時(shí)間：2022-07-15 17:26:33
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇戶籍制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
這些民間改革方案一經(jīng)推出，便引來了社會(huì)各方的爭(zhēng)議和討論。贊同者認(rèn)為異地高考有助于推動(dòng)整個(gè)高考戶籍制度的改革，反對(duì)者表示這樣會(huì)造成新的不公平。如何理解高考戶籍制度改革的民間方案？是合理訴求的表達(dá)，還是只為“倒逼”教育主管部門加速高考戶籍制度改革的進(jìn)程？高考戶籍制度“謀變”真的能拿出“時(shí)間表”嗎？
回原籍高考無奈復(fù)讀
1997年，孔志夫婦倆從山東來北京發(fā)展，不久便購(gòu)置了房產(chǎn)和汽車。隨后，兩人的事業(yè)也都穩(wěn)定在了北京。1999年，孔志的兒子來到北京就讀小學(xué)，從小學(xué)一直念到高三第一學(xué)期，直到今年3月才回到老家的一所中學(xué)準(zhǔn)備高考。“之所以這么晚才把孩子送回去，是因?yàn)橹拔也恢栏呖加袘艏拗疲灿X得不一定能在北京待這么多年。” 孔志說。
作為擁有“北京居住證”即所謂“北京綠卡”的外地人，孔志的孩子在北京讀書時(shí)，免除了一筆高額的贊助費(fèi)和借讀費(fèi)。但也正是這張“綠卡”給他們帶來希望，而在孩子中考時(shí)未能及時(shí)抉擇。
由于北京和山東的教材不一致，孩子在北京讀書時(shí)還是班上的前十名，可在2011年的山東省高考中成績(jī)并不理想，只達(dá)到當(dāng)?shù)厝句浫》謹(jǐn)?shù)線。為了讓孩子考回北京，孔志夫婦決定讓他在山東復(fù)讀一年，盡管“復(fù)讀生在學(xué)校和專業(yè)的選擇上會(huì)受到很多限制”。
由于孩子一直在父母身邊長(zhǎng)大，極少回老家，巨大的落差也讓孩子的心理產(chǎn)生了變化，“因?yàn)椴贿m應(yīng)，孩子就不停地吃東西，現(xiàn)在胖得已經(jīng)不成樣了，滿臉都是痘……” 孔志說。
作為家里頂梁柱的孔志，為了孩子已經(jīng)辭職回老家陪讀。“這是我們把孩子留在身邊必須要付出的代價(jià)之一。” 孔志的妻子說。
“黑戶學(xué)生”和“被留學(xué)生”前途未卜
自1993年大學(xué)畢業(yè)后，貴州戶籍的茉莉（化名）就留在北京工作。現(xiàn)年14歲的女兒從幼兒園、小學(xué)直至初中畢業(yè)都在北京就讀，今年在北京參加中考。
茉莉告訴記者，早在三年前，女兒面臨小升初的時(shí)候，他們一家就難以抉擇。因?yàn)槿绻辉谫F州中考，上高中就沒有學(xué)籍，就不能參加高考，而如果把兒子送回去，“監(jiān)護(hù)從何談起”。為了女兒的高考和升學(xué)，茉莉甚至想過舉家遷回貴州，但“如何掙錢養(yǎng)家”，“原本只是孩子的教育問題，卻升級(jí)成了全家的生活問題”，痛苦地掙扎了許久之后，她最終選擇讓孩子繼續(xù)留下來讀初中。
參加中考前，茉莉全家做了一次人生的“賭博”，“賭的是自己孩子的未來”。中考結(jié)束后，茉莉走訪了十幾所中學(xué)，最終孩子被一所學(xué)校錄取，“女兒上學(xué)了，成績(jī)很好，但仍然是個(gè)黑戶學(xué)生，因?yàn)闊o論在北京還是在貴州，孩子都沒有學(xué)籍。”
茉莉稱，如果延續(xù)現(xiàn)行政策，2014年，孩子有可能只能以社會(huì)人士的身份回貴州高考，但“社會(huì)考生不能參加軍隊(duì)、國(guó)防等類學(xué)校的招生，也不能參加全國(guó)名牌大學(xué)的招生，并且課本不一樣，試卷不一樣，難度程度不一樣……”想到女兒將要面臨這些，茉莉就泣不成聲。
趙女士全家來京已十幾年，兒子從小學(xué)二年級(jí)就開始在北京借讀，今年高中畢業(yè)。因沒有北京戶口，他無法參加北京的高考，只能通過申請(qǐng)出國(guó)留學(xué)，繼續(xù)求學(xué)之路。
“其實(shí)我們?cè)缇鸵呀?jīng)預(yù)料到這個(gè)結(jié)局。”四年前，趙女士通過申請(qǐng)“綠卡”（北京居住證）為兒子爭(zhēng)取到了在北京考高中的機(jī)會(huì)。因?yàn)楦鶕?jù)北京市引進(jìn)人才的相關(guān)規(guī)定，擁有北京居住證的外地人可以在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)為北京戶口，而在轉(zhuǎn)為北京戶口前，可享受與北京戶籍一樣的同等待遇。但從此，趙女士和老公就意識(shí)到要盡快幫孩子選國(guó)外的學(xué)校，以備無法在京高考，趙女士無奈地稱自己的兒子是“被出國(guó)”。
