時間：2022-09-19 12:48:16
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城市房屋拆遷管理條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條 為加強本市城市房屋拆遷管理， 保障城市建設順利進行， 保護拆遷當事人的合法權益， 根據國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》， 結合本市實際情況， 制定本細則。
第二條 凡在本市城市規劃區內國有土地上， 因城市建設需要拆遷房屋及其附屬物（ 以下簡稱城市房屋拆遷）， 均適用《城市房屋拆遷管理條例》（ 以下簡稱《條例》）和本細則。
第三條 本市城市房屋拆遷， 必須符合城市建設規劃和有利于危舊房地區改建， 適應城市住房制度改革。
第四條 拆遷人（ 指取得房屋拆遷許可證的建設單位和個人） 必須依照《條例》和本細則規定， 對被拆遷人（指被拆除房屋及其附屬物的所有人或使用人） 給予補償和安置； 被拆遷人必須服從城市建設需要， 在規定的搬遷期限內完成搬遷。
第五條 市房屋土地管理局主管全市城市房屋拆遷工作。區、縣房屋土地管理局主管本區、縣的城市房屋拆遷工作。
第二章 拆遷管理一般規定
第六條 任何單位或個人需要拆遷房屋， 必須持市或區、縣人民政府核發的建設用地批準書（ 不需要申請用地的， 持城市規劃管理機關核發的建設工程規劃許可證件）和國家規定的其它批準文件、拆遷計劃和拆遷方案， 向房屋土地管理局提出申請， 經批準并發給房屋拆遷許可證（以下簡稱許可證） 后， 方可拆遷。
建設工程用地跨區、縣的， 許可證由市房屋土地管理局核發； 其它建設工程， 許可證由區、縣房屋土地管理局核發， 但重點建設工程、危舊房改建工程， 其拆遷計劃和拆遷方案須由區、縣房屋土地管理局核報市房屋土地管理局批準后方可核發許可證。
第七條 市或區、縣人民政府可以組織統一拆遷， 也可以由拆遷人自行拆遷或委托拆遷。本市的城市建設綜合開發地區， 應實施統一拆遷。
拆遷人委托拆遷的， 被委托人必須取得房屋拆遷資格證書。
房屋土地管理局不得接受拆遷委托。
第八條 房屋土地管理局發放許可證后， 應按《條例》規定及時將拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限等向被拆遷人公布。并做好宣傳、解釋工作。
第九條 拆遷范圍確定后， 由房屋土地管理局通知房屋拆遷所在地公安機關暫停辦理向拆遷范圍內遷入居民戶口和居民分戶。因出生、軍人復轉退、結婚等確需入戶或分戶的， 經所在區、縣人民政府批準后， 方可辦理。
在拆遷范圍內的房屋， 除因特殊情況經房屋土地管理局批準外， 暫停辦理房屋買賣、租賃、交換、抵押等。
本條規定的暫停辦理期限為一年。需延長期限的， 須在期滿前報批準拆遷的房屋土地管理局批準， 但延長的期限不超過1年。
第十條 拆遷人與被拆遷人應依照《條例》和本細則的規定就補償、安置等問題簽訂書面協議。協議簽訂后，應向房屋土地管理局備案， 并可向公證機關辦理公證。
第十一條 在房屋土地管理局公布的規定拆遷期限內，拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限達成協議， 經協商達不成協議的， 由批準拆遷的房屋土地管理局裁決。被拆遷人是批準拆遷的房屋土地管理局的， 由同級人民政府裁決。
當事人對裁決不服的， 可以在接到裁決書之日起15日內向人民法院起訴。在訴訟期間如拆遷人已給被拆遷人作了安置或提供了周轉用房的， 不停止拆遷的執行。
第十二條 在房屋土地管理局公布的或本細則第十一條第一款規定的裁決作出的拆遷期限內， 被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的， 市或區、縣人民政府可以作出責令限期拆遷的決定； 逾期不拆遷的， 由作出決定的人民政府責成有關部門強制拆遷， 或由房屋土地管理局申請人民法院強制拆遷。
第十三條 被拆遷人所在單位或其上級主管部門， 應協助被拆遷人做好搬遷工作。
公安、商業、糧食、教育、衛生、郵電等部門， 應當按照各自的職責， 對被遷居民的戶口遷移和糧食、副食品的供應以及醫療、轉學、信件投送等問題， 妥善安排， 及時解決。
第十四條 被遷居民中的職工占用工作時間參加拆遷動員會和搬家， 職工所在單位按公假處理， 照發工資、獎金。搬家假期每人不超過兩天。
第十五條 拆遷人自行拆遷或委托拆遷的， 應按照有關規定及時整理并妥善保管拆遷檔案資料， 在完成拆遷后一個月內向拆遷所在地的區、縣房屋土地管理局移交拆遷檔案資料。
第三章 拆遷補償
第十六條 拆遷人對被拆除房屋及其附屬物的所有人（ 包括代管人、國家授權的國有房屋及其附屬物的管理人） 的補償形式， 由雙方商定， 可以實行產權調換、 作價補償， 或產權調換和作價補償相結合。但本章另有規定的，依照規定辦理。
產權調換， 按本細則第十八條、第十九條規定執行。
作價補償， 補償金額按所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算。
第十七條 拆除用于公益事業的房屋及其附屬物， 拆遷人應按其原性質、原規模予以重建， 或按重置價格給予補償， 或由市或區、縣人民政府按照城市規劃統籌安排。
拆除非公益事業房屋的附屬物不作產權調換， 由拆遷人給予適當作價補償。
第十八條 拆除非住宅房屋以產權調換形式補償的，償還建筑面積與原建筑面積相等的部分， 按重置價格結算結構差價； 償還建筑面積超過原建筑面積的部分， 按商品房價格結算； 償還建筑面積不足原建筑面積的部分， 按重置價格結合成新結算。
第十九條 拆除住宅房屋以產權調換形式補償的， 償還建筑面積與原建筑面積相等的部分， 按重置價格結算結構差價； 償還建筑面積超過原建筑面積的部分， 按商品房價格結算， 但被拆除房屋屬私人自住房的， 在按本細則第二十七條第三款、第二十八條第二款規定增加安置面積以內的部分， 可按成本價格結算； 償還建筑面積不足原建筑面積的部分， 按重置價格結合成新結算。
第二十條 拆除出租住宅房屋， 應實行產權調換， 原租賃關系繼續保持， 因拆遷而引起變動原租賃合同的， 其合同應作相應修改。
出租住宅房屋所有人因無支付能力申請以其他形式補償被拆除的出租房屋的， 須經房屋土地管理局批準。
第二十一條 拆除違章建筑、超過批準期限的臨時建筑不予補償， 拆除未超過批準期限的臨時建筑按其建筑面積給予適當補償。
第二十二條 拆除有產權糾紛的房屋， 在房屋土地管理局公布的規定期限內糾紛未解決的， 由拆遷人提出補償安置方案， 報房屋土地管理局批準后實施拆遷。拆遷前 ，房屋土地管理局應組織拆遷人對被拆除房屋作勘察記錄，并向公證機關辦理證據保全。
對拆除的設有抵押權房屋的補償， 按照《條例》第二十六條規定執行。
第四章 拆遷安置
第二十三條 對下列被拆除房屋使用人， 應按《條例》和本細則予以安置：
（一）在拆遷范圍內有常住戶口和正式住房（ 不含臨時建筑， 下同） 的居民， 包括被拆除房屋使用人的家庭成員中， 在部隊服現役的戰士、常住戶口在本市學校或工作單位住集體宿舍的學生或職工、常住戶口在本市托幼園所的兒童。
（二）在拆遷范圍內有正式辦公地的機關、團體、事業單位。
（三）在拆遷范圍內有正式營業用房的企業和個體工商戶。
對在拆遷范圍內有正式住房并長期居住且別無正式住房而其常住戶口在本市其他地區的居民， 或在拆遷范圍內有常住戶口無正式住房且在本市其他地區也無正式住房的居民， 可根據實際情況予以適當安置。
第二十四條 拆遷人對被拆除房屋使用人的安置需有過渡期的， 應按下列規定， 在安置協議中明確過渡期限：
（一）建設6層（ 含6層） 以下住宅工程， 過渡期限不得超過二年。
（二）建設超過6層的住宅工程， 過渡期限不得超過3年。
第二十五條 對被拆除房屋使用人的安置住房地點，應根據城市規劃對建設地區的要求和建設工程的性質， 按照有利于城市危舊房改建的原則確定。
第二十六條 對拆遷范圍內住宅房屋被拆遷人的安置， 應按本細則和市、區、縣人民政府的規定， 因地制宜實行住房制度改革， 或參加安置住房產權單位的住房制度改革。
鼓勵被拆除房屋使用人購買安置住房。
第二十七條 拆除住宅房屋， 對被拆遷人按原居住面積安置。原居住面積， 私人自住房屋按產權證標明的面積計算， 承租房屋按租賃合同標明的承租面積計算。
安置用房的居住面積， 按正式住房的居室面積計算；以樓房安置的， 樓房門廳和起居室面積超過 8 平方米的，其面積的二分之一計入安置的居住面積。
對從城區等位置較好地區遷往位置較差地區或遠郊區的居民， 可按安置人口數適當增加安置面積或給予適當經濟補助； 增加安置面積的， 最多不得超過一個自然間。
第二十八條 被拆除房屋使用人原住房嚴重擁擠不便， 按原居住面積安置確有困難的， 可以按被拆除房屋使用人家庭人口構成狀況， 適當增加安置面積予以照顧，但增加的安置面積部分， 應按當地區、縣人民政府關于住房制度改革的規定實行房改。無論按原居住面積安置或增加面積安置的， 今后都要服從房屋產權單位的住房制度改革。
適當增加安置面積的標準： 被拆除房屋使用人家庭成員中年滿13周歲以上的子女和其他單身成員， 按異性分室、同性不分室的原則安置， 13周歲以上的同性成員3人以上的， 適當增加居室安置； 兩個以上不滿13周歲的子女， 與父母分室安置； 男年滿26周歲、女年滿24周歲的未婚子女， 分室安置。
計算被安置居民的年齡， 以房屋土地管理局房屋拆遷公告或正式動員搬遷之日為限。
第二十九條 市人民政府確定的城市危舊房改建工程， 不同于一般城市建設。其居民的安置， 按當地區、 縣人民政府關于危舊房改造的規定執行。
第三十條 被拆除房屋使用人因拆遷而遷出的， 由拆遷人付給搬家補助費。被拆除房屋使用人在規定的拆遷期限期滿前搬遷的， 拆遷人可按提前的日期給予提前搬家獎勵費。
在規定的過渡期限內， 被拆除房屋使用人自行安排住處的， 拆遷人應付給臨時安置補助費； 由拆遷人提供周轉房的， 不付給臨時安置補助費。
由于拆遷人的責任使被拆除房屋使用人延長過渡期限的， 對自行安排住處的被拆除房屋使用人， 從逾期之月起應適當增加臨時安置補助費； 對由拆遷人提供周轉房的被拆除房屋使用人， 從逾期之月起應適當付給臨時安置補助費。
搬家補助費、提前搬家獎勵費和臨時安置補助費的標準， 由市房屋土地管理局會同市物價局制定， 報市人民政府批準施行。
第三十一條 拆除非住宅房屋造成停產、停業引起經濟損失的， 可由拆遷人付給適當補助費。補助的具體辦法由市房屋土地管理局制定， 報市人民政府批準施行。
第五章 罰 則
第三十二條 對有下列行為之一的， 由房屋土地管理局根據情節輕重予以警告、責令停止拆遷的處罰， 并可按下列規定處以罰款：
（一）未取得許可證或未按許可證的規定擅自拆遷的，按拆遷面積每平方米處5元至10元罰款。 （二）委托未取得房屋拆遷資格證書的單位拆遷的，對委托人和被委托人各處3000元至5萬元罰款。
（三）擅自提高或降低補償、安置標準， 擴大或縮小補償、安置范圍的， 對拆遷人處3000元至5萬元罰款。
第三十三條 拆遷人無正當理由超過規定拆遷期限或擅自延長過渡期限的， 由房屋土地管理局予以警告、限期改正， 并按照下列規定處以罰款：
（一）超過拆遷期限或延長過渡期限6個月以上不足1年的， 處1萬元至3萬元罰款。
（二）超過拆遷期限或延長過渡期限1年以上的， 處3萬元至5萬元罰款。
第三十四條 被拆遷人違反協議， 拒絕騰退周轉房的， 由房屋土地管理局對被拆遷人予以警告、 責令限期退還周轉房， 并可視情節輕重處200元以下罰款。
第三十五條 被處罰的當事人對行政處罰決定不服的， 可以按照《條例》第三十九條的規定申請復議或向人民法院起訴。
第三十六條 辱罵、毆打房屋拆遷主管機關工作人員， 阻礙房屋拆遷主管機關工作人員執行公務的， 由公安機關依照治安管理處罰法規的規定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十七條 房屋拆遷主管機關工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的， 由其所在單位或上級機關給予行政處分；構成犯罪的， 依法追究刑事責任。
第六章 附 則
第三十八條 本細則具體執行中的問題，由市房屋土地管理局負責解釋。
第一條 為加強本市城市房屋拆遷管理，保障城市建設的順利進行，保護拆遷當事人的合法權益，根據國務院的《城市房屋拆遷管理條例》，結合本市情況，制定本細則。
第二條 凡在本市行政區域內的國有土地上，因城市建設需要拆除房屋及其附屬物，并對被拆遷人進行補償、安置的，適用本細則。
第三條 本細則所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的建設單位或者個人。
本細則所稱被拆遷人，是指被拆除房屋及其附屬物的所有人（包括代管人，國家授權的國有房屋及其附屬物的管理人）和被拆除房屋及其附屬物的使用人。
第四條 城市房屋拆遷必須符合城市規劃和有利于舊區改建。
第五條 拆遷人必須依照本細則規定，對被拆遷人給予補償和安置；被拆遷人必須服從城市建設需要，在規定的搬遷期限內完成搬遷。
第六條 市房地產管理局是市人民政府房屋拆遷主管部門，其主要職責是：
（一）貫徹執行國家和本市關于城市房屋拆遷管理的法律、法規、規章和規范性文件；
（二）根據國家和本市有關房屋拆遷管理規定制定規范性文件；
（三）負責全市房屋拆遷許可證的制發和管理工作；
（四）對房屋拆遷單位進行資質審查，頒發房屋拆遷資格證書；
（五）對房屋拆遷活動進行檢查、指導和監督；
（六）對房屋拆遷工作人員進行業務培訓和考核；
（七）負責全市房屋拆遷有關數據的統計工作；
（八）處罰違反城市房屋拆遷管理規定的行為。
市城市房屋拆遷管理辦公室是市房屋拆遷主管部門的辦事機構，負責全市城市房屋拆遷具體管理工作。
第七條 區、縣人民政府授權管理本行政區域內城市房屋拆遷工作的部門是本區、縣人民政府房屋拆遷行政主管部門（以下稱區、縣房屋拆遷主管部門），業務上受市房屋拆遷主管部門的領導。區、縣房屋拆遷主管部門設立城市房屋拆遷管理辦公室作為其辦事機構。
區、縣房屋拆遷主管部門的主要職責是：
（一）貫徹執行國家和本市關于房屋拆遷管理的法律、法規、規章和規范性文件；
（二）負責本轄區內的房屋拆遷審批和填發房屋拆遷許可證工作；
（三）調處、裁決房屋拆遷糾紛；
（四）監督、檢查房屋拆遷活動；
（五）處罰違反城市房屋拆遷管理規定的行為。
第八條 各區、縣人民政府應當加強對城市房屋拆遷工作的領導，對在城市房屋拆遷工作中有突出貢獻的單位或者個人給予獎勵。
第二章 拆遷管理的一般規定
第九條 任何單位或者個人需要拆遷房屋，必須申辦房屋拆遷許可證。未領取房屋拆遷許可證的，不準拆遷。
第十條 申辦房屋拆遷許可證，須持下列證件和資料：
（一）主管部門批準的建設項目投資計劃文件；
（二）擬拆除房屋現狀圖和規劃管理部門審定的擬建建筑總平面圖；
（三）拆遷自有房屋的，須有房屋所有權證和土地使用證；拆遷他人房屋的，須有規劃管理部門核發的建設用地規劃許可證；土地使用權出讓的，須有市主管部門批準證件和出讓土地的四至范圍圖；
（四）拆遷計劃和拆遷補償安置方案。
第十一條 拆遷計劃內部包括：拆遷范圍、方式，搬遷、回遷時限，工程開工、竣工時間。
拆遷補償安置方案包括：
（一）被拆除房屋及其附屬物的狀況（房屋使用性質、產權歸屬、面積等）；
（二）被拆遷人住房的情況；
（三）各種補償和補助費用匡算；
（四）安置標準和去向；
（五）臨時過渡方式及具體措施。
第十二條 任何單位或個人申辦房屋拆遷許可證，均須向被拆除房屋所在地的區、縣房屋拆遷主管部門申報，由區、縣房屋拆遷主管部門批準填發房屋拆遷許可證。涉及拆除文物古跡、風貌建筑、教堂、寺廟、涉外房產、代管產房屋的，必須經市主管部門批準；未經市主管部門批準，不準填發房屋拆遷許可證。
第十三條 申辦房屋拆遷許可證的單位或個人提交本細則第十條所規定的齊全證件和資料后，區、縣房屋拆遷主管部門應立即受理，并自收件之日起10日內填發房屋拆遷許可證，同時報市房屋拆遷主管部門備案。
對應發房屋拆遷許可證逾期不發的區、縣房屋拆遷主管部門，由同級人民政府或市房屋拆遷主管部門責令限期發放、予以通報批評或行政處分。
房屋拆遷許可證由市房屋拆遷主管部門統一制發。
第十四條 實施房屋拆遷不得擅自改變經批準的拆遷范圍。如確需變更拆遷范圍的，必須向批準拆遷的房屋拆遷主管部門申請辦理房屋拆遷范圍調整手續。
第十五條 拆遷期限自公告公布的搬遷開始日起計算，最長為六個月。
實施房屋拆遷不得超越經批準的拆遷期限。如確需延長拆遷期限的，須向房屋拆遷主管部門辦理延期手續。
第十六條 區、縣人民政府可以組織統一拆遷，也可以由拆遷人自行拆遷或者委托拆遷。
成片綜合開發改造、市政公用基礎設施建設等拆遷項目，應由當地的區、縣人民政府組織實施統一拆遷。
第十七條 拆遷人委托拆遷的，被委托人必須是取得房屋拆遷資格證書的單位，拆遷人與被委托人雙方須簽訂委托拆遷合同。
市、區（縣）房屋拆遷主管部門不得接受房屋拆遷委托。
第十八條 申請《房屋拆遷資格證書》，須具備下列條件并經市房屋拆遷主管部門資質審查合格：
（一）有主管部門批準組建的文件；
（二）有明確的單位名稱、組織機構和固定的辦公場所；
（三）有與承擔拆遷業務相適應的自有資金和技術、經濟、財務、管理人員；
（四）有承擔對被拆遷人進行拆遷動員，組織簽訂和實施補償、安置協議，組織拆除房屋及其附屬物的能力和條件。
第十九條 房屋拆遷許可證一經發放，被拆除房屋所在地的區、縣房屋拆遷主管部門，應當將拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限、過渡期限等以房屋拆遷公告或以其他形式予以公布。房屋拆遷主管部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。
第二十條 在房屋拆遷主管部門公布的搬遷期限內，拆遷人應當與被拆遷人依照本細則的規定就補償、安置等問題簽訂書面協議。
補償、安置協議應當規定補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限、違約責任和當事人認為需要訂立的其他條款。
第二十一條 補償、安置協議訂立后，可以向公證機關辦理公證，并送批準拆遷的房屋拆遷主管部門備案。拆除依法由政府代管的房屋，補償、安置協議必須經公證機關公證，并辦理證據保全。
第二十二條 拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷公告規定的搬遷期限內對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限經協商達不成協議的，由批準拆遷的房屋拆遷主管部門進行裁決。并制作裁決書，裁決書應包括補償形式和金額、安置用房面積和地點、搬遷過渡方式和期限、拆遷期限、復議和訴訟時效等內容。
