時間：2023-12-16 18:23:16
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會政策的特征，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
教育政策是國家和政府制定的調整教育領域的社會問題和利益關系的公共政策。在政策研究的歷史上,人們往往從哲學、政治學和經濟學等不同角度來研究教育政策的價值。①從哲學的意義上來說,教育政策價值是教育政策活動的客觀屬性(如教育政策要素、結構、內部運行機制、功能等)滿足教育政策主體需要的一種關系;教育政策所調整的價值關系的性質決定著教育政策價值的基本內容,教育政策在調整“教育權力分配關系和教育權利分配關系”時直接表現出教育政策的政治價值;調整“教育資源配置關系”時直接表現出教育政策的經濟價值;對學校、個人的教育活動和教育政策活動本身進行管理和規范的教育政策直接表現出教育政策的教育價值和人的發展價值;調整“國家、學校、個人利益關系”的教育政策直接表現出教育政策實現社會正義和公共利益的社會價值等等。教育政策滿足主體需要的性質和程度決定著教育政策價值的性質和價值的數量,教育政策滿足了主體的需要,教育政策具有正價值;教育政策損害了主體的利益,教育政策就具有負價值;教育政策與主體的需要無關,教育政策具有零價值;教育政策滿足主體的程度越高,滿足主體需要的層次越高,教育政策的價值量就越大;反之,教育政策的價值量則越小。教育政策價值分析既是教育政策分析的一個核心領域,又是教育政策分析的一類主要方法。教育政策價值分析是對教育政策活動的價值關系和價值問題進行確認和分析的一類教育政策研究方法,教育政策價值分析的研究對象主要是教育政策活動的價值關系和價值問題。一方面,作為教育政策分析的一個重要內容和領域,價值分析要研究與教育政策有關的所有價值問題;另一方面,作為教育政策研究的一種思維路向,價值分析是教育政策分析的一類重要方法。國內外學者一般認為,事實分析、價值分析和規范分析是政策分析的三個主要領域和三類主要方法②,其中,價值分析處于事實分析和規范分析的中介地位,是“聯結行為研究、規范研究,使之形成一個系統的主線。”③教育政策分析的一個基礎就是首先要確定政策分析和研究的邊界,即要選擇具有特定價值的事件和問題進行研究;價值分析又是規范研究的前提,只有在明確政策價值目標的情況下,才能通過規范研究確定具有可行性的政策方案。所以說,教育政策價值分析在教育政策分析中具有核心地位。
二、教育政策的三個價值向度
對于任何一項教育政策,政策分析者都可以從現象形態、本體形態和政策過程三個維度加以認識和研究。在不同的維度上,教育政策的基本價值特征具有不同的表現。在現象形態上,教育政策的價值特征表現為一系列的價值選擇;在本體形態上,教育政策的價值特征表現為價值選擇的“合法性”;在政策過程的意義上,教育政策價值特征表現為價值選擇的“有效性”。價值選擇、合法性、有效性是描述教育政策基本價值特征的三個基本向度。
(一)價值選擇
在現象形態的層面上,教育政策表現為由政府等政治實體關于教育領域的政治措施組成的政策文本或文本的總和。任何一項教育政策都是一種教育領域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蘊涵著政府對于教育事務和教育問題的一種價值選擇——做什么或不做什么、鼓勵什么或禁止什么的一種價值選擇。正如托馬斯•戴伊所說:“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在現象層面上,教育政策的基本價值特征是由政策的價值選擇來表征的,即一項教育政策作出了什么樣的價值選擇。教育政策的價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎上所作出的一種集體選擇或政府選擇。它蘊涵著政策制定者對于政策的期望或價值追求,體現了政策系統的某種價值偏好,表達著教育政策追求的目的與價值。教育政策的價值選擇既包括觀念中的選擇,又包括實踐活動中的選擇。觀念中的選擇是政策價值目標的確定,實踐活動中的選擇是政策過程中的創價活動,即價值目標的實現和獲得。所以,教育政策的價值選擇是一個過程,包括目標的選擇、手段的選擇和結果的選擇。例如,教育政策問題的認定、政策目標的確立、政策方案和手段的選定、政策評價標準的確立等。影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和教育政策價值觀。教育政策指向解決什么樣的教育問題,其價值選擇就體現什么樣的具體內容。教育政策價值觀是教育政策制定者及其所處的社會對教育政策活動中價值關系的根本性的總的認識,它是教育政策價值取向的主要內容。政策制定者有什么樣的教育政策價值觀,就會作出什么方向或性質的價值選擇。教育政策價值選擇的內容和方向是由特定的政策問題和政策價值觀決定的,同時又表征著教育政策的基本價值特征。不同類型和層次的教育政策具有不同的價值選擇內容,因而具有不同的價值特征。
(二)合法性
在本體形態上,教育政策的根本目的是在社會范圍內進行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價值選擇所決定的。教育政策價值選擇一旦作出或在具體進行教育利益分配操作的過程中,所有相關的利益主體最為關心的問題是:自身的需要和利益是否得到了充分表達和滿足?同時必然伴隨著他們對于價值選擇和教育利益分配具體操作的肯定性或否定性的認識和評價。這些認識和評價在社會范圍內就表現為:政策的價值選擇是否是正當的或合法的?也就是集中表現為教育政策價值選擇的合法性問題。⑤因而在本體層面上,教育政策的基本價值特征集中表現為教育政策價值選擇的合法性問題,即按照某種價值選擇分配教育利益是否是正當的,是否具有合法性。合法性是一個多有歧義的概念。一般認為,合法性“表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎,至于具體的基礎是什么(如某條法律、規則、習慣、標準或邏輯),則要看實際情境而定”。⑥或者說,合法性“是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態”。⑦合法性這個概念一般用于在社會學和政治學中討論社會秩序、社會規范、國家統治類型和政治秩序等問題。⑧按照哈貝馬斯的限定,合法性是與政治秩序相聯系的一個概念。哈貝馬斯認為,“只有政治秩序才擁有著或喪失著合法性,只有它們才需要合法化”。⑨正是從這個意義上,哈貝馬斯指出:“合法性意味著,對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說,有著一些好的根據。一個合法的秩序應該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”10或者說,“合法性的基礎是同意,”是“對統治的同意”。11教育政策作為政府的一種政治措施,是一個國家或社會政治秩序的重要組成部分。因此,本文是在哈貝馬斯所限定的意義上使用合法性的概念。所謂教育政策的合法性,是指教育政策的價值選擇符合某些普遍性的規則、規范,如法律、社會價值觀、意識形態、傳統典范乃至社會習慣等,并由此在社會范圍內被承認、接受和遵守。合法性是教育政策被承認的基礎,是教育政策價值選擇存在的價值依據和理論基礎,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策價值選擇的正當性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本質是教育政策價值選擇的合目的性,也就是價值選擇符合人們的需要、價值理想和追求。認為,人類的實踐活動具有兩種尺度,即內在尺度和外在尺度。12內在尺度即是需要的、目的的尺度。人們的社會實踐活動包括教育政策活動總是從自己的目的出發,追求滿足自己的需要。只有那些體現了實踐主體的目的,滿足了主體需要的活動才是正當的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活動中,人們也是從自身的內在尺度出發,評價教育政策的價值選擇是否符合自己的目的,是否滿足了自己的需要,從而決定著是否肯定、支持、服從或者否定、反對、抵制某種政策的價值選擇。在這個過程中,教育政策獲得合法性或者喪失合法性。
(三)有效性
在教育政策過程層面上,任何教育政策都要追求順利、經濟地解決教育問題,分配教育利益,調整和理順教育領域的社會關系。這樣一個過程,從價值的角度來看,就是政策目標完整、真實地轉化為政策結果的過程。政策的成功或政策的失敗、實際上就取決于政策過程是否有效地實現了政策目標到政策結果的轉化,也就是取決于政策過程中獲得價值選擇和實現價值選擇的政策行為過程的“有效性”。因而,教育政策過程的“有效性”表征著教育政策在過程層面上的基本價值特征。關于“有效性”這個概念可以從許多不同的角度理解。在政策科學研究的相關文獻中人們比較普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,來表達政策活動效率高、效益大、效果好等意義,一般不對其作具體解釋,“有效”有時指有效率,有時指有效益,有時指有效果。實際上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三個概念的意義有很大的區別。“效果”主要側重于對活動成果的考察,強調的是活動的結果,例如一所學校培養出數量更多質量更好的人才,就被認為效果是好的,而得到這一成果所付出的代價則并不是效果考慮的問題。“效率”則不同,《辭海》中把“效率”定義為:“消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率”,13說明效率是勞動量的消耗與所獲得勞動成果的比較,也就是指投入與產出的比例關系。效率的意義包括效果,但效率更關注獲得效果所付出的代價及其與效果的比例。
而“效益”是指社會活動所消耗的勞動量所取得的符合社會需要的勞動成果之間的比較。它包含有兩層含義:一是投入與產出的對比關系,二是產出必須符合社會需要。從這個意義上講,效益包含著更廣泛的意義,它除了包含效率的意義以外,還具有“有益性”的意義,即活動的產出必須具有正價值,而效率則不關注活動結果的性質,高效率的活動可能具有正價值,也可能具有負價值或零價值。所以,效益、效率、效果三者的內涵是依次減小的。我們這里所討論的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的統一,其含義是指教育政策活動以最小的代價獲得具有最大化正價值的政策結果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性與政策過程相聯系,所以,有效性主要是一個程序性或操作性問題,即如何才能作出理想的價值選擇,確立理想的政策目標?如何才能完整實現政策目標?如何進行政策活動才具有“有效性”?從這個意義上來看,教育政策有效性的本質是價值選擇——觀念中的選擇和實踐中的選擇——活動程序的合規律性。這里所謂的合規律性,既包括按照集體選擇或社會選擇的“規律”獲得合法性,又包括按照科學的、客觀的規律從事政策活動,順利高效地實現政策價值。教育政策的價值選擇、合法性、有效性是從邏輯上描述、認識教育政策價值特征的三個抽象的向度,不同的具體教育政策在三個不同的向度上具有不同的實質性內容。
三、教育政策的兩類基本價值
實質價值與形式價值是構成教育政策價值內容的兩個最基本的方面。馬克斯•韋伯的社會學方法論的一個重要特征就是區分了價值與事實兩個領域,由此進一步把人類的理性區分為價值理性和工具理性,或實體理性與形式理性。14這里,區分教育政策實質價值與形式價值也是根據韋伯的類型學來劃分的。另外,在特定的角度上,教育政策實質價值與形式價值也是同教育政策研究的類型相對應的。例如,澳大利亞學者海因斯在廣義上把教育政策研究分為“教育政策內容的研究”和“教育政策決策過程的研究”兩類。其中,教育政策內容的研究是一種靜態性質的研究,教育政策決策過程的研究是一種動態性質的研究。15教育政策的實質價值就是教育政策內容的價值表現,教育政策的形式價值則是教育政策過程的價值表現。實質價值又可稱為教育政策的目的性價值,或稱為教育政策的“價值理性”,主要是指教育政策所選擇的、所追求的、并在政策活動中時時處處體現出來的價值內容;實質價值是政策價值主體通過教育政策活動所追求、所實現的一種主體的目的狀態,它表征著教育政策過程結束以后所可能產生的結果;實質價值是由真實反映教育政策價值本質和時代要求的教育政策價值觀念來表達的;實質價值既是教育政策活動的出發點,又是教育政策活動的歸宿。
形式價值又可稱為教育政策的手段性價值,或稱為教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活動過程的每一個環節都必須遵循的一系定的程序或原則,是規范教育政策價值主體在控制教育資源和獲得自身利益的過程中的活動順序、范圍和方式等的一系列不隨意以人的意志為轉移的程序性價值要求;形式價值是確認和實現教育政策價值內容的價值形式所具有的中介性和工具性意義。需要說明的是,法律化教育政策與非法律化教育政策對形式價值具有不同的要求,法律化教育政策必須遵循嚴格的形式價值要求。現代教育的法治化趨勢要求所有的教育政策都必須具備嚴格的程序性價值標準。教育政策的實質價值與形式價值是教育政策價值不可分割的兩個方面,二者是價值內容與價值實現形式的關系,又是目的與手段的關系,還可以理解為目標、過程、結果之間的關系。實質價值要通過形式價值得到體現和實現,只有遵循嚴格程序進行運作的教育政策,才能克服政策決策和政策實施的隨意性和盲目性,保證教育政策價值內容的順利實現;形式價值又必須以實質價值為其存在的根據和基礎,任何教育政策的決策和實施程序必須在符合公眾的教育需要和公眾追求的基本價值標準的前提下,才能被公眾認可和接受。
正如羅爾斯所說:“一種程序的正義總是依賴(除賭博這種特殊情況之外)其可能性結果的正義,或依賴于實質性正義。因此,程序正義與實質正義是相互聯系而非相互分離的。”17教育政策價值的實質價值、形式價值分類與上述認識教育政策價值問題的三個向度即價值選擇、合法性和有效性之間具有直接的聯系。教育政策的實質價值、形式價值都是教育政策進行價值選擇的結果。實質價值的特征決定著教育政策價值選擇內容的合法性,形式價值的特征決定著教育政策價值選擇程序的合法性。由于教育政策的有效性依賴于決策過程中合法性的獲得和有效的政策實施,所以,教育政策實質與形式的合法性的獲得以及政策實施程序的合理性決定著教育政策的有效性,有效性的理想狀態就是教育政策虛擬價值與現實價值之間具有高度的一致性,二者達到高度一致的統一或契合。
