時間：2022-05-20 06:09:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會保障論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
兒童是國家的未來和希望，高度重視對兒童權利保護是政府、社會和家庭的一項重要任務，做好對兒童權利保護首先必須清楚我國兒童現狀問題。
據聯合國的人類發展報告中兒童是指0¬—14周歲孩子【1】，中國人口調查中劃分年齡階段的第一檔也是0—14周歲【2】。所以本文所指的兒童概念是指0—14周歲的我國大陸孩子（不包括港澳臺地區）。
經國務院批準，我國于2005年底開展了全國1%人口抽樣調查工作。這次調查以全國為總體，各省、自治區、直轄市為總體，采取分層、多階段、整群概率比例的抽樣方法。所以本次調查的人口數量比較新的也是比較準確的數據。全國人口中（未包括港澳臺地區），0—14周歲的兒童人口為26478萬人，占總人口的20.27%，與第五次人口普查相比，0—14周歲兒童人口的比重下降了2.62個百分點【3】。
（一）教育方面
我國近2.7億兒童中未入學率約1%，也即大約有270萬兒童失學，這其中大部分是農村兒童【4】。我國小學適齡兒童入學率由1990年的96.3%提高到2000年的99.1%；小學5年鞏固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%；小學凈入學率中女生為92%，男生為90.2%；中學凈入學率中女生為48%，男生為52.2%【5】。由于發展不平衡，我國貧困地區仍有適齡兒童無法入學。
（二）健康衛生方面
我國有許多貧困兒童由于家庭經濟貧困而得不到良好的健康營養與衛生醫療保證。營養不良的兒童約占9%（占兒童總人數，1997—1999年數據），相對于年齡體重不足的兒童10%（占5歲以下兒童的比例，1995—2000年數據），相對于年齡身高不足的兒童17%（占5歲以下兒童的比例，1995—2000年數據）【6】。
兒童衛生保健方面投入不足，雖然在兒童計劃免疫項目增加了乙肝疫苗、水痘疫苗等的接種保證了兒童的健康成長【7】，但農村中的醫療水平有限、經費投入不足，使得農村兒童保健方面出現了嚴重障礙。中國兒童現在有7.6萬人感染艾滋病【8】，雖然相對于全國兒童總數比例不高，但這是一個非常大的問題。
（三）兒童福利院服務方面
1995年全國共有兒童福利院73所，收養孤兒、棄嬰和殘疾兒童7000多名【9】。全國有托兒所、幼兒園共18萬家，在園兒童2711萬人，教職工共116萬人，其中教育者87萬人【10】。對流浪兒童的服務由過去通常是納入收容遣送范疇改為專項的兒童福利范疇，到1997年底，全國已投入資金8000萬元，建成72個這樣的場所，能為流浪兒童提供健康檢查、醫療、衣食住、非正式教育、心里咨詢和行為偏差矯治等多方面服務【11】。
（四）農村留守兒童現狀
農村兒童有23200萬人，農村留守兒童約有5800萬，農村平均每四個兒童就有一個是留守兒童，結構如下：
從這圖中可以得到農村留守兒童（0—14周歲）為4799.5萬人【12】。
2、我國兒童福利政策與分析
為了保證兒童健康成長，國家通過社會福利、社會救濟和享受撫養人的連帶社會保險等幾個渠道，推出一系列保障兒童健康、教育的措施【13】。
這些措施有成效也有不足，分析如下：
（一）兒童保健與兒童計劃免疫
兒童保健與兒童計劃免疫旨在保護兒童的身體健康和成長，從小就預防疾病做到了從源預防，成效非常大。
在計劃免疫項目有一些項目是免費接種的，但也有一些是收取費用的，雖然近幾年來擴大兒童計劃免疫項目，但新增的大多需要收費，本文認為收費不可取。職工子女的接種勞務費可由家屬醫療或子女籌醫療項下部分報銷【14】，而且職工族收入高又穩定，可以支付得起這項開支。可農村子女的這項計劃免疫費用是家庭生活開支，雖然金額不大，但也是不小數目，農村農民由于“近視”效應，認為花費金錢去做免疫不劃算，更有令人費解的是打三針預防就打一針或二針，原因是“打了這個沒用，沒有看到孩子異常，挺健康的，少打一陣可以省些錢買包奶粉”。
農村兒童保健近幾年來發展很快，鄉村醫生醫療水平和設備大大提高和改善，兒童的健康得到了很大的保障。由于農村經濟發展落后，國家對農村醫療衛生方面投入不足，醫生得不到良好的培訓和生活保障，醫療設備也相對落后，這一點城市兒童保健做得比較好。所以農村兒童保健事業不容樂觀，大多數醫生不具有本科學歷，許多醫生只是跟其他醫生做了一二年學徒，參加醫生培訓個把月就在當地開個診所，其中有不少是庸醫，值得政府和社會關注。農村中缺乏一支良好素質的技術醫療隊伍和良好醫療設備是制約農村兒童保健事業發展的直接因素。
（二）兒童撫育津貼和兒童福利設施
凡領取獨生子女證的職工獨生可以享受兒童撫育津貼，而且可以享受托兒補助費【15】，而農村兒童則不能享受撫育津貼。在英國，國家為家庭內第一個子女（未滿16歲，學生未滿19歲）每周發放10.4英鎊（約合15美元）的津貼，其余子女每人每周8.45英鎊。此外許多國家的政府還為嬰兒提供一定的食品和嬰兒用品或者提供相應的現金補助，這些津貼都是給本國國民所有的兒童【16】。這一點我們還做得不夠，有些觀點認為給所有兒童提供津貼有兩個障礙，國家經濟實力和家庭為社會創造的財富。國家經濟基礎條件方面本文想指出“少兒強則國家強”，我們國家若想更強大必須讓兒童“強大”，從本文第一欄中兒童健康、衛生現狀可以發現許多兒童有營養不良、體重不足、身高不足等欠缺，用一部分財政預算給兒童津貼上從國家長遠戰略考慮非常值得，關于如何保證津貼費用真正到兒童身上，下文再做論述。無論哪個產業都是國民經濟的重要組成部分，職業無貴賤，農民子女有權利享受社會發展的成果。用家庭對經濟發展的貢獻來限制兒童平等享受兒童撫育津貼是錯誤的觀念，國家有責任保護每一個兒童的權利。
在兒童福利設施方面國家加大投入，目前已經建立起比較規模的托兒所、兒童福利院等，但是農村的兒童福利設施相對比較落后，從上文指出的農村留守約有5800萬可以看出農村兒童福利設施有待于進一步改善。
（三）兒童免費教育
我國義務教育法規定，年滿六歲的兒童都要接受教育，從2007年開始，全國開始實行免費的九年義務教育，學生只交書本費即可，從理論上保證了全國所有兒童都能完成九年義務教育。事實上，我國仍有許多兒童失學和輟學，如上文指出我國約有270萬兒童失學，大部分是農村兒童，中學凈入學率比小學經入學率低，兒童的教育不僅關系到兒童的一生也關系到祖國未來的興衰。保證所以兒童能夠真正完成九年義務教育是我國政府的義務和責任，兒童失學有重要的原因是家庭經濟貧困所導致的。家庭經濟貧困使有些父母支付不起孩子的書本費及相關費用，同時有些兒童因為家庭經濟貧困引起了內心的自卑感不能與同學相處從而導致失學和輟學。
（四）農村留守兒童的社會福利問題
農村留守兒童是指因父母雙方或一方流動到其他地區工作，留在農村所在地而不能和父母雙方共同生活在一起的兒童，他們一般由祖父母、親戚、鄰居等照顧。
我國農村留守兒童基數十分大，平均每四個農村兒童就有一個是留守兒童。祖父母年齡大，知識水平低根本不能教育和監管孩子，他們只能督促不能教導，在親朋好友家的那些留守兒童，因為不是自己生的小孩，往往不會盡心教導。許多家長也知道這一點，可是他們最無奈的事“要想出去賺錢，孩子不放在祖父母、親朋好友家管放哪管”。可見農村的兒童設施水平比較低，政府對留守兒童問題不夠重視，留守兒童的受教育權、人身權、受監護權、發展權得不到應有的保障。如何解決留守兒童的社會福利問題關系到千千萬萬兒童和農村的權益。
四、加強兒童社會保障的措施
國家對于保護兒童權利的許多措施取得很大的成效，兒童的整體平均素質和健康水平有很大提升，但由于政府把保護兒童利益放置于保護婦女權利一起，限制了兒童社會保障進一步發展。同時由于目前兒童社會保障覆蓋面比較窄，農村有許多兒童沒有得到相應的社會福利。特別是農村留守兒童及失依兒童的社會保障做得不夠到位，究其深層原因是家庭經濟困難導致許多兒童失依與留守農村。有些觀點認為兒童的生活水平不能與國家掛鉤，這是家庭家長原因怨不得人，國家沒有太大責任在保護兒童權益身上，不能破壞游戲競爭規則。本文認為這種觀點核心目的是倡導拉開距離，保證競爭的不對稱性。中國人有一種弊病觀念：自己富，則不希望別人富，喜歡別人都窮；自己窮，不希望別人變富，自己不能富則希望人人都窮，這里不做討論。認為國家沒有太大責任保護兒童權益的觀點不可取，完全忽視了國家、政府的社會責任。每一個兒童的事都不是小事，不能因為個例而忽視，國家有義務保護每一個兒童的權益不受侵犯和損失，保證農村兒童和城市兒童在同一起跑線上發展。同時社會和家庭也有責任和義務保護兒童權益，本文從政府、社會、家庭三方面分析如何加強兒童社會保障。
（一）政府方面
1、兒童計劃免費免疫與加強兒童保健投入
擴大兒童計劃免疫項目，普及麻疹、風疹、腮腺炎聯合疫苗等的接種，對計劃免疫內的項目全部實行免費。由國家財政預算撥付，同時增加預付新疾病的財政預算，防止新增的疾病對兒童健康造成威脅，延長兒童免疫年齡，保證0—14周歲兒童均可獲得免費免疫，切實從源頭保證兒童健康成長。
增加對兒童保健投入，特別是加大對農村兒童保健投入。農村農民對衛生健康方面并不熟悉，從上文數據可以看出，農村由相當一部分兒童存在營養不良，體重不足，身高不足等健康問題，如何消除這些健康問題是政府的一大任務。加大投入，培養一支素質比較高的農村醫療隊、巡回各個鄉村，免費為農村兒童做健康咨詢，推廣營養配餐，保證兒童營養健康；培養農村當地醫生，提高農村醫生素質與技術水平，嚴厲打擊農村的庸醫與高收費情況；加大對農村醫療設施投入，更新醫療設備，特別加大對兒童常見病門診的投入，降低醫療費用；為邊遠山區貧困地區配備1名或若干名專業醫療師，維護當地兒童的健康權。
2、擴大兒童撫育津貼范圍和改善兒童福利設施
（1）擴大撫育津貼范圍，保證農村兒童也可以享受撫育津貼，給每一個0—14周歲兒童發放現金或購物券津貼，由于農村許多農民文化素質不高，可能會把兒童現金津貼轉化為生活所用。為了保證兒童津貼真正服務于兒童可以發少許現金津貼，更多的發放購物券：0—3周歲發放奶粉購物券，由家長持購物券到指定的若干奶粉超市購買奶粉，邊遠山區的由超市運載到村委會，然后家長持券購買，這樣可以減少家長變賣購物券；4—9周歲發放營養配餐購物券，由家長持購物券到指定地點購買；10—14周歲發放食品如魚、肉等購物券，由家長持購物券到指定的地點購買。
這里須指出一點比較好的奶粉和營養配餐一般都只是超市有，所以家長也比較愿意上超市為孩子購買。但農民沒有去超市購買肉、魚等食品習慣，一般都認為集市比較便宜又方面。可以在鄉鎮集市設立一換券站點，持券者持食物到站點，站點服務員見物換券給予現金補貼，站點服務員由當地銀行在每次市集時派出一名工作人員即可，這樣就可以避免家長因缺乏購物的選擇性而不去購物，也考慮到購物券不能在自由市場流通。在這里有人會問要是這家長到站點換券之后再把食物退回買主而把錢變為他用，那該如何？首先要明確農民并不是不想為孩子營養著想，而是怕麻煩，擔心在指定地點購物吃反虧，所以才不去購物而想著變賣購物券。如果給予他們方面，自然會取得預期效果，如果真是人人都是那樣換到錢而退貨那就真沒辦法了，除非看到孩子吃到食物，否則什么措施都沒用，購物券更多的考慮到家長是為孩子健康著想的。
對于擔心給農村兒童發放撫育津貼而引起計劃生育政策難以落實，只要把撫育津貼和母親節育聯系在一起即可，母親在一年內節育后，她的孩子即可獲得兒童津貼，這樣既可以把計劃生育真正落實到農村，也可以保護兒童健康成長（關于母親節育年限可以視各地具體情況而定）。
（2）增大對農村兒童福利設施的投入，緩解農村失依兒童和留守兒童的救助問題。從農村中每4個兒童中就有1個兒童是留守兒童可以看出我國農村兒童福利系統是非常脆弱的。本文認為我國的福利設施建設更多是從城市角度出發的，政府及多數人認為城市時非常必要建設兒童福利設施。因為城市人“不善良”，大多數城市人不愿意照顧他家孩子、收留街上浪兒，城市居民一般都有工作，也沒有時間照顧兒童，所以必須給城市中的兒童提供福利幫助。而農村人民因為善良，看見流浪兒動了惻隱之心會收留，也會愿意照顧他家小孩，農民因為時間比較空閑所以本家孩子可以很好照顧，把整個農村看成是兒童收養站，所以農村中兒童福利設施比較少。其實應該加大對農村兒童福利設施的投入，給農村失依兒童和留守兒童提供直接的幫助。同時也可以減少農民的經濟負擔和外出工作農民的后顧之憂，如農民工的孩子有比較好的安置，他們就會安心在城里工作，農民農忙的時候也可以專心耕作。
3、兒童教育全免費與免費午餐
（1）雖然我國實行免費九年教育，但還是有一部分兒童因為貧困而失學。對于九年義務教育不僅學雜費免除而且要免除書本、資料費，免費提供書本和相關資料（考慮到國家經濟條件，小學不提供相關書籍，初中每門課程提供一本輔導書）。給貧困生提供生活補助、助學金、獎學金，而且要落實到每一所中小學（從筆者角度出發，當地縣城鄉村中小學暫無助學金、獎學金制度，生活補助也很少有，但并不代表學校沒有貧困生，而是沒有這項資金）。讓每一位貧困生不會因為貧困產生自卑感和失去自信心而失學。
取消小學和初中生不能留級的規定，應該充分考慮每一位學生智力的差異性，切實提高基礎教育質量。
鑒于目前我國的經濟條件，實行全免費的九年義務教育和補助有很大的困難，但至少要保證小學要全免費和補助。因為小學生往往沒有判斷力，很高興能不去學校上學，要是家長因為貧困而不關心孩子學習則會產生很大的失學率。如果國家不介入會使義務教育不能落實到每一個兒童身上，所以必須對小學生一定要“狠抓”。至于初中生已有一定的判斷力，知道學習的重要性，更多的會主動爭取。
落實教育公平的政策，改善外來民工子弟就學條件。政府要統籌管理，提高外來務工人員待遇，增加教育設施，降低收費標準。有條件的可利用已有資源開辦寄宿制學校，假期學校等，逐步建立起社會監護體系，放寬按戶籍入學的政策，讓更多的農村留守兒童能在父母工作地入學。
（2）在鄉村中小學提供免費午餐，推廣營養配餐，既可以節約農村家庭開支也可以保證兒童營養健康，促進兒童健康成長。
4、提高農民的生活水平與加強農村治安建設
留守兒童大量存在和不斷增多的原因，兒童衛生健康和教育問題的產生，主要都是農民生活貧困。農民生活水平提高，家庭收入增多自然會給兒童提供良好的教育與健康飲食，同時也不會“丟妻棄子”離開農村到城里打工，提高農民生活水平是從根本上解決留守兒童大量存在的措施。為此，各地黨委和政府要想方設法大力發展農村經濟，盡快提高農民的收入，改善他們的生活。
政法部門要加強執法力度，凈化農村社會環境。當前農村社會結構和生活方式發生巨大變化，犯罪、吸毒、等不良現象在農村大量存在和擴散，這些丑惡現象的存在對留守兒童非常不利，他們缺乏判斷力和控制力而容易陷入困境，所以執法部門必須對農村治安加強建設，嚴厲打擊各種犯罪不良行為，保障農村兒童生活在良好的社會環境中。
（二）社會方面
目前，我國許多公共服務部門逐步開始市場化，官辦機構競爭導致了分層日益明顯，擁有眾多資源的機構收取高費用，于是可以投更多的資金用于改進服務設施（從而再次提高收費標準），而資源較少的機構則因為缺乏資金而難以發展，服務水平低。公共服務的市場化已經為貧困者獲得公共服務設置了經濟障礙，在這種情況下，社會力量則是填補公共服務缺口的一種重要方式，政府必須支持社會力量的救助措施。
1、改善兒童福利機構管理
本文主張政府建設福利設施，然后由社會力量管理福利設施，但同時也鼓勵社會資金進入兒童福利設施領域，這里不再贅述。在兒童福利機構中，改變政府“萬能型”的兒童福利行政模式，尋求管理模式社會化、資金來源社會化、服務隊伍社會化的新型福利模式【17】。由專業的管理人員和專業的服務隊伍管理福利設施給兒童提供人性化、個性化服務。配備專業醫療師、心理專家解決兒童困惑和心理陰影。社會應該關注福利院中兒童的成長，減少對他們的歧視和不友善，幫助兒童走出心理困境。農村福利機構更多地關注為留守兒童提供服務，在管理兒童過程中實行“一對一”管理模式，并不是要求為每一位兒童配備一位服務人員，而是在管理過程中實行個性化管理而不是大眾化管理，那樣會陷入“萬能型”政府行政模式。
實行資金來源社會化可以擴大資金來源，保證兒童福利機構正常運轉。
2、保護失依兒童權益
失依兒童是指由于各種原因失去生身父母和其他具有親情關系的成人照顧的兒童，他們或是由于父母亡故；或是由于法律原因不能與自己的父母共同生活；或是其他各種原因無法得到成年人的正式照顧（更多是流浪兒童），只能由社會中的他人或是福利機構幫助才能維持自己的生活【18】。對于失依兒童推行福利社會化是一種非常有效的辦法。讓失依兒童有所“依”除了兒童福利院收養，更多的讓社會家庭接納，讓失依兒童體會到“家”的溫暖。對于家庭收養失依兒童辦法在下文討論。
3、加強農村社區建設，發揮社區對留守兒童的監護和教育作用
在社區內加強各戶家長合作，把留守兒童組成幾個隊，并由當地服務機構或志愿者帶領，家長參與監護。引導兒童積極參與思想道德的修養活動，使脫離學校和家庭的留守兒童能在社區繼續接受思想道德教育。
4、發揮學校教育功能，培養兒童的合作精神
學校要增強孩子對學校的向心力和凝聚力。對留守兒童要給予特殊的關懷，應配備心理老師，以便于對留守兒童及時疏導教育，建立留守子女家長（監護人）與學校的定期聯系制度。實行多向管理，真正形成家長、學校、臨時監護人共同教育管理留守兒童的教育網絡系統。
學校要多活動，培養孩子的合作精神。許多留守兒童因為缺乏母愛或父愛而變得沉默寡言，學校應該幫助他們走出消沉，培養以學校為家，以同學友情為關愛的制度，多開展一些班級、校級集體活動，提高兒童的合作、協調能力，從集體活動中體驗生活的快樂【19】。
5、社會關注及預防艾滋病在兒童身上傳播
目前中國大約有7.6萬兒童被艾滋病感染，預防艾滋病傳播不是一個家庭可以完成的事，需要政府、社會和家庭三方合作才能預防。社會應該加強讓艾滋病源遠離兒童，教導兒童養成健康的生活習慣，學校應該加強兒童思想道德建設，家庭應該關注孩子成長，不能把病源帶入家庭，感染兒童。
社會對于艾滋病兒童應該給予溫情關懷，而不是僅僅捐錢，這樣會使兒童認為他們是被社會“拋棄”的“孤兒”。社會更多的要給予感情關懷，幫助他們樹立積極的人生觀，給予他們精神安慰，一個微笑、一次握手都是溫馨的情感關懷。
大多人忽視兒童的戀愛，認為兒童無戀愛或沒有可談的，一般都不討論它。但在兒童的戀愛方面，本文想指出人生的戀愛觀是從兒童小時候不知覺與知覺中培養和樹立的，培養良好的戀愛觀（這戀愛觀是人生戀愛的啟蒙思想觀）是兒童保持健康的一個重要方面。
（三）家庭方面
1、農村家庭要轉變觀念，重視孩子的全面健康發展
