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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇民間社會組織財務管理制度，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞] 農村 財務 會計 管理
[中圖分類號] F3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2013）03-0238-01
近年來，有關部門就加強和規范農村財務管理制定了一系列法規政策，推行村級會計委托制，規范和完善農村民主理財、財務公開制度，更好地保障了村民的知情權、管理權、監督權。但隨著農村經濟社會發展，農村財務管理不斷出現新的問題，其中一些基層長期無法解決的問題，與我國現行的財務管理制度設計缺陷不無關系。
一、當前我國農村財務管理存在的主要制度性缺陷
1.會計制度缺失
1.1《村民委員會組織法》第二條規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業。” 明確了村民委員會的主要職能管理公共事務和提供公益服務，其性質顯然是以非營利性為主。第八條“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自。”《農業法》規定“ 農村集體經濟組織應當在家庭承包經營的基礎上，依法管理集體資產”。表明農村集體經濟組織是依法獨立進行經濟活動，有經營自的營利性經濟組織，與村民委員會是不同性質的兩套機構。
1.2為了加強村集體經濟組織的財務管理和會計核算，財政部頒布了《村集體經濟組織會計制度》明確“代行村集體經濟組織職能的村民委員會執行本制度”。但實踐操作中，各地財政和農業經濟管理部門則不再區分是否“代行村集體經濟組織職能”，統一要求村級組織全部執行《村集體經濟組織會計制度》，并且普遍實行村委會與村集體組織在同一套賬簿核算管理，從源頭上導致農村財務管理上的混亂，表現在：
一是會計核算混亂，不同性質的公益類和經營類業務合并核算，其性質類似于國資委與其屬下企業如中石油、中移動等合并核算。核算中將村干部與管理人員工資、福利，村委會和村黨支部日常運行費用、社會公益事業管理費用等統統計入管理費用，成本核算不清晰；上級公益事業專項補助、村干部工資補助等都列入收入，無法反映真實的經營成果等。
二是資產管理管理混亂，村委會資產與村集體資產不分，村干部直接經營集體資產，資產經營收益主要用于村干部工資福利，村民難以分享，集體資產流失嚴重等。
2.農村集體經濟組織治理結構不完善
改革開放以來，我國先后頒布實施了《公司法》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》等經濟組織運行規范性法律，為構建市場經濟體制夯實了基礎。影響數億農民利益的農村集體經濟組織卻一直沒有立法。目前各省（市）以“條例”、“規定”等形式對其運行機制作了初步規定，其中許多關鍵性的問題一直不明確：
2.1性質和法律地位不明確。農村集體組織不能作為獨立法人登記，成為沒有身份證的“黑戶”，不能獨立參加社會經濟活動，限制了其參加經濟活動的空間，影響農村集體經濟發展?！秶夜ど绦姓芾砜偩株P于村民委員會是否可以成為農民專業合作社單位成員等問題的答復》（工商個函字〔2008〕156號）也明確村委會不能成為農民專業合作社單位成員。
2.2組織治理結構不規范。各?。ㄊ校w經濟組織的“條例”、“規定”都比較簡單，組織架構、運行機制、議事規則、管理人員權利與義務、任職條件和程序、日常監督、內部控制體系、利益分配機制不夠明確規范，基層難以操作。
2.3與村委會關系不明確，村集體經濟組織被虛化。如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》規定村集體經濟組織實行“民主管理，依法選舉和罷免管理人員”，那與村委會關系如何協調？制度缺位客觀上鼓勵了村民委“代行村集體經濟組織職能”，導致村黨支部、村委會與村集體組織一體化，甚至長期不成立獨立的村集體經濟組織，村干部直接負責村集體資產經營管理，決定經濟事務和利益分配。村委會經濟組織化、利益化，并且缺少決策和監督機制，導致每次村委換屆都變成經濟利益分配權的爭奪，特別是條件較好的、土地等資源豐富的村沖突激烈。
3.農村財務管理體制尚未理順
《會計法》規定：“縣以上各級人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作?！?但我國的實際情況是絕大部分地區由農業經濟管理部門負責農村財務管理業務，造成農村財務會計工作多頭管理。
二、解決我國農村財務管理制度性缺陷問題的建議
1.明晰村委會的主體角色定位，完善財務會計制度
《憲法》和《村民委員會組織法》明確規定村委會屬于群眾性自治組織，是從事農村社區公共事務管理的社會組織，不是生產經營性營利組織，也不是國家的行政機關，具有明顯的民間非營利組織特殊。根據其實質和形式，應該明確規定村委會執行《民間非營利組織會計制度》。
2.加強立法，規范農村集體經濟組織法人運行治理結構
就目前我國農村的實際情況看，村委會和村集體經濟組織在組織機構、職責權限等方面都沒有劃分清楚。村集體經濟組織涉及農民的經濟核心利益，其地位、作用、影響毫不遜色于村委會組織。當前我國在理論、法律上與實踐中對農村集體組織的認識和定位明顯滯后于我國社會經濟發展進程。因此盡快必須以立法形式澄清村集體經濟組織的概念與性質界定，明確村集體經濟組織是以盈利為目的的營利性組織、屬于企業范疇、集體所有制性質。要參照《公司法》等法律成功經驗，盡快制定《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織的法律地位、給予其獨立法人資格，規范其權責和與村委會的關系，規范其組織架構設置、議事規則、管理人員權利與義務、監督和內部控制體等組織治理結構，讓其真正依法獨立經營，保值增殖，為農民創造收益，為規范農村財務管理提供法律依據。
參考文獻
[1]《村集體經濟組織會計制度》 財政部 財會〔2004〕12號.
關鍵詞：非營利組織；內部控制
中圖分類號：C93文獻標識碼：A
今年5月12日汶川地震，引發了關于慈善機構有效處理募捐物資及現金的廣泛討論。但討論重點集中在對慈善機構是否應計提10%管理費方面，或僅片面涉及了慈善機構內部控制的內容。為促進慈善機構有效利用社會資源，筆者對加強非營利組織內部控制問題作一探討。以期提高慈善機構效率，保證募捐和受捐人的利益。
一、非營利組織及內部控制
（一）非營利組織。非營利性組織是指社會團體和其他社會力量以及個人舉辦的從事非營利性社會服務活動的社會組織。
（二）內部控制。內部控制是形成一系列具有控制職能的方法、措施、程序，并予以規范化和系統化，使之成為一個嚴密的、較為完整的體系。內部控制按其控制的目的不同，可以分為會計控制和管理控制。會計控制是與保護財產物資的安全性、會計信息的真實性和完整性以及財務活動的合法性有關的控制；管理控制是指與保證經營方針、決策的貫徹執行，促進經營活動的經濟性、效率性、效果性以及經營目標的實現有關的控制。會計控制與管理控制并不是相互排斥、互不相容的，有些控制措施既可以用于會計控制，也可用于管理控制。
二、非營利組織內部控制問題
根據內部控制的定義，要實現有效的內部控制，必須注重會計控制和管理控制的結合。目前，由于我國非營利組織的發展剛剛起步，在非營利組織管理上，不可避免地出現了許多問題。
（一）管理控制案例及問題導出
1、案例：全國牙防組被撤銷。原因：（1）未經批準開設賬戶。1997年牙防組未經批準，開立了銀行基本賬戶，這個賬戶在2006年11月被撤銷。（2）對外貸款問題。1994年牙防組貸給廣東澄海縣黑妹保健用品廠50萬元，未及時收回，造成直接損失15.4萬元。（3）補記入賬。牙防組1994～2006年收取贊助款等18.4萬元，并直接支出7.6萬元，沒有及時入賬，到2006年7個月才補記入賬。（4）獎金、補貼、勞務費發放名目繁多，支出隨意。（5）資產管理不規范。牙防組印制的牙防宣傳的書刊、圖書資料等沒有按照會計制度規定嚴格的核算和管理。（6）牙防組使用牙防基金會票據收取贊助等款項，使用基金會外匯賬戶提取外匯，用于牙防組人員出國參加國際學術會議等。
2、問題導出：（1）業務主管單位的領導對民間非營利組織會計制度的執行情況重視不夠，監管不力；（2）財會管理制度執行不力：一是沒有規范的賬簿，收入和支出管理混亂。二是成本管理混亂；（3）民間非營利組織普遍存在財會人員素質低下的問題；（4）民間非營利組織的偷稅現象嚴重。
(二)會計控制案例及問題導出
1、案例：新加坡慈善機構“青年挑戰者”2006～2007年暴露的問題。該機構被投訴濫用善款和至少一筆違規轉賬，經相關部門查證確實存在企業管理、內部監控及執行理事長薪酬缺乏透明度及具誤導性的問題?！霸摍C構只有一個全職員工（就能展開那么多的活動），以及網站沒有財務報告”足以說明其情況。
2、問題導出：（1）非營利組織的會計機構和會計基礎工作不健全。（2）貨幣資金的收付授權審批制度不嚴。（3）對非營利組織形成的固定資產的監管不力。（4）非營利組織的費用控制不嚴。（5）非營利組織單位的人員對單位內部控制普遍認識不夠。
三、問題的解決
（一）加強基層審計監督
1、基層慈善機構建立有效運行的募捐管理內部控制制度。
2、落實捐款金額的核實工作。
3、重視款項撥付和物資發運。
4、對捐贈專用收據的完整性進行分析。
（二）加強管理控制。ERM框架的借鑒：
1、增強非營利組織管理人員的風險意識。
2、建立良好的內部控制環境。
3、設立良好的信息與溝通系統。
4、設立良好的控制活動。
5、加強非營利組織的內部監督。
（三）加強會計控制
1、嚴格界定民間非營利組織的性質。
2、健全法律法規，加強民間非營利組織的行業自律與誠信服務。
3、加大政府有關部門的監管力度，建立健全財務管理制度。
4、積極開展對民間非營利組織出資人和管理人培訓，使其認真執行《民間非營利組織會計制度》。
綜上，筆者認為，要有效地結合審計監督、管理控制、會計控制，加強對非營利組織的內部控制，這樣慈善機構的效率和人們關注的募捐資源合理分配就有所保證了。
（作者單位：東北財經大學會計學院）
參考文獻：
[1]中國衛生部.《牙防組存在違規認證收費等三方面問題》，2007年6月11日例行新聞會.