四、教育政策價值分析的三種具體方法
從教育政策價值分析作為研究方法的維度來看,一般認為價值分析的方法可分為三種:經驗性探索、規范性探索和超倫理研究。18W•N•鄧恩認為,價值評價的標準(或稱為“倫理觀”)有三個層次,一是描述性倫理觀,主要內容是對倫理現象或價值現象進行客觀描述。二是規范性倫理觀要內容是提出或明確判斷某種“公共行為正確、有益或公正”的價值或倫理標準。三是超倫理觀,主要內容是對證明某種公共行為正確、有益或公正的規范性價值標準本身進行價值判斷,以尋求證明規范性價值標準的合理性的價值準繩,即研究和明確關于價值標準的價值標準。19與三個層次的價值評價相聯系,價值分析相應就有三種類型的方法。
(一)經驗性研究方法
經驗性研究方法又稱為描述性的方法,主要是對價值現象的價值觀進行描述、分類和概括,對政策價值選擇和具有價值傾向的行為方式進行描述和分析。經驗性研究為我們提供教育政策價值選擇、合法性、有效性的實然的或客觀的狀態,從而為公共政策活動中的主體的價值判斷提供客觀依據,幫助決策者進行價值選擇。經驗性研究的具體方法主要是:社會調查(如問卷和訪談)、行為方式的描述與分析、得爾菲法(一種匿名通信、反復征求意見的分析方法)、決策分析(分析不同價值準則的敏感度或稱為“緊迫性”)、預算分析(成本與資源配置分析)等。對教育政策進行經驗性研究,特別是對教育政策文本的價值涵義進行描述和分析時,可主要使用文獻法、解構的方法、“編碼”的方法及“理解”的方法。
(二)規范性研究方法
規范性研究的主要目的是確定對政策行為進行評價的規范標準,它要回答的是,我們依照什么樣的標準確定政策行為的對與錯,什么樣的政策行為才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行為應遵循什么規范標準。規范性研究為我們提供和描述教育政策價值選擇、合法性、有效性的應然狀態,為教育政策活動提供具體的價值指導。教育政策的規范性研究在對某種政策行為進行價值判斷時,具體的價值標準可分為三種類型:20一是義務論標準,即依據一些具有先驗性而不證自明的基本原則進行價值判斷,義務論標準具有理性主義的特征。二是目的論標準,主要根據行為后果的效益來評價政策選擇和政策行為,目的論標準具有功利主義或實用主義的特征。三是價值論或本質論標準,主要依據政策行為的本質,即其內在價值或自身的良好性進行評價。但是,在這里,對政策行為本質的確認又成為一個新的價值問題,需要借助于義務論的或目的論的價值判斷作為其前提。所以,本質論價值分析是一種難以把握的主觀性很強的價值判斷類型。因此,在教育政策價值分析中,義務論和目的論的結合應被作為規范性價值分析的主要的選擇。
(三)超倫理研究方法
關鍵詞：社區；適老性；分異特征；影響因素
中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0043-02
一、問題的提出與相關的調查
20世紀末，我國進入老齡化社會，隨著時間推移，呈現速度快、數量多的特征，養老問題逐漸受到社會各界的重視[1]。社區憑借地緣優勢與對家庭養老的彌補作用，逐漸成為養老的重要載體[2]。因此，本文順應目前我國社區養老服務的發展趨勢，構建了適老性評價指標體系，其中包含社區安全性、出行便捷性、環境舒適性、社區交往性、社區服務度五個準則層及若干要素層，并運用層次分析法確定各指標權重；同時依據長沙市空間結構將中心城區劃分為3個圈層，于圈層內選取8個不同屬性的典型社區。通過專家賦分與問卷調查計算適老性分值，歸納了長沙市社區適老性分布特征：（1）社區安全性總體由中心向外呈圈層式遞減、局部拼貼；（2）交通便捷性評價受社區內部交通環境影響較大，形成了由內至外波谷狀遞減的分布特征；（3）環境舒適度圈層空間分異程度低，受地理位置與建設年代影響，適老社區集中分布于自然環境優美地帶；（4）社區交往性由中心區至遠郊區圈層遞減，單位制小區交往滿意度較高；（5）社區服務程度呈現逐層遞減趨勢，安置小區呈現弱勢。基于以上結論，從五方面歸納了影響適老性特征的因素，為社區適老建設提供理論依據。
二、適老性特征影響因素
1.自然與歷史繼承。長沙市特殊的“山水洲城”格局，對社區適老性特征產生重要影響。長沙市是在湘江與瀏陽河交匯的河谷臺地上發展起來的，周邊為地勢較高的山丘，不同地理位置覆蓋不同的自然資源，加之老年人對環境敏感度高，由此產生的社區感知迥異；另外，長沙市中心城區目前存在的舊住宅，或文化氛圍濃厚，或設施老化，對適老性產生正或負向作用。
2.政府政策與市場定位。政府政策對城市社區適老性格局起到重要的導向作用，從根本上推動著老年人口在社會及物質空間上的集聚，作用于開發商市場定位，對相關老年產業起基本調控作用；同時，社會經濟發展背景反作用于政策，為政策的制定提供了堅實的研究支撐。一個適合老年人居住的社區建設，自下而上無不需要政府強有力的政策支持：自我國進入老齡化社會，出臺的保障政策與相關法律均成為各地區養老的重要原則。另外，老年住宅建設、老年基礎設施布設等各項標準均來源于國家普適性設計規范。換言之，政府政策導向就是適老性出現差異的關鍵。住房體制改革以來，地產開發成為活躍的市場因子，投資和利益主體的多元化為滿足老年人需求提供條件，促進住宅市場的細分和多樣化，政策導向相同程度作用于在房地產項目中，通過對這些新建社區的建設與提質，提升適老程度，改變整體格局。
3.養老服務模式。不同于居家養老與機構養老，社區養老依托于地緣優勢，能夠吸引來自社會各界的資源，籌措多方資金，形成多層次、多途徑并存的投資運作體制[3]，社區養老服務的開展以社區的建設和運營為平臺，以養老設施建設、組織管理、資金運作和信息化管理等“元素”為主。由于各社區間存在實際差異，因此在養老服務模式這一層面具有自我針對性，不同屬性社區對養老服務的重視度與傾斜度不同，進而產生適老性差異。
4.老年人需求意向。高齡老年人，主觀幸福感受與生活質量受經濟因素和社會支持影響[4]，即能夠滿足其生理上對設施的要求與心理上對愛與陪伴的需求。隨著年齡增加，老年人身體機能在不斷衰退，其中視覺聽覺以及肌肉骨骼系統越來越遲鈍，表現為視力和聽力的下降，腿腳越來越不方便；心理方面，由于身體的衰老，老年人會產生越來越多的心理問題，包括：缺乏安全感、抑郁、焦慮等。但老年人生活經歷迥異，在共同的需求下又存在個體差異，因此社區受需求意向影響，政策細節落實存在差異，表現出的適老性亦不同。
5.外部交通資源。城市主導交通軸線是活躍的經濟增長軸線，因此社區外部交通資源直接影響著社區經濟的發展，進而影響到適老性社區的建設進程。長沙市完善的交通網絡為附近社區的老年人提供便捷的出行，同時也帶動經濟增長，一定程度上為政府主導引進老年服務企業提供資金支持；同時老年人的出行以步行為主，街道能否提供“健康―有氧”的交通h境一定程度上也對適老性存在影響。
本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。認為：制度制約政策，制度對政策是真包含關系；同時，政策的特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當大。
引言
1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產地。為了進一步提高土地生產率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。
為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。
一、制度制約公共政策
在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。
首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。
其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。
由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。
諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。
第一類是規范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。
第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。
第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。
由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。
我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主[義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。
從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。
二、政策影響制度
政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。
至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：
其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。
其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。
其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。
事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。
很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。
(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。
(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。
(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。
（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。
我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地[影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。
三、政策主體對制度的影響
制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。
（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：
（1）、強制的程度。
（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）
也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。
制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。
（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。
（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。
（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：
（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。
（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。
（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。
以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。
泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。
結論
自由市場所激發的行為與情感模式，幾乎總是傾向于無限制地攫取資源――自然的和文化的，從而或遲或早總要引發社會成員旨在限制資源耗竭速度的集體行動
一段假期，一場天災，一群人的行為，我們的“中國社會”復雜系統再一次表現出復雜的深層特征。我尚未找到合適的概念來涵蓋這一深層特征。不過，它決定了復雜系統的三項表層特征，最近由經濟學家奧墨羅德作了簡要表述：（1）短期預測之不可能性；（2）新性質的自發涌現；（3）從同一初始狀態可發生多重歷史（Paul Ormerod，2005，“complexity and the limits to knowledge”，《Futures》vol. 37，pp. 721-728）。
在較早被介紹給中國讀者的各類“新知”中，關于“復雜系統”的知識與哲學或許是理論內涵最豐富并且政策意義最顯著的一門科學。當我們面對復雜系統時，首先要從總體上把握它，不是沉迷于細節，而是直面“總體”現象。
借用桑塔費學派的簡明語言，假設每一行為主體只熟悉它附近的局部環境并由此作出簡單的適應性選擇，那么，由大量這樣的行為主體組成的群體將表現出復雜系統的特征。如奧墨羅德所論，這時，短期的群體行為是不可預測的，因為系統的另一特征是，不斷地涌現出以往沒有的性質；從而，系統的第三特征是，歷史從來不是單一的。換句話說，歷史從來就是“非決定論的”，這一特征導致了“多元歷史”觀。
生活在具有上列復雜系統三項特征的社會里，我們每一個人怎樣適應我們的生存環境呢？道德哲學家和經濟學家斯密曾系統地把所謂“公正旁觀者的合宜同情”原理運用于西方社會，并由此撰寫了《道德情操論》和《國富論》。與穩態社會不同，在轉型期社會，作為斯密原理的基礎的“合宜的同情”――它對應于“一般均衡”的行為與情感，離散化為許多“局部的合宜性”――它們之間可以發生激烈沖突。今天，關于復雜系統的許多局部合宜性之間潛在沖突的研究，被稱為“非均質網絡”的社會科學或“網絡物理學”。