被拆遷人是批準拆遷的房屋拆遷主管部門的，由同級人民政府裁決。
當事人對房屋拆遷主管部門所作裁決不服的，可以在接到裁決書之日起15日內向人民法院起訴。在訴訟期間如拆遷人已給被拆遷人作了安置或者提供了周轉用房的，不停止拆遷的執行。
第二十三條 在房屋拆遷公告規定的或者本細則第二十二條規定的裁決作出的拆遷期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的，由區、縣房屋拆遷主管部門報告區、縣人民政府，經區、縣人民政府法制辦公室審核，區、縣人民政府可以做出責令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由區、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由區、縣房屋拆遷主管部門申請人民法院強制拆遷。
第二十四條 房屋拆遷單位或個人應按國家和本市的規定向房屋拆遷主管部門交納房屋拆遷管理費。收費標準按房屋拆遷補償安置費的0.5％收取。各區、縣房屋拆遷主管部門于每季度前10日內將上一季度收取的房屋拆遷管理費按規定的比例上繳市房屋拆遷主管部門，用于全市房屋拆遷管理業務費用。具體收費管理辦法，按市物價局和市財政局的規定執行。
第二十五條 房屋拆遷主管部門有權對房屋拆遷活動進行檢查，被檢查者應當如實提供情況和資料，檢查者有責任為被檢查者保守技術和業務秘密。
第二十六條 房屋拆遷主管部門應當建立、健全拆遷檔案制度，加強對拆遷檔案資料的管理。
第二十七條 拆遷完成后，拆遷人應將被拆除房屋的所有權證和土地使用證分別送交房屋管理部門和土地管理部門，土地使用證原由房屋管理部門核發的，土地管理部門應移送房屋管理部門歸檔處理。
第三章 拆遷補償
第二十八條 拆遷人應當對被拆除房屋及其附屬物的所有人（包括代管人、國家授權的國有房屋及其附屬物的管理人）依照本細則的規定給予補償。
拆除違章建筑、超過批準期限的臨時建筑不予補償；拆除未超過批準期限的臨時建筑給予適當補償。
第二十九條 拆遷補償實行產權調換、作價補償，或者產權調換和作價補償相結合的形式。
產權調換的面積按照所拆房屋的建筑面積計算。作價補償的金額按照所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算。
第三十條 拆除社會公益事業的房屋及其附屬物，拆遷人應當按照其原性質、原規模予以重建；因規劃要求原地不能重建的，由拆遷人按照重置價格給予補償，或由市、區（縣）人民政府統籌安排。
拆除非公益事業房屋的附屬物，由拆遷人給予適當作價補償。
第三十一條 以產權調換形式償還的非住宅房屋，償還建筑面積與原建筑面積相等的部分，按照重置價格結算結構差價；償還建筑面積超過原建筑面積的部分，按照商品房價格結算，償還建筑面積不足原建筑面積的部分，按照重置價格結合成新結算。其中按原建筑面積償還直管公產非住宅房屋的，不結算差價。
第三十二條 拆除公有住宅房屋以產權調換形式補償的，拆遷人按安置面積對原房所有人實行產權償還，不結算差價。被拆除房屋使用人不要求安置的，拆遷人應對原房作價補償，補償金應交給房屋產權單位。
第三十三條 拆除私有房屋實行作價補償的，按照本細則規定的補償辦法予以補償，補償金應發給被拆除房屋所有人。
拆除私有房屋實行產權調換的，償還建筑面積與原建筑面積相等的部分按照重置價格結算結構差價；自然增加的面積，由被拆除房屋所有人按新房成本價格交付價款；自然縮減的面積，由拆遷人按照原房重置價格給予補償。
第三十四條 拆除出租的住宅房屋，實行產權調換的，原租賃關系繼續保持，因拆遷而引起變動原租賃合同條款的，應當作相應修改。
第三十五條 拆除有產權糾紛的房屋，在房屋拆遷主管部門公布的規定期限內糾紛未解決的，由拆遷人提出補償安置方案，報區、縣房屋拆遷主管部門批準后實施拆遷。拆遷前，房屋拆遷主管部門應當組織拆遷人對被拆除房屋作勘察記錄和價格評估，并向公證機關辦理證據保全。
第三十六條 對拆除設有抵押權的房屋實行產權調換的，由抵押權人和抵押人重新簽訂抵押協議。抵押權人和抵押人在房屋拆遷主管部門公布的規定期限內達不成抵押協議的，由拆遷人參照本細則第三十五條的規定實施拆遷。
拆除設有抵押權的房屋實行作價補償的，由抵押權人和抵押人重新設立抵押權，或者由抵押人清償債務后，方可給予補償。
第四章 拆遷安置
第三十七條 拆遷人對應當安置的被拆除房屋使用人依據本細則規定給予安置。
被拆除房屋使用人是指在拆遷范圍內有房屋租賃關系的公民、自有自用私有房屋的所有人和在拆遷范圍內具有營業執照或者作為正式辦公地的機關、團體、企業、事業單位。
第三十八條 對使用人的安置地點，應當根據城市規劃對建設地區的要求和建設工程的性質，按照有利城市規劃和城市舊區改建的原則確定。
拆除與人民生活密切相關的糧、煤、副食、飲食以及文教、衛生等具有區域功能的非住宅房屋，按規劃要求原地安置的，必須原地安置。
第三十九條 拆除非住宅房屋，原地或就近安置的，按原房建筑面積安置。因規劃要求不能原地或就近安置的，由區位好的地段遷入區位差的偏遠地段安置的，可以適當增加安置面積。
第四十條 拆除住宅房屋，按下列規定予以安置：
（一）原地或就近安置的，按原房居住面積確定安置房型，按原房使用面積計算住房改善費。對安置新住房自然增加的使用面積部分，由被拆除房屋使用人按建安工程造價的25％交納住房改善費。
（二）按規劃要求易地安置的，對從區位好的地段遷入區位差的地段的被拆除房屋使用人，可以適當增加安置面積。對自愿減少安置面積的被拆除房屋使用人，可由拆遷人按減少面積的建安工程造價給予獎勵。
第四十一條 被安置住戶所在單位應按規定承擔安置其職工新房建筑面積建安工程造價30％的集資改造費。
第四十二條 被安置住戶實際交納的住房改善費，應記載所交費用金額，在購買該住房時，按規定沖抵購房款。
第四十三條 未經市人民政府批準，拆遷人不得向被拆除房屋使用人及其單位收取住房改善費和集資改造費以外的其他任何房屋建筑費用。
第四十四條 按下列方法計算本細則中所稱的原房屋使用面積：
（一）房屋租賃合同或契證載明使用面積的，以載明的使用面積為準。
（二）房屋租賃合同或契證未載明使用面積的，使用面積等于原居住面積乘以系數。安置住房為二廳室單元的系數為1.3；安置住房為三廳室或四廳室單元的，系數為1.2.原房居住面積乘以系數得出的使用面積小于原房實際使用面積的，按原房實際使用面積計算。原房居住面積乘以系數得出的使用面積超過原房實際使用面積的，按原房居住面積乘以系數得出的使用面積計算。
第四十五條 安置用房不能一次解決的，應當在協議中明確過渡期限。使用人可自行安置臨時過渡，自行安置臨時過渡確有困難的，可由拆遷人提供周轉房臨時過渡。臨時過渡周轉房應具備正常的居住條件和基本生活設施。
過渡期限從拆遷公告公布的拆遷期限結束之日起計算，建多層樓住宅為18個月；建多層樓至16層樓住宅為24個月；建17層樓至24層樓住宅為30個月；建25層樓以上住宅以及建設非住宅房屋的，以建設主管部門規定的工期定額為準。
第四十六條 在協議規定的過渡期限內，拆遷人對自行安置臨時過渡的使用人，應當發給臨時安置補助費，每戶每月不得低于50元。臨時安置補助費自搬遷之日起付給，到安置回遷日終止。
第四十七條 由拆遷人提供周轉房安置過渡的，不發給臨時安置補助費。使用周轉房的，應當按本市現行的公房租金標準交納租金，超出現行公房租金標準的部分，由拆遷人負擔。
第四十八條 使用人因房屋拆遷而搬家的，由拆遷人付給補助費，職工所在單位給予公假三天。
第四十九條 住宅房屋使用人因拆遷而遷出的，由拆遷人付給一次性搬家補助費，搬家補助每戶不得低于200元。住宅房屋使用人在規定的拆遷期限內搬遷的，拆遷人可按提前的日期給予提前搬家的獎勵費。
第五十條 拆遷人、被拆除房屋使用人雙方應當遵守過渡期限的協議。拆遷人不得擅自延長過渡期限；由拆遷人提供周轉房的被拆除房屋使用人到期不得拒絕遷往安置用房、騰退周轉房。
第五十一條 由于拆遷人的責任使被拆除房屋使用人延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆除房屋使用人，從逾期之月起應適當增加臨時安置補助費；對由拆遷人提供周轉房的被拆除房屋使用人，從逾期之月起應當付給臨時安置補助費。
第五十二條 拆除非住宅房屋，其停產、停業期間的經濟損失，由拆遷人按規定的過渡期限，按下列項目給予一次性適當補助：
（一）職工工資補助費按本市上一年度職工月平均工資的60％計算；
（二）搬遷補助費按搬運和拆裝機器設備實際發生的費用計算。
第五十三條 拆除非住宅房屋，原房使用人自行安置的，可由拆遷人給予適當的一次性補助（包括因拆遷造成停產、停業引起的經濟損失）。
第五十四條 各專業局和綜合部門，應按城市規劃要求，配合房屋拆遷主管部門做好本系統所屬被拆遷單位的調整安置工作，全力支持全市房屋拆遷工作。
第五章 市政公用基礎設施建設拆遷
第五十五條 因市政公用基礎設施建設項目拆遷房屋，除遵守本細則有關規定外，還應遵守本章規定。
第五十六條 市政公用基礎設施建設項目拆遷房屋，由區、縣人民政府負責組織統一拆遷。
第五十七條 市政公用基礎設施建設需要拆除的房屋一律易地安置。
拆除非住宅房屋的，只對被拆除建筑物本身給予一次性經濟補償。
按下列規定核銷房屋產權：直管公產房屋由市房屋管理部門報市人民政府核銷；其他公產房屋由被拆遷單位報其上級主管部門批準核銷。
市政公用基礎設施建設拆遷房屋的補償安置標準和形式執行市建設行政主管部門的有關規定。
第五十八條 拆除市政公用基礎設施，僅對其現狀部分給予補償。重建增容部分一律由設施主管部門自行負責。
第五十九條 市政公用基礎設施建設拆遷房屋的，被拆遷人及其上級主管部門須服從建設需要，在規定的期限內完成搬遷。市政建設拆遷房屋執行先拆遷騰地、后處理糾紛的原則。
第六十條 在房屋拆遷公告規定的或者裁決作出的拆遷期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的，由區、縣人民政府責成有關部門強制拆遷。
第六章 罰 則
第六十一條 對違反本細則有下列行為之一的，由房屋拆遷主管部門根據情節輕重予以警告、責令停止拆遷、收回或注銷證書。對經營性活動并有違法所得的，處3萬元以下罰款，無違法所得的處1萬元以下罰款；對非經營性活動的，處1000元以下罰款：
（一）未取得許可證或未按許可證的規定擅自拆遷的；
（二）未取得房屋拆遷資格證書擅自承攬拆遷業務的；
（三）委托未取得房屋拆遷資格證書的單位拆遷的；
（四）擅自提高或降低補償、安置標準，擴大或縮小補償、安置范圍的。
第六十二條 拆遷人無正當理由超過規定拆遷期限或擅自延長過渡期限的，由房屋拆遷主管部門予以警告、限期改正，并對超過拆遷期限或延長過渡期限6個月以上的，處以3萬元以下罰款。
第六十三條 被拆遷人違反協議，拒絕騰退周轉房的，由房屋拆遷主管部門，對被拆遷人予以警告、責令限期退還周轉房，并可視情節輕重處200元以下罰款。
第六十四條 被處罰的當事人對行政處罰決定不服的，可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第三十九條的規定申請復議或向人民法院起訴。
第六十五條 辱罵、毆打房屋拆遷主管部門工作人員，阻礙房屋拆遷主管部門工作人員執行公務的，由公安機關依照治安管理處罰法規的規定處罰。構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六十六條 房屋拆遷主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或上級機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七章 附 則
第六十七條 本細則中的房屋重置價格、建安工程造價由市房屋拆遷主管部門每年公布一次。
第六十八條 拆除房屋涉及補償安置的，應使用房屋拆遷許可證，不再使用房屋準拆證。拆除房屋不涉及補償安置的，繼續使用房屋準拆證。
第六十九條 本細則自之日起施行。
關于修改《天津市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則》的決定
（1997年12月22日天津市人民政府令第114號）
市人民政府決定對《天津市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則》（1994年市人民政府令第26號）作如下修改：
第二條 市城市建設房屋拆遷管理辦公室（以下簡稱市拆遷辦）負責城市房屋拆遷管理的日常工作，其主要職責如下：
（一）負責有關城市房屋拆遷方面的法律、法規的貫徹實施，指導、監督城市房屋拆遷安置工作；
（二）受理拆遷申請，審驗有關文件資料，審查拆遷計劃和安置方案，確認拆遷承辦單位，核以《房屋拆遷許可證》和《房屋拆除許可證》；
（三）負責回遷房屋建設專項資金的管理；
（四）下達暫停辦理通知書、拆遷公告和拆遷通告；
（五）負責委托協議和拆遷補償安置協議備案，辦理證據保全；
（六）經市人民政府批準，組織行政強遷；
（七）接待受理有關房屋拆遷的來信來訪；
（八）依法載決房屋拆遷糾紛；
（九）培訓、考核拆遷工作人員，頒發崗位合格證書；
（十）依法查處拆遷工作中違法違章行為。
（十一）建立拆遷檔案制度，管理拆遷檔案。
第三條 實行委托拆遷的，拆遷人應當根據拆除房屋的建筑面積按照下列標準支付給被委托人拆遷委托費：
（一）住宅房屋每平方米20元；
（二）非住宅房屋每平方米25元。
第四條 拆遷人對被拆遷人實行房屋安置的，應當按照建設項目中回遷房屋建設工程總造價20％至40％的比例存儲回遷房屋建設專項資金。
拆遷人在拆遷通告前應當在市拆遷辦指定的銀行專戶存儲規定的回遷房屋建設專項資金。未經市拆遷辦許可，銀行不得向拆遷人支付。
被拆遷人全部回遷后，拆遷人持市拆遷辦出具的通知單在開戶行支取回遷房屋建設專項資金的全部本息。
第五條 搬遷期限一般為10天至15天；實行統一拆遷的，搬遷期限由市拆遷辦確定。
第六條 職工在搬遷期限內搬遷的，所在單位憑拆遷承辦單位出具的房屋拆遷證明，給公假5天。
第七條 自拆遷通告規定的搬遷期限結束的次日起到組織回遷進戶為止，為被拆除房屋使用人的過渡期限。過渡期限依據回遷房屋的層數確定：7層以下的，為18個月；8層以上18層以下的，為24個月；19層以上的，一般為30個月。
第八條 拆遷人在拆除房屋前應當持《房屋拆除證》和有關資料到市拆遷辦辦理《房屋拆除許可證》；未辦理《房屋拆除許可證》的，不得拆除和損壞房屋。
拆遷人拆除市政公用設施時，應當 經有關部門批準后方可實施。
拆除承辦單位應當在規定的拆除期限內完成拆除工作。
第九條 在執行行政強遷時，公安、規劃、城建、工商等部門和街道辦事處，應當按照各自的職責配合市拆遷辦工作。
第十條 《拆遷補償安置協議書》由市拆遷辦統一印制。
第十一條 拆除有《臨時房屋所有權證》和《國有土地臨時使用證》的房屋和未超過批準期限的臨時建筑，按照其重置價格結合成新的40％給予補償。
集體所有土地新征用為國有土地有宅基地使用證明的，視為有房屋產權手續，經有關部門評估后，由拆遷人給予補償。
第十二條 拆除經市城市規劃管理部門批準修建的門斗、圍墻等與房屋主體建筑有關的附屬物以及水等，按下列標準給予補償：
（一）有防寒屋頂及瓦蓋的門斗，屬混合結構的每平方米40元，屬磚木結構的每平方米30元，其它結構每平方米20元；
（二）磚砌圍墻，高度在1.5米以下的每延長米12元，高度在1.5米以上的每延長米15元；
（三）手壓式水井每口60元，管式水井每口120元。
樹木按照樹木（綠化）砍伐補償費標準的有關規定給予補償。
第十三條 拆除非住宅房屋引起拆遷人（含個體工商業戶）停產停業造成經濟損失的，由拆遷人依照被拆遷人上一年度交納所得稅后利潤的30％予以一次性補償。在停產停業期間，拆遷人按照拆遷范圍內的在冊職工人數，根據上年全市職工月平均工資額的60％逐月發給停產停業補助費。
對在拆遷范圍內停產停業單位的離退休人員，全額發給離退休金。其中，未參加社會統籌保險的，由拆遷人支付給離退休人員所在單位；參加社會統籌保險的，其應當上繳給社會保險部門的保險費用由拆遷人支付。
拆除非住宅房屋，其生產設備、附屬設施、原輔材料等由被拆遷人自行搬遷、拆除，搬遷等費用由拆遷人承擔，遇有特殊情況，由拆遷人與被拆遷人協商確定，協商不成的由市拆遷辦裁定。
第十四條 拆除住宅兼營業房屋，一次性停產停業補助費為600元。
第十五條 住宅房屋使用人因拆遷搬家的，由拆遷人發給每戶搬家補助費240元；實行一次性安置的，每戶發給搬家補助費120元；被強遷的，不發給搬家補助費。
臨時安置補助費，由拆遷人按照拆除房屋使用面積發放給被拆遷人。搬遷時預發6個月，回遷時按照實際過渡期限一次結清，不足半個月的按照半個月計算；超過半個月的按照一個月計算。
臨時安置補助費根據過渡期限按照下列標準發放：
（一）18個月以下的，每月每平方米13元；
（二）18個月以上30個月以下的，每月每平方米14元；
（三）30個月以上的，每月每平方米15元。
第十六條 采用貸幣安置的，拆遷人對被拆除房屋使用人按照一次性安置的規定支付搬家（遷）補助費，拆遷人分期支付安置貸幣的，在安置貸幣未全額支付前，還應當按照本規定第十五條的標準發放臨時安置補助費。
第十七條 房屋的輔助面積為使用面積減去居室面積，其居室面積以房屋使用證標明的居室面積為準，房屋使用證未標明 居室面積的，以實際測量為準（改變使用功能的以產權人批準的為準）。
第十八條 對無力交納自然增加面積款的被拆除住宅房屋使用人，拆遷人可以采取貨幣安置或者降低標準安置，也可以調串舊房安置。
第十九條 被拆除住宅房屋使用人交納增加面積費用，拆遷人應當給交款人出具收據。
第二十條 有所有權的被拆除住宅房屋使用人應得的安置貸幣＝〔貨幣安置標準－（擬建安置房屋的建筑成本－被拆除房屋的重置價格×拆除房屋成新）〕×應安置房屋的建筑面積。
沒有所有權的被拆除住宅房屋使用人應得的安置貨幣＝（貨幣安置標準－拆遷區域內被拆除房屋補償費用總和÷拆除房屋建筑面積總和）×應安置房屋的建筑面積。
第二十一條 實行住宅房屋易地安置的，其安置面積按照下列公式計算：
安置面積＝被拆除房屋使用人應得的安置貨幣÷安置地擬建商品房屋市場價格。
第二十二條 貨幣安置協議簽訂后，在拆遷通告前，拆遷人應當將應支付的安置貨幣一次性支付給被拆遷房屋使用人。拆遷人未支付安置貨幣，而要求被拆除房屋使用人的，被拆除房屋使用人有權拒絕。市政、環衛設施和園林綠化建設拆遷房屋的，安置貨幣可以實行分期支付，付款期限不得超過12個月。