關鍵詞 公共事業 財政制度 財政政策
隨著國有企業改革和政府機構改革取得重大進展推進事業單位體制改革,完善社會團體、民辦非企業組織管理,建立現代公共事業制度,為全面建設小康社會提供優質的公共服務,滿足社會公共需要,已成為我國公共管理領域深化改革的重點內容,其中構建與之相適應的公共財政政策環境,是不可或缺的重要環節。
一、公共事業制度的財政政策體系存在的問題
改革開放以來,我國科技、教育、文化等事業單位管理體制進行了一系列重大改革,民辦非企業組織迅速發展,社會團體空前活躍,傳統體制下財政獨家供給資金、政府壟斷社會事業的局面已經打破,改革取得了實質性進展,在政府財政關系方面的變革主要體現在:一是公共事業資金供給初步實現了多元化。事業單位除接受財政撥款外,還有為社會提供教育、科技、醫療等服務取得的事業性收費收入、從事各種商業活動取得的經營收入,以及社會捐贈收入等等。二是公共事業投資主體由政府一統天下轉向以政府為主、多方投資并舉的格局。近年來,民辦科技、教育、文化、衛生等機構迅速發展,既適應了市場經濟條件下社會需求多樣化的需要, 又減輕了政府財政的負擔。三是運用財稅政策工具促進了事業單位體制改革和社會公共事業發展。包括對向企業轉制的科技型事業單位給予減免稅,對向社會公益事業機構捐贈的組織和個人在所得稅前按比例或全額扣除等等。四是改革了事業單位、社會團體等公共事業機構的財務會計制度。經國務院批準,財政部于1997年1月1日起實行了《事業單位財務規則》,1998年起執行《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》,以及財政部與相關主管部門制定了行業財務管理規章。
但是,與發展社會主義市場經濟、全面建設小康社會對公共服務的迫切需要相比,我國現代公共事業制度尚未完全建立,改革任務十分繁重。在公共事業機構與政府財政的關系領域,突出的問題有:
1 事業單位對政府財政資金依賴程度高,財政負擔沉重。目前政府財政仍承擔著國家公共事業資金供給的主要任務,科技、教育、文化、衛生、體育等事業費支出在財政支出中仍占較大比重,民間投資還處在補充地位。
2 財政資金供給范圍過寬,超越了公共財政職能。目前對事業單位的資金供給仍然沒有從根本上突破傳統體制下的基本格局,政府財政仍然承擔著相當部分應由企業、個人通過市場提供的私人物品,如非義務教育、非公共衛生支出、開發性科技費用、新聞出版等等,對提供準公共物品的公共事業服務也存在包攬過多的問題。而應由政府保證資金供給的公共物品服務,如義務教育支出等等,面臨著諸多問題,成為誘發亂收費的重要原因。
3 財政資金使用效益有待提高,財務管理制度不夠健全,財務監管需要加強。建國后,我國對事業單位資金的供給方式,主要采取由財政全額撥款和差額拔款管理方式。全額撥款單位收支都納入政府預算統一安排,差額預算管理包括定向補助、定額補助、差額補助或上解等形式,1996年以后主要實行差額管理。上述資金供給方式與計劃經濟管理體制相適應,在建國初期各項社會事業百廢待興的條件下,對科教文衛等事業的發展,建立健全社會服務體系和改善人民生活,發揮了重要的歷史作用。但隨著我國市場經濟體制日趨完善,事業單位改革不斷深化,這種資金供給方式的弊端日益顯露。如資金供應缺乏競爭機制,容易形成等、靠、要的思想;資金使用效益不高,財政監督乏力,浪費、截留、挪用等現象較普遍;未能有效地引導社會資金投資,事業發展資金不足,等等。根據建立現代公共事業組織的需要,結合目前我國編制部門預算,需要實行國庫集中收付等財政預算體制改革,進一步改進公共事業單位資金供給方式,更多地利用市場機制,提高資金利用效率,以促進公共事業發展。
4 建立現代公共事業制度所需要的配套財政稅收政策還不完善?，F代公共事業制度的建立和發展,不僅需要財政資金的支持,還需要相關財政政策的支持。
第一,對公共事業組織本身的稅收減免政策。在增值稅、企業所得稅、營業稅、土地使用稅等稅法條例及實施細則中,規定了對教育、科技、文化、衛生、社會福利等公共事業機構的減免稅政策,但從現行稅收制度分析,對事業單位、社會團體、民辦非企業單位的各項稅收政策存在的問題有:(1)法律、法規之間存在矛盾與沖突?！督逃ā贰ⅰ渡鐣α哭k學條例》、《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律、法規,對事業單位、社會團體、民辦非企業單位非營利性的界定,與對上述單位普遍開征企業所得稅之間存在一定的不協調。(2)現行事業單位、社會團體、民辦非企業單位的營利性與非營利性不分、法人制度不完善,使有關稅收優惠政策難以發揮應有效果。(3)有的稅收政策還不夠詳細、具體,可操作性不強。
第二,鼓勵企業、個人和其他社會組織向公共事業機構捐贈的稅收政策。從現行稅法的有關規定看,我國對捐贈的稅收優惠比較寬泛,有利于鼓勵向社會公益機構捐贈,促進各項公共事業發展,但同時還存在一些問題:(1)沒有區分公益性和互惠性公共事業機構。根據國際稅法慣例,對互惠性公共事業機構的捐贈不應給予稅收優惠。(2)對可接受捐贈的機構沒有具體界定,難以區分其營利性與非營利性。(3)對部分機構捐贈給予所得稅前全額扣除的優惠不一定有利于鼓勵經常性捐贈,也不利于體現對各類公共事業機構的公平待遇。
第三,公共事業服務的公共定價問題。隨著對一部分公共事業服務實行市場化、民營化改革,公共服務的定價難度大大增加,所面臨的經濟社會環境更加復雜。政府不僅要根據公共服務需求、財政收支狀況等因素制定政府的公共定價政策,而且還要明確公共定價的程序、方式、監管等制度和措施,在這一領域還存在許多問題需要解決。
5 需要采取切實有效的財政政策措施,加快事業單位體制改革。改革開放以來,我國科技、教育、文化等事業單位的管理體制進行了一系列重大改革,但改革任務仍十分繁重。突出的矛盾有:(1)政事不分、行政化管理的基本格局沒有突破。事業單位對政府依賴性強,有關業務活動仍受政府直接干預。(2)事企不分,其行為與公共事業組織的公益性、非營利性不完全吻合。一些事業單位利用國有資產、土地以及政府給予的各項優惠政策從事經營性活動,收益除部分用于事業發展外主要用于職工福利支出;有些單位還擅自提高收費標準、擴大收費范圍,且屢禁不止;有的事業單位的公益與經營性活動界限不清,等等。(3)事業單位內部機構臃腫、人浮于事,公共服務效率低下。有的教學、科研機構在第一線工作的人員僅占職工總數的三分之一。由于事業單位管理體制改革相對滯后,不少國有企業、黨政機構的分流人員通過各種途徑進入事業單位,進一步加劇了這種狀況。
二、構建現代公共事業制度的財政政策體系
根據公共財政與公共事業組織的內在聯系,結合我國各類事業單位、社會團體和民辦非企業組織的發展現狀,以及與政府財政的關系,構建中國現代公共事業制度的財政政策體系主要體現在:
(一)以公共需要為準則,重新界定公共事業類別,建立法定分類體系,實施相應的財政政策。
計劃經濟體制下以是否從事物質產品的生產為依據建立起來的事業單位制度,已不適應市場經濟的需要,必須進行改革,逐步廢除這一制度。其出路是以公共財政理論為指導, 對現行事業單位制度進行重新整合,建立適應市場經濟發展的現代公共事業組織。根據公共財政理論,政府等公共組織提供的公共物品服務包括純公共物品和準公共物品。純公共物品主要由政府直接供給,如國防、法律制度等等,而準公共物品則主要通過設立或資助公共事業機構來提供。公共事業組織可從以下三個方面分類:
（一）加強城鄉社會救助體系建設。
1、完善城鄉居民最低生活保障制度。全面落實《城市居民最低生活保障條例》和《社會救助暫行辦法》和《省社會救助辦法》，嚴格按照《省居民最低生活保障工作規程》，建立和完善低保家庭申報聽證和收入核查辦法，規范申請、審批程序，科學制定保障標準，適時提高保障水平，做到應保盡保，分類施保，堅持“一戶一檔”和動態管理。落實保障資金自然增長機制，按照市委辦、市政府辦關于印發《市新型城鎮化與城鄉發展一體化工作方案》的通知要求，到2020年城鄉低保將實現一體化。完善低保信息系統管理，完善低保對象在住房、醫療、教育、司法、就業、養老保險等方面的社會救助配套政策，從根本上解決低保家庭的生活保障問題。
2、鞏固和完善農村五保供養制度。繼續落實好《農村五保供養工作條例》，根據全區經濟發展水平，適時調整提高供養標準，做到按標施保、應保盡保。力爭到2015年末，人均年供養標準達到4000元以上。鞏固五保供養成果，多方籌集資金，新建、改擴建21所農村敬老院，力爭五保對象集中入院供養率率達到75 %以上。廣泛開展社會化養老服務示范創建活動，力爭到“十三五”末，建成省級養老服務示范機構4個，省級文明敬老院6個，市級三星級敬老院10個。
3、完善社會救助制度?！笆濉逼陂g，全面建立以城鄉低保、醫療救助、臨時救助為主要內容，住房、教育、司法等專項救助相銜接配套的城鄉社會救助體系，進一步健全完善“政府主導、部門協作、村組（社區）配合、公眾參與、社會監督”的社會救助工作機制，全面提高城鄉貧困人口的社會保障水平。
（二）加強防災減災體系建設。
1、加強災害信息管理能力建設。開展區域內各類自然災害風險和減災能力調查，建立完善自然災害風險隱患數據庫。細化災情統計標準，完善自然災害災情統計制度。健全災情信息快報、核報工作機制。在減災委綜合協調下，建立完善災害信息溝通、會商、通報制度和災害信息的分析、處理機制，建立災害信息共享及平臺，加強對災情信息的收集、匯總、分析、處理和應用，為防災減災工作提供決策服務，提高綜合減災能力。在全區范圍內建立一支具有較高素質的災害信息員隊伍，有效發揮災害信息員在傳遞信息、組織群眾等方面的作用。
2、加強救災應急救援體系建設。建立依托公安、消防為基礎的應急救援體系，災民生活救助快速有效，倒房重建補助標準逐步提高，冬春災區群眾基本生活得到妥善安排，社會動員能力明顯提高。到2020年，災害發生12小時之內確保災民有飯吃、有衣穿、有水喝、有臨時住所、有病能得到及時醫治，應急救援體系及時響應、救助有力，當年需恢復災民倒房重建率達100%。
3、加強綜合減災示范社區建設。加強城鄉社區減災能力建設。推進基層減災工作，開展綜合減災示范社區創建活動，組織社區居民、企業積極參與防災減災活動，完成20個創建綜合減災示范社區創建工作，80%以上居民了解掌握災害應急避險、自救互救的基本知識和技能，災害信息傳播覆蓋面達到應接受信息人群的95%以上。進一步修定城鄉社區災害應急預案，組織社區居民積極參與減災活動和預案演練；不斷完善城鄉社區減災基礎設施，結合廣場、公園、學校、體育場等公共設施，建設一批布局合理、設施完備、功能齊全的轉移安置群眾的應急避難場所。加強城鄉社區居民家庭防災減災準備，建立應急狀態下社區弱勢群體保護機制。全面提高城鄉社區綜合防御災害的能力。
4、加強減災科普宣傳教育建設。建立政府職能部門、新聞媒體和社會組織協作開展減災宣傳教育的機制，普及防災減災科學知識，提高全民防災意識。優化電視、廣播、報刊、電話、互聯網等傳媒在災害信息的傳播、防災減災科普知識的宣傳教育的作用。設置氣象、地震、地質災害等科普基地。將減災知識普及納入學校教育內容，開展減災普及教育。充分利用“國際減災日”和“全國防災減災日”宣傳，推動減災防災宣傳進農村、進社區、進機關、進學校、進企業，營造全社會共同關心參與防災減災的濃厚氛圍。
5、加強防災減災社會參與能力建設。繼續完善農業保險體系，全區農業主導產業保險實現全覆蓋。繼續擴大，并鞏固政策性農村住房保險覆蓋面，確保參保率達到99%以上。提倡和鼓勵單位、個人積極參加財產保險和人身保險。建立完善社會動員機制，充分發揮群眾團體、紅十字會、社會組織、基層自治組織和公民在災害防御、緊急救援、救災捐贈、醫療救助、衛生防疫、恢復重建、災后心理支持等方面的作用。
6、加強救災物資儲備庫建設。計劃建設一個建筑面積不低于1000平方米的區級救災物資儲備庫，完善救災物資儲備制度，適量儲備救災物資，保證災害應急工作的需要。同時積極探索建立協議儲備等救災物資儲備方式。
7、規范救災資金使用，加強減災救災資金投入。督促鄉鎮認真貫徹落實《省自然災害生活救助資金管理暫行辦法》要求，建立區、鄉自然災害救助經費分擔機制，拓寬救災資金籌集渠道，提升救災資金使用效率。
（三）加強社會福利體系建設。
1、兒童福利。進一步完善孤兒養育標準增長機制。鼓勵公民收養，推進家庭寄養，加強親屬監護，提倡社會助養，促進孤殘兒童回歸家庭和社會。完善困境兒童分類保障制度，加大有效投入，形成與我區經濟社會發展水平相適應的困境兒童分類保障體系，使困境兒童的生活保障更加有力，醫療康復保障更加健全，教育保障政策更加完善，監督保護制度更加科學。整合各類優勢資源，加強兒童福利機構規范化建設，建立有專人負責的區、鄉（鎮）、村（居）三級兒童福利指導中心或兒童福利指導站，構建困境兒童保障“一門受理、協同辦理”的服務平臺。積極開展困境兒童福利服務工作。強化社區兒童福利服務指導和組織功能，為有需求的困境兒童及其家庭提供臨時照料、教育輔導、心理疏導、監護指導、政策咨詢、履職能力培訓等服務。積極探索以政府購買服務的方式支持社會力量參與困境兒童保障服務工作。
2、殘疾人福利。認真落實福利企業減免稅等扶持政策，大力扶持福利企業健康發展，全面落實相關政策，切實保護好殘疾職工的合法權益。拓展福利企業興辦渠道，鼓勵支持各種社會資本興辦福利企業，研究對殘疾人集中就業的福利企業扶持政策，支持興辦小微型福利企業，多種渠道擴大殘疾人就業。
3、完善養老服務業發展政策體系。落實養老服務設施建設用地；要將各類養老服務設施建設用地利用總體規劃和年度用地計劃,按照到2020年養老床位占老年人口總數40的目標，留足養老服務設施建設用地；加大養老服務業資金投入。要將福彩公益金留成部分的50%以上用于發展養老服務業。
4、加強養老機構建設。建立養老機構日常運營補貼機制；建立養老服務護理人員補助制度；推進公辦養老機構民營化改革。
（四）加強雙擁優撫安置體系建設。全面落實優撫對象各項優待撫恤政策，深化退役士兵安置改革，推進軍休管理和服務創新，建立與全區經濟社會發展水平相適應的雙擁優撫安置體系。
