時間：2023-08-07 17:31:52
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理法治化的意義，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、研究緣起
高校學生管理法治化是落實依法治國方略、推進依法治校進程的必然選擇，也對適應高等教育內部結構治理優化改革、新時期高校學生思想政治教育工作新訴求具有積極而重要的意義。從“法制”走向“法治”，不僅僅是概念層面的變化，更體現出中國教育治理的系統性和綜合性變革[1]，隨著中國的法治化進程與教育改革的不斷深化，傳統的高校學生管理模式已經不能滿足當前的國家發展和社會發展要求，也與依法治國的治國方略不相適應，因此，學界和高校越來越關注和重視高校學生管理法治化的研究和實踐。高校學生管理的法治化，主要是按照國家法律調整學校與學生之間的關系，用法治的原則，處理學校與學生之間發生的各種矛盾，在管理規章制度的制定與執行上規范化、合法化[2]。在依法治國的大背景下，中國頒布制定了一系列的政策法律來支持高校學生管理法治化建設，加之目前高校的法律糾紛問題和侵權問題的不斷發生，高校學生管理法治化逐漸成為學界關注的熱點話題。學界逐漸認識到，在高校學生教育管理過程中引發的法律糾紛，會對學校的發展和學生的成長造成
不利影響，高校學生管理法治化就是必須厘清高校與學生的基本法律關系，認真分析高校學生教育管理中存在的突出問題，努力提高高校學生教育管理法治化水平和法律風險防范意識，構建高校和諧發展的優良環境，促進學生成長成才[3]。同時也亟需學界針對這一議題進行研究，以提供理論和可行性建議的指導。為此，筆者運用Ciitespace軟件對知網數據庫中關于高校學生管理法治化的文獻進行可視化分析，以期全面了解當前學界研究狀況，展望研究前景和趨勢，為高校學生管理法治化工作提供理論指導和可行性建議。
二、研究方法
（一）Citespace簡介
美國德雷克賽爾大學陳超美團隊開發的Citespace軟件，是一款在科學文獻中識別與可視化新趨勢與新動態的Java應用程序，已成為信息分析領域中影響力較大的信息可視化軟件[4]。近幾年來，中國學術界逐漸興起運用科學知識圖譜的方法來把握學科的研究前沿和知識基礎發展動態。高校學生管理法治化是實現依法治校的基礎和前提，因此我們運用Citespace軟件對高校學生管理法治化相關文獻中的作者、關鍵詞、研究機構、熱點以及趨勢進行了可視化分析，顯示了國內關于高校學生管理法治化的研究歷史、現狀、研究力量的分布、研究和主要的研究領域，并根據Citespace形成的圖譜，對國內學者關于高校學生管理法治化的研究熱點和現狀進行了概括總結。
（二）數據的來源
文獻數據分析來源于中國知網數據庫（CNKI），檢索時間為2015年11月10日，檢索文獻數據的范圍為2000-2015年，以“高校學生管理法治化”為主題詞，其他檢索條件均不限制。經過檢索，得到625條相關文獻，再經過人工剔除會議、報紙、輯刊，最終得到593篇文章，將這593篇論文的作者、題目、關鍵詞、主題詞、文獻的引文等全記錄信息導入citespace軟件，利用citespace軟件進行年代分布、合作者、學科領域、合作機構、合作國家、期刊共引、作者共引等信息分析，繪制網絡可視化圖譜。
（三）技術處理
一是數據格式轉換。檢索到的文獻記錄以Refworks的格式導出，導出的文獻記錄中包含的信息有作者、關鍵詞、題名、研究機構、摘要、發表年份、期刊、卷次。選擇Citespace3軟件中自帶的格式轉換器，將Refworks格式文件轉換為Citespace3可用的download_***.txt格式。
二是Citespace3軟件設置。時間分區（Time Slicing）：從2000-2015年，每兩年一個分區；術語（Term Type）：突顯術語（Burst Term）；節點類型（Node Types）：分別選取作者（Author）、機構（Institution）、關鍵詞（Keyword）。
三是數據可視化。分三次對已有的數據進行可視化，節點類型分別選取作者、機構、關鍵詞，分別得到作者、機構、關鍵詞的可視化圖譜。
三、結果分析
（一）高校學生管理法治化相關文獻的作者分析
參數設置中時間跨度設為“2000-2015”，time slice設為2，node type選擇author，topN=10，過濾掉每個時間切片中發文量排在10之后的機構與作者，僅使發文量排在前10的機構和作者顯示在生成的圖譜中，以對網絡進行簡化。最終得到節點數為183，連線數為24，密度為0.0014的作者分析圖譜（圖1）。
圖1中節點中心代表對應的作者，節點年輪表示發文量隨時間變化的分布情況，年輪的顏色代表相應的發文時間，如深色代表較早的時間，淺色代表最近的時間，年輪厚度與相應時間的發文量成正比，因此節點直徑越大，表明發文量越多。按照發文量進行排名的順序依次為：嚴彥、吳濤、肖平、許璐璐、游敏惠、陳勇、朱方彬，發文量依次為：3、3、3、3、3、3、3、3。作者之間的連線代表他們之間的合作關系，作者之間有合作關系的分別有：游敏惠―朱方彬、江厚亮―郭玉松―張愛芳、鄧珊珊―李文、馬曉麗―查志剛、鹿士義―吳緘中、阮方明―劉淑媛、嚴彥―楊朝暉、顏輝―付偉、翟新明―余廣俊、王剛山―王嘎利。作者之間連線顏色代表首次合作時間，連線粗細與合作次數成正比，例如：嚴彥―楊朝暉在2008-2010年之間進行了首次合作，合作次數較多，翟新明―余廣俊在2012-2014年進行了首次合作，合作次數低于嚴彥―楊朝暉的合作次數。
從圖1可以發現，近幾年來研究高校學生管理法治化的學者越來越多，并且發文量也逐漸增加，如余廣俊、嚴彥、楊朝暉、朱方彬等。此外，與2010年之前相比，近幾年高校學生管理法治化研究的學者們更注重相互之間的合作研究，例如：翟新明―余廣俊、嚴彥―楊朝暉、馬曉麗―查志剛、阮方明―劉淑媛。總而言之，研究高校學生管理法治化的學者越來越多，呈逐漸遞增的趨勢，學者之間相互合作研究將取代早年學者們單兵作戰的研究狀況。
（二）高校學生管理法治化相關文獻的產出機構分析
參數設置中時間跨度設為“2000-2015”，time slice設為2，node type選擇institution，topN=10，過濾掉每個時間切片中發文量排在10之后的機構，僅使發文量排在前10的機構顯示在生成的圖譜中，以對網絡進行簡化。最終得到節點數為67，連線數為2，密度為0.000 9的機構分析圖譜（圖2）。
圖2中節點中心代表對應的機構，節點年輪表示發文量隨時間的分布情況，年輪的顏色代表相應的發文時間，如深色代表較早的時間，淺色代表最近的時間，年輪厚度與相應時間的發文量成正比，因此節點直徑越大，則表明發文量越多。
從圖2可以看出，按照機構發文量進行排序分別為：廣東商學院、陜西理工學院、武漢科技大學文法與經濟學院、四川理工學院學報編輯部。發文量依次為：4、4、3、3、3。機構之間的連線代表他們之間的合作關系，連線顏色代表首次合作時間，連線粗細與合作次數成正比，例如，成都大學新聞傳播學院與河北工業職業技術學院高職所在2008-2010年期間首次進行了合作研究、華中師范大學思政所與華中師范大學法律系在2002-2004年間首次進行了合作研究。根據產出機構引用計數分析，機構引用計數排名分別為：廣東商學院―4、陜西理工―4、武漢科技大學文法與經濟學院―3、四川理工學院學報編輯部―3、上海政法學院―2、成都大學文學與新聞傳播學院―2、湖南科技學院音樂系―2、石油大學―2、上海師范大學法政學院―2、遼東學院―2。
（三）高校學生管理法治化相關文獻的關鍵詞分析
參數設置中時間跨度設為“2000-2015”，time slice設為2，node type選擇keyword，topN=10，過濾掉每個時間切片中發文量排在10之后的關鍵詞，僅使發文量排在前10的關鍵詞顯示在生成的圖譜中，以對網絡進行簡化。最終得到節點數為33，連線數為33，密度為0.625的關鍵詞分析圖譜（圖3）。
圖3中節點中心代表對應的關鍵詞，節點年輪表示發文量隨時間的分布情況，年輪的顏色代表相應的發文時間，如深色代表較早的時間，淺色代表最近的時間，年輪厚度與相應時間的發文量成正比。圖3中節點大小的排序依次為：學生管理、法治化、高校、高校學生管理、法治、高等學校、依法治校、學生權利、高校學生、管理法治化。關鍵詞之間的連線代表他們之間的相互關系，連線粗細與它們綜合研究的次數成正比。例如“學生管理”，與學生管理相關的關鍵詞有法治化、高校、高等學校、對策、法制化、管理法治化、法治。節點之間連線顏色代表它們首次綜合起來研究的時間，從關鍵詞連線的顏色看，學生管理首先與法治、對策進行了綜合研究，然后與高校、高等學校進行了綜合研究，最后與管理法治化、法制化、法治化進行了綜合研究，其他的關鍵詞節點以此類推。
從圖3可以發現，在圍繞法治化、學生管理、高校和高校管理這幾個熱點詞為中心，逐漸向管理法治化、學生權利、依法治校、大學生、管理等熱點進行擴展延伸，并且熱點詞之間的聯系、綜合研究的趨勢逐漸凸顯。從關鍵詞引用計數分析可以看出，關鍵詞按照引用頻次進行排序分別為：學生管理、法治化、高校、高校學生管理、法治、高等學校、依法治校、學生權利、高校學生、管理法治化，引用頻次分別為：202、201、164、93、59、45、44、27、26、25。關鍵詞按照中心頻次排名分別為：管理法治化、學生、法律意識、高校、教育管理、法治、學生管理、依法治校、職能職責、高校學生，中心頻次分別為：0.58、0.37、0.35、0.33、0.32、0.27、0.21、0.21、0.21、0.20。
從圖4可以看出，從2000-2015年十五年間關于高校學生管理法治化的熱點轉換，在2000-2002年間為初步探索階段，主要以學生管理和對策為中心展開研究；在2002-2004年間依然為初步探索階段，主要以法治、大學生、學生權利、教育管理、管理法治化等為中心進行研究；在2004-2006年間為蓬勃發展階段，主要以高校、法治化、依法治校、高等學校、高校管理等為中心進行研究；在2006-2008年間仍為拓展研究領域階段，主要以高校學生管理和管理為中心展開研究；在2008-2010年間仍為拓展研究領域階段，主要以法律關系和聽證制度為中心展開研究；在2010-2012年仍為拓展研究領域階段，主要以高校學生和正當程序為中心進行研究；在2012-2014年仍為拓展研究領域階段，主要以法律思維為中心展開研究。
從高校學生管理法治化相關文獻關鍵詞分析圖譜和關鍵詞中心頻詞分析可以發現，中國關于高校學生管理法治化研究的熱點主要有以下幾方面特征：第一，研究主題明確。從圖譜中可以明顯看出學生管理、法治化、高校三個節點比較大，其他的節點（如法律關系、法制化等）較小，節點的大小形成鮮明的對比，節點的大小代表著相關研究文獻的多少。第二，混合交叉研究較多。從圖3、4可以發現，大節點與大節點之間、小節點與小節點之間、大節點與小節點之間的連線較多，節點之間的連線代表著兩個節點的關鍵詞進行過混合研究。第三、研究逐漸呈現多元化，在2000-2006年主要圍繞高校管理、依法治校、高校等關鍵詞進行研究，在2006年之后開始逐漸出現了“法律關系、高校學生、法律思維”等新的熱點詞。與此同時我國關于高校學生管理法治化的研究也存在一些不足，首先，對國外關于高校學生管理法治化的研究較少，在圖譜中并未見到與國外高校學生管理法治化相關的關鍵詞。其次，文獻述評是對一方面的專題搜集大量的文獻資料并對文獻資料進行分析、總結、評述的一種學術論文，文獻綜述能反映當前某一領域重要專題的最新進展、新趨勢、新動態等，然而關于高校學生管理法治化研究的文獻述評較少。
（四）高校學生管理法治化相關文獻的作者和產出機構混合分析
參數設置中時間跨度設為“2000-2015”，time slice設為2，node type選擇author和institution，topN=10，過濾掉每個時間切片中發文量排在10之后的作者和產出機構，僅使發文量排在前10的作者和產出機構顯示在生成的圖譜中，以對網絡進行簡化。最終得到節點數為77，連線數為26，密度為0.0089的作者和產出機構混合分析圖譜（圖5）。
Citespace的統計結果表明，發文量排在前五的產出機構分別有：廣東商學院、陜西理工學院、武漢科技大學文法與經濟學院、四川理工學院學報編輯部、上海政法學院，發文量依次為：4、4、3、3、3。圖5節點中心代表對應的作者和機構，節點年輪表示發文量隨時間的分布情況，年輪的顏色代表相應的發文時間，如深色代表較早的時間，淺色代表最近的時間，年輪厚度與相應時間的發文量成正比，因此節點直徑越大，則表明發文量越多。作者和機構之間的連線代表他們之間的合作關系，連線顏色代表首次合作時間，連線粗細與合作次數成正比，例如：武漢科技大學文法與經濟學院，它與周禹合作關系較為密切，第一次合作時間在2008-2010年之間，其他的節點依次類推。
四、高校學生管理法治化研究現狀評述
中國學術界對高校學生管理法治化的研究起步較晚，但從2000年以后，國內對高校學生管理法治化的研究逐漸增多，研究領域也得到了不斷的豐富。在近幾年的研究中，研究高校學生管理法治化的學者逐漸增多，學者之間相互合作研究的趨勢明顯增加，并且高校學生管理法治化的研究在圍繞法治化、學生管理、高校和高校管理這幾個熱點詞為中心，逐漸向管理法治化、學生權利、依法治校、大學生、管理等熱點進行擴展延伸，并且熱點詞之間的聯系、綜合研究的趨勢逐漸凸顯。總而言之，高校學生管理法治化的研究正逐漸被更多學者所關注，研究的主題和范圍可以歸納為教育法制、學生權利、學生管理法治化、依法治校等內容。
第一，在教育法制方面的研究，勞凱聲梳理了改革開放后30年來，教育法制建設的歷程和趨勢，特別是強調了教育法制和高校管理之間的關系。他認為歷經30年的教育法制建設，人們處處都可以感受到法律與教育改革及發展的密切關系，然而要建立完備的法制，實現依法治教的目的，中國的教育法制仍面臨兩方面的問題：一方面要繼續完善教育法制，真正做到有法可依，立法的任務還相當艱巨，例如《學校法》《成人教育法》《終身學習法》《考試法》等法律的制定工作仍待進行。另一方面，已經制定的法律，由于社會的發展變化，其中一些條文已經過時，或者與變革中的新制度設計相抵觸，因而面臨著適時加以修訂的問題[5]。陶林從中國教育法制建設的價值取向視角出發，認為教育法制的價值取向應當包括保障教育自由、公平與效率并重、體現程序正義、“人本位”四個方面，并通過加強民主，實現對話；融合教育追求與法制目標；提高立法技術，重視話語實踐；促進教育法律文化的形成等途徑落實教育法制建設[6]。高等教育法制建設進程的深化是推動高等教育法治化變革過程的重要因素，同時也是中國高校走向依法治校、依法執教、依法管理軌道的重要標志。只有不斷完善和優化教育法制，才能使得高校學生管理有法可依；只有教育法制建設與時俱進，才能發揮教育法制在高校學生管理法治化進程中的實效性。
第二，在學生權利方面的研究主要集中在兩個方面，一方面是從權利救濟的角度出發，就權利救濟的現狀和經驗著手，提出中國普通高校學生權利救濟的法治構建應當從明確高校的定位，厘清高校與學生的關系出發，構建學生申訴、教育行政復議、教育行政訴訟等救濟途徑，展開學生管理法治化工作[7]。另一方面是從學校權利和學生權利的角度出發，認為高校學生管理中存在學生受教育權、學生隱私權、學校管理權與學生救濟權等矛盾和沖突，而平衡學校權利和學生權利，關鍵在于建構學校權力運行與學生權利保護的內部和外部的平衡機制[8]。近年來隨著高校章程建設的完善，許多學者關注到大學章程對學生權利保障的基本問題，有學者就此指出，在依法治校背景下，基于實際對章程中的學生權利話語體系進行反思性建構，可以從話語語境、話語取向、話語內容、話語思維和話語姿態五個維度去理解和把握[9]。
大部分學者在研究高校學生管理法治化中主要關注以下三個方面：一是關注學校權利和學生權利的定位，一般認為法律雖然賦予高校一定的行政權力，但是沒有明文規定高校實施的各種行為中哪些屬于行使了學校權利的行為，也沒有將師生權益的行為納入到高校行政權利行為當中；二是對學生法律身份和學生權利的探究，一方面學生作為自然人享受平等、公正、統一的民事權利，另一方面學生享有學習的權利、義務教育無償化、教育機會公平等方面的受教育權；三是對學校權利和學生權利沖突的分析，主要表現為高校管理權和學生受教育權、隱私權、救濟權等學生權利的沖突。
第三，在學生管理法治化研究中，有學者研究美國高校學生管理的法治特點，認為法治化管理是其重要的特征，其特點有：學生管理法規制度具有完善性、可操作性、適時調整性；具備嚴格的學生申訴制度；學生管理機構下設專門而健全的法律咨詢機構，以服務學生；管理人員和學生具備強烈的法治觀念和法律知識，學校重視法律教育；學生管理法治化程序嚴格[10]。有學者從法治化和程序化的角度出發，認為高校學生管理應當構建一個正當程序體系，包括事前程序（事先通知、告知、給予管理者相對人足夠的時間準備辯護）、事中程序（說明理由、聽取管理相對人陳述和申辯、聽證、做出決定）、事后程序（送達、告知管理相對人救濟途徑和時效、報教育主管部門報備）[11]。也有學者基于受教育權由他賦向自賦轉變的趨勢，提出大學生學習權救濟機制的構建應該明確學習權的價值位階，重視參與主體的多元性，尊重和落實高校辦學自主權以及健全校內救濟機制（特別是申訴制度）[12]。另有學者對《普通高等學校學生管理規定》的法治化思想進行了分析，認為從權利內容、保障程序、法律救濟等角度看，均促進了學生管理法治化進程[13]。學界在學生管理法治化方面的研究，首先厘清的是高校學生管理法治化具備哪些屬性，以此來判斷高校的法治化程度；其次著重關注學生管理法治化的程序化；并對中國頒布的法律法規進行分析，明晰其對高校學生管理法治化的指導意義和作用，以及完善和改進的主要內容。
第四，在依法治校方面的研究，近年來許多學生訴高校的案件中，學校屢屢敗訴，有學者就此認為高校學生事務管理法治化的缺失是高校承擔法律風險的主要原因[9]，依法治校就是把法律作為管理學校的依據和最高權威之意。從具體內容看主要包括教學、管理和服務等方面；從管理空間看包括校園內管理和學校周邊環境管理；從管理范圍看包括內部和外部兩個方面。在依法治校的背景下，從管理制度的視角出發，高校應當通過確立以人為本、依法治校的辦學理念，重新整肅規制，應對新的變化并作出積極的調整[14]。另有學者針對高校依法治校中的問題進行了調研，發現“人治”傳統的深刻影響、依法辦事觀念未能深入人心、高等教育法制的不完善加大了高校依法治校的難度，普法工作力度不夠等也是影響高校依法治校的核心因素[15]。學界對依法治校的研究主要集中在對依法治校本身的定義、特征、基本內容、意義和價值等進行論述，以及對依法治校現狀和問題進行調研分析，并在此基礎上構建對策和建議。
綜上所述，學界對高校學生管理法治化研究的主題和范圍主要涉及到教育法律制度、學生權利、學生管理法治化、依法治校等幾個方面。而在對高校學生管理法治化的研究內容上體現出了多元化、主體明確、混合交叉研究較多等特征；在研究方法上運用思辨方法者
較多，而運用定性研究和定量研究者較少；在研究取向上更加關注學生群體的權利和利益、學生管理法治的程序化；在政策規定和現實問題之間的關系方面，更加注重互構關系，注重政策后評估的作用和效果。
五、高校學生管理法治化研究的趨勢展望
從學界研究的現狀來看，隨著依法治國進程的推進和依法治校的深入實踐，高校學生管理法治化研究的趨勢將表現在三個方面：第一，高校內部結構治理優化背景下對學生參與權利的研究；第二，法治中國進程推進背景下通過管理法治化對學生法治教育的緊迫性和路徑的研究；第三，學生權利救濟渠道研究的深化。
首先，高校內部結構治理優化背景下對學生參與權利的研究有以下三個方面的轉向。第一個轉向是對高校內涵式發展的研究，主要針對提升部門之間的協同治理和發展促進法治化進程、如何建立內部質量保障體系對高校學生管理法治化進程進行監控和調節等問題進行研究；第二個轉向是對高校學生治理的研究，主要表現為對共治、以人為本、差異性、新穎性、反思性、過程性等方面的關注和研究；第三個轉向是對學生參與高校管理的研究，主要針對學生參與高校管理的理論、特征、原則、價值和意義、途徑和方法等方面進行研究。