第二十三條 新建回遷住宅房屋的設計標準，必須符合下列規定：
廚房不得小于4平方米（廚房應當有外窗），衛生間（含廁所）不得小于1.8平方米（無通風窗口的廁所必須設置風道）；廳不得小于5平方米；居室不能間接采光。
每套房屋至少有一間居室的朝向不得為北向。
第二十四條 回遷安置住宅房屋按照下列規定，實行公開分配：
（一）被拆除房屋使用人選定房屋的名次，依據搬遷時間、交納增加面積費用時間和增加面積綜合排定，并張榜公布；
（二）被拆除房屋使用人依據排定的名次選定相對應的房屋。
第二十五條 房屋的重置價格是指上一年建筑相同結構、相同標準、相同質量房屋的單方工程建筑成本。
第二十六條 《條例》中規定的房屋重置價格、建筑成本，由市城鄉建設委員會會同有關部門定期公布。建設成本、開發成本由市城鄉建設委員會組織有關部門測算后公布。
第二十七條 本規定由市人民政府法制局負責解釋。
第二十八條 本規定由市城鄉建設委員會組織實施。
關鍵詞：房屋拆遷；私人權益；財產保護
中圖分類號：DF523.9文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2008）06－0112－02
城市房屋拆遷是社會經濟發展過程中的一個必然現象，伴隨著城市建設迅猛發展，拆遷糾紛也越來越多，這些問題不僅嚴重侵害城市居民的合法權益，引發群眾大量上訪，而且影響社會穩定，也造成一些地區和行業的過度投資。近年來不斷出現的拆遷矛盾和拆遷糾紛已經表明，拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問題，實際上它已牽涉到法律、政府職能、公眾權利等多個方面，特別是應更多關注城市房屋拆遷中私人財產權益的法律保護，保護被拆遷人的合法權益，完善城市房屋拆遷制度和相關的法律法規建設，以確保城市化建設順利進行和和諧社會的構建。
一、城市房屋拆遷中私人財產權益的法律保護與現狀
憲法修正案規定：“公民的合法私有財產不受侵犯，國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了社會公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償”。這一條款將對公民財產權利的保護明確列為憲法權利，并確立了公民財產權利不受侵犯的憲法原則。
《城市房屋拆遷管理條例》規定：“拆遷人應當依照本條例，對被拆遷人給予補償。”“拆除違章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償；拆除未超過批準期限的臨時建筑，應當給予適當補償。”“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換。”這一條款的規定體現了當公民的私有財產受到侵害時，應當享有的待遇和可以選擇的救濟途徑。但因《城市房屋拆遷管理條例》規定的法律制度不健全，法律效力層級太低，僅為行政法規和地方性法規、規章，體系也很不完善，無力承擔起私人財產權法律保護的重任。
《物權法》中唯一涉及房屋拆遷問題的條款是第42條，該條款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”根據以上法律規定可以看出，如果是基于公共利益的需要，公民私人的房屋及其他不動產可以被依法征收，但是要給予相應的拆遷補償，同時還要保障被征收人的居住條件。與《憲法》和《城市房屋拆遷管理條例》相比，《物權法》更進一步加強了對被拆遷人合法權益的保護。
拆遷補償是城市房屋拆遷中的核心問題，直接關系到被拆遷人的利益，因而也成為拆遷糾紛的焦點。拆遷補償對被拆遷人的財產權保護不夠，主要表現在以下幾個方面：
1.補償范圍過于狹窄。2001年《城市房屋拆遷管理條例》規定我國拆遷補償的范圍包括房屋及其附屬物、房屋收益以及搬遷費用四個部分，卻未提及對被拆遷人的土地使用權的補償，而土地現在升值又很快，在某些地方甚至是房屋建筑面積的數倍。
2.補償價格評估方法存在缺陷。按照2001年《條例》規定，價格評估“根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”有些省份在地方條例中規定了“基準價格+修正”的估價方法。但在實踐中，地方政府往往并未根據城市房價變化及時調整基準價格，造成評估價格與市場價格相差甚遠，被拆遷人遭受巨大經濟損失。
3.評估機構缺乏獨立性。在城市房屋拆遷過程中，房屋評估機構通常由拆遷人指定。這些評估機構因與委托人有利益關系，在缺乏嚴密的市場監督情況下，很難保證其在房屋估價中的中立性和公正性。
城市房屋拆遷過程中涉及到的程序性問題主要有拆遷許可證的批準、拆遷范圍的確定、補償標準的確定等。當前拆遷糾紛不斷，很大程度上是由于拆遷各方缺乏溝通，拆遷程序不夠透明，拆遷法律規范不健全導致不能有效地解決拆遷矛盾和糾紛。
二、城市房屋拆遷中私人財產權益保護的對策
（一）擬定《城市房屋拆遷法》
“法治首先是一種社會精神；其次是對法的綜合檢驗。”作為拆遷依據的《城市房屋拆遷管理條例》無論是從法律角度分析，還是在拆遷實踐中，都已經經不起法治精神的嚴格考究，在效力上和實施上遠遠不及制定出的法律，不能適應現代法制社會發展的需要。因此，本文建議廢除國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，制定一部特別法，即《城市房屋拆遷法》。通過對《城市房屋拆遷法》的實施，保證對被拆遷人的補償能夠及時發放，補償到位，切實維護被拆遷人的合法權益。
（二）建立公平的拆遷補償制度
公益拆遷中，拆遷補償屬于行政征收補償。在拆遷過程中，被拆遷人無法與強大的政府相抗衡，因此，公平補償被拆遷人的損失就顯得尤為重要，而建立公平的拆遷補償制度是城市房屋拆遷中私人財產權法律保護的必然要求。在以市場價格為主導評估房屋價格的原則被確立之前，在房屋拆遷領域是以房屋的重置成新價格為主結合區位補償價格對房屋價值進行評估。這樣，房屋的價值基本上就是房屋的建筑成本價格加折舊后的價格，即使加上當地政府制定標準的區位補償價格，離房屋實際的市場價格差距仍非常大，往往是十幾平方米的補償款才能在附近買到一平方米的商品房。這種價格補償標準非常不公平。因此，必須適當提高拆遷補償標準，以進一步維護被拆遷人的合法權益。
（三）設立正當的拆遷法律程序
無論是公益拆遷還是商業拆遷，正當法律程序都是保證拆遷合法、公正、有序的必要前提，也是私人財產權法律保護的根本途徑。在城市房屋拆遷法還難以出臺的情況下，應當在相關的法律或專門的行政法規中確立正當的拆遷法律程序：
1.建立拆遷許可和拆遷裁決聽證制度。如果被拆遷方對于拆遷行為是否符合“公共利益”這一目的提出質疑，可以要求舉行聽證會，政府應當在聽證會上說明拆遷行為的必要性和合理性。建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》規定，未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證。聽證制度的意義在于充分保障被拆遷人對拆遷程序的參與權，在全面協商、真誠對話的過程中消除和化解被拆遷人對拆遷決定的潛在不滿情緒，達到各方利益的最大化和相互平衡。
2.建立公開、公平選擇拆遷評估機構的機制和確立科學的評估標準。由拆遷人和被拆遷人共同協商選擇拆遷評估機構或由政府聘請專業的房地產評估機構對拆遷房屋進行評估，提出科學合理的補償標準。被拆遷方也可以聘請獨立的房地產評估機構進行評估，提出自己的標準。對于達成補償安置協議或達成補償安置協議戶數較多或比例較高的情況下，政府主管拆遷的部門頒發拆遷許可證。
（四）完善強制拆遷行為
第二條 在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并需要對被拆遷人補償安置的,適用本規程。
第三條 城市房屋拆遷管理工作程序是:拆遷計劃管理、拆遷許可審批、拆遷補償安置;必要時還應當依法進行行政裁決或者強制拆遷。城市房屋拆遷管理應當嚴格按照上述程序進行,前一程序未進行或者未達到規定要求的,不得進入后一程序。
第四條 城市房屋拆遷實行年度計劃審批備案制度。市、縣人民政府應當根據本地區經濟社會發展的實際情況,依據城市總體規劃、近期建設規劃和控制性詳細規劃,編制房屋拆遷中長期規劃和年度計劃,由省、自治區、直轄市人民政府建設(房地產)行政主管部門會同發展改革(計劃)部門審批下達。
第五條 需要拆遷的項目,應當按照《城市房屋拆遷管理條例》第七條的規定取得房屋拆遷許可證。
對于面積較大或者戶數較多的拆遷項目,房屋拆遷管理部門應當在核發拆遷許可證前,就拆遷許可有關事項召開聽證會,聽取拆遷當事人意見。需聽證項目的面積或者戶數的具體標準,由省、自治區和直轄市人民政府建設(房地產)行政主管部門制定。
第六條 拆遷許可聽證應當對拆遷許可條件,特別是拆遷計劃、拆遷方案和拆遷補償安置資金落實情況進行聽證。聽證意見作為房屋拆遷管理部門核發拆遷許可證的重要參考依據。
第七條 對于符合拆遷許可證核發條件的,房屋拆遷管理部門應當依法核發拆遷許可證,同時將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,以房屋拆遷公告的形式予以公布。對于補償安置方案、補償安置資金不落實的項目,房屋拆遷管理部門不得核發拆遷許可證。
第八條 在取得拆遷許可前,拆遷人應當對拆遷范圍內房屋情況進行摸底,區分有產權證與無產權證房屋。
對于未取得房產證但能夠證明該房屋是合法擁有的,由所在地房地產管理部門確認后,依法補償;對于手續不全或者無產權產籍的房屋,應當經有關部門進行合法性認定后,依據相關法律法規處理;對于存在產權或者使用權(承租權)爭議的,應當通過民事訴訟后,按照訴訟結果依法補償。
第九條 對于拆遷中的住房困難和低收入家庭,地方政府要通過健全和完善住房保障制度等辦法,切實采取有效措施,確保其得到妥善安置。對于符合廉租住房條件的,要及時納入廉租房保障范圍。
第十條 拆遷人應當在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內,實施房屋拆遷。需要延長拆遷期限的,拆遷人應當依法辦理相關手續。
第十一條 《城市規劃法》實施后,未取得規劃許可證或違反規劃許可證規定進行建設的,以及臨時建筑使用期限屆滿未拆除的為違法建筑。對違法建筑依據《城市規劃法》及地方城市規劃實施條例規定處理。
《城市規劃法》實施前違法建筑的認定,由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門充分考慮歷史情況,依據所在省、自治區、直轄市人民政府規定處理。
第十二條 拆遷當事人應當按照《城市房屋拆遷管理條例》等有關法律法規規定,就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項進行協商,訂立拆遷補償安置協議。
第十三條 對于達不成補償安置協議的,應當按照《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》的規定進行裁決。
第十四條 當事人對裁決不服的,可以依法申請行政復議或者向人民法院起訴。但拆遷人已按規定對被拆遷人給予貨幣補償或者提供安置用房、周轉用房的,訴訟期間不停止拆遷的執行。
第十五條 被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。
第十六條 房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前,應當邀請有關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等,對行政強制拆遷的依據、程序、補償安置標準的測算依據等內容進行聽證。
房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷,必須經領導班子集體討論決定后,方可向政府提出強制拆遷申請。
第十七條 實施行政強制拆遷時,應當組織街道辦事處(居委會)、被拆遷人單位代表到現場作為強制拆遷證明人,并由公證部門對被拆遷房屋及其房屋內物品進行證據保全。
第十八條 各級房屋拆遷管理部門,要加強對拆遷程序執行情況的監督檢查。對不依法行政、濫用職權、侵害拆遷當事人合-法權益并造成嚴重后果的工作人員,要依法追究責任。
最新城市房屋拆遷管理條例全文第一章 總 則
第一條 為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行，制定本條例。
第二條 在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例。
第三條 城市房屋拆遷必須符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡。
第四條 拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置;被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。
本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。
本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。
第五條 國務院建設行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實施監督管理。
縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。縣級以上地方人民政府有關部門應當依照本條例的規定，互相配合，保證房屋拆遷管理工作的順利進行。
縣級以上人民政府土地行政主管部門依照有關法律、行政法規的規定，負責與城市房屋拆遷有關的土地管理工作。
第二章 拆遷管理
第六條 拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。
第七條 申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：
(一)建設項目批準文件;
(二)建設用地規劃許可證;
(三)國有土地使用權批準文件;
(四)拆遷計劃和拆遷方案;
(五)辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。
市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查;經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證。
第八條 房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。
房屋拆遷管理部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。
第九條 拆遷人應當在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內，實施房屋拆遷。
需要延長拆遷期限的，拆遷人應當在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請;房屋拆遷管理部門應當自收到延期拆遷申請之日起10日內給予答復。
第十條 拆遷人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資格的單位實施拆遷。
房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托。
第十一條 拆遷人委托拆遷的，應當向被委托的拆遷單位出具委托書，并訂立拆遷委托合同。拆遷人應當自拆遷委托合同訂立之日起15日內，將拆遷委托合同報房屋拆遷管理部門備案。
被委托的拆遷單位不得轉讓拆遷業務。
第十二條 拆遷范圍確定后，拆遷范圍內的單位和個人，不得進行下列活動：
(一)新建、擴建、改建房屋;
(二)改變房屋和土地用途;
(三)租賃房屋。
房屋拆遷管理部門應當就前款所列事項，書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年;拆遷人需要延長暫停期限的，必須經房屋拆遷管理部門批準，延長暫停期限不得超過1年。
第十三條 拆遷人與被拆遷人應當依照本條例的規定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協議。
拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。
第十四條 房屋拆遷管理部門代管的房屋需要拆遷的，拆遷補償安置協議必須經公證機關公證，并辦理證據保全。
第十五條 拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。
第十六條 拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。
當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。
第十七條 被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。
實施強制拆遷前，拆遷人應當就被拆除房屋的有關事項，向公證機關辦理證據保全。
第十八條 拆遷中涉及軍事設施、教堂、寺廟、文物古跡以及外國駐華使(領)館房屋的，依照有關法律、法規的規定辦理。
第十九條 尚未完成拆遷補償安置的建設項目轉讓的，應當經房屋拆遷管理部門同意，原拆遷補償安置協議中有關權利、義務隨之轉移給受讓人。項目轉讓人和受讓人應當書面通知被拆遷人，并自轉讓合同簽訂之日起30日內予以公告。
第二十條 拆遷人實施房屋拆遷的補償安置資金應當全部用于房屋拆遷的補償安置，不得挪作他用。
縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門應當加強對拆遷補償安置資金使用的監督。
第二十一條 房屋拆遷管理部門應當建立、健全拆遷檔案管理制度，加強對拆遷檔案資料的管理。
第三章 拆遷補償與安置
第二十二條 拆遷人應當依照本條例規定，對被拆遷人給予補償。
拆除違章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償;拆除未超過批準期限的臨時建筑，應當給予適當補償。