1、深入開展雙擁創建工作。鞏固雙擁創建成果，2017年，力爭再創省級雙擁模范區“五連冠”。
2、全面落實優撫政策。認真貫徹落實《軍人撫恤優待條例》以及與之相配套的各項優撫政策，進一步健全和完善優撫對象定期撫恤補助標準自然增長機制，及時調整優撫對象定期撫恤補助標準，確保其生活水平逐步提高。建立健全優撫對象醫療保障體系，落實優撫對象醫療減免政策，推行優撫對象醫療費“一站式”即時結算服務，提高優撫對象的醫療保障水平。加快劉老莊八十二烈士陵園的改擴建，計劃再投入1700萬元，實施陵園景觀及綠化提升工程，將陵園打造成蘇北一流褒烈育人基地。
3、深化退役士兵安置改革。全面實行的城鄉一體化安置政策。及時足額發放一次性經濟補助，確保自主就業退役士兵安置率繼續保持在100％。嚴格按照《兵役法》和《退役士兵安置條例》及省市有關安置法規政策繼續做好轉業士官崗位安置工作，確保安置率100%。積極動員符合參訓條件的退役士兵參加政府組織的免費職業技能培訓，在保持十二五期間平均95%的參訓率基礎上有突破，爭取達到95%以上的參訓率，并做好相關服務工作。嚴格落實上級有關復退軍人問題的指示精神，以穩定為目標，扎實做好各項穩控工作，把各種矛盾問題化解在萌芽狀態，保持我區涉軍群體的總體平穩。
（五）加強社會事務管理體系建設。切實加強基層自治組織建設，大力培育發展各類社會組織，建立政府行政管理與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節力量互動的社會事務管理體系。
1、進一步深化基層民主自治。依法組織好城市第六、第七屆社區居委會和農村第十一、第十二屆村民委員會換屆選舉。進一步完善以民主議事和民主決策為基礎的基層協商民主制度，不斷增強基層民主自治的透明度，強化村（居）民的主體地位。進一步轉變基層政府行政職能，全面推進“政社互動”，進一步完善社區、社會組織、社工“三社聯動”機制，加大培育社區社會組織力度，增強其承接社區各項事務的能力。健全村黨支部領導的充滿活力的村民自治機制，城鄉社區依法自治率均確保100%。
2、完善社區服務體系。健全以民生幸福為主要內容的社區公共服務體系，以居民互助為主要形式的社區志愿服務體系，以滿足居民多種需求為主要目標的社區社會化服務體系，努力構建主體多元、內容豐富、形式多樣的社區服務新機制。進一步加強社區網格化管理，做到細化、精化，更好地為居民提供全方位的社區服務。充分發揮城鄉社區在社會建設、社會治理和社會服務中的作用。加大社區社會組織培育力度，提升社區社會組織承接各項社會事務的能力。加強社區志愿者隊伍建設，到2020年底，注冊社區志愿者人數占居民人口18%。居民群眾對社區服務的滿意率達到95%以上。增強社區居民參與社區建設的意識，提高社區居民對社區的認同感和歸屬感。
3、加大社區綜合服務中心標準化建設力度。全面提升區、鄉鎮、社區三級社區綜合服務平臺建設，到2020年底，三級社區綜合服務平臺功能完善率達到80%。普遍建立綜合服務大廳，實現“一門式受理、一站式服務”，為廣大城鄉居民提供更加方便快捷的社區服務。進一步完善城鄉社區經費保障機制，將城鄉社區工作經費、人員報酬、服務設施和社區信息化建設等項經費納入地方財政預算。積極爭取駐區單位和社會各界對社區建設的支持，逐步形成城鄉社區建設多元化投入格局。進一步改善城鄉社區辦公條件，確保每個村居辦公經費每年平均不低于10萬元。
4、加大社會組織扶持發展力度。深化社會組織登記制度改革，重點推動公益慈善類、行業協會商會類、科技類和城鄉社區服務類社會組織較快發展，到“十三五”末，全區登記社會組織力爭達到每萬人8個以上。設立社會組織扶持發展專項資金，建立財政扶持社會組織發展機制，為社會組織扶持發展提供資金保障。建立政府向社會組織轉移職能、購買服務機制。編制年度《政府向社會轉移職能事項目錄》和《政府購買公共服務目錄》，將政府部門可由社會組織承擔的事務性管理工作、適合由社會組織提供的公共服務事項，通過公開招標、競爭性談判、定向委托等方式轉移給評估等級高、服務能力強的社會組織。不斷創新社會組織公益創投支持機制，重點圍繞養老服務、心理慰藉服務、助殘服務、兒童青少年服務、救助幫困服務及其他公益服務，支持社會組織策劃設計、組織實施與此相關的公益創投項目，培育一批深受群眾歡迎的優質公益項目品牌。
5、健全社會組織監督管理機制。提升社會組織依法自治能力。健全以章程為核心的社會組織法人治理結構，落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督各項制度，強化監事會職能，發揮好監事會作用，形成權責明確、運轉協調、制衡有效的機制。健全以《民間非營利組織會計制度》為重點的社會組織財務管理制度，規范財務會計行為，提高財務管理水平。加強社會組織等級評估工作，采取購買服務方式，對社會組織業務開展、工作成效、財務狀況、誠信自律等進行第三方評估。到“十三五”末60%以上社會組織獲得等級評估。發揮等級評估的導向作用，將社會組織的評估等級作為政府向其轉移職能和購買服務的重要依據。建立完善社會組織監管機制。建立政府監管和社會組織自律相結合的監管體系，完善民政、經信、財政、稅務、審計、物價、市場監督管理、公安、司法等部門分工協作的聯動工作機制。將社會組織納入社會誠信管理體系，建立社會組織及其負責人的誠信檔案，實施社會組織誠信公示和黑名單等制度。及時發現并依法查處社會組織違法違規行為和非法社會組織。健全社會組織信息披露機制。完善社會組織公共信息披露平臺，及時披露社會組織重要信息，推進社會組織陽光運作、社務公開。完善社會公眾投訴舉報機制，暢通媒體和社會公眾監督社會組織的渠道。
一、農村義務教育財政制度改革的局部不足
以縣為主、省級政府統籌管理的農村義務教育管理體制，將農村義務教育學校的人權、財權和事權上劃縣統一管理。這一管理體制，為農村義務教育學校明確了財政管理主體、供給主體、供給方式等問題，但當前的農村義務教育學校財政制度依然存在種種問題，主要表現在：
（一）農村義務教育學校財權事權缺失。按照農村義務教育“以縣為主”管理體制的要求，對農村中小學經費實行了“校財局管”。這使得農村義務教育學校缺少財權，自己無法對學校的財務進行管理和支配，這也就導致學校經費預算失衡。財權的缺失，使得農村義務教育缺失激勵機制，每個老師除了基本的工資外，很少有激勵，不利于提升教師工作的積極性。同時，由于“校財局管”，縣里不僅代管了學校的財政大權，還代管了學校的事權。如學校需要購買相關的教學設施時，往往是縣里代購或者包辦。而代購的物品中，成本無法核實，質量無法保證。農村義務教育學校財權事權的缺失，不利于農村義務教育的發展。
（二）農村義務教育學校財政保障制度不完善。雖然國家建立一系列的義務教育財政保障制度，如財政投入責任、支付轉移制度等，由于財政保障制度不夠完善，使得這些措施在農村義務教育財政保障中顯得力不從心。就農村義務教育財政投入責任的比例而言，考慮了中央和省級政府對農村義務教育的投入比例，減輕了縣級財政的壓力，但農村義務教育財政的投入責任主體多元化，沒有明確的規定各級政府在農村義務教育中的事權和財權，沒有明晰各級政府的投入比例，只是規定各級政府在農村義務教育財政投入中具有責任，使得農村義務教育財政投入責任模糊。就農村義務教育轉移支付制度而言，運用“一般轉移支付”促進東部與中西部農村義務教育財政公平，運用“專項轉移支付”扶持農村義務教育。但各級政府的支付規模是多少、比例應為多大，這些都是政策的盲區，農村義務教育學校財政保障制度尚未健全。
（三）農村義務教育學校財政監督制度不健全。雖然形成了農村義務教育投入責任機制，施行了“各級政府共擔，分項目、按比例”的義務教育經費保障機制，但具體的農村學校財政制度如何建立，有無成效，尚無相應的農村義務教育財政監督機制。就農村義務教育財政投入責任而言，如何監管各級政府對農村義務教育的投入責任，如何評價；就農村義務教育轉移支付制度，如何確保轉移支付的經費用于農村義務教育、如何監管各級政府對農村義務教育財政的轉移支付行為等。監督機制的缺乏，使得農村義務教育經費保障機制成為一種擺設，有必要進一步加強農村義務教育財政監督制度，保障學校、教師、學生的權益。
二、農村義務教育財政制度改革的深化對策
深化農村義務教育財政制度改革，確保農村義務教育健康發展，不僅需要在立法上對農村義務教育財政給予法律保障，還需要從農村義務教育學校的角度，給予其財權、事權，并完善相關的財政監督機制，只有這樣，農村義務教育財政制度改革才能起到成效。
（一）下放農村義務教育財權事權給學校。促進農村義務教育財政體制改革，需要增加農村義務教育學校的財權和事權。就財權而言，一是在保障農村義務教育經費的情況下，由學校自己管理財政，自行決定財務開支，上級重在監督其開支是否合理；二是培養優秀的財政人才，管好學校的財政事務；三是建立激勵制度，提高教師工作的積極性。只有下放農村義務教育財權給學校，才能形成學校的財務管理制度，實現財務經費使用的效用最大化。就事權而言，增大學校的事權，主要表現在三個方面：一是讓學校自行處理日常的工作事務；二是讓學校自行購買學校的辦公用品和辦公設施；三是讓學校自行申報重大的建設項目。只有給予學校的事權，才能將財政經費用于刀刃上，才能保證學校教學工作的順利開展。
（二）完善農村義務教育財政保障機制。完善農村義務教育學校財政保障機制，需從兩個方面入手。一是進一步明晰政府在財政方面的作用和責任，分清各級政府在農村義務教育財政管理責任和投入的比例，促進各級政府按質按量地完成農村義務教育財政投入。就我國目前的國情來看，中央、省市應作為義務教育投入主體，在農村義務教育投入中占更大的比例，而縣級應做好農村義務教育財政管理工作，重點對農村義務教育學校財政進行指導和監管。二是借鑒國外經驗，政府放寬農村義務教育投入的參與權，讓社會組織和個人參與農村義務教育事業，如開展教育儲蓄貸款、教育基金、社會捐助等，運用社會組織和個人的投入，擴大農村義務教育資金的來源。各級政府責任的明確、民間和市場力量的參與，有利于解決農村義務教育資源緊張的問題。
各春苗監事、理事、各部門負責人，各小組負責人，志愿者們：
大家好，首先感謝大家在百忙中來參加春苗公益助學中心的年終總結會。感謝大家在過去一年中的辛勤付出，為春苗的拙壯成長澆灌了自己的一份心血，今天，春苗取得的成績離不開大家的努力，希望，在今后的公益助學活動中，能繼續得到大家的支持，讓我們的春苗成為全國最有影響力的公益助學組織之一。
一、加強團隊建設，凝聚社會力量
1、2015年，春苗加強了專職義工的建設，建立了崗位責任制，明確了分工，目前，有專職義工7人、兼職義工2人，主要司職助學中心項目申請和組織、資助人及受助學生的信息反饋和溝通，春苗網站的管理維護、網絡的宣傳和為各志愿部門服務等工作。
2、春苗嚴格志愿者申請程序和要求，采取網上報名和現場報名的方法，對申請加入的志愿者通過QQ培訓群由春苗人力資源部的資深志愿者進行培訓輔導，符合基本條件即批準，保證了春苗志愿者的流失率在5%以內。今年通過人力資源部考核新加入春苗的志愿者33人，春苗現有注冊志愿者1324人，網絡志愿者2.1萬人，新發展春苗助學湖北十堰志愿小組1個共28個志愿小組。
3、各地方志愿者小組根據所在地的區域發展情況充分發揮積極作用，貧困地區志愿者小組的主要工作是助學調查、資料采集，今年調查采集了約600個貧困學生資料和超過40個貧困山區村小的資料；經濟發達地區的志愿者小組的主要工作是尋找資助人，聯系助學資源，比如杭州小組組織捐贈價值 "暖冬"棉鞋，北京房山志愿小組捐贈的200多本字典、40多箱新衣物，湖北十堰小組跨區棉靴等。地方志愿者小組的交互活動提高了志愿者隊伍的協調和團隊配合能力。
4、春苗在發展志愿者的同時， 加強了對志愿者隊伍的管理，制訂了志愿者考核辦法和有關規章制度，形成了中心-部門-小組的三級管理體制，中心由理事會、監事會及各部門負責人組成的管理委員會負責。
二、多方集聚資源，全面惠及學生
2015年，春苗公益助學中心開展了"結對資助"、 "鄉村童園"、"一個雞蛋"、 "給留守娃愛的夏令營"、 "暖冬行動"、"愛心課桌"、"愛在翠屏" "筑夢江安"百萬助學工程等大型公益助學項目。
1."結對資助"項目
依托"春苗助學網"網絡平臺實行"一對一助學資助".以資助人和受助學生結對子的形式，建立資助人和受助學生一對一的穩定、長期的資助關系。資助人除了給學生物質幫助以外，還可以在精神上給予他們關懷和鼓勵，同時可以對春苗的工作進行有效監督。在2015年資助和續資助貧困學生3000余人，在這些得到資助的孩子中占70%的留守兒童、特殊未成年人占1%、孤兒和事實孤兒占3%,資助金額達到4525487.35元。
2."鄉村童園"項目
春苗公益助學中心"鄉村童園"項目致力于改善偏遠地區學前教育硬件軟件設施狀況，對學前教育老師進行集中培訓和給予經濟補貼，留住優秀教師，補貼貧困家庭孩子的入學費用。2015年，"鄉村童園"項目開展了一次學前兒童教育鄉村教師培訓活動，邀請xx學院學前教育專家對來自高縣、長寧、江安等區縣的80余位鄉鎮幼兒園教師進行培訓，取得非常好的口碑與效果。項目《鄉村童園》另一方面是補充和更換山區幼兒園落后的教育設施，2015年已對高縣大窩鎮龍泉小學、瀠溪鄉安寧小學、可久鎮紅旗小學三所學校的幼兒園投入教學設備設施近7萬元。
3."一個雞蛋"項目
作為上海公益事業發展基金會"一個雞蛋"項目在xx的執行機構，春苗助學在2015年共發放546771元愛心雞蛋營養補貼費給項目執行學校。2015年，"一個雞蛋"項目繼高縣大窩鎮、可久鎮、瀠溪鄉、四烈鄉、趲灘鄉及長寧縣下長鎮的25所學校之后的3000名師生享受每日營養補充之后，新增長寧縣古河鎮、xx縣雙誼鎮、xx市三江寶貝幼兒園三個項目執行點。超過1600余師生享受到來自上海的營養補充計劃。5年了，該項目受益師生已超過4600人，累計支出超過150萬元。