其次，法治中國進程推進背景下通過管理法治化對學生法治教育的緊迫性和路徑的研究將會有以下兩個方面的轉向。一方面，對中國教育法制建設和中國社會發展之間關聯性的研究，主要表現為對教育法律法規在實踐中的適應性和適用性、頂層設計和基層反饋的體系構建、對教育法律法規和政策的后評估。另一方面，學生法治教育與依法治國、依法治校之間的網絡關系的研究，主要表現為不再單獨關注課堂或學校中的法治教育，而是關注國家法治化進程、高校法治化建設、法治社會建設與大學生的法治教育的關聯性以及如何全方位、大視角培養大學生的法治素養。
關鍵詞高校 學生管理 法制化 法治化
中圖分類號:G647文獻標識碼:A
1 高校學生管理法制化與法治化的涵義與關系
法制化,即指國家和社會的基本關系和主要活動經由法律制度規范、調整和保護,在法律的規范和保護下發展的過程。高校學生管理法制化,是指國家通過教育立法對高等教育事業的發展實行干預和調控,教育行政部門行使管理職以法律為主要依據,教育管理者解決教育問題訴諸于法律。
法治化是一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀態。高校學生管理法制化就是要按照國家、教育部門等相關法律規定對學生進行有效的管理。簡言之,高校學生管理法制化是制定完整教育法規范體系,健全的法律運作機制以及相關的保障制度。高校學生管理法治化就是要在運用這些法律來治理事務,法制化是法治化的基礎、前提條件,法治化是法制化的具體實踐。
2 高校學生管理法制化與法治化的原因
高校學生管理法制化與法治化是一個長期的歷史過程,并且有其深刻的歷史和社會原因,是社會民主、法制發展的必然。
第一,教育法律思想由來已久。教育法律思想早在古希臘時就有,柏拉圖最早在其名著《理想國》中闡述教育法律思想。19世紀中期到20世紀50年代,世界各國進入教育立法的時期;1957年德國學者黑克爾撰寫的《學校法學》一書是世界上第一部系統的教育法學著作。我國教育向來強調人治不重視法治,但教育法治思想和法治實踐卻一直存在。如韓非就曾提出“以法治教”的主張,并從中央到地方設吏師,保證國民的法治教育在全國范圍內實施。悠久的教育法律思想給教育的法制化與治治化提供了沃土。
第二,教育法制與法治意識日益增強。20世紀70年代末期,我國進入改革開放時期,隨著政治、經濟改革的推行,教育亦不能像以往一樣僅靠行政命令或人治來發展。這樣,教育的法制化和法治化就成為政府和全社會關心的重要課題。從20世紀70年代末開始至今,我國教育法制化和法治化經歷了起始、發展、深化等階段,法律理論研究日益豐富,法制化建設取得初步成效;法律實踐也逐步得以實施,人民的法治意識日益增強。
第三,學生管理實踐中案例頻發。在全社會快速推進法治化進程的大趨勢下,人們法制意識不斷增強,大學生也不例外,而且更注重維護自身的合法權利。故此近些年大學生為維護自己的權利狀告高校的案例時有發生。如:1998年田永訴北京科技大學管理不當,,侵犯其受教育權案;1999年劉燕文訴北京大學濫用行政管理權,不頒發畢業證書,拒絕授予博士學位案;2000年余丹丹訴襄樊學院勒令其退學處分無充分理由和法律根據要求案;2000年張某訴華西醫科大學不授予其博士學位案;2001年王某訴武漢理工大學不授予其學士學位案;2003年董斐訴鄭州大學請同學替考“勒令退學”案等。這些案例為高校的學生管理工作敲響警鐘,同時也給高校學生管理法制化與法治化提出了許多新的問題。
第四,較為完善的教育法體系。隨著教育法律研究的不斷推進,我國建立了較為完善的教育法體系。它由教育法律體系、教育法規體系和教育規章體系構成。教育法律是指《憲法》中關于教育的條款,我國教育的基本法《中華人民共和國教育法》,單行法《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國教師法》等;教育法規則由行政法規如《中華人民共和國義務教育法實施細則》及地方性法規如廣東省實施《中華人民共和國教師法》辦法等構成;教育規章包含行政規章與地方性規章。較為完善的教育法體系為實施高校學生管理法制化與法治化提供了理論依據。
3 高校學生管理法制化與法治化存在的問題
第一,法規、規章與法律存在沖突。地方性法規、規章與國家法律抵觸的這種法律規范相互打架的現象,就是學術界通常所說的法律沖突。法律沖突是“維護社會主義法制統一,建設社會主義法治國家”進程中面臨的又一個重大現實問題。在高校學生管理法制化與法治化過程中,也存在這樣的問題,如新的《婚姻登記條例》規定:允許在校大學生結婚,但由于在校生結婚給學生管理帶來一系列問題,有些高校校規限制大學生結婚;又如《學生體質健康標準》實施辦法與《高等教育法》沖突等。
第二,管理人員的法律意識不強。1999年6月,第三次全國教育工作會議確定了高等教育大發展的新思路,我國高等教育事業得到空前發展,過去高度強調意志統一、集中統一管理和學生的服從的管理模式已不再適應大眾化階段的高校學生管理形勢。但這種傳統習慣根深蒂固,導致管理者法律意識淡漠,較少用法律的原則和精神管理學生。具體表現在:片面強調嚴格管理,片面強調學校的權力,從而忽視了學生權利的保護;將法制與嚴格管理對立起來,認為遵循法治原則,就是放松管理,就會放任學生的某些不良行為,這些認識與現代法治觀念相悖。
第三,未理清高校與學生間的關系。隨著高等教育改革的不斷深入,高校和學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變,而管理者卻較少從法律角度認真思考學校與學生的關系。在這樣的大背景下,一些學者提出要重新審視高校和學生之間存在的法律關系,基于二者關系的復雜性,目前尚未形成能夠全面準確描述二者關系的理論研究成果。主要觀點有特別權利關系理論、教育契約關系論、行政法律關系、民事法律關系和行政法律關系與民事法律關系并存等,但這些觀點有一個共同點,就是維護學生自,強調學生權益,主張司法程序介入高校學生管理,倡導高校學生管理法制化與法治化。
第四,管理程序不夠規范。現實高校學生管理中,有很多程序不清,不夠規范的地方。比如,學校在對學生做出行政處分時,學生的知情權、申訴權、如何調查取證等都沒有比較詳細、嚴格的規定,這樣都可能造成對學生權利的侵犯。學生尋求救濟的途徑還很不順暢,各種救濟手段未得到有效的運用,學生遇到問題時訴之無處、無門,造成大學生的權利無法得到及時的維護。
4 改進高校學生管理法制化與法治化的措施
第一,加強立法工作。目前,我國雖然建立了較為完善的教育法體系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法規、規章與法律存在沖突。學校內部規章制度與法律法規沖突是目前侵犯學生權利,引起法律糾紛最主要的原因。從法律的位階上看,學校內部規章制度的位階是最低的,其效力也是最低,只要與法律、法規、規章相沖突,均屬無效。實踐中學校內部規章制度與法律、法規、規章沖突的案件均有,但最多的還是與教育方面的法律法規沖突最多,這有待于加強立法工作。對學生的管理中, 必須依法制定全方位的規章制度,并對現有的規章和條例進行清理和修訂,過去行之有效的方法和改革成果應繼承,同時要充分考慮整個社會法治的進步。
第二,提高法律意識。近年來,教育法律糾紛頻頻見于報端。糾紛的實質是教育者法律意識的淡漠和學生日益崛起的主體權利義務之間的沖突,是關于學生權利的法律規定與學生管理制度中不當因素的沖突,沖突的焦點是學生或學生的權利是否得到尊重或侵害。減少、避免、解決教育法律沖突的必由之路是:教育者和學生都要學習、理解、掌握有關教育法律、法規和規章的條文和實質,按教育法科學地管理和教育學生;依教育法科學的學習。做到教者、學者均知法、守法、護法。
第三,樹立服務意識。教育者應該充分認識到與學生法律關系的變化,找準與學生的法律關系,適時調整角色地位,保護學生權利,樹立服務意識,做好服務工作,熱忱為學生服務。大學生智商高,知識面廣,觀念更新周期短,法律意識不斷增強。教育者要從民主、自由、平等、公正的觀點出發,既要嚴格按照法律、法規和規章制度來規范、管理、教育大學生,又要充分尊重學生的法律地位,保護他們的合法權益。
第四,規范高校管理行為。2005年頒布實施了新的《普通高等學校學生管理規定》。新《規定》依據《教育法》、《高等教育法》以及其他相關法律法規,遵循“育人為本,依法建章,規范管理,加強監督”的原則,對原《規定》進行了全面的修訂。新的《規定》把學校管理的自由裁量權限定在一定的范圍之內,對于保護學生合法權益具有重要意義。進一步明確了高校工作職責、范圍,管理者的權限、義務,完善法律監督機制體系,規范了高校的管理行為,依法行事。
第五,完善學生救濟機制。一是要按照法律的規定,禁止侵犯學生權利行為的發生;二是建立學生申訴制度,使學生權利得到救濟,三是進一步明確司法審查介入高校的教育管理活動的權限、程序,在維護高校的自主辦學權和保障學生的基本權利之間找到一個平衡點,從而更好地維護學生的各項合法權益。司法審查對大學管理的介入不僅是完全必要的,更為重要的是可以規范管理權利,更新管理觀念,促進高校管理的法制化和法治化。
學生是學校的主體,學生管理工作的成效,關系到學校的穩定與發展。但隨著高等教育改革的推進,高校與學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變。為適應這種變化,高校必須更新管理理念、改進管理方式和完善管理制度,加強高校學生管理法制化與法治化,才能促進高校的長期穩定與健康的發展。
參考文獻
[1] 張冕.明晰法律關系,促進高校學生管理法制化[J].佳木斯大學社會科學報,2008(1).
[2] 吉志鵬.大學生受教育權的法律救濟[J].民主與法制,2005(11).
[3] 付紅梅.大學生受教育權及其保障[J].南華大學學報,2006(4).
[4]張靜.論高校對學生的管理權與學生受教育權的沖突和平衡[J].河北法學,2005(2).
[5] 陳宗波,陳祖權.論高校自治與大學生受教育權的保護[J].揚州大學學報,2005(6).
Abstract: In recent years, the management of college students in China is facing a number of challenges, so the student management system that adapts to the new situation is urgent. Student management is more complex, so the multi-perspective thought is needed. As main channel of ideological and political education of college students, the ideological and political theory course also has the function of student management. The instructors of ideological and political theory course must understand this and consciously persist in the combination of knowledge transferring and student management in teaching.
關鍵詞： 學生管理；思想政治理論課；教師職能
Key words: student management；ideological and political theory；teachers' role
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2012）15-0292-02
0引言
對于任何社會而言，大學生都是重要的人才資源和未來希望所在。中國尚處于社會主義初級階段，現代化的任務任重道遠。對中國而言，高等教育的質量在整個國家發展中都具有舉足輕重的分量。而教育問題的核心是學生問題，同時大學生又具有不同于中小學生的特點。尤其是當前隨著改革開放的深入和與之相應的高等教育體制改革，民主法治意識不斷深入人心，在這種宏觀背景下，高校學生的思想觀念、價值取向發生重大變化，但高校學生管理模式卻仍沿襲傳統模式。探討適應時展需要的學生管理模式，具有重要意義。
1當前高校學生管理中面臨的問題和挑戰
大學生管理是大學管理工作的一種，特指面向大學生的管理，其涵蓋的主要內容有大學生日常行為規范管理、思想道德與法制教育、學習輔導、職業生涯指導、心理健康教育與咨詢輔導、校園文化建設管理等方面。[1]必須看到，新時期以來，尤其是進入21世紀以來，一些非主流的、多元的因素等通過各種途徑沖擊著思想尚未完全定型的當代大學生，對他們的文化觀、價值觀、民主觀等帶來不可忽視的影響。總體說來既有積極的影響，又有消極影響，給大學生管理帶來巨大挑戰。具體講，當前大學生管理面臨以下挑戰：
1.1 經濟體制改革給學生管理體制提出新要求我國經濟體制改革的目標是建立和完善社會主義市場經濟體制，這種體制改革必然要求其他方方面面的體制與其相適應。然而，我國的學生管理是計劃經濟年代的產物，難以滿足市場經濟條件下高校發展的要求。比如，部分學生管理職能正在向服務職能轉變；大學生分配制度正轉變為自主擇業等等，這一系列轉變都需要有新的、系統的學生管理理念和方式來保證實施，而目前與之相適應的機制和辦法尚未完全形成。此外，隨著市場經濟的發展，大學生思想活動獨立性、選擇性、差異性日益增強，原有的學生教育管理單一模式已無法達到預期的效果。因此，要創新原有的學生管理體制。
1.2 信息化給傳統學生管理體制帶來新問題目前互聯網給學生的影響可能會超過許多人的想象，網絡正極大地改變著大學生的生活方式、學習方式甚至是語言習慣。對學生工作而言，網絡是一把雙刃劍，一方面網絡為高校學生管理工作提供了新的陣地和領域；另一方面，網絡也給傳統學生管理帶來了極大的沖擊。首先網絡信息的快捷性、豐富性和開放性特點，使得從學校獲取知識的權威性受到懷疑。其次，網絡的虛擬性、隱蔽性使得網絡成為有害信息的孳生地和傳播地。網上部分不健康、虛假信息，對大學生來講難以判別和低御，還有部分大學生沉溺網絡，耽誤學業。
1.3 開放程度的不斷提高給高校學生管理工作提出了更高的要求經濟全球化是無法回避的趨勢，在這種情況下，高校學生管理工作必然要面向世界。全球化同樣是把雙刃劍，既有利于我們學習先進經驗，又不可避免受外來文化、外來習俗和觀念的影響，大學生在中外文化的交流碰撞中必定會遇到新的問題。如何在各種紛繁復雜的文化和思想觀念中保持主流意識形態的影響，樹立健康正確的文化心態，都給高校學生管理工作提出了更高的要求。
1.4 高校后勤社會化給學生管理工作帶來新的問題高校后勤社會化，實際上是建立一種教育成本分擔機制。目前，我國大多數高校實現了高校后勤社會化。高校按市場經濟規律運作，開放學校市場，允許社會上的人員、資金、技術、設備開發校內市場，這些經營者進入高校市場的主要目的是盈利，而學生在繳納各種費用的同時也樹立了教育投資意識，對學校教學生活條件有了更多更高的要求，這就使二者容易產生矛盾。比如，學生宿舍管理實行公寓化管理后，不同年級、不同專業、不同班級的學生混合居住，就給學生管理工作帶來了很大難度。在這種新的形勢下，探索新的學生管理模式將是學生管理工作面臨的新課題。
2高校學生管理工作的新思路
2.1 發揮思想政治理論課的作用思想政治理論課是我們黨在高校中開展思想政治工作的主渠道，它幫助學生正確處理德與才的關系，自覺堅持加強思想道德修養與學習科學文化知識的統一，把思想道德素質與學習科學文化素質結合起來，相互促進，共同提高；引導學生樹立正確的理想信念，明確學習動機，增強學習動力，轉變學習風氣，掌握科學的學習方法，把人的思想道德素質轉化為人的科學文化素質，促進人的智力開發，從而促使人的綜合素質的全面提高。可以看出，大學生管理的許多具體內容與思想政治理論課的部分教學內容是高度重合的，尤其是《思想道德修養與法律基礎》課。如課程中的愛國主義教育、集體主義教育、社會公德教育，尤其是法治教育等。法治教育是《思想道德修養與法律基礎》課的兩大內容之一，這與當前學生管理法治化的要求相匹配。
此外，思想政治理論課任課教師也有不同于普通教師的特殊氣質。在學生心目中，他們既是知識的傳授者，更是人生的引導者，許多學生把思政老師作為良師益友。由他們通過思政課教學傳達出學生管理的規則會起到事半功倍的效果。
因此，思想政治理論課教師要改變過去單純教師身份的認識，要樹立教師與學生管理干部的雙重身份意識，樹立“大學生工作”的觀念。工作中不僅要以教學為中心，更要從學生工作的角度把握好教學工作。要善于發掘課程中的學生管理資源，并在教學中自覺或不自覺的體現出來。
2.2 實現高校學生管理的法治化高校學生管理法治化是指遵循法治原則，實現學生管理理念從義務本位向權利本位轉變，學生管理目標從效率穩定向效益創新轉變，學生管理依據從“管理法”向“控權法”轉變。學生管理職能從管理向服務轉變的過程，是法治思想與實踐在高等教育領域的體現。在此過程中，通過高校的法治精神、規則和行為方式，體現高校制度文明。高校學生管理法治化的重要意義在于，高校法治是高校自治的根本促進和保障，是高校更好地服務社會、生產知識和培養具有法治素養的公民的體現。長期以來，高校與學生的關系是被服從與服從的關系，校園規則是義務本位的“管理法”，學生處于承擔義務的從屬地位。近年來，盡管諸多高校對學生管理規則進行全面修訂，正在積極向依法治校努力，但是總體而言，與法治社會要求的學生管理還有一定距離，需要進行改進。
2.3 轉變管理理念，樹立“以學生為本”的教育、管理思想創新高校學生管理，最重要的是轉變學生管理理念，樹立“以學生為本”的教育、管理思想，變管理為服務。首先，要樹立服務意識，傳統的大學辦學理念強調的是對大學生進行嚴格規范的管理，學校各部門扮演的是管理者的角色，往往導致學生情緒上的對立。因此，要改變過去把學生管理工作看成“管理學生”的錯誤認識，變管理為“服務”。學生管理部門要培養“以學生為本”的服務意識，一切為學生利益著想。在工作過程中要自始至終對學生富有熱愛的情感，要會創設情感環境，以真摯的愛心去感染、感動、感化學生，從而取得良好的教育效果。[2]其次，要體現學生的主體地位。要根據“依法治校、科學管理”的要求，一方面，明確地告訴學生，他們在學校里享有什么樣的權利，在充分享有權利的同時不能忽視應盡的義務；另一方面，對學生的合法權益要予以維護，針對學生的決定，要做到程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當，學生對學校的處理享有陳述、申辯和申訴權，學校要有明確的程序并予以確保。
樹立以學生為本的管理理念，要注意發揮學生主體能動性，這既符合當代大學生個性特點，也符合新的教育理念。傳統上，高校采取的是行政型的管理模式，教師輔導員處于管理者高度，有絕對權威，學生處于從屬的和被動的地位。在這種模式中，學生對立情緒嚴重，管理實效欠缺。發揮學生主體性，學生本身既是管理者，又是被管理者，既能鍛煉能力，又能起到自我約束、自我管理作用，可謂事半功倍。
2.4 加強隊伍建設，形成高效的學生管理人才隊伍高校人才不僅包括教學、科研人才，而且也包括好的學生工作管理人才。學生管理越來越具有重要性和復雜性。面對新形勢，學生管理人才隊伍需要走專業化道路。從學生工作發展趨勢來看，高校學生管理工作隊伍必須走專業化道路。要建立數量相當的管理人員隊伍，使之在人員上適應規模擴大后的管理工作需要；還要注意管理工作者的專業化、職業化。[3]這支隊伍要專研學生管理規律，不斷提高自身業務水平。這就要求高校要真正重視學生管理隊伍的建設，從人力物力等各方面給予保障。
參考文獻：
[1]時術華等.法律視野下大學生事務管理的實踐探索[J].中國成人教育，2011，(16)：34-35.