第二十三條 拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換。
除本條例第二十五條第二款、第二十七條第二款規定的外，被拆遷人可以選擇拆遷補償方式。
第二十四條 貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。
第二十五條 實行房屋產權調換的，拆遷人與被拆遷人應當依照本條例第二十四條的規定，計算被拆遷房屋的補償金額和所調換房屋的價格，結清產權調換的差價。
拆遷非公益事業房屋的附屬物，不作產權調換，由拆遷人給予貨幣補償。
第二十六條 拆遷公益事業用房的，拆遷人應當依照有關法律、法規的規定和城市規劃的要求予以重建，或者給予貨幣補償。
第二十七條 拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。
被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。
第二十八條 拆遷人應當提供符合國家質量安全標準的房屋，用于拆遷安置。
第二十九條 拆遷產權不明確的房屋，拆遷人應當提出補償安置方案，報房屋拆遷管理部門審核同意后實施拆遷。拆遷前，拆遷人應當就被拆遷房屋的有關事項向公證機關辦理證據保全。
第三十條 拆遷設有抵押權的房屋，依照國家有關擔保的法律執行。
第三十一條 拆遷人應當對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補助費。
在過渡期限內，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應當支付臨時安置補助費;被拆遷人或者房屋承租人使用拆遷人提供的周轉房的，拆遷人不支付臨時安置補助費。
搬遷補助費和臨時安置補助費的標準，由省、自治區、直轄市人民政府規定。
第三十二條 拆遷人不得擅自延長過渡期限，周轉房的使用人應當按時騰退周轉房。
因拆遷人的責任延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆遷人或者房屋承租人，應當自逾期之月起增加臨時安置補助費;對周轉房的使用人，應當自逾期之月起付給臨時安置補助費。
第三十三條 因拆遷非住宅房屋造成停產、停業的，拆遷人應當給予適當補償。
第四章 罰則
第三十四條 違反本條例規定，未取得房屋拆遷許可證，擅自實施拆遷的，由房屋拆遷管理部門責令停止拆遷，給予警告，并處已經拆遷房屋建筑面積每平方米20元以上50元以下的罰款。
第三十五條 拆遷人違反本條例的規定，以欺騙手段取得房屋拆遷許可證的，由房屋拆遷管理部門吊銷房屋拆遷許可證，并處拆遷補償安置資金1%以上3%以下的罰款。
第三十六條 拆遷人違反本條例的規定，有下列行為之一的，由房屋拆遷管理部門責令停止拆遷，給予警告，可以并處拆遷補償安置資金3%以下的罰款;情節嚴重的，吊銷房屋拆遷許可證：
(一)未按房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍實施房屋拆遷的;
(二)委托不具有拆遷資格的單位實施拆遷的;
(三)擅自延長拆遷期限的。
第三十七條 接受委托的拆遷單位違反本條例的規定，轉讓拆遷業務的，由房屋拆遷管理部門責令改正，沒收違法所得，并處合同約定的拆遷服務費25%以上50%以下的罰款。
第三十八條 縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門違反本條例規定核發房屋拆遷許可證以及其他批準文件的，核發房屋拆遷許可證以及其他批準文件后不履行監督管理職責的，或者對違法行為不予查處的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;情節嚴重，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五章 附 則
第三十九條 在城市規劃區外國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，參照本條例執行。
第四十條 本條例自20xx年11月l日起施行。1991年3月22日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。
房屋拆遷意義由于城市規劃和專項建設工程的需要，對城市國有土地的使用權實行再分配，從而達到土地資源的合理配置，使土地利用效率最大化。這往往就需要拆除大量舊房，在原有土地上進行新的房地產開發建設。但是由于土地的地上附著物凝結了原用戶的資金與勞動力，并且是原用戶、住戶賴以生存和生產的基本物質條件，因而在再建設過程中，拆遷工作的主持者必須對原用戶、住戶的損失給予適當補償，并對其進行妥善的安置。
[關鍵詞]公權力;私權利;暴力拆遷;法律制度
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.11.185
1 暴力拆遷中公權力與私權利關系的法理基礎
1.1 暴力拆遷的概念
學術界對于暴力拆遷存在不同的觀點，一部分觀點認為是因公益事業征地，經常發生“物理沖突”，即居民與警察發生暴力打斗。另一部分觀點則認為是因拆遷征地使用公權力強制實施拆遷，用公權力的優勢不惜侵犯公民私權利來實現房屋拆遷。暴力拆遷是指行政權力利用的不合法或不合理，并借助公權力的支撐使用暴力進行強制拆遷，損害公民個體或部分群體私權利的現象。
1.2 暴力拆遷中的公權力、私權利
公權力是人類共同體（國家、社團、國際組織等）為生產、分配和供給公共物品和公共服務，維護和實現社會公平正義，而對共同體成員進行組織、管理的權力。公權力是基于社會公眾的意志而由國家機關具有和行使的強制力量，其本質是處于社會統治地位的公共意志的制度化和法律化。最典型的公權力是國家權力。私權利所涉及的首要范圍是個人及私人的生活領域，是由個人所結合成的社會生活層面。
1.3 公權力與私權利的博弈關系
暴力拆遷中，公權力與私權利主要體現為行政權和人身權、財產權的利益沖突。房屋拆遷中，由于融合了暴力因素，政府主動或被動地進行暴力拆遷，違背被拆遷人的意愿強行侵犯其私有財產，而且在后期的補償和安置中的不公平也同樣侵犯被拆遷人的合法權利，體現了公權頻頻侵犯了私權。而被拆遷人在反暴力拆遷過程中，采取了或許不適當的方式對政府公權力也造成了一定的沖擊。私權利在一定程度上也對公權力造成影響。一是私權對公權力的制約。二是私權利撼動了公權力的絕對權威。
2 我國暴力拆遷中公權力與私權利關系的法律制度現狀
我國對于房屋拆遷中公權力與私權利關系的法律制度主要集中在《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）和《物權法》，還包括部分憲法條文。對于我國城市房屋拆遷可以歸納出現今我國城市房屋拆遷法律制度的特征：①政府居主導地位，被拆遷方不能參加到此過程之中。目前城市房屋拆遷活動的最不合理之處也在于此。被拆遷方并不能參加到此過程中來，當他們的利益被政府侵犯的時候，他們沒有拒絕的權利。這就是為什么我國各地在拆遷過程中不斷有被拆遷戶自焚、上訪、成為釘子戶的事件發生。②拆遷的不可訴性。《城市房屋拆遷管理條例》第15條規定，拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以向人民法院。訴訟期間，拆遷人可以依法向人民法院申請先予執行。由上述條例可以看出，拆遷活動一旦開始，就是不可抗拒、無法逆轉的。如果是由于拆遷活動本身違法，被拆遷人即使最后獲得勝訴，房屋也已經被拆除了，拆遷方不會因為敗訴就將房屋重新為被拆遷方建好，如果是由于給予的補償不合理，被拆遷方作為可以獲得合理補償的依據――房屋，都已經滅失了，被拆遷方當然也就不會因為勝訴而獲得合理的補償。③公共利益界定不明確。《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”由此可以看出，我國對于公共利益的界定并沒有十分明確，這樣使得法律在執行上會存在很大偏差。
3 我國暴力拆遷中公權力與私權利關系法律制度的立法重構
3.1 重構城市房屋拆遷管理條例等實體法
對于現行的《拆遷條例》，諸多問題都需要修改。對單位、個人房屋進行拆遷，應先依法對房屋進行征收，通過正常的程序，即在取得被拆遷人的同意、給予充分補償的基礎上，才能進行房屋的拆遷。應將公共利益與商業利益徹底分開，也就是說，政府只有出于公共利益的需要才有權征收公民的房屋，并給予補償。
3.1.1 應該先補償再拆遷
不管你同不同意，推土機先開到你家門口，這是現實中讓被拆遷人最難以接受的一幕。政府在行使權力往往不會優先考慮行政對象的合法權利，在最后執行拆遷時，政府與被拆遷人產生對峙，無法達成一致，進而政府就使用暴力進行強制拆遷。因此，政府為公共利益進行的拆遷，必須通過正當的程序，即在取得被拆遷人的同意、給予充分的補償基礎上，才能進行房屋的拆遷。而商業性開發，也必須由開發商與屋主先進行談判，在達成協議后才能進行拆遷。
3.1.2 制定拆遷補償標準
目前關于拆遷補償標準大部分是由地方政府來做具體規定，這種由地方規定的做法，雖然有一些合理性，但如果完全由地方來規定補償標準，中央對房屋補償問題的重要政策可能在地方打折扣。為了實現公平補償，應該由國務院根據全國的普遍情況制定一個關于拆遷補償標準的全國性的指導規則，在這個指導框架的基礎上，地方政府根據自己的房價情況可以做一些具體規定。但不得與全國性的統一指導規則發生沖突和抵觸。
3.1.3 規范政府權力
一部健全的法律法規，既要求公民遵法守法，也要為公民提供權利受損時的法律救濟通道。但在《拆遷條例》中，政府既是強制拆遷的執行主體或權力后盾，又是拆遷糾紛的仲裁人，“運動員”兼“裁判員”不符合基本的法治規范。新的制度文件要突出對等談判、尊重公民私權的征收概念，避免單純使用不平等的、不尊重公民私權的拆遷概念。而且，政府不能隨意決定強制拆遷，強制拆遷的前提必須符合社會公共利益的目的。這個公共利益必須是法律法規明文規定的范圍，如果超過這個范圍，則不屬于為了公共利益，從而不得強制拆遷，否則政府行為就是違法。
3.2 重構民事訴訟法等程序法
我國訴訟法分三類，包括民事、行政、刑事，可是與房屋拆遷相關的程序法律制度卻很少。房屋拆遷的規范，除了實體法必須盡快完善，而且程序法也不能落后，否則將導致實體法與程序法的脫節，甚至造成實體法無法得到執行。在民事方面，擴寬民事訴狀的受理范圍，讓暴力拆遷中的被拆遷方能夠通過，挽救自己的損失。在行政方面，在拆遷決定前，設立聽證制度，要讓被拆遷方參與到決策中來。在拆遷決定后，設立復議制度，給予被拆遷方一定的時間，在這個時間內拆遷方可以就違法的拆遷決定提出復議和，同時拆遷方不得強制拆遷房屋。在刑事方面，要添加因暴力拆遷造成嚴重后果的公訴要件，對于嚴重的暴力拆遷事件，可以追究負責人的刑事責任。
參考文獻：
[1][英]哈耶克.自由秩序論[M].北京：生活?讀書?新知三聯書店，1997.
[2]石佑啟.私有財產權公法保護研究[M].北京：北京大學出版社，2007.
論文摘要:城市房屋拆遷既涉及到被拆遷人、拆遷人、社會公共等諸多利益，又牽涉到民事、行政、刑事法律關系等諸多領域，也影響到被拆遷人憲法上的基木權利、民事財產權利等許多方而權利。而長期以來，有關拆遷的行政法規的缺陷和小足已嚴重影響到國家利益、社會公共利益和公民個人合法權益，究其原因主要是行政立法、行政救濟和司法審查的缺失，但史重要的是缺失公民財產權利優先于國家行政權力的法治理念。
長期以來，拆房遷屋工作是城市建設中的一個重要方而和環節，為推動城市建設和社會經濟發展、改善城市環境和被拆遷人的居住條件做出了積極的貢獻。但隨著城市建設步伐的加快，房屋拆遷量的增大，因拆遷引起的糾紛、上訪和訴訟不斷增加。城市房屋拆遷既涉及到被拆遷人、拆遷人、社會公共等諸多利益，又牽涉到民事、行政、刑事法律關系等諸多領域，也影響到被拆遷人的憲法上的基木權利、民事則產權利等許多方而權利。由此必然訴求權利的救濟，從而引發了關于拆遷的諸多思考，木文擬主要從行政法角度來考察城市房屋拆遷所涉及的問題。
一、城市房屋拆遷行為的行政立法之缺陷
現行規范城市房屋拆遷行為的規范性法律文件主要包括，國務院頒布粼城市房屋拆遷管理條例》(以下簡訓拆遷條例》)《城市房地產開發經營管理條例》(以下簡稱經營條例)、建設部頒布粼城市房屋拆遷管理規定》(以下簡稱《規定》)、司法部頒布的《房屋拆遷證據保全公證細則》、最高人民法院粼關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》(以下簡稱《批復》)等。這些規范性法律文件對我國的城市房屋拆遷工作的規范化、法制化，對于規范房屋拆遷行為，加強對城市房屋拆遷行為的規制，維護拆遷當事人的合法權益，保證城市建設的順利進行，發揮了積極的作用。
但是，隨著改革的深化和社會主義市場經濟的發展，有關拆遷的不少法規已經明顯不適應當前的客觀實際。例如，近年來頒布了一大批經濟、民事、行政方而的法律、法規，而規范城市房屋拆遷的行政法規大多頒布于20世紀90年代初期，兩者之間存在相當大的不一致甚至是矛盾，急待修改和銜接。還有就是我國城市房屋所有制結構發生了很大變化，城鎮房屋以公有制為主逐漸轉化為非公有制為主。這些因素造成了目前有關城市房屋拆遷的行政法規存在相當大的缺陷，法律法規賦子被拆遷人的權利沒有得到應有的實現和保障。
涉及城市房屋拆遷行為的法律規范所表現出來的缺陷，在行政法方而可概括為:
(一)依法行政制約的缺失
根據依法行政原則，從事任何行政活動都必須嚴格地依照憲法、法律和有關法規進行，不允許超越法定權限范圍，也不允許有任何法外特權。可在現行的有關拆遷的規范性法律文件中，存在許多與上位法相沖突問題，甚至在執法中以行政命令代替民主決策、以行政強制手段代替法律手段、濫用行政許可的行為。
例如《拆遷條例》第17條規定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷”。這一規定明顯與憲法第13條規定的“公民的合法的私有則產不受侵犯”和第39條規定的“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”相違背。上試拆遷條例》第7條規定是在同一土地上設定了兩個不同的所有權，明顯與我國民法通則所規定的‘一物一權”的基本原則相矛盾，缺乏民事法律上合法依據。
(二)以法行政制約的缺失
根據以法行政原則，各級行政機關應運用行政法手段來管理經濟和各項社會事物，以法的強制性和穩定性，維護行政權威，提高行政效能。
然而，在當前的城市房屋拆遷活動中，縣級以上人民政府和房屋拆遷管理部門，往往片而地強調行政相對人即被拆遷人的義務，以行政管理來代替行政法制手段。例如2001年實施粼北京市城市房屋拆遷管理辦法》第9條對申請核發房屋拆遷許可證的條件有7條之多，但與拆遷行為息息相關的第三方——被拆遷人的利益訴求卻完全沒有體現。這明顯與《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第6條“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權;有依法申請行政復議或者提起行政訴訟……”的規定相抵觸，造成了城市房屋拆遷行為中的以法行政制約的缺失.直接的后果就是使隨意拆遷、非法拆遷等行為有了“合法”的依據。
(三)行政相對人參與行政的缺失
參與行政原則要求行政機關在具體行政行為中應注重保障行政相對人的基本權利，它是基本權利保護原則在行政法中的體現。然而，在現實生活中，野蠻拆遷、強行拆遷等現象時有發生。例如，江蘇南京玄武區有的拆遷辦組成“拆遷先鋒隊”，以砸玻璃、扔糞便、掀屋頂等野蠻行為肆意侵害公民的合法權益;有的趁戶主不在突擊拆房，使其則物埋于瓦礫之下，有的彩電、空調、家具等則產不翼而飛，連12歲的孩子問一句‘你們來干什么”，竟遭一頓攀打。拆遷辦之所以如此
‘理直氣壯”，是因為根據《南京市城市房屋拆遷管理辦法》第20條、21條的規定，只要拆遷人依照裁決已給子被拆遷人貨幣補償或者提權調換房屋、周轉用房的，如果被拆遷人在裁決決定的搬遷期間內未搬遷的，那么，所在區的人民政府可以責令有關部門強制執行，或山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制執行。
(四)適當行政原則的缺失
適當行政原則是指行政活動應該按照公平、合理的要求進行，保障依法行政原則和以法行政原則得以全而準確地實施.保障行政相對人參與行政原則得以全面準確地貫徹。它要求行政機關在實施行政行為時，可以自山裁量，采取其認為合乎情理的行政行為，但必須全而權衡有關的公共利益和個人利益，采取對公民權益造成限制或者損害最小的行政行為。
然而在實踐中各地拆遷管理部門和有關拆遷中位并沒有考慮到被拆遷人的合法權益，也沒有采取木來可以造成較小損失的拆遷行為。例如，2003年9月19日，北京海淀區長春橋的拆遷戶XX因與拆遷單位就拆遷安置補償金額問題達不成共識而沒有搬走，大約晚11點到12點之間進入夢鄉的XX一家人，突然被沖進屋里的五六個手持長木棒的大漢摁倒在地，然后拳打腳踢，最后用毛巾捆住了他們的手腳，并蒙上眼睛，嘴里也塞上毛巾，把他們抬到外面扔在了大門口。黑暗中，轟轟隆隆不到四十分鐘，他們的家頃刻間被鏟車夷為平地。這起帶有黑社會性質的拆遷行為性質非常惡劣，是多年來野蠻拆遷行為中登峰造極之作。
二、城市房屋拆遷行為的行政救濟之缺陷
法律法規雖然不完善，若有相應行政部門之監督和救濟，恐怕于民眾也未必有大虞。然而現實是除了城市房屋拆遷行為存在行政立法上的缺陷之外，對于拆遷行為的行政法救濟途徑，現行的法律法規也缺乏合法、合理和有效的規定。在拆遷的利益博弈中，其關鍵的環節是公權的優越性和公權的強制力，拆遷是一種公權力，往往是政府的行為，何況有些地方打著社會公共利益需要的招牌，置被拆遷人的合法權利于不顧，被拆遷人通常也無法得到有效和有力的行政救濟，而現行的法律法規對城市房屋拆遷行為的行政救濟僅僅局限于申請行政裁決，既沒有行政聽證，也沒有行政復議，甘無救濟即無權利”的行政法原則相悖。
例如《拆遷條例》第16條規定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。……當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。…訴訟期間不停止拆遷的執行”。然而無論是人民政府或者拆遷管理部門，在涉及公共利益和社會公益事業的房屋拆遷行為中，都不具有中立性，它們與拆遷行為有直接的利害關系。如果賦子它們對該類拆遷補償協議有行政裁決的權力，明顯違反了“自己不能做自己的法官”的法律格言，如此何以能保證房屋拆遷補償協議裁決的公正性、公平性?