4. "給留守娃愛的夏令營"暑期支教項目
2015年暑假，春苗公益助學中心組織的2015"平安留守，快樂假期"之"給留守娃愛的夏令營"暑期支教活動歷時30天，取得圓滿成功。包括北京科技大學、天津大學等7所高校共9支隊伍的90名學生參加此次支教活動、10名春苗志愿者作為后勤保障人員直接參與，筠連、珙縣10所村小的20名老師放棄暑假休息配合，直接受益學生超過500名。這次活動是在留守學生相對集中的地區，因此，參加夏令營的留守學生達到65%.間接受益人包括孩子家長、支教志愿者等達到1000人，志愿者服務時長達到10000小時以上。
5."暖冬行動"項目
為貧困山區學校的孩子募集冬衣的活動，是春苗每年必須開展的傳統公益項目。春苗公益助學中心在10月啟動2015年度"暖冬行動",分別向筠連縣騰達鎮、江安縣井口鎮、高縣大窩鎮等山區學校先后送去80件（箱），包括棉衣、馬甲、棉靴等15萬余元暖冬物資。
6."愛心課桌"項目
2015年，春苗公益助學中學"愛心課桌"項目匯集多方資源，為珙縣石碑司允村小、五林村小、王家福勝村小，筠連菜坪村小、小溪村小、石崗村小、高縣陳坳小學、富民小學、安寧小學、xx縣古柏大民小學等改善課桌椅累計超過1200套。
7."愛在翠屏"項目
2015年，春苗公益助學中心繼續與共青團翠屏區委、天成房地產開發有限公司合作，主辦的紀念"五四"運動九十六周年暨第五屆"愛在翠屏"公益助學活動，并接受愛心企業捐贈10萬元，用于繼續幫助翠屏區的貧困學子240余人。五年來，"愛在翠屏"活動已累計資助學生超過1000人次，金額達50多萬元。
2015年，春苗與江安縣共青團、江安縣少工委聯合發起的"筑夢江安"活動。整個"筑夢江安"項目投入資金已經超過80W,一是共圓300貧困學生上學夢，二為5所偏遠村校進行10-15萬元的硬件改造換新顏，三為換新顏的學校更換乒乓球臺等體育設備，四是千套校服溫暖貧困學子，五為癱瘓學子王龍奎圓上學夢。
此外，在2015年，春苗公益助學中心得到上海聯勸公益發展基金會支持，在騰訊樂捐上發起包括"一對一助貧困學子"等7個項目，募款超過4萬元，在支付寶公益平臺發起包括"期盼鳳凰花開"、"一所村小，圓他夢想"等18個公益眾籌項目，募集的135萬多元善款已為25所學校圓夢，包括：換新顏、建圍墻、平操場、裝電燈、添設備、購校服等…惠及學生超過5000人。
三、財務透明公開，春苗榮耀前行
春苗公益助學中心在2015年嚴格執行財務管理制度和財務管理辦法，為加強財務管理，采取企業化管理模式，錢賬分別由專人管理，按時向登記管理機關和業務主管部門上報財務報表，及時反映中心財務運作情況。每月將業務活動表、資產負債表等財務報表在網站公布、將每筆資助貧困學生的收發款情況的收據及各種物質的收發憑證掃描后在網站統一向社會公布。
2015年，春苗助學財務信息（年度）報告在USDO（自律吧）披露，在有資格進入的1600家中公益組織中春苗始終保持在前三的好名次，在2015年10月和12月提升至第一名。通過透明公益平臺，春苗加強了全方位的管理，提升了透明度，獲得社會各界的支持。春苗獲益匪淺。
在日常工作中，春苗助學中心的辦公經費降低到了任何組織都達不到的極限，除了必須開支的郵資、匯費、物質運輸費外，全年辦公經費開支不到143015元，占捐贈總額的2.5%,全年沒有報銷和使用1分錢的接待費、招待費。從不請吃請喝，讓每筆錢都最大限度的用在助學活動中。所有的志愿者工作人員都是義務服務，志愿者在調查中基本上是自行承擔路費，其他費用由志愿者AA制完成。
春苗公益助學中心長期堅持政府和民間雙重管理監督、公開透明的財務管理模式，目前已經成為國內助學組織的先進管理辦法，并被其它公益助學組織所借鑒。
四、目前春苗存在的問題
1、沒有充分利用春苗志愿者分布面積廣，資源豐富的優勢，廣泛發動志愿者宣傳春苗的公益助學行動。
2、存在自身造血功能不足，沒有固定的資金來源保障，在春苗中長期發展中隨時有可能出現無血可供，甚至可能出現春苗組織癱瘓的情況。
3、有個別志愿者小組負責人在公益活動中存在執行上的誤區，沒有認真履行春苗志愿者的職責，單純考慮到自己是春苗志愿者或小組負責人就直接和捐助方聯系，繞開春苗總部直接讓捐助方面對學校和學生，還出現有的小組以其它組織的名義開展助學調查活動，而調查的學生卻以春苗志愿者的身份提交春苗進行資助等張冠李戴的情況。
4、志愿者專業水平不高，部分志愿者在調查采集貧困學生資料時，感到不知道應該了解哪些內容，回來后寫采集報告無從下筆，一份貧困學生調查采集報告只有寥寥無幾不到20個字，不能給資助人提供詳細，準確的反映貧困學生的家庭現狀和經濟收入狀況情況，出現該學生遲遲無人問津，長時間得不到資助。
五、2016年工作總體目標及規化
回顧2015年，我們匯集多方資源圓滿完成去年的預期目標，惠及學生超過7000人。2016年，春苗將在一對一助學的基礎上，繼續支持山區教育，助力西部教育發展，努力改善更多的貧困山區農村學校的教學條件和孩子們的學習環境！
1、總體要求是：面向貧困地區、多元化發展，深層次合作。
2、總體目標為：新增受資助貧困學生500人、完善5個鄉村幼兒園的設施設備、為貧困山區10所農村小學募捐課桌椅1000套、辦公桌50套。增加注冊志愿者150人，增強和增加各地志愿者小組的建設。
3、在完成2016年總體目標的同時，保證對已受助學生和資助人的后期信息反饋、堅持財務公開透明自律準則，每月按時公開公示全部賬目。
4、打造春苗助學的公益品牌，將春苗現在開展的助學活動進行整合再次爭取中央財政對社會組織的支持資金，爭取得到政府部門向社會組織購買社工的機會，為春苗的可持續發展夯實基礎。
5、充分引進各種社會資源，堅持民間組織和政府部門的合作方向，繼續保持和壹基金會、上海公益事業發展基金會、中華兒童慈善救助基金會、北京西部陽光農村教育基金會和各兄弟公益慈善組織的關系，繼續保持和天津裕盛房產公司、xx天成房產公司、香港云上裝飾、北緯27度健身俱樂部、華西證劵等企事業的隊伍的合作關系，為西部地區的教育事業做出更大的貢獻。
6、在2016年我們將增強中心的綜合組織發展能力，用我們的公益慈善行動，通過網絡和媒體的強勢宣傳，進一步擴大春苗助學在國內外的知名度，吸引更多的企業和愛心人士參與到我們的助學行動中來，充分發揮好全國各地的志愿小組作用，使春苗隊伍逐漸壯大，讓更多的貧困學生受益。
2015年，春苗榮耀前行，喜訊接踵而至！春苗公益助學中心獲國家民政局頒布的全國先進社會組織稱號，中國文明辦"四一百"全國志愿服務組織100強，xx市精神文明建設辦頒發的志愿服務活動優秀組織、共青團xx市翠屏區委員會頒發的愛心助學優秀單位稱號，同時，"春苗一對一助學項目"獲得中華慈善獎-最基影響力項目提名獎。所有榮譽離不開志愿者們的辛勤付出和愛心朋友對春苗的長期支持！
春苗經過了十四年的艱辛，如今仍是光耀前行，實實在在走著自己的公益道路，回顧過去，我們無比欣慰，展望未來，我們豪情滿懷，春苗以最質樸的情感向山區的孩子們送去了綿綿不斷的關愛：為貧苦山區的學生照亮求學之路，給父母在外打工的留守兒童的貼心關懷，這些關愛離不開各級政府部門和共青團組織對春苗公益慈善助學活動的支持，離不開各級媒體和電視臺的宣傳報道，離不開民政局和教育局的幫助和指導，而春苗人也將盡自己所能感恩社會、回報社會，春苗的明天將更加美好。
論文關鍵詞：社區治理；民間組織：社區服務
我國的社區服務是于20世紀80年代中期興起的，是在黨和政府的主導和扶持下，依托政府相關部門及其派出機構、民間組織、群眾自治組織等多元主體，動員社區力量，利用社區資源，直接為各類社區成員(包括社區居民和社區內單位等)提供福利性、公益和便民利民的生活服務，以不斷滿足社區成員日益增長的物質文化需要的過程。我國社區服務發展十分迅速，覆蓋的領域越來越廣，涵蓋的內容越來越多，為促進經濟發展、維護社會穩定、提高人民生活質量發揮了重要作用。然而，隨著居民對社區服務的需求日益多樣化和專業化，目前的社區服務已難以滿足社區居民不同層次的精神生活與物質生活需要，問題和矛盾也逐步顯現。
一、我國社區服務發展中存在的主要問題
(一)政府越位與缺位現象并存
1．政府包攬了過多本應由民間組織承擔的職能，對社區服務的行政干預依然嚴重
在我國，政府的力量是極其強大的，而社會組織的力量還很弱小，這就形成了一個典型的“強政府弱社會”的二元動力格局。政府通過街道這一派出機構，用行政命令和行政指標自上而下推進社區服務，甚至包攬了許多本應由民間組織承擔的工作。由于受傳統計劃經濟體制下社區服務模式的影響，一些地方政府在開展社區服務時，沒有深入細致地了解居民的實際需求和社區的現實情況，在服務項目的設置上追求“小而全”，力圖在社區實現服務的全能化。這種做法造成了很多無效供給，使社區背上了沉重的負擔，不利于社區服務的健康發展。同時，政府過多的資源投人，雖然可以快速推進社區服務的發展，但不利于社區資源的開發，不利于社區參與源動力的形成，容易造成社區對政府的高度依賴，一旦政府資源投入不足，社區服務也就失去了內在的發展動力。此外，政府在社區服務中行政化、政治化的動員方式，不利于培養居民的自發參與意識，不利于自我管理、自我服務和志愿精神的形成。
2．政府越位使社區服務機構的運營缺乏效率
實際上，我國很多社區服務中心是被當作基層政府的一個部門來對待的，不具有獨立的法人資格。中心的負責人幾乎都曾經是基層政府的官員，由上級任命到社區服務中心任職，并仍保留事業單位編制身份，有的甚至是公務員編制身份，享受著相應的行政級別的待遇。其他主要員工的使用也基本上是由上級主管部門定奪的。這樣一來，機構的行為顯然主要是對政府負責而不是對社區居民負責，因而缺乏根據居民實際需求合理設置服務項目、提高服務設施利用率、提高服務機構運營效率的動力。
3．政府在社區服務政策的制定、民間組織的培育扶持、社區資源的整合等方面存在缺位現象
首先，社區服務政策分類指導還缺乏應有的力度。由于缺乏分類指導政策，有些地方一談社區服務，就籠統地認為是政府的事，把應由市場和社會提供的社區服務也包攬過來；也有些地方～談社區服務就認為是社會和市場的事，與政府無關，把應由政府承擔的職能也推了出去；其次，政府對民間組織等社區服務的供給主體培育扶持不到位。第三，政府在社區服務中的統籌協調力度不夠。
這樣，政府在社區服務中就出現了越位與缺位并存的現象：一方面，政府通過其派出機構——街道提供社區服務，承擔了一些本應由民間組織承擔的職能，結果“吃力不討好”，服務成本高，有時還不能滿足居民的多樣化需求。居民將社區服務中的矛盾和問題歸咎于政府，政府成為了矛盾聚集的焦點。另一方面，政府將本該承擔的職能，推給市場，導致社區服務出現營利化傾向，其福利性與公益性的本質屬性受到了削弱。
(二)非營利性社區服務供給滯后
1993年民政部協同十三個部委聯合頒發了《關于加快發展社區服務業的意見》，提出把社區服務和發展我國第三產業結合起來，以進一步適應社會發展的需要。自此，社區服務的產業化、實體化發展方向逐步確立，同時，社區服務供給模式也隨之發生轉型，社區服務走出了政府包辦式供給模式，市場化、社會化進程明顯加快，表現出了一些新的特征，社區服務的形式走向了多樣化，為居民提供了專業化、個性化的社區服務，但同時也帶來了社區服務過度市場化的問題，在實踐中社區服務開始出現營利化傾向，一些社區服務機構過多地追求服務利潤而忽視了社區服務的福利性與公益性。造成非營利性社區服務供給滯后。
(三)社區服務的專業化程度不夠，服務項目缺乏多樣性
經過十多年的發展，我國雖然建立了一支以專職人員為骨干、以兼職人員為主體、以志愿者為基礎的社區服務工作者隊伍，但總體上，這支隊伍仍處于追求數量擴張的外延型發展階段。目前直接從事社區服務工作的人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗失業人員和有勞動能力的殘疾人組成，他們大都沒有接受過比較系統的社區服務工作的專業訓練，不能很好的根據居民的實際需求設置服務項目以及采用專業化的服務方式。而社區服務的項目涉及老年人服務、心理咨詢、法律服務、家政服務、青少年教育以及其他便民利民服務等諸多領域，其中很多服務項目對服務人員的專業知識要求較高，因此在實際生活中，開展得比較普及、能形成一定規模和影響的只是一些專業性不強的社區服務，如老人生活服務、家政服務和一些便民利民服務。許多社區服務中心把服務項目寫在紙上，掛在墻上，但卻沒有能力為社區居民提供其中的一些專業性較強的服務，只能停留在紙上談兵。
二、社區服務中我國民間組織發展的制約因素
(一)“泛政治化”思維方式的制約
現在，我們的一些政府官員仍習慣于用“泛政治化”的思維方式看待民間組織，過于強調政治乃至完全從政治角度考慮我國民問組織的培育和發展問題。由于民間組織具有“兩面性”，因而“發揮其積極作用，限制其消極作用”成為長期以來我國政府政策取向的基本準則，但在實踐和操作層面上的管理難題尚未得到根本解決，結果常常發生“一抓就死、一放就亂”的惡性循環。政府在政策選擇上也經常處于“抓”和“放”的兩難境地，造成對民間組織的政策缺乏連貫性，時緊時松。這些都極大地制約了我國民間組織的健康發展及其在社區服務中的作用發揮。
(二)雙重管理體制的制約
目前我國對民間組織采取的是“雙重管理”體制，即民間組織從籌備到成立、開展活動、變更、注銷等都要由業務主管單位和登記管理機關雙重審查和批準。這一規定除了申請手續繁復，審批條件苛刻外，還使得相當數量的民間組織由于找不到合適的“業務主管單位”而無法獲得“準生證”。有的不得不改頭換面，以工商登記的形式尋求合法注冊，以營利性企業的名義開展非營利性的慈善事業和公益活動。而工商注冊必須按企業的標準納稅，這就加重了運作成本，嚴重打擊了民間組織的積極性，許多民間組織不得不關門歇業；還有的民間組織由于找不到合適的“業務主管單位”，不能合法登記注冊，只能成為“黑人黑戶”，從而成為管理的盲區。
(三)政府部門權力與既得利益的制約