法治是人類社會的理想，也是人類在發展過程中所選擇的一種先進的治理模式。社會管理創新與法治化具有天然的聯系，體現在：一是法的制度為創新社會管理的成果提供了規范化、強制力的支持和保障。何為“法治”，先哲亞里士多德得到經典定義是“：法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。可見，守法是實現法治的關鍵。社會管理創新同樣要符合法律的規定和要求，因為負載著正當性價值準則的法律為管理主體提供了價值引導，確保社會管理創新不會偏離基本的價值軌道。同時，只有符合法律的創新，政府管理才會具有馬克斯•韋伯所謂的“統治的合法性”，才不會背離創新社會管理的初衷。二是社會管理創新能夠建構新的法律制度。經過社會管理創新實踐所探索出來的行之有效的機制或制度，必然要求以法律制度的形式固定下來，進而保障和鞏固創新成果。在我國實行“依法治國”方略的今天，將社會管理創新工程納入“法治國家建設”這一大的系統工程，這是對社會管理創新的必然要求。改革開放以來，在社會管理實踐的不斷推進的同時，國家層面的社會管理法律制度體系建設取得了顯著進步，基本形成了社會管理的法規范體系。但各地由于省情、市情不同，社會管理面臨的問題與矛盾以及所要達成的目標并不完全相同，這需要通過地方立法探索，對已有的國家立法進行細化以增強其可操作性。根據揚州社會管理的實際，結合“兩個率先”“、三個揚州”①和“平安揚州”目標，揚州基本上構建了一個具有揚州特色的、完備的社會管理規范制度體系，并通過法規范體系的建設，引領揚州社會管理創新。2005年，揚州市頒發了《建設法治揚州實施綱要》，該綱要提出了實現“法治揚州”的“轉變政府職能，建設法治政府”“、堅持以人為本宗旨，全力構架完備的社會保障體系”等九9大任務。這為揚州社會管理創新確立了目標方向和原則，成為社會管理創新的基本規范制度。2011年，揚州市政府《關于加快推進法治政府建設的實施意見》，法治政府建設有了具體的操作規范。2013年，揚州了《全市深化改革創新體制工作總體方案》，明確了統籌協調推進區域布局調整和行政管理體制改革、城鎮化發展改革、國有資產管理體制改革、社會管理體制改革、教育衛生體制改革、要素市場改革、旅游業和建筑業發展改革等7大類22項重點改革任務。這為進一步深化社會管理創新提供了規范依據。此外，揚州還先后出臺《關于深化平安揚州建設的意見》《關于深化法治揚州建設的意見》《揚州市加強和創新社會管理行動計劃》，并召開相關會議，對深入推進社會管理法治化建設工作進行全面部署。
二、政府權能規范化
（一）法治政府的“服務”職能
伴隨著新公共管理運動的浪潮，以公共服務為價值取向的“服務行政”逐步演進，我國政府的職能也從“管理”向“服務”轉變。黨的十七大報告明確提出了要構建“服務型政府”的目標。服務型政府是一種以公民為中心，以法治為手段，以服務公眾多元的公共需求為導向的法治政府治理模式。建設服務型政府，客觀上要求政府依法行政，倡導公民本位、社會本位和權利本位的法治理念。早在2004年，國務院就了《全面推進依法行政實施綱要》，其核心是提出了轉變政府職能，建設服務型政府的任務，開啟了服務型政府法治化建設的先河。揚州在社會管理創新過程中著力于政府職能轉變的同時，努力推進法治政府建設。2011年，揚州市政府《關于加快推進法治政府建設的實施意見》，提出了“深化行政管體制改”、“創新行政管理方式”、“加大政府信息公開力度”三項轉變政府職能的要求，其中還包括對政府的服務內容、服務的方式等方面的規定[1]。目的是通過政府法治化建設，促進由過去“以管理為中心”的管制模式向“以服務為中心”的公共服務模式轉變。
（二）法治政府的“有限”權力
在計劃經濟年代，我國實行的是一種“全能主義行政”的管理模式，政府觸角幾乎伸到了社會的所有領域，政府集中了所有人事權、財物支配權。這種高度集權和包攬一切的管理模式，導致了市場功能低下，社會自主性較差，社會資源難以合理配置。法治政府建設要求政府的權力、職能、規模、行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監督和制約。揚州市政府通過設定權限、適度分權的方式，推進了從“全能政府”向“有限政府”的轉變。
1.公布“權力清單”，規范權力運行
行政權力具有管理領域廣、自由裁量權幅度大等特點，因而成為最容易被濫用的一項公權力。法治的核心要義是規范權力。那么，如何規范行政權力，又保持行政的創新性、靈活性以及“個體化正義”的實現，是構建法治政府面臨的挑戰“。法無授權不可為”。打造有限政府，必須從依法確權開始。依照《建設法治揚州實施綱要》提出的“加大行政審批改革力度，及時清理政府規范性文件和不合理行政審批事項，規范行政審批行為，依法界定行政審批權的設立范圍、權限”等要求，揚州率先對行政審批權力進行了清理。截止2007年，經過對行政許可項目進行多輪清理之后，揚州市政府公布了349項行政許可事項和76項非行政許可事項的“權力清單”[2]。在嚴格規則主義模式下，主要通過詳細的規則實現法律對行政的控制，其強調的是行政行為的結果。行政程序則是通過行政主體與行政相對人之間的“交涉”與“反思”，賦予相對方以知情權、參與權和辯論權，從而把法律規則控制轉化為相對人直接監督的控制，成為行政法治的核心內容[3]。揚州在公布權力清單的同時，對權力運行與操作的程序也進行了規范。首先，以建設服務型政府為目標，以政府流程再造理論為指導，重新審視、設計執法流程，用健全的程序來制約權力運行。建立健全有關行政執法的公開、告知、聽證、職能分離、調查取證、法律救濟、回避等制度，對行政執法的各個環節、各個步驟進行具體規范，尤其是要注意抓好各項有關執法程序制度的落實，形成有效的制約機制。其次，為進一步從微觀層面踐行服務型政府的要求，更加方便行政審批事項的辦理，揚州根據《全市深化改革創新體制工作總體方案》的要求，對城區行政審批服務模式進行探索調研，努力打造市、區共用的行政審批服務在線網絡操作平臺。同時，充分借助科技及輿論監督的力量，從外部規范行政權力。2008年，按照江蘇省行政權力網上公開的要求，揚州市政府對全市各行政部門的許可、處罰、征收、強制等行政權力進行清理，并逐步實現行政權力的網上公開運行，實現權力監督網絡化、權力運行透明化。
2.向社會適度分權，增強社會能動空間
社區是我國重要的社會組織，實踐證明，社區能夠有效地承接眾多的政府職能①。揚州在堅持建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”總目標的前提之下，在《建設法治揚州實施綱要》明確提出“堅持以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為重點，強化基層依法治理，切實加強基層自治組織的規范化建設，實行村（居）民民主議事決策制度，完善議事規則，全面實行村（居）務公開，推進基層民主政治建設，發展人民民主，不斷擴大人民群眾對政務、社會事務的知情權、參與權、監督權和選擇權”。這一具體目標。據此，揚州不斷加強和創新社區社會管理模式，大膽放權，社區運行機制從政府推動向居民自治轉變。揚州在全市社區建立了具有獨立法人資格的民辦非營利性單位———“社區工作站”，在規模較大的小區還設立了“小區工作站”，通過費隨事轉、購買服務的方式，承接政府部門下延到社區的行政管理事務和公共服務等職能。以社區司法站建設為載體，建立社區及大型居住區調解室，構建橫向到邊、縱向到底的多種類型、不同層次、全面覆蓋的人民調解組織網絡體系，讓社區承接了政府大量的調解職能。
三、糾紛調解機制的綜合化、制度化
我國現行的調解制度作為化解社會矛盾的重要手段，在定紛止爭、維護社會穩定、構建和諧社會等方面發揮著不可替代的作用。但由于調解主體的不同、受理糾紛的范圍各異、調解達成協議的法律效力有別，以及在調解工作實踐中，因各調解組織各自為政，信息溝通渠道閉塞等原因，導致一些矛盾和糾紛調處效果欠佳，重復調解問題十分突出。因此，整合調解資源、暢通調處信息溝通途徑，健全由消費調解、人民調解、行政調解、司法調解相銜接的綜合調解體系，成為揚州社會管理創新中的一大亮點。
（一）擴展調解部門的橫向聯系
揚州工商局擴大與相關部門的橫向聯系，聯合黨委、政府、司法、社會多種力量，實現消費調解與行政調解、司法調解、人民調解的有機結合，消費調解力量得到有效整合。具體而言，一是聯合綜治委等部門，銜接綜合調解，建立消費大調解的工作機制和組織網絡，搭建社會大調解的平臺，實現全市鄉鎮百分百覆蓋。二是聯合人民法院，對接司法調解，化解消費糾紛矛盾。揚州工商局聯合揚州市中級人民法院印發了《訴調對接工作流程規定》，規范法院立案前的移送調解、行政調解協議司法確認、法官參與工商局行政調解、工商局派員支持司法調解等四方面工作流程。三是聯合仲裁委，連接仲裁調解。聯合仲裁委分別在縣市局和工商所建立仲裁委工商聯絡處（站），對調解不成的經濟糾紛，積極引導當事人進入仲裁程序，幫助經營主體、消費者快速有效解決各類經濟糾紛[4]。
（二）強化調解隊伍建設
揚州市司法局大力加強以社區矯正中心、矛盾調解中心、法律援助中心、專職調解員隊伍建設為主要內容的“三個中心，一個隊伍”建設活動，大力加強特殊人群管理服務，進一步提高法律援助質量，深入推進社會矛盾化解，為經濟社會發展創造了和諧穩定的社會環境。為規范大調解制度的實施，揚州市司法局聯合市綜治辦、指導辦、編辦、人社局、財政局等部門聯合出臺《揚州市專職人民調解員管理辦法》，對人民調解員性質、職責等項制度作了完整清晰的規定[5]。
四、弱勢群體權利保護的機制化
在社會轉型過程中，我國的弱勢群體無論在規模上還是在數量上，都在快速地擴大。由于弱勢群體的利益極易受到損害，且其利益訴求又無法得到及時滿足，由弱勢群體引發的頻繁發生，導致社會矛盾激化，上訪數量居高不下，對社會穩定構成了嚴重的威脅。因此，在社會管理創新法治化過程中，建立特殊人群的利益表達和權利保障機制，對農民、下崗職工、農民工、婦女兒童、精神病人等弱勢群體的教育、醫療、就業、養老等方面的權利給予特殊保護就顯得尤為必要。利益表達是弱勢權益保護的重要機制。沒有順暢的利益表達，權益保障就難以實現。弱勢群體由于在社會資源的占有和權力分配上都處于相對弱勢的一方，當其權益受到損害，無法通過正常渠道表達意見和得到公正處理后，往往采取集會、上訪等群體行為方式，向國家機關表達強烈訴求，以實現自己的利益要求，形成很多惡性事件。因此，在社會管理創新中，建立起暢達的利益表達機制，讓弱勢群體享有平等的話語權，是服務型政府不可推卸的責任。揚州在社會管理創新過程中，注重拓寬并暢通利益表達渠道，形成了行之有效的特殊群體利益表達機制與制度。如建立民生訴求采集體系，充分利用市長信箱、局長信箱、12345公開電話等平臺以及人大代表、政協委員的建議提案等途徑，問需于民、了解民意、把握民情；制定領導干部接訪、下訪、回訪和“三解三促”、“三下三聯三交”等聯系群眾機制，提高解決群眾合理訴求的效率。通過這些機制引導社會主體理性表達利益訴求，并將這些機制納入制度化的軌道，從而實現利益表達的規范化、法治化。弱勢群體的“弱勢”首先體現在生存壓力較大。
為提高全體干部職工的法律素質，促進企業依法經營、依法管理、依法參與市場競爭、依法維護自身合法權益，為我市經濟健康發展營造良好的法制環境，結合實際，特制定法律進企業年度工作計劃。
一、指導思想
為全面落實“七五”普法規劃，以深化“法律進企業，推進依法治企”為主題，緊緊圍繞企業改革、發展與創新，堅持理論聯系實際，學用結合，堅持學法用法與建設高素質的企業經營管理隊伍、職工隊伍相結合，堅持學法用法與建立和完善現代企業制度相結合，堅持學法用法與加強企業科學管理、提高企業管理水平相結合，努力提高企業經營管理人員、職工法律意識和法律素質，培育社會主義法治文化，弘揚社會主義法治精神，推進企業生產經營管理法治化，在企業內形成學法、尊法、守法、用法的良好氛圍，推進依法治企，為全市國有企業科學發展、加快發展創造良好法治環境和服務環境。
二、主要工作任務
(一)開展法治企業示范創建
堅持法治宣傳教育與法治實踐相結合，深入推進企業依法治理工作，深化企業法治示范創建，提高企業法治化水平,爭創國有企業示范點。
(二)開展企業經營管理人員法律培訓
根據企業自身條件，從實際出發，因地制宜，建立企業學法制度，每年集中學習不少于4次，有培訓教案、學習記錄和信息照片等相關資料。方式上采取自學與集中培訓相結合的辦法，通過舉辦培訓班、專題輔導、講座、交流研討會等職工喜聞樂見的形式，利用班前(后)會，開展每周法律一題，每月一次講你身邊或你知道的法律故事進行交流，為企業經營管理人員學法提供廣泛的學習途徑。培訓學習內容：主要開展對《合同法》、《擔保法》、《侵權責任法》、《環境保護法》、《商標法》、《專利法》等與企業業務相關法律法規的宣傳教育，重點學習宣傳擔保貸款、侵權責任、環境保護、商標權和專利保護等法律制度；開展對《勞動法》、《勞動合同法》、《工會法》等職工權益保護相關法律法規的宣傳教育，重點學習宣傳勞動用工、勞動保護、勞動紀律、勞動報酬、勞動者休息休假等法律制度和職工依法參加工會、行使法定權利、履行法定義務等內容。達到的效果：真正提高職工的法律素質，把法律進企業工作目標落實到員工。
(三)開展企業法律顧問
加強企業法律顧問工作，聘請律師擔任法律顧問。法律顧問經常對企業職工開展法律培訓學習，對企業生產、經營、管理中的重大事項在作出決定前，認真咨詢法律顧問，并征求意見建議，認真研究吸取法律顧的問意見建議，優化決策。
(四)開展法律宣講
組織法律服務工作者對企業員工開展法律宣講活動或法律服務巡講活動，全年不少于1次，集中為企業提供有針對性的法制宣傳、法律咨詢和法律服務。
(五)開展企業法治文化建設
結合企業實際條件，開展法治櫥窗、法治專欄、法治掛牌、法治標語、法治走廊、法治漫畫、法治文娛節目、法治文化活動等宣傳，豐富企業法制宣傳的內容和載體，充分營造企業的法治文化氛圍。
三、時間安排
(一)動員部署階段(2018年4月1日至4月30日)
對法律進企業和法治企業創建工作進行全面安排部署，營造濃厚氛圍。按照市普法辦安排部署和本計劃要求，結合自身實際和工作職責，認真梳理工作任務，提出具有針對性的工作舉措，制定年度計劃，加強宣傳，營造良好的法治環境。
(二)組織實施階段(2018年5月1日至11月30日)
全面深入落實本計劃的各項工作任務。完成相關資料：成立領導機構，制定2018年度企業學法培訓計劃、列出時間安排表。開展企業法治宣傳：完善專業法制宣傳工作機制，創新專業法律宣傳形式和載體，突出專業法律宣傳的重點對象和重點內容；利用有關法制宣傳日、周、月活動抓好宣傳，利用“4.26”世界知識產權日、“6.26”禁毒日、“12.4”全國法制宣傳日及重要法律法規頒布實施紀念日等，大力開展法制宣傳，營造學習和普及法律知識的良好氛圍。開展企業法制陣地和園地建設，努力拓寬企業法制宣傳教育的渠道；充分利用網站、手機短信平臺，通過設置法制宣傳欄(櫥窗)、標語，印制法制宣傳手冊、掛圖、法律知識匯編等法律宣傳資料，加強法律法規的宣傳教育。聘請企業法律顧問，簽定相關合同，并正常開展工作。建立健全企業規章制度，完善和規范企業運行機制，維護職工合法權益。法治企業創建工作取得階段性成果，不斷提高企業法治化管理水平。
(三)總結階段(2018年12月1日至12月31日)
對“法律進企業，法治企業創建”工作開展情況進行全面總結，鞏固法治企業建設成果，形成法治建設長效機制，法治企業目標基本實現。
四、工作要求
(一)加強組織領導
開展“法律進企業，推進法治企業創建”工作，對于推進“七五”普法規劃實施具有重要意義，要結合實際，精心組織，加強領導，分工負責，落實各項保障措施，確保普法工作落到實處。