三、城市房屋拆遷決定的司法審查之缺失
對于城市房屋拆遷中的拆遷、補償、安置等問題的行政裁決行為的司法救濟，國務院的《拆遷條例》第16條、最高人民法院的《批復》、建設部《規定》第18條等都規定可以作為行政案件立案、受理。但對于拆遷行為本身的合法性卻沒有任何司法審查的途徑，現實中部分地方政府不顧經濟實力，盲目擴大城建和拆遷規模，造成拆遷補償、安置方案不落實;一些地方政府沒有樹立正確的政績觀，盲目擴大拆遷范圍;城市房屋拆遷中存在急功近利、攀比成風等大拆大建現象;許多地方大肆圈地或濫建工業園區，嚴重剝奪居民的房屋所有權和居住權……，這些都直接導致了拆遷糾紛、上訪持續不斷的出現日‘愈演愈烈，僅建設部2002年1至8月份，受理來信共4820件、上訪1730批次、集體上訪123批次，其中反映拆遷的分別占28% , 70% , 83.7% 。
假借滿足公共利益而大量地用于商業目的，是拆遷過程中使用得非常普遍的手法，通過大量租用行政權力來謀取個人、小團體的私利。根據《中華人民共和國行政許可法》的規定，公民應該對城市規劃建設項目有拆遷知情權和異議權，或者設立代表否決程序，也可以采用聽證制度使公權力與私權利達到一定的平衡，防止政府行政行為過多介入私權。司法權不應當為行政權服務，如果司法權為實現行政權的利益而保駕護航，就會使強者愈強，弱者愈弱，從而起不到社會平衡器的作用。司法權的行使應該導致對私權的保護，“法官不得以法律無規定或者法律不明確為理山而拒絕裁判，否則構成不作為”，法院不能將民眾應該得到的救濟推給行政權去解決。
四、城市房屋拆遷行為的行政法之重建
(一)設立城市拆遷規劃建設項目的聽證程序
根據《行政許可法》第46,47條的規定，“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利……”，同時根據《立法法》第8條的規定，涉及民事基本權利即則產權利的只能由法律調整，因此城市房屋拆遷的規劃、建設、實施等只能山國家以法律的形式規定，并建立相應的聽證和監督程序。
(二)設立被拆遷人有
效參與拆遷許可審批的程序
公權力的神秘化，其結果只能是公權力被異化為對法律制度和人民利益的破壞力，而對其進行有效制約的措施之一，就是進行民主監督。大規模的城市改造、拆遷涉及方方面面的重大利益，只有當被拆遷人真正介入行政許可的審批過程，才有可能打破目前的政府作為拆遷人與公民作為被拆遷人的絕對不均衡、不合理的局而，從而使被拆遷人在拆遷審批之初即獲得法律的強有力保障。
(三)設立規范、合理、有效的拆遷行為的行政救濟途徑
拆遷行為是否合法，首先應通過賦予行政相對人即被拆遷人行政救濟權利來子以監督。這種救濟不僅體現在拆遷補償協議的訂立上、而且還應當包括拆遷安置、拆遷補償的價格的確定、強制拆遷行為的禁止等諸方面;不僅應當賦子被拆遷人申請行政裁決的權利，而日‘應當規定被拆遷人有向上一級行政機關或者人民政府申請行政復議的權利。非如此，不足以防止城市房屋拆遷行為中的行政不作為、行政違法或者行政越權等行為的出現。
(四)完善城市規劃、拆遷等行為的司法審查程序
確權、限權、做到真正的以法為據，公平合理。并且加強監督和處罰力度。
1、要保證拆遷補償公平合理，前提是要保證拆遷人與被拆遷人的法律地位平等。
《城市房屋拆遷管理條例》規定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委托進行拆遷，其目的就是為了防止拆遷主體不平等。但2001年《拆遷條例》規定的法定拆遷事由是為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保證建設項目順利進行。這與2004年《憲法修正案》關于公民合法的私有財產，非為公共利益并給予補償不得予以征收的原則精神相違背。
2、行政權力過度介入，行政許可、裁決及執行的角色重疊，缺乏行政行為的監督機制，減損了行政機關的公信力。《拆遷條例》中賦予政府權力過大，監督條款則失之闕如。
（來源：文章屋網 ）
關鍵詞：租賃房屋征收；承租人利益保護；立法完善
中圖分類號：D922.33 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0123-07
近年來，隨著舊城改造和城市公共基礎設施建設步伐的加快，在城市國有土地上征收房屋已經成為一項常態性的活動，而其中經營性租賃房屋的征收補償是法律關系最復雜、糾葛利益最多、也最容易引發糾紛乃至的問題：一方面，在補償項目上，經營性租賃房屋除了應補償房屋本身的價值以外，還涉及停產停業等間接損失的補償，官方的調研數據顯示，非住宅房屋的停產停業損失是近年來房屋征收拆遷中群眾反映較為突出的問題之一；另一方面，在補償對象上，經營性租賃房屋的征收除了對房屋所有權人進行補償外，還應補償實際使用房屋進行商業經營的承租人，而此種情形下承租人的利益訴求與房屋所有權人的利益往往并非一致，甚至沖突，因此法律關系更為復雜。鑒于此，在城市經營性租賃房屋征收中，協調好征收人、房屋所有權人與承租人的利益關系，并對承租人進行妥善、公平、合理的安置不僅事關各方當事人的自身利益，而且對于預防社會不穩定事件發生和城市開發建設的順利進行都具有重要意義。而有效解決此類現實問題最根本的路徑就是在立法上作出明確而具體的規定，為當事人的行為提供清晰的規范指引，為法院處理此類糾紛提供有效的適用依據。但是與現實的迫切需求相比，我國現有立法并未對此類問題予以足夠的回應和關注，甚至在2011年頒布實施的專門用以調整和規范城市房屋征收法律關系的行政法規――《國有土地上房屋征收與補償條例》中，對于征收城市經營性租賃房屋中如何補償承租人竟然只字未提，由此造成了此類問題在立法上的無法可依，也不可避免地造成了司法實踐中法院無法適從、各行其是的混亂局面，進而加劇了租賃房屋征收中各方當事人的矛盾和沖突。
一、保護承租人利益之正當性基礎：法理依據與現實背景
1.法理依據：承租人在租賃房屋征收中的獨立利益
與單純作為住宅用途使用的房屋相比，城市經營性租賃房屋在價值上具有以下明顯特點：前者純粹為生活資料，其價值全部體現為作為房屋本身的靜態財產價值；后者為生產資料，具有資本的性質，其價值不僅包含有作為房屋本身的靜態財產價值，而且還有動態的商業經營價值：相應地，對于后者的征收在價值補償上。應當既包括對靜態房屋財產利益的補償，也包括對動態商業經營利益的補償。在房屋所有人自己使用被征收房屋從事商業經營的情形下。由于所有權的各項權能完全由房屋所有人自己單獨行使，因此這些靜態財產價值和動態使用價值的補償應完全歸屬于房屋所有人自不存在疑問。但是，在房屋所有人將房屋出租給他人用于商業經營時，房屋的所有權權能就發生了分離，即占有、使用和收益三項權能由承租人行使，房屋所有人僅保留表征所有權本質的處分權能；與此相應，由不同權能行使所產生的價值利益也應歸屬于不同的主體，即因占有、使用而產生的動態價值利益應歸屬于承租人。因房屋本身所產生的靜態價值利益（如房屋增值）歸屬于所有權人。可見，在租期未滿時征收經營性租賃房屋不僅意味著對房屋所有人財產所有權的剝奪，而且也是對承租人基于占有使用房屋而形成的用益權利的剝奪，而后者的利益是完全獨立于前者的，由此就決定了承租人在租賃房屋被征收時享有獨立的法律地位和補償利益。
因此，在征收城市經營性租賃房屋時，有一部分補償費用應該是專屬于承租人的，這些費用一般包括：（1）搬遷補助費。該項費用用于補償因征收拆遷導致房屋實際使用人無法繼續使用房屋。需要將房屋內的財物搬遷到其他地方所花費的費用。在房屋存在租賃關系的情況下，實際占有使用房屋的是承租人，需要搬遷的自然也是承租人，因此該項“搬遷補助費用”應當支付給承租人。對此我國1991年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》第31條明確規定：“被拆除房屋使用人因拆遷而遷出的，由拆遷人給付搬家補助費。”2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》則更是直接將承租人明確規定為此項費用的補償對象之一，即第31條規定的“拆遷人應當對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補助費”。（2）固定設施拆除及裝修損失。在租賃房屋用于商業經營的情形下，由于不同行業對于房屋的裝飾、裝修有不同的要求，因此在承租房屋用于商業經營的情形下，幾乎所有的承租人都要對房屋進行裝修改造。以適合特定的行業經營風格。對此《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第223條第1款規定：“承租人經出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設他物。”因此在經出租人同意而對租賃房屋進行裝修并修建了固定設施的情況下，對于租賃房屋征收的補償應當包括這一部分添附物的價值。而補償的對象就是承租人，因此如果承租人與房屋所有人就此項添附物的補償無特別約定或約定不明，則此項“固定設施拆除及裝修損失”就應當支付給承租人。（3）停產停業損失。在租賃房屋用于商業經營的情形下，租賃房屋在租賃期未滿時被拆除，則意味著承租人無法繼續生產經營。必然會產生停產停業損失，對此2001年《城市房屋拆遷管理條例》第33條規定：“因拆遷非住宅房屋造成停產、停業的，拆遷人應當給予適當補償。”因此在實際生產經營人為承租人的情形下，該部分“停產停業損失”的補償費用應當歸屬于承租人。（4）臨時安置補助費（過渡費）。此項費用用于在房屋安置情形下，對房屋拆遷至新的安置房屋交付期間房屋實際使用人的補償，租賃房屋在租賃期內被征收時，根據“買賣不破租賃”的原則，租賃合同仍繼續有效，承租人有權繼續使用新的安置房屋，對于承租人在此期間自行安排使用房屋的。征收人應當支付安置補助費。對此1991年《城市房屋拆遷管理條例》第31條規定：“在規定的過渡期內。被拆除房屋使用人自行安排住處的，拆遷人應當付給臨時安置補助費。”2001年《城市房屋拆遷管理條例》更是以多個條文對此予以明確，例如，第31條第2款規定：“在過渡期限內，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應當支付臨時安置補助費。”第32條第2款規定：“因拆遷人的責任延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆遷人或者房屋承租人，應當自逾期之月起增加臨時安置補助費。”因此在租賃房屋被征收并以產權調換方式進行安置的，如果承租人在過渡期間自行安排使用房屋，則該部分“臨時安置補助費”應歸屬于承租人。（5）提前搬遷獎勵。在征收拆遷實踐中，為了鼓勵被征收人提前搬遷，一般都對被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內提前搬遷的行為給予搬遷獎勵。例如，《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第32條就規定：“被拆遷私有房屋和已購公有住房的所有權人或者租賃房屋的承租人在規定的搬遷期限屆滿前搬遷的，拆遷人可以給予提前搬家獎勵費。”可見此項費用是專門支付給房屋實際使用人的。在征收租賃房屋時，房屋的實際使用人系承租人，因此該項補償費用應當歸屬于承租人。
2.現實背景：承租人利益被漠視的具體表現
雖然承租人在征收拆遷中享有獨立于房屋所有權人的利益、地位和權利，但與房屋征收人和房屋所有權人相比，其無疑處于弱勢地位，由此導致在征收拆遷過程中，承租人的補償利益經常被漠視甚至剝奪。主要有以下兩種表現：
（1）承租人在房屋所有權人與征收拆遷人的“踢皮球游戲”中無所適從。雖然我國2001年《城市房屋拆遷管理條例》多個條文將承租人作為征收補償的對象，并且規定在對出租人進行安置前應先行對承租人進行補償。但在征收拆遷實踐中，征收人和房屋所有權人經常互相推諉，都拒絕向承租人履行安置或補償義務：征收人以承租人不是補償對象為由將其推給房屋所有人，而房屋所有人以自己也是受損人無義務向承租人補償為由將承租人推給征收人。實踐中因此類相互推諉引發的糾紛乃至暴力惡性事件時常見諸于報端。例如，2010年發生在陜西省西安市的“拆遷自焚事件”中，承租人溫某爬上一寫字樓的13樓樓頂將汽油倒在自己身上欲自焚，原因是溫某承租的商鋪租期還不到一半就要被拆遷，而“拆遷辦”對承租戶的補償請求不予理會。認為補償只針對被拆遷房屋的所有人，不與承租商戶直接協商，要求承租人去找房屋出租人按照房屋租賃合同索賠。而房屋所有人西安某公司表示：“我是房東只是出租房子，至于那些商戶的損失，我不可能賠償，賠償是拆遷辦的事情。”在幾十次找“拆遷辦”和出租人均無結果的情況下，溫某最終無奈走上了汽油自焚之路。此種境況不能不讓人感到寒心，其實在我國當今的征收拆遷現實中，溫某的遭遇絕不是個例，而只是眾多承租人弱勢地位的縮影；每每遇到承租房屋被征收拆遷時，承租人除了不斷地被通知盡快搬走之外，無人關注其損失如何補償，而承租人自己處在征收人和房屋所有人的夾縫中，不知究竟該向誰主張自己的合法權益。從而在“踢皮球游戲”中一步步被逼成“釘子戶”。
（2）在征收人與房屋所有人的“暗箱操作”中利益被侵害。在城市租賃房屋征收拆遷中，不僅存在征收人與房屋所有人“互踢皮球”、置承租人利益于不顧的現實，而且還經常發生征收拆遷的實施單位故意繞開承租人，直接與房屋所有人串通起來以損害承租人利益的方式換取房屋所有人盡快達成拆遷協議的情形，其中不乏因此引發糾紛而訴諸法律的案例。例如，2009年4月27日發生在吉林省長春市的全國首例給被拆遷房屋承租人賠償數額達總補償款60%的判例就是此種現實的典型表現。在該案中，承租人自2003年起便租賃長春市朝陽區房屋經營洗車養護店，征收實施單位長春市一家房地產開發公司在拆遷該房屋時故意繞開承租人，同房屋所有人互相串通私下達成了120萬元的安置協議，其中包括了停產停業等應歸屬于承租人的補償費用，但房屋所有人拒絕向承租人支付任何費用。而征收人也以所有補償款已經全部支付給房屋所有人、承租人再無權主張為由拒絕向承租人支付任何補償費用，無奈之下，承租人將征收單位和出租人至長春市朝陽區人民法院，要求分得應屬于自己的拆遷補償款。2010年3月5日，法院做出民事判決，判令拆遷單位給付被拆遷房屋承租人經濟補償款共計人民幣567540元，占總補償款的60%。給被拆遷房屋承租人60%的拆遷補償在全國尚屬首例，到目前也是最高比例的補償。但實際生活中，承租人能夠得到如此高的賠償非常罕見。而且這也是通過艱辛的訴訟方式爭取的結果，大多數情況下，承租人的利益都被湮沒在征收人和房屋所有人兩方私下達成的“協議”中，承租人的結果是要么被“凈身出戶”，要么只能得到象征性的“補償”，很少能得到公平合理的補償。
二、現行《國有土地上房屋征收與補償條例》對承租人保護的缺失
2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》刪除了補償承租人的有關規定。表面上看似乎簡化了法律關系。但實際上造成了對承租人保護的缺失。
1.承租人的法律地位被不斷弱化直至消除
基于承租人在征收拆遷中的弱勢地位和利益被漠視的現實，我國的征收拆遷立法歷來都賦予了承租人在拆遷補償法律關系中當事人的法律地位，使其有機會直接參與到征收拆遷法律關系當中，以便于其維護自己的合法權益。在1991年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人被明確列為被拆遷人，與房屋所有人同等享有被拆遷入所應享有的權利。例如，該條例第3條規定：“本條例所稱的被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人”，而其中的“被拆除房屋及其附屬物的使用人”一般指的就是承租人。在2001年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人雖然未被規定為被拆遷人，但仍然是征收拆遷法律關系的當事人。而且該條例至少以七個條文的內容規定了承租人的實體權利和程序權利。可見，1991年和2001年兩部征收拆遷立法在制度設計上都對承租人的利益保護問題給予了關注，但即便立法做了如此規定，在征收拆遷現實中承租人利益被漠視和損害的現象仍然比較嚴重，因此此后的立法要解決的問題是應當如何進一步加強對承租人利益的保護，以改變立法規定在現實中難以得到真正落實的狀況。但令人遺憾的是，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》不但未沿著這一立法方向加強對承租人的保護，而且全部刪除了此前兩部舊條例中對承租人保護的規定，整個新條例對承租人只字未提，結果是將承租人完全排除于征收拆遷法律關系之外。這一對承租人態度的變化在三個條例的立法目的上也均有體現，1991年《城市房屋拆遷管理條例》將“保護當事人合法權益”作為立法目的之一，2001年《城市房屋拆遷管理條例》也將“維護拆遷當事人的合法權益”作為立法目的之一，這兩部條例中的“當事人”都包括承租人，但2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》卻將“保護、維護當事人合法權益”改為“保障被征收房屋所有權人的合法權益”，即在立法目的上就將承租人直接排除在保護對象之外。這一做法明顯是一種嚴重的倒退，遭到了學界普遍的批評和反對。