許多持有北京“綠卡”的家長(zhǎng)認(rèn)為自己受到的待遇不公，他們常為了子女們小升初、中考及高考的權(quán)利不停奔走，“學(xué)籍與戶籍分離不是一時(shí)半會(huì)兒能解決的問題，我只想讓全家過正常的生活。”趙女士很平靜。
她算了一筆賬，大學(xué)四年，兒子出國(guó)留學(xué)的費(fèi)用要比在國(guó)內(nèi)學(xué)習(xí)的費(fèi)用多100多萬元。為了送兒子出國(guó)留學(xué)，趙女士夫婦拼命地工作掙錢，“我們的生活都很節(jié)儉，幾乎從不打車，也很少添新衣服，甚至計(jì)劃過把北京的房子賣了為兒子籌學(xué)費(fèi)。”
高考戶籍制度改革背景：2.2億人“人戶分離”
第六次人口普查結(jié)果顯示，中國(guó)現(xiàn)有2.2億人離開戶籍地遷居異地工作和生活。這些人以中青年居多，如果結(jié)婚生子，他們的孩子即“流二代”，要么被留守在戶籍地，要么隨遷，但隨遷最終還是需要面臨在讀初三時(shí)是否回戶籍所在地的抉擇。孩子不回家讀初三參加中考，將不能在戶籍所在地獲得學(xué)籍，也就不能參加四年后的高考；如果選擇回去，就必須承受至少四年的骨肉分離生活，讓孩子成為“留守兒童”；如若舉家回遷，工作難找，全家生活又成問題。
教育部副部長(zhǎng)杜玉波3月4日表示，有關(guān)高考戶籍制度改革的問題主要矛盾集中在北京、上海及廣東。解決異地高考“既想到要解決隨遷子女的考試問題，又不能影響北京和上海等當(dāng)?shù)乜忌臋?quán)益”。
似乎京滬考生成了異地高考的“攔路虎”。但高考改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，在戶籍制度和資源配置沒到位的前提下，高考改革很難單兵突擊。
教育部之所以抬出“京滬考生”，也是有一定道理的。 2010年，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地小學(xué)和初中就學(xué)的達(dá)到997萬。京、滬、粵等地作為人口流動(dòng)的集中區(qū)域，肯定問題最突出。
異地高考“全國(guó)一盤棋”，是需要實(shí)現(xiàn)條件的。它起碼受著戶籍制度、高考制度以及教育資源配置等多種限制。如果人口不是充分流動(dòng)，高校還依賴于地方財(cái)政投入，教育資源還是存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距和東西部差距，高考錄取還是像過去一樣按地區(qū)分配，那么異地高考也會(huì)帶來新的一些問題，北京、上海以及廣東的高考競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)加大，京、滬、粵高考考生的上學(xué)機(jī)會(huì)將會(huì)降低，這也不是我們想看到的。
“京滬考生”的權(quán)益應(yīng)該考慮，但這并不是不實(shí)行高考戶籍制度改革的理由。改革要有“更大決心和勇氣”，隨著各項(xiàng)改革的推進(jìn)，這一問題應(yīng)該不難解決，但這并不意味此時(shí)只能被動(dòng)等待。
我們要考慮到實(shí)際情況，在保證全國(guó)高考公平的前提下，允許北京、上海及廣東的異地高考方案有適當(dāng)不同。方法總是有的，關(guān)鍵是教育部門想不想找。我們可以看一看有關(guān)高考戶籍制度改革民間方案的具體內(nèi)容：
（一）隨著父母在經(jīng)常居住地上學(xué)至高中畢業(yè)，有3年以上連續(xù)學(xué)籍的，高中畢業(yè)即可在經(jīng)常居住地參加高考和錄取；
（二）北京和上海兩地，隨父母在經(jīng)常居住地上學(xué)至高中畢業(yè)，有連續(xù)4年以上學(xué)籍的，高中畢業(yè)即可在經(jīng)常居住地參加高考和錄取；
（三）父母經(jīng)常居住地是指公民在工作和生活所在地連續(xù)工作和生活一年以上，根據(jù)自愿原則認(rèn)定為經(jīng)常居住地。工作和生活的證明包括：工作和收入證明（勞動(dòng)合同、單位出具證明、工資發(fā)放依據(jù)、納稅證明及社保證明等之一），租房合同（或房產(chǎn)證）及水電費(fèi)收據(jù)等。
近年來，戶籍改革的呼聲日益高漲。農(nóng)村人口和城市外來人口渴望平等享受城市戶籍背后的公共福利和社會(huì)權(quán)利，從中央到地方也在逐步推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍改革的阻力是什么？改革應(yīng)該怎么改？到底改什么？針對(duì)戶籍改革的三大焦點(diǎn)問題，記者近日與多位專家展開了對(duì)話。
短期內(nèi)改革成本大于改革利益是戶籍改革的重要阻礙
以居住證積分制度為代表的戶籍改革已提了很多年。很長(zhǎng)時(shí)間里，一紙戶口不僅是身份的象征，更負(fù)載著教育、醫(yī)療等各種公共福利。但有專家指出，戶籍改革的背后是尋求公共服務(wù)和權(quán)利均等化，在這種情況下，一次性解決所有人的戶籍問題，路途依然很遙遠(yuǎn)。