留守兒童出現的諸多問題，除了農村現實生活環境的制約外，也有做父母的自身認識和觀念上的偏差，大多數父母認為，只要給孩子吃飽、穿暖、有書讀就行了，很少有家長關注孩子的教育以及孩子真正需要的東西。對于孩子，他們真正需要的是家庭溫暖，而家庭教育是孩子的啟蒙教育，也是影響人一生至關重要的教育。良好的家庭教育氣氛，有利于培養身心健康的下一代。如果父母真是無能力教育孩子，可以在社區組成一個團體（如上文所指），由服務機構或當地知識分子志愿者給予教育指導。家長除了讓孩子衣食無憂，也需要同他們建立情感溝通，一個電話可以讓孩子感受到父母的關心，感受到家的溫暖。父母一年至少要回一次家看望自己的孩子，讓孩子體會到父愛母愛。經常也要與學校聯系，形成“家庭—孩子—學校”三邊管理，重視孩子全面健康發展。
對于兒童的營養問題，所有農村家庭必須高度重視，并不是讓孩子吃飽飯就可以，更要注意營養搭配。這一點政府、福利機構與家庭必須建立信任模式，推廣兒童營養配餐，保證兒童健康成長。
2、家庭收養
本文認為對于失依兒童更多的實行家庭收養，家庭收養可以給孩子一個“家”的概念，讓孩子有所依，使他們體會到生活的精彩，同時也可以減少福利機構人員和資金投入。
對于家庭收養首先應鼓勵城市居民收養，名額不限，以不影響收養兒童正常發展為前提。本文認為鼓勵城市居民收養有三個原因：第一是城市居民素質高；第二是經濟基礎好；第二是戶籍制度。家庭收養不是一時權宜之計，而是關系失依兒童長遠發展和終身大事。良好的家庭環境可以提供良好的家庭教育；城市居民一般都有穩定的工作，穩定的經濟收入，生活水平較高，可以給孩子提供良好的生活保障；在現行的戶籍制度下，由收養關系登記到城市戶口，對失依兒童將來發展具有重要的作用。
其次是鼓勵鄉鎮經濟基礎較好的居民收養失依兒童，鄉鎮居民文化素質較高，經濟基礎較好，失依兒童進入鄉鎮家庭也是比較好的選擇。
最后是讓農村家庭無子女但確實希望收養一孩子的家庭收養。
基于這樣的排序選擇并不是本文觀點利益化，而是基于孩子的長遠考慮，若一家庭經濟困難而給與他們收養，一方面增加家庭經濟經濟負擔；另一方面也不利于兒童的長遠發展，更有可能的是會被受到家庭虐待。
4、評估
本文從現行的兒童社會保障制度存在的若干問題出發，討論如何做好農村兒童社會保障，雖然分為三個大部分：政府，社會，家庭。但其中有些措施并非一方可以完成，它需要政府、社會、家庭三方的努力。
擴大兒童撫育津貼范圍和加強兒童保健措施可以保證兒童健康成長。
兒童的基礎教育關系到孩子的一生也關系到國家的未來。真正落實兒童免費教育和提供免費午餐，使每一位孩子同等享受教育權，保證兒童在同一起跑線上發展。
對于農村留守兒童問題的解決涉及到眾多農民的利益，改善兒童福利機構管理服務，加強農村社區建設和加強學校教育是一項非常有效的措施，通過這項措施可以解決農民的后顧之憂，也可以保護兒童的切實利益，培養兒童的合作精神，促進兒童全面發展。
家庭收養是一種有效解決失依兒童的措施，體現給失依兒童提供社會溫情關懷，真正改變失依兒童的人生觀、價值觀，使他們能夠獲得良好的發展家庭環境。推廣家庭收養可以減少福利機構投入。對于家庭收養還需要注意一點，應避免兒童受到家庭暴力和虐待，所以在收養前必須考核收養者家庭背景及家長文化素質，以免家庭收養產生負效應。
在兒童社會保障方面必須加強政府、社會、家庭三方合作與聯系，凈化家庭環境、社會環境，給無助兒童多一些關懷，給農村兒童多一些幫助。
六、總結
兒童是國家的未來和希望，高度重視對農村兒童權利保護，是我國各方力量的責任和義務。只要政府重視兒童福利問題就會有解決問題的前提。社會力量加強服務范圍，填補公共服務缺口就會有解決問題的可能。家庭關注兒童的全面發展是保障兒童健康成長的關鍵。
兒童社會保障是一項復雜而巨大的工作，它涉及到千千萬萬兒童權利和父母的利益，但我們不能因為工作困難而放棄對兒童權利的保護，我們要一步一步的推廣兒童社會保障，使全國兒童都可以享受到社會保障發展的成果。兒童社會保障是一項“網絡型”項目，許多措施需要政府、社會、家庭三方合作才能實行與落實，在兒童服務社會化過程可以提倡志愿者服務，讓更多的人關心兒童的成長，構建和諧社會。本文提出的措施并不是萬能的，需要在推行兒童保障過程中根據各地實際情況不斷評估與完善。
七、后語
本文主要討論農村兒童成長過程中的社會保障問題，更多偏向于討論失依兒童，農村留守兒童的權利保護。很少涉及殘疾兒童等社會福利問題，并不是指殘疾兒童社會保障不屬于兒童成長過程中的社會保障范圍，而是限于相關數據與篇幅條件限制以及本文在構思中是把殘疾兒童社會保障劃入殘疾人社會保障范疇，所以沒有納入討論范圍。未出生嬰兒其實也是兒童范疇，許多兒童的健康成長是與他們在母親懷孕時期健康發育分不開的，如果從兒童大范圍內講，兒童社會保障年齡應該從母親懷孕開始計算，但由于數據和操作性問題本文最終沒有把未出生嬰兒納入討論范圍。
文中許多數據是從《2002年世界人類發展報告》和相關文獻獲得，所以有不少數據是過時的，本文已在相關數據標出年限，其中只作本文寫作參考。文中有不少觀點是超越目前國家經濟實力的，如國家向全社會兒童提供撫育津貼，暫時不符合國家經濟現實條件，但這是我國兒童社會保障的發展方向，本文并不強調實行過激的兒童社會保障，而是從實情出發逐步實現。
參考文獻：
1、[1]，[5]，[6]，資料來源，《2002年人類發展報告》。
2、[2]，[3]，資料來源中國網，，中國人口結構。
3、[4]，資料來源，百度知道，中國失學兒童數量。
4、[7]，[13]，[14]，[15]，孫光德，董克用主編：《社會保障概論》，中國人民大學出版社，2004年版,272頁。
5、[8]，資料來源，央視國際，。艾滋病對兒童的影響。
6、[9]，白益華，吳忠澤主編：《社會福利》，中國社會出版社，1996年，128頁。
7、[10]，資料來源，1996年中國統計年鑒，658頁。
8、[11]，時正新主編：《中國社會福利與社會進步報告1999》，社會科學文獻出版社，2000年，181頁。
9、[12]，資料來源中國蕪湖新聞網，，中國農村留守兒童數量約有5800萬。
10、[16]，美國社會保障署編：《全球社會保障．1995》中譯本，華夏出版社，1996年，366頁。
11、[17]，王彥斌，趙錦云主編：《兒童福利社會化重構—“昆明模式”》，中國科學文獻出版社，2006年版,8頁。
12、[18]，王彥斌，趙錦云主編：《兒童福利社會化重構—“昆明模式”》，中國科學文獻出版社，2006年版,4頁。
13、[19]，孫炳耀，常宗虎著：《中國社會福利概論》，中國社會出版社，2002年版，57頁。
在市場經濟條件下,完備的社會保障制度不僅是社會再生產活動順利進行的重要手段,而且是社會穩定機制的重要組成部分。而一個充足、穩定的資金來源又是社會保障制度能夠有效運行的前提。隨著我國社會主義市場經濟的發展和企業經營機制的轉換,為適應我國人口老齡化周期即將到來和家庭規模小型發展趨勢,實現維護社會安定團結和增加人民福利的略目標,我們要摒棄以往社會保障制度的弊端,建立和完善適合現代化商品生產經營機制需要的社會保障體系,這是我國現代化的進程中勢在必行的戰略舉措。因此,對社會保障稅的實施進行深入的研究十分必要。
一、市場經濟呼喚社會保障稅
(一)目前我國采用的社會統籌辦法的缺陷與世界上大多數國家利用社會保障稅籌集社會保障基金的做法不同,我國采用社會統籌的方式取得社會保障基金。具體做法是以在職職工的工資總額為計算依據,由企業和職工分別按規定的比例計算繳納“基本養老保險費”、“待業保險費”和“醫療保險費”。這三項保險費由有關的社會保障管理部門負責征收、管理和支配。凡參加上述保險費統籌的企業,其職工的養老、失業和醫療保險均由社會保障管理部門統一支付。在此基礎上,經濟效益好的企業還可為職工辦理補充養老保險,職工個人也可再參加儲蓄性養老保險,以作為基本養老保險的補充。目前,社會保障籌集方式的統籌范圍由區、縣、市擴大到省、直轄市和自治區。應當承認,社會統籌在一定程度上提高了社會保障基金籌集的社會化程度,緩解了過去因職工社會保障基金全部由各個企業自籌,在本企業范圍內自收自支而造成的新老企業之間負擔不平衡和企業間互濟性差的矛盾。同時,我們也必須看到,現行社會保障籌資方式仍存在著不少缺點,從而制約了我國社會保障事業的發展。
1.現行社會保障籌資辦法政出多門,導致了社會統籌的繳費標準不一,無法對社會保障基金的管理和運用進行統一有效的監督,使得本來不充分的社會保障基金管理不善甚至被挪作他用,揮霍浪費掉了。
2.目前的籌資方式強制性差,欠繳率逐年上升,籌資陷入困境。目前采用收費的方式籌集社會保障基金,強制性較差,保險金拖欠現象經常發生。資料顯示,1994年,全國欠繳養老保險金的企業近5萬戶,累計欠繳金額總數已超過50億元;同年,湖南省襄樊市企業欠繳職工養老保險基金、待業保險基金面達30%以上,欠繳基金的數目占繳費總額度的比例達20%左右;至1995年11月底,天津市已有300多家企業欠繳養老保險費,累計欠繳金額達1億多元;1997年以來,山東省青島市欠繳養老保險基金1.3502億元。保險基金的積累水平呈下降趨勢,必將增大了財政最后支付的風險。
3.籌集范圍窄,覆蓋面小。據統計,目前參加養老保險的職工占全部企業職工的76%。其中國營企業為96%,城鎮集體企業為45%,其他類型企業為24%。這表明,還有近1/4的企業職工尚未納入籌資范圍。大部分的集體企業職工、絕大部分三資企業的中方職工、個體私營企業職工、鄉鎮企業職工和自由職業者沒有進入籌資范圍,而這些養老保險覆蓋率低的企業正是最有活力的企業,它們年齡結構較輕,增長速度快,可以為在更大范圍內籌集養老保險基金,并形成較長時間的積累,創造更為有利的條件。此外,失業保險也只限于國有企業和集體企業;醫療保險試點在大多數地區也只限于行政事業單位,企業參與的程度很低。而且各項社會保險的待遇也因企業所有制形式的差異而有所不同,通常是國有企業高于集體企業,這些都不利于勞動力在不同類型企業之間的合理流動,不利于勞動力資源的合理配置。
4.被保險對象承擔責任少。現行的各項保障制度的資金來源中企業占的份額大,個人擔負的較少。以我國正在實施的養老保險、失業保險和醫療保險為例,目前的籌資比例是企業或單位繳款的保險費相當于工資總額的29%,個人繳納的保險費只占本人工資總額的6%。而世界上絕大多數國家實行等比例制,即企業或單位繳納與個人繳納為1:1,大大低于我國的5:1的水平。這種籌資機制相對加重了國家和企業的負擔,超過了企業的承受能力。
長此下去,勢必給基金籌集帶來不利的影響。
5.社會保險基金管理缺少約束機制。以現行籌資方式籌集的社會保障基金不是由統一的部門管理,而是由地方或部門設立的社會保障機構分頭管理,未建立起完善的監督機制,不利于政府、企業和職工群眾對社會保障基金的籌集、分配和使用進行監督,無法保證社會保障基金運行的合理性、安全性和公開性。因而使社會保障基金的保值、增值難以保證,被擠壓、挪用、浪費的現象也時有發生,這都勢必影響社會保障的社會效益和受保人的經濟利益,也為腐敗的滋生制造了溫床。
(二)征收社會保障稅的相對優越性
1.社會保障稅更符合效率原則。社會保障稅的征收與管理主要集中在財政部門,以法律形式確定企業和個人負擔的比例,可以克服社會統籌方法政出多門、分頭管理的弊端。由稅務機構征收社會保障稅,收入實行獨立預算管理,一是可以避免保障基金與財政資金擠占,有利于基金專款專用;二是編制社會保障基金收支預算,使收支管理進一步規范化、科學化;三是有利于對社會保障基金進行有效的監督和約束;四是有利于發揮社會保障基金的“資本”效應,確保資金的增值。
2.社會保障稅具有更強的約束機制。實行社會保障稅一般由國家立法機構制定頒布統一的法律,相對于地方政府或有關部門制定的條例、規定,這些法律無疑具有更強的約束力。因而,開征社會保障稅,有利于克服我國社會保障籌資過程中出現的各種阻力,保證籌資工作順利進行。
3.社會保障稅更能體現市場經濟所需要的公平性。市場經濟的基本特征是市場在資源配置中起基礎作用。在征收社會保障稅的情況下,參加社會保障的企業和個人都必須按統一的稅率繳納社會保障稅,否則將不能享受均等的社會保障待遇。這就減輕了社會統籌條件下國有企業相對于其他企業較重的社會保障負擔,為不同所有制企業間的公平競爭創造條件。同時,由于各種類型企業職工都享有合法的社會保障,這也使整個社會人才資源的合理配置成為可能。
4.社會保障稅的實施,有利于我國更好地建設法制經濟和健全稅收體制。我國在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,許多制度尚未規范。逐步以法律規定代替行政命令,有利于經濟的法制化、制度化。同時,在國際上,有效的經驗表明,經濟發達國家大多數采用社會保障稅來籌集社會保障所需資金,社會保障稅在其稅收體系中占有重要地位。相比之下,我國尚未開征社會保障稅,表現為市場經濟條件下不健全的稅收體系。因此,開征社會保障稅符合市場經濟的需要。
二、開征社會保障稅的可行性
(一)建國50多年來構筑的社會保障格局初具輪廊,為我國社會保障稅的開征提供了實踐基礎建國初期,我國頒發了勞動保險條例。1986年國務院頒發了關于勞動保險改革的4個條例,把職工養老保險、待業保險和醫療保險制度列為改革重點。1991年,國務院在總結各地試點經驗的基礎上,又作出關于改革企業職工養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度的決定。1998年6月《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》正式出臺,要求加快實行企業職工基本養老保險省級統籌。同年,國家對失業保險的繳費比例進行了調整,企業繳費為工資總額的2%,個人繳費為工資總額的1%,使失業保險制度進一步完善。1999年是國有企業三年基本脫貧目標實施攻堅戰的第二年,《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》出臺,規定基本醫療保險由單位和個人共同繳納。用人單位繳納職工工資總額的6%左右,職工繳納本人工資收入的2%。據我國近日的1998年勞動和社會保障事業發展年度統計公報顯示,1998年,全國有8475.8萬名企業職工參加了基本醫療保險社會統籌,占企業離退休人數的98%,全國基本醫療保險收入1459億元;城鎮職工醫療保險制度改革試點擴大到40多個城市。參加失業保險的人數為7927.9萬人,失業保險基金總收入為68.4億元;參加工傷、生育保險的人數也有所增加。所有這些都表明,我國社會保障制度總體框架已經形成,通過各種渠道的社會保障基金也已初具規模。盡管目前實施的社會統籌辦法還確實存在著一些缺陷,但實施多年的征收程序和管理辦法仍然可以為社會保障稅的開征提供參考資料。在原有基礎上通過立法、測算、宣傳等一系列措施,逐步地實行將現有的基金統籌辦法轉變為稅收征管并不困難。
(二)發達國家的征收實踐為我們提供了可借鑒的寶貴經驗如前所述,自1935年美國開征社會保障稅以來,至今已有60年的歷史。一般情況下,經濟實力強、國民收入水平高的國家,社會保障稅收入就多一些,反之就少一些。許多國家在開始征收社會保障稅時,稅率較低、規模較小,以后根據需要和條件的逐步改善提高稅率,擴大稅收規模。從征收管理方面看,國外的社會保障稅一般由稅務機關統一征收,然后集中到社會保障機構統一管理使用。這些國家開征社會保障稅,無論從稅收制度的選擇還是從課征技術的要求方面,都積累了一定的經驗和教訓,使我國開征此稅時可以借鑒。
(三)城鄉居民收入水平的大幅度提高為社會保障稅的開征提供了充分的稅源1979年改革前的近30年,我國城鄉居民收入增長緩慢。有關資料顯示,1952~1978年的26年間,我國城鄉居民的人均可支配貨幣收入始終在50~150元這一區間徘徊,城鄉按人口年均計算的個人收入平均實際增長率僅為2%左右。改革開放以來,城鎮居民家庭平均每人全部收入穩步增加,1986~1996年的10年間,全國平均每人全部年收入的增長速度為18.2%,遠高于同期實際國內生產總值的平均增長速度的10%。社會總收入在國家、集體、個人三者之間的分配關系發生了顯著變化,概括地講,主要特點是國家收入比重明顯下降,集體收入比重略有上升,個人收入比重急劇上升。同時,我國城鄉居民儲蓄近年來一直保持著大幅度的增長狀態。從1993~1996年6月底,儲蓄存款余額由15200億元增加到59100億元。另據國際貨幣基金組織公布的材料,我國國民儲蓄率一直居世界之冠,1989年至1997年國民儲蓄與國民生產總值的比例達35%。可見,經濟的發展已為開征社會保障稅提供了深厚的物質基礎和充實的稅源保證。
三、我國社會保障稅初步設計的想法
(一)我國社會保障稅應遵循的原則借鑒國外社會保障稅征收的實踐經驗,結合我國目前和未來一定時期的社會經濟狀況,我國開征社會保障稅應遵循以下原則:
1.循序漸進,逐步發展的原則。國外的經驗表明,社會保障制度的建立與發展,是與一個國家的社會經濟發展水平相適應的。我國作為一個發展中國家,社會物質基礎相對薄弱,地區之間經濟發展的不平衡,農業產業化程度較低,而且人口眾多。這些都在客觀上制約著我國社會保障制度的建立和發展。因此,我國社會保障稅的稅制設計,必須從國情出發,在開征的初期征收范圍不宜過寬,通過征稅籌資的保障項目也不宜過多。隨著社會經濟發展水平和生產社會化水平的提高再相應拓寬征收范圍,增加征收項目,循序漸進,逐步發展,不能急于求成。
2.平穩過渡,負擔適度的原則。為了避免由于改變社會保障籌資方法而大幅度增加企業和職工的負擔,減少社會保障稅的征收阻力,有利于我國社會保障籌資方式由現行模式向課征社會保障稅平穩過渡,社會保障稅的負擔水平要制定得適度、合理。既要考慮到支出的需要,又要注意與現階段的負擔水平相銜接。以后隨著社會經濟發展水平和企業、職工的實際收入水平的提高再進行相應調整。絕不能將社會保障水準定得過高,導致稅負過重,使企業和職工難以承受。
3.簡化稅制的原則。我國開征社會保障稅雖然不乏國外的成功經驗可供參考。但終究缺乏實際管理操作經驗,加之我國特有的經濟體制及歷史背景,國內企業的經濟管理水平和稅務機構的稅收征管水平不高,應盡可能地把社會保障稅制度設計得簡便易行,盡量簡化計算征收手續,以便稅務機關征收管理,也便于納稅人繳納。
(二)我國社會保障稅的構成要素
1.納稅人。根據國外社會保障稅由雇主和雇員分擔的通行做法。我國社會保障稅的納稅義務人應包括法人納稅人和自然人納稅人兩種。法人納稅人應包括各類企業和自收自支的事業單位,由于行政機關和國家撥款的事業單位本身沒有收入或收入無法滿足需要,主要靠國家預算撥付資金,因而可不作為納稅義務人,但國家應為職工建立一部分社會保障基金,直接劃入財政預算支出,撥給社會保障部門,這部分資金相當于各類企業中應由國家和企業負擔的那部分。自然人納稅人應包括各類企業、行政機關、事業單位的干部職工以及城鎮個體勞動者和自由職業者。考慮到我國農村經濟發展差異過大,農業生產的社會化程度較低,農村商品經濟不發達,農民收入不高,負擔能力有限的狀況,加之我國稅收征管水平不高,目前可暫不把純粹的農業勞動者包括在內。