基于“求生存”的本能和“要生存得更好”的欲望，在上述的復雜系統內，每一社會成員只熟悉與他相鄰的社會成員們的行為和情感模式，在他熟悉的這些行為和情感模式中，他選擇“最好的”。假如他如通常所表現的那樣不知道什么是最好的，那么他會模仿“最成功的”――事實上，我們很難區分“選擇”與“模仿”，因為沒有人能夠完全獨立地選擇，恰如沒有人能夠一模一樣地模仿。
于是，我們看到，他選擇“春節回家并且忍受擁擠效應”（學生和民工）；他選擇“買車并且比不買車更多地污染環境”（都市白領）；他選擇“制造或出售假冒偽劣商品并且由此獲得金錢回報”（商人和學者）……概而言之，他選擇“在名利場上更成功并為此而更深和更久地出賣良心”。
晚近的仿真研究表明，如果行為與情感的模式A對個體而言比模式B更成功，那么，在復雜系統內，只要采納A的個體的總數占總人口的比例超過了三分之一，模式A就會迅速取代模式B，而成為獨占的行為與情感模式（參閱Martin Nowak，et.al.，2007，“the one-third law of evolutionary dynamics”，《Journal of Theoretical Biology》，vol. 249，pp.289-295）。復雜系統的這一特征被稱為“三分之一定律”，它廣泛地出現于社會生活各領域，多年前已被諸如米爾格羅姆這樣的經濟學家注意到并寫入“管理經濟學”教科書。
可是對于社會整體，三分之一定律意味著極大的麻煩――對交通運輸系統，對不可再生資源和生態系統，對市場經濟的道德基礎。因為，自由市場所激發的行為與情感模式，幾乎總是傾向于無限制地攫取資源――自然的和文化的，從而或遲或早總要引發社會成員旨在限制資源耗竭速度的集體行動。
社會系統的復雜性，它的第一項政策涵義是：政府絕不是無關緊要的，恰恰相反，所謂“集體行動”――這是公共選擇、政治過程及政府行為的概念化的表述，對于改善每一社會成員的福利都是至關重要的。惟其如此，系統的復雜性才有了第二項政策涵義：政府及政府官員的行為必須是深思熟慮的，如履薄冰，如臨深淵。但是這就產生了第三項政策涵義：政策制訂者的深思熟慮，絕不意味著謹小慎微和“行為模式”――努力最小化和風險最小化，也絕不意味著凡已經存在的就都是合理的。這里，深思熟慮所要求的，其實是“精英意識”――即對重要議題的敏感性以及表達被感受到的重要議題時必須具備的道德勇氣。
遺憾的是，我們的政治經濟體制似乎難以避免地涌現出一種自我毀滅的性質――它的作風越來越重并且它的成員的精英意識越來越少。
關鍵詞：城鎮化；新生代農民工；Logistic模型；養老保險；參保意愿；就業狀況；政策因素
改革開放以來，我國城市化、工業化進程發展迅速，越來越多的農村年輕勞動力脫離土地而進城尋找就業機會。據統計，2014年全國農民工總量為27395萬人，其中新生代農民工所占比例為56．5％［1］，2015年全國農民工總量比2014年增長近1．3個百分點。但是，農民工參保覆蓋率相對極低，養老保險參與率僅為16．7％［2］。新生代農民工作為特殊社會群體，對我國城市化經濟發展做出重要的推動作用，其養老保險的參保意愿成為學者們研究的熱點。目前，許多學者主要從宏觀和微觀2個層面對新生代農民工養老保險參保意愿進行研究分析，分別提出自己的獨特見解。基于宏觀層面，有學者認為，養老保險政策、繳費時間、關系接續轉移這3個因素對農民工參保意愿影響最為顯著，可從破除制度障礙入手，提高參保率［3］；新生代農民工參加社會保險是一種切實享有與城市居民同樣福利和權益的社會行為，參保意愿的決策過程深受經濟、社會生活、文化心理因素影響［4］；農民工依據需求選擇參與社會保險制度的類別，并偏好選擇養老保險［5］；農民工的社會參保意愿尤其社會養老參保意愿很強，但參保率低，必須遵循分層分類基本原則，不斷完善養老保險制度從而積極推動農民工參保［6］；我國對新生代農民工養老保險可實行彈性養老保險制度［7］，新生代農民工進城務工時間越長，其城市融入感更加強烈，可從制度層面增強其養老保險參保意識，改善農民工養老保險的參保環境［8］；從改革戶籍制度、完善養老保險轉移接續等政策制定入手，逐步提高農民工的養老參保意識［9］。基于微觀層面，肖云等對重慶市青壯年農民工的參保意愿調查發現，性別、年齡對養老參保意愿具有顯著性影響，而婚姻、務工年限沒有影響［10］；楊哲等對安徽省新生代農民工的養老保險研究發現，婚姻顯著影響參保意愿，年齡卻影響甚微［11］；也有學者認為，養老風險、未來生活城市、養老方式對新生代農民工參保意愿影響顯著［12］；王翠琴等對陜西、青海、貴州3省19個地級行政區的新生代農民工調查中發現，養老保險參保行為受政治資本、養老區域選擇、政策知曉度等方面的影響［13］，農民工主觀上對社會養老保險制度的滿意度、養老保險支付意愿、支付能力等也影響著參保意愿的選擇［14－22］。宏觀層面主要研究農民工養老保險參保意愿受制度本身和制度環境因素對參保意愿的影響，微觀層面主要基于理性角度，分析農民工個體特征、就業狀況等對養老保險參保意愿的選擇，隨著我國城鎮化進程的不斷推進，新生代農民工的養老保險問題越來越突出。本研究通過對江蘇省3個地級市新生代農民工的參保意愿進行問卷調查及訪談，實證研究江蘇省新生代農民工養老保險的參保意愿及影響因素，為江蘇省養老保險政策的制定、提高新生代農民工養老保險參保提供參考依據。
1材料與方法
1．1數據來源與樣本描述
數據來源于2014年7月至2015年6月江蘇省南京、南通、徐州3個地級市的實地抽樣調查，共發放問卷610份，回收問卷為578份，基于數據的真實、有效性，將數據缺失與信息填寫錯誤的18份無效問卷剔除，實際有效問卷為560份，問卷有效率為91．8％，而愿意參與養老保險的人數為478人，約占有效調查問卷數的85．4％，其中，18～23、24～29、30～35歲的意愿參保人各占12．0％、60．9％、27．1％。
1．2變量選擇與效用函數的構建
1．2．1變量選擇新生代農民工是否愿意參與養老保險作為因變量W，W＝1時表示愿意參保，W＝0時表示不愿意參保。新生代農民工參保意愿的影響因素作為解釋變量F，并將其分為個體特征（F1）、就業狀況（F2）、政策因素（F3）、、心理特征（F4）4個層面，其各個層面的變量及賦值見表1。1．2．2效用函數的構建在整理實地調研數據的基礎上分析其有效性，構建新生代農民工養老保險參保意愿的效用函數。
1．3參保意愿研究假設
分析F1、F2、F3、F44個層面對新生代農民工參保意愿的影響提出4種基本假設。假設1：個體特征對新生代農民工參保意愿具有影響作用。通常情況下，男性承擔家庭經濟主要負擔，壓力較大，其參保意愿需求比女性更強烈；年齡越大者越愿意參保，以保障老年基本生活；教育水平影響人的價值觀、人生觀，受教育水平越高的新生代農民工參與養老保險的認知度越強，越傾向于參保；由于城市間、地區間的經濟發展水平各異，新型城鎮化進程不斷加快，新生代農民工的城市融入感對未來居住地的選擇也影響參保意愿；已婚者家庭責任意識比未婚者、離異者強烈，更愿意參加養老保險。假設2：就業狀況影響新生代農民工的參保意愿。一般而言，月收入水平越高，生活品質及保障越健全，參與養老保險的意愿普遍高于低收入者；簽訂勞動合同者比未簽者參保率高；新生代農民工所在單位類型及工作性質同樣影響參保率。假設3：政策因素對新生代農民工參保意愿影響較大。新生代農民工對社會保險政策的內容及養老保險的參保條件了解越多，參保率越高；因換工作地點、工作單位或企業等因素，在原先單位或企業繳納的養老保險參保費用是否能有效對接影響參保率；新生代農民工對社會保險政策態度越滿意，越愿意參保。假設4：心理特征對新生代農民工的參保意愿無影響。新生代農民工外出打工主要目的是掙錢提高生活水平，他們對養老并沒有長遠的計劃；大多數新生代農民工致力于當下生活的改善，養老觀念比較薄弱，參保險意愿低。
2結果與分析
2．1回歸模型的構建及檢驗
2．1．1回歸模型的構建基于選入變量α＝0．05、α＝0．10水平上，采用SPSS17．0軟件運用二元Logistic模型分析相關調研數據，并采用enter法進行檢驗。總模型的似然比卡方檢驗結果P＜0．01，說明模型通過顯著性檢驗，具有統計意義。建立Logistic回歸模型公式為Logit（p）＝ln［P／（1－P）］＝α＋∑β＋ε。式中：p表示新生代農民工愿意參加養老保險的概率；P／（1－P）表示已參保新生代農民工與未參保新生代農民工的比率，α為常數項，ε為隨機誤差項。對P進行對數單位轉換，得出新生代農民工參保意愿影響因素的概率模型為Pi＝1＋exp（－α＋∑mj＝1βjXij）。式中：Pi為第i位新生代農民工參保概率，Xij為影響第i位新江蘇農業科學2017年第45卷第18期—513—生代農民工的第j種因素，m為影響新生代農民工參保概率的變量個數。2．1．2回歸模型的檢驗2．1．2．1模型系數檢驗模型系數綜合檢驗顯示，變量的似然卡方比為104．812，顯著性值為0．000（表2），小于0．05，說明采用該模型分析新生代農民工養老保險參保意愿的影響因素比較合理。2．1．2．2擬合優度檢驗對新生代農民工參保意愿的擬合優度指標進行模型檢驗，結果顯示，統計量觀測值為8．098，顯著性值為0．424，大于0．05，未達到顯著性水平，說明整體回歸模型擬合優度較好，反映參保意愿的解釋變量能有效預測因變量。
2．2參保意愿假設分析
2．2．1Logistic初步回歸分析由表3可見，影響參保意愿的14個因素在步驟1a中，年齡、受教育程度、婚姻狀況等7個影響新生代農民工參保因素的顯著性值均大于0．05，不具統計意義而被排除。基于此，對新生代農民工的參保意愿假設進行分析：（1）個體特征中，性別影響參保意愿與預期假設一致，檢驗水平小于0．05；大中型城市、小城市、農村和城市間的中小型城鎮、農村人數各約占總人數37．1％、28．4％、22．7％、11．8％，新生代農民工在城鎮化進程中對未來居住地的選擇反映出對務工城市的滿意感、認同感、融入感，這3種感覺越強烈，參保意愿越高；年齡、婚姻狀況、受教育程度均不在檢驗值內，與預期假設相矛盾，這可能是由于18～35歲的新生代農民工潛意識覺得自身還處于年輕狀態，身體健壯，而他們受教育的水平總體較高，對婚姻的價值觀比較前衛，因此養老參保并不積極。（2）就業狀況中，所在行業、勞動合同簽訂與否影響新生代農民工的參保意愿，假設成立；單位所有制類型、月收入水平卻未納入參保因素考慮范圍，與假設相悖，這可能是由于新生代農民工大多數都不介意從事的單位性質，他們認為只要單位給予的收入高就能保障生活，另外新生代農民工更懂得享受，其月收入的多數用來消費。（3）政策因素中，社會保險政策了解程度、社會保險政策態度對新生代農民工的參保意愿影響最為顯著，符合假設；新生代農民工在轉換工作單位、轉移工作城市之前一般已經考慮到社會保險的轉移接續，且現在異地養老保險轉移接續已具有一定的解決措施，因此該因素并不影響農民工的參保。（4）心理特征中，外出打工原因對新生代農民工的參保意愿影響顯著，而養老觀念對參保意愿幾乎沒有影響，這與假設沖突，究其原因，一方面可能與年齡有關，另一方面可能與新生代農民工養老價值理念薄弱有關。2．2．2enter法最終回歸分析為確保新生代農民工參保意愿變量不受其他因素影響，在初步回歸分析的基礎上采用enter方法進行最終回歸分析，對影響參保意愿的14個因素在步驟8a中的性別等7個因素進行分析（表3）可知：（1）個體特征中，性別、未來居住地通過0．05檢驗水平，其中新生代農民工男性愿意參保人數居多，占總人數的55．5％，而女性僅占總人數的29．8％，男性參保率高于女性參保率；新生代農民工選擇大中型城市、小城市、農村和城市間的中小型城鎮居住其參保率分別約占總人數的31．1％、25．0％、19．1％，新生代農民工選擇未來居住地影響其參保意愿，未來所在居住地的地理位置、周圍環境、設施等越好，參保率越高。（2）就業狀況中，所在行業、勞動簽訂合同通過0．01顯著性檢驗，對新生代農民工參保意愿具有顯著性影響，其中制造業、建筑業的參保比例相對較高，各約占總人數的38．4％、17．7％，簽訂固定期限勞動合同的新生代農民工比無固定期限勞動合同、未簽訂勞動合同的新生代農民工參保率分別約高出39．4％、46．4％，從事高危險性、高危害性特殊工種的新生代農民工退休相對較早，只要滿足繳費期限即可領取養老金，其參保意識相對較強。（3）政策因素中，社會保險政策了解程度、社會保險政策態度這2個因素對新生代農民工參保意愿的影響最為顯著，通過0．01顯著性檢驗，這表明國家頒布的社會保險相關政策引導新生代農民工的行為決策，對政策越了解、滿意度越高，其參保率越高。（4）心理特征中，外出打工原因通過0．01顯著性檢驗，回歸系數為正，這是由于新生代農民工外出打工所在的單位能夠提供養老金繳費保障，工作單位每月可為他們繳納20％的養老保險，符合新生代農民工未來的養老需求。
3結論與建議
Abstract： The coal industry must fulfill a greater social responsibility， in order to achieve sustainable development. Taking coal industry of 30 listed companies as the research object， this paper studies the correlation between regulatory pressure， management characteristic and corporate social responsibility. The results show that： the situation that regulatory pressure is executing for short time is no significant correlation to CSR， meanwhile have no positive effect to CSR through influencing management age and education； however， regulatory pressure can promote CSR by influencing the executive compensation. In addition， in the absence of regulatory pressure， management age and education have significantly positive effect on CSR， but there is no significant impact between executive compensation and CSR.