(二)建立考核機制
將法律進企業實施情況納入依法治理工作內容，建立健全考核機制，加強監督檢查和考評，建立健全考核評估機制，推進“法律進企業”工作制度化、規范化，及時總結工作經驗，保障工作有序推進。
一、突出政治站位，持續深化學習宣傳
1.深入學習宣傳法治思想。切實將學習宣傳法治思想作為普法首要任務，持之以恒抓好學習宣傳，強化教育培訓，充分發揮領導干部領學促學作用和示范帶頭作用，通過關注“中國普法”、“普法”微信公眾號的學習專欄，進一步拓寬法治思想學習宣傳平臺，帶動交通運輸系統干部職工把科學思想轉化為法治建設工作實效，推動法治思想深入人心、落地生根。
2.深入學習宣傳憲法。加強憲法學習宣傳制度建設，廣泛開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法主題宣傳，深化“憲法七進”。開展好 “12?4”國家憲法日暨憲法宣傳周集中宣傳活動，在全社會營造濃厚氛圍。
3.深入學習宣傳民法典。加強民法典重大意義的宣傳教育，聚焦民法典總則編和各分編需要把握好的核心要義和重點問題，闡釋好民法典的基本原則、基本要求和一系列新規定新概念新精神。引導全局干部職工和廣大人民群眾在了解民法典、學習民法典、遵守民法典，促進民法典實施。
4.深入學習宣傳黨內法規。深入學習宣傳關于制度治黨、依規治黨的重要論述，突出抓好對和準則、條例等重要黨內法規的學習宣傳。結合建黨100周年，推動黨內法規學習宣傳常態化、長效化、制度化。
5.深入開展專題普法。圍繞推動京津冀協同發展，著力服務保障“三重四創五優化”、“三基”建設年；圍繞突發事件應對、疫情防控、優化營商環境、掃黑除惡、安全生產、國家安全、消防安全、交通行政處罰等重點領域開展專題普法。
二、突出重點群體，充分發揮示范效應
6.組織和落實交通工作人員旁聽庭審活動。剛性落實《關于推動國家工作人員旁聽庭審活動常態化制度化的實施意見》，確保交通工作人員進行網上旁聽庭審活動；同時結合交通工作實際，組織交通工作人員實地參加庭審活動，不斷提升交通工作人員敬畏法紀、依法行政的法治素養。
三、突出智慧普法，不斷提升普法成效
7.大力推進“互聯網+普法”。充分運用“智慧普法”模式，提升普法與依法治理工作科技化水平。發揮好今日頭條、普法微信公眾號、交通微信公眾號等平臺和載體的作用，總結推廣新媒體普法工作典型經驗，培樹新媒體交通普法品牌，鞏固和擴大新媒體普法成果，。
8.全員關注“中國普法”、“普法”微信公眾號，并指導和鼓勵廣大服務對象和人民群眾關注，以法律服務人民為中心，充分利用這兩個平臺豐富的普法資源，提高全局干部職工依法行政、優質服務的能力和水平。
四、突出文化引領，建設交通法治文化
9.廣泛開展各類健康有益的交通法治文化建設活動。引導、支持各類文化作品創作、文藝節目編演、微信視頻傳播等等，擴大交通法治文化的受眾面和影響力。
10.大力弘揚社會主義核心價值觀。圍繞宣傳貫徹《新時代公民道德建設實施綱要》、《新時代愛國主義教育實施綱要》，推動法治和德治相結合，不斷提升法治素養和道德修養。
五、突出普治并舉，不斷完善體制機制
11.有序推進行業依法治理，深入推進交通運輸“放管服”改革，圍繞關系群眾切身利益的熱點難點問題，不斷開展普法與依法治理專項行動，不斷夯實普法與依法治理的基礎。
12.嚴格落實“誰執法誰普法”普法責任制。加強分業、分類、分眾普法宣傳工作，在執法全過程中開展好“以案釋法”。認真研究創新普法宣傳新機制新方法，積極培育交通運輸行業法治文化，讓法治成為全體交通運輸從業者的思維方式和行為習慣。
13.全面啟動“八五”普法。總結表彰和宣傳樹立“七五”普法先進典型，制定全局“八五”普法規劃，組織召開“八五”普法啟動大會，確保“八五”普法開好局、起好步。
〔關鍵詞〕經驗隸屬性；法治化程度；司法裁判；認知科學；關系人
〔中圖分類號〕DF82〔文獻標R碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）03-0055-07
一、導論
司法裁判意味著對證據和法律等要素的識別與利用，每一次司法裁判，都是法官進入司法體系進行事實與法律判斷，進而實現司法價值創造的“重大事件”。在我國，司法改革持續進行，政府與社會民眾都對司法寄予厚望，但是，司法權威卻越加遭受質疑；法官群體不斷擴大，但是，法官證據分析等司法裁判能力不足的問題，也已成為制約司法判決公正性的瓶頸性問題。因此，急需拋開各種理論束縛，從認知本源上澄清什么樣的法官通過什么樣的行為，更可能在時間和資源約束條件下迅速有效地進行司法裁判。這不僅有助于把握審判前期證據舉證、質證和認證過程的法律規范重點，也是謀求并提升司法判決權威性，識別我國法官司法技能提升途徑的關鍵。
盡管學界和實務界普遍認為：法官的個人特征在很大程度上影響著司法裁判，但是，對于其在認知科學上的機理卻存在著兩種彼此割裂的觀點。一是主觀因素視角。該視角認為，具有較高的法律知識和司法技能優勢，更善于應對所可能出現的實務或困境，進而快速進行證據分析并進行司法裁判。大多數研究集中于探索法官既有經驗因素與司法裁判速度之間的因果關系。二是客觀因素視角。該視角認為，司法裁判取決于法官從庭審外所獲取的支持的效率和效果，強調法官所處的社會關系網絡的資源和信息優勢，對于司法裁判的積極作用。
但是，目前的研究仍存在某些局限性。一是，過分重視法官經驗存量的作用，但對經驗隸屬性的影響探索不足。即便是經驗存量相似的法官，由于來自不同地域、部門、行業和崗位的工作經驗，仍可能具備著個體異質性的知識結構和思維邏輯，進而導致司法裁判的差異。但已有研究仍拘泥于探索先前經驗有無和多寡對司法裁判的作用關系，是導致司法裁判的相關研究承認先前經驗重要性，但又找不出現實和理論證據的重要原因。二是，缺乏對法官主觀因素和客觀因素交互作用的考察。盡管大多數研究都承認主客觀因素對司法裁判的影響，但是，對兩者作用機制的邊界條件缺乏考察，尤其是在不同情境下，基于主觀因素或客觀因素更為有效的認識不足，目前整合二者的實證研究不夠。三是，對情境化、結構性的影響關注不足。環境因素一方面可能塑造著法官從先前經驗獲取的知識特征，同時會約束這種知識特征向司法裁判能力轉化的效率和效果。這意味著在不同的法律制度、機制和文化環境下，不同性質的先前經驗可能會以不同的方式作用于司法裁判。
在我國，基于認知科學對于該領域的研究仍處于起步階段，目前主要停留在對國外研究做綜述性介紹，少數實證研究驗證了法官個人特征與司法裁判的關系，研究深度明顯不夠。鑒于此，本文著重探求法官先前工作經驗隸屬性在什么條件下以何種方式作用于司法裁判。具體而言，立足于我國司法改革的制度環境，認為法官工作經驗的體制隸屬性不同，即，具有體制內和體制外工作經驗的法官具備不同的知識優勢本文論述當中的“體制內”和“體制外”包含兩方面的蘊涵。一是進入法院系統之前，是否具有國家工作人員身份，具有國家機關工作經驗，或者僅僅是剛畢業的學生。二是在法院系統內部，是否具有行政管理崗位或行政管理崗位經驗，或者僅具有審判或審判輔助人員經驗。，進而通過不同的方式促進司法裁判。基于實證研究發現，來自于體制內和體制外組織的工作經驗，均有助于提升司法裁判技能，但其作用機制因法官知識結構的差異而不同。在法治化程度較高的地區，體制外工作經驗對司法裁判的促進作用更強，同時借助體制內的社會關系能提升具備體制外經驗法官的司法裁判能力。本文的經驗材料主要來源于筆者在黑龍江、上海、重慶、廣東和福建的實證調研。
二、經驗隸屬性對司法裁判的影響
“法律的生命在于經驗，而非邏輯”。〔1〕法官的先前學習、工作經驗，是司法裁判的前提性因素。某些研究或實踐拘泥于探索法官先前經驗的有無以及經驗時間長短對于司法裁判的作用，對于先前經驗所帶來的知識結構和內容關注不足。如，在實際的崗位任命中，片面考慮候選人員的工作年限或基層工作經驗，而忽視其先前工作崗位或經驗的實質內容與結構。不少理論和實證證據表明，法官先前所生活、學習或工作的地域、領域、行業、競爭地位、崗位和組織慣例，在很大程度上決定了所汲取和積累的知識結構和內容，并對其后續司法裁判過程中的決策和行為產生顯著影響。Z市和H市的法官在就同一個最高人民法院的文件的理解與適用上，存在不小的差異，法官所理解的地方性共識和部門慣例在當中發揮著相當的作用。在西方的理論視閾中，這種來自于從事“組織特征”的知識和內容差異性概括為先前經驗隸屬性，強調即使是擁有相同工作時間的個體，也可能獲得不同的知識與技能，這往往來自于所處的“組織”所嵌入的社會結構特征。
基于西方較為“成熟”的司法體系與法治環境的研究在此，所謂的“成熟”是指基于歷史因素或現實因素，西方司法體系與法治環境能夠為當地社會所共同認可，其規則體系較具自身的“穩定性”和與社會的“契合性”。，主要從法官司法裁判前的社會地位和聲望來刻畫先前經驗隸屬性，認為先前工作經驗的價值取決于訴訟各方對法官先前工作組織的社會判斷，這種基于社會認知的集體評價可能帶來面向外部獲取合法性的行動優勢。“法官坐在神壇上的地位更多的是由于在長期的司法經驗中逐漸完善的司法體制和法官高尚的法律人格使然。”〔2〕在西方司法往往具有終局裁判的權威，任何疑難問題到了法官手中都會有生效的結論，即使議會作出的反映多數人意志的法案也可能被幾個老頭子（法官）所否決，人們總是相信法官的判斷猶如神授的力量。〔3〕已有研究從不同角度驗證了法官先前學習、生活、工作經驗對司法裁判的作用關系。
在我國，法官先前工作經驗隸屬性內容更加復雜。與西方成熟法治體系不同的是，我國處于司法變革與轉型期，同時，因我國的司法改革走的是由上而下的漸進式道路，即追仿西方發達國家司法模式〔4〕，同時保持相當程度上的國家行政控制，這種改革思路在客觀上導致了我國司法體系中“行政”與“司法”格局并存且相互競爭的復雜局面。2003年河南洛陽市法官李慧娟在“伊川縣種子公司與汝陽縣種子公司的《玉米種子代繁合同》糾紛”一案中，判決適用上位法而非河南省地方性法規。隨后，案件被發回重審，當事法官和分管領導被撤職。最后，在輿論壓力下才撤銷處罰。〔5〕而我國司法最為學界所詬病的癥狀也是“審、判不一”，“庭審流于形式”。如，在法官審理案件并作出判決后，判決結果還必須由法院行政領導審查“簽字”后才能生效。①“行政”格局指的是由上而下的行政體制框架下，國家以條（科層體系）、塊（地方政府）的形式來控制和監督并支配的各種法律資源，也包括司法資源，以地方黨委、紀委、政法委和公安機關、檢察機關等組織為代表。“司法”格局，即，在法律、法規和法理框架下，控辯雙方平等對抗、法官居中裁判，最終達致定紛止爭的司法目的。來自“司法”格局或“行政”格局的法官，可能會形成不同的知識和技能結構。這種差異主要是因為不同工作環境和模式，進而誘發的行為邏輯差異。
①本輪司法改革的主要內容之一就是法院“扁平化”管理，一般案件由法官判決后，直接生效，不再需要領導“簽發”。當然，法院審委會仍然對特定案件具有審查甚至直接改變判決的權力。而且，法院領導甚至法官同事之間各種隱性影響案件審理和判決的現象仍然存在。（一）法官行政工作經驗對司法裁判的促進作用
在西方國家，科層體制等行政體系對法官的消極影響也是存在的。“法律職業者剛開始從事自己的工作時，大都處于職業等級的最低級，由于級別越低，權力也就越小，所以法律職業者的晉級愿望十分迫切，而晉級升遷在很大程度上取決于從事這些職業的資歷和上司對自己工作的評價。所以，大陸法系的法律職業者不僅不愿輕易改變自己的職業選擇，而且在平時的工作，他盡可能地忠于他的上級。”〔6〕法官的命運取決于他們是否能夠與主導性的政治意見以及司法上級的法律觀念保持一致。甚至希望在職業上取得成功的法官們可能做出掌權者所需要的那種判決，即便政客們沒有施加直接的壓力。〔7〕當選拔、培訓和升職體制的具體執行是由諸多具體的行政官員進行時，他們形成了對法官生活的實際控制。〔8〕從某種意義上而言，上訴是中央政治控制的體現。中央政權通過上訴不時地介入地方事物的管理，因而上訴機制在更基本意義上是與中央政權的政治目的相聯系的。上訴是一個中央政權保證從屬于它的基層爭端解決機構朝著它所希望的方向適用法律規則的機制。
因此，法官要進行司法裁判，就要獲取司法資源和行政資源，即，具有“司法”格局內的自洽和“行政”格局內的認同，在某些情況，后者重于前者。而且，在我國法官的績效考核和“錯案追究制”中，案件如果不能獲得本院領導的同意，或者不能獲得上級法院的認同，甚至不能獲得訴訟各方的認可，而產生重審、再審、改判或涉訴等問題的，則需要追究法官的責任。此時，行政方面的工作經驗有其獨特價值。在行政格局中，國家行政管理是各項資源配置的主要手段，國家往往根據行政體制內組織或個人的地位進行有差別的權力配置，因此，行政體系中的組織或個人更注重并善于與行政主管部門或人員建立關系來獲取更多的資源，同時獲得案件相關主體的認同。如，具有行政領導崗位的法官，更善于領會領導意圖，并施加影響，使得自己的裁判更符合各方“預期”，從而實現裁判的穩定性。C市法官坦言，有時候為了調解結案，就不得不將不利判決作為一種“壓服”策略，迫使訴訟雙方和解。或者為了迫使被告人積極賠償，也不得不以“刑罰”作為一種籌碼。法官也必須積極“理順”自己在法院內外的各種關系，使得裁判更具有效性。類似的實證研究也已發現，在司法轉型司法權逐漸獨立并“替代”行政權過程中，由于司法資源在行政管理體制內外配置的不同，與司法管理權主體乃至其他行政管理主體的關系是案件得以順利判決并執行的重要因素。
綜上所述，具備行政管理工作經驗的法官，往往具備更加豐富的途徑來獲取信息，進而提高判決的效率和效果。尤其是在司法資源配置存在差異的情勢下，這種有助于司法資源獲取的關系運作能力具有相當的重要性。
（二）法官司法工作經驗對司法裁判的促進作用
具有專門的司法裁判經驗，可能經由提升法官相關專業知識來促進司法裁判。每一件案件的裁判，都是專門法律知識和其他相關知識的運用過程，這種運用是以法官在先前工作、學習中積累的事實認定、法律分析、定罪和量刑等有關知識為基礎的。因此，法官職業需要擁有一套專門化的、相對于其他職業不同的知識結構和知識體系，@個職業必須接受專門的培訓和特別的訓練與考核。〔9〕所以，建國以來，我國最高人民法院等部門采取各種措施，促使我國法官隊伍的學歷水平、法學科班比例和司法考試通過率不斷提高。
法學專業學生在數年的學習中，即是對相關法律知識的占有和法律觀念與思維的養成。在我國法官學歷構成方面，2003年、2004年和2007年，本科以上法官的比例又分別提升到41%〔10〕、516%〔11〕和651%〔12〕，平均每年增長約10%。2016年，據學者網絡問卷調查統計，具有大學本科以上學歷成為法官群體的基本特征（占9785%），其中還有相當部分法官獲得了碩士和博士學位（碩士占3437%，博士占132%），相反本科以下學歷的法官則成為絕對少數派，僅占215%；并且9017%的法官都是法學專業的畢業生，高學歷的法官中6421%都是法學科班出身。胡昌明：真實數據：中國法官基本生存狀況調查，http：///content/16/0730/10/30880678_579510395.shtml.2017-1-20.訪問時間：2016年12月13日。國家統一司法考試存在的意義，也在于統一法律職業的準入條件，建立專業化的法律職業工作機制，統一法律職業的專業思維范式、促進法律職業共同體的形成，推進我國的法治事業。〔13〕根據我國《法官法》和《檢察官法》的規定，法官和檢察官一律從通過國家司法考試取得任職資格的人員中擇優遴選。