2.課稅對象和計稅依據。法人納稅人以其發放的職工工資總額為課稅對象,納稅自然人以其工薪收入為課稅對象。包括企業和國家撥款事業單位支付給職工的工資總額,各類職工的工薪收入,以及私營企業主、城鎮自由職業者和個體經營者的收入。這里需要特別注意的是,目前我國的工資結構大體可分為兩類,一類是享有社會保障的工資,包括國家機關的公務員工資、全民所有制企事業單位的工資及比照全民所有制開支標準執行的大集體企業工資等。另一類是社會保障自理的工資,包括中外合資企業、外國獨資企業和私營企業的工資以及自營者的所得等。超級秘書網
對后者的工資開征社會保障稅,其意義在于通過稅收強制其參加社會保障體系,將以往分散的社會保障費用集中。盡管參加者因繳納社會保障稅而減少了一部分工資或薪金收入,但他們付稅后可以享有統一的更為可靠的社會保障,因而對這類工資的課稅,總體上并無大的影響。而對于已享有社會保障的納稅人開征社會保障稅,容易使這部分人因繳納社會保障稅而降低其名義工資水平,這就存在著工資結構調整的問題。應過工資改革的進行,將以往我國集中的社會保障資金還原為分散的工資收入,返還給工資的獲得者。對于社會保障稅是否應設置最高限額,一直是各國學者爭論的話題。作為一種稅,社會保障稅同其他稅收一樣,必須貫徹量能負擔和公平的原則。從量能負擔上看,社會保障稅應實行高收入者多征,低收入者少征,無收入者不征的原則。
從受益上看,由于高收入者的自我保障能力強,從社會保障中獲得的受益少或根本無受益。而低收入者則可能更多地依賴于社會保障。雖寫作論文然抽肥補瘦是社會保障稅不同于其他稅種的特點之一,但也不能是無限制。在我國目前的狀況下開征社會保障稅應對高收入者設置最高限額,超過一定標準的收入部分免征社會保障稅,而對低收入者不設免征額或起征點。總之,凡是享有社會保障權利的勞動者,都有交納社會保障稅的義務。
參考文獻:
目錄
中文摘要……………………………………………4
英文摘要……………………………………………5
前言…………………………………………………6
一、貧困地區農村社會保障的現狀………………6
二、貧困地區農村社會保障問題的成因…………8
三、在貧困的農村建立社會保障的重要性………10
四、對于農村社會保障問題的對策………………12
參考文獻……………………………………………17
辭謝…………………………………………………18
貧困地區農村社會保障問題研究
專業班級：
指導教師：
摘要:隨著市場經濟的發展,農村社會保障在以農業為主的我國越來越重要了,尤其是在貧困的農村,社會保障問題更是得到人們的關注。建國以來,我國農村的社會保障從無到有發展到現在,取得了令人鼓舞的成績,但是在貧困的農村地區依然存在著非常嚴重的問題,如保障覆蓋面窄,保障水平低，資金來源不足等。研究貧困地區農村社會保障問題并提出可行的實施方案，對于建設和諧社會而言具有重要的意義。
關鍵詞：社會保障農村社會保障貧困地區
impoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionresearch
abstract:alongwithmarketeconomydevelopment,thecountrysidesocialsecurityhasbeenbeingmoreandmoreimportantbyagriculturalprimarilyourcountry,inparticularinimpoverishedcountryside,thesocialsecurityquestionobtainspeople''''sattention.sincefoundingofthenation,ourcountrycountrysidesocialsecuritygrowsoutofnothingdevelopetothepresent,hasobtainedtheinspiringresult,butstillhasextremelyseriousissueintheimpoverishedcountrysidearea,likethesafeguardcoverageisnarrow,thesafeguardlevelislow,capitalsourceinsufficiencyandsoon.studiestheimpoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionandproposedthefeasibleimplementationplan,saysregardingtheconstructionharmonioussocietyhasthevitalsignificance.
keywords:socialsecuritycountrysidesocialsecurityimpoverishedarea
社會保障是一國政府為全體國民（無論是在城市還是在農村）因各種原因失去收入來源而生活貧困時，向他們提供的生活保障。建立農村社會保障體系，不能不考慮到我國的地區差異。我國貧困地區人口比重大，經濟發展程度相對較低，而且集中了我國大部分的貧困人口，建立社會保障體系的任務更艱巨，貧困農村社會發展中的問題更為突出，建立社會保障體系的緊迫性更為明顯。我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮地區，盡管從1991年開始已經在發達的農村地區進行了商業性的社會保障制度改革試點，但真正意義上的社會保障制度在農村地區仍是一個空白。我國現在仍然是一個農業大國，建立較為完善的農村社會保障，其迫切性及意義不亞于城鎮的社會保障。
一、貧困地區農村社會保障的現狀
建國50多年來，我國部分農村地區建立了一些初步的社會保障制度，對于保障人民生活安定，調動廣大農民的積極性，都曾發揮過極為重要的作用。部分地區解決了部分群眾“老有所醫，老有所養”的問題。但是，由于它是在高度集中的計劃經濟體制下，在自給自足自然經濟的基礎上逐步形成和發展的，隨著農村社會經濟的發展和改革開放的推進，它對農村社會發展的保障功能，卻沒有很好地發揮出來，存在多方面的弊端和問題。
（一）范圍小，覆蓋面窄
1994年，建立社會保障網絡的鄉鎮雖達14854個，卻僅占全國鄉鎮總數的31%，建立社會保障基金會的村委會僅占24％。沒有建立社會保障機構的地區，盡管集體也以公益金和合作醫療基金的形式向農民收取社會保障費用，但由于個人繳納的公益金只是贍養無兒無女的孤寡老人，社會供給性差，而且使用缺乏有效的監督和約束，農民沒有積極性。而且大部分鄉鎮企業和私有企業以及農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業對農村勞動者的社會保障基本上是空白。這種情況，使國家無法對農村勞動者提供基本的生活保障，極不適應多種所有制并存的格局。
（二）保障水平低下
由于我國農村經濟長期處于極低的發展水平，農民可自由支配的收入也極其有限，所以他們用于社會保障方面的消費，也只能是一種低水平的社會保障。例如，自1992年開始在全國推行的農村社會養老保險制度，盡管民政部門和政府其他部門投入了相當大的精力，但距離農民最基本的養老需求的滿足尚有相當距離。農村的醫療保障制度也基本上處于同樣的境地。農民很多情況下都陷入缺醫少藥、療費昂貴、毫無醫療保障的窘境，社會保障無論是范國還是標準都是很低的。有調查顯示，占人口80%的農村居民，僅享受社會保障的11%，可見保障水平之低。
（三）社會化程度低
目前，在我國農村推行的各種社會保障制度從嚴格意義上說都不是真正的社會保障，而僅僅屬于社區保障。農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在小范圍內實行。沒有在全國范圍內大面積推廣，社會保障基金調劑范圍小，在如何確定福利水平與經濟發展的關系方面國家沒有一個具有法律意義上的數量規定。全國雖有1100個縣開辦養老保險，但參加人口只占總人口的10%，積極推行的農村合作醫療制度雖然解決部分群眾“病有所醫”的問題，但是沒有從根本上解決農村人口在保健醫療問題上對集體的依附關系，醫療保障只是社區化，而不是社會化。一般說來，經濟較發達的東部農村地區，農村社會保障水平亦較高，而經濟不發達的西部地區，則集中了我國大多數貧困人口，許多人連溫飽還未解決，農村社會保障水平仍然很低。另外，農村地區各社會保障項目發展不平衡，大部分地區的農村社會保障項目不全，而且各項目間缺乏有機聯系，構不成整體優勢。
（四）資金來源不盡合理
目前，我國社會保障資金來源是以農民個人激納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農村參加養老和醫療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。所以我國應盡快改變目前這種資金來源方式，尋找適合我國貧困地區實際情況的多渠道的來源方式。
（五）立法不健全，管理不夠科學與規范
首先，管理體制不順，表現為政出多門，管理多頭。民政部門、計生委、基金會、壽險公司等機構涉及了農村社會保障，導致相互扯皮，辦事效率低下的狀況。其次，有些地方的管理規章制度不健全，難以保證農村社會保障事業的健康發展。再次，國內尚未立法，使農村社會保障工作無法可依，由于多家分割，條塊分割，職）權不分，缺乏監督，使本來已經夠亂的管理體制更加混亂。
二、貧困地區農村社會保障問題的成因
（一）貧困地區的農村人口比重較大
貧困地區城市化僅為20%左右，低于全國20個百分點，這使農村人口占總人口的比重遠高于我國其他地區。而且由于貧困農村城鄉非農經濟不發達，廣大農村人口又大多積淀在農業領域。1999年，我國農村第一產業從業人員占總就業人員的比重高達63.7%，而其它產業從業人員的比例又遠遠低于其他地區。農村人口比例大，農業從業人員比重高，那么建立農村社會保障體系的任務和負擔重，這是顯而易見的。
（二）農民收入水平低下
貧困地區由于經濟發展水平低，貧困面大，貧困率高，無論是城鎮居民還是農村居民，其人均可支配收入遠遠低于其他地區。另外，貧困地區農業產值水平低，農民人均收入水平低，加上非農產業落后，農民從事非農產業擴大收入的機會也很有限。大部分地區的居民收入還處于維持生計水平的狀態。收入的低下使他們維持基本生活都很困難,根本不會考慮社會保障的問題。所以，農民收入低會嚴重制約其對加入社會保障網的積極性。在當前這種情況下，要農民自己出一部分錢，無疑還是一個不小的負擔。
（三）政府財政困難大
由于一系列原因，貧困地區各級政府的財政困難較大。以1998年的統計資料為例，西部11個省區市財政收入共868.58億元，財政支出則高達1678.21億元，收支相抵，赤字為809.63億元，財政赤字為當年財政收入的93%。分省區看，則各個省區市都有赤字。而東部地區地方財政既能辦大事，又能有節余，并且還有潛力可挖，西部則支出不大，赤字不小，暫時也沒有多大的潛力可挖。如果在現有財力的基礎上再增加大筆的建立社會保障體系支出，地方財政可謂是雪上加霜。
很顯然，貧困農村經濟實力薄弱，三農問題突出，地方財力又很有限。而建立社會保障體系從總量上看首先是大筆的、而且是持續的支出，然后才是持續的受益。它的財政支付能力和農民的經濟承載力的困難是問題的核心。解決支出的問題在先，辦成好事的收獲在后。解決社會發展中的各種矛盾和問題在先，形成良性循環在后。這是對在此地區建立農村社會保障體系的難題所做的基本估計。
三、建立貧困地區農村社會保障的重要性
建立和完善貧困地區農村社會保障制度是健全和發展社會主義市場經濟的必然要求，是實現對國民收入再分配、矯正收入分配市場失靈的有力手段，是促進社會公平和維護社會穩定的重要措施。
（一）建立貧困地區農村社會保障是維護農村社會穩定和促進農村經濟發展的客觀要求
作為社會主義的市場經濟，實現共同富裕是不可動搖的目標，對于貧困地區的農村尤其如此。因此我們必須注意防止兩極分化，主要是防止城鄉分化和農村內部分化。要防止兩極分化，建立完善的社會保障體系便是一個重要的措施。社會保障可以在高收入和低收入之間進行分配，使整個社會收入趨于公平，這不僅可以保障老、弱、病、殘等農民的基本生活，而且也促進了農村社會穩定。健全的社會保障制度不僅是農村社會的“穩定器”，而且是經濟運行的“穩定器”。
（二）建立貧困地區農村社會保障符合利益對等原則和稅收公平原則
從農民的角度看，他們不僅以上繳各種費稅直接為國家財政做出貢獻，而且還通過工農業產品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金，且這種積累方式目前還在持續。按照利益對等的原則，政府以財政資金向社會提供服務及公共產品，作為這些服務及公共產品的受益者應該包括所有向政府上交稅費的人。社會保障實際上就是政府向國民提供的一種公共產品，與城鎮居民一樣，農民應該是享有社會保障的主體。稅收公平原則的標準之一就是根據受益的多少，即享受到政府提供的服務水平，一般而言，多享受服務者多交稅，反之則少交稅，但無論如何納稅人都應在不同程度上享受到政府的服務。因此在農村建立社會保障制度也符合稅收公平的原則。
（三）建立貧困地區農村社會保障是貫徹以人為本，應對人口老化，提高人口素質的重要條件
計劃生育是我國的一項基本國策，執行這一國策的難點在貧困地區的農村。在農村社會保障欠缺的情況下，除了土地，養兒防老是農民生活保障的第二道防線。農村老年人在年輕時，其全部收入投入家庭，主要是子女養育上，當其年老時只能由子女尤其是兒子來贍養。在這種社會存在下，要改變幾千年來在儒家傳統文化中形成的“多子多福”、“養兒防老”的生育觀念，是非常困難的。何況，我國已明文規定“子女有贍養父母的義務。”可見，只有建立健全了農村社會保障制度，使老年人“老有所養，老有所用”，逐步淡化傳統觀念才成為可能。
隨著改革開放后農村青壯年勞動力向城市的大量轉移，“空巢家庭”增多、“3859”部隊成為農村主力的情況日益突出，因此農村養老壓力將十分沉重，未雨綢繆是智者的選擇，對于國家也是這樣，健全農村社會保障制度，才有可能度過這段危險時期。
我們常說要提高全民素質，全民素質主要是指身體素質和文化素質，而農村醫療保障的缺乏嚴重威脅著農村人口的身體健康。在貧困地區的農村，有不計其數的農民不是因為醫療設施不健全便是因為昂貴的醫療費用而耽誤了病情。社會保障是一個寬泛的概念，它既保障公民的生存權，也保障公民的發展權，后者主要是指保障公民受教育的權利。據統計，“八五”期間，我國1.45億失學兒童中，絕大部分分布在中國的貧困地區。要改變這諸多情況，建立健全農村社會保障制度是非常重要的。
（四）建立貧困地區農村社會保障有利于刺激消費，擴大內需
啟動內需，一個重要的出路就是啟動廣大的農村市場。中國是農業大國，農村人口占大多數，農村市場是非常可觀的。但是當前農民消費水平比較低，據調查，1997年全國農村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺，彩電27.32臺，洗衣機21.87臺，摩托車10.89輛。沒有社會保障的農民希望為自己和家人的生老病死積攢下足夠的錢，為自己孩子的成長和教育積攢基礎，這樣就抑制了他們對高水平的消費。農民每年增加為數不多的收入很大部分會沉淀到儲蓄中去，很多研究顯示，中國農村居民的邊際消費傾向要遠小于城市居民。所以沒有社會保障的配合，只通過提高農民收入水平、減輕農民負擔和向農村提供合適的產品并不一定就能取得理想的啟動農村需求的效果。
四、建立貧困地區農村社會保障的對策
我國貧困地區農村社會保障制度因經濟體制改革的深入和社會主義市場經濟的建立而面臨新的任務。我國計劃生育政策的實施、家庭結構的變化、人口老齡化以及農業現代化、農村工業化、農村城市化的趨勢等客觀現實情況，以及過去搞的社區型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國貧困地區農村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰，又是一個很好的機遇。建立貧困地區農村社會保障制度必須立足我國貧困地區的基本國情，即人口多，底子薄，經濟落后，地區發展不平衡。我國目前城鎮職工社會保險的做法和國際社會保障經驗，都不能很好地解決我國農村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規范的管理辦法，在我國貧困地區的農村相當長的時間內是難以做到的。因此，建立我國貧困地區農村社會保障制度的指導思想是：從農村實際出發，堅持以保障農民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經驗和教訓，以農民自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業保障相結合，實現全方位的社會保障。建立一個包括養老保險，醫療保險，工傷保險，社會福利、社會救濟和生育等全方位的、城鄉一體的有中國特色的社會保障體系，使農村勞動者和全體農民在面臨年老、疾病、生育、喪失勞動能力以及其他諸困難時，能夠得到最基本的生活保障，能享有老有所養，病有所醫。
（一）加大投入，擴大社會保障覆蓋面
覆蓋面是反映勞動者消除生、老、病、死、傷、殘的后顧之憂，生活于有安定感的網絡之內的比例數。覆蓋面越高，社會越穩定，我國社會保障城鄉的差別很大，農村社會保障覆蓋面和社會保障水平都很低。作為一個農業大國，我們必須重視農村社會保障的發展，擴大農村社會保障覆蓋面。這樣就需要政府和有關部門加大資金、技術和精力的投入，建立包括養老、醫療、工傷、教育、生育等在內的全面的保障制度。
（二）采取各種措施加速農村經濟發展，從而提高社會保障水平
社會保障基金的多少直接受經濟發展的制約，社會保障水平的提高必然要依賴經濟的發展。因此，健全和完善農村社會保障體系的根本，在于加速農村經濟的發展，我國的經濟不夠發達，這就要求我們全力發展經濟，同時要求我們在建立農村社會保障體系時，保障水平不能要求過高。
（三）從實際出發，因地制宜，按步驟分期實施