關鍵詞： 煤礦業；社會責任；制度壓力；管理層特征
Key words： coal industry；social responsibility；regulatory pressure；management characteristic
中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）20-0012-05
0 引言
當前，京津冀嚴峻的霧霾狀況，矛頭直指煤礦、鋼鐵等傳統行業，中央政府和河北省相繼出臺各種法規應對環境污染。2013年2月份的《煤炭產業政策》的修訂，自之日起實施。該政策是根據《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦產資源法》和《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》（國發〔2005〕18號）等法律和規范性文件制定的，煤炭工業有關管理部門依據該政策制訂相關技術標準和規范。這種特殊的政策背景，為當前研究煤礦業上市公司管理層行為能否受該特殊制度的影響從而促進社會責任的履行效果提供了良好的契機。而制度壓力中的規制壓力就更多體現在政府頒布的行政指令、約束要求或者法律法規的強制力。因此這種特殊制度定為規制壓力較為合適。在外在的制度壓力即規制壓力下，企業管理層行為能否受到約束和懲戒，能否更好地履行社會責任，成為本文最終的研究目的。
論文的研究對我國煤礦企業社會責任理論研究的學術創新具有一定意義，也對我國煤礦企業能否更好地履行社會責任具有現實意義。首先，管理層由于個人特征的不同，在偏好、風險認知和決策行為方面上存在較大的差異，這可能會對企業社會責任在內的決策產生影響，因此對管理層特征影響企業社會責任履行的研究也具有重要意義。其次，在我們的社會中，社會責任的概念越來越受到人們的關注，同時公司社會責任感不再是可選的信息，而是必選的，它將影響公司價值和財務績效，進而影響資源配置。
1 理論分析和假設提出
1.1 制度壓力與社會責任的履行
制度壓力包括規制壓力、規范壓力和認知壓力。本文所闡釋的制度壓力是指規制壓力，這其一是由于規范壓力和認知壓力在定義上不好界定，其二是因為2013年2月份的《煤炭產業政策》是規制壓力的體現，因此論文只選取規制壓力進行研究假設。Campbell（2009）在總結影響企業履行社會責任行為因素中，將規制壓力放到了制度性因素的首位。他還提出，在政府的監管下是更強大的，非營利組織等對企業社會責任的監督是在更為明顯的制度環境條件下，企業的社會責任履行情況會較好。Aguilera et.AL發現，以法律制度為基礎建立起來對企業行為約束的標準在現實中可能難以很快實現，但是，他們會通過影響慣例、規則、習慣等規范性力量推動社會責任的開展。制度環境因索是促發或改變企業社會責任活動的重要影響因索。由此可推出，規制壓力對企業社會責任具有重要的影響作用。據此，提出假設1：
H1：同等條件下，規制壓力對企業履行社會責任具有顯著的正向影響。
1.2 管理層年齡與企業社會責任的履行
1984年Hambrick和Mason提出“高階管理理論（Upper Echelons）”，該理論認為企業高層管理者的教育程度、年齡、職業背景等人口特征影響企業戰略決策的選擇，進而影響企業績效。年齡作為管理者的一個重要背景特征，會直接影響企業投資經營的決策。Hambrick和Mason（1984）認為管理者的閱歷和承擔風險的傾向可以通過年齡來反映；管理團隊的年齡會影響他們的戰略決策和行動傾向，進而影響到企業績效。年齡差異反映出不同的成長環境、教育方式以及生活經驗和方式，會導致其在工作中表現出不同的認知和價值取向（唐婧，2011）。王艷美（2014）提出管理層中年齡較大的管理者比較保守，針對國家出臺的各種政策也會很認真地執行；而年齡較小的管理者干勁十足，但針對國家的各項政策更傾向于有自己的想法，沒有年齡較大的管理者考慮全面，對信息披露方面考慮不周全。一些學者認為年輕的管理者急于追求在任期間給企業帶來的財務績效，顧慮投入的CSR支出和承擔風險只不過是為下任做了嫁衣，因此對CSR的履行意識較弱。隨著年齡的增大，公司高管將逐漸有更多的氣力和行動力來推動公司開展重大變革，表現出對社會責任一定程度的關注（鄭冠群等，2015）。據此，提出假設2：
H2：同等條件下，管理層年齡與企業社會責任的履行之間存在正相關關系，即隨著年齡的增加，企業承擔社會責任的意識會提高。
1.3 管理者薪酬與企業社會責任的履行
高層管理者的薪酬主要包括工資福利、年度獎勵和股票期權。王艷美（2014）提出管理層薪酬越高說明管理層所擔任的職位越關鍵，體現了管理層人員的重要程度。也直接顯示出管理層對所的財務報告、社會責任報告所負有的責任的直接和間接程度。陳泓霖（2014）提出在企業發展過程當中，企業的財務狀況一定會和企業社會責任相聯系到一起，高層管理人員之間的財務狀況越來越好的話，那么企業得到相對比較高的財務狀況的情況下，他們會更加將目光放在社會，承擔相關的社會責任。管理者積極履行企業社會責任不僅能給企業帶來長期的利益回報，也能給企業帶來好的聲譽。企業提供的高回報會給管理者更大的激勵，促使管理層更積極履行自己的職責，最終提高公司的長遠價值。鄭冠群、宋林、郝淵曉（2015）研究發現薪酬提供的激勵會直接影響到高管CSR決策和表現，董事會可能利用薪酬結構來誘使公司高管按照股東期望行事，通過合理的薪酬結構設置使得高管的私立與股東保持一致，以激勵高管選擇最大優化公司利潤的行為。因此，如果董事會的目的是通過行使CSR而實現長期利益的最大化，那么所設置的薪酬結構應該使高管層的私利與CSR表現保持一致。據此，提出假設3：
H3：同等條件下，管理層薪酬越高，企業履行社會責任的意識會越強。
1.4 管理層學歷與企業社會責任的履行
通過對美國銀行業和制造業高層管理團隊的調查研究，Wiersema（1992）發現團隊的平均教育水平和社會認知復雜度是正相關的，高層管理團隊的學歷越高越容易在執行變革中獲得成功。一些頂級歐洲商學院都把CSR做為商科教育中高級經理教育課程不可缺少的部分，而以客觀的方式來看，管理者所接受的教育時間越久，教育水品越高的情況下，可能會具備更高的道德品質，另外，由于其所學的知識更多，可能會做出更理智和正確的決策，從而會在企業社會責任戰略、履行以及披露方面做出更加正確的決策。據此，提出假設4：
H4：同等條件下，管理層學歷對企業履行社會責任具有顯著的正面影響。
1.5 制度壓力通過影響管理層特征進而影響社會責任的履行
目前圍繞CSR與管理層特征、制度壓力之間的理論解釋和實證研究有很多，但多數學者都還沒有進一步探索制度壓力和管理層特征對企業社會責任影響的交互協同作用。由于近年來，包括政府、媒體以及企業自身在內的眾多利益相關者逐漸認識到企業履行社會責任的重要性，根據戰略管理“環境-戰略-績效”經典分析框架，沈奇泰松（2010）認為企業在受到不同維度的制度壓力時會形成不同社會戰略反應，而管理層是企業戰略的主要決策者。這可能意味著制度壓力與管理層特征之間在承擔企業社會責任過程中存在某種相關聯系。梁強等（2013）發現高管支持對制度壓力與企業ERP應用具有完全中介作用等，高管支持和社會責任態度作為倫理領導的重要內容在轉化和應對外部環境壓力時非常重要。可能正因為制度壓力下，促進不同管理層特征的領導增進對企業社會責任的披露，從而起到了1+1>2的協同效應。已有研究證實隨著管理者年齡的增大，其將逐漸有更多的動力來推動公司開展重大變革，表現出對社會責任一定程度的關注（孔祥，2006）。再次，高層管理的報酬水平越高，經濟條件越好，就可能更多地去關注非經濟的目標，去追求良心良知、社會義務等。另外，高層管理團隊成員的專業背景會影響公司的戰略選擇，高學歷的管理者會更懂得適應國家政策走向從而制定相應的企業戰略，才能發揮最大競爭力。據以上分析，我們提出：
H5：同等條件下，管理層年齡在制度壓力的影響下，年齡越大，越能正向促進企業社會責任的履行。
H6：同等條件下，管理層薪酬在制度壓力影響下，薪酬越高，越能正向提高企業社會責任的履行。
H7：同等條件下，管理層學歷在制度壓力影響下，學歷越高，越能正向提高企業社會責任的履行。
2 研究設計
2.1 樣本與數據
煤礦行業上市公司總共106家，剔除公司社會責任披露不充分的上市公司以及2012至2013年度財務數據披露不全或數據波動較大的上市公司，最終共得到30家上市公司的財務數據和其他相關數據。數據的處理運用統計軟件SPSS21和EXCEL來完成。這些數據主要從權威機構潤靈環球國際、上海證券交易所、各個上市公司公開披露的年報以及企業官網中獲得。
2.2 變量定義
2.2.1 因變量
本文因變量是企業社會責任的履行情況評分，采用潤靈環球國際披露的社會責任報告評分，其中包括整體性、內容性、技術性和行業性四個零級指標，整體性主要突出企業社會責任戰略方面的評價，內容性主要突出企業社會責任履行方面的評價，技術性主要突出信息披露方面的評價，而行業性主要突出針對行業特性的評價。
2.2.2 自變量和控制變量
本文共選取四個自變量，分別是管理層年齡、管理層薪酬、管理層學歷以及是否受到規制壓力。控制變量有三個，分別是資產負債率、營業收入和凈資產收益率。具體定義如表1所示。
2.2.3 建立模型
根據前文的分析和提出的假設，結合變量設計情況，本文構建的模型如下：
CSR=a1RP+a2Age+a3Pay+a4Edu+a5RP*Age+a6RP*Pay+ a7RP*Edu+Control+e
3 實證結果與分析
3.1 描述性分析
本文就變量做了描述性分析，如表2。
從表2中可以看出，樣本企業社會責任履行情況一般，前后兩年差別不大。從2012年和2013年的極大值、極小值和標準差來看，社會責任評價得分最高的達到了79.54，而社會責任評價得分最低的只有22.87分，而且標準差達到了15.25，說明樣本企業社會責任履行情況分布比較分散，不同企業社會責任履行情況相差較大。管理層年齡前后2年平均值差距較大，這可能對之后的數據檢驗有一定影響；管理層薪酬分布在30.11萬元到847.73萬元，企業管理層收入懸殊，差距極大。這可能與地區經濟發展水平有關，也可能是樣本中一些企業是國有壟斷企業，利潤高效益好，高管的收入水平也高。管理層學歷主要集中在碩士階段，管理層的受教育程度較高。為進一步分析提供了合理的數據區間。
3.2 相關性分析
本文就變量做了全樣本的相關性分析，如表3所示。
綜合2012年和2013年的相關性分析來看，是否收到規制壓力與CSR相關性不顯著，這可能暗示假設1不能得到支持。對此做出的解釋為：本文的規制壓力選取的是2013年2月份才的《煤炭產業政策》，該政策出臺以后需煤炭企業一段時間的消化吸收，所以此項制度壓力對企業社會責任的履行情況影響不明顯。同時，管理層年齡與CSR在5%的水平上顯著相關；管理層薪酬與CSR在5%的水平上顯著相關；管理層學歷與CSR在1%的水平上顯著相關。他們的相關系數分別是0.328，0.294和0.333。初步證實了假設2、假設3和假設4。除此之外，我們還可以看到作為控制變量的資產負債率與企業的社會責任呈顯著負相關，營業收入、凈資產收益率與企業社會責任呈顯著正相關關系。
3.3 回歸性分析
本文又進一步回歸性分析，回歸系數表如表4所示。
表4列示了各解釋變量與企業社會責任之間的回歸系數。第（1）列表明，企業是否受到規制壓力系數并不顯著，假設1沒能得到支持。可能的原因是本文制度壓力的選擇是為了能在2012年和2013年之間有效的劃分開，但與此同時也失去了一定的制度代表性，在實施時間較短、樣本數據較少的情況下，這樣的結果也是意料之中的。第（2）列表示管理層年齡與企業社會責任在5%的水平上正相關，假設2得以驗證。第（3）列管理層薪酬的系數不顯著，管理層薪酬的變化并不能顯著影響企業社會責任，假設3沒有得到驗證。未能通過檢驗的原因可能是因為樣本數據中管理層薪酬跨度太大，樣本中一些企業是國有壟斷企業，利潤高效益好，高管的收入水平高，而另一些企業不歸國有，在政策優惠以及其他方面可能比不了壟斷效益高的國有企業，這樣會在一定程度上造成樣本數據失真。第（4）列顯示管理層學歷與企業社會責任在5%的水平上正相關，即管理層學歷越高，會促進企業社會責任履行的提高。假設4得以驗證。第（5）列交互項的系數不顯著且為負數，顯示規制壓力通過影響管理層年齡反向調節企業社會責任，假設5沒有得到驗證。可能的原因是《煤炭產業政策》是2013年2月份并實施的，企業執行時間較短，加之樣本量較少，本身還沒起到明顯的效果，是否能作用于管理層年齡上，從而進一步影響企業社會責任還需時間檢驗。第（6）列交互項的系數顯著，說明在規制壓力影響下，管理層薪酬越高，越能正向提高企業社會責任的履行。假設6得到明顯的支持。可能的原因是煤炭行業發展一般順應國家相關政策，而薪酬的激勵往往是提升企業履行國家政策的最直接方式。第（7）列交互項系數不顯著，并且管理層學歷的系數變大，但顯著性水平降低。這說明在規制壓力影響下，管理層學歷對企業社會責任并沒有正向調節作用。假設7未能通過檢驗，原因很可能是企業執行國家政策時間短，還未實現明顯的效果，并且樣本中管理層學歷的數據集中在碩士階段，這可能對檢驗結果造成一定影響。