“中國目前民間組織給人印象最深的一個特征，就是它們的‘半官方性”’?！薄鞍牍俜叫浴币部梢员硎鰹椤耙喙僖嗝瘛?、“官民二重性”或“準政府組織”。目前，我國一些“民間組織”其實是政府組建的，實際上是一套人馬兩塊牌子。這些組織在運作網絡、資金來源、公眾信任度等方面，都依賴于政府，實質上是作為政府的附屬機構在發揮作用，嚴重偏離了民間組織的本質屬性。經?？梢钥吹降默F象是：一些民間組織把政府部門作為“資源提供者”，并主要為政府部門或某些工作人員“打工”，儼然成為了“二政府”；一些政府部門把民間組織看成是附屬物而不是平等的法律主體，指揮民間組織辦事，安排富余人員和退休人員去民間組織工作，決定民間組織內部事務。在這樣一種依賴——控制的關系中，一方面，民間組織喪失了民間性、獨立性、自治性，失去自身活力和在社會管理中的獨特作用，逐漸演變為“準政府組織”；另一方面，政府職能轉變進程也因此而滯緩，政府形象也因一些“準政府組織”的不當行為而受到損害。
(四)資金、人才、能力及社會捐贈的制約
與發達國家相比，我國民間組織的發展尚處于初級階段。目前我國民間組織發展中普遍存在的問題是：經費緊張、人才缺乏、能力不足、社會支持欠缺。此外，由于民間組織還存在著內部管理不規范、自律機制不健全等問題，內部議事制度、財務管理制度、人員錄用和考核獎罰制度、自我評估和監督機制等尚不完善，導致無章可循、有章不循等問題時有發生。顯然，如何有效加強對民間組織的培育并推進其健康發展，已經成為現階段時展提出的重要課題之一。
三、對策及建議
(一)轉變觀念，從提升社區服務的高度認識發展民間組織的重要性
1．要改變用“泛政治化”的觀念看待民間組織的思維方式。目前我國的民間組織絕大多數不是政治組織，其主要在經濟、文化和社會領域發揮作用，它們在促進經濟發展、解決就業問題、提高社會公共服務質量、推動政府行政體制改革、構建和諧社會等方面，具有巨大的發展空間和能量。即使是屬于“政治類”的民間組織，多數也在黨和政府的有效領導和管理下進行活動，其作用主要也是積極和正面的。民間組織發展中存在的一些問題，很大程度上來自于制度安排和政府管理的不到位，而不是民間組織自身發展的必然傾向。
2．要正確認識權力部門與民間組織的關系。要真正將民間組織視為“第三部門”，割斷民間組織與政府權力部門的“天然紐帶”。要樹立尊重公眾意志、重視公共權利的觀念，重視民間組織的社會代表性，在平等的基礎上建立政府權力部門與民間組織的溝通、理解和協商關系。
(二)明確政府與民間組織在社區服務中的各自定位
1．明確各自的職能分工。政府的責任主要是規范市場和支持、培育民間組織等社會組織，充分發揮其在社區治理中的積極作用，并對這些組織的運行過程實施有效的監控和評估，最大限度地保護公眾利益，維護社會公平與公正。而民間組織由于具有民間性、公益性、志愿性等特點，因此在社區治理中的職能主要是及時了解并向政府如實反映社區居民的需求、充分動員和開發社區內資源為社區居民謀利益、提供專業化的社區服務、通過民問途徑協調公眾利益、推動社區民主自治、豐富社區文化等。
2．協同治理，良性互動。在社區治理的實際工作中經常會出現政府與民間組織職能分工交叉的領域，很難劃清彼此的權力邊界，尤其是在目前民間組織能力薄弱、運行不規范的情況下更是如此。這就需要政府與民間組織協調合作，共同承擔起社區治理的責任。比如有些社區公共事務雖然在民間組織的職能范疇，但如果由政府出面可能更容易解決，那么當民間組織尋求政府的幫助時，政府應該大力支持；反之，政府的一些行政事務如果能得到民間組織的支持和配合，通過民間非正式途徑將會十分有利于工作的落實，社區居民也可能更容易接受。
(三)完善政策法規，為民間組織發展提供制度保障
1．健全法律法規。當政府和民間組織之間建立了特定的關系時，就需要一套法律制度為民間組織及其與政府的互動建立一個框架。近年來，國家先后出臺了很多政策法規，對保障民間組織健康發展和確保民間組織管理工作有法可依發揮了重要作用。但隨著民間組織的快速發展，一些法律條款已經滯后于形勢的變化。因此，必須進一步修改和完善現有的民間組織法規。同時，針對我國民間組織涉外活動、境外非政府組織在華活動、網上社團、社區群眾文化團隊等也要盡快出臺相應的政策法規。
2．加大政策傾斜。政府要通過優先注冊、資金扶持、稅收優惠等政策傾斜措施，突出培育發展公益性、救、維權性、協調性的民間組織，重點支持為社區老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業人員等特殊群體服務的民間組織，并以此帶動民間組織的整體發展。
3．完善運作機制。政府要通過制度措施為民間組織開辟參與社區事務的渠道，建立民間組織參與基層民主建設的機制，形成民間組織發展與推進和諧社區建設、促進居民自治良性互動的格局。同時，政府要建立民間捐贈和籌款的自我循環機制，這是民間組織可持續發展和自力更生的關鍵所在。正確引導政府撥款和社會捐贈，集中社會資源，發揮最大效益。
4．建立公益產權制度。要明確公益產權的概念，建立公益產權運作監督機制、破產轉移機制和民間組織退出機制。
(四)改革雙重管理體制，重新定位民間組織管理部門
1．重新定位登記管理機關。加強登記管理機關在執法、監督、投訴受理等方面的職能，并依靠社會力量逐步建立起廣泛的社會監督體系，在條件成熟之后可嘗試建立類似英國慈善委員會那樣的立法監督機關。社會監督的主體包括社會公眾——尤其是相關權益者、民間組織本身和媒體，他們最終需要歸口到民間組織管理部門統一實現執法要求?！吧鐣对V制度+政府受理部門+政府部門向社會公開其掌握的信息”也許是一個綜合模式，這不僅促使政府從全面的干預中退出，而且有效的監督也能減少人們對民間組織的過分擔心，減少它們成立時的障礙。
2．改革業務主管單位。業務主管單位的存在已越來越不適應民間組織進一步發展的需要，但如果斷然取消又會忽視我國處于轉型期的國情。因此，可以允許具備一定條件或一定領域的民間組織試點向單一監督管理體制過渡。比如：對于那些業務范圍難以在現有政府職能部門或社區范圍內涵蓋并且難以找到合適的業務主管單位的民間組織，可試行單一登記主管制，即取消業務主管單位；對于那些在社區活動的草根民間組織可試行單一社區管理制，僅由管理部門備案即可。
(五)推動民間組織的能力建設，扶助民間組織發育與發展
1．堅持“民辦”。民間組織的發展壯大應該是政府扶助下的、以民間組織為主體的自我成長過程。它不是造就一個政府管理職能的者或“準政府組織”，政府不能“包辦”甚至“壟斷”民間組織的工作，而是要使民間組織保持自身的自治性與相對獨立性，堅持民間化方向，做到負責人由群眾選舉產生，活動由自己決定，事務由自己管理。
關鍵詞： 網絡募捐；募捐監管，法律制度
中圖分類號： H15 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2017）03-0026-11
doi：1019366/jcnki1009-055X201703010
網絡募捐是伴隨著互聯網的興起而出現的一個新生事物。由“廣西少年蔣佳事件”“汶川地震網絡募捐”“貴州午餐計劃”“賣身救母”事件，到去年發生的“羅爾網絡募捐救女”等事件，可以看出更多遇到困難的人通過網絡平臺信息的方式急尋幫助。一些公民十分具有愛心和同情心，他們組成民間慈善團體，同樣以網絡平臺為基礎向這些求助的人進行捐助，這樣的捐助方式被稱為網絡募捐。但網絡募捐作為一個新生事物，在實際操作過程中難免會出現一些問題，如公信力欠缺，社會監督力量薄弱 ，對善款及余額的支配和管理不到位等，在一定程度上阻礙了網絡募捐活動健康有序地發展。為了有效地解決這些問題，必須完善網絡募捐監管法律制度。
一、網絡募捐、網絡募捐監管涵義簡析
網絡募捐是借助于網絡平臺而產生的一種新的募捐方法，它引起了網民甚至整個社會的關注。對網絡募捐及網絡募捐監管涵義的探討意義十分重大，它關系到社會公眾對網絡募捐的全面認識和公正評價，更關系到網絡募捐監管法律制度的構建和完善。
（一）網絡募捐的涵義
“募捐”這個詞，在我們日常生活中使用的頻率很高，人們對其涵義較為熟悉。在《現代漢語詞典》中，“募捐”被解釋為“籌集資金”或“籌集商品”。但在實踐中，“募捐”不同于普通的捐贈行為，即某人把某物或金錢贈予另外的人、團體、社會組織或國家。按照我們慣有的做法，一項募捐活動有效地進行，涉及募捐發起人、捐贈者、受贈者三方。[1]網絡募捐也有別于一般的社會募捐，它主要依靠網絡平臺來募集資金，不借助網絡平臺，就實現不了募集資金的目的。網絡募捐應該包括三個基本要素：第一，誰，即網絡募捐的發起人、捐贈者、受益者。第二，干什么，即網絡募捐的目的。第三，怎么樣（如何完成），即網絡募捐必須在網絡平臺上進行。[2]
通過上面的分析，我們可以得出網絡募捐是指個人、社會組織等，在遇到困難的情形下，自身不能解決或出于公益的目的，由自己或募捐發起人通過網絡平臺求助或其他信息，依靠網絡媒體進行宣傳，尋求他人幫助的非營利。網絡募捐具有以下特點：
1.網絡募捐的虛擬性
眾所周知，網絡具有虛擬性，同樣網絡募捐也具有虛擬性。因為網絡的監管力度還不夠，許多信息的真實程度值得考證，表現為不確定性和隱蔽性，網絡募捐也存在相似的情況。網絡募捐發起者出于何種目的很難考證，有的確實存在困難，希望獲得幫助[3]，有的發起者可能表現為另外的目的，故意隱瞞實情或故意夸大其弱勢程度，以期望獲得更多的幫助，使自己的財物或金錢不受損失。例如最近發生的羅爾事件，羅爾的女兒身患白血病，自己本身有經濟實力為女兒治療，但還是通過網絡募捐，募捐了數目不小的一筆錢。捐贈者不可能親自去考證羅爾的經濟狀況，只能根據網絡平臺上的信息選擇是否募捐，由此可以說明網絡募捐具有虛擬性。
2.網絡募捐的低成本高收效
華 南 理 工 大 學 學 報（社 會 科 學 版）
第3期向鵬：關于完善網絡募捐監管法律制度的思考
募捐者只需在網絡平臺上消息，不需要其他的成本，捐贈者了解信息后，可能會給予金錢或財物幫助，這些捐贈者不僅來自全國，甚至可能來自于全世界。與傳統的捐贈模式相比，網絡募捐的影響更為廣泛及時。從募捐手段上來看，網絡募捐的成本更低，無論募捐者身處何地都可以在網上為任何一位求助者發起募捐，相應捐贈者在任何地方都可以以網絡平臺的形式進行捐贈。募捐者還可以通過視頻資料或銀行賬號完成勸募，募捐的成本很低，近乎零成本。還有一種方式是“扇因營銷”的網絡募捐方式[4]11-12，該種方式被一些企業所采用，突破以金錢和物質的傳統募捐模式，形式靈活，把網民上網時間、智力等轉化為物質、金錢，使網絡募捐的形式和手段多樣化，通過網絡的低成本化來實現效益的最大化。
3.網絡募捐基礎的脆弱性
募捐者通過在網絡平臺上為求助者求助信息，捐贈者所持的態度主要依靠于對該信息和募捐者的可信度判斷，做出決定到底是捐還是不捐。這種信任來自于網絡，同樣具有虛擬性和間接性，屬于熟人社會中最低端的信任。這種信任關系并不穩定，一旦受到沖擊馬上就會消失，可見網絡募捐的基礎相當脆弱。這種脆弱也來源于網絡的虛擬性，捐贈者或者網民如果發現募捐者的信息或者捐贈的善款使用等存在瑕疵，會導致其愛心行動大打折扣，最直接的結果就是因對網絡募捐的不信任而放棄或撤銷捐贈。
（二）網絡募捐監管的涵義
“監管”是外來詞，來源于英語單詞“regulation”，將“regulation”翻譯成中文意思為監管。監管是指相關主體不以自己的意志來左右事物的發展，而是以事物本身運行的規則來控制、調整該事物，使其不偏離軌道，正常地進行工作或運轉。此處所談及的相關主體指監管主體。監管可以從狹義和廣義兩個方面來理解。狹義監管通常是指政府的監督與管理，即指政府根據有關法律法規，通過一定的行政手段監督或直接管理，保護投資者的合法權益，維護市場經濟秩序。除了政府進行監督外，我們的監管主體還應包括個人、其他非政府社會組織，這就是我們所說的廣義監管。對于網絡募捐監管而言，政府應該發揮其主導作用，社會媒體、行業協、其他非政府組織、個人的監督作用也應該體現出來。在網絡募捐所有的監管主體中，政府的監管行為比其他監管主體更具權威性和執行力，所以網絡募捐監管的主要力量應該是政府。[5]
綜上所述，網絡募捐監管是指政府行政機關等官方組織和個人、社會媒體和行業協會等非官方組織為了凈化網絡環境，保障網絡募捐順利進行，根據相關法律對網絡募捐的全過程進行跟蹤和監督，使網絡募捐行為正常進行所做的行為的總稱。為了更準確地了解網絡募捐監管的涵義，我們必須把握以下幾點：
第一，網絡募捐監管的目的是凈化網絡環境，保障網絡募捐順利進行。由于網絡募捐本身有缺陷和相關法律不健全，只有加強網絡募捐監管，才能保障網絡募捐順利進行，實現網絡募捐的價值。第二，網絡募捐監管主體包括政府、個人、社會媒體和行業協會等，政府應該是主要監管力量。第三，網絡募捐監管實質上是一種法律監管制度，必須具合法性和正當性。
二、網絡募捐監管法律制度存在的必要性
構建和完善網絡募捐監管法律制度，不僅是網絡募捐活動健康發展的重要保障，同時也關系到網絡慈善事業的良性發展，因此加強網絡募捐監管法制建設具有十分重要的現實意義。
（一）網絡募捐活動本身的需要
網絡募捐作為一件新事物，還存在一些缺陷和不足。為了保護我國網絡募捐活動有序進行，有必要在法律制度方面對網絡募捐加強監管。
一方面，網絡募捐是傳統慈善事業的有益補充。網絡為慈善事業的發展提供了一個新的平臺。傳統的慈善募捐活動傳播信息的方式較為簡單，主要依靠政府部門的行政命令，媒體報道這兩種方式進行。傳統的慈善募捐活動在傳播速度、傳遞方式和范圍上都有一定局限，易使公眾對慈善募捐產生抵觸情緒，很難實現慈善募捐活動的目的。網絡募捐是一種新型的慈善募捐形式，它的出現彌補了傳統慈善募捐的不足，它不受地理，空間和個人因素的影響，拓寬了慈善募捐渠道，借助網絡傳播速度快的特點，方便公眾獲得信息，使網絡籌資活動的參與者不斷擴大，這不僅增加了慈善資源的來源，而且有效地促進了籌款目的實現。再者，我國目前的社會保障制度、社會救助機制尚不成熟，網絡募捐表現出自己的優勢，以更加靈活的方式彌補了政府、慈善機構募捐體制僵化的局面，在一定程度上使我國慈善事業得到了發展。[6]66-67