一般地區，先從養老保險和醫療保險入手，創造條件逐步展開。經濟貧困地區，根據貧困地區農村的實際情況，要把社會保險與救濟救災工作統一起來，鼓勵每一位農民參加社會保險，尤其要扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰勝災害、脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項目由低到高。逐漸從社區化的保障制度中走出來，建立全國范圍的社會化的保障制度。總之，開展農村社會保障工作要順應農民的要求，尊重農民的感情，留有余地，循序漸進，以適應當地經濟發展水平和群眾心理上、物質上的承受能力。
（四）多渠道籌措社會保障資金
要給我國貧困地區的農民建立社會保障制度，無疑需要巨額的資金投入。因此，建設貧困地區農村社會保障體系，首先要求國家投入資金。由于我國貧困地區農村人口多，國家財力有限，單一依靠國家財政來開展社會保障工作，是極不現實的。這就需要我們多種形式籌措資金。如，通過有關政策來大力發展集體經濟，來強化農村集體對保障資金的投入，采取政府積極引導和農村自愿相結合的原則，在一定范圍內推行強制性養老保險和養老儲蓄，建立個人賬戶，不論集體補助多少連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農民既有安全感又有自主感，從而充分調動廣大農民參加社會保險的積極性，鼓勵農民積極參加各種商業保險，因為商業保險適應性強，能適應不同的經濟發展水平。
（五）加快相關立法，提高管理水平
首先，在鼓勵農民自我保障的同時，加快農村社會保障立法建設是非常必要的。而社會保障又必須通過國家立法才能得到保證，目前社會保障在農村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保障立法滯后，比如，在許多私營、三資企業中，常常以社會保險不是法律規定為由，拒絕為農民工設立保險。因此可見，加快農村社會保障立法建設是非常必要的，只有這樣才能使貧困地區的農村社會保障工作有法可依，使貧困的農民感覺到社會保障有了法律的保護，可以很容易地落在實處。其次，要根據我國農村的現實情況建立多層面的社會保障體系，提高社會保障的管理水平。因為地區發展不平衡是我國的國情，就是在同一村莊，戶與戶之間的收入也各不一樣，單一的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。在農村建立社會保障體系，必須改變以往“政出多門”的現象。各項保障項目都設立一個統一管理的機構，統一指揮，統一領導，讓保障有統一文件，有統一的人員，把事情落在實處，確實讓農民感受到社會保障的益處。
（六）堅持國家政策指引，農民自我保障為主，集體補助為輔的保障原則
社會保障也有度的問題，社會保障若過于濃厚，農民從社會保障中得到的好處越多，他們就會減少勞動供給，產生一種惰性心理，只等著社會的補助，而自己不去勞動，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。所以社會保障的實施過程中一定要設法引導農民產生自我保障的意識，幫助他們實現自我保障，把集體保障作為輔助方面。務必要處理好“養窮人”與“養懶人”之間的關系。因此，農村的社會保障制度必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會喪失尋找新工作機會的動力。
參考文獻
[1]陳樹文：《社會保障學》，大連理工大學出版社。
[2]耿忠平：《社會保障學導引》，同濟大學出版社。
[3]史探徑：《我國社會保障的幾個理論問題》，《法學研究》1998年第4期，加上起止頁碼。
[4]鄭功成：《社會保障體系建設專家談》，《勞動保障通訊》2000年第10期，加上起止頁碼。
[5]尚長風：《農村社會保障問題》，《中國財經信息資料》2002年第3期，加上起止頁碼。
[6]周一平：《中國西部地區完善社會保障制度提議》，《中國勞工通訊》2000年第3期，加上起止頁碼。
[7]紀盡善：《農村社會保障制度的現狀、問題及對策》，加上出版社。
[8]王文韜等：《農民工社會保障調查》，《半月談》，2004年第7期，加上起止頁碼。
[9]楊立雄：《建立農民工社會保障制度的可行性研究》，《社會》，2003年第9期，加上起止頁碼。
[10]鄭功成：《農民工的權益與社會保障》，《中國黨政干部論壇》，2002年第8期，加上起止頁碼。
[11]李強：《城市農民工的失業與社會保障問題》，《新視野》，2001年第5期，加上起止頁碼。
[12]翟從海：《我國民工社會保障現狀與立法建議》，《社會保障制度》，2004年第6期，加上起止頁碼。
很多大型公司或企業都遭到黑客的惡意攻擊，使得企業蒙受重大損失，社會保障信息系統網絡也應該對惡意攻擊行為進行防范。當前，惡意攻擊主要是利用系統中存在的漏洞，對漏洞進行攻擊進而篡改系統中的數據或竊取信息對系統造成巨大危害，使得用戶個人信息難以得到保障。
2網絡安全意識不足
社會保障信息系統網絡管理層的人員結構分為三個層面，分別是領導層、網絡管理層和網絡操作層。領導在實際工作中更重視的是人員管理和工作任務及時完成。管理層存在的問題是在系統安全設置上過于簡單，降低系統的防護能力，而且在系統安全管理制度的落實上不夠嚴格，操作員職責劃分不清，工作混亂使得數據存儲產生問題。系統操作人員直接接觸數據和系統，他們不能樹立正確的網絡安全意識，將使得系統安全直接受到威脅。
3提升社會保障信息系統網絡安全管理水平對策
3.1設計網絡架構
網絡架構建設是整個系統網絡有效運行的保障。社會保障信息系統網絡連接的部門多，需要傳輸的數據量大，系統網絡對安全性要求高，在網絡架構設計上，必須在如銀行、稅務等部門的內部使用專用網絡并組建局域網，以部門為單位進行劃分，在各個部門內部建立虛擬局域網，防止各部門間相互影響。
3.2硬件設施建設
社會保障信息系統網絡的安全以硬件設施為基礎，應對計算機網絡硬件進行器、網絡設備、應用服務器和安全硬件設備等。硬件設備選購的第一標準就是保證設備質量良好性能穩定，其次考慮價格成本。硬件設備購買應該進行“雙保險”，同一個設備一定要配置兩個，在實際工作中，該設備發生故障不能工作后，迅速將另一臺設備換上，保證系統網絡的持續運行避免影響工作和安全。
3.3加強防范手段
為了防范惡意攻擊，計算機中心必須對系統建立專業高質量的防火墻進行防護。除了防火墻的設立外還要安裝專業殺毒軟件，計算機中心網絡系統和其他聯網部門應共同安裝網絡殺毒軟件客戶端，發現病毒蹤跡防止病毒傳播。
3.4數據庫防護
數據庫一旦發生安全問題，會使大量數據流失，造成難以估量的損失，加強數據庫的防護要從多方面入手。運行基于角色的安全管理機制，使用角色管理的方式來限定數據庫操作權限。在角色管理模式下，充當管理員角色的人員，必須要設置口令，密碼的設置不能出現弱密碼的情況，密碼不能具有規律性必須做到復雜無序。實行數據庫備份通常會使用兩種方法，一種方法是熱備。所謂的熱備，就是設立兩個核心主服務器共同運行，并進行相互協助，一旦一臺機器出現故障，另一臺機器可以進行接管，防止數據丟失。第二種方法是冷備，冷備是將數據庫導出并備份在其他設備中使數據安全完備。
3.5樹立網絡安全意識
提高工作人員網絡安全的意識需要各個部門的共同努力。無論是部門領導還是操作層的員工，都要接受信息管理的培訓，對網絡信息安全建立正確的認知態度。設置專人對社保計算機中心進行監管，設立嚴格的訪問權限，嚴防越權訪問，對各個系統平臺密碼妥善保管。監管人員每日應查看系統和設備以及安全日志，發現問題立即解決。操作人員在平時工作之中做好區域內的安全防護工作，提高警覺防范病毒或黑客的攻擊。
4結語
內容摘要：
本文對農民工社會保障的現狀與原因、必要性及現實意義、建立農民工社會保障的有利條件等方面進行了論述，并在此基礎上提出了建立農民工社會保障的基本思路和對策建議。
關鍵詞：農民工社會保障問題
農民工，一個不同于而又介于農民和市民之間的群體，具有農民身份的產業工人。他們為城市的繁榮發展做出了巨大的貢獻，但由于長期以來在計劃經濟體制下所形成的城鄉“二元結構”及其固有的經濟社會制度，就使得農民工游離于城市和農村之間。農民工的合法權益得不到有效保障，由此產生了一系列的社會問題。因此，農民工的社會保障問題成為我國社會保障制度建設中一個急需破解的難題。
一、農民工社會保障的現狀與其原因
（一）現狀
目前我國農村勞動力外出務工人員大約有1.2億人,進城農民工約為1億,長期以來他們的權益得不到保障，其社會保障程度較低。一項調查結果表明，到20__年底，中國農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有33.7、10.3、21.6、31.8和5.5。而農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率就更低，分別只有2.9、3.1和5.6[i]。據勞動和社會保障部一份最新調研顯示，在“五大社會保險”中，已有相當數量的農民工參加了工傷保險，但農民工參加養老保險的總體參保率僅為15左右，醫療保險的平均參保率為10左右，此外，絕大多數農民工未參加失業保險，而生育保險農民工也基本未參加[ii]。
除社會保險外，農民工的社會福利也很差，最突出的表現在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現行城鎮社會救助體系只覆蓋城鎮戶籍人口,諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權益，農民工根本享受不到。
許多地方政府也根據當地的實際情況制定出臺一些有關農民工社會保障的政策法規。如20__年，廣東省出臺了《廣東省社會養老保險實施細則》和《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確規定農民工應參加社會養老和工傷保險；20__年北京市頒布了《農民工養老保險暫行辦法》，要求用人單位必須與農民工簽訂用工合同，并為其辦理養老保險；20__年上海市推出了《外來從業人員綜合保險暫行辦法》，規定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險；20__年成都市下發了《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》，明確規定農民工可以享受工傷補償或意外補償、住院醫療費報銷、老年補貼等幾項綜合社會保險。然而，在各地制定的法規中，有不少規定的險種不完整，這就很難保障農民工的權益，同時，由于這些法規和規章的效力層次較低，其實施效果并不理想。
（二）原因
本文認為造成農民工社會保障程度低、權利缺失的主要原因可以總結為主客兩大因素。
從主觀方面來看，首先，政府為促進經濟發展在一定程度上忽視了對農民工的保護，同時一些政府搞農民工的社會保障沒有從農民工的真正需要出發，而是為了完成上級政府的規定，層層向企業安排，許多地方政府把養老、失業、醫療三險“捆綁”推行，由于農民工的繳費能力較低，導致參保率較低。其次，大部分的企業雇主對農民工缺乏自覺保護意識，認為支付農民工社會保險基金加大了企業成本，這就導致他們對農民工參保采取消極應付的行為。最后，由于農民工自身文化素質普遍偏低，其社會保障意識淡薄，沒有意識到自己應有的社會保障權利的缺失。
從客觀方面來看，首先，我國計劃經濟時代形成的城鄉二元結構及其相關的體制是農民工社會保障權利缺失的根本原因，農民工和市民雖然共處一個空間，但二元結構所折射的二元社區導致他們在收入、保障權利等方面存在著很大懸殊。其次，農民工作為一個群體，具有規模龐大、構成復雜及流動性強的特質，對社會保障的需求差異性較大，并且保險基金的區域統籌與農民工的跨省流動存在著沖突，于是導致農民工參保中斷、退保現象頻繁。
二、建立農民工社會保障的必要性及現實意義
在已有的有關農民工社會保障研究的文獻中，專家學者們普遍認為建立農民工社會保障具有很強的必要性和現實意義，總結起來無非是從社會整體和農民工個體兩個大方面來進行論述的，本文從以下方面進行了概括：
從經濟發展的角度來看，建立農民工的社會保障，農民工就可能放棄土地保障，讓渡土地的使用權，農村就可以實現產業化、集約化經營，從而提高農業生產效率，增加農民收入；市場經濟要求經濟活動按市場來運行，建立農民工的社會保障制度，為建立一個對所有生活在城鎮中的人具有一個公平、統一的勞動力市場提供了制度保障；建立農民工社會保障可以提高農民工自身抗風險的能力，這樣不僅可以促進農民工的消費行為也可以加大農民工對自身投資的力度，從而拉動中國經濟增長的內需；建立農民工社會保障能夠更好地維護農民工和企業之間的勞動關系，有利于企業的成長發展和企業利益的最大化，而且如果采取適時有效的農民工社會保障政策，保持農民工的人力資源優勢，將對我國新型工業化產生積極影響。
從政治穩定和發展的角度來分析，建立農民工的社會保障是加快城鎮化發展的制度保障，也是解決“三農”問題的突破口，“三農”問題的癥結主要在于人地矛盾和城鄉矛盾，而農民工的形成和發展，實際上為緩解“三農”問題開辟了一條現實之路；農
民工的權益保障問題是一個弱勢群體的民生問題，是任何一個崇尚公平與正義的社會必須正視的問題，只有解決了農民工的社會保障問題才能體現社會的公正性，體現政府的全民性和公共性；建立農民工社會保障也是改變二元結構下中國社會保障制度結構性失衡的需要，是社會保障制度改革長期目標的必然要求，也體現了社會保障制度的本質；2020年我們要全面建成小康社會，這就意味著要把數以億計的農民轉化為市民，只有高度重視維護這些未來城市新市民的權益保障，這一戰略目標才會順利實現。
從社會發展的角度來分析，建立農民工社會保障是我國社會轉型的需要，體現了公平與效率，有利于促進社會的整合和穩定；社會保障制度的不完善，城鄉社會保障制度的不銜接，阻礙了農村人口的城市化進程，建立農民工社會保障是農民工進城的保障，也是城市化戰略實現的需要；十六屆三中全會明確提出了科學發展觀，其最終目的，就是為了社會和諧發展和可持續發展，和諧不僅是人與自然的和諧，更是人與人的和諧、城鄉的和諧，農民工社會保障的建立有利于和諧社會的構建。最后，從農民工自身的角度來分析，建立農民工社會保障可以保障農民工基本權益，減輕其心理壓力，從而提高農民工的基本生活質量和發展需求；有利于引導農民工的消費行為，使他們在滿足目前基本生活需求的同時，兼顧自己的長遠利益；同時，建立農民工社會保障也是保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢群體的需要。
三、建立農民工社會保障的有利條件
改革開放以來，我國在經濟、政治和社會等各方面都取得了很大成就，這就為解決農民工的社會保障問題，確立農民工的社會保障制度提供了有利條件。
首先，我國經濟持續高速增長了二十多年，國家財力和政府承受能力已逐步增強。雖然國家還沒有足夠的經濟能力為全部農民工提供全方位的社會保障，但是我國已經具備為農民工建立初步社會保障的經濟條件。并且農民工社會保障建設在于制度設計和政策引導，充分調動雇主、企業和農民工等社會資源，過分強調國家財力不足和過高估計農民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區，理應將其摒棄。
其次，建立農民工社會保障的政治條件也是具備的，憲法賦予每個公民享有平等的權利，而且社會保障制度已經寫入《憲法》，而農民工作為共和國的公民，理應與市民一樣享有對等的社會保障權利。在今年《政府工作報告》中也指出，把改善農民進城務工就業、創業環境，積極開展職業技能培訓，進一步研究制定涉及農民工的各項政策，作為今年政府工作重點來抓。政府應該著手建立農民工社會保障，尤其是一些最基本的生存保障機制，更好地體現我國社會主義制度的優越性和人道主義精神
再次，農民工的社會保障問題是一個影響到社會不穩定的因素，農民工社會保障權利的缺失是社會分配不公的表現，而社會保障制度就是為了協調這種不良社會氛圍而確立的。國際社會保障協會第28屆全球大會《宣言》中指出，為了減少貧困和實現社會融合，必須將社會保障的覆蓋面擴大到那些尚未從任何正規社會保障計劃中受益的群體，而農民工就是那些尚未從任何正規社會保障計劃中受益的群體。如今政府及社會各界對農民工的社會保障都給予了更大關注。因此，農民工社會保障的建立具備了一定的社會條件。
四、建立農民工社會保障的基本思路和對策建議
在已有的研究文獻中，建立農民工社會保障的基本思路這一問題大家討論的比較多，分歧也比較大，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，其中主要有以下幾種觀點：一是把農民工納入到城鎮社會保障體系，如張啟春認為通過戶籍改革將農民工變成城鎮居民，進而將其納入鎮社會保障體系或者通過城鎮社會保障制度的擴面將農民工直接納入城鎮社會保障體系。二是建立相對獨立的農民工社會保障體系，如李迎生認為推出相對獨立的面向農民工的社會保障制度是必要的，并提出了建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”。三是把農民工納入農村社會保障體系，如楊立雄認為把農民工納入城鎮統一的社會保障體制和參照城鎮社會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，可行的方案是把農民工納入農村社會保障制度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，與城鎮社會保障制度統一接軌。
筆者認為在現階，由于人口老齡化、體制改革和經濟結構調整，我國城鎮社會保障體系的壓力也很大；城鎮社會保障資金缺口較大，社會保險基金管理不規范；在這種情況下，將農民工納入城鎮社會保障體系，對本來就困難重重的城鎮社會保障無疑是雪上加霜。對于第二種方案——建立獨立的農民工社會保障體系這與我國建立統一的社會保障體系的目標是背道而馳的。將農民工納入農村社會保障體系這是與農民工的特點不符的，農民工是新興的產業工人，已經不同于農民了；此外這種方案也是與我國逐步改變城鄉二元經濟結構的體制、加快城市化、現代化發展的目標相背離的。筆者認為現實可行的辦法是根據農民工的現實狀況和需求，按照多層次、多類型、靈活便捷的原則來提供社會保障，并確保這一制度能使城鄉易于接軌。最近勞動保障部課題組在調研報告中也指出，農民工應實行分層分類保障，并在此基礎上提出了具體的保障目標和政策建議，該課題組的建議在新時期保障農民工的權益具有很強的指導意義。
