線，建立臺(tái)賬，掛賬處理。對確定的重點(diǎn)矛盾糾紛及隱患逐級實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案，加大解決力度。做到“排查不留死角，化解不留積案”。
3、加強(qiáng)辦理，妥善解決。各村、各單位要高度重視初信初訪工作，對一般性的問題，要專人負(fù)責(zé)，按程序辦理；對影響較大的問題，要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案，成立工作組，相關(guān)部門共同參與辦理，確保初信初訪一次性解決，避免發(fā)生重復(fù)訪。
4、完善預(yù)案，積極穩(wěn)控。對突出問題的重點(diǎn)人員、纏訪人員，責(zé)任單位與公安部門密切配合，研究制定穩(wěn)控預(yù)案，明確責(zé)任人，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)密盯防，死看死守。按照“誰包案、誰負(fù)責(zé)”和“一包到底”的原則，研究制定積案的解決方案，加大化解力度，確保年內(nèi)妥善化解。
5、加強(qiáng)宣傳，正確引導(dǎo)。大力宣傳《條例》等法律法規(guī)、學(xué)法守法先進(jìn)典型、促進(jìn)社會(huì)和諧的經(jīng)驗(yàn)做法等，適時(shí)對非正常訪典型案件進(jìn)行曝光，教育和引導(dǎo)群眾依法反映訴求。相關(guān)部門要加強(qiáng)奧運(yùn)宣傳，增強(qiáng)群眾特別是非正常訪人員的愛國熱情和民族意識，自覺規(guī)范行為。
（二）處置化解
1、加強(qiáng)信息預(yù)警工作，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案
發(fā)揮鎮(zhèn)三級調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)中信息員的作用，加強(qiáng)信息預(yù)警報(bào)送工作，做到信息靈敏。一旦發(fā)現(xiàn)訪苗頭，要立即向鎮(zhèn)黨政辦、辦、派出所等相關(guān)部門報(bào)送情況，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)處置和勸返工作，將訪群眾穩(wěn)控在鎮(zhèn)內(nèi)。
2、對發(fā)生到區(qū)以上集體訪的處置工作
發(fā)生群眾到區(qū)集體訪或圍堵區(qū)委區(qū)政府大門時(shí)，責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)必須及時(shí)趕到現(xiàn)場與公安、綜治、等部門做好現(xiàn)場處置。
3、對發(fā)生越級訪的處置工作
發(fā)生群眾越級訪時(shí)，要立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)必須趕到現(xiàn)場，與公安、綜治、等部門共同做好處置、勸返工作。發(fā)生問題突出、情況緊急、規(guī)模較大的越級進(jìn)京集體訪時(shí)，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要及時(shí)趕到現(xiàn)場，做好處置、勸返工作。
4、對非正常訪的處置工作
派出所要依法將群眾勸離；對到區(qū)委、區(qū)政府和市委、市政府的集體訪，要對組織、煽動(dòng)、幕后操作人員進(jìn)行訓(xùn)誡談話；對到國家重點(diǎn)地區(qū)的非正常集體訪，要逐一進(jìn)行訓(xùn)誡談話，對違反法律規(guī)定的，要依法嚴(yán)肅處理；加強(qiáng)對非正常訪重點(diǎn)人的防范，避免發(fā)生重復(fù)訪。
5、對到區(qū)以上集體訪、聯(lián)名信和隱患、苗頭性問題的化解
派出所、綜治辦和辦等有關(guān)部門與責(zé)任單位要認(rèn)真分析研判，對集體訪、聯(lián)名信等突出問題，責(zé)任單位要積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，聯(lián)合辦理。對隱患、苗頭性問題，要采取“雙向承諾”和入戶走訪等多種形式，把矛盾糾紛控制在基層。能當(dāng)時(shí)解決的，要立即解決；一時(shí)難以解決的，要向群眾講清原因；不能解決的，要做好群眾的思想教育疏導(dǎo)工作。
6、建立工作平臺(tái)，加強(qiáng)相互溝通
每月5日前，由鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織鎮(zhèn)“無重大重復(fù)訪戶”工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同分析矛盾隱患，研究會(huì)商重大疑難復(fù)雜問題的解決方案。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對基層排查出的矛盾糾紛和隱患，實(shí)行月匯總、月通報(bào)制度，對發(fā)生的突出問題形成工作動(dòng)態(tài)，及時(shí)報(bào)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)相關(guān)部門，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供第一手資料。
三、相關(guān)單位工作職責(zé)