2.承租人在補償協商中的參與權利被剝奪
在城市租賃房屋征收中，被征收的客體是房屋所有權，而房屋所有權是屬于房屋所有人的，與承租人并無直接關系，在是否同意征收這一問題上，房屋所有人具有絕對的發言權，承租人對此并不享有實體權利。因此也無需征求承租人的意見。但是在如何補償這一問題上，承租人是應當享有發言權和參與協商權的，因為補償不僅是對房屋本身靜態價值的補償，而且還涉及房屋動態使用利益的補償，而后者是屬于承租人的，由此也就決定了對于該部分究竟應該如何補償承租人應當享有參與協商的機會和權利。對此2001年《城市房屋拆遷管理條例》第13條就規定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”根據此項規定，對于存在租賃關系的房屋被征收的情況下。征收拆遷人應當與被拆遷人和房屋承租人簽訂三方協議。而不得單獨與被拆遷人簽訂補償協議。值得注意的是，該條規定使用的表述是“應當”而不是“可以”，從法律解釋的角度而言，該條規定屬于必須遵守的強制性規定而不是可以選擇適用的任意性規定。由于條例的頒布部門是國務院。因此這一規定在性質上應當屬于行政法規的強制性規定，根據《合同法》第52條關于“違反法律和行政法規強制性規定的合同無效”的規定，在征收租賃房屋中，如果簽訂安置補償協議時沒有承租人的參與。將被視為違反了行政法規的強行性規定而歸于無效。這就從程序上保障了承租人在補償協商中的參與權，但是2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》卻刪除了承租人參與補償協商的條款，將與房屋征收部門訂立補償協議的另一方當事人僅限定為“被征收人”，而按照該條例第2條的解釋，“被征收人”僅指房屋所有權人而不包括承租人。這樣的規定等于是剝奪了承租人在房屋征收補償協商中的參與權，使其喪失了表達意見的權利和機會。
3.承租人的法律救濟權利被剝奪
因征收拆遷租賃房屋而產生的停業停產損失、搬遷費用等補償費用應歸屬于承租人，因此對于這些費用的補償方案和評估辦法的確定、以及評估機構的選擇應當有承租人的實質性參與，而且在就這些問題無法達成協議的情況下，應當進一步賦予承租人以相應的行政救濟權和司法救濟權，從程序上保證承租人的利益不受侵害。對此1991年《城市房屋拆遷管理條例》第14條規定：“拆遷人與被拆遷人對補償形式等經協商達不成協議的，由批準拆遷的房屋拆遷主管部門裁決，當事人對裁決不服的，可以向人民法院。”這里的“被拆遷人”包括房屋承租人，可見在該條例中，承租人享有申請行政裁決權和司法訴訟權。2001年《城市房屋拆遷管理條例》第16條規定：“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的。經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”2003年《城市房屋拆遷估價指導意見》第6條也規定：“拆遷估價機構的確定應當公開透明。采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式。”這里的“當事人”包括承租人，因此上述條例和指導意見也賦予了承租人相應的程序參與權、申請行政裁決權和司法救濟權。但是這些規定在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》中都蕩然無存，完全被刪去，結果是不但使承租人輸在立法的“起跑線”上，也不符合新條例第3條規定的房屋征收應當遵循“程序正當”原則的要求。
4.將征收人與房屋所有人之間的“踢皮球游戲”合法化
由于在拆遷過程中，房屋所有人與征收人經常相互推諉，無人愿意主動面對承租人的補償問題，因此必須在立法上將對承租人的補償作為一項法定義務予以明確規定，才能杜絕“踢皮球游戲”現象的發生。對此，1991年《城市房屋拆遷管理條例》第27條規定：“拆遷人對應當安置的被拆除房屋使用人，依照本條例規定給予安置。”據此，作為房屋實際使用人的承租人屬于明文規定的被安置人。2001年《城市房屋拆遷管理條例》第27條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償；被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換：產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”該條例將承租人的利益是否得到維護作為是否給予作為被拆遷人的房屋所有人安置的前提條件，具體而言，房屋所有人只有在符合以下兩種情況之一時才能得到補償：一是與承租人經過協商就原租賃關系的解除達成一致：二是雖然未就租賃關系協商一致，但是對承租人進行了妥善安置。可見，處理好與承租人的關系是房屋所有人獲取補償的前提條件，這就從立法上要求房屋所有人不能不顧承租人的利益而徑行與征收拆遷人達成協議損害承租人利益。但是在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》中，這些規定全部被取消，使得房屋所有人在對承租人沒有進行任何安置補償的情況下即可徑行先得到補償或安置。如此一來，房屋所有人在獲得補償前首先必須安置好承租人的這一法定義務被取消，導致的結果只能是房屋所有人更加漠視承租人的利益，更加肆無忌憚地與征收人互相串通損害承租人的利益。
三、保護承租人利益的思考：完善《國有土地上房屋征收與補償條例》的建議
1.以立法形式保護承租人之根據
正如2001年《城市房屋拆遷管理條例》起草者所言：“雖然承租人不是被拆遷房屋的所有權人，但拆遷活動也會影響他們的生產、生活，給其帶來損失，如果不能給予其利益強有力的保護，有可能帶來嚴重的社會影響，不利于社會穩定。”因此在征收租賃房屋時“既要保護房屋所有權人的利益，也要兼顧房屋承租人的權益”。值得注意的是，這一認識在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》中也曾得到了體現，該征求意見稿第15條和第28條的規定中明確使用了“利害關系人”的概念，使得承租人可以被納入其中；第29條、30條也有“房屋承租人”的相關規定，雖然這些內容與2001年《城市房屋拆遷管理條例》相關規定如出一轍，沒有新的突破，但至少仍然承認了承租人作為拆遷法律關系主體的法律地位。但最后正式頒布的文本還是刪除了所有與承租人有關的內容，全部條文對承租人只字未提。完全將承租人排除于征收拆遷法律關系之外。為何要如此？立法者給出了以下兩點理由：第一，“征收導致所有權的喪失，從法律關系上講，給予補償的應當是被征收房屋所有權人，而不應對承租人補償”；第二，“私房承租是私有房屋所有權人和承租人之間形成的民事法律關系，在因征收不能實現合同目的的情形下，對承租人如何進行補償，可以在租賃合同中約定”。據此，“綜合上述情況，沒有對承租人的補償作出規定。對私房承租人的問題，則應依據相關的法律規范來解決。”
筆者認為，這些理由不足以成為將承租人排除于征收拆遷法律關系之外的根據：其一，在房屋存在租賃關系的情況下，征收不僅導致靜態所有權的喪失，而且還導致動態租賃權的喪失，因此，補償的對象不僅是被征收房屋的所有權人。還應當包括被征收房屋的租賃權人；給予前者補償的是房屋本身所有權滅失造成的損失，給予后者補償的是合法租賃權被剝奪造成的損失。正如2001年《城市房屋拆遷管理條例》起草者所言，雖然承租人不是被拆遷房屋的所有權人，但拆遷活動也會影響他們的生產、生活，給其帶來損失，如果不能保護其利益，有可能帶來嚴重的社會影響。不利于社會穩定，因此在征收租賃房屋時“既要保護房屋所有權人的利益，也要兼顧房屋承租人的權益”。其二，雖然房屋租賃是一種基于合同而產生的民事法律關系，但承租人獲得補償安置的依據并非是其與房屋所有權人之間存在合法的租賃關系，而是其對被拆遷房屋的合法占有和使用。而且，在房屋存在租賃關系的情況下，除了房屋本身的價值補償以外，其他補償都屬于應當支付給承租人的，因此基于此種直接利益關系，承租人應當成為征收拆遷法律關系中的利害關系人，參與到征收拆遷補償活動中。其三，在因征收不能實現租賃合同目的的情形下，如何補償承租人的損失雖然“可以在租賃合同中約定”，但是如果當事人在租賃合同中對此沒有約定或者約定不明時該如何解決？實踐中大量存在的糾紛就是因為沒有約定引起的，立法不能對此視而不見。其四，按照立法者的理由，在沒有約定的情況下“對私房承租人的問題，則應依據相關的法律規范來解決”，這里的“相關的法律規范”具體是指哪些法律規定，立法者沒有任何的指引和提示。筆者認為，除了合同法以外，現有的法律體系中并沒有能夠適用于此種情形的“相關法律規范”，因此“依據相關的法律規范來解決”完全是一句空話。其五，立法者認為，根據《合同法》第94條的規定，因不可抗力致使不能實現合同目的的，當事人可以解除合同，國家征收導致租賃合同無法繼續履行的，作為出租人的被征收人對租賃關系享有法定的單方解除權，可以直接根據《合同法》第96條的規定通知承租人解除合同。自通知到達承租人時合同即解除。這些認識表明，在立法者看來，由于房屋征收而導致合同解除屬于不可抗力的法定解除情形，也就意味著此種情況下的解除合同出租人無需承擔賠償責任，那么如果租賃合同對補償問題沒有約定，承租人該向誰主張損失補償呢？此時承租人面臨著兩難：一方面，出租人解除合同是基于不可抗力，因此可以免于承擔賠償責任。從而使得承租人向出租人主張損失賠償沒有合法根據：另一方面。雖然按規定要對搬遷費、停產停業損失等屬于承租人的損失進行補償，但由于承租人既不是被征收人也不是當事人，因此無法直接從征收人處直接獲得補償。這樣一來，承租人將被置于更加不利的境地，導致其補償費用的確定由征收人和房屋所有人兩家“說了算”，為房屋所有人與征收人“惡意串通”或“踢皮球”損害承租人利益提供了機會和可能。
2.完善《國有土地上房屋征收與補償條例》的建議
在城市租賃房屋征收中，承租人參與征收法律關系具有充分的法理依據和現實背景，但僅依《合同法》和租賃合同不足以保護承租人的利益，有必要在征收立法中對承租人的利益予以適當保護。
（1）在征收拆遷法律關系中賦予承租人以當事人的法律地位。在1991年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人被明確列為被拆遷人，該條例第3條規定，“本條例所稱的被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人”，對于其中的“被拆除房屋及其附屬物的使用人”，該條例進一步解釋為“是指在拆遷范圍內具有正式戶口的居民和在拆遷范圍內具有營業執照或者作為正式辦公地的企事業單位”。可見，在我國第一部房屋拆遷立法中。承租人和房屋所有人具有同等的法律地位，都是征收拆遷法律關系中的“被拆遷人”。在2001年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人雖然未被規定為被拆遷人，但仍然是拆遷法律關系的當事人。因此，有必要在未來征收條例修改中繼續明確承租人的法律地位，具體模式可以有以下兩種選擇：一是明確規定承租人為被征收入，使其在涉及針對房屋使用權補償中享有與房屋所有人同等的法律地位；二是可以不將其規定為被征收入，但至少將其視為征收法律關系的當事人，明確賦予其相應的實體和程序權利。值得注意的是，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》第15條和第28條曾經使用了“利害關系人”的表述，第29條、第30出現了“房屋承租人”的表述，可見，將承租人作為征收法律關系當事人曾經是立法者的選項之一。
（2）賦予承租人參與征收補償協議簽訂的權利。在征收租賃房屋時，因剝奪房屋使用權產生的補償應當屬于承租人，因此承租人與該部分費用的補償具有最直接的利害關系，那么就該部分費用在簽訂補償協議時必然應有承租人的參與。過去的征收拆遷立法一直堅持了此項原則，例如，2001年《城市房屋拆遷管理條例》第13條規定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”根據該條規定，涉及租賃房屋征收拆遷的，在房屋所有人未與承租人就補償達成協議的情況下。拆遷人不能撇開承租人直接與房屋所有人簽訂補償協議，而是應由拆遷人、房屋所有人和出租人簽訂三方協議，這樣就通過法律明文規定的方式賦予了承租人的締約參與權。2001年《城市房屋拆遷管理條例》還將房屋所有人與承租人達成補償協議或者先行安置承租人作為拆遷人向房屋所有人補償的前提，該條例第27條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。”這樣的規定就促使房屋所有人積極與承租人達成補償協議，而不是將承租人推給拆遷人。隨著城市租賃房屋征收拆遷工程越來越多和我國法治社會建設的不斷加快，立法應對承租人在此方面的參與權利進一步加強，在未來的立法修改中對承租人的協議簽訂參與權利予以恢復并進一步完善。
（3）在以產權調換方式補償時賦予承租人重新訂立租賃合同的權利。在租賃合同未到期的情況下，如果征收人以產權調換的方式為房屋所有人提供新的安置房屋，該新房屋應視為是原房屋的替代物，如果承租人愿意繼續承租，房屋所有人應當繼續與承租人簽訂租賃合同，在民法原理上，這是“買賣不破租賃”原則的要求。這一原則在1991年、2001年兩部征收拆遷立法中都有體現，但這兩部征收拆遷條例都將產權調換安置方式作為房屋所有人與承租人不能達成協議情況下的唯一選擇，不甚合理。對于具體的補償方式應當由房屋所有人選擇。只要充分照顧到了承租人補償利益就可以了，而不宜強制規定補償方式，否則有對承租人利益保護過度并干涉房屋所有人對補償方式選擇之嫌，如果房屋所有人選擇了產權調換的補償方式，則應繼續與承租人建立租賃關系，但由于現行2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》未規定承租人的此項權利，在未來的修改完善中應當規定在以產權調換方式補償的情況下，賦予承租人重新訂立租賃合同的權利。
關鍵詞：私權理念；城市；私房拆遷；拆遷立法
本文使用的術語的語境說明：本文僅涉及個人享有所有權的房屋，其特有的名稱是“私房”。至于國家和其他集體組織享有所有權的房屋，其特有的名稱是“公房”，從所有權人身份的角度而言，公房與私房是兩個對應的用語，由于公房所有權人的法人或者團體的性質，導致公房的實際使用人只能是自然人。當然，自然人通常是作為承租人使用公房。鑒于目前我國對公房依然采取計劃經濟時期確立的福利政策，使得公房在城市房屋拆遷中所面臨的法律問題與自然人所有的房屋有著比較大的差異，因此，本文不將公房作為研究的對象。
初入21世紀的我國，幾乎任何一個稍微有一點經濟發展實力的城市，均以進行舊城改造為重要任務之一。即使是在一個中等城市，這一變化速度也是驚人的。根據資料，2002年的無錫，新一輪城市總體規劃修編全面完成，建成了太湖大道、太湖廣場、火車站廣場等一批標志性工程和重點道路，城市建設投入總額突破100億元。城建投融資體制改革取得突破，成功招標拍賣出讓土地254萬m2，出讓金總額41億元。2003年，將以更大力度推進城市建設，進一步提升城市發展水平。①
以2003年3月15日至25日為一個觀察期，分別掃描一下我國的西南、華東和華北地區：3月19日，西南的大省四川省政府負責人在《四川省城市房屋拆遷補償評估管理辦法(草案)》立法聽證會上，強調此次立法聽證會應當放在省委、省政府提出加速土地資源向土地資本轉變，加快城鎮化建設戰略這一大背景下進行。②3月24日，華東重鎮南京市房產局拆遷辦公室通過媒介宣布，南京市城區近期有六大項目即將動遷。拆遷的項目包括：補償用地項目；道路工程；賽虹橋交通樞紐工程；移動通信樞紐工程；鼓樓廣場西北地塊景觀改造；辦公樓南側廣場項目。③同日，華北地區中央直轄市天津的報紙刊載消息：月牙河、四化河、北塘排水河進行改造。三河改造主要包括截污、清淤、護砌、道路修建、橋梁改建、園林景觀市容整改、管線切改和照明等項工程。為改善三河周圍的生活環境，美化城市景觀，許多房地產開發商看中了三河的兩岸有很多廠區與平房，認為此地土地開發的潛力極大。因此，在三河周邊的合適地點及時地選購一套商品房或者二手房肯定是消費者明智的決策。
實際上，此種情形比比皆是，用“如火如荼”來形容我國目前城市改造活動一點也不過分。
與此同時，我國各城市有關城市房屋拆遷的立法也紛紛作出修改。筆者搜集了全國13個省、自治區和直轄市(北京、上海、天津、重慶、江蘇、吉林、黑龍江、內蒙古、云南、甘肅、浙江、福建、河南)、21個大中城市(太原、西安、徐州、杭州、合肥、邯鄲、洛陽、呼和浩特、廣州、長春、無錫、長沙、海口、寧波、蘇州、貴陽、青島、深圳、揚州、濟南、淄博)有關房屋拆遷的立法，通過分析，頗有感觸，故撰文闡述個人之見，以期拋磚引玉。
一、對13個省、自治區和直轄市、21個大中城市有關房屋拆遷立法的基本分析
13個省、自治區和直轄市、21個大中城市有關房屋拆遷立法中(絕大部分是2000年以后制定或者修改的法律)，主要存在著兩種相互聯系同時又相互對抗的現象：
(一)私房所有權保護理念的初步復歸
在近幾年的城市房屋拆遷立法中，有一個十分顯著的變化，這就是在城市房屋拆遷中，重新開始正視私房所有權保護的問題，筆者把它稱之為“私房所有權保護理念的初步復歸”。