從農民工的現實狀況出發來建立分層分類的農民工社會保障，從長遠講，就是在保障農民工最低生活需要的基礎上向保險型社會保障邁進，進而進入福利型社會保障，最終建立城鄉高度統一、社會化、法制化、規范化的社會保障制度。農民工的社會保障是一項龐大而復雜的系統工程，涉及面廣，難度大，在構建過程中要有周詳的謀劃，僅僅“頭痛醫頭、腳痛醫腳”并不能從根本上解決問題，更應該有一系列的配套措施，正所謂“兵馬未動，糧草先行”。因此本文提出建立農民工社會保障的對策建議如下：
1、建立農民工社會保障需要一系列的配套改革，只有掃清了農民工社會保障的障礙因素，農民工的社會保障問題才能迎刃而解。首先，改革現行的戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，完善流動人口管理制度，取消針對農民工制定的限制性就業政策，逐步改變農民工因為一個戶口而喪失社會保障權利的現狀。其次，改革勞動用工制度，建立城鄉統一的勞動力市場，勞動力市場的不完善，對不同的勞動力有不同的態度，導致農民工在工資收入、工作分工、子女入學等方面存在著明顯歧視。再次，改革土地制度，為了提高農村生產力，釋放農村剩余勞動力，必須改革，讓分散的土地集中起來進行規模化機械化生產，集中土地的可行辦法是讓土地自由流動，必要的時候可以采用“土地換保障”。
2、加強社會保障的立法工作，盡快制定出一部全國性的《社會保障法》，或針對農民工的綜合或單項社會保障的法律與法規，那么制定和實施農民工社會保障制度時就會有法可依。在立法的過程中，要從我國的實際情況出發，參照國際組織制定的規章和原則，規范和協調社會保障各參與主體之間的法律關系，以保證社會保障制度能被公正、合理、有效地執行，并能達到社會保障的目的。
一、社會保障制度與社會保障稅的產生與發展
根據20世紀90年代國際勞工局社會保障司的定義，社會保障(SocialSecurity)是：“社會采取一系列保護性措施，以幫助人們度過由于失業、年老、疾病、生育、工傷而造成工資或收入損失的難關”。所謂社會保障制度，是指由國家依據一定的法律和法規，為保證社會成員的基本生活權利而提供救助和補貼的一種制度。社會保障制度最早是在19世紀由德國俾斯麥政府提出來的，當時新歷史學派的社會政策思想風靡德國，社會矛盾對立嚴重，政府不得不在采取高壓政策的同時，實施一些改善勞工生活的社會保障政策。自1889年德國正式建立了社會保障制度以來，其他國家紛紛效仿，據不完全統計，目前世界上有150多個國家已建立社會保障制度，他們幾乎包括所有經濟發達的資本主義國家，同時也包括一些發展中國家。
建立社會保障制度的國家通過什么方式來籌集資金，各國的做法不一樣，社會保障籌資的具體方式，歸納起來主要有三種：
1.社會保障統籌繳費。即由雇主和雇員以繳費的形式來籌集社會保障基金，政府財政部門不直接參與社會保障基金的管理和運營，而是由政府或政府指定的專門機構負責管理和運營，所以它不直接構成政府的財政收入，但不足部分由財政補助。實行社會保障統籌繳費的國家一般保障項目都比較繁雜，且每一項目都有相對獨立的一套繳費辦法。如德國實行的就是這種籌資形式。
2.建立預算基金賬戶制。即將社會保障金融化，是一種強制儲蓄的形式。具體辦法是，將雇員的繳費和雇主為雇員的繳費存入個人賬戶，這筆款項及由此產生的利息，其所有權歸雇員個人，政府僅有部分使用權和調劑權，因此，這種方法在性質上更接近商業保險。這種形式繳費較高，適用于人口較少、經濟發展水平較高的國家。目前新加坡實行的就是這種辦法。
3.開征社會保障稅(SocialSecurityTax，也稱社會保險稅)。這是世界上多數國家普遍采用的一種籌資形式。開征社會保障稅的國家，不僅保障項目簡單明了，而且繳納和支付均需遵循統一的章法即稅法，社會保障稅直接構成政府的財政收入，成為政府預算的重要組成部分。開征社會保障稅與保障統籌繳費、預算基金賬戶制比較，更符合效率原則，具有更強的法律約束機制，更能體現公平原則，更具適應性。到目前為止，建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家開征了社會保障稅，在一些發達國家，社會保障稅甚至已經成為主體稅種。
二、我國現行社會保障制度與社會保障模式存在的主要問題
我國現行的社會保障制度是從1986年開始實行的，社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等幾個方面。其中，社會保險是我國社會保障制度的核心部分，被稱作勞動者的“安全網”、收入分配的“調節器”、經濟社會運行的“減震器”。在此之前，我國一直實行的是“企業保障”。近年來，隨著我國社會保障制度改革的逐步推進，社會保障體系基本形成。截至2007年3月底，我國養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險的參保人數分別達到18963萬人、16209萬人、11193萬人、10407萬人和6632萬人，分別比去年底增加了197萬人、477萬人、7萬人、139萬人和173萬人，社會保險覆蓋范圍繼續擴大。我國現行的社會保障制度主要是現收現付制，實行統籌管理，企業出錢，國家管理，個人只出一小部分錢。在繳費制度上，它以在職職工的工資收入為計量基礎，個人和企業按照規定的繳費率計算應繳納的統籌費用，由企業代扣代繳。1998以來國家則將社會保障作為一項基本的社會制度加以建設，“兩個確保、三條保障線”成為我國社會保障制度的重中之重。
我國現行社會保障模式存在的主要問題是：
1.籌資方式不規范，缺乏法律依據。由于缺乏社會保障的基本法律《社會保障法》，所以我國現行社保資金的籌集方法是政出多門，主要采用由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。而且各部門、各地區、各行業的繳費標準各異，費率差別懸殊，負擔不均，不利于公平競爭環境的形成。這種狀況嚴重影響了政策的執行效果，也無法為社會保障制度的正常運行提供及時、足額的資金，影響了社會保障目標的實現。
2.基金多頭管理，營運效率低下。目前，我國實際參與社會保障管理的機構，除了勞動和社會保障部之外，還有人事、民政、金融、衛生、計生、財政、全國總工會等部門。這種多頭的分散管理，使不同部門職能交叉，嚴重影響了社會保險資金的統籌能力，極大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投資營運與監管三位一體的模式，難以形成高效的營運機制和有效的監督制約機制，各種違規問題屢屢發生，基金無法做到專款專用。
3.名義費率高，實際費率低，費基核定困難。目前，企業養老保險的繳費基數是職工的工資總額，費率是20%。在市場發育尚不成熟的我國，勞動報酬工資化、貨幣化程度不高，統計工序繁雜，使得繳費工資總額往往小于統計工資總額及實際工資總額。國家統計局城調總隊近期對全國15萬戶城鎮居民進行的抽樣調查顯示，就社會平均而言，職工工資外的工資性收入至少相當于工資收入的30%。這樣，統計工資總額只占到實際工資總額的70%多，縮小了30%。另外，據專家推算，社會保險經辦機構核定的繳費工資總額約為統計工資總額的90%。由此可見，繳費工資總額小于統計工資總額，更小于實際工資總額，兩項合并，費基縮小了30%之多。若考慮實物收入，差距更大。費基縮小必然導致名義費率偏高，收繳困難。所以要使名義費率與實際費率一致，必須推進勞動報酬工資化、貨幣化的改革。
4.覆蓋面過窄。根據我國《社會保險費征繳暫行條例》的規定，我國的養老保險、醫療保險與失業保險只是覆蓋了行政事業單位、國有企業和部分集體企業職工，而另外一些集體企業職工、個體經營者、私營企業員工和廣大的農民還沒有享受到真正的社會保障。
5.籌資方式不統一，不規范。目前的社保基金收繳方式各地很不一致，一部分省、市、區社保基金仍由社保機構負責收繳，另有19個省、市、區的社保基金由地方稅務局負責收繳，但地方稅務局只負責征收環節，既無權確定參保對象、核定征費基數，又無權對繳費基數的合理性進行核查，這種被動的征繳使地稅部門的征收人員很難保證征繳行為的合理性和公正性。
6.統籌層次低，缺乏互濟性。目前，大部分地方的社保基金大都局限于地、市級統籌，還有不少尚停留在縣(市)級統籌的層次上，只有少數地區實現了省級統籌，這種狀況使社會保障的共濟性受到限制，分散風險的能力也大大削弱。
7.征繳制度混亂，征繳難度大，征收成本高。國務院頒發的《社會保險費征繳暫行條例》只是一個大框架，在征費率等方面未作具體規定，因此各省、市、區都制定了本地區具體的社會保險費征繳規定或辦法，致使征繳制度比較混亂，再加上我國社保基金仍以“費”的方式征收，缺乏有效的法律保障和約束，剛性不強，征收難度大，欠繳、逃費現象屢有發生，致使征費率不斷下降，征收成本不斷提高。
8.社保基金缺少有效監督，“空賬”額度大，擠占挪用情況嚴重。按照規定，社保基金是群眾“保命錢”，應存入銀行或購買風險低的國債，或委托基金管理人投資于其他金融證券。不過，這一規定并未得到嚴格執行。盡管國家對非稅收入實行了收支兩條線管理，但因為社會保障基金、住房公積金不納入非稅收入管理范圍，一些地方、部門管理使用社保基金的隨意性較大，轉存、挪用甚至盲目投資房地產的現象屢見不鮮，社會保障基金缺少有效監督，去年曝光的上海社保基金案便是一例。
三、我國社會保障“費”改“稅”的可行性研究
(一)社會保障“費”改“稅”的理論依據
1.從本質上分析，社會保障資金與稅收都來自于國民收入的再分配。早在100多年以前，馬克思在《哥達綱領批判》一書中論及社會總產品扣除原理時就提到，社會總產品在實行個人按勞分配之前，必須進行必要的社會扣除：“第一，用來補償消費掉的生產資料部分；第二，用來擴大生產的追加部分；第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。”剩下的社會總產品在進行個人按勞分配之前，還得扣除：“第一，和生產沒有直接關系的一般管理費用；第二，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等；第三，為喪失勞動能力的人等而設立的基金。”上述扣除中的“用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金”以及“為喪失勞動能力的人等設立的基金”就是社會保障，因此，從本質上說，社會保障的資金來源于剩余產品的價值，是對國民收入的再分配，而稅收的實質也是對國民收入的分配與再分配，與社會保險費的性質相同。
2.從性質上分析，社會保障費也屬于公共產品的“價格”。現代公共財政理論認為，公共產品是指區別于私人產品，用于滿足社會公共消費需要，具有非排他性和非競爭性特征的物品或勞務。由于市場經濟體制的缺陷，市場無法有效地提高公共產品，需要政府通過征稅方式為公共產品籌集資金，因此，稅收就是公共產品的“價格”。而社會保障屬于準公共產品，準公共產品按受益程度可分為兩類，一是受益可分型。即這些物品與勞務的受益對象可以明顯地劃分確定，如高等教育費；二是受益難分型。對受益難分型則要采用稅收方式來彌補成本，這是由于無法準確地確定受益者受益的多少，因而無法向受益者收費。社會保障是社會實施的保證勞動者在遇到風險的情況下維持勞動力生產和再生產的公共產品，對勞動者而言，風險是不確定的，受益也是不確定的，由此可見，社會保障屬于受益難分型的公共產品，應采用稅收形式彌補成本。
3.從特征上分析，社會保障費與稅收具有相同性。社會保險費的收繳是由國家行政機關實施的，具有一定的強制性，具備一定條件的公民必須參加；具有固定性，繳費比例按照國家或地方政府的法規規定；具有無償性，不是即刻、直接的償還，更不是等價的償還。
(二)開征社會保障稅的現實基礎
改革開放以來，我國已基本實現了對城鎮企業職工基本養老保險和失業保險基金的社會統籌，部分地區醫療保險和其他保險也實行了社會統籌。從1998年開始，一部分地區改革了養老保險費的征繳體制，由稅務機關為社會保險機構代征保費，這使我國具備了開征社會保障稅的征管力量。再加上多年來我國經濟的快速發展，帶來老百姓生活水平的逐步提高，2006年全國城鎮單位在崗職工平均工資為21001元，比上年增長14.4%，扣除物價因素，實際增長12.7%，職工工資的快速增長使開征社會保障稅具備了豐厚的稅源。總理在今年的政府工作報告中強調了“加強社會保障體系建設”，同時老百姓的風險意識不斷增強，只有現在交納了社會保障稅，將來才能享受到社會保障福利，才能排除將來的養老、醫療、失業等后顧之憂，所以老百姓更容易接受這種體現“取之于民、用之于民”、“專款專用”的社會保障稅，從而使我國開征社會保障稅具備了一定的群眾基礎。目前，在世界上已建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家已經開征了社會保障稅，這些國家的成功經驗對于我國建立社會保障稅制和加強社會保障基金的籌資管理具有重要的借鑒意義。所有這些都為我國開征統一的社會保障稅打下了堅實的基礎，使得我國開征社會保障稅具備了良好的可行性。
四、開征社會保障稅的框架構想
(一)建立我國社會保障稅制的基本原則
1.通盤考慮，分步實施的原則。英、美、德等發達國家的社會保障稅制表明，這些國家的社會保障稅制并非單一稅種，而是一個較為完整的稅收體系，如德國的社會保障稅制就細分為養老保險、健康保險、工傷保險、失業保險和老年人關懷保險五個相對獨立的部分。結合我國國情，我國的社會保障稅可以劃分為養老保險、失業保險、醫療保險和工傷保險等若干個稅目。根據經濟發展和社會安定的需要，成熟一個，開征一個，分期分批實行，最終形成我國的社會保障稅體系。
2.負擔與受益相對應的原則。按照誰負擔、誰受益、負擔與受益相對應的原則，國內各類行政與企事業單位及其職工、自由職業者均有義務繳納社會保障稅，不繳納者不受益，繳納項目、繳稅數額的多少與受益項目及受益程度相對應。當然稅法另有規定的特殊情況除外。
3.國家、單位、個人共同負擔的原則。即國家財政預算安排部分社會保障資金，其余由單位和個人以繳納社會保障稅的形式共同負擔，以單位負擔為主。自由職業者(包括個體工商戶)則應完全由個人負擔。
4.專款專用的原則。社會保障稅的收支應建立專門的預算管理制度，以保證社會保障稅收入能專項用于社會保障支出。對于收入大于支出的結余部分可以考慮建立社會保障信托基金，用于直接或間接投資，實現社會保障基金保值增值的目的。
(二)開征社會保障稅制的框架設想
1.納稅人。根據社會保障稅由雇主和雇員共同負擔的通行做法，我國社會保障稅的納稅人應包括我國境內的各類企事業單位和個人。單位主要包括各類企業和行政事業單位(非財政撥款)；個人主要包括上述企業的員工以及外商投資企業和外國企業的中方員工和自由職業者。對行政機關、國家財政撥款的事業單位征收社會保障稅，實質上是對財政的行政事業經費支出征稅，無實際意義，但財政部門應為這些單位所承擔的社會保障稅建立社會保障基金，列入預算支出，劃撥給社會保障機構，同時這些單位的職工應認真履行由個人負擔的社會保障稅的納稅義務。鑒于我國農村經濟水平較低、管理水平落后的現實情況，在農村可暫不開征社會保障稅，采取多元化的社會保障方式，待時機成熟時再逐步納入。
2.課稅對象和計稅依據。我國的社會保障稅在開征之初不宜過于復雜，可以借鑒英國模式，將各類納稅義務人的全部工資收入作為課稅對象，既簡便又不會使征納雙方產生異議。自由職業者(包括個體工商戶)由于確定勞動報酬難度較大，根據社會保障稅專款專用和負擔與受益對應的原則，可以將他們取得的毛收入作為課稅對象。課稅對象扣除減免照顧項目后的余額，即為社會保障稅的計稅依據。同時，可考慮在計算社會保障稅稅基時，把已繳納的個人所得稅稅額予以抵扣，避免重復征稅。
3.稅目、稅率。稅目、稅率的確定是整個社會保障稅制框架設計中的核心。社會保障稅稅率通常有三種類型：一是單一比例稅率；二是分項比例稅率；三是全額累進稅率。結合我國情況，為了便于管理，可以采用分項比例稅率。對于稅目的設置，應堅持通盤考慮、分步實施的原則，先設養老保險、失業保險和醫療保險三個項目，其他項目待時機成熟后開征。稅率的確定既要考慮國家財政的承受能力，又要考慮個人的負擔能力，是整個稅制設計中的難點和重點。按照現在養老保險、失業保險和醫療保險三個項目的繳費標準，三項合計，大概綜合稅率在20%～25%。其中，企業和行政事業單位承擔17%～22%，職工個人承擔3%左右。
4.減免稅規定。對個人負擔的社會保障稅，可根據各地城鎮居民的最低生活費標準合理確定起征點；單位負擔的部分不設起征點。減免稅項目必須嚴格控制，體現普遍征收的原則。
5.征收管理。社會保障稅應有地方稅務機關按月屬地征收，稅務機關征收后，先入地方金庫，然后再將稅款轉作社會保障基金，專戶儲存，專款專用。
(三)開征社會保障稅的配套改革。
從我國社會保障制度改革的長遠目標出發，開征社會保障稅，必須首先對現行社會保障制度進行配套改革。
1.必須盡快制訂和出臺社會保障的基本法律《社會保障法》。社會保障法是規范社會保障各主體權利與義務關系的法律依據，也是社會保障稅開征的法律依據。國家通過社會保障法可明確參加社會保障的各主體在社會保障中的權利與義務，把社會保障范圍、基金籌集、托管運營和發放，以及國家對基金的保障與監督管理等從法律上進行規范，從根本上保證社會保障稅的征收與管理，確保社會保障稅收入的穩定增長。通過社會保障法可以規定社會保障稅收入的安排使用，做到有法可依，稅務機關負責及時足額把社會保障稅征收入庫，財政部門負責社會保障稅的預算管理和資金安排與監管，滿足不同社會保障項目的資金需要，社會保障部門負責社會保障資金的社會化發放工作。同時，通過社會保障法，鼓勵商業性人保業務的開展，構造多層次社會保障體系。
2.改變社會保障收付模式，將現收現付的籌資模式改變為部分積累以至完全積累模式，實行收支兩條線管理，設立基金積累的個人賬戶，增大受益原則的透明度，確保資金籌集與運用管理的規范性、合理性與公正性。
本文對農民工社會保障的現狀與原因、必要性及現實意義、建立農民工社會保障的有利條件等方面進行了論述，并在此基礎上提出了建立農民工社會保障的基本思路和對策建議。
關鍵詞：農民工社會保障問題
農民工，一個不同于而又介于農民和市民之間的群體，具有農民身份的產業工人。他們為城市的繁榮發展做出了巨大的貢獻，但由于長期以來在計劃經濟體制下所形成的城鄉“二元結構”及其固有的經濟社會制度，就使得農民工游離于城市和農村之間。農民工的合法權益得不到有效保障，由此產生了一系列的社會問題。因此，農民工的社會保障問題成為我國社會保障制度建設中一個急需破解的難題。
一、農民工社會保障的現狀與其原因
（一）現狀