另一方面，網絡募捐也存在一些不足。網絡募捐最明顯的特點是利用網絡媒體來進行募捐。網絡作為一個新的慈善平臺，有著電視，報紙等傳統媒體無法比擬的優勢，為網絡募捐活動提供了極大的便利。同時，網絡具有虛擬性和隱蔽性的特點，這也導致了網絡募捐存在一些弊端，給一些非法分子可乘之機，“網絡詐捐”“網絡騙捐”等違法事件屢屢發生。網絡募捐的這一特點對其信譽產生了極大的影響。求助者將救助信息在網絡平臺上是出于什么目的，是否真實可靠，公眾無從知道。一些公眾參與網絡募捐，在幫助別人之后，都發現上當受騙，從而對網絡募捐產生懷疑，甚至在此之后拒絕再次參與其他募捐。
總而言之，網絡募捐給人們提供了方便的同時，其弊端也顯現出來。為了使網絡募捐朝健康、良性的方向發展，有必要根據法律采取科學合理的措施，監督和約束網絡募捐的全過程，減少網絡募捐弊端造成的損害，發揮網絡募捐活動應有的價值，促進慈善事業的發展，實現社會公平正義。
（二）政府職能的體現
在現代社會，國家權力要充分體現出來，必須要通過各種形式滲透到民間社會或公民個人中間，若不能參與到民間社會和公民個人中去，只停留在兩者的邊緣，這樣的國家權力只能被普通公眾所仰望，顯然是不適應時代的要求。網絡募捐作為一種方便快捷的公共援助方式，是我國慈善事業的重要組成部分，是我國尚不成熟的社會保障制度、社會救助機制的有益補充。政府作為公共秩序維護者，對網絡募捐進行監管是其職能的充分體現。根據民間社會的理論，國家有權對民間社會組織和個人活動進行法律監督，以保護社會公共利益，因為民間社會組織和個人本身有不可避免的缺陷和問題。在民間社會組織、個人遇到自身不能解決的困難，需要國家的幫助時，此時國家對民間社會組織、個人的國家干預很具有理性，相應增加了民間社會組織、個人的活力。與此同時，由于國家干預的擴大，民間社會組織和個人也將把自身活動從追求自、自治權轉移到積極參與政治中去，以便根據自己的利益和需要滿足這種干預。具體到網絡募捐方面，政府和相關部門需要對在網絡平臺上求助信息的真實性M行驗證，對網絡募捐活動全過程的透明度及剩余款物的流向進行監督與管理，保護網絡募捐乃至整個慈善事業正常化運作。
（三）我國社會發展的內在要求
近年來，隨著我國經濟的快速發展，社會貧富差距逐漸在拉大，完善的社會保障制度尚未形成，在某種意義上將影響到我國小康社會的全面建成。在我國目前的社會保障制度、社會救助機制尚不成熟的情況下，網絡募捐可以有效地整合，利用和配置隱藏在網絡社會中的閑置資源。網絡募捐具有效率高，成本低，不受地域和空間等因素的限制的特點，對救助社會弱勢群體，促進慈善事業的發展，實現社會公平正義具有重要意義。從實施網絡募捐的價值來看，它彰顯了公眾助人為樂的傳統美德，使需要幫助的人得到了真正意義上的幫助，增強了社會凝聚力，有利于維護社會穩定，實現人與人和諧相處。要實現網絡募捐的價值，必須讓網絡募捐朝健康、良性方向發展，因此，通過完善相關法律法規，加強對網絡募捐的監管，堅決制止“網絡詐捐”“網絡騙捐”等違法事件的發生。在此意義上講，加強網絡募捐監管，促進慈善事業的發展，實現社會公平正義，是構建和諧社會的必要條件，也是我國社會發展的內在要求。
三、網絡募捐監管法律制度存在的問題
網絡募捐是新型的慈善募捐方式之一，有許多無可比擬的優勢。但我國的社會保障制度和慈善事業起步較晚，發展不成熟，在弱勢群體的救助上，網絡募捐的作用相當明顯，被公眾普遍關注。然而網絡募捐監管法律制度存在一些問題，“騙捐”和“詐捐”事件頻頻發生，引發了公眾的懷疑和不滿。
（一）網絡募捐公信力不高
關于網絡募捐發起人的資格問題，哪些人才能成為網絡募捐發起人，即發起人應具備的條件，需要走哪些相關的程序才可以在網絡平臺上募捐信息，相關的規定很模糊。
網絡的作用越來越重要，力量相當強大，傳播速度快，使用起來非常方便。在現實中許多個人經濟形勢不好，基礎非常薄弱，迫切需要幫助，未經任何監督和審核，按照自己的意愿直接將求救信息、募捐倡議在網絡平臺上，其真實性值得懷疑。由此可以看出，誰都可以在網絡平臺上求助信息，表現出很強的隨意性，相關部門的監管缺乏。[7]128-129
目前整個網絡募捐形勢較為混亂，在網絡平臺上募捐信息究竟是真是假，這關系到公眾進行募捐的態度，對網絡募捐公信力也有著直接的影響。公眾自身無法識別和判斷網絡平臺上信息的真實性，只能依靠募捐發起人的道德進行自律。同時，網絡平臺上可以隨意募捐信息，為一些不法之徒提供了“騙捐”和“詐捐”的機會。一些具有愛心的公民在看到求助的信息之后，提供了熱心幫助，卻被虛假的網絡募捐信息欺騙，這嚴重打擊了公民的積極性和愛心。這些情況的存在，不僅對網絡募捐的公信力是一種詆毀，由此造成網絡募捐公信力不高，也引發了公眾的懷疑和爭議，不利于發揮網絡募捐的作用，從而使那些真正需要幫助的人受到損害。
（二）社會監督力量不強
由于網絡募捐發起的標準很低，個人或社會組織都可以在網絡平臺上網絡募捐信息，導致“騙捐”和“詐捐”事件頻頻發生，許多公眾在一邊獻愛心的同時，一邊對網絡募捐關注程度在加深，形成一個輿論監督氛圍，在一定程度上牽制了募捐相關人的行為，遏制了“騙捐”和“詐捐”的現象發生。[8]但是在網絡平臺上，網絡募捐信息被募捐發起人和受益者所，是否真實可靠，沒有相關的權威機構和個人去查證，也無法查證，對募捐來的善款、善物的監管基本上也處于空白狀態，整個社會監督力量薄弱。另外，一些網民采用的監督手段方式正確與否值得思考，有的靠“人肉搜索”的方式來監督一些網絡募捐活動，對其進行調查和跟蹤，這不可避免侵犯募捐當事人的隱私權和其他相關權利。
捐贈者是網絡募捐的直接參與人，捐贈者在完成捐贈后，有權監督和追蹤自己捐贈的金錢和財物的用途，捐贈者是網絡捐贈最直接的監管人，監督效果相當明顯。募捐監督權本身就是捐贈者享有的一種權利，但是在網絡募捐過程中，捐贈者的監督意識還很欠缺，未使用好這項權利，他們往往把錢匯到指定賬戶后就很少再關注其善款的使用情況，即使一部分捐贈者有較強監督的意識和精力，但受信息不透明的影響，無法完成監督。對于受益者而言，他們是網絡募捐的直接受益人，其利益與募捐善款的使用有著直接關系，即使受益者的監督意識和動機相當強烈，但未必會發生作用。有些時候網絡募捐發起人和受益者往往是同一主體，在這種情況下，談及受益者監管沒有實際意義。
另外，在社會監督中，新聞媒體監督是一種重要的力量。在網絡募捐過程中，新聞媒體可以隨時發揮作用，跟蹤報道，讓公眾了解和掌握網絡募捐的情況，搭建一個公信力較強的信息披露平臺，發揮好監督作用。[9]然而，網絡募捐和新聞媒體輿論監督立法還不完善，導致新聞媒體發揮監督作用有限。
（三）救助效果很難評估
我國慈善事業起步較晚，慈善事業的評估機制不健全，財務管理制度尚未公開、規范地建立，對于網絡募捐的余款、剩物后期使用狀況及受助方的困難解決程度很難監管及把握。大多數網絡募捐活動是由民間發起，整個募捐過程的透明度不高，政府、社會及個人很難有效地監管。對于受助的對象而言，有的受助對象得到的捐助嚴重超出自己所需，而有的受助對象所受的救濟程度不夠，在捐助者和受助的對象之間缺乏一個起到調節作用的中間組織，使網絡募捐而來的善款、善物沒有充分發揮作用，使網絡募捐活動的價值未真正體現出來。
（四）對網絡募捐善款、善物及余額的支配、管理不到位
網絡募捐監管主體或者是捐贈者對募集到的善款及善物的使用情況和余額狀況都具有監督權利，應該發揮好監督作用，當募捐活動完成后，受益者應當按照募捐目的使用善款或善物，當有剩余善款出現時應該按照捐贈者的意圖使用，不能隨便挪作他用。但在實踐中，網絡募捐監管主體、捐贈者享有的監督權利沒有充分體現，沒有發揮監督作用，受益者常常擅自將剩余善款存留給自己或挪作他用，引起糾紛，引發網民對網絡募捐產生不信任，或者責罵。[10]88-90如何完對待和處理剩余善款，成為網絡募捐重點監管的內容。
四、完善網絡募捐監管法律制度的構想
根據目前網絡募捐的形勢，必須完善網絡募捐監管法律制度，使網絡募捐監管做到有規可依，為網絡募捐健康發展提供必要的支持。
（一）完善網絡募捐信息披露制度，增強網絡募捐公信力
目前網絡募捐存網絡募捐公信力欠缺，社會監督力量薄弱 ，對網絡募捐善款及余額的支配和管理不到位，已成為在社會公眾普遍關心的一個重大問題。因此，建立網絡募捐信息披露制度，加強網絡募捐信息公開的力度是相當必要的。
一是完善信息披露主體。網絡募捐活動是新生事物，其完善程度是一個過程，應該建立監管主體，同時對于募捐當事人的行為予以監督，其信息披露方式是網絡募捐監管的重要手段，信息披露制度的完善常常依靠于信息披露主體。網絡監管主體、被監管主體都屬于信息披露主w，詳而言之涉及監管機構、受益者、募捐發起人都應該及時向公眾網絡募捐相關信息。
二是規范網絡募捐信息披露內容。披露網絡募捐信息內容也是一種較好的監督方式。網絡信息披露主體涉及其募捐發起人、監管機構、受益者，其披漏的信息不完全一樣。信息披露監管機構披露的內容應包括：網絡募捐的程序，網絡募捐的許可、備案過程，募捐發起人的具體情況，募捐目的，受益者的情況，監管辦法等。募捐發起人披露的內容應包括：募捐的事由及目的，發起人、受益人的詳細介紹，募捐的時限，募捐的注意事項，最后實際收入善款、善物的數量及其分配情況。募捐受益人披露的內容應包括：最終獲得募捐物的數額、善款和善物的使用情況，剩余捐贈的流向。各信息披露主體應及時詳細地向社會公眾信息，以避免公眾的誤會。[11]
三是完善網絡募捐公開信息平臺。上海市民政局開通了信息服務平臺，成為先例，人們就網絡募捐關心的問題，隨時可以上網查詢、投訴、建議。我們可以效仿該做法，建立網絡募捐信息公開信息平臺，以增加透明度，提高網絡募捐的公信力，加強網絡募捐信息監督，使其成為政府、網絡募捐當事人和公眾之間的溝通的橋梁。這樣做有利于公眾及時了解網絡募捐信息，對網絡募捐起到社會監督作用，有利于增強信息的公信力。
（二）完善社會監督
針對網絡募捐存在的問題，社會監督是重要的監督力量，但發揮的作用不夠充分，應進行完善，以期更好地發揮監督作用。
一是網絡募捐利益相關者的監督。網絡利益相關者應涉入整個網絡募捐的過程，在所有監督中，網絡利益相關者的監督是最直接的監督。首先，應該加強宣傳，讓捐贈者和受益者的監督意識不斷增強，使其自覺在網絡募捐中發揮監督作用；其次，通過相關法律賦予捐贈者和受益者更多的知情權、監督權和監督渠道，更好地發揮其監督作用。
二是新聞媒體和其他社會公眾的監督。新聞媒體應樹立正確的輿論導向，對網絡募捐進行跟蹤報道，搭建一個公信力較強的信息披露平臺，使公眾可以了解募捐流程，隨時掌握善款、善物的使用和流程，保障公眾的知情權，避免網絡詐捐、騙捐和信息不對稱的情況出現。廣大網民逐漸成為社會監督的重要力量，隨時關心關注網絡募捐，揭發虛假的信息，讓一些不法份子無處可藏，以確保社會監督真正發揮作用。
（三）建立第三方評估機構
在網絡募捐的社會救助功能得到充分發揮時，其弊端也顯現出來。目前，我國慈善事業發展雖然取得了一定的成績，但對網絡募捐、網絡慈善的約束及監督機制尚未完全形成。雖然在形式上建立了網絡募捐信息批露制度，但對外公布的僅僅是募捐款項、帳目等，公眾要想了解網絡募捐實質性的問題，例如對剩余善款、善物的的利用，還要經過很多程序。因此，僅僅簡單地公布一些數字是遠遠不能解決問題的。為了緩解這一局面，僅依靠政府來監管是不夠的顯得薄弱，還要依靠其他監管主體，發揮他們的力量，對網絡募捐進行監管。我們也可以效仿和借鑒國外的一些成熟的經驗和做法，專門建立第三方獨立的評估機構，對網絡募捐全過程進行跟蹤和監管，監控善款、善物的使用和流向，對不公正的現象進行糾正，對普通公眾的募捐行為進行正確引導。在美國，慈善信息機構是專門進行慈善事業的評估機構，具有非營利性，負責評估和監督慈善機構活動的開展，它對基金會進行非常詳細地評估，評估的內容非常細致，不僅包括理事會的職能，基金會的項目，有關活動的信息，還包括獲得的贊助經費的使用和管理等。同時，慈善信息機構將各基金會的評估結果每兩年至四年在公眾平臺上對外公布，方便查詢，讓社會公眾對募捐情況有一個大致的了解，同時也方便網絡募捐工作的開展及進行有效監管。
總之，針對救助效果很難評估的問題，需要建立全面的第三方獨立評估機制，可以從以下三個方面進行。 第一，建立獨立的第三方評估機構對網絡募捐全過程進行監管，該評估機構由相關專業人士組成。 第二，針對網絡募捐的特點，建立相應的評價標準和評價體系。 第三，以某種方式定期或不定期地將評估結果向社會公布?？偠灾?，通過評估機構進行統一的評估，客觀分析慈善活動所需的成本及產生的效益，對剩余善款、善物的流向進行跟蹤，合理配置慈善資源。通過第三方評估機構定期公布評估結果，將相關評估信息在公共信息平臺，為社會公眾提供客觀真實的信息，為他們參與網絡募捐活動提供參考。專業評價結果不僅能有效地提高網絡募捐組織的社會信u，同時也使一些信譽低下、不守規矩的網絡慈善組織在競爭中自動淘汰，從而實現對網絡募捐活動的有效監管，促使網絡募捐朝健康、良性的方向發展。
（四）完善網絡募捐剩余款物監督管理制度
網絡信息披露機制應被監管機構嚴格執行，監管機構隨時掌握、了解善款、善物的使用及流向情況，進行規范的管理和監督。
一方面監管機構可以號召受益者將網絡募捐剩余款物交由自己管理，或者交予公益性社會團體或非營利的公益性事業單位管理。這主要基于兩點考慮，一是捐贈者具有不確定性，他們來自四面八方，甚至世界的每一個角落，而且在捐贈時通常不留名字，若將剩余的善款、善物逐一退回給捐贈者，相當不現實。二是基于公平公正的考慮，剩余的款物被轉移給其他相同或相似的社會組織，目的是幫助更需要幫助的人，這樣做不僅不違背捐贈者的主觀愿望，還提高慈善資源的使用效率，實現社會一方有難八方支援的目的。[12]