鎮(zhèn)辦：負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)“無重大重復(fù)訪戶”的牽頭工作；組織協(xié)調(diào)全鎮(zhèn)各部門、各村、各單位積極開展矛盾糾紛排查化解工作；負(fù)責(zé)對排查出的重點(diǎn)矛盾糾紛建立臺(tái)帳，明確包案領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、工作職責(zé)；督辦各部門、各單位的控制化解工作；對于發(fā)生的越級訪和非正常訪，負(fù)責(zé)啟動(dòng)勸返預(yù)案，開展勸返工作，并負(fù)責(zé)與區(qū)有關(guān)部門協(xié)調(diào)，最大限度減少社會(huì)影響。負(fù)責(zé)對領(lǐng)導(dǎo)包案及重大重復(fù)訪案件重點(diǎn)督辦，確保案件辦理落實(shí)到位。
鎮(zhèn)紀(jì)委：負(fù)責(zé)對群眾反映的國家機(jī)關(guān)工作人員違法違紀(jì)行為等問題的調(diào)查處理；負(fù)責(zé)對農(nóng)村干群矛盾和兩委干部違法違紀(jì)問題的調(diào)查處理；對因工作不利引發(fā)突出問題或造成重大社會(huì)影響的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。
鎮(zhèn)組織部：負(fù)責(zé)抓好全鎮(zhèn)農(nóng)村基層組織建設(shè)，解決好基層組織建設(shè)中存在的矛盾和問題；加強(qiáng)農(nóng)村兩委干部的教育和管理，提高解決矛盾糾紛的能力和水平；與相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，調(diào)查處理農(nóng)村干群矛盾及兩委干部違法違紀(jì)問題。
鎮(zhèn)宣傳部：負(fù)責(zé)宣傳《條例》等法律法規(guī)、學(xué)法、守法先進(jìn)典型和做好工作的經(jīng)驗(yàn)做法；加強(qiáng)奧運(yùn)宣傳，增強(qiáng)群眾特別是非正常訪人員的愛國熱情和民族意識，自覺維護(hù)國家形象。
農(nóng)發(fā)辦：負(fù)責(zé)黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針、政策的貫徹落實(shí)，源頭預(yù)防和減少矛盾糾紛；負(fù)責(zé)涉及農(nóng)村政策問題的排查化解工作。
鎮(zhèn)司法所：負(fù)責(zé)法律宣傳、教育和援助，積極引導(dǎo)群眾依法有序訪；在各村設(shè)立法律工作站、調(diào)解室等，配備調(diào)解員，使司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解有機(jī)結(jié)合，把矛盾糾紛化解在基層。
鎮(zhèn)社保所：負(fù)責(zé)摸排全鎮(zhèn)勞務(wù)用工情況，嚴(yán)格執(zhí)法，確保不出現(xiàn)企業(yè)惡意拖欠、損害職工利益而影響社會(huì)穩(wěn)定的問題。
鎮(zhèn)村建科：負(fù)責(zé)對違反土地政策行為的查處和糾正；負(fù)責(zé)土地權(quán)屬管理，依法化解土地權(quán)屬糾紛；協(xié)調(diào)化解土地糾紛的歷史遺留問題。
鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)管理科：負(fù)責(zé)指導(dǎo)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)和群眾自治組織建設(shè)，源頭預(yù)防和減少矛盾糾紛；掌握部隊(duì)退役人員的思想動(dòng)態(tài)，按政策妥善安置，避免引發(fā)退役人員訪；排查化解社會(huì)福利、農(nóng)村自治組織建設(shè)等方面存在的矛盾糾紛和隱患。
派出所：負(fù)責(zé)維護(hù)秩序，制止違法行為；加強(qiáng)對圍堵鎮(zhèn)、區(qū)政府大門集體訪和進(jìn)京非正常訪的處置、勸返工作；與責(zé)任單位配合，做好重點(diǎn)訪人員的穩(wěn)控工作。
經(jīng)濟(jì)管理科：負(fù)責(zé)對全鎮(zhèn)村級財(cái)務(wù)、土地收益使用分配、土地承包合同的規(guī)范化管理，加強(qiáng)對村干部任職期間的審計(jì)，源頭預(yù)防和化解矛盾糾紛；解決好農(nóng)村土地承包、集體資產(chǎn)管理使用等方面存在的矛盾和隱患。
關(guān)鍵詞：非訴訟糾紛；多元化；矛盾糾紛解決機(jī)制
中圖分類號：
F2
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1672-3198（2013）20-0033-02
目前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，既是“黃金發(fā)展期”，又是“矛盾凸顯期”。直接反映到訴訟階段的矛盾糾紛呈上升趨勢，給作為審判機(jī)關(guān)的法院造成很大的壓力。單純依靠訴訟手段調(diào)節(jié)越來越多、越來越復(fù)雜的矛盾糾紛，不但法院難以承受，而且處理效果不盡理想。2009年，最高人民法院公布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）來完善訴訟活動(dòng)中多方參與的調(diào)解機(jī)制，為促進(jìn)基層法院多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)的理論指導(dǎo)。
1 多元化糾紛解決機(jī)制概述