目前我國農村勞動力外出務工人員大約有1.2億人,進城農民工約為1億,長期以來他們的權益得不到保障，其社會保障程度較低。一項調查結果表明，到2003年底，中國農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%[i]。據勞動和社會保障部一份最新調研顯示，在“五大社會保險”中，已有相當數量的農民工參加了工傷保險，但農民工參加養老保險的總體參保率僅為15%左右，醫療保險的平均參保率為10%左右，此外，絕大多數農民工未參加失業保險，而生育保險農民工也基本未參加[ii]。
除社會保險外，農民工的社會福利也很差，最突出的表現在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現行城鎮社會救助體系只覆蓋城鎮戶籍人口,諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權益，農民工根本享受不到。
許多地方政府也根據當地的實際情況制定出臺一些有關農民工社會保障的政策法規。如2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養老保險實施細則》和《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確規定農民工應參加社會養老和工傷保險；2001年北京市頒布了《農民工養老保險暫行辦法》，要求用人單位必須與農民工簽訂用工合同，并為其辦理養老保險；2002年上海市推出了《外來從業人員綜合保險暫行辦法》，規定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險；2003年成都市下發了《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》，明確規定農民工可以享受工傷補償或意外補償、住院醫療費報銷、老年補貼等幾項綜合社會保險。然而，在各地制定的法規中，有不少規定的險種不完整，這就很難保障農民工的權益，同時，由于這些法規和規章的效力層次較低，其實施效果并不理想。
（二）原因
本文認為造成農民工社會保障程度低、權利缺失的主要原因可以總結為主客兩大因素。
從主觀方面來看，首先，政府為促進經濟發展在一定程度上忽視了對農民工的保護，同時一些政府搞農民工的社會保障沒有從農民工的真正需要出發，而是為了完成上級政府的規定，層層向企業安排，許多地方政府把養老、失業、醫療三險“捆綁”推行，由于農民工的繳費能力較低，導致參保率較低。其次，大部分的企業雇主對農民工缺乏自覺保護意識，認為支付農民工社會保險基金加大了企業成本，這就導致他們對農民工參保采取消極應付的行為。最后，由于農民工自身文化素質普遍偏低，其社會保障意識淡薄，沒有意識到自己應有的社會保障權利的缺失。
從客觀方面來看，首先，我國計劃經濟時代形成的城鄉二元結構及其相關的體制是農民工社會保障權利缺失的根本原因，農民工和市民雖然共處一個空間，但二元結構所折射的二元社區導致他們在收入、保障權利等方面存在著很大懸殊。其次，農民工作為一個群體，具有規模龐大、構成復雜及流動性強的特質，對社會保障的需求差異性較大，并且保險基金的區域統籌與農民工的跨省流動存在著沖突，于是導致農民工參保中斷、退保現象頻繁。
二、建立農民工社會保障的必要性及現實意義
在已有的有關農民工社會保障研究的文獻中，專家學者們普遍認為建立農民工社會保障具有很強的必要性和現實意義，總結起來無非是從社會整體和農民工個體兩個大方面來進行論述的，本文從以下方面進行了概括：
從經濟發展的角度來看，建立農民工的社會保障，農民工就可能放棄土地保障，讓渡土地的使用權，農村就可以實現產業化、集約化經營，從而提高農業生產效率，增加農民收入；市場經濟要求經濟活動按市場來運行，建立農民工的社會保障制度，為建立一個對所有生活在城鎮中的人具有一個公平、統一的勞動力市場提供了制度保障；建立農民工社會保障可以提高農民工自身抗風險的能力，這樣不僅可以促進農民工的消費行為也可以加大農民工對自身投資的力度，從而拉動中國經濟增長的內需；建立農民工社會保障能夠更好地維護農民工和企業之間的勞動關系，有利于企業的成長發展和企業利益的最大化，而且如果采取適時有效的農民工社會保障政策，保持農民工的人力資源優勢，將對我國新型工業化產生積極影響。
從政治穩定和發展的角度來分析，建立農民工的社會保障是加快城鎮化發展的制度保障，也是解決“三農”問題的突破口，“三農”問題的癥結主要在于人地矛盾和城鄉矛盾，而農民工的形成和發展，實際上為緩解“三農”問題開辟了一條現實之路；農民工的權益保障問題是一個弱勢群體的民生問題，是任何一個崇尚公平與正義的社會必須正視的問題，只有解決了農民工的社會保障問題才能體現社會的公正性，體現政府的全民性和公共性；建立農民工社會保障也是改變二元結構下中國社會保障制度結構性失衡的需要，是社會保障制度改革長期目標的必然要求，也體現了社會保障制度的本質；2020年我們要全面建成小康社會，這就意味著要把數以億計的農民轉化為市民，只有高度重視維護這些未來城市新市民的權益保障，這一戰略目標才會順利實現。
從社會發展的角度來分析，建立農民工社會保障是我國社會轉型的需要，體現了公平與效率，有利于促進社會的整合和穩定；社會保障制度的不完善，城鄉社會保障制度的不銜接，阻礙了農村人口的城市化進程，建立農民工社會保障是農民工進城的保障，也是城市化戰略實現的需要；十六屆三中全會明確提出了科學發展觀，其最終目的，就是為了社會和諧發展和可持續發展，和諧不僅是人與自然的和諧，更是人與人的和諧、城鄉的和諧，農民工社會保障的建立有利于和諧社會的構建。
最后，從農民工自身的角度來分析，建立農民工社會保障可以保障農民工基本權益，減輕其心理壓力，從而提高農民工的基本生活質量和發展需求；有利于引導農民工的消費行為，使他們在滿足目前基本生活需求的同時，兼顧自己的長遠利益；同時，建立農民工社會保障也是保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢群體的需要。
三、建立農民工社會保障的有利條件
改革開放以來，我國在經濟、政治和社會等各方面都取得了很大成就，這就為解決農民工的社會保障問題，確立農民工的社會保障制度提供了有利條件。
首先，我國經濟持續高速增長了二十多年，國家財力和政府承受能力已逐步增強。雖然國家還沒有足夠的經濟能力為全部農民工提供全方位的社會保障，但是我國已經具備為農民工建立初步社會保障的經濟條件。并且農民工社會保障建設在于制度設計和政策引導，充分調動雇主、企業和農民工等社會資源，過分強調國家財力不足和過高估計農民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區，理應將其摒棄。
其次，建立農民工社會保障的政治條件也是具備的，憲法賦予每個公民享有平等的權利，而且社會保障制度已經寫入《憲法》，而農民工作為共和國的公民，理應與市民一樣享有對等的社會保障權利。在今年《政府工作報告》中也指出，把改善農民進城務工就業、創業環境，積極開展職業技能培訓，進一步研究制定涉及農民工的各項政策，作為今年政府工作重點來抓。政府應該著手建立農民工社會保障，尤其是一些最基本的生存保障機制，更好地體現我國社會主義制度的優越性和人道主義精神
再次，農民工的社會保障問題是一個影響到社會不穩定的因素，農民工社會保障權利的缺失是社會分配不公的表現，而社會保障制度就是為了協調這種不良社會氛圍而確立的。國際社會保障協會第28屆全球大會《宣言》中指出，為了減少貧困和實現社會融合，必須將社會保障的覆蓋面擴大到那些尚未從任何正規社會保障計劃中受益的群體，而農民工就是那些尚未從任何正規社會保障計劃中受益的群體。如今政府及社會各界對農民工的社會保障都給予了更大關注。因此，農民工社會保障的建立具備了一定的社會條件。
四、建立農民工社會保障的基本思路和對策建議
在已有的研究文獻中，建立農民工社會保障的基本思路這一問題大家討論的比較多，分歧也比較大，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，其中主要有以下幾種觀點：一是把農民工納入到城鎮社會保障體系，如張啟春認為通過戶籍改革將農民工變成城鎮居民，進而將其納入鎮社會保障體系或者通過城鎮社會保障制度的擴面將農民工直接納入城鎮社會保障體系[iii]。二是建立相對獨立的農民工社會保障體系，如李迎生認為推出相對獨立的面向農民工的社會保障制度是必要的，并提出了建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”[iv]。三是把農民工納入農村社會保障體系，如楊立雄認為把農民工納入城鎮統一的社會保障體制和參照城鎮社會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，可行的方案是把農民工納入農村社會保障制度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，與城鎮社會保障制度統一接軌[v]。
筆者認為在現階，由于人口老齡化、體制改革和經濟結構調整，我國城鎮社會保障體系的壓力也很大；城鎮社會保障資金缺口較大，社會保險基金管理不規范；在這種情況下，將農民工納入城鎮社會保障體系，對本來就困難重重的城鎮社會保障無疑是雪上加霜。對于第二種方案——建立獨立的農民工社會保障體系這與我國建立統一的社會保障體系的目標是背道而馳的。將農民工納入農村社會保障體系這是與農民工的特點不符的，農民工是新興的產業工人，已經不同于農民了；此外這種方案也是與我國逐步改變城鄉二元經濟結構的體制、加快城市化、現代化發展的目標相背離的。筆者認為現實可行的辦法是根據農民工的現實狀況和需求，按照多層次、多類型、靈活便捷的原則來提供社會保障，并確保這一制度能使城鄉易于接軌。最近勞動保障部課題組在調研報告中也指出，農民工應實行分層分類保障，并在此基礎上提出了具體的保障目標和政策建議，該課題組的建議在新時期保障農民工的權益具有很強的指導意義。
從農民工的現實狀況出發來建立分層分類的農民工社會保障，從長遠講，就是在保障農民工最低生活需要的基礎上向保險型社會保障邁進，進而進入福利型社會保障，最終建立城鄉高度統一、社會化、法制化、規范化的社會保障制度。農民工的社會保障是一項龐大而復雜的系統工程，涉及面廣，難度大，在構建過程中要有周詳的謀劃，僅僅“頭痛醫頭、腳痛醫腳”并不能從根本上解決問題，更應該有一系列的配套措施，正所謂“兵馬未動，糧草先行”。因此本文提出建立農民工社會保障的對策建議如下：
1、建立農民工社會保障需要一系列的配套改革，只有掃清了農民工社會保障的障礙因素，農民工的社會保障問題才能迎刃而解。首先，改革現行的戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，完善流動人口管理制度，取消針對農民工制定的限制性就業政策，逐步改變農民工因為一個戶口而喪失社會保障權利的現狀。其次，改革勞動用工制度，建立城鄉統一的勞動力市場，勞動力市場的不完善，對不同的勞動力有不同的態度，導致農民工在工資收入、工作分工、子女入學等方面存在著明顯歧視。再次，改革土地制度，為了提高農村生產力，釋放農村剩余勞動力，必須改革，讓分散的土地集中起來進行規模化機械化生產，集中土地的可行辦法是讓土地自由流動，必要的時候可以采用“土地換保障”。
2、加強社會保障的立法工作，盡快制定出一部全國性的《社會保障法》，或針對農民工的綜合或單項社會保障的法律與法規，那么制定和實施農民工社會保障制度時就會有法可依。在立法的過程中，要從我國的實際情況出發，參照國際組織制定的規章和原則，規范和協調社會保障各參與主體之間的法律關系，以保證社會保障制度能被公正、合理、有效地執行，并能達到社會保障的目的。
3、按照農民工特點對其進行分層分類管理，勞動保障部課題組完成的調研報告《農民工社會保障問題》中指出：“將穩定就業(從事正規就業,建立勞動關系,以及事實勞動關系5年以上)的農民工納入現行制度,參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險。”[vi]而對于不穩定就業(簽訂短期合同,頻繁流動以及從事各種靈活就業的)的農民工社會保障，調研報告指出，“引入過渡性的辦法”,“在基礎養老金實行全國統籌之后,再考慮如何將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系的問題”[vii]。最后隨著社會保障的不斷完善和發展，建立農民工的社會福利制度，提高農民工的生活質量。
4、伴隨著我國全面小康社會的建立與完善，最終會形成城鄉一體的社會保障制度，這是解決農村和城鎮社會保障差別的根本途徑。如果實現了社會保障體系的統一，所謂農民工社會保障問題就不再是問題了。
[i]舒迪：《農民工成為中國工人階級主要力量》，《人民政協報》，2004年7月8日。
[ii]勞動和社會保障部調研報告：《農民工社會保障問題》，載于河北勞動保障網，網址：/ReadNews.asp?NewsID=3225&BigClassName=最新推薦&SmallClassName=調查報告&SpecialID=0
[iii]張啟春：《談談進城務工人員的社會保障問題》，《江漢論壇》，2003年第4期。
[iv]李迎生：《分化到整合:二元社會保障體系的起源、改革與前瞻》，《教學與研究》，2002年第8期。
[v]楊立雄：《“進城”，還是“回鄉”？——農民工社會保障政策的路徑選擇》，人大復印資料：《社會保障制度》2004年第6期。
[關鍵詞]社會公平，社會保障，政府責任，城鄉二元結構，弱勢群體
一、社會公平是社會保障制度的首要價值選擇
緩和社會不公平、創造并維護社會公平，是社會保障制度安排的基本出發點，也是社會保障政策實踐的基本歸宿。社會公平是社會保障的目標，同時也是社會保障制度建設的根本原則。只有在公平基礎上建立的社會保障制度，才能更有效地促進社會公平。
當一個國家只有少數人能夠享受社會保障時，公平原則只在享受者中得到了體現；只有當全體國民普遍享受到社會保障并通過社會保障制度使其生活水平與生活質量獲得改善與提升時，社會保障的公平原則才真正得到全面貫徹。西方發達國家普遍建立了全民參與、覆蓋全面的社會保障體系，并通過財政補貼、政府轉移支付等手段，對弱勢群體進行救助，既保證了全體社會成員機會平等地享受社會保障的權利，又有效地調節了經濟波動，并通過社會保障的收入再分配功能，縮小了社會成員之間的貧富差距，維護了社會公平。社會公平需要通過社會保障制度的建立與實施來維護，而且只有建立在社會公平基礎之上的社會保障才能更好地促進社會公平。也正是由于社會保障具有維護社會公平的功能，我們才要盡力去建立和完善社會保障制度，以更好地促進社會公平。
二、我國當前社會保障制度改革中存在的不公平現象
(一)農村社會保障制度建設滯后，城鄉差別較大
由城鄉二元經濟結構所決定，中國社會保障也呈現典型的二元結構。占人口總數30%的城鎮居民享受社會保障份額的89%，占人口70%的農村居民，僅享受社會保障份額的11%，中國在相當長的時期內還無法改變這種格局。一方面，社會保障覆蓋面城鄉差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。目前，城市社會保障建設包括養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、社會救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有穩定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農民。相比之下，我國農村的社會保障體系建設遠遠滯后，養老保險還沒有全面開展，醫療保險、生育保險也僅在個別地區進行試點。即使是作為政府保障城鄉困難群眾基本生活的一項根本性的制度——最低生活保障制度，農村也是剛剛起步。雖然2007年在農村全面建立了最低生活保障制度，3451.9萬農村居民被納入了保障的范圍，但是廣大農村至今仍有6000萬左右的貧困農民得不到任何救助，這對廣大農民來說是很不公平的。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉差異更大。統計表明，1991-2005年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。
這種城鄉分割的二元社會保障制度，嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則，這種制度安排不但沒有維護社會公平，反而加劇了城鄉差距，與公平的社會保障體系的要求也十分不符。
(二)農民工群體缺乏社會保障
農民工作為社會主義市場經濟產生的群體，其為中國的經濟發展和城市建設做出了巨大的貢獻，但在現行的二元經濟結構下，從農村分離出來的農民工并沒有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農民，也不是純粹的工人，在社會保障體系中亦被邊緣化。1999年9月我國頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》中就明確規定：持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活標準的均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。這就說明這種保障只是面向城市居民而非進城農民工。農民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且他們也處于社會保障的邊緣地位，與他們所在的城市居民相比，他們缺乏城市的社會生活，是“局外人”。目前，我國尚未建立面向農民工群體的完善的社會保障制度，而農民工的實際情況又迫切需要社會保障來維護其基本權益。
(三)單位之間、地區之間的社會保障水平差異過大
一方面，由于體制不統一，覆蓋面過窄，現行社會保障制度只覆蓋了行政事業單位、國有企業和部分集體企業職工，全國只有1／4的勞動者能夠享受社會保障待遇。在現有的社會保障制度中，國家機關和事業單位等職工得到社會更多的關注，而非國有單位的職工，尤其是農村居民卻仍以家庭保障為主，很少享受到社會和集體的福利。鄉鎮企業、私營企業等企業中的勞動者仍然處在社會保障之外，生，老、病、死、殘等種種不測沒有制度保障。另一方面，地區之間社會保障水平差異也很大。我國目前實行的是以社會統籌、企業負擔與個人儲蓄相結合的保障制度，限于目前我國的經濟發展水平和人民的收入水平，政府為全體社會成員所提供的相應保障還非常有限，社會化程度較低，保障功能較弱。經濟發達地區與欠發達地區經濟發展的巨大差異，決定了社會保障水平在發達地區與欠發達地區之間嚴重的非均衡態勢，社會保障中的有些項目只是在一些經濟發達的城市實行，且各地所實行的辦法和措施也不一樣，還沒有形成全國統一的執行辦法。這就造成了單位之間、地區之間保險項目的轉接困難，影響了人力資源的合理流動，嚴重影響了社會保障公平的實現。