之所以稱之為“復歸”，是因為在過去的數十年中，由于眾所周知的原因，在城市房屋拆遷中，私房所有權保護被視為禁區或者是準禁區。在1991年《國務院城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《1991年條例》)中，對如何保護私房所有權人的利益的內容，沒有任何專門的規范，相反，對國家和集體享有所有權的房屋在拆遷中如何保護給予突出的強調。2001年修改的《國務院城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《2001年條例》)在這方面依然沒有明顯的改變。盡管一些地方性房屋拆遷立法依然以《1991年條例》為主要根據，但是，在地方性立法中，已經開始突破上世紀90年代立法的理念框架，重新確立了私房所有權在城市房屋拆遷中應有的法律地位和法律救濟，尤其是在《寧波市城市房屋拆遷管理實施細則》、《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》、《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，對城市房屋拆遷中的私房所有權保護給予了明確的強調。在《寧波市城市房屋拆遷管理實施細則》中有二十余處出現對私房問題加以規范或者法律救濟的內容；在《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》中，有近十處規定了私房的問題；在《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，有七處內容涉及了私房所有權保護的問題。
可惜的是，迄今為止，國務院的有關規定以及在相當多的地方性規定中，對城市房屋拆遷中私房所有權保護的問題沒有給予明確規定，與此同時，卻又依然在強調基礎性城市房屋拆遷中私房所有權人必須接受的限制。
因此，在城市房屋拆遷中，私權保護的理念雖然較之過去已經有了不少改變，但是這僅僅是初步的復歸，遠不能符合市場經濟條件下對民眾財產所有權保護之要求。
(二)私權保護理念的嚴重缺位
盡管古羅馬人曾經告誡我們：任何定義在法學上均是十分危險的。但是，為了說明問題，我們依然需要對一些關鍵的問題作出必要的說明。所謂“私權保護理念”系指在民法平等、意思自治、誠實信用以及禁止濫用權利等原則的基礎上，對私權加以確認和法律救濟的基礎性法理觀念。所謂“嚴重缺位”系指立法中應當確立的私權理念和相應的法律制度卻難以尋覓的現象。對于現行立法中私權保護理念嚴重缺位現象，可以做一個一般性的概括梳理：1 行政管理觀念取代了私權保護應有的地位；2 公權力任意干涉私房所有權人的權利行使；3 債權相對性的基本規則被肆意拋棄；4 當事人之間意思自治的自由被任意限制；5 私房所有權人的利益被虛假公益目的所侵害卻難以獲得法律救濟；6 對拆遷人應履行義務附加條件的非正當性。這些問題本文將在后面作出具體分析。
二、《2001年條例》的背景分析
城市房屋拆遷活動是社會經濟活動中久已存在的客觀現象。但是隨著被拆遷人與拆遷人在拆遷利益上的沖突有日趨尖銳的傾向，使得人們對城市房屋拆遷活動的程序正當性、私權利益保護的合法性愈發關注，也由此產生了修改《城市房屋拆遷管理條例》的必要性。其主要背景原因體現為：
1 城市的土地所有權人與土地使用權人通常不是同一主體，即城市的土地所有權屬于國家，而城市土地使用權人是眾多的建筑物所有權人。當土地所有權人對其土地行使權利時，往往發生與建筑物所有權人的利益沖突。
2 隨著城市房屋私有化的進行，城市房屋拆遷法律關系的主體由雙方當事人均是公有權人占多數的情形，轉變為被拆遷人多為私有權人。這一主體變化的現象導致私房所有權人的利益與拆遷人的利益沖突凸現。
3 私房所有權人維權意識明顯增強，多數所有權人注意依法維權，但是同時也有部分所有權人未按照法律程序進行維權活動，而是采取了某些偏激行為，雖然沒有直接達到維權目的，但是卻有著引人關注的效果。
4 被拆遷人的房屋拆遷補償的低額與拆遷人尤其是開發商基于拆遷所獲得的高額利益之巨大差異，導致人們對現行房屋拆遷補償標準合理性的質疑。
在目前城市房屋拆遷中，至少存在著兩個明顯的矛盾：第一，一方面人們維權意識增強，而另一方面，相關立法修正沒有跟上，政府工作人員關注被拆遷人利益的觀念沒有真正樹立起來，導致被拆遷人的利益沒有獲得有效保護，甚至因房屋拆遷處理不當而導致被拆遷人失去了自己的家園。第二，一方面被拆遷人對拆遷補償的期望值較高，而另一方面，現行的城市房屋拆遷補償標準不僅透明度不夠，而且補償標準的制定依據也因相關論證不足而難以具有說服力，使得被拆遷人所期望的補償難以實現。這些矛盾未能獲得及時解決的情況下，極易引發不同利益者之間直接對抗行為甚至是極端性行為。
在改革開放以后，我國有關拆遷的立法有一個演進過程。在上世紀70年代末至90年代末，相關立法以包括拆遷活動在內的民用建筑“六統一”為特點，即統一規劃、統一投資、統一設計、統一施工、統一分配、統一管理。因為70年代末，我國城市住宅緊張情況十分突出。在當時，全國有城鎮3400個，城鎮人口1.1億。絕大多數城鎮住房情況很緊張。特別是人口集中、工業發展較快的大、中城市，住房緊張情況更為突出。不僅平均居住水平低，而且缺房戶的數量多。據1977年底統計，全國190個城市平均每人居住面積僅為3.6m2，比解放初期的4.5m2下降0.9m2。據不完全統計，當時全國城市中，缺房戶共323萬戶，占居民總戶數的17%。此外，危房棚戶改造慢，各城市都有一批危房急待維修。上海市有棚戶500萬m2，住著100多萬人。廣州市還有3千多戶“水上居民”沒有上岸。迅速改善居住條件，已經成為當時民眾的迫切要求。
1978年9月國務院轉發了國家建委《關于加快城市住宅建設的報告》，要求必須關注人民居住條件的改善問題，要加快城市住宅建設，迅速解決職工住房緊張的問題。該《報告》提出了7年規劃和2年設想，尤其是到1985年，城市平均每人居住面積要達到5m2。
上世紀80年代，政府打開了私人購買房屋的市場，1981年3月已有26個省、市、自治區的128個城市和部分縣鎮開展了私人購買、建設住宅的工作。其中，由國家建造住宅向私人出售的城市計50個。而在1979年，216個設市城市私人建造住宅的面積，僅占全部新建住宅面積的2.8%，比重還很小。在這個時期，政府著重提出了一個觀點：“個人住宅也是生活資料。把個人購買、建造住宅說成是發展資本主義私有制是不妥當的”(1981年4月10日國務院轉發的《國家城市建設總局、中華全國總工會關于組織城鎮職工、居民建造住宅和國家向私人出售住宅經驗交流會情況的報告》)。觀點的變化、社會生活的迫切需求、經濟發展的需要促進了當時建筑市場的發展，同時也帶來了城市房屋拆遷的規模化活動。
但是，在此期間的立法，對拆遷房屋強調的是“應當服從國家建設的需要，按期搬遷，不得借故拖延”(1983年12月《城市私有房屋管理條例》第4條第2款)，“必須服從城市人民政府的改建規劃和拆遷決定，不得阻攔改建拆遷工作”(1984年《城市規劃條例》)。《1991年條例》也明顯帶有這個時期的歷史痕跡。但是，隨著人們對社會現象和法律原則的思考，隨著擔保法、合同法等重要法律的頒布與實施，《1991年條例》中一些明顯的缺陷引起了關注。
在上述背景下，出臺了《2001年條例》。該條例較之1991年的規定有了一些明顯的進步：
其一，立法理念的調整。《2001年條例》關注了對拆遷當事人利益的保護。《1991年條例》在立法目的上，將“保障城市建設”放置于“保護拆遷當事人利益”之前，而《2001年條例》則相反，將“保護拆遷當事人利益”放置于“保障城市建設”之前。這一表面不大的改變實質上反映了立法理念的改變，而立法理念對立法活動的進行是極為重要的。《1991年條例》第1條：“為加強城市房屋拆遷管理，保障城市建設順利進行，保護拆遷當事人的合法權益，制定本條例。”《2001年條例》第1條：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行，制定本條例。”
其二，確認了房屋所有權人應有的法律地位。《2001年條例》將被拆遷人解釋為“是指被拆遷房屋的所有人”。而《1991年條例》將被拆除房屋及其附屬物的所有人(包括代管人、國家授權的國家房屋及其附屬物的管理人)和被拆除房屋及其附屬物的使用人放在同一個法律主置上，其結果導致首先應當得到保護的房屋所有權人的利益沒有獲得應有的保護。
其三，強調了對基本法律規則的遵守。1991年的立法在拆除設有抵押權的房屋時制定了有悖法律基本規則的內容，而在2001年的立法中則規定“拆遷設有抵押權的房屋，依照國家有關擔保的法律執行。”
但是，由于這一涉及面很廣的立法缺乏被拆遷人利益代表的參與，導致在有關被拆遷人的權益保護方面的規定依然存在許多問題，例如在拆遷補償的核算標準與認定機構的獨立性、強制拆遷的條件與程序、被拆遷人進行申訴的機制以及司法權對行政權的行使應有的監督、對拆遷當事人權益的平等救濟等方面尚有進一步研究與修改的必要。
三、確立城市私房拆遷立法中的私權保護觀
(一)對“城市房屋拆遷具有社會公益性”的看法的商榷
城市房屋拆遷常常被認為是一種社會公益性質的活動，所以，“貫穿始終的是如何在確保城市建設順利進行的前提下，充分保障拆遷人與被拆遷人的利益，兼顧公平與效率這一立法的基本準則”④被認為是十分正確的。
但是，所謂“城市房屋拆遷具有社會公益性”的看法值得商榷：
第一，從城市房屋拆遷的目的考察：社會公益來源于民眾“私益”，因此，社會公益應當是直接造福于民眾，而非是首先造福于商人、間接造福于社會民眾。進行城市建設不是目的，而是一種規劃。這種規劃使諸如新建城市、改變舊城市的格局、消除城市危房、增加商業區域、增加社會福利設施、改善城市交通等等目的得以實現。在這些目的中，幾乎沒有一個目的會與包括城市房屋拆遷在內的不動產所有權的變更無聯系。但是，在這些目的中，并非均是公益目的，相反，直接以商業活動為目的的城市房地產開發行為不在少數。
第二，從城市房屋拆遷的法律效力考察：城市房屋拆遷并非均使得原房屋所有權人的財產價值獲得升值。相反，有相當的房屋所有權人的財產價值被“合理合法”地蒸發掉了，以“社會公益”為理由似乎很難說服人們。
第三，從城市房屋拆遷的文化效應考察：一個城市的房屋建設是以“有體物”的方式體現著這個城市的文化。城市房屋拆遷可能帶來新文化現象，但是，也有可能使城市古老的文化喪失殆盡，因為城市的文化需要建筑物的依托。一個城市經過漫長歷史演進所形成的文化，因城市房屋被肆意拆除而消失，很難說是“社會公益”的體現。
因此，在立法強調保護民眾私有財產的社會中，城市房屋拆遷不應當成為一個“充斥著蔑視私權的死角”。
(二)確立私權保護觀應當處理好的兩個關系
1 私權本位與社會本位的關系。
眾所周知，房屋所有權歸屬于個人，是人類社會極為古老的、普遍的具有自然法性質的社會現象。鑒于財產所有權的民法性格，使得私權本位的理念被置于私房所有權保護理念的核心地位，私權本位應當是私房所有權保護的基礎理念。
社會本位是20世紀法學理論演進過程中人們對私權極端化的反思的結果。但是，在我們這個國度中，個人私權極度膨脹的現象始終沒有真正出現過，相反，社會本位的過度膨脹使得個人財產所有權的空間被壓抑至極為狹小的空間內。作為一個歷史現象，現在的我們對20世紀下半葉發生的個人財產所有權的某些“蒸發”情形是不能控制的，但是，我們應當從歷史現象中去考察、去思索、去反思，以期獲得我們這代人應有的法律理智。毋庸置疑，對歷史現象的反思已經使我們有所警悟。但是，應當將這一警悟通過立法加以體現，因為我們的歷史使命是“將我們這個時代特有的理念鋪陳開來。”[1](p 61)
透過城市私房拆遷的社會現象，對私權本位與社會本位的有機結合而言，筆者認為事實上就是私的利益與社會公共利益的協調。我們尤其應當在立法目的上關注私權保護與社會公共利益的協調。關于社會公共利益，應當說比較難以給出一個確切的定義，按照美國學者亨廷頓的看法，由于研究方法的不同，對于“公共利益”的理解亦不同，主要表現為三種理解：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的價值和規范，如自然法、正義和正當理性等；二是公共利益被看作是某個特定的個人、群體、階級或多數人的利益；三是公共利益被認為是個人之間或群體之間競爭的結果[2](p 24)。
盡管如此，我們依然可以嘗試著對公共利益作出一定的說明。筆者認為公共利益可以被理解是涉及文化、教育、醫療、環境保護等社會公共事業和國防建設等符合絕大多數人愿望的非直接商事性質的利益。也就是說，社會公共利益既不是某些個人的利益，也不是某些團體的利益，更不是直接具有商事性質的利益，而是涉及關系人們生活質量的環境、交通、醫院、學校等社會公共事業或公眾安全的國防事業等方面的利益。在梁慧星主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公共利益作出了一個列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。”[3](p 191)這種列舉式的說明比較清楚，但是抽象性較差，難免掛一漏萬。我國立法中曾經有法律對“公共利益”作出解釋，例如1986年6月頒布、1987年1月生效、1988年12月又失效的《中華人民共和國土地管理法》(非現行的《中華人民共和國土地管理法》)第21條曾經對公共利益進行過解釋：“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規定辦理。”在這里，文化、國防建設和興辦社會公共事業與社會公共利益的目的有著明顯的關系，但是，經濟活動是否能夠屬于社會公共利益卻不易判斷，雖然經濟活動可能間接涉及社會公共利益，但是直接目的是否就是為了社會公共利益并不能完全肯定，起碼經濟活動的非商事性質就首先難以肯定。所以經濟活動不宜被納入社會公共利益的范疇。
當城市私房拆遷是為了使得直接體現社會公益目的的建設項目順利進行時，如在城市中修建或擴展道路、新建或者改造醫院、學校等社會公益設施、新建或者改建公眾免費休閑、娛樂場所、修整城市綠地以改善城市居民居住環境等，私房所有權人的私權在獲得公正補償的情況下，應當將自己的利益放置于社會公共利益之下。私權不僅僅具有受到法律保護的利益，還負有一定的社會使命和社會的義務。同時，在城市私房拆遷過程中，為了防止社會公共利益被濫用，不僅應當要求拆遷是以社會公共利益為目的，而且必須是拆遷的直接目的。因為任何城市私房拆遷活動的進行，都需要這樣一種考慮，即“剝奪所有權在任何情況下都不能是單純地增加國家財產的手段，否則剝奪私人財產的行為是不正義行為”[4](p 208)。
如果城市私房拆遷是以商事活動為直接目的的，則即使是政府，也不得以任何強制方式獲得他人財產或者任意降低或減少他人財產的價值，而只能以合同方式通過協商進行。同時，立法中還應當明確，如果一項城市建設項目不是以社會公益為直接目的，并且該建設項目是有損于私房所有權人利益的，私房所有權人應當有按照正當程序行使異議權的自由。
在我國現實生活中，城市私房拆遷往往超出公共利益的目的，甚至以公共利益作幌子，實際是為某些團體甚至是個人獲得盈利而濫用房屋拆遷權力，嚴重侵害了民眾的財產私權。例如為了進行土地市場的開發、為了房產市場的開發、為了建成一個獲得更大利潤的商業區、為了提高某一企業的生產能力而進行廠區擴建等等，或者為了將土地作為資本進行運作之人，看中了一個地區所具有的歷經百年而形成的重大商業價值，雖然是非直接以公共利益為目的，但是卻通過城市房屋拆遷的途徑，迫使已經在這個地區居住已久的人們“服從”私房拆遷的安排。他們所獲得的補償，與商事目的的拆遷人因拆遷所獲得的利益相比，可能是天壤之別。這種現象反映出我國現行的城市私房拆遷制度中的理念混亂、制度不合理、藐視私權等非法律理性現象，其深層的主要原因是私權本位與社會本位之間的關系非法律理性的失調。 2 私權平等保護與拆遷效率的關系。
在立法中，“保障城市建設順利進行”被視為城市房屋拆遷立法的三個目的之一，而且常常是首要目的。顯然，在這里，私權平等保護與追求“城市建設項目順利進行”的目的之間存在著平等與效率的矛盾。
效率是什么?效率是經濟學上的概念，效率的價值判斷首先是經濟學上的判斷。而經濟學上的判斷對法學的判斷有著重要的影響，“誰都不能不知道或者注意到經濟學的法則，因為它們實際支配著法律與立法對象的很大部分”，“法律的內容，有很大部分是關于經濟的事件，因為法律是一種量器，是利益效用及財富的比率。”[5](p 286)從經濟學家的觀點來看，效率概念與對經濟生活中所有成員福利狀況的關切有密切聯系[6](p 318)。根據世界著名的經濟學家維爾弗雷多•帕累托(1848-1923年)極有影響的“帕累托最優配置”理論，如果沒有一個人可以在不使任何他人境況變壞的條件下使得自身境況變得更好，那么就必須關注資源的有效配置。在資源有限的情況下，“一個人使得自身境況變好的惟一途徑是從他人那里拿走資源，從而使得他人境況變壞。”這就是“帕累托效率”理論[6](p 318)。與此同時，經濟學家也關注社會成員利益的平等取得，美國著名的經濟學家阿瑟•奧肯認為，平等與效率之間存在著一種互為代價的替換關系，難以兩全，只能顧其一端，有所側重。為了強調平等，就得犧牲效率，如果為了強調效率，就需要允許不平等的現象存在[7](p 144)。