除此之外，我們在回歸結果中還可發現，凈資產收益率系數極為顯著，這表明凈資產收益率與社會責任在α=1%的水平上存在顯著正相關關系，凈資產收益率越高，企業履行社會責任的意識越強。從第（1）、（3）、（5）列中營業收入的回歸系數來看，與企業社會責任在α=5%的水平上正相關，這說明營業收入越高的企業社會責任履行效果越好。然而資產負債率的回歸系數沒有達到顯著性水平，與企業社會責任不具有顯著的相關關系。資產負債率與企業社會責任的履行未呈現相關性的原因可能是樣本數據中的企業資產負債率高低懸殊，不同企業對財務杠桿的運用不甚相同，再加之樣本較少的原因，資產負債率就可能呈現不相關的結果。
4 研究結論與政策建議
通過以上分析，本研究發現：第一，當前規制壓力對企業社會責任沒有顯著提高；第二，管理層年齡本身能夠正向促進企業社會責任，但是規制壓力不能通過管理層年齡正向促進企業社會責任；第三，規制壓力可以通過管理層薪酬促進企業履行社會責任；第四，管理層學歷越高，越能調節增強企業社會責任，但是在規制壓力影響下，管理層學歷與企業社會責任相關性不顯著。
基于以上實證結論，作者認為：首先，政府應當完善我國社會責任的相關立法，健全我國社會責任監督體系，進一步明確社會責任的履行標準。尤其對于重污染企業更要嚴加管制，制定相關法規、政策，設立環境指標，強制性規定企業承擔一定的環境責任，并加強監督和檢查，打擊腐敗。各地方政府需定期或不定期地對企業進行考核，表彰那些盡力和嚴肅擔負社會責任的企業，另外可以制定一些獎勵機制，如評出年度最有社會責任感企業，同時這樣的企業會享受到一些優惠政策，如減稅，這樣來鼓勵更多公司自覺承擔起社會責任。批評或者懲罰那些逃避社會責任的企業，如罰款等。此外，還應加強社會、公眾和媒體等非政府組織的有效監督和制約，預防和阻止企業的違法行為。其次，企業要認真履行國家的政策法規，制定同步的企業戰略，將社會責任理念轉化為行動。企業要定期聘請業界社會責任研究的專業人士開展相關講座，貫徹并加強管理者和員工的社會責任感。最后，企業若是執行國家下發政策或者執行新的變革時，薪酬激勵是非常可行的措施，比如除基本工資外還要設立獎金制度、股權激勵方式等，使管理者的報酬與履行社會責任為企業帶來的績效相綁定，促使管理層在履行社會責任的同時還能得到相應的報酬。
此外，本研究也存在一定的局限性。在管理層特征描述上，沒有考慮管理層社會關系以及性別變量等因素，獲取的管理層特征數據可能有不充分的地方；有關管理層的信息披露并不完整，而且目前也沒有一個絕對統一的標準，有些屬于本研究管理層范疇內的人員缺乏相關的信息披露。本文的樣本數據的搜集僅限于2012年和2013年中披露了的煤礦行業上市公司的數據，樣本數據較少，不能很好地代表所有煤礦業上市公司的社會責任履行的情況。另外，本文的規制壓力選取的是2013年2月份的《煤炭產業政策》，政策實施時間較短，效果不明顯，因而對假設的檢驗沒有很大的貢獻。以上都可能會在一定程度上影響本文的研究結論。
參考文獻：
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關鍵詞: 大學英語四、六級考試 政策分析 教學改革
一、前言
多年來,圍繞大學英語考試的爭論一直不斷。教師、學校管理者、學生、社會人士看法不一。在報紙、雜志、互
聯網上,各界人士討論熱烈,可謂仁者見仁、智者見智,意見極不統一。有的意見則完全相反,如加強論和取消論。
二、研究的理論依據
政策分析,關于什么是政策分析,國內國外的學者還沒有形成定論,國外的學者的定義大體可以分為三類:第一類以戴伊(Thomas R.Dye)和那格爾(Stuart S.Nagel)為代表,認為政策分析為宏觀的理論研究,試圖建立超越于哲學、自然科學、技術科學、管理科學和行為科學之上的綜合性的政策科學。第二類以夸德(Edwards S.Qusde)和鄧(Williamn N.Dunn)為代表,認為政策分析是一門應用性的社會科學,使用科學研究方法來解決社會問題。第三類以小麥克雷(Ducan Macrae,Jr.)和巴頓(Carl V.Patton)為代表,認為政策分析主要是研究被選政策方案的評估和選擇。國內有學者嚴格區分政策研究和政策分析,認為政策研究是對一項政策怎樣制定出來的研究,重在理論探討,政策分析是對因素、策略方法等的研究,側重于應用研究。本研究在這里不作嚴格區分。本研究認為政策分析涉及整個政策過程,既研究政策怎樣制定出來又研究策略方法,二者是一個統一的過
程。
三、對大學英語四、六級考試的政策主體分析
四、六級考試政策的價值主體主要是三個,即政府、高校和高校學生。從理論上說,教育政策的價值主體是指教育政策活動中的“行動者”――政府、教育組織和個人。教育政策的價值主體與一般廣義意義上的教育政策主體是一致的,也就是指教育政策活動中具有能動性的人和人群。在廣義上,“政策主體可以一般地界定為直接和間接地參與政策制定、執行、評估和監控的個人、團體或組織”。如立法機關、行政機關、政黨、利益團體、公民等。在教育政策領域,廣泛意義上的政策主體具體表現為三類教育政策價值主體:(1)教育政策決策主體(狹義的政策制定者),主要是政府及其機構和官員,在民主體制下,教育咨詢機構、教育組織和個人也有機會參與教育政策的決策活動;(2)教育政策執行主體,主要是政府機構和教育組織;(3)教育政策利益主體,包括政府――追求國家利益和公共利益;教育組織――追求群體利益;個人――追求個人利益。
所以,在教育政策活動中,不同的價值主體具有不同的角色、活動特征和需要。
1.政府。主要角色是代表國家進行政策決策,制定教育政策。政府的活動特征是進行社會選擇或集體選擇。政府的活動就是政治活動,而“政治活動可以被簡單地定義為一群在觀點或利益方面本來很不一致的人們作出集體決策的過程,這些決策一般被認為對這個群體具有約束力,并作為公共政策加以實施”。政府的活動就是通過教育政策追求教育領域的國家利益和公共利益。政府通過教育政策活動實現國家利益和公共利益必須依靠權利運作和強制性,因為政治是指參與公共活動的個人、團體和組織為實現既定的目標,通過支配影響、獲得和運用公共權利而作出公共決策以及分配社會價值和利益的過程。在社會系統中,國家利益、公共利益、集體利益、個人利益往往存在沖突、分歧和矛盾,政府活動恰恰是在這種背景中制定對所有人具有約束力的一致性的政策,一方面對教育資源進行社會分配,另一方面制定相應的制度和規范約束人們實現自身利益的行為,最大限度地降低教育活動的成本。政府對教育資源進行控制的基礎就是政府代表國家行使的教育權力與政府的強制性,沒有權力和強制性作基礎,政府就無法作出一致性的集體選擇。
2.教育組織。主要角色是執行或遵守政府的教育政策,領導、管理、組織開展教育活動。教育組織的活動特征是進行集體選擇或群體選擇,實現教育領域的公共利益,同時追求教育組織所代表的人權或團體自身的群體利益。教育組織實現教育領域的公共利益需要借助國家委托的或法律賦予的教育權力,以在組織內部控制和分配教育資源,管理和規范組織中人們的教育活動。教育組織追求自身群體利益需要獲得組織自身的權利,以在組織外部、內部控制教育資源實現自身的群體利益。
3.個人。主要角色是利益主體。個人活動的特征是進行個人選擇,個人選擇的目的是最求個人利益的最大實現。由于種種原因,個人和家庭在受教育過程中往往具有強烈的功利主義傾向。作為利益主體,個人在教育活動中所追求的直接利益是個人盡可能地完善的發展。個人實現自身的完善發展,獲得直接的教育利益需要四個基本條件,一是說教育的權力與機會,使個人有權力和資格進入教育系統接受教育。二是教育資源條件,使個人在教育系統中獲得自身完善發展的物質和精神條件的保障。三是個人發展水平和資格的認定,使個人的發展水平獲得具有合法性的權威性的評價和認定。四是個人積極能動的教育、訓練和學習活動。在這個基礎上,個人在社會生活中利用自身發展的水平和所獲得的資格認定進一步獲得物質和精神利益的滿足。
四、結語
大學英語四、六級考試政策規定了學生在四級階段和六級階段應達到的水平,對師生對大學英語的學與教的重視與提高起到了重要作用,對高校以至于整個教育界對外語教學改革的重視,以及改善外語教學條件起著積極的推動作用。
但是,我們也應吸取教訓,政策的制定一定要體現多元化的原則,決策要增加透明度,要在政府、學校、學生主體充分參與的條件下制定教育決策。只有當作為高等教育主體的個人被賦予了這樣一種權利時,他的高等教育要求才能最終通過國家政策得以實現。然而,由于各種原因,目前在我國高等教育領域中,學生的高等教育利益表達的機制還很不完善,國家的高等教育政策并不能很好地體現學生的利益。因此,在實踐中,國家的高等教育政策與學生的教育行為之間存在著一種潛在的沖突。
因此,需建立多元化的教育決策體制,完善學生的高等教育利益表達機制,建構不同學生群體的利益平衡機制,在程序上,迫切需要建立和完善決策制度,加強教育政策執行的監督和管理。
參考文獻:
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關鍵詞：積極老齡化；大都市；中心城區；交通對策
Abstract：Positive aging is the new idea and new trend concern to aging society all over the world， aging population as well as transportation problems are highly gathered in metropolises in China. All those problems are presented in three ways， firstly， the aging population depend on walking and public transportation heavily due to they always stay in a very small region. Secondly， the aging population tend to avoid traffic jam and they seldom go out at night. Thirdly， their frequency of getting around is declining along with age’s increasing. However， most metropolises’ transportation waited for improve in plans， infrastructure and social public opinion. Therefore， the central region in metropolis should advocate for positive aging， acquaint with the features of aging population， adjust and improve related policies and establish a harmony transportation system finally.
Key words：positive aging ； metropolis ； central city ； transportation countermeasure
中圖分類號： C912 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2016）-05-37（3）
老齡化是世界性的議題，也是當下眾多領域研究的重要背景，對城市研究和交通領域而言，大都市中心城區是老齡化問題凸顯的區域，交通作為“衣食住行”四大基本需求之一更是無法回避老年人群體。近年來許多學者已經從交通規劃、交通工具、交通視覺引導系統等方面探討了老齡社會如何改善和提高，取得了較大進展和較多成果，但從積極老齡化理論出發，梳理大都市中心城區交通對策的研究尚不多見。
1 積極老齡化與大都市中心城區的老齡化問題
1.1 積極老齡化的提出
上個世紀下半葉，世界上很多國家面臨著老齡化問題，各種理論也層出不窮，從成功老齡化到健康老齡化，學者們試圖從不同的角度和層面來解決社會面臨的老齡化問題，而積極老齡化理念的提出無疑是一次創造性的變革。
很多外國學者的研究證明，大部分老年人的活動并沒有因年齡增加而減少社會活動，尤其是從事腦力勞動的老人，離退休后多數仍在積極參與經濟活動或社會活動，為積極老齡化做貢獻。他們的積極參與進一步證實了智力功能并未隨年齡的增大而消失，某些智力功能反而變得更大。美國老年心理學家巴爾特斯和謝爾對不同年齡的人做過測試后得出結論：老年人積極參與社會和發展能壽命延長，且較長時間保持健康，經濟生活和精神生活的滿意度比較高。基于這些理論，世界衛生組織在2002 年4 月12 日聯合國第二次世界老齡大會上提交了《積極老齡化政策框架》的書面報告，從此積極老齡化成為影響世界各國老齡工作的新理論。
1.2 積極老齡化的內容
世界衛生組織在《積極老齡化政策框架》中這樣界定積極老齡化：“積極老齡化是指在老年時為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳機會的過程。”[1]其核心內容是“參與”、“健康”和“保障”，重點強調人在進入老年以后，盡可能在較長時期保持良好狀態。
積極老齡化對于個人、家庭成員和社會而言具有不同的含義。對于個人來說，積極老齡化是指進入老年的人享有充實的生活（包括健康、安全和積極參與經濟、社會、文化和政治生活）； 能夠按照自己的需要、愿望和能力繼續學習，參與社會、經濟、文化、精神和公益活動。對于家庭和社會來說， 積極老齡化是指為老年人創造參與活動和學習的一切可能機會和條件， 滿足他們的需求，建立一個不分年齡、人人共享、代際和諧的社會。