多元化糾紛解決機(jī)制是指在一個(gè)社會(huì)中，訴訟和非訴訟糾紛解決方式各以其特定的功能和特點(diǎn)，結(jié)成一種互補(bǔ)的、滿足社會(huì)主體多樣需求的程序體系和動(dòng)態(tài)的運(yùn)作調(diào)整系統(tǒng)。多元化糾紛解決機(jī)制可以分為兩大類：一類是訴訟的方式，一類是訴訟以外的方式，即非訴訟糾紛解決（英文表示Alternative Dispute Resolution，縮寫為ADR），這一概念源于美國，原來是指本世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對世界各國普遍存在的訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。這一概念既可以根據(jù)字面意義譯為“替代性糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“審判外（訴訟外或判決外）糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決程序”、“法院外糾紛解決方式”等。ADR是一個(gè)理論與實(shí)務(wù)（實(shí)踐）緊密結(jié)合的領(lǐng)域，也是一種歷史和文化研究的課題。
《若干意見》結(jié)合我國法治實(shí)際與ADR的法治理念，明確“建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的主要目標(biāo)是：充分發(fā)揮人民法院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。”分別從任務(wù)要求、如何促進(jìn)非訴訟糾紛解決機(jī)制的發(fā)展、如何完善訴訟活動(dòng)中多方參與的調(diào)解機(jī)制、如何規(guī)范和完善司法確認(rèn)程序以及加強(qiáng)工作管理等方面進(jìn)行了規(guī)定。
作為承受矛盾糾紛最直接的基層人民法院，《若干意見》明確了“為有效化解行政管理活動(dòng)中發(fā)生的各類矛盾糾紛，人民法院鼓勵(lì)和支持行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請或者依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解、裁決或者依法作出其他處理。”因此，思考如何在實(shí)踐中進(jìn)一步健全訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機(jī)制，對于構(gòu)建和諧社會(huì)，滿足人民群眾對司法工作的新要求新期待就顯得尤為重要。
2 滿洲里法院對多元化糾紛解決機(jī)制的初步探索
滿洲里法院連續(xù)多年被滿洲里市委、市政府評為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作實(shí)績突出集體、工作先進(jìn)集體、社會(huì)治安綜合治理工作先進(jìn)集體等，主要領(lǐng)導(dǎo)也被自治區(qū)政法委評為工作先進(jìn)個(gè)人。這與滿洲里法院在構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制工作中的有益探索有密不可分的關(guān)系。具體舉措總結(jié)為以下兩點(diǎn)：
2.1 以發(fā)揮審判職能作用為中心，積極做好矛盾糾紛化解工作
滿洲里法院從立案、審查、受理、開庭、調(diào)解、判決、送達(dá)以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)、強(qiáng)化法官職業(yè)道德各環(huán)節(jié)入手，用有效的制度進(jìn)行規(guī)范和約束，使所判決的案件經(jīng)得起檢驗(yàn)。
2.1.1 強(qiáng)化立案調(diào)解功能
發(fā)揮立案庭分流矛盾糾紛“第一關(guān)口”的作用。滿洲里法院加大訴前調(diào)解工作力度，對未經(jīng)訴外調(diào)解程序的案件，積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解或行業(yè)調(diào)解等訴外機(jī)制先行調(diào)解。2009年以來，受全球性的金融危機(jī)影響，滿洲里商品房買賣糾紛案件激增，其中大量是集團(tuán)訴訟。如：2011年3月16日，因滿洲里市口岸房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司與被拆遷人未能達(dá)成拆遷協(xié)議，市建設(shè)局向法院遞交強(qiáng)制拆遷申請書。這是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布實(shí)施后行政機(jī)關(guān)首次申請法院強(qiáng)制拆遷房屋的案件。此類案件敏感性強(qiáng)，對今后類似的案件還會(huì)起到引導(dǎo)性作用，因此，滿洲里法院啟動(dòng)訴前調(diào)解程序，由法院副院長、立案庭庭長、辦主任親自接待拆遷人與被拆遷人，動(dòng)之以情，曉之以法，努力為雙方尋找利益平衡點(diǎn)。經(jīng)多次耐心的調(diào)解，雙方達(dá)成拆遷協(xié)議。滿洲里法院通過對重點(diǎn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提前介入進(jìn)行調(diào)解，及時(shí)化解糾紛，避免了訴訟，帶動(dòng)了一大批類似案件的順利解決。
2.1.2 完善訴訟調(diào)解制度