(四)管理理念不明確，造成社會保險代際不公平
代際不公平是指代與代之間的社會保障責任與受益的不公平。由于我國的社會保障名義上是個人賬戶與社會統籌相結合的社會保障制度，實際上仍然是現收現付制的模式，仍然存在著養老責任后移的情況，在這種“現收現付制”模式下，必然的結果就是“現缺現補制”。2000年我國60歲以上老年人口占總人口的比重達到了10%，65歲以上的人口也達到了7%。按照國際標準，我國已經提前步入了老齡化社會，這將對當代和后代人的繳費和受益水平產生重要的影響。特別是當這種現收現付制的社會保險可持續性受到挑戰乃至破產時，那是對未來出生的各代人最大的不公平。由于我國社會保障管理理念上不夠明確，社會保障沒有納入長期預算管理，使得當期和未來社會保障責任不明確，社會保險在支付標準上沒有充分體現收入、預期壽命的制約作用，容易造成當期應盡的社會保障責任沒有盡全，而受益水平又高于國家經濟發展“應該”提供的水平，從而進一步加劇前后代際保障責任與保障水平的不公平。
(五)統籌層次低，難以發揮地區間社會保險的互濟功能
由于經濟發展水平的差距，地區間財力與社保壓力呈現“難者愈難、易者愈易”的情況，而現實中社會保障基本上還是中央負責制定政策，地方具體負責管理落實，統籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險項目仍處于市縣統籌，省級統籌發展緩慢，造成地區間社會保險的互濟功能難以充分發揮，社會保險資金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會保障資金的努力程度，因此不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發揮地方的積極性，來解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費率。這種因社會保障帶來的地方負擔不公平，不僅導致了當前社會保障的發展差距，而且也會在發展中加大地區經濟發展的不平衡。因為，越是經濟發達的地區其勞動力市場就業率就越高，人口結構相對年輕，社保負擔較輕，越有利于地區經濟發展；而越是貧困落后地區，勞動力市場就業率越低，社會保障負擔率高，越是不利于吸引投資，必然導致經濟狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會保障問題的解決，反而加劇了地區間社會經濟發展的不平衡。
三、堅持公平原則，加快社會保障制度改革
(一)加快建立公共財政制度，完善轉移支付機制
隨著我國經濟的快速增長和國家財力的不斷增強，各級財政對勞動和社會保障事業投入也逐年增加。“十五”時期，全國財政用于就業和社會保障方面的支出年均增長16.3%，占總支出的比重也提高到2005年的11%。其中，中央財政對基本養老保險基金的補助支出從1998年的20億元增加到2005年的545億元，累計達到2826億元。2003～2005年，中央財政在每年保持國有企業下崗職工基本生活保障補助資金100億元規模不變的基礎上，3年共安排再就業資金239億元。但是，我們也應該看到，我國當前經濟正處于轉型期，公眾對社會保障的需求日益強烈，相比之下，公共財政在社會保障制度中的作用遠未充分發揮出來，各級財政對社會保障的投入還遠不能滿足實際需求，而征繳模式的落后進一步擴大了資金的缺口，個人賬戶空轉，收不抵支的現象比較嚴重。按照有關方面的計算，在現行的繳費比例下，如果按完全預籌積累計算，中國的養老基金缺口大約為2～3萬億元左右，按照世界銀行的測算，中國養老保險形成債務約達3萬億元。由此可以看出，目前我國的社會保障體系還很不完善，具體體現在經常性財政投入尚未建立起來，特別是由于缺乏立法約束，導致財政對于社會保障投入帶有明顯的隨意性。為此，政府要進一步深化財稅體制改革，加快公共財政體系建設。加強財政支出結構調整的力度，提高社會保障支出在一般性轉移支付中的規模和比例，提高財政對老少邊窮地區社會保障的轉移支付力度，為社會保障制度改革提供穩定的資金支持，防止由于地方經濟發展水平不同導致改革的地區差距進一步擴大，造成新的不公平。
(二)建立彈性保障支付機制，加大社會保障再分配調節力度
社會保障是對國民收入進行再分配的重要機制，對維護社會公平發揮著十分重要的作用。市場機制追求效率，社會保障則應更加注重公平。市場機制的效率優勢充分發揮，創造出更多的財富，社會保障才有物質基礎；通過社會保障有效地實施再分配，使人民群眾尤其是低收入群體都能分享經濟社會發展成果，構建共同的社會利益基礎，才有利于化解社會矛盾，實現社會和諧，為經濟的進一步發展創造條件。在每一個社會中，總會存在一部分人因各種原因缺乏或喪失勞動能力，或在市場競爭中遭遇失敗而暫時或永久失去收入來源，生活陷入困境。而在我國現有的分配原則中，不管是實行“不勞動者不得食”的分配原則，還是實行“勞動、資本、技術和管理等按貢獻參與收入分配”的原則，這些社會通用的分配原則都是不適用于他們的。此時，政府必須承擔起保障這一部分人基本生活需要的義務，對其給予必要的救濟和幫助，使他們同其他公民一樣也能分享到經濟社會發展的成果。因此，我國應改變目前按人頭實施保障的傳統做法，建立起與經濟發展和個人收入水向關聯的彈性保障支付機制。這就要求社會保障體系逐漸向低收入人群轉移，而對于自我保障能力很強的人，則應減少社會保障投入，以減少目前的倒掛現象，使社會保障資源得到充分利用。政府通過社會保障，針對不同類型的低收入者(包括無收入者)采取不同的辦法增加他們的收入，保障他們的基本生活需要，幫助他們走出困境，這就在一定程度上緩解了社會成員之間因收入差距懸殊而導致的宏觀層次的分配不公。
(三)完善面向弱勢群體的社會保障制度
對社會保障整體而言，具體到社會保障資源分配，政府有責任對在實施社會保障過程中形成的弱勢群體進行必要的補償。弱勢群體補償機制原則就是從弱勢群體的特殊地位、視角來看問題、分析問題，以是否能夠滿足這一不利階層的社會保障利益為標準來確定社會保障的分配。弱勢群體補償機制的實質不是平等分配社會保障資源，而是向著有利于弱勢群體的方向去傾斜，以此來減少弱勢群體或不利群體在享受社會保障權益方面的不公平，進而促進社會的公平。
1.積極推進農村社會保障制度建設。對農村社會保障問題的忽視，是長期以來社會保障改革的一大失誤。城鄉居民差距的擴大化，既體現了農村對建設社會保障體系的客觀要求，也反映了農村居民生活風險與社會風險的積累。農村社會保障制度建設，應當以農村最低生活保障制度的確立為基礎，積極謀求建立城鄉一體的最低生活保障制度；進一步完善新型農村合作醫療制度，加快其在全國的推廣工作；積極探索符合中國國情的農村養老保險制度，可以借鑒新農合的相關經驗，先以市縣為試點，以中央財政和地方財政共同負擔的方式，建立地方性養老保險體制，然后再逐漸向全國推廣。在農村社會保障制度建設方面，我們應當對現階段農村土地保障功能持續弱化和商業保險在農村還無法發揮很大作用具有清醒的認識，政府應當擔負起建設農村社會保障體系的主要責任。
2.建立面向農民工的社會保障制度。農民工流動性強，非正規就業者多，根據農民工的需求和目前的條件，不能簡單地用同一種社會保障來覆蓋，應當按照分類、分層保障的原則來提供社會保障，或者在基礎部分統一而在補充部分體現差別性。一元化的制度安排可以作為我國社會保障制度的長期發展目標，但當前仍需將多元化制度作為過渡，這既能減少改革的阻力和成本，又不會偏離一元化的目標。在現階段，建立農民工社會保障制度，可以先從以下幾個方面著手：(1)建立農民工工傷保險制度，與城市工傷保險制度并軌，并強制覆蓋全體工業及其他非農產業勞動者。(2)盡快建立面向農民工的大病或疾病住院保障機制，并建立緊急救助制度，以幫助他們解決因遭遇天災人禍、合法權益受損或遭遇不公平待遇時農民工家庭和個人遇到的各種困難。(3)對于養老保險，可以根據制度多元化的原則加以靈活運用。如農民工在參加城市養老保險社會統籌后，如與用人單位終止；解除勞動關系，經本人和用工單位同意后，可一次性領取個人已繳納的那部分養老保險金，并終止其養老保險關系；或是建立類似于醫療保險卡的個人賬戶，農民工流動到哪里，養老保險就可以續接到哪里；或是實現城鄉可以對接的養老保險制度，以保證那些在城市工作若干年后又返鄉為農的農民工的合法權益。
(四)以養老保險和醫療保險為突破口，擴大社會保險的覆蓋面
構建和諧社會所面臨的巨大壓力之一就是由于人口老齡化提前到來所帶來的壓力。能否順利化解這種壓力，保證經濟持續快速平穩發展，直接取決于相關的老年保障制度安排與政策措施。
【關鍵詞】失地農民就業社會保障
一、引言
隨著武漢市快速推進城市化，大量耕地被征用，失地農民呈現快速上升趨勢。據武漢市2006年統計年鑒，2001－2005年，武漢市耕地面積減少了8360公頃，造成近10萬人失去土地，而且每年以2.5萬人的速度增加。這些失去土地的農民普遍存在著生活無保障，征地補償費低以及，就業難等問題，加上政府“低征高賣”和征地制度自身存在缺陷，這些問題都最終導致失地農民上訪，影響社會穩定和經濟發展的順利進行。因此，如何合理妥善地安置失地農民，為其提供有效的有說服力的社會保障，不僅事關失地農民自身的利益，同時也關系到整個社會的穩定和和諧社會的建立。所以，對失地農民社會保障問題的研究不僅具有社會意義，同樣具有政治意義。
為了深入了解失地農民的基本情況，研究失地農民社會保障問題，進而探求解決問題的途徑和辦法，筆者于2007年1月對武漢市東湖高新開發區、江岸區、洪山區，江夏區四個區的16個村進行了實際調研，調研采取隨機抽樣調查的方式，以問卷和訪談為主。共發放問卷170份，其中有效問卷159份，問卷有效率為93%。問卷主要涉及失地農戶的家庭勞動力情況、征地補償情況、失地農民就業和社會保障情況等。
二、失地農民社會保障存在的問題及原因分析
1、征地補償費偏低
征地補償是農民失去土地后，重建家園，參加社會保障制度和再就業或創業的基礎。但是，在調查中發現，由于現在的征地補償比相應的土地年產值要低，多數失地農民對征地不滿意，不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月開始實施的《湖北省征地補償最低標準》規定：全省分為6類地區，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的8至10倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的被征地農業人口數計算，武漢市7個中心城區被列為一類，最低年產值標準為1800元/畝，最低安置補助費標準為18000元/人。東西湖區被列為二類，兩個標準分別為1200元/畝、10000元/人。按照這一標準，征用1畝地的土地補償費最低也就是1.8萬元（不含青苗補償費）。但實際中征地補償比這個標準還低，如前述江夏區大舒村、藏龍島新村的土地補償標準為8000元/畝，東湖技術開發區周店社區、湯遜湖社區的土地補償標準分別為1.2萬元/畝，1.3萬元/畝。如果每個家庭平均占有4畝土地，那么每個家庭也只能得到4-5萬元。失地農民已經失去基本的生產資料，不能再從土地上獲得收益。按照武漢市目前的生活水平，這些土地補償只能維持他們生活幾年、根本沒法抽出錢來參加社會保障。況且隨著被城市化，他們的生活成本無疑將增多。
2、失地農民就業困難，沒有就業保障
在調查中88.7%的失地農民表示能夠找到一份合適的工作的難度較大。失地農民就業困難的原因是多方面的，其中失地農民文化素質較低是就業難的首要原因，159戶被調查戶各種文化程度中，小學及以下文化程度人口占30.7%，幾乎占到了總人口的1/3，初中及以下文化程度人口占到了總人口的73.3%，只有5.9%的人具有大學以上學歷。很明顯，目前失地農民的文化素質不能適應工廠、企業的招工要求，而那些文化水平低、年齡偏大、無一技之長的勞動力就更難找到工作，即使找到就業機會也只能從事耗體力、報酬低、穩定性差的簡單勞動。
政府在解決失地農民的就業問題上缺位，是失地農民就業困難的另一個原因。調查結果表明，被征地農民基本上沒有得到就業安排，也沒有得到安置補助費，安置補助費基本上被村委會留用，失地農民的再就業權益受到侵犯。即使安排了工作，也只是安排到社區做清潔工人、保安人員，而且工資低，數量有限。在安排這些人員就業時，也有很大的隨意性。擁有足夠的人際關系資源時，才能夠得到安排。這對失地農民來說，又是很不公平的。
3、失地農民社會保障層次低
第一，社會保障機制不健全。現行農村的社會保障是以家庭保障為主，土地是他們賴以生存的根本保障。英國古典經濟學家威廉·配第曾說過：“勞動是財富之父，土地是財富之母。”土地對農民具有社會保障功能即生活保障功效、提供就業功效、直接收益功效、子孫繼承功效、土地增值功效等。農民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的農民本應該拿著土地補償金從一個保障體系進入到另一個保障體系之中。可是，目前的操作實踐中，武漢市并沒有將失地農民作為原城鎮居民對待，將其納入到城鎮居民的社會保障體系之中。根據調查，失地農民參加最多的是新型農村合作醫療，占45.9%，其次是養老生活補貼，占15.1%，基本上沒有城鎮居民所享有的養老保險、失業保險等其他保障項目。既沒有工作，又沒有社會保障，種種問題和現實仍然使他們不安。隨著城市化的加速推進，失地農民的問題會日趨尖銳，必然要求政府走在解決失地農民問題的最前沿。政府作為國家權力的執行機構，在社會保障制度運行中扮演著執行主體的角色，政府規定社會保障制度的結構和運行規則，制定、調整社會保障政策，并對社會保障政策負有最后的責任。總之，政府在社會保障中扮演著分配、調節、保障和執行職能。
第二，保障水平低，難以滿足失地農民基本生活需求。除了部分家里子女條件不錯的被調查者覺得無所謂外，大多數人反映保障水平跟不上物價的上漲。靠每月260元左右的基本生活保障金解決基本生活都困難，如果生病或遇到災害則無能為力，年紀輕點可以進企業賺錢貼補生活，缺乏勞動力的老人和找工作困難的人來說，只能節衣縮食，賴以度日。4、農村養老保障功能弱化
土地是農民養老的本錢，農民失去了土地，也就失去了養老的本錢。農村另一種非正規保障模式是子女贍養保障，但自從我國實行計劃生育以來，農村的家庭結構發生了變化，子女逐漸減少，“四二一”式的家庭逐漸增多，這意味著一個獨生子女在成年后將不得不為4－6位老人養老。這無論是經濟上，還是在時間和精力上都將難以承受。
現代價值觀念對家庭內聚力造成一定的沖擊，使家庭贍養暴露出來的問題日益嚴重。人們更多地追求自我價值的實現，對“孝道”的理解似乎淡了許多，“崇老文化”失去其經濟基礎。而人口老齡化、家庭結構小型化以及人們工作方式的不同又不斷弱化農村家庭的實際養老保障能力。另外，農民對“養兒防老”的觀念也逐漸弱化。根據159戶失地農民調查數據，只有15.7%的失地農民將來養老靠子女。除以上原因外，關鍵原因是18歲以下的被撫養人員沒有生活保障，60歲以上老人的保障水平低，18歲以上、60歲以下的失地勞動力基本上得到一次性貨幣安置，沒有生活保障，而且這些人員一般面臨著贍養父母、撫養子女的沉重負擔，再加上找工作困難，有些失地勞動力找不到合適的工作，沒有生活來源，自己的生活問題都解決不了，更不用說贍養父母，甚至還要靠父母的養老金生活。
三、建立失地農民社會保障制度的對策建議
農民失去土地，土地對農民的社會保障功能將不復存在，但從目前來看，土地征用制度還未徹底改變，只能用社會保障來緩解對失地農民的虧欠。
1、將失地農民納入城市社會保障體系
實際上，失去全部土地的農民本身是“新市民”，和城市居民面臨一樣的市場風險。因此，我們應著力將他們納入城鎮社會保障體系，建立一個包括失地農民在內的城鎮社會保障體系，并且作為推進城市化的重要舉措，使失地農民在一定時期內得到基本的生活保障，以解除農民的后顧之憂和有利于經濟社會的穩定發展。
（1）失地農民社會保障的內容。梁世盛認為對失地農民的社會保障要有區別、有重點地加以實施。遵循這一原則，建立武漢市失地農民社會保障制度的總體思路是，根據失地農民迫切要求，建立符合失地農民現實要求的社會保障制度。根據對武漢市159戶失地農民的調查，失地農民目前最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%）、養老保險（25.2%）、有一份工作（23.9%）、醫療保險（17%）。因此，失地農民的社會保障制度應包括失地農民最低生活保障制度、失地農民養老保險、失地農民醫療保險和就業扶持四個方面。其中保障是基礎，就業是關鍵。
（2）失地農民社會保障基金的籌集。失地農民保障基金應按照國家、村集體經濟組織、個人三方面合理分擔的籌集原則。政府承擔的部分從國有土地出讓收入和增值受益中列支以及安排專項財政撥款；集體承擔部分從土地補償費和集體經濟積累中提取，失地農民個人繳納的部分可視其具體經濟狀況在安置補助費中扣除。失地農民在各類企業就業后，必須按照規定繳納城鎮職工基本養老保險費。除了養老保險外，還應該以征地補償費的一部分，為失地農民繳納醫療保險金，解決他們的醫療問題，減少失地農民看不起病的困難。
（3）失地農民社會保障模式的選擇。實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式，主要考慮到社會統籌體現公平和社會供給性以及國家的基本保障義務，個人賬戶體現效率和保障水平以及個人繳費義務。社會統籌的水平應不低于耕種的收益和城鎮居民最低生活保障金中的較高值，這是經濟補償政策的底線，也是建立失地農民保障制度的最低成本線；同時為每一位失地農民建立個人賬戶，按照權利和義務對等的原則，設計不同的繳費標準，根據集體和個人繳費的不同得到不同的保障，繳費水平可以較低但應有一個下限，并鼓勵多繳費。
2、建立失地農民的就業扶持政策
農民在失去土地之后，要想獲得永續的社會保障就離不開自身的就業。長期以來，我國的農民由于缺乏受教育和培訓的機會，文化素質和知識技能較低，思想觀念不適應形勢的發展，在市場中競爭力差，處于弱勢地位。為了增強失地農民的競爭力，政府對失地農民應采取就業扶持政策。
1社會保障建立法治檔案管理的基礎探析