總之，積極老齡化的目標是盡可能滿足老年人的經濟需求、健康需求、心理需求、社會參與需求。
1.3 大都市中心城區的老齡化現狀與交通問題
大都市的基本特征是人口的高度集聚，而在大都市的中心城區老齡人口的集聚程度較高，老齡化問題比較突出。例如謝波、周婕的研究顯示，盡管北京、上海、廣州和武漢四座城市老年人的空間分布特征存在著較大差異，但是四座大都市的共同點就是“中心城區的老齡化程度較高，老年人口密集”[2]。大量的老年人集聚于大都市的中心城區，使得中心城區的老齡化率遠高于其他區域，例如上海中心城區的老齡化率已經接近或超過20%，按照聯合國人口報告的標準，上海中心城區已經進入了深度老齡化甚至超級老齡化的的階段，平均每五個人中就有一個人是老年人。由此可見，大都市中心城區的老年人群體規模十分龐大，從以人文本的角度出發，城市建設和發展的方方面面都應該考慮到這一群體的特征和利益，交通領域也不例外。大都市中心城區應該適應老年群體的出行特征，找到當下交通系統和空間存在了老年群體不友好因素，兼顧各個群體的利益，出臺相應的政策來構建安全、快捷和舒適的交通系統和空間。
2 大都市中心城區老年人出行特征及交通系統和空間存在的問題
2.1 大都市中心城區老年人出行特征
從人口學的角度來看，老年群體具有鮮明的群體特征。從生理來看包括器官組織自然老化、器官功能逐漸退化、活動能力嚴重衰退等，從心理來看包括記憶力下降情緒不穩定、趨于保守固執等。這些特征影響和決定著老年人的出行行為也具有了區別于其他年齡群體的特征。
2.1.1 活動半徑較小，主要依賴步行和公交
多項研究表明，大都市中心城區老年人的日常活動主要是買菜購物、體育鍛煉、看病就醫等，這些活動大部分集中在社區內部，活動半徑相對較小，因此交通方式方面主要是步行或者乘坐公共交通。盡管近年來家用轎車越來越普及，我國相關法規也規定初次申領小型汽車駕駛證的年齡為18-70歲，但是汽車作為代步工具在老年人中并不普及，即使是在經濟條件較好的大都市中心城區也是如此，尤其是在70歲以上的老年人群體中自駕車出行率是可以忽略不計的，這與歐美國家的情況存在巨大差異。
2.1.2 注意錯峰出行，夜間出行較少
交通高峰時段老年人出行往往會面臨其他人的不滿、厭煩甚至歧視，但是研究表明老年人在出行前已經充分考慮了高峰擁堵的因素，并且盡最大可能錯峰出行，例如一項針對北京老年人的研究顯示，“為了避開城市交通擁擠時段，老年人的出行的早高峰發生在9：00-10：00，而19-60歲的人群出行早高峰發生在7：00―8：00，老年人出行的早高峰比19-60歲群體的早高峰推遲了2個小時。另外，老年人的晚高峰發生在下午16：00，但晚高峰不如19-60歲群體明顯，且高峰比16-60歲群體提前了1個小時。”[3]同時，老年人夜間出行比例較低。
2.1.3 出行頻率和時耗隨年齡增大而遞減
老年人群體又可以細分為低齡老人、中齡老人和高齡老人，其中60-69歲為低齡老人、70-79歲為中齡老人、80歲以上為高齡老人。隨著年齡的增大，中齡老人的出行頻率和時耗明顯低于低領老人，高齡老人的出行頻率和時耗則明顯低于中齡老人。從區域角度來看，由于我國大都市中心城區的經濟條件和醫療保障條件較為優越，低齡老人的身體素質和文化素養明顯高于其他區域，因此其出外活動、社會參與的意愿和行為都較為頻繁，也就決定了其出行頻率和時耗相對較高。
2.2 大都市中心城區交通系統和空間存在的問題
交通是社會人最基本的需求之一，老年人的交通權和交通需求應該給與保障和滿足。積極老齡化倡導全社會關愛關注老年人群體，為其構建良好的氛圍和環境。目前看來，老齡化率較高的大都市中心城區在交通領域已經制定和實施了一些政策來實現“惠老”，但交通系統和空間仍然存在一些矛盾和問題，主要體現在以下幾方面：
2.1 從理念和戰略角度來看，對老年交通認識不足，交通規劃和建設中存在較多缺陷
盡管老齡化研究已經成為研究者的熱門議題，但是管理部門對于這一問題仍認識不足，在規劃和建設中更是沒有針對老年群體的特征和需求進行相應的設計和提升。例如很多城市的交通視覺導向系統在分布、內容、識別等方面沒有充分考慮老年人視覺、聽覺等功能退化的特征，往往給老年人造成出行障礙和困難。
2.2 從硬件和技術角度來看，諸多基礎設施不能兼顧老年人的群體特征，往往存在安全隱患
以公交車候車站臺與公交車的底盤高度來說，日本等率先進入老齡化的國家在公共交通設施建設過程中，將候車站臺的高度與公交車地盤齊平，老年人上下車十分方便，而這一點在我國大都市中心城區仍未實現。還有，老年人出行的主要方式是步行，但是很多城市的人行通道崎嶇不平、缺少休息設施、過街綠燈時間較短等問題不僅成為步行的障礙，而且存在巨大的安全隱患。數據顯示，2014年北京交通事故死亡人數中，60歲以上老年人占比約為25%，總計199人。[4]引發老年人交通事故的原因固然不排除其自身安全意識薄弱，但以汽車為導向的城市交通設計給老年人交通安全帶來了極大隱患。
2.3 從社會氛圍來看，大都市中心城區的交通系統和空間對老年人并不友好
盡管很多城市已經推行了“敬老卡”，用以減免老年人公共交通費用、公共交通工具也設有“愛心專座”，但是由于大都市中心城區交通系統和空間承載力有限，已經擁堵不堪、人滿為患，所以老年人在出行過程中往往無法享用“惠老”政策和設施，尤其是在高峰時段出行還會因為行動緩慢等原因遭遇不滿、厭煩甚至歧視，這些體驗往往會成為老年人出行的障礙。
3 大都市中心城區交通領域踐行積極老齡化的對策和建議
作為老齡化率較高和交通問題較突出的區域，大都市中心城區應該自覺踐行積極老齡化理論，為老年群體構建安全、快捷和舒適的交通系統和空間。當然，交通系統是個復雜且全員共享的系統，不可能專門針對老年人單獨建設交通系統，只能是在兼顧各群體利益的前提下保障老年人的交通權，在合理而可能的前提下對這一群體適度傾斜，主要有以下幾個思路：
3.1 加強老年群體專項研究
在城市交通規劃和建設過程中保障老年人交通權，提升老年人出行的安全度、便捷性和舒適度。像前文提到的公交車站臺高度、過街綠燈時間過短等問題，都屬于交通規劃和建設過程中可以考慮和解決得問題，關鍵是是否了解和掌握相關信息，這就需要加強對老年群體的研究。
3.2 與時俱進，不斷調整和完善相關“惠老”政策
根據預測，大都市中心城區未來20-30年內老年人口的數量還會不斷增加，其群體特征和出行特征也會出現諸多變化，同時社會環境、城市發展等都會出現變化，“惠老”政策也要與時俱進，不能一成不變。例如上海近期根據現實情況取消了公共交通“敬老卡”，改為統一發放養老津貼，并將補貼對象從70歲以上老年人擴展到65歲以上老人，這一改變不僅擴大了受惠對象，而且可以杜絕冒用“敬老卡”等不文明現象。由此可見，交通領域的“惠老”政策不是孤立的靜止的，應該不斷調整和完善，目的是給老年人帶來更好的服務和體驗。
3.3 合理規劃社區內部交通系統
針對老年人活動半徑小，多數發生在社區內部的特征，相關部門應該合理規劃社區內部交通系統，尤其是步行系統和內部短駁車系統的規劃和提升非常重要。當下的現狀是很多社區過境公交車輛較多，但是社區內部的公共交通不足，尤其是范圍面積較大的社區公共交通缺乏會給老年人日常出行帶來極大不便。
3.4 推廣積極老齡化理念，構建和諧敬老的交通系統和空間
大都市中心城區的交通壓力十分龐大，為了緩解交通壓力，同時也是保障老年人的出行安全應該大力提倡老年人錯峰出行。在此基礎上還應該推廣積極老齡化理念，構建和諧敬老的交通系統和空間，主要是媒體宣傳、輿論引導方面加以傳播和滲透。從交通系統本身來看也是大有可為，例如可以在特定社區和特定站點開辟老年人候車專用通道等。當然，積極老齡化對老年人自身也提出了要求，即保持樂觀積極的心態，更多地參與各種活動，成為社會進步的正能量，這意味著老年人應該有更多、更文明的出行行為，這也是構建和諧敬老的交通系統和空間不可或缺的因素。
綜上所述，積極老齡化從主客觀兩方面提出了要求來應對當下的老齡化社會，大都市中心城區作為老年人高度集中和交通問題凸顯的重合區域，在理念戰略、基礎設施和社會氛圍方面都存在諸多問題，應該在全社會倡導積極老齡化理念，充分認識和研究老年群體的出行特征，不斷調整和完善“惠老”政策，構建和諧敬老的交通系統和空間。
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摘 要：指導我國當代圖書館事業發展的政策是在特殊的社會政治經濟體制和具有特異性的文化、教育、科研等社會事業體制環境中形
>> 我國自費出國留學事業的時代特征、基本經驗與政策建議 我國不同圖書館系統事業政策同質性研究 我國不同歷史時期政治文明對圖書館事業政策影響研究 中華圖書館協會及其對我國早期圖書館事業的貢獻 對我國高等體育教育專業田徑課程內容時代特征的研究 我國數字圖書館建設初始環境及政策動因研究 我國城鎮化進程中圖書館發展的社會基礎與政策趨向研究 關于加快我國少兒圖書館事業發展的思考 我國傳統花鳥畫中色彩的時代特征初探 我國社區圖書館建設研究 我國數字圖書館運行模式研究 我國數字圖書館建設研究 我國移動圖書館研究熱點分析 我國汽車圖書館研究綜述 我國數字圖書館發展軌跡研究 國外圖書館管理優勢在我國高校圖書館的應用 淺議我國移動圖書館的現狀 我國最早的圖書館 我國城鎮化進程中發展公共圖書館事業的思考 論我國21世紀當代圖書館精神 常見問題解答 當前所在位置：.
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作者簡介：范興坤（1967-），男，博士，河南大學圖書館研究館員，研究方向：圖書館學理論、圖書館事業、圖書館政策。
關鍵詞： 休閑旅游 政策保障 產業發展
休閑旅游以豐富的文化內涵、顯著的休閑性和深刻的體驗性等特征，逐漸受到人們的青睞，代表體驗經濟時代旅游發展的新趨勢。隨著人們休閑意識的逐漸強化，休閑旅游快速發展，呈現出休閑方式多樣化、旅游時間分散化、旅游活動計劃化、休閑訴求層級化、消費更加理性化等特點。本文以珠海市金灣區為例，探討城市休閑旅游產業的發展特點及對策，希望能提供一些經驗和借鑒。
1.珠海市金灣區休閑旅游業的現狀
1.1發展勢頭迅猛。
目前金灣區依托臨港工業和河口地理環境特征，交通條件優越，工業和傳統農業觀光基礎條件優越，高端旅游產品硬件條件較好，對海泉灣溫泉旅游區、航空城、金海灘、會展、高爾夫、鄉村游等產品開發具有一定的代表性。
2014年金灣區實現本地生產總值（GDP）200.36億元，同比增長11.7%；規模以上工業總產值521.01億元，同比增長9.1%；規模以上工業增加值148.14億元，同比增長13.5%；固定資產投資108.65億元，同比增長21.8%；社會消費品零售總額28.82億元，同比增長20.5%；外貿出口39.83億美元，同比增長43.9%；珠海機場旅客吞吐量407.59萬人，同比增長40.8%。在社會經濟迅猛發展的同時，休閑旅游產業在整個社會經濟結構中所占的比重也越來越大。尤其是在建設資源節約型、環境友好型和諧社會背景下，休閑度假旅游發展呈現出更快的趨勢。
1.2發展面臨瓶頸制約。
目前休閑旅游發展還存在很多制約。如集中性的節假日制度對旅游能級的提高起到嚴重阻礙作用。旅游消費需求具有彈性和多變性，但節假日時間過度集中，使旅游消費需求在同一時間集中釋放，導致旅游客流過于集中，交通運輸、旅游接待設施、旅游景區景點承載過量，服務質量下降，游客滿意程度隨即下降，旅游消費需求轉移，削弱了旅游消費能級的提升。因此，目前的休假制度只適應淺層次的觀光旅游，卻制約和阻礙了高層次休閑度假旅游的進一步發展。同時，經濟發展總體水平和文化認同也是我國休閑旅游發展的另一制約因素。目前的大眾旅游市場的消費指向基本還是“多景點+低團費”模式的產品，這是因為一方面我國多數居民尚處于富裕與非富裕之間，另一方面對“無所事事”境界的休閑度假方式還不能完全認同。
1.3市場尚需培育。
休閑度假市場還需要多方共同培育。從政府宏觀管理角度而言，要促進休閑產業的發展，就要在全社會倡導選擇健康、積極的休閑消費和生活方式，制訂適合休閑產業發展的產業政策和制度法規。從游客受教育程度講，休閑方式的選擇與受教育程度密切相關，因此通過提高全民受教育水平倡導健康的休閑文化和休閑消費，是促進發展休閑產業的重要途徑。當然企業的積極參與更是休閑旅游產業發展的最大動力。
2.對策與建議
2.1突出品牌，充分利用海洋資源，發展濱海休閑旅游產業。
以海泉灣溫泉度假旅游區為中心，加快海洋溫泉旅游產品的設施和服務配套建設，策劃內容豐富的活動內容與演出，加強與周邊地區旅游景點的線路組合，輻射游艇、沙灘、龍舟等水上項目旅游，形成功能較全的區域性濱海休閑旅游服務。
2.2強調生態文明，充分利用豐富的土地資源，發展休閑農業旅游產業。
充分利用轄區內的休閑農莊、果園、魚塘、農家樂等傳統的農業生產模式，結合基本農業的保護，繼續保持其傳統生產模式，通過系統的展示和解說，將其開發成為獨具特色的農業觀光、休閑體驗項目，學生認識社會的教育基地。
2.3依托國際航天航空博覽會契機，發展會展產業。
依托國際航天航空博覽會展覽中心，結合西區特色產業開發，配套商務會議設施，優先發展符合珠海產業發展方向的重點展會、品牌展會和國際著名展會，推動品牌展會培育和發展，全面提高珠海會展業的國內知名度和影響力。
2.4突出地域特色，利用本地地理文化資源，發展康體休閑旅游產業。