一是建立案件分類調(diào)解制度，對各類訴訟案件，根據(jù)案件類型特點(diǎn)，確定先行調(diào)解的案件范圍。二是建立各環(huán)節(jié)的梯次調(diào)解制度，規(guī)范庭前調(diào)解、庭審調(diào)解、庭審后調(diào)解等環(huán)節(jié)。三是建立全面調(diào)解制度，各類一審案件，要堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先，力爭以調(diào)解方式解決，努力實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帲瑢⒚芙鉀Q在當(dāng)?shù)兀庠诿妊繝顟B(tài)；對于涉訴案件，原審判庭要與部門共同負(fù)責(zé)調(diào)解，通過解疑釋惑做好息訴服判工作。通過上述工作方式，滿洲里法院調(diào)解率達(dá)到70%以上，達(dá)到了以調(diào)解的方式定紛止?fàn)幍哪康摹?/p>
2.1.3 推進(jìn)執(zhí)行和解工作
在執(zhí)行和解工作中善于發(fā)揮執(zhí)行和解的作用和優(yōu)勢，促使被執(zhí)行人履行義務(wù)和緩解、化解矛盾糾紛。特別是涉及穩(wěn)定、涉及發(fā)展的“執(zhí)行難”案件，更是努力加強(qiáng)執(zhí)行和解工作。2011年，滿洲里法院執(zhí)行和解案件達(dá)到109件，和解率為33.33%。
2.1.4 加強(qiáng)訴訟程序和環(huán)節(jié)中的全面調(diào)解
一是加強(qiáng)行政訴訟協(xié)調(diào)工作，高度重視行政案件的協(xié)調(diào)和解工作，通過協(xié)調(diào)、和解實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。2011年，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，行政案件撤訴率達(dá)55%，超過半數(shù)的行政案件以撤訴的形式結(jié)案，化解了官民矛盾，不但維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也推進(jìn)了依法行政和社會(huì)和諧穩(wěn)定。二是加強(qiáng)刑事自訴案件、輕微刑事案件、刑事附帶民事案件的調(diào)解工作，從保障被害人合法權(quán)益出發(fā)，引導(dǎo)被告人與被害人或其親屬就民事賠償部分達(dá)成和解、調(diào)解協(xié)議，使受害人或其親屬得到最大限度的賠償。2011年，滿洲里法院刑事附帶民事案件71件，調(diào)解率達(dá)到了100%，努力將矛盾化解在了最基層。
2.2 注重建立健全多元化糾紛解決機(jī)制，科學(xué)布局涉訴工作
在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中，滿洲里法院努力充當(dāng)主力軍、推動(dòng)者，加強(qiáng)對人民調(diào)解、行政調(diào)解的法律指導(dǎo)，積極推動(dòng)建立“大調(diào)解”工作格局。同時(shí)，積極參與全市敏感案件的調(diào)解、化解工作，與各職能部門一起共同做好民調(diào)工作。如：以扎賚諾爾區(qū)中蒙醫(yī)院為被執(zhí)行人的案件，涉及22個(gè)申請人，標(biāo)的額達(dá)2700余萬元。自2005年受理后一直未能執(zhí)結(jié)，當(dāng)事人怨氣很大，多處上訪，被自治區(qū)列為督辦案件。為尋求妥善的解決方案，法院的同志多次前往實(shí)地了解情況，積極與扎區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)政府、市衛(wèi)生局、市政府等單位協(xié)調(diào)，先后兩次向滿洲里市政法委提交解決此案的書面報(bào)告，多次向市委書記、市長匯報(bào)，尋求支持。在市委市政府的支持下，最終做出了以評估價(jià)分期償還債務(wù)的決定。經(jīng)過耐心的思想工作，申請人在得到部分執(zhí)行款后，同意了此方案。該案不僅得以順利解決，而且為扎區(qū)百姓留下了社區(qū)醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)。通過滿洲里市法院全體工作人員的努力，2011年全年排查出38件存在上訪隱患的案件，均已息訴罷訪。在市委、市政府的支持下，建立了政府司法救助金，對涉訴弱勢群體開展救助，化解了矛盾。
3 關(guān)于完善滿洲里市多元化糾紛解決機(jī)制的思考
根據(jù)《若干意見》精神和中央政法委等16部委聯(lián)合印發(fā)的《深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中有關(guān)構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三調(diào)聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解格局的具體指導(dǎo)意見。構(gòu)建訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制要緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)，通過推動(dòng)各種糾紛解決機(jī)制的組織和程序建設(shè)，建立健全訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制。促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
根據(jù)上述指導(dǎo)思想，筆者提出如下幾點(diǎn)完善措施：