另一方面監管機構應被賦予一定的裁量權。一是受益者本身的經濟情況不是很好，是弱勢群體中的一員，當遇到自己實在不能解決的困難時，只好求助于網絡募捐，當自己的困難被解決時，將剩余的款物用來救助其他有困難的人。在這種情況下，受益者將剩余善款、善物用作救助其他困難者，其監管機構就不能生搬硬套，要根據捐贈人的意愿，結合實際情況，決定是否批準。同時，受益者或網絡募捐剩余款物代管人可以將募捐剩余款物的相關信息在網絡平臺上，公開征求社會公眾和捐贈者的意見，受益者或網絡募捐剩余款物代管人根據征求意見，申請變更剩余款物的用途，監管機構應根據公開、公平的原則作出是否準予的裁量，從而實現對網絡募捐剩余款物監督管理。
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摘要：中國農村正規金融供給嚴重不足，促進了農村自發金融創新。農戶資金互助合作社，就是這種創新的典型案例?；谝欢ㄉ鐓^或村組的、限于成員間不斷借貸的資金互助，不同于世界范圍內普遍存在的以輪轉儲蓄信貸協會(ROSCA)形式存在的互助會，是一種重復博弈。在滿足成員的小額貸款需求方面的績效顯著，并有財務上可持續發展的能力。但是，它資金實力有限，并在股權設置等方面需要完善，最重要的是政府應該制定相應的法律法規，促進其更加規范化發展。
關鍵詞：資金互助合作社；業務績效；制度績效；小額貸款
文章編號：1003－4625(2007)040003－06 中圖分類號：F832.35
文獻標識碼：A
一、引言
20世紀90年代中后期，中國農村金融體制改革快速推進，逐漸構建起了以農業銀行、農業發展銀行和農村信用社為軸心的農村正規金融組織體系。但是，農業銀行在商業化目標的推動下，距離農村和農民越來越遠；農業發展銀行業務多樣化嚴重不足，根本不直接對農戶和農村微小型企業提供信貸服務；事實上，真正面對農戶和農村微小型企業開展信貸服務的機構僅剩農村信用社，農村信用社成為“農村金融服務主力軍”。但是，農村信用社發展本身面臨一系列的問題，比如不良貸款過多、資金實力不足、勞動生產率低下等等，其結果是，在中國農村地區，特別是中西部農村地區，真正來自正規金融機構的金融供給十分有限，農戶和農村微小企業普遍面臨著正規金融渠道融資難的問題，有較多的實證研究結論均表明了這一點(何廣文，1999；農業部農研中心課題組，2003；郭曉鳴，2005)。
在巨大的資金需求面前，正規金融供給不足，給民間自主金融創新提供了空間，催生了非正規金融制度安排。廣泛存在的非正規金融(informal finance)，是一種“非市場制度”(nonmarket institutions)安排(Besley,1995)，它常常隨著市場的缺失而出現，主要發生在現有的各種正規金融機構的功能范圍之外的、不受監管當局監管的金融交易，主要形式有天使融資市場、民間自由借貸、企業社會集資、輪轉儲蓄信貸協會(RoSCA)。在所有民間金融形式中，以成員為基礎的資金互助形式，是一種具有悠久歷史并在發展中國家較為常見的非正規金融組織，它存在于全世界五大洲80多個國家和地區(Bouman，1995)?；ブM織通過資金在團體內的動員和流轉，為居民提供了一個低成本融資渠道，并促進居民的消費和投資。在較多發展中國家，正規金融部門發展滯后，居民缺乏低成本和高效率儲蓄和貸款的渠道，以資金互助形式存在的非正規金融組織能夠在一定程度上彌補正規金融部門的不足。與正規金融機構相比，互助組織等非正規組織具有一定的信息優勢、擔保優勢、交易成本優勢，并能夠充分利用本地知識(local knowledge)，這也是互助組織之所以具有頑強生命力的原因(Biggart，2000)。
中國民間的資金互助，已有上千年的歷史，且形式多樣，并在當今中國南方的浙江、福建、臺灣等省的若干地區依然存在，并在局部地區表現活躍，在當地經濟中發揮著重要的作用(Besley和Levenson，1996；Tsai，2000；Tsai，2002；劉民權等，2003b；俞建拖等，2005)。2004年7月，在中國吉林梨樹縣閆家村出現了一種新型的資金互助組織，即與農村經濟合作社共生的資金互助合作社。并且，這種組織出現以后，不斷被復制和推廣，在吉林、河南、山東、安徽等地相繼出現，受到社會廣泛關注的資金互助組織已經不少，如2004年7月成立的梨樹縣百信農民資金互助合作社、2004年10月成立的蘭考陳寨資金互助小組、2004年12月成立的蘭考南馬莊資金互助小組、2005年1月成立的蘭考賀村資金互助小組、2005年3月成立的蘭考胡寨資金互助小組、2006年3月28日成立的安徽明光潘村鎮興旺農民資金互助合作社、2006年3月成立的山東陵縣資金互助合作社、2006年5月2日成立的梨樹縣興開城資金互助合作社、2006年8月5日成立的梨樹縣夏家資金互助合作社、2006年8月27日成立的河南濮陽貸款互助合作社等等。在已經出現的這些資金互助合作組織中，有些已經取得法人資格，或者在民政部門登記，或者在工商部門注冊，成為正式組織。
2006年12月20日，中國銀行業監督管理委員會頒布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(銀監發[2006]90號)(以下簡稱《意見》)后，于2007年1月22日進一步出臺了《農村資金互助社管理暫行規定》(銀監發[2007]7號)、農村資金互助社組建審批工作指引，并在2007年2月4日印發了《農村資金互助社示范章程》(銀監辦發[2007]51號)，將農村資金互助組織界定為新型銀行業金融機構，并確定首先在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省(區)的農村地區開展試點。3月8日，按照新規則正式注冊的吉林梨樹閆家村百信農村資金互助社正式開業。這是中國政府促進農村自發金融創新的產物――農村資金互助組織――正規化、規范化發展的重要舉措，昭示了農村資金互助合作組織在中國正規化發展的前景，也預示著在中國現有正規金融制度安排之外產生了真正的、正式的合作金融制度安排。標志著一類嶄新的農村銀行業金融機構在中國農村地區正式誕生，也標志著中國政府在著力解決農村金融供需矛盾方面邁出了重要步伐。由此，也可以觀察到合作金融制度在中國的演進邏輯：正規金融供給不足民間內生自發金融創新，產生資金互助組織，是一種非正式制度安排政府承認、加以總結和規范、以法律或規章等方式固定下來，并加以推廣，資金互助合作進而成為一種正式的制度安排，正規的合作金融制度在中國產生。這是一種誘致性的制度變遷過程，與20世紀50年代初中國農村信用合作制度產生路徑的“嵌入式”強制性制度變遷是完全不同的。誘致性制度變遷與強制性制度變遷的過程最顯著區別在于，前者是從需求出發的，后者往往是從供給角度出發的，因而后者往往出現與需求脫節的問題，這就是強制性制度變遷本身難以克服的缺陷。農村信用社合作性的異化，動因就在于強制性制度變遷本身存在的缺陷，制度供給不足。
但是，作為一種制度安排，農村資金互助合作存在的制度基礎是什么?它能得以迅速復制的制度優勢在哪里?它與世界范圍內普遍存在的信用合作社的制度安排的區別何在?它有什么樣的運作機制?其創新意義何在?農戶是否有資金互助合作意愿?農戶資金互助合作的收益及績效何在?是否具有可持續發展能力?在發展中存在哪些問題?等等，均是值得深入思考的。本文試圖以銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》出臺之
前農村自發創新而產生的資金互助組織為樣本，結合銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》和《農村資金互助社示范章程》，從實證的角度出發對某些問題給予部分解析。
二、資金互助合作社的運作特征
在中國各地不斷被復制和推廣的資金互助合作社，其組織的基本形式和原理大同小異，即基于一定社區(村)、一定經濟區域的全部或部分村民和小企業，按照一定規則出資，組成僅限于成員間不斷借貸的信貸基金，滿足成員的小額信貸資金需求。
按照銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》(銀監發[2007]7號)要求，農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互銀行業金融機構。農村資金互助社應在農村地區的鄉(鎮)和行政村以發起方式設立，有10名以上符合本規定社員條件要求的發起人；在鄉(鎮)設立的，注冊資本不低于30萬元人民幣，在行政村設立的，注冊資本不低于10萬元人民幣，注冊資本應為實繳資本。單個農民或單個農村小企業向農村資金互助社入股，其持股比例不得超過農村資金互助社股金總額的10％，超過5％的應經銀行業監督管理機構批準。社員人股必須以貨幣出資，不得以實物、貸款或其他方式人股。而在銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》出臺之前，農村自發產生的資金互助組織，出資規則是成員自己討論制定的。
很明顯，資金互助合作社與世界范圍內以輪轉儲蓄信貸協會(RoSCA)形式普遍存在的互助會的功能類似，都是通過集體合作來緩解資源約束的渠道(Bouman，1995)，但又不同于RoSCA。RoSCA通常由若干數量的成員組成，每個成員按規定在互助會存續期間每隔一定的時間捐出一筆資金(或一定數量的實物)，從而匯集成一筆數額較大的基金，并在各期將這筆基金輪流交給各個成員使用。一般來講，每個互助會成員最多只能得到一次基金，在所有的成員都得到該基金后，該互助會就宣告解散(俞建拖等，2005)。
農戶資金互助合作社，是一個以自主組織形式存在的可持續發展的民間金融機構。因此，它與RoSCA的最大區別在于，不是基于一次性博弈(one time game)，而是試圖建立一種重復博弈(repeated game)的機制。它利用合作社成員零散資金或暫時讓渡的生產資金，通過余缺調劑解決成員生產、生活中的臨時性資金短缺，或是滿足成員發展個體工商業務的資金需求。
在運作機制上，各地自發創新的資金互助社有一定差異，但也有一些明顯的共同特征：
1．股金設置上實行多樣化，有利于合作社多渠道融資。一般設有四種股金：資格股、投資股、流動股和國家社會公共股。并且，農民身份社員和非農民身份社員入股要求有差異。按照《梨樹縣百信農民資金互助合作社章程》規定，資格股、農民股每戶社員200元，非農民股500元。并且，資格股3年后可申請退股；投資股2年后可申請退股；流動股按約期支付。為壯大資金互助組織，吸引更多居民加入互助，股金在決算后按照銀行利息積數方法計算分紅，流動股實行惠顧返還。流動股低于1個月的不計股息，3個月股利0.9％，6個月1.5％，9個月1.8％，12個月2.1％。每股金額為1元，單戶投資股不得高于總股本的5％。
國家社會公共股接受國家和社會對合作社扶持資金，股金產生的收入主要用于合作社維持費用和公共積累或用于合作社社員借款貼息。公共股不參與管理，實行國家和社會監督。
這種股金設置辦法，雖然不是絕對符合經典的合作制原則的要求，但與國際上普遍存在的現代合作金融制度變遷的趨勢是一致的。打破了經典合作社股金不分紅的做法，在社員資格股以外設置其他股金(參考何廣文，2001)。
銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》和《農村資金互助社示范章程》對社員股金的設置是：“本社每個農民社員入股金額起點為X元，每個農村小企業社員入股金額起點X元，入股金額為元的整數倍”、“單個農民社員或單個農村小企業社員人股金額不得超過本社股金總額的10％”。實際上是參照了農村信用社改革過程中的股權設置辦法界定了農村資金互助社的股金設置的制度安排，與民間自發產生的資金互助組織的股金設置思路是不一致的，不符合合作制原則的基本要求。從這一點上看，真正按照銀監會《農村資金互助社示范章程》的界定組建的農村資金互助社，包含有異化成非合作金融組織的可能。民間自發產生的資金互助組織的股金設置辦法，更有利于保障組織本身的合作性。
2．有利于風險控制與管理、保障資金流動性的借款額度設定。農民社員在其股金額度內借款，實行信用借款；超過股金額度借款，需要3～5戶社員聯保，且每戶社員借款最高額可達其股金總額的6倍。比如一個社員的股金為1000元，他最多可以借款6000元。單戶借款最高不能超過資金互助合作社總股金的10％，最高十戶借款總額不能超過總股金的50％，三個月以內借款不得低于總股本額的30％，有利于增強資金的流動性，控制流動性風險，防止支付危機的發生。
本社開展自營業務(農業生產資料與農產品的購銷業務)，不得超過互助資金總額的50％。
3．資金只能在社員內部有償使用，非社員可以有限制性借貸，且實行差別利率。大多規定，10日之內的臨時性資金需求免息，充分體現互助精神。超過10天，按一個月利率計算。利率確定原則是根據當地的民間借貸及農村信用社的利率情況，半年內借款低于農村信用社利率，九月左右借款利率略高于農村信用社，一年期借款與市場利率持平(表1)。一方面，鼓勵社員需要較長期限借款時向正規金融機構申請，另一面可以防止社員從互助合作社借款去搞民間借貸。
非農戶成員借款不得超過自有股金的80％。
4．建立了一種隨農戶資金需求擴大而自動充實資本的機制。資金互助合作社章程規定，每戶社員借款最高額可達其股金總額的6倍，由此即確立了社員股金與貸款最高限額之間的比例為1:6。如果農戶資金需求提高，則需要增加入股資金。由此，建立起了資本金隨農戶需求增長而自動增長的機制。
三、資金互助合作的業務績效與制度績效
1．資金互助不僅使農戶獲得了資金服務，滿足了零星、小額的資金需求，填補了農村正規金融的不足，更重要的是農戶有了負債意識、正確的金融意識，培育了農村信用文化，改善了農村金融生態。
據百信農民資金互助合作社貸款基本要素梨樹百信資金互助合作社的考察發現(表2)，其平均貸款規模占當地縣域GDP的比重均較低，符合國際上小額貸款機構普遍具有的小額貸款的典型特征，有利于覆蓋和滿足更多成員的資金需求。從借款用途而言，既有生產性借款，還有生活性借款、投資性借款。具體用途包括購買種子、化肥、農藥、發展養殖業(豬、雞、鵝)、學費、種植食用菌、購置農用車和收割機、經營小