區域文化的挖掘是旅游發展到高級階段的必然選擇。區域文化也是旅游產品參與市場競爭的重要內容，是其競爭優勢的主要源泉和極具優勢的戰略財富。通過突出區域文化，提升旅游產品的檔次，塑造形象，可以帶來規模化的客源，并大大增強可持續發展能力。充分金灣區歷史名人、歷史文化、森林生態、金灣高爾夫俱樂部等資源的空間組合優勢，將古鎮觀光旅游、山地運動和高爾夫度假有機組合，依托城鎮功能，提高綠化率，完善道路、河湖沿岸和公園等的綠化和景觀設計，形成綜合性旅游勝地。
將金灣區海洋溫泉、高爾夫、游艇、鄉村游、航空等豐富的旅游資源協調發展，打造集“海、陸、空”三位一體的休閑旅游產業群，推進休閑旅游產業的發展。（如圖）
3.發展休閑旅游產業的政策保障
3.1經濟扶持政策。
加大財政支持力度，形成多渠道投入機制；完善金融信貸政策和稅收優惠政策，最大范圍地消彈休閑旅游領域內的價格歧視政策；做好休閑旅游的財政預算，完善休閑旅游的供應鏈體系，建立休閑特征明顯的娛樂、演藝等的專項資金制度。
3.2社會促進政策。
鼓勵個人和企業投資休閑旅游發展，形成社會投資的良好氛圍，牢固休閑旅游的社會基礎；鼓勵公益設施、基礎休閑設施等的社會捐贈；大力發展休閑教育，培養休閑旅游的專業人才；增加旅游保險險種，擴大旅游保險范圍。
3.3科技支撐政策。
科學技術能夠縮短旅游客源地與目的地之間的時間距離，能夠密切旅游經營者和消費者之間的聯系，能夠拓寬旅游資源的發掘與利用范圍，能夠給旅游者帶來新鮮的旅游體驗。同時，旅游的異地性、知識性、體驗性等諸多特性使其對科學技術的全球共享具有明顯的依賴性，密切跟蹤世界高新技術的發展，重點關注世界各國高新技術在旅游領域的應用和發展趨勢，是加速我國休閑旅游發展的關鍵。
3.4環境優化政策。
關注生態文明，加速生態恢復；重視休閑場所和社區的旅游氛圍的營造；建立軟、硬環境保護和改善的監督保障機制。除制定并落實完善的休閑旅游政策保障體系之外，隨著休閑旅游產業的發展，還應該針對涌現出來的新情況、新問題進行及時的政策修改，修訂不合時宜的條文，完善政策內容。同時，還要明確大政策下的小細節，維持政策的連續性，拓寬政策實施的渠道，保障政策的順暢推行，最終確保休閑旅游產業的持續、快速、健康發展。
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關鍵詞：災害公共預警；整合模式；社會過程；組織過程；政策過程
中圖分類號：D035.29文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）06—0060—06
作者簡介：陶鵬，清華大學公共管理學院、中國應急管理研究基地博士后（北京100084）。
近年來，我國災害頻發，災害公共預警成為重要議題。我國大陸地區社會科學領域關于災害公共預警研究時間不長，尚處于起步階段，具有代表性的是由張維平領銜展開的應急管理預警體制與機制研究①、郭明霞等針對重大自然災害的災前預警體系構建研究②等。在國外，災害公共預警研究主要依循災害社會學注重群體災變行為的研究傳統，既有宏觀理論敘事也有田野研究支撐，尤其在理解個體疏散行為過程、保護措施選擇、預警體系建設等方面有頗多建樹。德拉貝克（Thomas Drabek）對家庭成員疏散行為進行系列研究，重點分析了群體預警反應的影響因素；③克蘭特利（Enrico L. Quarantelli）④、佩瑞（Ronald W. Perry）⑤、斯托林斯（Robert Stallings）⑥、索倫森（John Sorensen）與美爾蒂（Dennis Mileti）⑦以及尼格（Joanne Nigg）⑧等人針對預警及其疏散行為進行了研究。這些研究成果深刻影響了政策設計者對災害公共預警的認識。基于國內外的研究成果，筆者認為，社會與組織對災害預警反應行為模式的認知應成為災害公共預警制度設計不可忽視的核心問題。在多元交叉的學科背景下，注重預警反應行為對于預警政策制定的意義，有利于建構更具整合特征的災害公共預警管理模式。
一、災害公共預警：高度復雜的社會與組織過程
災害預警通常被認為是在災害危險發生前，由相關部門的緊急信息，以最大程度地消減災害損失。傳統災害公共預警管理強調在災害風險科學分析基礎上，通過完善預警技術來保障預警信息及時、準確傳達。可以看出，傳統的災害公共預警被視為一種技術話語，以技術主義研究路線為主。
關于災害公共預警管理的這種認知在20世紀60年代以后因兩股重要學術力量發生了改變。其一，災害公共預警的社會科學研究認為，災害公共預警不僅有技術分析路線，還應當存在社會科學研究空間，透過社會心理、社會結構以及組織行為視角來了解個體、群體以及組織對于災害公共預警反應行為模式，通過評估災害公共預警效果以實現預警政策優化。其二，風險治理理論認為，災害公共預警是童星，南京大學政府管理學院教授，博士生導師（南京210093）。針對災前狀態下的風險告知與行動建議，它亦可作為一項災害風險溝通過程嵌入社會背景，無論是風險社會理論，還是風險的社會放大理論⑨，抑或風險的心理測量范式⑩，都充分演繹了政府、專家、大眾、媒介、文化、社會、政治、組織以及個體共同參與而呈現的風險溝通的復雜性。如此，對于災害公共預警管理概念的認知應摒棄純技術性理念，也即是說，災害公共預警并非是一個純技術問題，還應是與社會背景緊密關聯的復雜管理問題。災害公共預警管理是通過有效災害風險分析，及時、準確、有效、無償地傳遞預警信息，促進災害脆弱群體與組織的風險消減行動，實現減少災害風險及其后果的相關管理機制的總和。有效的災害公共預警管理必須具備如下內容：一是有效預警信息。災害預警信息必須在科學、全面的風險分析基礎上得出，并能使預警內容被準確理解與運用。二是高效傳播平臺。通過整合相關主體、技術與機制創新來保障災害預警信息高速有效地傳遞到危險暴露群體。三是風險態度轉變。通過社會與組織災害風險文化建設，實現有效風險溝通。四是預警反應能力培育。通過資源整合與能力建設實現社會與組織的預警反應行動達成。
基于上述認識，在復雜社會條件下，災害公共預警分析模式應當改變自上而下的、技術主義的路線，充分考察社會預警反應行為，將其作為預警管理績效的重要影響變量。所謂災害預警反應行為是一個連續統過程，即接受、理解、相信、個人化、決定行動。有學者將社會預警反應行為過程劃分為四個階段：風險確認，即是否存在威脅；風險評估，即是否需要防護；風險消減，防護措施是否可行；防護行動，即采取哪些行動。按照這種災害預警反應行為的時序邏輯，本文將災害預警反應行為過程結構化為“感知—態度—行動”，即對預警信息接收、認知以及行動達成的過程，并通過事件樹分析結構來揭示從信息接收到預警期望行為達成的復雜過程（見圖1）。需要指出的是，在此過程中，每個環節的失敗皆可引致預警管理失靈。例如，在接收預警信息階段，預警信息平臺無法覆蓋到災害脆弱或危險暴露群體、人們無法理解預警信息、以謠言為代表的信息源干擾或對相關組織的缺乏信任致使人們不相信預警信息、危險暴露群體誤認為災害風險與自身無關、采取消極與漠視風險的態度放棄采取保護、缺乏制定保護方案的知識、確定采取行動但缺乏資源與能力支持等，這些方面均可導致預警失敗。只有在諸多階段均朝積極方向發展才會促成災害公共預警所期望的風險消減行為的實現。同時，在政府災害公共預警管理的組織層面，組織間對于災害風險的溝通與協調應對也受組織風險感知、態度以及應急行動資源與能力的限制，從而影響預警管理的績效。
圖1基于事件樹分析結構的災害公共預警反應行為過程可以看出，在災害公共預警反應行為過程中，預警發送者、預警接受者、預警信息、行動資源等要素受作為宏觀管理環境的政治、社會、經濟、文化的形塑。有學者將影響預警反應行為的要素劃分為接受結構要素與發送結構要素，前者包括社會結構、社會關系、社會心理、感知等，后者包括信息準確性、明晰性、充足性、指導性、頻率以及信息渠道等。在復雜性與不確定織的社會背景下，社會結構、信任狀況、災害事件特征、風險感知、資源可得性等要素可能導致預警信息扭曲與預警期望行動難以達成。因此，公共預警過程可作為災害危機反應階段的基礎機制，預警過程不僅僅是一種技術分析與信息傳播過程，還應當是嵌入復雜社會結構中并受多主體特征影響的社會與組織過程。
二、碎片化傾向：我國災害公共預警管理的理論檢視
基于“預防為主”的基本理念，災害預警已成為我國災害應急管理預案啟動與行動響應的基礎。近年來，我國不斷提高氣象預警覆蓋率，構建了“綠色通道”以提升災害預警效率，致力于提高監測預報、預警、基層預警傳遞以及預警聯動機制等。但是，我國災害公共預警在運行過程中仍存在諸多困境，體制、認知、管理、價值理念等方面的斷裂導致災害公共預警管理模式碎片化傾向顯著。
第一，公共政策過程斷裂，預警政策效果評估機制缺失。考察公共預警有效性的維度不僅在于技術評估話語體系，還在于其公共政策話語分析。災害公共預警作為一項公共政策，應著力于預警政策產出與調適的全過程，政策效果評估至關重要。一般認為，災害預警系統由分析（assessment）與傳播（dissemination）兩部分組成，政府部門發出災害公共預警并不意味著政策的終結，而是預警管理的開始。因此，政府部門應對各項管理機制進行反思并予以優化，把政府災害公共預警評估作為應急系統優化的重要面向。從災害公共預警的政策目標來看，其試圖通過及時、全面、準確預警信息，達到人們采取合理措施消減災害風險與損失的目的，這也意味著，災害公共預警政策還應注重預警反應行為的反饋，以便作出符合現實情況的政策調適。但是，我國災害公共預警政策強調預警信息制定與過程，對于預警信息利用率、預警反應行為變化等應用效果評估缺乏有效聚焦。這種預警政策效果評估機制的缺失使得災害公共預警政策的有效性難以維持，缺乏彈性適應能力的預警政策在面臨動態變化的外部環境時極有可能產生失靈。在災害公共預警語境下，群體心理與行為維度的預警信息應用效果評估的缺乏，必然導致災害公共預警政策評估停留在預警技術與管理結構層面，難以從社會背景層面深入審視政策效果，從而使災害公共預警政策過程呈現碎片形態。
第二，災害公共預警政策公共性不彰，制度價值基點扭曲。災害管理作為一種針對公共問題的政策制定、執行、評估、修訂的公共政策過程，它不僅關注災害管理的過程性、技術性、執行性、科學性問題，還應關注災害管理的價值問題。災害公共預警政策價值基點乃是公共性，公共品屬性是考察災害公共預警的基本維度。一般認為，市場可以高效率地供給私人物品，但對公共物品供給存在失靈，于是，政府介入其中并起核心作用。災害公共預警信息的技術性、無償性使得政府部門成為其基本配置主體，而政府亦存在失靈情形，如在一些災害過程中災害公共預警信息的有效性、無償性存在諸多問題。在2012年“7·21”北京暴雨災害中民眾手機接收預警信息率較低，輿論焦點集中于預警服務無償性與預警技術實現問題，即為一例。其實，制度與技術轉變的基礎是價值理念的變化，政府部門的公共性價值理念認識決定了災害公共預警制度的發展。災害公共預警領域若拒斥與市場、社會的合作，排斥多元主體力量的加入，其結果會使災害公共預警政策難以彰顯，公共性價值目標難以有效實現。
第三，災害公共預警政策缺乏脆弱性分析，社會服務性不足。公共政策是對權利、資源、政策、服務以公正、公平、公開為導向的價值分配，它追求公共利益最大化目標。但目前政府行為往往具有“趨中性”，即政府出臺政策、提供服務時難以照顧到一些特殊的邊緣群體，或者只考慮到這些群體的一般性需求，難以顧及他們的某些特殊需求。如前所述，災害公共預警過程是一個高度復雜的社會過程，“人們的預警反應行為受到人口、社會、文化、經濟、心理等多重要素影響”，有效的災害公共預警必須考慮群體的個人與社會特征以促成預警期望行為的實現。但從我國災害公共預警管理特征來看，一方面，公共預警仍強調以技術路線為基礎的災害風險分析，忽視了本地化、群體化災害風險暴露情形分析。當前風險評估體系還未實現與災害的社會脆弱性評估相結合，無法有效“瞄準”災害脆弱性群體，從而影響了災害公共預警效率。另一方面，災害社會脆弱性評估體系的缺乏影響了災害公共預警的社會服務性。當前，我國災害公共預警尚處在擴大覆蓋面階段，重點是加強農村偏遠地區預警信息接收終端建設以提升基層預警信息的接收傳遞能力，而針對老、弱、病、殘、孕等災害脆弱群體與邊疆、少數民族、貧困地區災害脆弱性程度較高地區，個性化的預警服務制度與技術尚未納入預警制度建構，災害公共預警的社會服務特征有待提升。
第四，人文社會科學知識體系利用度不高，預警政策的社會屬性不足。社會科學關于災害問題的研究尤其是災害社會屬性的分析對于災害認知與實踐意義重大，彌補了災害自然科學——技術工程研究傳統的不足，為災害研究的全面發展作出了貢獻。科學技術傳統關注災害風險及其影響強度、范圍、時長等問題，社會科學災害研究傳統則著力于人類災害預警反應行為模式及其深層影響要素。災害公共預警政策作為災害自然屬性與社會屬性相交叉的典型領域，其機制設計并非科學技術傳統“獨占”之領域，還需要社會科學領域的知識支撐。當前，我國災害公共預警政策在產生過程中，并未充分發揮社會科學研究者的作用，預警政策中的知識體系存在斷裂情況。這其中原因比較復雜：一方面，災害管理研究與實踐在災害概念的認識上存在偏誤，使得災害被限定為純自然過程事件，而社會背景在災害結果產生過程中的負面作用被忽視，災害的社會屬性未得到足夠關注；另一方面，當前我國災害社會科學研究尚處在起步發展階段，災害基礎理論與相關經驗研究還未充分發展并本土化，使得災害社會科學研究知識體系未能較好地服務于災害公共預警研究、設計以及應用領域。知識體系斷裂的影響集中體現在災害公共預警政策難以與社會文化、預警反應行為、期望預警行為、預警社會服務性等方面緊密結合，難以與本地社會、經濟、文化、政治背景相適應。