3.1 提高認(rèn)識，加大宣傳力度
一是提高全社會(huì)對建立和完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制重要性的認(rèn)識。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，實(shí)踐是理念的體現(xiàn)。我們要充分認(rèn)識人民調(diào)解等非訴訟糾紛解決模式具有的化解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不可替代的作用，增強(qiáng)全黨全社會(huì)對加強(qiáng)人民調(diào)解工作、完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的責(zé)任感和使命感。二是要加大宣傳力度，發(fā)揮廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒體作用，宣傳介紹仲裁、人民調(diào)解等非訴解決方式經(jīng)濟(jì)、方便、快捷、對抗小的優(yōu)勢，引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇非訴解決方式解決糾紛，轉(zhuǎn)變“解決糾紛就要打官司”的觀念，從而分流訴訟案件、減輕法院的審判壓力。
3.2 以“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為平臺(tái)，完善“大調(diào)解”工作格局
按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)的思路，堅(jiān)持齊抓共管，形成合力，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”的“大調(diào)解”格局。黨委、政府把貫徹落實(shí)多元化糾紛解決機(jī)制納入綜治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制范疇，納入黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)綜治工作績效檔案內(nèi)容，納入行政機(jī)關(guān)效能監(jiān)察和公務(wù)員考核體系，積極探索黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立黨委、政府“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由某部門（如綜治委）牽頭，負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本市的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作，并對該項(xiàng)工作進(jìn)行宏觀部署、政策調(diào)研、綜合協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)，注重領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)在非訴訟糾紛解決機(jī)制工作中的作用。人大加強(qiáng)對非訴訟糾紛解決機(jī)制落實(shí)情況的監(jiān)督，深入開展調(diào)查研究，定期組織人大代表對非訴訟糾紛解決機(jī)制進(jìn)行視察檢查，督促指導(dǎo)，總結(jié)推廣有益的經(jīng)驗(yàn)做法。行政機(jī)關(guān)依照法定職能，積極主動(dòng)參與糾紛解決，明確責(zé)任，研究制定本部門受理相關(guān)糾紛的操作規(guī)程，做到有事必調(diào)，調(diào)必有果，限期解決，登記在案，對重大或疑難糾紛實(shí)行聽證制度，確保調(diào)解或裁決公平公正。司法機(jī)關(guān)積極做好參與、監(jiān)督和支持工作，通過多種形式培訓(xùn)人民調(diào)解員，提高人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能。對人民調(diào)解工作具有指導(dǎo)作用的案件，及時(shí)邀請人民調(diào)解員旁聽審理，增強(qiáng)指導(dǎo)工作的針對性和有效性。
3.3 建立法院對人民調(diào)解工作的定期指導(dǎo)與溝通
滿洲里市法院要積極推進(jìn)全區(qū)法院開展的“千名法官下基層”活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪活動(dòng)，在這兩項(xiàng)活動(dòng)已取得階段性成果的基礎(chǔ)上，積極開展法官進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)，開展案件巡回審理和巡回指導(dǎo)，通過力量下沉和服務(wù)前移，建立完善司法服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、便民訴訟網(wǎng)絡(luò)、糾紛化解網(wǎng)絡(luò)，有側(cè)重點(diǎn)地搭建工作平臺(tái)，定期向基層調(diào)解組織提供典型案例、邀請基層調(diào)解組織人員參加旁聽觀摩或參與訴訟等手段，負(fù)責(zé)向人民調(diào)解員、人民陪審員、社區(qū)、企業(yè)負(fù)責(zé)人提供指導(dǎo)，提高基層調(diào)解人員依法解決糾紛的能力。
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