百貨、家具加工、建房甚至紅白喜事等，出現較突出的多樣化特征。
2．資金互助合作社是以血緣、地緣、親緣關系基礎上的自發創新成果，互助組織內成員間彼此了解，信息對稱，具有相互信任的原始制度基礎，通過建立資金互助組織，就在共同的價值認同感的基礎上建立起了一定的信任共同體，形成以信任為載體的社會資本，并通過合作理念的教育和培訓，使得信任共同體更加鞏固。同時，為了防止信任共同體中個別成員的濫用信任資本的機會主義行為的發生，還自動啟動了一定的懲罰機制，一是借款不還需要支付較高的利息成本，二是會受到來自鄰里間的社會壓力(peer pressure)。因此，資金互助合作社運轉過程中，不良資產一般均較低(表2)。由于其組織運轉成本較低，因此，即使在互助資金規模有限的情況下(表2)，也可能取得較好的經濟效益，實現財務上的可持續發展。2005年期間，南馬莊資金互助協會，就實現了財務上的可持續，91個成員共分得紅利1295.67元。
3．有利于引導民間借貸活動。農村資金短缺問題突出，農民向正規金融部門貸款難，民間融資活躍。為引導民間借貸，中國人民銀行安徽明光市支行，對該市潘村鎮農民自發組織的“親友資金互助會”進行輔導，健全規章制度，規范日?；ブ绦颉Ｔ谵r戶自愿認繳互助金的基礎上，成立了興旺農民資金互助合作社。對農村普遍存在的“抬會”、私人借貸等民間融資不規范行為是一種示范。農戶有了交易成本較低的融資渠道，對民間不規范的金融交易行為是一種排擠。
農民資金互助合作社的出現，有利于民間借貸行為由地下轉為地上，將為民間融資行為提供可行的組織化通道。
4．促進了農村金融機構和農村金融供給的多樣化和多元化。資金互助合作社，是一種內生性的、農民自己的金融組織，是“弱勢群體”在農村正規金融無法滿足金融需求情況下的一種需求誘致性的自發制度創新，是一種“自救行為”，因而最貼近需求、最能滿足農村金融需求。
它的產生，第一，表明農村金融體制改革仍無法適應農村經濟發展的需要，不能滿足農民的資金需求。第二，說明合作制的組織形式在中國農村是有土壤的，是從實證角度對“中國沒有一種合作制機構真正成功過”(謝平，2001)的歷史的改寫。第三，農民資金互助合作社的自發產生，本身也表明了農村金融組織應該是多元化的。農民資金互助合作社是對現有農村信貸市場的必要補充，是在商業信貸市場之外的一種“微型融資”的途徑。第四，還實現了農業與金融的有機結合，實現農業產業資本和農村金融資本的有機結合。第五，日益增長的貸款需求和來自成員內部的儲蓄積累，也使農村資金互助社成為促進農村資金留在農村的最好載體。
5．可以成為農村正規金融機構向中低收入群體提供金融服務的載體。安徽明光興旺農民資金互助合作社章程規定的業務范圍包括：開展資金互助，服務人社社員及本村農民；與當地農村信用社、農業銀行建立合作機制，特定情況下以合作社出面為社員轉貸貸款，或為社員貸款進行擔保等。同時規定，合作社不以任何形式進行非法集資，只以其社員交納的互助保證金承擔相應的風險責任。
同時，盡管農民資金互助合作組織最貼近需求，克服了正規金融機構發展過程中長期存在的信息不對稱、交易成本高、不良資產嚴重等問題，但農民資金互助合作社資金實力有限。這樣，就可以建立一種“農村信用社＋資金互助合作社＋農戶”的信貸機制(圖2)，農村信用社或者直接將資金通過資金互助合作社貸給農戶，或者貸給資金互助合作社，再由資金互助合作社轉貸給農戶，或者由資金互助合作社將籌集起來的資金入股農村信用社，再以入股資金對農戶向農村信用社申請貸款提供擔保，發揮杠桿效應，獲得多倍的資金供給。后者也被概稱為“股權信貸模式”，發端于吉林梨樹。
資金互助組織根植于社區和村莊，因此，比農村信用社和其他金融機構更了解農戶，具有較強的信息優勢。農村信用社通過資金互助組織放貸，實際上是利用了這種信息優勢。資金互助組織在向農村信用社推薦客戶的過程，也變成一個信用篩選過程(peer selection)，那些不講信用或者信用度較低的農戶，自然得不到推薦。逐漸地，資金互助組織還可以由此演化成一個維持信用狀況的載體，加入資金互助組織的農戶，逐漸發展成為一個信用共同體。農村資金互助組織，在將民間資本轉化成農村金融資本、實現農村金融制度創新的同時，還通過“股權信貸”方式改變了傳統的“農村信用社一農戶”的信貸模式，形成“農村信用社―資金互助社―成員”的新模式，一方面降低了正規金融機構(農村信用社)貸款運行成本，另一方面以聯保的方式降低了金融機構的金融風險，克服了單戶農戶申貸能力不足、獲得貸款難的問題，擴大了農戶資金融通渠道。
6．與以前的農村合作基金會有本質的區別，兩者產生和發展的基礎也不同。農村合作基金會最初是“管好用活集體資金”的產物，而資金互助合作社完全是為了調劑資金余缺的產物；資金互助合作社完全獨立于政府運作，而基金會受政府的干預較強。
農民資金互助合作是基于成員之間的資金動員與資金流轉，只有那些符合銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》(銀監發[2007]7號)要求、并經過銀監會批準設立的農村資金互助社才能夠吸收其成員存款，即使不具有財務上的可持續發展能力而不得不清算，也不會危害公眾利益。而農村合作基金會卻變相吸收存款。因此，資金互助合作社，不會走原來農村合作基金的老路。
7．農村資金互助社的發展壯大，將會在一定程度上對農村信用社構成競爭，競爭會讓農村信用社感到生存與發展的壓力，有利于促進農村信用社改善服務機制、完善組織結構和強化風險控制等。
8．農村資金互助組織，大多數均是在社區經濟合作組織基礎上派生出來的，資金互助合作與產業合作共生，形成了綜合性合作經濟組織的雛形。日本的合作金融與生產合作、銷售合作就是結合在一起，日本綜合性農協的成功，為以小農為基礎的農業社會綜合性合作組織提供了成功的可能性的注釋和成功的案例。
四、完善資金互助合作組織運作機制的幾點思考
1．資金互助合作組織發展和運作中的培訓需求突出。農村資金互助社的廣泛發展，表明農戶有合作需求，并且也愿意合作，合作的基礎是存在的。但是，合作成功的關鍵在于健全的合作意識、健全的合作理念和金融意識的存在，以及對合作原則的正確理解和把握。筆者在調研中發現，較多資金互助組織的管理者，在合作決策中均表現出一定決策理性的有限性，因而出現決策行為的不規范性，例如金融風險意識較差、貸款發放與回收行為不規范、逾期貸款處理方法不適當、財務管理制度不健全、會計核算制度不規范等。
2．在股金退出上設置了一定的障礙，可能影響農戶、非農戶和微小企業成為社員的積極性。從部分農村自發產生的資金互
助合作社股金界定上可以明顯地發現，資格股三年之后方可申請退股，投資股兩年之后方可申請退股。中國銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》中也提出：“凡要求退股的，農民社員應提前3個月，農村小企業社員應提前6個月向理事會(不設理事會的向經理)提出，經批準后辦理退股手續?！痹谏鐔T退出上設置了一定的障礙，規定了要在一定時期后才能退股。與合作原則的“入社自愿，退社自由”的要求是有差距的。而在真正的合作制下，退出不應該是有條件的。
3．股東權利設定上的不平等性。農民社員200元就獲得社員資格，且農民社員每增加400元就可以增加一個投票權，而非農民社員要500元才能獲得社員資格，且非農民社員要每增加1000元才可以增加一個投票權(表3)。不利于調動非農民(城市居民)人社，也不利于合作社廣泛籌集資金，可能有礙于資金實力的擴張。
銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》也界定，農村資金互助社社員參加社員大會，享有一票基本表決權；出資額較大的社員按照章程規定，可以享有附加表決權。該社的附加表決權總票數，不得超過該社社員基本表決權總票數的20％。實際上，對持大股的激勵也存在一定的不足。
4．非農民社員和社會組織借款數不得超過其自有股金總額的80％，不利于互助社更多地吸收社會股金。
5．注意不要把資金互助合作組織辦成福利機構、公益機構，公益事業、福利事業，資金互助社要參與。提高互助社成員、所在社區居民的福利水平，改善社區公共產品供給，是互助社義不容辭的職責，但互助社本身不是福利機構。
6．應更好地發揮資金互助與生產合作相結合的優勢，促進農村產業結構的調整，特別是促進傳統種植業結構的調整。在農村各種合作關系的構建中，生產合作與資金互助一般是并存的。但在一定的社區范圍內，經濟合作社的成員不一定完全是資金互助的成員，經濟合作社的成員也不一定完全是專業生產合作的成員(圖3)。這種社區合作組織的交叉性和社區成員的選擇性參與，正好體現了合作的自愿原則。但是，筆者在調研中發現，在所有合作關系中，只有那些加入了經濟合作社，同時又是資金互助組織成員和生產合作成員的農戶，才能夠享受到最大的合作收益。即只有當“農戶”＝“資金互助成員”＝“生產合作成員”＝“經濟合作社成員”時，農戶合作收益才能實現最優化。例如，一個缺乏生產資金，但是已經成為社區經濟合作社成員，并同時加入了資金互助與專業生產合作的中低收入農戶，就司以利用資金互助小額信貸，在生產性專業協會的指導下引進高產優質的新品種，利用新技術，迅速發展生產，不僅給農戶帶來收入增長的機遇，帶來傳統種植業結構的調整，也將大大促進農民收入的提高。由此，不僅可以實現對農戶進一步參與合作的激勵，也可以在合作社的參與下，使農業生產的專業化特色逐漸顯現出來，向一村一品、專業化、規?；~進。
依靠資金互助小組，賀村合作社社員王宏偉和其他幾個社員借款1000元啟動資金，辦起了豆腐坊，每天每人平均收入20元左右。2006年春節前，賀村合作社出資2萬元(向資金互助小組貸款)，四名社員出資3萬余元開辦了小型飼料加工廠，形成了飼料加工、養殖的縱向一體化，大大降低了養殖成本。
7．資金互助社的發展，離不開政府、政府部門、村支兩委的支持。世界各國合作金融部門發展的歷史經驗也表明，合作社的發展離不開政府。在中國，社會各方面對合作社的作用已經有了較清楚的認識，但是，在銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》出臺之前，由于長期沒有一部關于資金互助合作的法律、法規，資金互助合作組織的發展一直處于一種自發的狀態。因此，銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》的出臺是必要的、及時的。但是，根據銀監會的《意見》及《農村資金互助社管理暫行規定》，農村資金互助社未經銀行業監督管理機構批準，由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互銀行業金融機構。農村資金互助社以吸收社員存款、接受社會捐贈資金和向其他銀行業金融機構融入資金作為資金來源。不得向非社員吸收存款、發放貸款及辦理其他金融業務。因此，農村資金互助社是一個典型的社區銀行，是建立在成員基礎上的、為成員服務的互助合作組織，不管是村級范圍內還是在鄉級范圍內組建，均應該遵循《合作金融法》或《合作組織法》來運作，這是最基本的。關鍵是要有一個法律框架，大家在這個法律框架內運作，這樣的法律框架在中國還不存在。為避免中國民間的資金互助走上農村合作基金會老路的可能性，以及防止正規合作金融制度在中國的再度異化，其最好的方式就是盡早出臺《合作金融法》，對基于成員之間的金融合作的性質給予界定，并在資金扶持、稅收等方面做出適當的制度安排和選擇。
同時，筆者在調研中發現，農村自發產生的資金互助社，較多的是依靠血緣、地緣或者是人緣和人脈關系維系的非正式“網絡”而存在的，即使是按照銀監會新的規范轉化成注冊的、正式的銀行類金融組織，在一個相當長的時期內，這類組織也仍然難以擺脫這個“網絡”的束縛，也正是這個“網絡”的存在，降低了社區內其他非“網絡”農戶的參與積極性，只能在一定“網絡”規模內自循環，這是這類組織難以進一步發展壯大和部分資金互助組織甚至難以維系的根本原因。在中國，政府權威被所有普通民眾所認可，因此，有部分民眾甚至認為，有村支兩委參與的資金互助組織更加正規化。相比較而言，那些有村支兩委積極參與的資金互助組織，“網絡”的概念相對淡化，能夠得到更多農戶的接受和參與，也能夠享受到政府的隱性擔保。
中國金融發展的現實是很有意思的。一方面，在推進正規金融機構改革特別是國有金融機構改革、推進金融業的市場化時，強調要克服政府隱性擔保，而我們在民間金融發展中卻需要進一步發揮這種隱性擔保的作用。因此，筆者認為，發展農戶自己的組織，應該更多地發揮農戶自己的作用，但是，在農村資金互助社發展過程中，特別是在村級資金互助社發展過程中，不應該完全排斥村支兩委的參與，以消除“網絡”的束縛和不利影響。
8．農戶資金互助社，是中國農村信用社合作性異化以后，在正規金融制度之外出現的真正的合作金融組織，是中國合作金融的希望與未來。但是，中國農村經濟發展，資金需求巨大，就現有農戶資金互助的實力而言，不可能滿足農村經濟發展的需要。(1)需要促進農戶資金互助實力的迅速壯大，可以多種形式探討擴大資金來源渠道的可能性，例如注冊成銀行類金融機構，吸收社員存款。銀監會的《意見》為自發產生的農村資金互助合作社轉型成銀行業金融機構并吸收存款提供了可能。(2)需要更多地發揮正規金融部門的作用。一是探求資金互助與農村信用社、農業銀行、農業發展銀行等正規金融部門之間的資金互助與合作；二是在正規金融領域探究恢復和發展合作金融機制的可能性，但可能存在較高難度；三是完善正規金融機構開展小額貸款的機制，特別是探討農村信用社和政策性銀行通過業務制度創新和組織制度創新方式增加農村資金供給，以滿足更多農戶和農村微小企業小額貸款需求。(3)探討新的互助合作方式，如互擔保、互保險等。(4)開展資金互助組織之間聯合與合作。
9．借鑒農村信用社開展農戶小額信用貸款的做法，與農村信用文化和信用環境建設結合起來發展農村資金互助文化。