基于以上基礎性原因，我國法官隊伍的法律專業素養不斷提高。從我國行政權和司法權相互關系角度看，由于各種因素影響，行政管理體制外的司法人員不具有相對的行政資源占有上的優勢，其所擁有的裁判權是相對弱化的，也難以獲取關鍵資源和信息。在這種情況下，不具有行政管理經驗的法官，更可能依賴“法律、法規或法理”來進行司法裁判，并借助“司法”格局來積累經驗和資源。借助專門的法律知識，法官能夠快速對審理過程中所面臨的問題進行直覺反應和邏輯分析，迅速進行裁判。S市的法官在深度訪談中坦言，有些案件從法律上看不存在什么裁判的難度。但是，基于各方面利益博弈和政治、法律與社會效果的綜合考慮，就必須顧及各級關系，規避未來風險，因此，往往導致判決“難產”。這時候，“愣頭青”法官往往會將視點集中于法律層面，而迅速作出裁判。但是 ，該裁判不一定能夠獲得領導包括上級法院或當事人的認可，存在較多“風險”。
具有行政管理經驗的法官往往因其對行政管理權的知悉，缺乏在案件審理時進行證據質證或認證的動力，在司法技能和規律方面的知識和經驗積累也相對弱化。學界普遍疑惑的是，法官隊伍學歷和法學教育的提高和普及為什么沒有形成成熟的法律共同體，并根本性的沖擊司法系統當中行政權對于案件審理與裁判的影響。
對此，值得提醒的是，雖然法官學歷層次不斷提高，但是，當中也存在諸多問題。比如，在筆者調研的法院當中，仍舊存在相當數量的“法律業大”最高人民法院于1985年創辦了全國法院干部業余法律大學（以下簡稱法律業大），并在各高級人民法院和鐵路運輸高級法院（后來又有軍事法院）都設立了30個分校；在絕大多數中級法院設立了分部，共設340個分部；稍后又在大多數基層法院相繼設立了教學班，共組建2800多個教學班。相關情況參見王斗斗《時代關鍵詞見證法官隊伍30年變遷》，《法制日報》，2008年12月7日。和“五大畢業生”。“五大畢業生”是指1979年9月8日以后按國家規定的審批程序，經省政府或國務院有關部委批準，由國家教委（原教育部）備案或審定的廣播電視大學、職工大學、職工業余大學、高等學校舉辦的函授大學和夜大學的畢業生（參加自學考試畢業生也視同“五大”畢業生）。相關情況參見方流芳《中國法學教育觀察》，《比較法研究》，1996年第2期。這些法官受到的培訓往往僅僅包括審判專業技能，而沒有系統且全面的法學學習，其考核也相對松散。黨校畢業生也存在此類問題。而且，當時教學所依據的學說、理論、原則、規則和案例等，與當下司法理念和具體措施存在某些差異。同時，司法考試方面也存在爭議。司法考試初始之時，法院檢察院的參考人員通過率低，導致基層司法機關人才危機。為了走出窘境，一些邊遠、經濟發展滯后地區呼吁提高司法考試的過關率，得到司法部的積極回應，決定對中西部、基層和民族自治地方實行放寬政策，如今放寬地區范圍一再增加，放寬地區合格分數線一降再降，司考過關率從2002年的7%逐年攀升至30%以上，基層司法系統的精英化要求開始“打折”。同時，大多數法官由于精力有限，再加上惰性，畢業兩三年后便失去主動學習的興趣，能在工作之余堅持學習者可謂鳳毛麟角。就法律法規方面而言，立法上，我國法律體系尚未完善，存在法律法規之間的沖突、矛盾與搖擺。司法和執法上，由于配套機制的弱化，也存在諸多博弈空間。
在筆者調研當中，發現一個有趣的現象，某些基層法官往往對所謂法學理論表示反感，認為這是學生考試才用的，對于實踐卻是無用。但是，卻對相關實踐問題的法律解讀倍感興趣，尤其急于獲取關于法律問題的唯一性、實用性、便利性解答。這也從側面反映出了“司法”格局、“法律規則體系”在法官心中的重要性日益增加，以及法官對自身司法知識與技能提高的內心焦慮與渴求。
綜上，隨著國家法治化進程的推進，“司法”格局與“行政”格局存在張力，而且司法格局愈加獲得認可、具備權威。因此，具有專門化司法工作經驗能夠促進證據分析與司法裁判。
三、法治化程度和司法裁判的關系
行政工作經驗和司法工作經驗并非界限分明，更非不可兼容的。二者對于司法裁判的促進作用都是顯而易見的，不過，其作用機理卻有所不同，并依據嵌入的社會環境而產生變化。就司法裁判而言，遵循司法體系所限定的規則從而獲得合法性、正當性，贏得訴訟各方和社會大眾認可，是法官的責任與尊榮所在。在不同的司法環境下，法官先前工作經驗屬性差異所構成的知識結構和行為模式對證據分析及其司法裁判的影響各不相同。
（一）地區法治化程度對于法官經驗隸屬性和司法裁判作用機理的影響
在司法改革轉型期，諸多因素及其限界未得以厘清。因此，司法人員的權力行使仍然與各級行政管理層的意志息息相關。在強調行政權尤其是司法管理權的環境下，案件裁判必須在相當程度上考慮相關行政領導包括上級司法機關的意志。在這樣的環境下，具有行政管理體制內經驗的法官的能力優勢就可能發揮更為積極的作用。因為這種經驗能力與判斷依從了“制度力量”的作用，具有更好的相對合理性，更能促進司法裁判。在筆者調研過程中，就不斷地發現法官在各級法院或各地區法院任職或者輪崗，除了可以增加自身的審判經驗之外，其隱性價值還在于可以建構良好的信息溝通渠道，即各級法院或各地區法院的“非正式”“低可見度”的溝通渠道。同時，下級法院行政領導在上級法院兼任職務的F象并不鮮見。在基層法院，為回應國家治理需求，在專業化司法、行政體制之外形成多種“非專業體制”。這些“非專業體制”一方面可以彌補正式體制的不足。“非正式體制”的掌握與運用甚至成為某些法院領導或法官予以顯示個人能力，為單位進行特殊貢獻的“強勢證明”。另一方面也可能滋生不規范行為。這就需要相關法官進行“高度個人化”的協調、運作，在此，專門的法律知識優勢則可能被削弱。
隨著社會的發展，命令型、控制型的社會治理方式，已難以適應社會發展和轉型的需要。特別是在網絡媒體高度發達的今天，任何一個事件都可能因為其“不規范”之處，而形成強大輿論壓力。因此，在推進法治社會建設過程中，必須根據社會發展和社會治理轉型的實際，從價值理念和具體手段兩個層面，推動治理方式從命令向協商、從單向向合作、從強制向引導、從單一向多元轉變；豐富和發展現代社會治理方式和技術，拓寬社會治理邊界，提高社會治理精度，降低社會治理成本，以社會治理法治化推進法治社會建設。〔14〕以國家治理體系和能力現代化為導向，以法治化為框架，構筑全社會認同的基本司法規則體系，以實現國家治理。因此，在發達地區，糾紛各方都掌握了相當的信息和資源，單純的“欺騙”或“壓服”策略，顯然都難以實現預期的目的。此時，只有脫離案外因素包括行政因素，通過“情理法”的專業化和程序化判斷，使得各方信服，實現定紛止爭。因此，在群眾權利意識較強，社會法治化程度較高的地域，司法運行以法律法規為基礎，關鍵在于司法裁判是否合法、合理。在這樣的制度環境下，專門的法律知識結構的優勢就可以得到積極的發揮。相反，基于行政管理體制內的經驗優勢則可能被抑制。
綜上，法官經驗隸屬性之于司法裁判的影響，必須嵌入地區法治化水平等社會環境因素，才能還原其具體功用。
（二）關系人對法官工作經驗與司法裁判的作用關系的影響
具有行政經驗或崗位的法官在獲取行政支持方面具有優勢，但是，卻可能存在法律專業知識和推理方面的不足。不具有行政管理經驗或崗位的法官，則恰好相反。因此，后者在遭遇裁判困境時，可能或需要借助請示匯報、提交審委會討論或個人關系幫助。這些應對措施所可能獲得的實效，很大程度上取決于該求助對象在社會系統中，尤其是司法體系中所處的位置特征。法官在司法裁判過程中所動用的社會關系對象的隸屬性，在一定程度上影響著該法官經驗隸屬性所形成的知識結構優勢轉化為司法裁判優勢的可能性與大小。在我國情境下，具有行政領導崗位的關系人可能具有更高的社會權力、地位和聲望；而其他關系人則對于法律、法理或其他專門化知識具有更加豐富的認識和了解。如，法官可能需要尋求法學教授對于某項法律問題的權威解答，或者尋求鑒定專家對于某項專業技術問題的鑒定與識別。
具備行政崗位或工作經驗的法官雖然有資源獲取能力優勢，更善于撬動體制內行政管理部門關系來獲取司法裁判所必需的資源。但是，其法律專業知識可能不足。而作為事實與法律分析、認定組合的司法裁判，在客觀上需要法官一方面整合有關訴訟雙方訴求、爭點和提供的證據來形成裁判，另一方面依據有關法律、法理與實踐的知識，來與領導、上級法院與其他單位進行溝通。一般認為：在此時，與富有行政經驗的關系人相比，動用其他關系人就顯得十分重要。因為，法律專業人士恰恰具備有關法律推理的知識優勢。但是，在筆者的調研中，此推斷并沒有獲得相應的經驗證據支撐。相反，某些情況下，其他關系人的專業建議，并不能為法官或法官同行所理解或認同。或者，法學教授們往往精于法學理論探討，但對于具體的個案，其知識儲備與問題解決能力顯然不足。律師被賦予了專業化辯護的角色，但在實際中，相對于理性辯護，某些律師更趨向于通過“將事情鬧大”“死磕”等方式獲得控方的讓步或法院的支持。而司法鑒定本身也存在鑒定標準、程序和依據方面的困境，更存在大量的投訴、糾紛，最終仍然需要法院的認定。因此，法官從“一般關系人”所獲得的建議，一方面是某些法官對“專業化、技術化建議”的理解與掌握障礙問題；另一方面是裁判最終仍舊需要法官回到法院系統中，仍舊需要自覺遵循或揣摩司法行政領導或上級法院的“主流”觀點。
對于不具有行政崗位或經驗的法官而言，具備法律專業知識優勢，更善于快速進行專業的證據分析，但往往在行政支持獲取方面的能力不足，而快速獲取并整合信息與資源是促進司法裁判的重要條件。與行政領導或上級法院組織、個體建立關系紐帶，是中國情境下法官獲取資源支持進而推進司法裁判的重要手段。筆者在多次調研中也發現，不少高學歷法官雖然掌握了相關的法律知識與技能，但往往就是由于不熟悉我國復雜社會結構下的司法運作方式，缺乏行政權力的支持，致使某些案件的裁判舉步維艱。
四、結論與啟示
認知科學與法學研究認為，法官先前經驗是決定司法裁判的關鍵因素，與西方情境下關注法官先前經驗的社會聲望與地位隸屬性不同，在我國情境下，先前經驗的體制隸屬性可能起著更加關鍵的作用，同時，司法裁判所嵌入的制度環境特征與作為支撐的主要來源的社會關系特征，則影響著先前經驗隸屬性優勢的轉化力度。
（一）法官經驗隸屬性
本文研究結果證實了法官先前工作經驗隸屬性有助于提升司法裁判能力，同時在不同法治化程度背景下，先前工作經驗隸屬性與司法裁判的相互關系呈現出不同的特點。
首先，法官在社會體系、司法體系中所處的位置及由此所累積的知識結構在很大程度上制約著其在司法裁判中的優勢。具有行政領導崗位或行政經驗的法官在工作環境中塑造的資源獲取知識優勢，有助于其在司法裁判中得到廣泛的資源和信息支持，進而轉化為快速有效的司法裁判行為。與以往研究不同的是，這一發現表明法官更善于通過利用來自先前工作環境所塑造的知識結構優勢而非僅依靠基于經驗存量的知識深度優勢來謀求有效的司法裁判。法官先前工作經驗會塑造法官的知識結構，進而影響其在司法裁判過程中的決策。同時，這種知識結構的差異更多的產生于其任職法官前的就職或學習組織的屬性差異，并非取決于工作、學習經驗的存量差異。這意味著，長期以來對先前工作經驗在司法裁判過程中的作用機制認識不清的根本原因就在于過分關注經驗存量差異，而沒有真正關注到工作經驗所帶來的知識結構差異，關鍵在于工作經驗是什么、來自哪里，而不是工作經驗的有無或時間長短。法官先前工作經驗隸屬性，尤其是法官任職前的就職組織的屬性更應該引起法官證據分析和司法裁判認知機制等相關研究的重視。
其次，我國社會轉型期行政體制和司法體制兩種力量在時間和空間上并存同時交融的復雜社會結構條件，形成了“行政”和“司法”芍植鉅煨愿窬鄭同時直接導致了來自兩種格局法官差異性的司法裁判行為。社會結構塑造并改變社會行為，這種塑造過程表現為對社會結構嵌入條件下行為主體認知方式和行為選擇的約束，結果表現為不同社會結構條件下行為主體行動優勢差異。與以往研究不同的是，這一發現表明法官先前工作組織所嵌入社會結構和環境仍會對其經驗性質和知識結構產生顯著性影響。本文解釋了組織所嵌入環境特征經由塑造行為來影響組織內工作人員的行為方式和知識結構，進而影響其在離開組織后開展司法裁判的行為。這意味著，除了組織屬性之外，有關先前工作經驗隸屬性的研究更應該重視組織所嵌入社會環境屬性的差異并挖掘其作用效果和方式。
（二）法治化程度
本文發現法治化程度會影響法官先前工作經驗隸屬性誘發現實司法裁判行為性的潛力大小。在法治發達地區，法官法律專業化工作經驗往往會更有效地轉換為有效的司法裁判行為。而行政管理崗位或經驗的信息和資源獲取優勢則難以得到發揮。與以往研究不同的是，本文揭示了法官來自先前工作經驗的知識結構的環境適應性本質。在法治化發達地區，用于支持司法裁判的信息和資源需要通過法律途徑獲得，而在規范的司法規則體系下，利用法律手段獲取信息和資源的能力更多地取決于法官的法律知識和技能而不是基于關系運作。法官的法律工作經驗更有助于其針對證據資格和證明力、證明標準作出更加細致科學的分析。而行政管理經驗在基于關系運作的資源獲取能力則難以適應環境所塑造的司法規則體系。
（三）關系人
本文發現借助利用具有行政領導崗位或經驗的關系人，具有純粹法律背景的法官的司法裁判能力會得到進一步強化。而具有純粹行政背景的法官則難以通過利用其他一般關系人獲得直接的助益。首先，在法律或專業知識方面存在劣勢的法官難以借助相關法律或專業人士的知識的互補來強化其司法裁判。其次，隨著我國法治化建設的逐步完善，在客觀上凸顯了法官在司法裁判中法律知識和技能的重要性。在某些案件中，法官或法院也越來越傾向于經由法學專家的論證或專業人員的鑒定，來為司法裁判提供支撐與支持。尤其是在某些社會高度關注的疑難復雜案件中更是如此。
（四）司法改革建議
本文研究結果發現了我國司法裁判差異的深層次體制原因，尤其是在法治化較低的地區，要改善司法環境，相關政策措施就不能僅停留于表面。更應該重視并強化面向國家治理體系和能力現代化的司法框架體系建設，采取針對性措施來化解甚至打破“行政”和“司法”并存甚至相互競爭的格局，培育法治文化和法律意識。這將有助于更多從事審判業務的優秀法律人才在理性的氛圍下進行司法裁判，尤其是鼓勵更多優秀法官留在基層法院發揮其知識和技能優勢。
本文在理論上澄清了不同制度環境與法官特征的條件下，經驗隸屬性對司法裁判促進作用的差異，不僅有助于啟發立志于從事法官職業或正進行法官職業的人員理性地積累有助于未來司法裁判公正性的經驗，而且有助于為正在進行裁判的法官提供有關如何合理利用經驗優勢和“關系優勢”進而提高司法裁判公正性的方法和技巧，這對于促進我國司法改革和裁判的一致性與公正性有著突出的現實借鑒意義。
〔參考文獻〕
〔1〕〔美〕霍姆斯.普通法〔M〕.冉昊，譯.北京：中國政法大學出版社，2006：110.
〔2〕岳悍惟.法官的司法倫理基礎探析〔J〕.法學論壇，2002（6）.
〔3〕孫笑俠.法律家的技能與倫理〔J〕.法學研究，2001（4）.
〔4〕顧培東.中國法治的自主型進路〔J〕.法學研究，2011（1）.
〔5〕韓俊杰.河南李慧娟事件續〔N〕.廣州日報，2014-11-22.
〔6〕徐友軍.比較刑事程序結構〔M〕.北京：現代出版社，1992：62.
〔7〕〔美〕馬丁?夏皮羅.法院：比較法上和政治學上的分析〔M〕.張生等譯.北京：中國政法大學出版社，2005：47.
〔8〕蔡藝生.司法獨立的悖論及其破解〔J〕.北京人民警察學院學報，2010（1）.
〔9〕田成有.法律職業需要長期學習和實踐〔N〕.人民法院報，2013-09-07.
〔10〕婁銀生.在落實和完善法官法的進程中發展〔N〕.人民法院報，2006-11-03.
〔11〕朱景文主編.中國法律發展報告――數據庫和指標體系〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2007：34.
〔12〕黃芳.法官檢察官學歷層次大幅提高專業結構顯著優化〔N〕.人民法院報，2009-03-09.