第五，災害公共預警與整體應急反應體系缺乏整合，預警管理效率不高。災害公共預警具有預防性與主動性，預警部門與應災部門之間的協調整合問題是整體應急管理體系成敗的關鍵。一旦災害事件出現，各類應災組織與機構便開始啟動非常態運作機制以應對危機，災害預警信息作為劃分應急響應級別、方式的決策依據，成為應急管理組織在組織結構和功能上與災害危機相適應的重要紐帶。而我國目前災害公共預警與諸多應急管理機制之間缺乏必要的整合與協調。一是災害風險會商制度尚需優化。現代社會不確定性劇增，災害危機呈現復雜化特征，很難僅從某一部門的技術話語來推斷整體風險及其結果，因此，風險溝通成為現代組織協調應對災害危機的基礎。目前，面對災害危機事件，我國公共預警存在參與部門范圍不夠廣泛、多領域學者與專家尚未加入、大眾參與機制不足等問題，這導致部門間風險認知差距加大、風險認知與溝通局面尚未形成、災害經驗難以被利用。二是預案管理與災害預警結合不夠緊密。在災害預警中，預案管理難以依據相應的預警級別并結合本部門、本地區的災害影響特征作出風險分析，使得應急管理失去預案基礎。三是謠言控制機制、災害風險文化培育機制以及應急資源投入與能力建設機制不夠健全。這使得災害公共預警管理失去整體應急管理系統的有效支撐，導致災害預警信息低效甚至無效。
三、整合模式：災害公共預警管理的必然選擇
上述災害公共預警管理的碎片化傾向導致其管理價值、目標、模式以及治理結構存在偏差。這種狀況使得基于整合范式的災害研究與管理應用受到廣泛重視。尤其在風險社會不確定性劇增以及全球治理革命的宏觀背景下，災害公共預警管理的整合模式為災害公共預警走向有效管理提供了基本發展框架（見圖2）。
圖2整合式災害公共預警管理機制構成整合式災害公共預警管理機制的建構是以災害預警反應過程為基礎，充分聚焦復雜的組織與社會過程，針對預警信息、感知、態度以及行動的連續統干預過程，體現災害預警作為公共政策的本質屬性。首先，從災害預警信息來看，作為預警政策制定階段，預警信息在整合災害風險分析與脆弱性評估的基礎上，科學全面地分析災害風險及其可能后果，并有針對性地瞄準高風險地區、脆弱人群、基礎設施等。其次，在組織與社會預警信息感知階段，分別建構組織風險會商與風險溝通管理機制，排除由于組織與社會風險溝通不暢所帶來的阻滯影響，保障預警信息及時、準確、無償、有效地傳遞到組織與社會群體。再次，在風險感知管理基礎上，通過教育與宣傳機制建設推動社會整體災害文化的轉變以及組織風險認知與評估能力的提升，從根本上矯正組織與社會對于災害預警信息的認知態度。最后，在預警反應行動階段，分別建構相關應急能力培育與資源投入機制，以改進組織與社會群體應災資源與能力不足現狀，同時通過預警政策效果評估和反饋實現災害公共預警政策優化。具體來說，整合式災害公共預警管理應從管理過程、價值目標、決策以及應急系統層面進行整合。
第一，將連續統、動態性的管理過程作為整合式災害公共預警管理的本質。災害公共預警管理必須服從其管理屬性。傳統預警管理模式的管理過程主要體現為危險源分析、，預警信息的制定與成為制度的全部，忽視了評估、反饋對于管理的意義，割裂了完整的政策過程。災害公共預警的本質目的是消減災害風險及其損失，預警反應作為評估預警信息有效性的核心維度，為預警機制的完善與創新提供了基本參考。在整合模式下，災害公共預警管理過程表現為危險源分析與、預警反應評估、政策優化，其中預警反應評估聚焦群體與政府部門的預警反應行為，群體的災害預警信息感知、態度以及行動層面成為管理的重點。如群體從正式渠道接收到的預警信息是否準確及時、是否收到來自其他信息渠道的信息等，群體在接收到預警信息后是否理解信息內容以及風險態度差異如何、在正確有效感知風險并傾向采取保護行動后是否受到資源與行動能力上的限制等，這些均為公共預警管理的重點。在政府部門的災害預警反應層面，在接收到預警信息后部門內部是否形成相關風險消減行動，災害預警信息對于政府應急管理體系的支撐效果如何，部門間在災害風險會商、疏散行動、資源調配與供給等方面是否形成協調合作等，也是公共預警管理的重要方面。整合式災害公共預警管理強調以人為本的理念，將政策評估機制納入預警管理過程，在全過程、動態循環中完成預警政策與災害危機的適應。
第二，以公共性為基礎，優化治理結構，提升災害公共預警的社會服務與創新能力。在整合模式下，強調以公共性為制度的價值基點，可以防止災害公共預警管理出現價值偏離。因此，要堅持預警服務公益無償原則，同時防止政府失靈情形，充分將市場與社會機制吸納到災害公共預警服務供給體系中。在災害需求方面，預警信息傳播應顧及群體的地理、人口學以及社會經濟特征，我國應推動治理結構轉變以增強災害公共預警對于群體多樣化、個性化需要的回應能力，尤其是對在預警信息接收、風險態度以及行動能力方面欠缺的災害脆弱群體需求的回應能力。另外，多主體參與模式下的政策與技術創新能力優勢顯著，對于公共服務水平低下的偏遠地區，要強化財政支出的公共特征，同時發揮社會力量參與預警基礎設施建設。對于行動能力受限的群體，要通過與市場機制的結合實現技術創新使其能夠有效接收預警信息并采取相關行動。新媒體技術則應積極引入到災害公共預警服務中，深化其與通信服務商的合作，提升災害公共預警效率。作為政府重要公共服務職能的公共預警服務，其作用不能局限于預警信息的制作與上，應將其視為一項公共服務，強調政府主體責任，充分利用多元合作供給優勢，為大眾提供有效的災害公共預警服務。
第三，開展脆弱性評估，彌合科學分析與政策產生間的差距，為災害公共預警管理提供全面的決策支撐。目前，人們對于災害問題的認知已經從超自然事件、純自然事件階段步入自然——社會互動影響的階段，自然災害損失已被視為自然危險源與社會互動的結果，社會背景要素對于災害動力學演進及其影響有著重要影響。災害脆弱性研究便是基于以上認知而發展完善起來，如今已成為災害研究領域的重要范式。在自然災害研究中，脆弱性一般被定義為暴露于自然危險源之下而沒有足夠能力來應對其影響，這種影響包括環境、社會、文化、政治、經濟等方面。脆弱性評估是基于本地社會特征強調宏觀災害風險對本地社會影響結果的分析。傳統的災害風險分析是以科學與監測為基礎作出的區域影響評估，對災害影響的范圍、強度、時間等基本信息作出判斷。這種科學分析結果與本地預警管理政策的產生之間存在一定的差距，即宏觀風險分析與本地化政策實踐之間聯系性不足。由此，脆弱性評估可以作為彌合該差距的基本分析工具。在災害公共預警管理中，地方政府及部門應結合災害預警信息與脆弱性評估，有效識別社會脆弱群體、關鍵基礎設施、區域等，為災害公共預警管理決策提供本地知識支撐，有針對性地進行預警與行為干預。另外，鑒于脆弱性評估強調社會背景要素對于災害預警的影響，整合模式下的脆弱性評估需要社會科學的知識參與，力求通過科學、全面、客觀的分析框架完善災害公共預警管理。
第四，以全系統建設視角，整合災害公共預警管理相關機制，提升預警制度績效。災害公共預警管理作為災害管理過程中的一項重要機制，其有效運行離不開災害管理系統中其他機制的支撐與協調。實現災害預警管理目標需要經歷信息感知、態度以及行為轉化等幾個階段，在每一個階段皆受到社會與組織過程的深刻影響。因此，在全系統建設視角下，實現災害公共預警管理目標必須建立并完善相關的管理機制。在預警信息感知階段，為保障預警信息及時準確傳遞，應通過預警服務的治理機構，在多元主體參與背景下，提升預警傳播平臺的傳播廣度與深度，同時通過謠言控制機制來實現雙向溝通過程，及時回應大眾對于災害信息的動態需求，維持正式溝通渠道的有效性。在應災組織層面，為使更多組織參與，實現流暢多元溝通，達到預警系統功能的有效性，要完善統一預警與災情信息系統，構建多層級、多部門參與的風險會商機制。在預警信息態度干預階段，要通過社會災害文化宣傳教育，使人們正確理解災害預警信息，增強災害認知能力；通過改善災害公共預警信息結構，為大眾提供包括災害信息特征、行為指引、疏散場所等全面信息；通過改善政府應急管理組織的災害風險分析方式與工具，增強組織識別與評估脆弱性水平的能力，使組織能夠有效感知風險存在并積極應對。在行動轉變階段，要通過干預社會群體應災社會資本、個體資本、自然資本以及公共資本的自然與社會分配過程，提高社會服務水平，改變群體應災能力與資源可得性差的問題。另外，要把災害預警信息作為應急組織協調聯動的基礎，加大應急管理的財政投入，提升組織應災資源水平，通過有效預案編制、應急演練及組織適應能力建設，實現災害公共預警管理消減災害風險的政策目標。
一、經濟法政策性的重新解讀
1．法律與政策的一般關系。二者在制定主體、制定程序、調整范圍、表現形式、實施方式、社會功能、穩定性等諸方面都有著不同，同時二者又有密切的聯系。在無法可依的情況下，國家政策可以起到法律的作用。一般地說，政策是法律的基礎，國家法律的一部分就是對成熟政策的法律化，而法律化后的政策具有了強制執行及穩定性，給予市場主體更大的合理預期。另外，法律也不能取代政策，法律具有普遍性、抽象性、時滯性。因此需要保持政策的靈活性和具體化以在現實生活中發揮積極作用。
2．經濟法與經濟政策的特殊關系。經濟法按照它的性質來說，是為了從經濟政策上來滿足經濟法社會協調性的要求，由國家進行干預立法。經濟政策是國家或政黨為指導、影響經濟活動所規定并付諸實施的準則和措施。是政府為達到自己的目的在經濟事務中的有意識的干預。經濟法根源于國家對經濟生活的自覺調控與參與，需及時應對瞬息萬變的經濟生活，以求興利避害，促進經濟快速平衡發展。它的任務是實現一定經濟體制和經濟政策的要求，從而獲得了比其他任何法律部門更為顯著的政策性特征。經濟法與經濟政策都是國家(政府)經濟意志的體現，都是上層建筑的范疇，都要反映并服務于經濟基礎。從某種程度上說，經濟法是經濟政策的法律化，而法律化后的經濟政策更具有規范性和強制性。應保持經濟法(律)的穩定性及經濟政策的靈活性來共同應對社會經濟生活的復雜多變。所謂制度，無非是形形的法律和組織安排以及經濟政策。所以經濟法與經濟政策互動整合于經濟制度，以共同服務于我國的市場經濟體制。政策性的內涵相當豐富，涉及政治、經濟、文化、軍事等各個方面，其綜合性比較強，若將其歸為經濟法的特征，顯然與經濟法的內在本質不相符合。雖然理論界對經濟法的本質仍存有爭議，但有一點是已經達成共識的，即經濟法是以經濟為主線的。如果單純地得出政策性這一特征，未免過于武斷、不夠嚴謹，因此要明確政策性與經濟政策性的差異。作為干預一國或地區的經濟法律規范的總稱，其體現某一時期的政策，必然也應當是與國民經濟密切相關的政策。故不能簡單地將廣義的政策性與狹義的經濟政策性相等同，這是進一步研究經濟法特征的前提和基礎。
二、經濟法存在基礎的經濟政策性
經濟法學界通常認為，經濟法的產生是市民社會與政治國家相滲透、融合的產物。經濟政策與經濟法的產生原因有著不可忽視的聯系。關于經濟法的產生原因，可以從政治、經濟以及法律自身三個角度來分析，但其中政治方面的原因無疑是經濟法的存在基礎，換句話說，政府失靈現象的存在為經濟法的產生提供了條件和機會。根據市場經濟運行的原理，其在運行過程中不可避免地會出現失靈，而為了彌補這部分缺陷產生了對政府干預的需求，這也為戰后許多市場經濟國家的經濟成就所證明。在眾多缺陷中，政策效率遞減是最為基礎的一項，該問題的解決直接影響到尋租行為、官僚機構膨脹等問題的解決。政府干預經濟的手段主要是通過制定和實施經濟政策，而任何政策在實施過程中會遭遇到效率的問題，一方面，政府的效率會隨著機構層次的龐大而遞減;另一方面，政策的效率會受到地方主體規避行為的限制。政府缺陷是因政府彌補市場缺陷而存在的，因此，無論是回過頭轉向市場機制還是依靠政府自身都無法根本解決這一問題，這就為法律的存在和發展提供機會和土壤，使法律成為解決這些問題的新途徑。經濟政策不但是經濟立法的基礎，而且深深地影響著經濟執法與司法。法律較之政策的穩定性主要來自于其原則性抽象化的概括。因此，成文法存在的合理性就在于其蘊含有不確定性。同時，法律還具有滯后性。
三、經濟法制度建構的經濟政策性
法于政策無疑是屬于不同的范疇，經濟法于經濟法政策同樣也是。但這并不表示二者毫無關系，經濟政策是國家基于現實的經濟狀況，以誘導經濟向某一方向發展的有意識的行為。換句話說，是作為經濟行政單位的政府的行政原理。經濟法體系中無論就市場規制的角度，還是就宏觀經濟管理的角度，政府適度干預經濟一方面可確保法人、公民的權利;另一方面可對其設定一定的義務。首先，從市場規制法律制度的角度看，反不正當競爭法和反壟斷法作為市場規制法律制度的核心組成部分，二者可統稱為競爭法。事實上，競爭法與一國的經濟政策密切相關，是實現國家競爭政策的根本手段，因此，它必然以競爭政策的目標作為自己的基本內容，而其實施實質上就是競爭政策的實現。為了使競爭能夠真正成為調節攻擊和優化資源配置的根本手段，各國制定的保護競爭的政策和法律一般對以下幾個方面進行規制:限制競爭措施、濫用市場優勢地位、國家援助和企業合并控制。
四、經濟法目標價值的經濟政策性
經濟法與其他部門法相比，確實具有突出的“經濟性”，因為它與經濟活動、經濟規律、經濟機制、經濟體制、經濟政策、經濟杠桿、經濟制度等都有著直接而密切的聯系。經濟法所追求的目標是公平與效率的兼顧，是對私人利益與社會的協調保護，是經濟與社會的良性運行和協調發展，因此，經濟法既不同于注重保護私人利益的傳統私法，也不同于強調保護國家利益的傳統公法，它更追求一種從資源配置到財富分配、從調整手段到調整目標的和諧或協調，這種追求是經濟法的一種基本理念，是經濟法不同于傳統部門法的一種基本精神。