對社會保障管理檔案進行立法的建立基礎主要是社會檔案保障管理相應的法律依據。因為對社會檔案保障管理在立法方面的建設，主要還是在社會立法保障以及對檔案進行管理立法的交叉范圍內。因此在這一過程中的法律依據主要有在社會保障這一方面的法律以及法規，同時對地方性的立法以及一些具有規范性的相關文件。通過立法的角度進行分析，在我國進行社會檔案保障管理方面的立法基礎主要有以下幾方面組成。
1.1國務院中各部委相關方面檔案制定以及社會保障局方面的規章
社會檔案在保障管理方面會涉及到人力資源以及國家檔案局還有社會保障局和民政部幾個部門，一些相關的規定也是圍繞著這幾個部門展開的。部門中相關的規章比較多，本文重點就兩方面展開探析，一是由國家檔案局加以實施，通過國務院審批的《檔案法實施辦法》，這一法規對社會檔案在保障管理方面進行立法有著重要的意義。另一項法規就是由人力資源以及社會保障部還有國家的檔案管理局一同制定并實施公布的《社會保險業務檔案管理規定》，這是目前在我國唯一的一部有關于社會檔案保障管理方面的部門規章，是各個地方在進行社會保險的檔案管理方面法制性建設的依據。
1.2省以及自治區和直轄市有關社會保障法制性建設地方性的法規
在進行社會保障檔案管理方面相關建設的時候，在省自治區以及直轄市都是有著明確的檔案調理的；在對社會進行救助方面，每一個省以及自治區和直轄市都專項制定了“最低生活保障的辦法”以及“社會救助辦法”這些規章制度。對社會保險進行制定的管理方面，各個省份以及自治區還有直轄市也相應的制定了“失業保險加以實施方法”，在進行各個地方的社會檔案保障管理立法建設方面這些地方性立法也提供了比較重要的依據。
2社會保障在立法管理建設方面現狀分析
在黨以及政府方面的文件中對于社會保障的表述有著并不統一的特性，但是通常會將社會保障以及社會救助還有社會福利作為比較基礎的相關制度。本文就這幾方面的制度進行討論，對社會保障在進行法制性建設管理方面的現狀加以分析。對社會保障檔案進行管理的工作是在社會保障工作中比較重要的部分，對其制度化方面的建設相對是比較晚的。浙江省是對社會檔案保障管理工作比較重視的，也是比較早在這方面加強建設的省份，其早在十五計劃開始之前，就有了“關于加強社會保障檔案工作的意見”這樣的制定內容。十七大將對民生加快改進步伐作為社會建設的工作重心之后，國家級檔案局就了關于加強民生的檔案管理方面工作意見，在全國范圍進行對社會保障在檔案管理方面法制性的建設，中央以及地方政府也都相應的有這一方面立法活動，在民政局以及辦公廳都有相關的一些法規建設。地方性的各級政府相繼了關于本地區對最低的生活保障方面檔案管理的建設辦法。社會保障部門以及人力資源，在國家檔案局《社會保險業務檔案管理》實施之后，地方性各級政府分別推出有關對社會保險業務方面進行規范的檔案管理的建設文件。社會保障的建設過程是一個具有比較廣闊包含內容的體制，并對社會保障以及社會救助和社會福利這幾大領域進行體系構建。社會保險主要包括五險以及新農合還有新農保這些方面的內容。社會救助是對低保以及五保還有災害救助方面的內容進行構建。社會福利主要是對老人以及婦女兒童還有殘疾人提供一定的福利。不過，就目前的中央以及地方政府的一些聯合性社會檔案在保障管理方面的法規性文件分析，主要有幾方面內容的構建，首先就是對最低保障方面檔案管理進行構建。我國的國家性檔案局在相關最低保障生活方面的通知中，就曾明確的對最低生活保障檔案加以分級進行管理，采用主要將基層作為主導，分級的進行負責，出臺相關法律法規的管理細則以及實施辦法。目前浙江以及上海還有甘肅多地都已經推出了這一方面的相關文件。其次就是要將社會保險在業務領域方面的檔案加以管理。人力資源以及社會保障局推出《社會保險業務檔案管理規定》以后，極大程度地推動了各個地方政府對相關方面立法加以推行的積極性。比如北京還有河北和青海很多省份都就社會保險方面的業務檔案提出了實施辦法，以及管理方案。
3對社會管理檔案進行完善立法管理的途徑分析
社會保障在檔案管理方面進行法制化的建設是可以通過各個部門之間進行相互協作，從而完成推進作用的，下面本文就具體對社會管理檔案進行完善立法管理途徑進行分析。
3.1認識內涵，構建基礎
認識內涵主要是對社會保障檔案方面內涵要認清。我國的中央政府對于社會保障方面的命名并沒有比較明確的法規，以及比較規范的文件。在地方的一些政府，也只有浙江省的勞動保障廳以及檔案局聯合制訂了浙江省方面的社會保障管理辦法，對有關養老保險以及醫療保險還有失業保險方面業務的辦理，通過文字以及影像多種形式進行管理記錄。在這樣的對保障檔案方面的建設，是混淆了保險同保障的概念，這樣檔案的構建，很大程度上是將進行社會保障的管理范圍縮小了，因此加強對社會保障方面的內涵認識，是對檔案管理進行立法的重要前提，也是實施法制化基礎建設的前提。
3.2規劃統籌，避免分割
對統籌的規劃主要就是中央對國家檔案局進行統籌的規劃，相應的出臺一些法規條例對一些救助方面的檔案加以管理規范，在進行社會救助方面管理檔案建設時應該避免出現分割立法的現象。現在很多立法在低保檔案進行管理方面都是有著比較靈活的方法的，但是大部分檔案并不包含其他社會救助方面的內容，也就使得出現了分割立法的形式，因此要加強對統籌的規劃，盡量避免分割的出現。
3.3三步戰略，循序推進
第一步就是對平行的單項部門法規進行制定，也就是社會保險相關的業務在檔案管理方面的規定，社會在業務救助相關的檔案規定，社會福利方面檔案滾利規定，通過各地方政府統一構建。第二步就是要把相關內容記錄在社會保障方面的基本法中，在實施頒布的社會保險法中就有明確規定，對社會人員進行繳費檔案的管理要有明確的登記記錄以及支付結算方面的憑證。在社會保險的檔案建立方面提供了比較完善的法律依據。第三步主要就是要在前兩步構建基礎之上，當時機成熟時，由國務院對社會保障進行統一的在社會保障檔案立法方面管理的建設工作。
4結語
隨著我國社會的進步，中小企業才逐步建立并得到了一定程度的發展空間，因此，我國的中小企業發展時間較短，根基較淺。因此，我國的中小企業在發展當中并不穩定，其利潤也是有很大波動的。一方面，其占有的資源較少。在人力資源上來講，其企業知名度較低，能提供給員工的薪酬也較少，因此其是缺乏人才競爭力的。在資金資源上來講，其本來就缺乏更多的資金支持，可流動的資產相對也不多，所以對其形成了一定的限制。從技術資源上來講，其更是難以像大企業一樣擁有一定的技術支援。另一方面，其占有的市場小。中小企業的競爭力遠遠不如大企業，而其隨著經濟的進步與發展，更多的企業建立，其面臨的競爭也會越來越多，他們占有更大的市場份額將會更難。綜合這些因素來看，我國中小企業甚至大企業面臨著很大的困難，市場不確定因素將會個更多，其利潤將難以得到一個穩定的保障，針對這一點，筆者對本市10余家中小企業做了調查，發現其每月的利潤波動很大，甚至有些月份的利潤波動率超過百分之五十。社會保障的支出額度是較為穩定的，是不以企業的營利額為標準的，因此這種不穩定的利潤將難以支持相對穩定的社保支出，從某種程度上來講，這是造成企業社保不穩定支出的根本原因，也是社保問題產生的根本原因。要解決企業社保問題，我們必須要針對企業這種利潤的不穩定性來制定措施，在此，筆者也總結了一些相關措施，具體有以下幾點：
1.將社保支出精確的加入預算筆者在對我市中小企業的調查中發現，有許多企業在面對社保問題時都不夠認真，更有許多企業并沒有將社保資金加入到企業預算當中來，這在利潤不穩定的今天來說，其很難穩定的支付員工的社保金。在之前，筆者也對大企業做過一些調查，發現一些大企業也不會精確的預算這一問題。實際上，我國的員工社保制度已經建立，而這些社會保障支出也相對穩定，我們在預算時完全可以將其精確的列入預算，甚至不用進行金額的計算。將其加入預算可以使企業在支出時不至于忽視此類支出，從而保障這一資金的及時到位。將社保支出加入預算是企業重視社會保障的重要標志之一，因此，我們企業在社保問題上必須加以重視，對社保資金也要更加重視，在企業預算時，要將這一項基本支出加入預算，為社保責任的履行提供更大的經濟保障
2.設置社保專項資金企業利潤不穩定是造成企業社保責任難以很好履行的根本原因，這一點筆者在文中已經作出了論證和分析。在利潤不穩定的今天，企業往往在利潤好的時候支付社保類資金，而在利潤差的時候卻經常延遲發放或減少發放額度。因此，要解決這一問題，我們必須要解決企業利潤差的時段的問題。在此，筆者建議企業設置一個專項資金，在利潤好的時段將一些閑置的資金放入到這一專項資金當中，用來支付利潤差的時段的社保支出。專項資金建立以后，企業的利潤浮動將難以影響企業的社保支出能力，這對企業減壓來說也是一件好事。
3.建立社保與利潤的良性循環企業履行社會保障責任將能更好的滿足員工的需求，將能使企業更加凸顯以人為本的原則。從外部來說，這種能堅持履行社會保障責任的企業時更具有吸引力的，通過這種履職行為，其更能吸引人才充實自我，而這種行為也更能得到外界的認可，使其樹立更好的企業形，從而獲得更多的市場份額和合作伙伴。從內部來說，一種積極的履行責任的行為將更大的增強員工的凝聚力，增加員工的歸屬感，員工的工作也會更加積極。從這些方面來講，企業通過各種手段來積極的履行社會保障責任將能形成一個良性的循環，這使得企業獲得更為穩定的利潤空間，進而使其履行社保責任的能力更強。
二、企業社保不公平
企業的社會保障責任是面向全企業職工的，其是對一個企業所有職工的保障體制，將能最大化的維護和保障每個員工的利益。但是筆者對一些企業進行調查時發現，很多企業中的社保制度并不完善，因此其難以真正的針對每一個員工，尤其是在一些中小企業這種問題更加嚴重，其中只有一小部分人享有社保，而更多的員工尤其是底層員工難以享受到社保。這種問題是不符合以人為本、人人平等原則的，所以我們必須對這一問題進行改善。平等是每一項制度所追求的原則，而社保制度如果不能保證公平，這種制度將變維護成少數人利益的霸王條款，將失去其制定原有的意義。針對這一問題，筆者做了大量的調查，并發現企業社保不公平已經成為了企業社保問題中的一個焦點問題。據不完全統計，我市每年有近百起經濟糾紛來自企業社保問題，而其中不平等問題占了其中的絕大部分。因此，在本課題的研究中，筆者對這一點做了著重的分析，在分析當中，筆者也對一些企業社保類文獻做了參考并總結了一些對這一問題有幫助的解決方案，下面筆者就對自己總結的方案進行論述，希望能以此引起更多相關人士的注意，筆者總結的方案主要有以下三點：
1.社保覆蓋全企業社保覆蓋率低是社保不公平中的主要問題，尤其是底層員工無法享有社保的問題是這一問題的中心。所以，我們要解決不公平的問題，必須要設法使企業的社會保障覆蓋整個企業，只有這樣，我們企業的社保責任才能算是得到了基本履行。首先，我們在社保支出時應當仔細檢查，避免因為操作失誤而漏掉一些員工造成后期不必要的麻煩，這種問題在我市中是有相關案例的，其造成了許多不必要的麻煩，因此筆者認為我們要著重注意此點。其次，我們社保責任的履行要著重注意底層員工社保資金的享有，一些底層員工根本不知道企業的社保責任，因此我們在企業經營中應當講求誠信，積極的承擔底層員工的社保責任。最后，我們要對員工普及社保知識，讓其充分認識到自己的權利，這可以調動員工社保監督的積極性，為企業社保制度的完善提供幫助。
2.員工平等享有社保筆者在對一些中小企業進行調查時發現，當前的企業已經有了一定的履責意識，都開始注重了企業責任的履行，更有企業建立了規范的社保責任履行制度。但是，其中有很多企業出現了社保享有不平等的狀況。例如筆者在對某食品企業的調查中發現，其職位越高，獲得的社保額度就越大，并超過了國家規定的額度，而一些小職工所得到的社保卻遠低于國家標準。這種情況是違背制度原則的，因此，我們要推動社保的平等，嚴格按照國家規定為員工提供社保。
三、社會制度的不完善
以上兩點筆者所講的一些問題都是企業自身的問題，而針對這些問題，筆者也進行了深入的探索并提出了相關的解決方案。但是在調查中筆者卻發現，有一些實力強、信譽好的大企業已經實施了相對完整的社保政策，但是其中仍熱會不時的出現社保問題。筆者對這一狀況進行了分析，而筆者分析認為，這一狀況與我國的社會環境有關，簡單點講，就是我國缺乏一套完善的相關法律和政策，形不成對這一問題的約束力。我國社會主義市場經濟的起步較晚，而企業的發展程度也晚，所以我國在企業相關法律的制定上依然存在著缺陷，而社保問題就是這其中缺陷的一個，因此，要解決這一問題，我們還要彌補這一制度上的缺陷。在本課研究的后期，筆者著重研究的就是社會制度問題，而筆者認為，大環境的營造工作不做好，企業自身也難以更好的履行社會保障責任，甚至無法履行好各種社會責任。對于此，筆者認為我國的政府應當做好環境營造工作，從制度方面營造一個嚴謹和諧的環境。
1.建立健全相關法律制度法律是具有普遍約束力的，因此，建立健全相關法律是促使企業履行社會保障責任的關鍵。我國在社會保障法律的制定上尚不完善，我國企業的起步晚、發展歷史短，因此我國法律當時制定時也難以產生針對性。但是隨著企業的發展以及問題的突出，我們法律的修訂和變更也有了更多的依照。所以筆者認為，當前正是我們健全相關法律的最好時機。首先，我們要對企業社保問題做一些總結，更加明確其特點，根據這些特點來修正以前的法律。其次，我們法律的制定要更具針對性，針對這幾十年發生的案例進行分析，從而發現不同案例的不同特點，針對這些特定來制定不同的條款。
2.明確責任與懲戒制度缺乏強制性和明確的懲戒方式是我國相關法律的一大缺陷。因此，我們必須要從這一方面進行法律條文的明確。首先我們在法律與相關制度當中必須明確企業的這一項責任，讓企業明白社保責任使他們所負有的義務。其次，我們的懲戒措施也需要不斷明確，觸犯哪一條該如何懲戒應當明確規定，避免企業有恃無恐甚至鉆法律的空子。最后，我們要增強強制性，避免有法可依卻執法不嚴的狀況發生，是法律失去最終的意義。
四、結語
(一)文化素質偏低決定了在社會保障方面的弱勢
地位國家統計局的《2013年遼寧外出農民工調查報告》顯示，遼寧省農民工小學及以下文化程度的占9.9%；初中文化程度的占69.7%；高中文化程度的占11.2%。大多沒有接受過高等教育，其受教育年限平均最多也只在10年左右，整體素質不高。農民工在農村過著自給自足的生活，參與競爭意識弱，對教育相對淡漠。一旦進入城市，一般是依靠熟人關系找工作，在老鄉圈中居住和社交。文化程度低成為農民工進城打工最主要的障礙，使得他們在進入勞動力市場時處于一個很不利的地位，勞動條件一般較差，勞動報酬也相對較少。農民工在我國的普法教育方面比較欠缺，城市生活文明意識缺乏，維權意識淡薄。在工作的過程中，覺得身在異鄉無依無靠，遇到工傷、醫療、失業的問題時，農民工是不敢拿走法律武器去維權的。
(二)農民工缺乏社保意識，參保率較低調
研中發現在沈陽工作的大部分農民工不了解與其利益相關的社保法律法規。如沈陽市2009年就出臺文件規定，農民工個人不承擔醫療保險繳費義務，這一規定知道的人并不多。農民工首要和關鍵地考慮的問題是工資，一味的埋頭苦干多賺錢是唯一目標。實際生活中，工作和收入不穩定，使他們有社會保障的需要，但不敢想象自己可以爭取城鎮人住房公積金、工傷保險、失業保險等待遇，為了尋求更好的就業機會，不僅在城鄉之間流動，還在不同城市地區及不同的行業間流動，使他們對參與社會保障心存疑慮。
二、社會保障立法的滯后，導致社會保障權威性不夠
(一)政府在農民工社會保障制度上的供給嚴重不足
雖然2011年7月實施的《社會保險法》首次對農民工的社會保險問題以立法的形式加以明確規定，但在社會救濟和社會福利方面的立法幾乎空白。社會保障在立法上存在很多問題，立法體系不健全，立法覆蓋范圍窄；人大立法少，行政法規多，立法層次不高。目前有關社會保障立法大多是授權地方立法來規定的，勞動和社會保障部頒發的部分通知和決定涉及到農民工，但法律效力等級低，權威性不夠。現行社會保障各種行政法規主要適用于城鎮公有制的機關、團體和企業，并不適用于非公有制企業。如我國《社會保險費征繳暫行條例》中，在養老、失業保險費的征繳范圍并沒有農民工，遼寧省各政府基本上沒有出臺農民工非正規就業相關具體的、有針對性的保護政策和文件。
(二)遼寧省社會保障缺乏監察執法力度
2009年5月實施的《遼寧省農民工權益保護規定》明確規定，用工單位應為建立勞動關系的農民工按時足額繳納工傷保險費、基本醫療保險費。鼓勵條件好的地區，用人單位為農民工繳存住房公積金。但據調查顯示，在政府強制性政策的作用下，雖然遼寧省近年來農民工的參保率有所上升，但仍然比較低，社會保障范圍依然小，尤其工傷、醫療保險不健全。比如，遼寧省大多數城鎮缺失農民工生育保險的規定。目前遼寧省用工不規范的小企業隨處可見，很多企業對農民工的社會保險繳費少交或干脆不交，無償加班也是常有的事，許多在小企業工作的農民工，享受不到醫療保險、養老保險等福利待遇。缺乏對農民工參保的監督和約束機制，缺乏對農民工參保切實可行的措施，造成了大量農民工社會保險出現真空。同時，社會保障規劃中基本沒有納入從事合伙經營、蔬菜水果肉食批發等無雇用單位的農民工和自謀職業的農民工。
三、社會歧視農民工的觀念比較嚴重
(一)城市管理者和社會對農民工的明顯排斥
我國農民工進城從事非農產業，為城市創造了財富，為城市發展注入了活力，也為農村剩余勞動力就業闖出了一條新路。從理論和法律上講，農民工已被定性為產業工人的重要組成部分，理應享有與城鎮工人平等的國民權利。“農民工”一詞是中國社會轉型期特有的產物，在很多人的觀念中它是等同于盲流、打工仔、外來人等詞語。大批農民工涌入城市，在一定程度上帶來了城市就業、住房、公共設施、交通、社會管理等方面的負擔，部分城市人受各種根深蒂固思維的影響，很難一時糾正腦子里歧視窮人，歧視鄉下人的觀念。很多城市管理者也在農民工社會保障制度建設中沒有盡到應有的責任，甚至對農民工采取一些限制和排斥措施。早在2004年遼寧省就實現農民工子女借讀費全免，但國家義務教育階段的教育經費是由流動兒童戶籍所在地承擔。大連市學齡農民工子女近10萬名，已免除了農民工子女義務教育階段的借讀費和學雜費。但大部分農民工子女都集中在教學質量較差的的學校，例如大連市南沙小學和臺山小學的農民工子女學生都占到全校學生的70%以上。
(二)用人單位對農民工的就業歧視
嚴重農民工在社會職業結構中實際處于最低層，城市給他們敞開的大門，多數是最苦、最累、最臟甚至最危險的工作。許多用人單位招聘時明確規定只招本城市戶籍工人，大多小企業根本不與農民工簽訂勞力合同，有的單位只簽訂保護企業主利益的勞動合同。在遼寧省200名農民工的問卷調查中，近四成農民工未與單位簽訂勞動合同或協議，有一半的農民工拿不到加班補貼，沒有一名農民要享受過住房補貼和住房公積金。目前確實存在著企業繳費負擔過高的問題，各項社會保險的總費率高達工資總額的40%，足額繳納了農民工社會保險金勢必會嚴重地影響到企業的利益。因此，企業缺少了繳納社保基金的積極性，農民工社會保障就陷入困境。
四、社保制度門檻高、轉移難，導致農民工權益難以保障