我國現行的環境治理手段主要包括行政手段和經濟手段，無論是在理論層面還是實踐現狀，抑或從財政經濟學和法學的視角來分析，這些治理手段不能滿足當前全面深化改革、提升環境治理水平的總體要求。《決定》指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，同時明確“建設法治中國”與“加快財稅體制改革”并重。由此可見，新形勢下構建環境保護稅法律制度，具有重要的現實意義。
第一，深化財稅體制改革是構建環境保護稅法律制度的政治因素。《決定》指出，當前深化稅制改革的主要任務是:“建立規范的現代增值稅制度，進一步發揮消費稅調節功能，加快資源稅從價計征改革……開征環境保護稅，加強和改進稅收優惠政策設定，完善國稅、地稅征管體制。”可見開征環境保護稅具備現實的緊迫性，是深化財稅體制改革的主要任務之一。因此，要盡快將現行排污費等環境污染費改革為環境保護稅，從而推進財稅體制改革向前發展。
第二，轉變經濟增長方式是構建環境保護稅法律制度的經濟因素。黨的十以來，“加快轉變經濟發展方式”成為社會、學界普遍關注的議題。轉變經濟增長方式的主要內容，即是由不可持續性發展轉變為可持續性發展、由粗放型經濟轉變為集約型經濟、由高碳經濟型轉變為低碳經濟型、由忽略環境型轉變為環境友好型經濟增長。經濟增長方式的轉變與生態環境保護是辯證統一的，經濟增長方式的轉變更關注對生態環境的保護以及自然資源的可持續利用。構建環境保護稅法律制度，積極發揮環境保護稅的引導功能，有助于淘汰污染嚴重、資源浪費、經濟效益低下的落后產業，有助于推動企業新能源、新材料、新工藝和節能技術的釆用，有助于環保產業、綠色產業等新興產業的發展壯大，從而加快推動經濟增長方式的轉變。
第三，建設法治中國、實現財稅法治化是構建環境保護稅法律制度的法律因素。當今，稅收法定主義得到越來越多國家的最高法———憲法的認可，在其憲法文本中專門對稅收法治進行了明確規定。如法國《第五共和國憲法》第三十四條第二款規定，“法律規定有關下列事項的準則……各種性質的賦稅的征稅基礎、稅率和征收方式”;《美國憲法》第一條第七款規定，“所有征稅議案應首先由眾議院提出;但參議院可以如同對待其他議案一樣，提出修正案或對修正案表示贊同”;《新加坡共和國憲法》第四十三條第二款規定，“凡作出(不論直接或間接地)以下規定的法案或修正案……，(1)制定或增加任何稅收，或者廢除、削減或豁免任何現行稅收者”;“馬來西亞、斯里蘭卡、印度尼西亞、約旦等國憲法均有類似規定”［9］。除此之外，多數法治國家或者地區、若干發展中國家先后制定了專門的環境保護稅法律。財稅法治化包含形式上的稅收法定主義和實質上的稅收法定主義，前者強調稅收應當有法律依據，后者關注稅收法律規范的合憲性、正義性等法律價值。故，從法律價值的角度看，通過實施環境保護稅法，明確稅收機關和納稅人之間的稅收法律權利和義務，有助于協調法律主體之間的權利義務關系，從而為我國財稅法治化奠定法治先例。
第四，生態文明建設是構建環境保護稅法律制度的社會因素。稅收政策作為財政政策的有機組成部分，可以通過開征環境保護稅這一路徑來推動我國生態文明建設。其一，改革現行財稅制度是生態文明建設的內在要求，主要包括改革消費稅、資源稅、車船使用稅、城市維護建設稅等與環境相關的稅種。此外，可以開征必要的環境保護稅新稅種，如能源稅、大氣污染稅(主要是碳稅和二氧化氯稅)、水污染稅、垃圾稅等。其二，通過開征環境保護稅，讓環境污染者履行其保護環境的法定義務，自行承擔污染成本，并通過完善稅收優惠政策，調動行為人的環保積極性，從而為我國生態文明建設奠定良好的外部環境。同時，開征環境保護稅能夠籌集大量稅收收入以用于生態環境建設，以實現環境保護和生態文明建設的雙重目標。
二、我國環境保護稅費制度的現狀及困境
1．我國環境保護稅費制度的現狀及不足
第一，現行稅收體系中未規定專門的環境保護稅種，由此導致我國環境保護稅收體系缺乏明確性和規范性。國家通過開征環境保護稅，目的是將其作為環境保護、自然資源可持續利用的有效財稅手段。相比環境直接管制措施，環境保護稅具備公平、高效、方便、簡潔的優勢，為當今世界絕大多數法治國家所采用。我國目前并未開征獨立的環境保護稅，與環境保護相關的稅收政策主要體現于其他稅目中，未能建立較為完善的專門以促進生態保護為目標的各稅種要素相互配合與協調發展的環境保護稅收制度。
第二，與自然環境、環境保護相關的稅種在制度設計上缺陷重重。(1)目前我國環保相關產品的消費稅稅率普遍較低，未能發揮對消費行為的調節作用。一些屬于限制消費、對生態環境危害較大的稀缺資源，其稅目稅率卻不高，如汽油、柴油消費稅稅率過低，甚至一些產品未納入消費稅的征稅范圍。(2)增值稅中與環境保護相關的稅目減免計算方法過于繁多，在稅收征管監督不力的情況下，多重減免方式易導致稅收流失。(3)《企業所得稅法》第二十七條第二款第三項、第三十三條、第三十四條對企業所給予的一些稅收優惠政策雖然有明確規定，但是我國企業所得稅所規定的取得稅收優惠政策的條件異常苛刻、優惠期限過短、優惠形式單一，且大多限于對排放的廢物利用采取直接減免等優惠形式，而對綠色產業設備的投資抵免、加速折舊或免稅政策難以落實。除此之外，資源稅存在一定缺陷，對此有學者認為，消費稅在稅收功能定位上體現出“單一征收范圍過窄、計稅依據不合理”等瑕疵［10］。
第三，我國目前排污收費制度已不符合社會變遷之需要，存在諸多弊病。其一，排污收費制度立法價值存在錯誤的利益導向，使得一些污染企業和個人認為，只要交納相應排污費后，就可以無所顧忌地排放未經處理過的廢物。其二，排污收費制度的立法依據為《排污費征收使用管理條例》，該規范性文件僅為國務院的行政法規，立法層次低且排污收費體系極不規范，這降低了稅收對環境污染的控制力度，也難以對其進行有效的監督。其三，排污費征收范圍過于狹窄。繳費主體僅限于企業，使得大量的非企業排污主體被排除在外。在收費項目上，《排污費征收使用管理條例》規定的收費項目僅包括污水、廢氣、超標噪聲、固體廢物和危險廢物等5類113項污染源收費，而未將國際通行的危險廢物、生活垃圾、生活廢水以及流動污染源納入收費范圍，且未將間接污染納入排污收費制度之中。
其四，違法法律責任與違法收益不匹配。根據《排污費征收使用管理條例》第二十一條之規定，對環境污染違法行為一概處以罰款1至3倍，但在現實執法中，由于行政執法自由裁量權過大，極易導致處罰不公。即使相對于3倍的環境污染處罰，企業的違法所得收益仍遠遠高于其處罰，造成大量企業在經濟利益的驅動下寧可認罰也不愿采取切實措施以治理污染。最后，排污費征管難度大。由于排污費征收立法層次低以及征收手段缺乏強制執行力，導致大量排污企業存在拖欠排污費的現象。2．構建我國環境保護稅法律制度的困境首先，深化財稅體制改革難度大，尤其體現在新稅種的確立上。筆者認為，構建環境保護稅體系必須著眼于當前深化財稅體制改革這一新形勢之下。簡言之，開征環境保護稅，即將對生態環境、自然資源的利用和保護造成負面影響的一切生產經營行為均納入其征收范圍。故此次改革，尤其是環境保護稅這一新稅種的設立，涉及領域廣泛，對國民經濟的發展影響巨大，制度設計難度大，環境保護任務艱巨。其次，環境保護稅稅制設計及征收難度大，尤其表現為環境保護稅稅率設計與社會變遷的契合。目前，學者在討論環境保護稅稅率設計時，多從一般均衡模型這一理論層面設計次優環境保護稅率。但是，我們看到環境保護稅在實際征收中還應當根據我國國情，如社會經濟發展水平、稅收征管現代化水平、污染物排放量、排污者利潤與實際負擔能力、環境治理成本等外部因素。故，筆者認為，通過科學合理的環境保護稅稅率設計來實現環境保護稅稅制的優化，在確保環境保護收入、實現環境保護目標的基礎上，最大限度地減低對社會經濟發展的負面影響。最后，我國缺乏環境保護資金管理、使用方面的先進經驗。當前，我國稅法理論研究多停留在稅收征管機制的完善，以求實現稅收征管的現代化、信息化和規范化，較少關注國外對稅收款項的市場化運作。世界多數國家和地區對環境保護資金管理多采取基金方式，其做法是環境保護稅由稅務部門統一開征，再納入生態基金或專用基金，并全部用于環境保護與生態建設方面的開支。
三、新形勢下我國環境保護稅法律制度之構建
首先，提高環境法治化水平。將環境保護稅與生態建設納入法治范疇已成為當今世界各國的共識。《決定》在“加快生態文明制度建設”中明確指出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，……完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”。由此可見，加快環境治理法制建設，提高環境法治化水平，是構建環境保護稅的邏輯前提和制度保障。1979年9月，我國頒布了建國以來第一部綜合性的環境保護基本法———《中華人民共和國環境保護法(試行)》，隨后，我國先后頒布了《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《草原法》、《漁業法》、《森林法》、《礦產資源法》等30余部有關環境、資源、能源與清潔生產等方面的法律，對控制污染排放和環境保護起到了積極作用。面臨日益嚴峻的環境污染問題，當前迫切需要將環境保護稅與生態建設納入環境法治之中。筆者認為，應從以下方面加強環境保護稅法治建設。其一，加強立法，制定《環境保護稅法》，以構建獨立、統一的環境保護稅收法律體系。《環境保護稅法》應當包含以下內容:環境保護稅稅收法律關系、環境保護稅法的基本原則、納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據、納稅環節、納稅期限、納稅地點、環境保護稅優惠政策、法律責任等內容。其中，《環境保護稅法》應當分別確立自然資源稅法律制度、二氧化碳稅法律制度、二氧化硫稅法律制度、垃圾稅法律制度、生態補償稅法律制度等其他稅法律制度。其二，修改與環境保護相關的法律法規，形成相互協調的環境保護法律體系。筆者認為，主要修改《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》等環境保護和自然資源等規范性文件。其三，廢除與環境法治化不符的相關法律法規，主要有《排污費征收標準管理辦法》、《排污費征收使用管理條例》和《排污費資金收繳使用管理辦法》等以費代稅的規范性文件。
其次，加快改進我國現行稅制中與環境保護相關的稅種。
(1)改進消費稅，發揮其對消費行為的調節作用，提高消費稅的環境保護力度。一是適當提高生態環境危害較大的稀缺資源的稅目稅率，如提高汽油、柴油消費稅稅率;二是適時擴大消費稅的征收范圍，把高污染、高能耗的消費品納入征稅范圍，以充分發揮其保護環境的作用;三是改進消費稅計稅方式，采用與大多數發達國家的“價外稅”形式，以加強我國市民的稅收法律意識。
(2)改進資源稅，提高自然資源的利用率，以實現環境治理和可持續發展的有機統一。目前資源稅的征收范圍可以擴大到與自然資源使用與保護息息相關的非礦藏資源，同時提高不可再生資源的單位稅額，從而增加資源稅稅負。
(3)簡化《企業所得稅法》中稅收優惠政策，如簡化稅收優惠政策的條件、擴大優惠期限、增加優惠形式，從而推動企業淘汰污染嚴重、資源浪費、經濟效益低下的落后產業，進一步促進環保產業、綠色產業等新興產業的發展壯大。再次，開征獨立的環境保護稅。我國現行的排污費制度，已遠遠不符合當前國際環境法治化的要求，在世界主要發達國家和地區均開征獨立環境保護稅的國際形勢下，開征獨立環境保護稅是完善我國環境保護制度的必然趨勢。
具體而言，我國獨立的環境保護稅包含以下幾個方面。
(1)環境保護稅稅制要素設計。一是征稅對象及稅目。目前世界主要國家的環境保護稅征收范圍為大氣污染、廢水、固體污染物、垃圾、噪聲等5大類。我國現行排污費制度征費范圍為污水、廢氣、固體廢物、危險廢物、噪聲等5類。故應將部分排污費直接改制為排污稅，同時開征二氧化硫稅和二氧化碳稅，適時、適度地將居民生活廢水廢物納入征稅范圍。二是納稅義務人。污染排放稅由污染行為者承擔，其中主要以企業為主。污染產品稅、二氧化硫稅和二氧化碳稅以使用該污染產品者承擔。三是稅基。污染排放稅和碳稅依據實際排放量計稅，污染產品稅依據稅目從價計征。四是稅率。環境保護稅稅率既要體現其對環境的污染程度，又要對于同一類產品依據環境友好程度區別設計稅率。按照稅收財政學普遍共識，環境保護稅率的最低水平應當維持污染行為所導致的環境治理的邊際成本。五是稅收優惠政策。對采用先進技術或技術改造有效減少污染物排放的企業，給予適當的稅收優惠;對居民垃圾稅實行“階梯價格”，即對居民生活垃圾實行分類計量收取和超定額累進制。
(2)稅收征管。我國《環境保護法》第十六條規定，“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，可見，防治環境污染的主要責任在于地方各級人民政府。筆者認為，為兼顧效率與規范，環境保護稅統一由國稅局征管，再按一定合理比例返還地方各級人民政府。
最后，加強我國環境保護稅收法律體系的配套制度與機制建設。
(1)改革創新環境保護稅收征管體制。鑒于環境保護稅的專業性和綜合性，筆者認為，可由地方各級環保部門為國稅部門提供技術支持。各級環保部門負責定期監測污染源，為稅務部門提供各種計稅資料，再由國稅部門計算征稅款。在環境保護稅征管主體方面，筆者認為，國家稅務總局設立環境保護稅收司，各級國稅局設立環境保護稅收科(室)，負責本地的環境保護稅征收與監管工作，并負責與本級環境保護部門協調工作。
一、加強農村法治文化建設已成為當前的緊迫課題
法治文化是法治建設的根本內驅力。當前，在我國加強法治文化建設，不僅具有重大的理論價值，更具有重大的現實意義。
（一）加強農村法治文化建設是建設社會主義法治國家的必然要求。黨的十六大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的偉大戰略目標。十多年來，我國在法治建設進程中取得了巨大成就。但是，也毋庸諱言，在農村現實生活中仍存在大量與法治社會相悖的現象，侵害農民合法權益的事情還時有發生。究其原因是多方面的，但沒有在全社會建立起深入人心的法治文化，則是最深層的、最根本的原因。可以說，離開了法治文化，一個國家的法治建設就成了無源之水、無本之木。我國是一個農業大國，13億人民有9億生活在農村，要加快依法治國進程，推進農村基層民主法治，加強農村法治文化建設已成為當務之急。
（二）加強農村法治文化建設是基于揚棄中國傳統法律文化的現實需要。
產生于小農經濟基礎上的中國傳統法律文化，從根本上來說是“人治”文化，是與現代法治觀念相悖的。中國傳統法律文化的主要特點是：重禮輕法，重德輕刑；“人治”高于“法治”；重刑輕民，重義務，輕權利等等。這些傳統法律思想直到今天仍然具有強大的影響力，仍然在阻礙著我國法治的現代化進程，特別對農村基層民主法治建設產生著阻礙作用。要消除傳統法律文化的不良影響，就必須對中國傳統法律文化進行揚棄，并借鑒國外現代法治經驗和整個人類文明成果，努力建設有中國特色的農村法治文化。
（三）加強農村法治文化建設是構建社會主義和諧社會的根本要求。
和諧社會，從本質上來說必然是法治社會,離開了法治的保障，和諧社會就不可能實現。農村法治文化作為和諧文化的組成部分，是和諧社會的重要基礎和內容。首先，法治文化與和諧社會的目標具有一致性。法律是一種行為規范，其價值和目的就在于裁判世間糾紛、懲罰違法犯罪、維護公平正義。和諧社會追求的也是矛盾、沖突得到有效化解，使社會歸于和平與安寧，所以兩者在目標上具有根本的一致性。其次，法治文化是和諧社會建設的推動力。法治文化有助于社會民主法治、公平正義的實現，有助于營造誠信友愛的社會氛圍，有助于保障充滿活力的新農村建設，有助于建立人與自然的和諧關系。
二、當前農村法治文化建設的現狀
多年來，農村基層經過持續深入開展普法教育，法治觀念逐漸深入人心，運用法律手段解決矛盾紛爭，維護自身合法權益，正在成為更多農民的首選，農村的法治水平正在向建設較高層次現代法治文化的方向提升。但當前農村有的地方，受自然經濟長期形成的傳統觀念影響，法治文化的建設還相對滯后，農民的法治觀念依然比較淡漠，法律在調整和化解社會矛盾、維護公民合法權益方面還未能充分發揮應有的作用，社會法治化的程度不高，在一定程度上制約了農村經濟和社會事業的發展。
當前，阻礙農村民主法治進程、影響現代法治文化建設的因素主要有：
（一）長期人治歷史造成了人們畏法息訟的心理和行為習慣。
由于我國傳統人治理念的根深蒂固，農村一些地區至今還缺乏現代商品社會所具有的那種民主政治的傳統，有一些農民的權利和平等競爭的意識比較淡漠，重傳統禮俗而輕法律規范。有的農民受封建社會“法即刑”觀念的影響，片面視法為懲罰的工具，視尋求司法訴訟為畏途，每遇糾紛和沖突，往往依憑“鄉下事鄉下了”的傳統，尋求“私了”或糾纏于行政解決的途徑，還不習慣也不善于通過法律途徑來維護自身的權益；有的基層干部在處理農村大量的復雜事務時，常漠視法律，依然習慣于用傳統的辦法息事寧人，一味以不擴大事態為目的，丟棄法治原則，法律調整社會關系的必要性和權威性尚未被人們所接受。
（二）落后的社會文化環境對法治文化建設產生消極影響。