雖然從法律的角度不可能消除平等與效率之間的矛盾，但是，堅持私權保護理念應當是法學尤其是私法學應有的價值觀。效率應當建立在私權平等保護的基礎上，以無正當理由或者無法理依據地損害他人應當獲得保護的私權為代價產生的效率，并非是法律應當給予保護的效率。在法學上尤其是在私法學上，根據私權平等保護的理念，強調任何人對其財產的獲得必須“取之有道”。即使是在資源十分有限的情況下，即使是在一個人欲使自身境況變好的惟一途徑只能是從他人那里拿走資源，從而導致他人境況變壞時，也必須是以他人自愿接受自身境況變化為前提，或者是法律出于社會公共目的和為了維護社會公共利益而適度強制所致。那種并非是為了社會公益的私房拆遷卻要求被拆遷人必須“服從”的觀念，⑤表面上是維護了城市建設順利進行的需要，但是在法律的制度價值判斷上卻喪失了其應有的定位。
總之，我們的城市私房拆遷立法應當將私權平等保護與效率的協調作為決定立法內容的出發點之一。
四、對現行城市私房拆遷立法的檢討
在進行城市房屋拆遷的立法中，雖然提到是為保護拆遷當事人的利益而進行活動，但是，其目的中存在著的實質上的私權理念缺位的現象值得反思。
(一)檢討之一：行政管理觀念取代了私權保護應有的地位
根據作者收集到的13個省、自治區和直轄市、21個大中城市有關房屋拆遷立法資料，綜觀其中占多數的是21世紀初制定的城市房屋拆遷立法，包括北京、上海、天津、重慶等大城市在內，其城市私房拆遷立法中均強調以“加強城市房屋拆遷管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行”為目的。追溯其源，《1991年條例》中所強調的立法目的就是：“為加強城市房屋拆遷管理，保障城市建設順利進行，保護拆遷當事人的合法權益，制定本條例。”這一立法目的存在著一個明顯的問題：將管理作為立法目的，這完全是一種立法理念上的錯位。《2001年條例》已經作出修改，但是，這種立法目的的調整所反射出的合法理念變化的理性之光，被相當一些比較滯后的地方立法所阻卻。
在我國現代生活中，“管理”一詞是使用頻率十分高的詞匯之一，但是，給“管理”下一個被人們普遍接受的概念，卻被認為是極為不易的事情。因為人們是從不同的研究領域、不同的觀察視角、不同的出發點來理解“管理”的含義，例如行政管理、經濟管理、企業管理、行業管理等等。在本文中，根據房屋拆遷的特定領域，僅對經濟學意義上和不動產所有權上對“管理”做一個簡單分析。
從經濟學上講，“管理”系指通過計劃、組織、控制、激勵和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地實現組織目標的過程[8](p 2)。從這個角度出發，“管理”所具有的對資源的協調、整合的功能被格外突現出來。
從法學上講，尤其是從不動產所有權的法律制度上講，“管理”應當被理解為系指通過依法或者依授權得以對不動產所有權的行使提供協調、組織、利益分配等服務活動的過程。從這個角度出發，突出的是“管理”對權利人利益的協調，以及為權利人服務的功能。歸結為一句話：管理是手段，管理應當以“服務”為內涵。著名哲學家馬克斯•韋伯(1864-1920年)在其極有影響的作品《經濟與社會》中對以行政管理為目的的現象進行了如下的評價：“所有私人的利益不是作為有保障的主觀的權益要求，而是僅僅作為那些規章效力的反映才有獲得保護的機會，那就不存在‘私’法了。當出現這種情形時，整個的法都溶解到行政管理的一個目的上：‘政府’”[9](p 4)。如果是這樣，以行政管理來替代私法便具有了十分冠冕堂皇的理由，顯然，這是與法治社會應有的倡揚人權的法治觀念背道而馳的。
城市私房拆遷實際上是包括土地、房屋等諸不動產所有權人或者使用權人在行使其各自物權時發生的一種現象，這一現象的發生由于涉及不同的主體，故需要管理機構加以協調。但是，管理作為一種政府為民眾服務的手段，不是也不應當是立法的目的，尤其不應當是立法的首要目的。
(二)檢討之二：債權相對性的基本規則被肆意拋棄
債權具有相對性，這是債權的主要特征。因為從法律關系的角度分析，一個債的法律關系的債權人，其請求權僅可以對同一法律關系定的債務人行使，不能直接對該債的法律關系之外的第三人主張。根據社會經濟發展的需要，現代債的理論確認了債的擴張的出現，但是，其限于需要給予特別救濟的某些特定相對人，如享有報酬請求權、海事請求權的債權人，再如因非公示性的私房買賣極易遭到利益損害的私房承租人(立法確立了“買賣不破除租賃”的規則)等。這種現象的發生之價值判斷在于：在法律認為必要的情形下，給債權實現以強化性保障。尤其對突破債權相對性的“買賣不破除租賃”的現象，甚至有學者從人權保護的角度作出價值判斷，認為：在現代生活中，農地、住宅的承租是極為普遍的現象，是承租人的必需生存條件之一，如果當房屋買賣時依然堅持所有權人的絕對優先地位，則對承租人的利益是一個危險，甚至會危及承租人的生存權這一基本人權[10](p 10)。
但是，在城市私房拆遷中，是否存在突破債權相對性的必要性，值得思考。我們首先看一下現行的立法如何界定城市私房拆遷的法律關系當事人：在作者收集的34個地方性立法中，均有一項涉及訂立拆遷補償安置協議的當事人的條款，其內容是：“拆遷人應當與被拆遷人訂立拆遷補償安置協議。拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”至于訂立合同的方式，如拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人共同訂立還是分別訂立拆遷補償安置協議，各個地區的立法規定不完全相同。透過這一立法內容，我們發現，現行立法將“拆遷當事人”與“房屋拆遷法律關系的當事人”混為一談。如北京市《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，一方面解釋房屋拆遷法律關系的當事人是拆遷人和被拆遷人。另一方面又強調拆遷當事人包括拆遷人、被拆遷人和被拆遷私房的承租人。這不能不引起我們的思考：
其一，被拆遷的私房承租人是否應當成為私房拆遷法律關系的當事人?就法律關系而言，被拆遷私房的承租人并不是房屋拆遷法律關系的直接當事人，其僅因為與出租人的租賃法律關系，以及由于其所承租房屋即將被拆遷的事實而成為與房屋拆遷有著利益牽連之人，但是，嚴格講，作為利益有牽連的被拆私房的承租人與拆遷人沒有任何直接的法律關系，該承租人對私房拆遷人沒有直接的補償請求權。承租人的利益只能通過租賃合同的約定或者法律對租賃行為的規定加以解決。
其二，私房的承租人是否需要享有如同“買賣不破除租賃”那樣的特別規則的保護?這首先需要對“買賣不破除租賃”特別規則的價值判斷作一分析。在房屋買賣上，沒有一個國家的法律要求出賣人必須在締約之前進行公示，而僅要求在締約后，出賣人與買受人應當進行登記以實現公示的效力。在這樣一種背景下，房屋承租人往往因無法預知自己承租的房屋的所有權人發生變更而遭受不利益。為了保護房屋承租人的利益，現代立法特設了“買賣不破除租賃”的特別規則以助房屋承租人。但是，在城市私房拆遷中，沒有因未有事先公示而導致承租人不利益的可能，因為在私房被正式拆遷之前的相當長的時間內，拆遷人即必須根據法律的規定申請拆遷許可證并進行公告。與此同時，拆遷人還可以憑建設用地規劃許可證，向拆遷房屋所在地的區、縣房地局申請暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續，以及房屋租賃合同的登記備案手續。暫停辦理有關手續的期限不超過一年。區、縣房地局收到建設單位申請后，應當在拆遷范圍內以公告形式公布暫停辦理有關手續的事項和期限。多種渠道的正式信息和較長時間的公示，完全可以使私房承租人有時間采取相應的準備。因此，結論是對私房承租人無需采取“買賣不破除租賃”那樣的特別規則。否則，將導致私房所有權人的利益損害。
其三，被拆遷私房的所有權人是否應當承擔必須照顧承租人的社會福利義務?在作者收集的所有34個地方性立法中，包括國務院的房屋拆遷立法中，均無一例外地規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償；被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換，產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”這意味著在私房拆遷時，私房所有權人希望解除租賃合同而承租人不愿意解除，則所有權人不僅不能解除，且還必須放棄獲得貨幣補償的請求而只能得到所有權調換的房屋，并必須將該房屋繼續租給同一個承租人。顯然，這已經不是私房所有權人的一般法律義務了，這完全是一種社會福利給付義務。問題是，這個社會福利義務是否應當由私房所有權人承擔?雖然在現代社會，為了實現實質上的平等，需要通過對“強者”權利濫用的限制來保護“弱者”，也就是強調私房所有權人的“社會契約義務”，但是，現行立法強制財產所有權人承擔應當由政府承擔的社會福利義務，顯然有些走得過遠。
其四，行政立法是否有權賦予政府可以過多地介入私法律關系，是否可以允許拆遷人直接將私房所有權人的利益分割給承租人?在現行房屋拆遷立法中，政府通過行政立法，直接將房屋承租人置于與被拆遷人同等法律地位上共同加以調整，甚至授權拆遷人可以將房屋所有權人與承租人之間符合法律規定的約定拋擲一邊，由拆遷人直接與私房承租人訂立拆遷安置協議，不僅使得所有權人的沒有違背法律禁止性規范的意思表示難以獲得保護，而且其應當獲得的利益由拆遷人直接切割給承租人。政府的職能是為了“促進某種公共目的”[11](p 579)，但是，這一職責并不能構成政府可以任意直接介入民眾通過意思自治完全可以解決的事務中的理由，因為“公權力量的行使只是作為私人自由生活的協調與保障而存在的。”[12](p 214)
有學者認為：公權應當處于幕后，即對老百姓的日常生活也應當盡量地體現“無為的政府是最好的政府”的理念。因為每一個個體的私人生活是紛繁復雜的，只有他們自己相互之間的自由安排，才是最有效的，也最能體現他們自己的自由意志[12](p 179)。筆者認為這種看法是有道理的。實際上，政府通過民法進行的控制，是一種比較適度的控制方法。民眾是由諸多的有獨立思想、獨立意志的個體所構成的群體，不同的群體又共同構成了我們生活的社會。我們的政府，包括立法者，不能也不應當事無巨細地去教導人們怎樣地生活，怎樣地行使自己的私權，甚至越俎代庖。總之，債權的相對性被突破，應當符合法學的規律和私權保護的基本精神。
五、城市私房拆遷立法中應當確認的兩個重要權利
在未來拆遷立法中，我們應當確立這樣的觀念：
1 切實樹立尊重和保護民眾財產權的觀念。
房屋屬于民眾能夠享有所有權的財產中極為重要的不動產，通常被人們稱之為“恒產”。該“恒產”是否能夠獲得有效的、公平的保護，直接關系到民眾對法律的信心和信賴。
2 在實體法和程序法上確立正當行使權利的規則、程序和保障機制。
為此，在我國城市房屋拆遷的立法中應當確立這樣兩個權利：
(1)增加房屋所有權人對需拆遷其房屋的建設項目立項知情權
鑒于前面已經討論的私房拆遷目的的內容，我們已經發現，私房拆遷的目的與建設項目的目的不可分離。作為房屋所有權人，是否有權對將導致其原有房屋被拆除的建設項目的目的有知情權?這個知情權與其房屋所有權的存在密切相連。但是，在我國有關房屋拆遷的法規中，無論是國務院的相關條例，還是地方性的規范，明確規定的必須向被拆遷人公示的內容中，并不包括需要拆遷房屋的建設項目的直接目的是什么，使得房屋所有權人在判斷該建設項目是否直接為了社會公共利益目的上，處于信息不對稱的處境中。
(2)增加房屋所有權人對非社會公益拆遷的異議權
在城市已有房屋的地區進行建設，與在沒有建筑物的土地上進行建設是不同的，因為它涉及諸多的私主體的利益，“為城市建設的需要”，并不能成為可以肆意侵害他人利益的合法借口。因此，私房所有權人不僅應當有建設項目是否直接具有社會公益目的的知情權，而且對非以社會公益為直接目的的建設項目，有拆遷異議權。在歐美國家，包括在我國香港地區，房屋所有權人有權對他們認為不合公益的建設立項提出否決。
公權力機構的職責應當是為其所在地區的民眾服務，而不是濫用職權，以損害私房所有權人利益的代價來滿足商事主體的利益，更不能以損害民眾財產利益的方式謀取仕途升遷的資本。
六、結論
城市私房拆遷是城市建設中不可回避的一個現象，但是，如何在保護私權與滿足城市建設需要之間尋找衡平點，同樣是法律所不能回避的問題。當民眾為私房拆遷的補償標準發生爭議時，當不少地方的法院宣誓般地告之媒體“要為地方搞活房地產市場保駕護航”時，⑥其深層的法學理念與法學理性的思索是不可或缺的。現行的城市私房拆遷中對私權保護的法學理念與立法理由的正當性，均需要一種理性的討論。
[參考文獻]
[1][德]薩維尼 論立法與法學的當代使命[m] 許章潤，譯 北京：中國法制出版社，2001
[2][美]亨廷頓 變革社會中的政治秩序[m] 北京：華夏出版社，1988
[3]梁慧星，主編 中國物權法草案建議稿[m] 北京：社會科學文獻出版社，2000
[4]孫憲忠 德國當代物權法[m] 北京：法律出版社，1997
[5][意]米拉格利亞 比較法哲學[m] 北京：商務印書館，1980
[6][美]斯蒂格利茨 經濟學(上)[m] 北京：中國人民大學出版社，2000
[7]王慎之，主編 當代西方經濟辭典[z] 鄭州：河南人民出版社，1990
[8]徐國華，趙平 管理學[m] 北京：清華大學出版社，1989
[9][德]馬克斯•韋伯 經濟與社會(下)[m] 北京：商務印書館，1997
[10]劉德寬 民法諸問題與新展望[m] 臺北：三民書局，1979
[11][英]休謨 人性論(下)[m] 北京：商務印書館，1980
[12]易繼明 私法精神與制度選擇[m] 北京：中國政法大學出版社，2003
注釋：
① sina.com，2003-1-24的新聞。
② http： soufun.com搜房網2003-3-199：08：00。
③http： soufun.com搜房網2003-3-248：45：00。
④消息來源于http： soufun.com搜房網2003-3-199：08：00。這雖然是在四川省舉行的一個城市房屋拆遷立法的論證會上提出來的，但是這種觀念具有相當普遍的意義。
烏政發[2003]9
烏魯木齊縣、各區人民政府，烏魯木齊經濟技術開發區、高新技術產業開發區管委會，市屬各委、局、辦，中央、自治區、兵團駐烏各單位：
《烏魯木齊市城市房屋拆遷補償安置資金監督管理暫行辦法》已經市人民政府同意。現印發給你們，請認真遵照執行。
二三年二月二十七日
烏魯木齊市城市房屋拆遷補償安置資金監督管理暫行辦法
第一條、為加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目的順利進行，根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》，結合本市實際，制定本辦法。
第二條、本市城市規劃區內城市房屋拆遷補償安置資金（以下簡稱拆遷補償安置資金）、的監督管理適用本辦法。
第三條、市房產管理局是本市拆遷補償安置資金監督管理工作的行政主管部門，市房屋拆遷管理辦公室（以下簡稱市拆遷辦）、具體負責組織實施本辦法。
第四條、本辦法所稱拆遷補償安置資金是指拆遷申請人對被拆遷人的房屋實施拆遷時，按照國家有關規定存入指定銀行，作為被拆遷人補償安置費用的資金。
第五條、拆遷申請人在領取房屋拆遷許可證前，應將市拆遷辦核定的拆遷補償安置資金存入指定銀行賬戶，并與市拆遷辦、指定銀行共同簽訂拆遷補償安置資金支付協議。
拆遷申請人在房屋拆遷許可證規定的期限內申請分批拆遷的，應按規定分批繳存和支取拆遷補償安置資金。
拆遷補償安置資金產生的存款利息歸拆遷申請人所有。
第六條、拆遷補償安置資金按照拆遷范圍內被拆遷住宅、非住宅房屋的建筑面積和同類地段住宅、非住宅商品房平均價格的70%確定。
搬遷補助費、臨時安置補助費、停產停業補助費不計入拆遷補償安置資金范圍。
第七條、拆遷補償安置資金應全部用于拆遷房屋的補償和安置，不得挪作他用。
第八條、拆遷補償安置資金的支付應遵守下列規定：
（一）、實行貨幣補償的，拆遷人應持貨幣補償協議書和申請支付貨幣補償款報告，報市拆遷辦審核。市拆遷辦應當根據協議約定的補償金額及時辦理對被拆遷人的拆遷補償安置資金支付證明；
（二）、實行現房產權調換的，安置結束后，拆遷人應持拆遷補償安置協議書，報市拆遷辦審核。市拆遷辦應當根據協議約定的補償金額，及時辦理對拆遷人的拆遷補償安置資金支付證明；
（三）、用尚未建成的安置房進行產權調換的，拆遷人在安置樓工程主體完成50%以后，應持拆遷補償安置協議書、施工進度表和請求分批付款的報告，報市拆遷辦審核。市拆遷辦應當根據工程進度，分批辦理拆遷補償安置資金支付證明，于工程竣工時付至80%；
（四）、補償安置結束后，拆遷補償安置資金尚有結余的，應全部向拆遷人付清。
第九條、拆遷補償安置資金不足以補償安置的，拆遷人應及時將不足部分存入指定銀行賬戶。
第十條、尚未完成拆遷補償安置資金的建設項目轉讓的，應當經市房產管理局同意，原拆遷補償安置協議中有關權利、義務隨之轉讓給受讓人。
受讓人應將繼續完成拆遷補償安置所需資金足額存入指定銀行賬戶，并與市拆遷辦、指定銀行重新簽訂拆遷補償安置資金支付協議。