農村地區的法治文化形態是整個社會文化形態的一個重要構成，兩者息息相關。作為鄉村文化活動中心的鄉鎮所在地，其社會文化環境對法治氛圍的影響十分明顯。局部農村地區由于經濟和社會文化事業發展相對滯后，造成鄉村文化生活貧乏蒼白。在一些社會文化環境較差的地方，文化設施還較為缺少，文化活動的品味不高，有的地方賭風盛行，迷信成風，不健康的書刊、音像泛濫，并處于無人過問的狀態，因而嚴重地毒害了社會空氣，戕害了青少年的心靈，導致有的青少年因此走上違法犯罪的道路。
（三）少數地方政府的隨意行為造成農民對法律信仰的缺失。
有的農村地區，由于農民傳統上對地方行政長官的尊從，使得鄉鎮區域常常是作為一個相對獨立的社會區域而存在的，這就使得鄉鎮執法主體的行為對區域內法治文化的狀態發生重要影響。在一些社會文化欠發達、法治環境較差的地方，有的鄉鎮干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正確有效地行使行政權力，有的甚至以言代法，以權壓法，區域內依然是傳統的人治氛圍；有的公款吃喝成風，參與賭博成癖；有的受地方勢力、家族利益所左右，利用自己手中的權力想方設法謀取私利；甚至有的干部自身違法亂紀，貪污受賄。其負面效應所及，污染了一方的社會空氣，致使部分農民對法律的信仰難以養成，對法律正義的期待難有信心。
三、加快農村法治文化建設的對策
在推進社會主義新農村建設，實施城鄉一體化的實踐中，如何加強農村法治文化建設，以法律手段來規范、引導、保障農業和農村持續穩定協調發展，逐步把農村經濟、政治、文化和社會建設納入法治化軌道，這是一項宏大的社會系統工程，是當前新農村建設中亟待解決的一個重大課題。如何在新農村建設中同步加強農村法治文化建設，筆者認為可把以下幾方面作為工作的著力點：
（一）加強農村法治文化宣傳，營造依法辦事的社會氛圍。
“五五”普法規劃首次將農民列為普法的重點對象，為此要通過法制宣傳教育培育農民的現代法治意識，引導他們尊重法治的理念和價值取向，營造出崇尚法治的社會氛圍，使依法辦事成為人們思維和行為的自覺，使法律成為維護自身合法權益不可缺少的武器。法制宣傳教育所具有的增強公 民法治觀念、提高法律素質的功能，在推進法治的過程中正是承擔著法治文化建設的重要職能。隨著新農村建設的全面啟動，在城鄉一體化進程的加快，村鎮規劃的土地征用、基礎設施建設的招標投標、城鄉流通體系有序構建、農民工權益的切實保障、社會治安的和諧穩定等，都與法律法規息息相關。因此，在開展“法律六進”活動中，要有效地整合社會資源，構建農村“大普法”的格局，結合當地農村的特色和實際，以“關注民生，普法惠農”為主題，開展形式多梓、豐富多彩的農村普法活動，把法律真正交給農民，使農民了解法律，使法律的公平正義原則深入人心，使法律能夠在廣大農村扎根開花。在普法過程中，首先要滿足人的全面自由發展的要求，從“以人為本”的人文精神出發，樹立人文的普法理念，從法律對農民的思維、道德、生產和生活方式的影響入手，通過法治文化的傳播提高農民的法律文化素質，從而形成一種依法辦事、循法而動的行為定勢。要以村級“兩委會”成員、黨員、村民代表為重點，有計劃分步驟地進行，注重選擇農民身邊需要的法律，開展普法互動活動，讓農民從被動接受向主動關注轉變，把事關農民切實利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》、《農業法》、《村民委員會組織法》等法律法規的宣傳擺在突出位置。要利用村級服務中心的農民法制學校、法律圖書角、法制宣傳欄、新聞媒體、法制文藝等平臺，大力宣傳傳統法律文化中的優秀成分，并使之與現代法治精神相融合，逐步形成具有中國特色的農村法治文化，讓農民對普法宣傳效果看得見、摸的著、記得住，并從中嘗到甜頭，得到“實惠”。
（二）完善農村民主制度，構筑安定有序的法治屏障。
要以貫徹實施新修訂的《村民委員會組織法》為契機，深化民主法治村（社區）創建，強化村民自治，實現從“人治”向“法治”、“制治”的轉變。要切實保障廣大農民群眾依法享有的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民利，扎實推進村級事務公開和財務公開，讓廣大農民真正成為農村社會管理的主人，成為民主制度的直接受益者，切實體現“以人為本”，從而不斷促進廣大農民群眾民主意識、法治意識的提高，實現農村社會的穩定與進步。做到“民選干部為人民、民選干部受監督”，同時要求村干部主動帶頭守法，使村級決策管理和財務活動真正走上規范化、制度化、公開化的軌道，還政于民，對村民負責，受村民監督。
（三）加強道德文化建設，構建和諧農村的精神支撐。
構建和諧法治新農村，推進城鄉一體化進程，不僅要從法律制度上維護社會穩定、保障社會的公平正義，還要提供教育和引導，從道德文化上營造諒解寬容的和諧意識，提供和氣、和睦、和諧的精神支撐，為法治和諧農村奠定廣泛的群眾基礎和堅實的社會基礎，形成社會進步的凝聚力。要建立起以法律為核心的農村新道德體系，推動法律與道德走向統一。要強化《公民道德建設實施綱要》和“八榮八恥”及新農村建設20字方針的宣傳教育，同時，還要依靠廣大農民群眾在農村開展禁毒、禁賭等專項斗爭，消除“黃賭毒”等社會丑惡現象，取締非法宗教活動和封建迷信活動，以凈化農村社會環境，促進農村形成學法律、講道德、樹新風的文化氛圍。
（四）加強涉農執法力度，打造依法行政的法治環境。
加強對農民的司法保護，依法切實維護農民的人身權利、財產權利。為此要合理設置基層公安派出所、司法所、法庭等機構，降低農民的訴訟成本。要建立高素質的農村司法隊伍和涉農執法隊伍，保證其獨立、公正，依法行使職權。要堅決打擊各種坑農、害農的犯罪活動。加強執法力度，嚴厲打擊制售假種子、假化肥、假農藥和非法吸收農民存款、集資詐騙、賭博等犯罪活動。要落實村“兩委會”干部職務犯罪預防。建立健全村組干部監督制度，推動村務財務公開。要落實農民群眾工作，妥善解決農民群眾反映的非訴類問題。強化執法監督，完備執法監督機制，嚴肅糾正和查處各種執法不嚴、執法違法行為，定期對執法、司法情況進行監督檢查，保證法律法規的正確有效實施，樹立法律的權威。
從歷朝歷代的文史典籍中，都能發現儒家思想對訟獄觀念的闡述。孔子的施政綱領中就有“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎”的表述，儒家思想中所向往的“合”、“和”為貴的理想深刻的影響了中國人的法律意識，無訴思想對當代中國的法治建設也有不可估量的影響。
關鍵詞：
無訟思想；法治建設；儒家思想
一、傳統文化中的“無訟”思想概述
（一）中國傳統文化中的訴訟觀念中國傳統文化主要是指封建社會的文化，在中華民族兩千多年的發展歷史中，各種思想交融，其中儒家思想深入其中。儒家文化不僅直接促使產生了封建法律制度，還固定了民眾的法律意識，繼而形成了中國傳統的訴訟觀念。我國的訴訟觀念根植于傳統法律文化中，其形成源于經濟、政治、文化、法律等諸多因素，中國傳統社會以禮立國，以禮施政、以禮立法，根本上決定了傳統訴訟觀念的歸屬。而孔子的“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎”，更是詮釋了傳統的訴訟觀念———無訟。至此，“無訟”幾乎成了中國人民的共同理想。事實上，傳統訴訟觀念中除了“無訟”思想，還演化出了“息訟”“、厭訟”、“恥訟”等思想。無訟是中國傳統法律意識中最理想的狀態，是統治者所倡導的訴訟意識。在高度集權的專制統治下，統治者壓制訴訟以達到社會繁榮穩定的景象，并通過宣揚儒家倫理法律觀：“禮”“義”“仁”思想、重德恥法等，讓民眾逐步形成一種“恥訟”意識，即打官司是一件羞恥的事情，是道德敗壞的表現。無論是“厭訟”、“息訴”、還是“恥訟”，都是民眾所追求的“無訟”，構成了中國傳統的訴訟觀念。中國傳統訴訟觀念其實質是追求糾紛在表面形式上的消失，并非是在法治的基礎上使矛盾、糾紛得到公平、公正的解決。在社會主義法治化的進程中，傳統訴訟觀念制約了權利意識的伸張，束縛著法律意識的發展，進而影響法治建設。
（二）無訟思想的內涵“無訟”，從字面上理解可以分為兩個層面：一是人與人之間和諧相處，出現沖突和糾紛不是通過訴至官府，尋求法律的強制手段來解決，而是通過相互間的妥協與退讓而解決;二是通過道德教化等手段使人們無爭無訟，使得任何紛爭都能得到及時化解，甚至沒有形成訴訟的可能，做到禁之于未然。“無訟”思想注重和睦，盡量避免訴訟的發生，“無訟”秉承儒家思想，而“和”是儒家的精髓。訴訟則意味著對和諧的破壞，即只有達到無爭無訟才能實現天人合一。儒家思想的“以和為貴”、“以人為本”構成了中國傳統文化的核心精神。這種儒家特有和諧觀、息訟止爭和追求無訟的主張對傳統社會有著深遠的影響。在傳統社會中，人們都是以家庭、家族為單位生活，即使發生糾紛也是內部矛盾，由家族內部人員調解。如果有人一發生糾紛就訴至官府，不但影響彼此的關系，而且勞民傷財，有時甚至會反目成仇。這樣必定會影響社會的穩定。
二、無訟思想在當代延續的必然性
（一）人情規范在社會中仍起著重要影響先生認為：傳統社會是一種“禮俗社會”、“人情社會”，人情在社會中起著不可忽視的規范作用。盡管社會主義法治化建設取得了很大的成功，但是中國數千年的傳統法律文化指導社會依靠人情來規范。“德”、“禮”、“義”仍是社會的主導思想、備受推崇。人們靠著德與禮來規范自己的行為，也以此評價別人的行為。法律雖然為社會提供了行為規范，但人們還是希望通過道德來教化、規制他人的行為。雖然道德與法律一起發揮著規范市場秩序和人們的行為的作用，但是道德調整的范圍較之法律調整的范圍仍是很寬泛的。人與人之間的相處仍是以人情為紐帶、道德為依托的。
（二）控制手段之間的相互排擠法律作為眾多社會控制手段中的一種，與其他控制手段一起發揮著協調社會的功能。眾多控制手段，互相配合的同時也會出現相互之間的排擠。政策對法律的調控空間排擠最大。從本質上講，法律、習慣都屬于制度的范圍，因而無論是法律還是不同的習慣，都可以使人們對于自己的交往與行為產生合理的預期，進而規范人們的行為。當代中國法治建設雖然取得一定成功，但是法律運用較少，加之人口眾多法律知識傳播較慢，基本常識比較缺乏，都使得傳統習慣較之法律有更大的存在和發展空間。并且習慣更具有靈活性，在國家強制力介入傷害交易雙方信賴基礎時習慣就成了首要選擇，其作用范圍更大。這種更為溫和的解決糾紛的方式更容易為大眾所接受，對于日后的交往產生的負面影響更少。所以說，習慣對法律調整空間的排擠為“無訟”思想的存在和發展留下了空間。
（三）訴訟的高成本的影響一旦訴訟即要面對高成本、高消耗。利益最大化是人們追求的目標，訴訟從心理層面到經濟層面都是一種巨大的消耗。人們害怕付出高成本卻沒有收獲，或者換來低回報而不愿訴訟，是人之常情。打官司有著嚴格的程序，復雜的手續，必要的訴訟成本。最重要的是，有些司法素質、工作效率不高，這無形中增加了訴訟的時間成本。而且即使得到判決，判決的執行也是經常要面對的問題。訴訟中經濟的支出也在所難免，比如請律師提供的費用，由此產生的誤工費等等。當事人還要面對社會心理成本的付出，被認為有失“體面”、傷害了信賴關系等都使得無訟成為首選。
三、無訟思想對法治建設的影響
（一）無訟思想對法治建設的積極影響“無訟”的前提是不爭，它體現了人們對和諧的向往與追求，這種和諧的思想在法治領域的體現就是“無訟”。所以，“無訟”是和諧社會在司法上的要求和反應。古代“無訟”社會“禮法互補”、“德主刑輔”的治理模式給我們現代社會最大的啟示就是德法并治，德治和法治并舉，綜合運用道德、法律和公序良俗以及輿論引導等各種方法來推動和諧社會的建設。另外“，無訟”思想推崇道德教化，有助于培養全體公民良好的道德規范，為以德治國培育良好的社會土壤，無訟思想有利于推進依法治國和以德治國的結合。古代“無訟”思想下的調解手段是現代人民調解制度的淵源，這就要求我們在構建社會主義和諧社會時，應該合理利用好人民調解制度，妥善解決人民內部糾紛，本著互諒互讓、公平合理的原則，自愿達成和履行調解協議，把雙方原有的良好關系繼續保持下來，不至于矛盾加劇、關系惡化，從而維護了社會的穩定，也節約了司法資源，為促進和諧社會做出了貢獻。
（二）無訟思想對法治建設的消極影響1“.無訟”法律文化妨礙人人平等法制觀念的認同。如上所述“，無訟”思想根植于儒家傳統文化中，君君、臣臣、子子，等級森嚴，高低貴賤有著嚴格的差別。“一般的社會秩序，不是靠法來維持，而是靠宗法、靠綱常、靠下層對上層的絕對服從。”這一點在今天的社會經濟建設中尤為顯著，市場交換主體事實上的不平等仍大量存在，嚴重制約了市場公平競爭秩序的形成，“權力至上”等腐朽觀念嚴重損害執法、司法的公正。百姓不信任司法救濟，糾紛得不到解決，以至影響社會的穩定。法治社會要求遵循市場經濟規律，在法律面前一視同仁、人人平等，嚴格按照公正的司法程序協調人與人之間的關系，解決社會糾紛，維護社會公平正義。2“.無訟”思想尊崇“道德至上”。“權利”的概念源于西方，是指受法律保護的個人利益，本身含有道德“正當”的意味。權利一語，“表達的是尊重個人，尊重他的尊嚴和價值，以及尊重他作為自主的道德行為者的地位。”而在中國傳統法律文化中“道德至上”一直占據主導地位，在傳統思想中是沒有“個人權利”這個概念的。國家一個大家庭，個人是家里的一份子。每個人對國家都有著責任，人人都是兄弟姐妹都應該遵守“禮”的原則。一個道德高尚的人在與他人的利益沖突面前，是懂得禮讓和妥協的。在儒家思想教化下，法律的目的不是化解糾紛，維護公平正義、保護私有財產，而是抑制、消滅人的私欲，做到使民不爭。爭財成訟歷來為官府和輿論不容，甚至有言：“良民畏訟，莠民不畏訟；良民以訟為禍，莠民以訟為能……”。在一般人的觀念中，但凡是訴訟都是不可取的。“無訟”就是從思想上否定人的私欲，忽視人的權利訴求，并用嚴酷的刑罰加以威懾，這是導致民眾忽視權利意思的重要原因。正像美國漢學家費正清所說，中國古代“很少甚至沒有發展出民法保護公民；法律大部分是行政性和刑事的，是民眾避之唯恐不及的東西”。
四、中國傳統文化的無訟思想對法治建設的啟示
（一）法律不是萬能的，要重視道德教化法律不是萬能的，有其自身的局限性，需要道德的適當引導。當今，我國經濟飛速發展，人民生活水平顯著提高，而犯罪率也在急劇上升，傳統文化中道德體系千瘡百孔，人情寡淡。法治建設急需解決這種現象。但現代司法體制治標不治本，收效甚微。有人似乎忘記了法律的作用是有限的，法律不可能規范社會生活的方方面面，相較之下，道德教化就可以做到這一點。“無訟”思想由傳統文化演變而來，強調人對其自身的約束，“克己復禮”。只有當法律與道德的精神相一致時，法律才有價值。只有在不背離道德的情況下，法律才能得到普遍的認同。以法律為主、道德為輔，可以彌補現代社會中法律與道德的緊張對立所造成的法律的僵化及普遍的道德冷漠。在法治建設的過程中，應當重視社會主義道德建設，提倡“無訟”思想中的核心理念即和諧理念，才能減少資源浪費和社會生活中的各種摩擦，盡早實現法制化。
（二）借鑒以調解主導的多元化糾紛解決機制“無訟”思想重視多渠道、多元地糾紛解決辦法，把調解作為解決民間糾紛，恢復人際關系和諧的重要手段。中國古代社會長期和諧穩定即反映了古人對和諧的追求，又有調解對解決民事糾紛的作業。所以調解制度在建設法治社會的過程中，仍有借鑒價值。第一，調解不需要進入司法程序，簡單并且行之有效。第二，法治建設固然要樹立“法律至上”觀念，但法律并不是維護社會秩序的唯一手段。加之我國歷史悠久，傳統習俗較多，法律不是糾紛解決的唯一辦法，調解就是最為簡單方便的糾紛解決方法。第三，中國是“熟人社會”，有時無法依靠法律一元手段處理糾紛。在復雜的人際關系中，人們必須關注周圍環境對自己的影響和評價，對簿公堂往往影響人際往來，并且在中國發展市場經濟的現階段，很多經濟交易糾紛尚不適宜采取法律手段解決。第四，雖然中國經濟正高速發展，國民素質有了大幅提高，但民眾對法律規范仍然缺乏必要的了解，對法律程序存在偏差，不愿拿起法律武器解決糾紛，維護正當權益。借鑒“無訟”文化解決糾紛，應當加強民間調解，司法機關、人民調解組織協同合作共同完成民事糾紛的調解。
（三）“和為貴”等觀念有利于法治建設的發展在我國的法治建設中一個重要的方面即為和諧，和諧指的是以人為主體的社會和諧發展狀態，包括人與自然、人與人、人與社會之間的和諧這三個方面。事實上這與傳統法律文化中“以和為貴”的精神是一致的“，無訟”思想傳播了這種精神。在法治建設中對“無訟”思想進行客觀分析是大有幫助的。法律作為調控社會關系的一種基本手段，最終要解決的是人與人之間的矛盾或糾紛，以暴治暴的訴訟方式不能解決人們的思想觀念問題。而和平解決糾紛才可以融洽各種社會關系。因此，以傳統“無訟”思想的精華來扶正當前的文化無序和道德失范，調處糾紛，以緩和各種復雜的社會矛盾這是法治建設的當務之急。
五、結語
無訟觀念雖然產生于傳統社會，是中國傳統文化的一部分，但并非完全是糟粕而不能繼承。尤其是在當下中國，社會矛盾日益突出，法律規范尚未完全，法治文明仍在全面建設下，傳統的無訟觀念是可以發揮其應有的功能與價值的。在法治的視野下審視中國傳統文化中的無訟思想，繼承傳統文化中的有益成分，革除弊端、創新思路，對建設社會主義法治國家具有重要意義。
參考文獻：
[1]梁志平.尋找自然秩序中的和諧[M].中國政法大學出版社.2002.
[2].鄉土中國•生育制度[M].北京大學出版社.1998.
[3]高道蘊,高鴻君,賀衛方.美國學者論中國法律傳統[M].中國政法大學出版社,1994.
[4]孫利.中國傳統無訟思想及其現時代價值[M].南京師范大學.2006.
[關鍵詞]納稅人概念；國家分配論；權力關系論；公共財政；稅收法定原則
一、當下我國納稅人的概念及其形成基礎
國內學者在論及納稅人的概念時，幾乎無一例外地將其定義為稅法直接規定的承擔納稅義務的單位和個人。例如，認為“納稅人是法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人”，或認為“納稅人是稅法規定的負有納稅義務的單位和個人”，我國現行的《稅收征收管理法》第4條也規定法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人為納稅人。上述定義的形成有其深厚的歷史和現實基礎，擇其要者有二。
(一)財政學界關于稅收概念的界定
長期以來，在我國財政學界占據主導地位的“國家分配論”認為，財政是伴隨國家的產生而產生的。隨著生產力的不斷提高，人類社會出現了私有財產和階級，在階級矛盾不可調和的產物——國家產生后，就必須從社會分配中占有一部分國民收入來維持國家機構的存在并保證其職能的實現，于是就出現了財政這一特殊的經濟行為。因此，“財政是國家或政府的收支活動，它是一國政府采取某種形式(實物、力役或價值形式)，以一部分國民收入為分配對象，為國家實現其職能的需要而實施的分配活動”。相應地，作為財政收入主要來源的稅收則是“國家為向社會提供公共品，憑借行政權力，按照法定標準，向居民和經濟組織強制地、無償地征收而取得的財政收入”。可以看出，在這種概念下，稅收被定性為國家為實現其職能而取得民眾收入的一種重要形式，而且這種取得具有單方性，即表面上看無須取得公眾的同意。在這里，突出和彰顯的是稅收的政權依據及其所謂“無償性”和“強制性”，公眾(納稅人)的義務被過分地強調，以至于納稅人似乎只有義務而沒有任何權利可言；與之相反的是，國家的義務卻予以淡化甚至忽略，凸顯在納稅人面前的是以國家強制力為后盾的稅收征管權力，而且這種權力還時而被濫用。如此背景下，納稅人也似乎就是依法負有納稅義務的單位和個人。
(二)稅法學界關于稅收法律關系性質的界定
在我國稅法學界，多年來，由于在稅收概念方面受“國家分配論”的影響，關于稅收法律關系性質的問題，一直推崇“權力關系說”。該學說認為，“稅收法律關系是依靠財政權力產生的關系，是以國家或地方公共團體作為優越權力主體與人民形成的關系，該法律關系具有人民服從此種優越權力的特征……稅收法律關系是以稅務當局的課稅處分為中心所構成的權力服從關系，在這種關系中，國家及其代表稅務行政機關是擁有優越性地位并兼有自力執行權的，納稅人只有服從行政機關查定處分的義務”。依此定性稅收法律關系，將使稅收行為無異于一般的行政行為，納稅的核定、執行似乎與警察對違法行為的處分沒有什么兩樣，而作為類似違法者的納稅人負有更多的義務，也就無可厚非了。
二、納稅人概念應予完善的必要性
在當前我國深化財政稅收體制改革，努力構建公共財政框架，全面推進依法征稅，建設法治政府、服務政府的背景下，對已有的納稅人概念予以修正和完善，強調其權利特性，增強其主體地位，無疑是正確和必要的選擇。
(一)構建公共財政框架已成為我國財政稅收體制改革的導向性目標
隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，上個世紀末，為了處理好經濟社會轉軌、政府職能轉變而帶來的財政職能轉變和財政轉型問題，我國適時提出了構建公共財政框架的導向性目標。這一導向的基本特征之一就是要以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇作為決策機制，即要實現理財的民主化、決策的科學化、社會生活的法治化。這種權力制衡的規范公共選擇實際上也是“政治文明”包含的一個基本路徑，即所謂權力制衡的理論：以公眾的權利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國家權力。在這種機制下，財政活動盡管直接表現為政府以稅收為主要形式無償地轉移公眾的財產收入，以政府購買、轉移支付等形式提供市場不愿或不能有效提供的公共物品，但當家人——財富的終極所有者和享用者卻是社會公眾(納稅人)，此時政府與社會公眾(納稅人)的關系是“管家”與“主人”的關系。換肓之，公共財政的錢是主人即社會公眾(納稅人)的，而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢，如何安排使用這些錢，都只能由主人來決定，都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的，而稅收由社會公眾(納稅人)決定，即社會公眾(納稅人)控制稅收決定權，就成為公共財政的起源和基點。依之，應當突出強調的是納稅人的各項權利，而非作為征稅主體的國家的權力，否則便是本末倒置了。
(二)依法治稅、建設服務政府已然成為我國建設法治政府的重要組成部分
上個世紀80年代以來在我國開始的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的偉大變革，不僅僅是為了重塑市場在資源優化配置中的基礎性地位和作用，更是要高揚法治與規則治理的價值和意義，市場經濟必然是法治經濟。在黨的十五大明確提出了建設法治國家的宏偉目標之后，上個世紀90年代末，國務院通過了《國務院關于推進依法行政的決定》，開啟了建設法治政府、有限政府、責任政府和服務政府的征程，而對公民權利的尊重和弘揚則是建設法治國家、推進依法行政的應有之義。權利乃權力之本，權力為權利而生，為權利而存，為權利而息，已經成為人們的共識，昔日的規制型政府也日益向服務型政府轉變。
因此，改變我國稅收法治領域征稅主體權力意識極度膨脹、納稅服務意識差的現狀，有效控制征稅主體權力濫用的欲望和行為的現狀，適應建設法治政府和服務政府的需要，弘揚納稅人的主體意識和權利意識，便是當務之急。
三、納稅人概念完善的邏輯
一方面，在公共財政框架下，納稅人因國家或政府提供的公共產品或服務而受益，就應當向后者提供金錢，稅收是這兩者的交換，這就是所謂稅收的“交換關系說”。問題的關鍵在于，在這個交換關系中，納稅人享有包括稅收決定權(是否征稅、對什么征稅、征多少稅)、稅收監督權(征稅過程的監督、稅收使用的監督)、稅收救濟權(行政救濟權、司法救濟權)等廣泛的權利(納稅人的權利就其內容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權利和微觀上的納稅人的個體權利。納稅人宏觀上的整體權利，是指通過稅收所體現的國家與納稅人之間的政治經濟關系中納稅人擁有的權利。納稅人微觀上的個體權利，是指具體的納稅人在稅收征納關系中所享有的權利，這種權利與國家稅務行政機關的稅收征收管理行為直接相聯系，主要體現為稅收征納程序上的權利)，同時負有依照法律規定、按照法律程序納稅的義務(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國家或政府享有依照法律征稅的權力，同時負有保障納稅人的合法權益不受侵犯的義務和責任。因此，納稅人首先是一個權利享有者，然后才是一個義務履行者，而且僅僅履行他自己的意志。國家或政府不過是按照納稅人的意志，受納稅人的委托去征稅，并按照納稅人的意圖去使用稅收，這個機制也就是前面所說的作為公共財政基本特征之一的公共選擇機制。
所以，政府與納稅人之間應該是服務與被服務的關系：政府行為應以納稅人利益為出發點和落腳點，政府應該是而且也只能是納稅人的公仆。對于納稅人來說，權利是第一性的，義務是第二性的，是先有權利，后有義務，而不是相反，這顯然異于傳統理論中國家或政府對于稅收強制性、無償性的過分強調，而后者在相當程度上也應該為我國公民長期納稅意識的淡薄埋單。
我國目前僅見的對納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規定：法律、行政法規規定的負有納稅義務的單位和個人為納稅人。毫無疑問，這里的納稅人不是具有人格意義的人，他只是稅收征收管理的特定對象，而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說，是因為它只是義務的承擔者而不是權利義務的統一體，充其量不過是稅務管理意義上的一個稱謂。但作為稅收交換關系當事人的納稅人，應該是一個理性的經濟人，是一個具有完整公民人格的人。理性經濟人是自私的，以是否有利于自身作為行為的判斷標準。納稅人之所以繳納稅款，是要購買依靠納稅人個體力量無法達到的公共需求如國防安全、禮會治安、環境保護、能源交通和社會保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，納稅人這一經濟人就可能拒絕為此支付款項。所以，作為理性的經濟人，納稅人希望享有權利，希望從自己勞動所得中讓渡的那部分收入得到相應的回報，這就是納稅人的權利。只有理性的經濟人才可能成為稅收交換關系的當事人，因為是理性的經濟人，所以納稅人應該是權利義務的統一體。另外，在現代民主國家，公民作為當家做主的主人翁，應該享有完整意義上的公民人格，除了負有義務，更重要的是享受權利。
另一方面，在體制下，相對于稅收法律領域的“權力關系說”，越來越被廣泛被接受的“債務關系說”似乎更契合且更有利于稅收法律領域法治目標的達成。1919年德國《魏瑪憲法》和《德國租稅通則》確立了債務關系說。德國稅法學者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書中對該學說進行了闡述。他認為，“稅收法律關系是國家對納稅人請求履行稅收債務的關系，是一種債權請求權，國家和納稅人之間的關系是法律上債權人和債務人之問的對應關系。”在這種情況下，“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關系，早就被以平等為特征的服務與合作的關系所取代”。
實際上，西方現代行政關系更多地表現為政府為納稅人服務的基本思想，更多地體現了征納雙方在行政法律關系上的平等地位。如美國在1994年和1996年兩次公布了《納稅人權利法案》，法案明確規定納稅人有權享有專業的服務和禮遇，甚至在受到粗暴對待時，納稅人有權上告，直到獲得滿意答復為止。法國為了更好地保護納稅人的權利，各省都設有省級稅務委員會。這是一個獨立的機構，其成員一半來自稅務機關，一半來自納稅人，又稱對等委員會。值得一提的是，2009年11月6日，我國國家稅務總局在其官方網站上了《稅務總局關于納稅人權利與義務的公告》，表明我國在依法保護納稅人權利的道路上邁出了標志性的一步。
盡管在是否可以用“債務關系說”解釋包括稅收實體行為和稅收程序行為在內的所有稅收行為的問題上尚存爭議，但其對于重新審視稅收行為、革命性地定性稅收法律關系、還原法治國度里對納稅人的應有禮遇、保障和尊重納稅人的權利、制約和控制征稅主體的權力無疑具有重大的理論和現實意義。它有利于征稅主體和納稅人雙方地位的科學定位，有利于保護納稅人的權利，有利于征稅主體行為方式由強制型向服務型轉變，最終有利于稅收領域法治的實現。相對于“權力關系說”，“債務關系說”彰顯了納稅人的權利，與前述公共財政框架下對納稅人主體地位的弘揚遙相呼應。
綜上，無論是作為公共財政基本特征之一的公共選擇理論對納稅人主體及其權利地位的本質要求，還是作為體制下法治政府重要特征之一的服務型政府對納稅人權利的尊重，都突出強調了納稅人的權利特性，因此，再將納稅人僅僅定義為“法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人”已經變得非常不合時宜，建議將其界定為“法律、行政法規規定享有稅收權利、承擔納稅義務的單位和個人”。表面上看，這似乎只是一個微不足道的文字上的更改，但它的背后卻折射出觀念上的深刻變化：從國家本位到個人本位，從官本位到民本位，從權力本位到權利本位，從強制型行政到服務型行政。而且這種觀念上的變化將產生不可估量的實踐力量，進而成為深化我國財政稅收體制改革、構建公共財政框架，實現依法征稅、依法用稅，建設法治政府的潛在動力之一。
[參考文獻]
[1]劉劍文，稅法學[M]，北京：北京大學出版社，2007：84
[2]陳共，財政學[M]，北京：中國人民大學出版社，2007：217
[3]鄧子基，財政學[M]，北京：高等教育出版社，2008：22
[4]胡怡建稅收學[M]，上海：上海財經大學出版社，2008：1
[5]樊麗明，等，稅收法治研究[M]，北京：經濟科學出版社，2004：105
[6]賈康，關于建立公共財政框架的探討[J]，國家行政學院學報，2005，(3)
[7]張馨，稅收公共化：財政公共化的起源與基點[中國J]，涉外稅務，2003，(5)
[8]l甘功仁，論納稅人的稅收使用監督權[J]，稅務研究，2004，(1)
[9]油曉峰，王志芳，稅收契約與納稅人權利之保護[J]，稅務研究，2007，(2)
一、煙草企業為什么要加強法制建設
（一）加強法制建設是市場經濟發展的要求。市場經濟對市場主體的首要要求就是按照市場規律依法規范自身行為、依法維護自身權益。市場經濟既有其運行的客觀規律，也有其運行的基本規則。我國的市場經濟確立時間雖然時間不長，但已經逐步規范化，尤其是在我國加入世界貿易組織以后，國內企業已被置于與國外企業同等的法律環境。在西方國家，嚴明的法制環境迫使企業高度重視法律事務，他們的企業如果有一項經營決策沒有經過法律論證，就會成為公司股東的當然訴由。市場經濟是競爭經濟。企業在進入市場經濟軌道后，與其他企業和組織之間的關系主要通過法律來調整。企業一旦進入市場，也就進入了不進則退、你死我活、優勝劣汰的激烈競爭的戰場。隨著煙草行業深化改革、推進重組步伐的加快，對每個企業都是嚴峻的考驗，企業要在復雜、激烈的競爭中贏得主動，就必須在法律提供的空間內施展自己的戰略，必須具有與競爭伙伴同等的法律力量；市場經濟也是契約化經濟。所謂契約化，就是企業、個人的每一項經濟活動都要通過合同、協議的方式來進行。這就要求企業在懂經營、會管理的同時還必須熟悉法律、善用法律加強合同管理，這也是企業在市場經濟中為生存、求發展最基本也是最終的必修課。所以說，市場經濟的法制化，迫使煙草企業要法制化，貫徹依法治企的方針，盡快建立并完善現代企業法人治理機制，使企業的發展策略、規章制度、經營管理行為充分與法律法規接軌。這樣，才能創造良好的企業內外部法律環境，才能使自己立于不敗之地，保證企業能夠持續地發展。
（二）加強法制建設是實現科學發展的要求。煙草行業是一個特殊的行業，當前內外部環境都發生變化，隨著世界控煙形勢的愈演愈烈及加入世界貿易組織的嚴格要求，煙草企業必須全面提高綜合素質，才能確保生存和發展。企業對市場的適應力是企業能力的核心，其中從各個層面加強法制建設也是提高企業核心競爭力的關鍵環節。由于長期以來計劃經濟的思維方式和煙草行業的壟斷性，煙草企業員工的法律意識不強，企業法律監管體系還不健全，企業的訴訟案件和法律糾紛處理案件不斷增多，在經濟管理中自覺運用法律武器維護企業合法權益意識還很不強。在解決處理法律糾紛時，基本上是處于被動地位，從中可以看出，煙草企業在依法經營、依法行政和依法執法方面，都表現出嚴重的滯后性。隨著煙草企業改革的逐步深化，企業對法律法規的依賴性也越來越強，加快企業的法制建設，做好依法治企的工作更顯得緊迫。如果不能熟悉相關法律、法規，在處理一些問題的程序上把握不好，就難免發生勞動糾紛，又要進行調解和仲裁。因此說，煙草企業加強法制建設是當前一項重要而緊迫的任務，是實現科學發展、持續發展的必然要求。
（三）加強法制建設是現階段煙草企業現狀的要求。我國煙草業經過幾十年發展和壯大，自身建設、資本積累、市場營銷、產品開發、科學管理等方面雖然較過去取得了很大進步，但與國際煙草業相比還存在很大差距，行業內部并未形成一套與市場經濟相協調的科學機制，一些計劃經濟時代下形成的舊的管理模式仍然束縛著我國煙草業的發展。中國在世界貿易組織這個體系中，就是意味著要將改革開放提高到一個新水平，加快發展和完善社會主義市場經濟體制。因此，我國煙草企業需要加強法制觀念，在法律的框架下，徹底根除其存在的弊端。目前，我國煙草企業的差距主要表現在以下幾個方面：煙草企業主體小、品牌亂，競爭力差，難有抗衡外煙的實力；煙草行業內部市場觀念、競爭意識不強難以與社會主義市場經濟相適應；國內地方保護盛行，行業內無序競爭難以與世貿組織的規則相適應；煙草職工長期生存在行業壟斷的環境里，相對其他行業來說，壓力較小，收入較高，普遍存在著依賴煙草、依賴企業的思想，缺乏必要的責任感和危機感，對各項改革措施承受能力較弱。這些，顯然是于當前市場經濟背道而馳的，導致當今國內卷煙盲目生產、產品與市場相脫節、采取不正當競爭手段無序競爭等不良后果。因此，目前煙草企業的現狀迫切要求加強法制建設。
二、煙草企業如何加強法制建設
（一）堅持依法行政,建設法治專賣。依法，指依靠現行的法律法規，法律有廣義和狹義之分。我們所指的是狹義的法律，即在企業生產經營中要遵循的各種法律、法規、規章、規范性文件，也就是國家煙草專賣局的各種文件。煙草企業依法行政需要做到以下幾個方面：
1、要嚴格遵守有關法律規定。要遵守法定權限,不創設行政許可、行政處罰、行政收費等事項，不給公民、法人、其他組織增設義務或者限制其權利。對違反有關法律規定的，要做到有案必查、有錯必究。
2、要加強和改善行政執法。要認真落實行政執法主體資格制度，不具備執法主體資格的專賣人員一律不準從事執法活動，不得委托其他組織行使行政執法權，內設機構不得以自己名義對外行使行政執法權。專賣人員必須經過培訓、考試、審核合格,取得《檢查證》和《行政執法證》方可上崗執法。行政執法活動做到執法主體公開、執法人員身份公開、執法依據公開、程序正當和說明理由。在作出涉及公民、法人和其他組織利益的行政決定時,必須告知行政相對人享有陳述、申辯、申請行政復議、提起行政訴訟、申請回避的權利。要完善行政處罰、行政許可聽證制度,逐步擴大聽證的適用范圍。
3、要提高依法行政的能力和水平。要建立領導干部學法制度,完善領導干部任職前法律知識考試制度。強化對行政機關工作人員的法律知識培訓,每年培訓時間不少于20天。未按規定參加培訓或者培訓考核不合格的,年度評先時不再考慮。各單位把依法行政知識列入了專賣人員錄用考試、資格考試的重要內容,人事部門把依法行政知識列為專賣人員初任培訓、任職培訓和更新知識培訓的重要內容，加大對行政執法知識的培訓考核力度。
4、要建立健全專賣人員廉潔從政制度。要把反腐倡廉教育作為專賣人員培訓的重要內容,組織示范教育和警示教育,發揮典型引路作用，筑牢拒腐防變的思想道德防線。煙草專賣督察組要采取明查暗訪的辦法,不定期、不打招呼地檢查各單位的專賣執法情況，嚴肅查處利用行政執法權謀取私利、不認真執行罰繳分離制度、向當事人吃拿卡要、失職瀆職等違紀違法案件,構成犯罪的移送司法機關查處。
（二）堅持依法管理，強化規范治理。管理，是一個全局的、動態的概念。企業的管理，不僅僅局限于管理學上的概念，而是指調整企業內部組織運行的各種關系的一種活動。如何在實踐中依法加強企業管理，主要涉及理順企業法人治理機構、通過職代會使職工參與民主管理、企業規章制度的建立等方面的內容。
1、理順企業法人治理機構。按照《公司法》相關規定，現代企業需要按照現代企業管理制度建立一套完整的法人治理機構。現代企業一般由董事會、監事會、股東大會等組成。煙草企業全部為未上市的企業，即國家是企業唯一的股東，法律上都屬于國有獨資企業。這就決定了煙草企業在法人治理結構上是很明確的。在理順企業法人治理機構的過程中，要以煙草行業聯合重組為契機，對企業的法人治理機構進行大膽改革，進一步理順組織關系，實現企業持續快速發展。
2、讓職工充分參與企業民主管理。按照《全民所有制工業企業法》和《工會法》相關規定，企業為保障職工的民主參與權，在制定規章制度時應充分聽取職工意見建議，努力實現民主決策。目前，煙草企業由于歷史遺留問題較多、部分企業職工素質不高、加上在長期的發展中形成了錯綜復雜的利益關系，職工參與企業民主管理有一定難度。具體表現為職工代表的積極性不強；一些企業職代會代表的代表性不強，職代會不能較好地為職工解決實際困難，導致部分企業黨群、干群矛盾突出，一定程度上影響了行業的穩定，給行業改革發展帶來了負面影響。因此要切實順暢“上下”溝通渠道，采取多種措施，讓職工充分參與到企業的民主管理中來。
3、依法建立符合企業實際的規章制度。中國有句俗話：“沒有規矩，不成方圓。”對現代企業而言，科學合理、賞罰分明、執行有力的制度是企業在激烈的市場競爭中立于不敗之地的先決條件。然而，從煙草行業的實際情況來看，一些企業的規章制度并不盡如人意。煙草企業的歷史一般比較悠久，仍然具有老國有企業的一些觀念做法。具體表現為觀念落后、制度不能適應企業發展的需要，缺乏靈活性、激勵措施不夠、執行力比較差，制度并沒有完全轉化為生產力、管理力。因此，在建立制度的時候，首先要考慮制度合法，不能違背法律法規的規定。其次要符合企業實際。既不能好高騖遠，也不能固步自封，要具有可操作性。此外制度的建立還應該考慮到要繁簡結合，剛柔相濟。惟有如此，制度才能具有操作性和岳素麗，才能在實際執行中推動企業不斷發展前進。
（三）堅持依法經營，公平自由競爭。加強法制建設，就必須強化依法經營，樹立公平競爭的意識。雖然現在入世后，煙草仍然實行國家專賣，各地煙草公司擁有唯一的進貨權和銷售權，市場牢牢的控制在各地煙草公司手中，這種控制是由法律和行政手段來保證和體現的。但是作為競爭性行業的煙草業將不屬于保護性行業，我國已實現承諾，中國將取消特種煙草專賣許可證，這就意味著我國要對現行的法制、法規、規章制度進行修改，這無疑也是對煙草專賣制度提出的挑戰。面對WTO的“公平貿易、自由競爭原則”和“非歧視性貿易原則”，我們必須開放市場，建立起全國大流通的市場體系，讓企業在公平、自由競爭中優勝劣汰，這樣，我們的企業才能發展、壯大，才有實力在國內、國際市場上同跨國煙草集團進行角逐。同時，培養煙草企業具有正確的競爭意識和市場觀念已是異常地迫切，這要求煙草企業轉變觀念，了解市場，分析市場，開拓市場，管理市場，建立和健全市場經濟法制體系、培育和發展社會主義市場經濟，為公平競爭提供強有力的法律保障。
三、如何推動法治型企業建設
推進社會主義民主法制，是構建社會主義和諧社會的一項重要內容。國有企業，特別是煙草企業，作為社會主義市場經濟的重要實體，應該在法制化浪潮中有所作為。依法治企，是依法治國的有機組成部分，對于煙草企業這樣的納稅大戶，把法律引入到企業的管理中具有巨大的現實意義和長遠的戰略意義。要實現依法治企，就要積極轉變觀念，牢牢樹立法治觀念，逐步建立完善法制教育體系、法律事務管理體系、企業經營管理體系和法律隊伍體系，為企業保駕護航。
1、完善法制教育體系。要把深入開展法制宣傳教育作為企業促進“三個文明”，維護社會穩定的一項重要工作來抓。制定法制教育規劃，建立法制教育領導機構，分層次有計劃的確定教育重點和教育內容，并以責任制的方式，將法制宣傳教育計劃、工作目標要求落實到有關職能部門和人員。要把《合同法》《稅務法》《安全生產法》等作為法制教育的重要內容，把改制中涉及到職工群眾權益保障、社會保障等方面的法律法規作為關鍵內容來抓，努力實現由注重依靠行政手段管理向注重運用法律管理的轉變，不斷提高依法治企的管理水平。
2、完善法律事務管理體系。一方面，建立完善法律事務各項工作制度，包括合同管理的審查會簽制度、授權委托制度、企業商業秘密保護及知識產權保護制度、企業涉外文字材料把關制度、重大決策出具法律意見書制度、重大法律事項聯合審議制度、法律事項督辦制度等等。這些制度與市場息息相關，與競爭行為緊密相聯，對規范企業行為、保護企業權益有直接作用，必須建立完善。另一方面，要細化各項法律事務工作管理和處置的流程。本著高效及時、避免漏洞的原則規定各類工作的處理程序，而且要使法律事務的處理與企業其它各項管理程序緊密結合。同時，聘請律師為公司法律顧問，協助處理法律綜合事務。
3、完善企業經營管理體系。依法治企就要使企業的各項生產經營活動不能與國家法律相違背，也不能與企業的規章制度相對抗，摒棄人治，倡導法治，一切生產經營活動都必須以國家的各項法律法規及企業通過公正程序制定的規章制度為準，企業的所有員工都要遵守。同時，要把依法治企與建立現代企業制度、加強企業管理、提高企業競爭力和維護企業自身合法權益有機結合起來，在對外經濟合作、市場經營、轉機建制、公務往來等方面實現依法管理，并通過事前法律把關，把企業決策和經營風險降到最低程度，樹立起“外講信用，依法經營；內講制度，依法管理”的企業新形象。