記者：戶籍制度核心問題是什么？目前戶籍改革遇到的阻礙有哪些？
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授王青斌：戶籍改革的核心是解決兩個(gè)問題：一是從農(nóng)民到城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)化問題；二是不同地域之間人口流動(dòng)問題。第一個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是解決農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口在醫(yī)療、教育等諸多方面的不同待遇；第二個(gè)問題的核心在于因不同地域發(fā)展的不平衡，人口過度向大城市集中所產(chǎn)生的一系列問題。
北京大學(xué)政府管理研究中心執(zhí)行主任閻雨：實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由是我國(guó)戶籍制度改革的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，是一個(gè)逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。
但各地區(qū)之間、大城市與小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，在就業(yè)、居住、社保等方面有巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實(shí)現(xiàn)均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也就意味著要擴(kuò)大財(cái)政開支，就眼前的利益看，改革的成本是大于改革帶來的利益的，短期內(nèi)會(huì)花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績(jī)，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。
財(cái)稅改革是破解城鄉(xiāng)福利二元分割體制重要途徑
城鎮(zhèn)化改革方案的制定成為近日熱點(diǎn)，其發(fā)展規(guī)劃備受關(guān)注。與城鎮(zhèn)化改革方案相配套的是備受關(guān)注的戶籍制度改革。《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》要求，根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，分類推進(jìn)戶籍制度改革，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)公共服務(wù)、社會(huì)保障制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將基本公共服務(wù)逐步覆蓋到符合條件的常住人口。
記者：阻礙城鎮(zhèn)化的體制藩籬已嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，面對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的改革難題，備受關(guān)注的戶籍制度該如何突破？
閻雨：就城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，要把富余農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上轉(zhuǎn)移出來，首先必須拆除城鄉(xiāng)壁壘，改革戶籍制度，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制，創(chuàng)造自由流動(dòng)的良好就業(yè)環(huán)境。
推進(jìn)城鄉(xiāng)間的戶籍改革，有兩種做法值得關(guān)注：一是許多省市在實(shí)行的積分入戶，它包括基礎(chǔ)分、附加分、扣減分，基礎(chǔ)分包含個(gè)人素質(zhì)、居住情況和工作經(jīng)驗(yàn)三項(xiàng)內(nèi)容。這一方式有個(gè)明顯的特點(diǎn)：對(duì)入戶條件有了明晰的規(guī)定。積分制促進(jìn)了資源有限前提下的公平分配，條件清晰、簡(jiǎn)潔、公開，有利于避免暗箱操作和戶籍腐敗，為農(nóng)民工入戶打開了一扇大門。二是重慶的做法，它針對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)程設(shè)計(jì)了“3年過渡、3項(xiàng)保留、5項(xiàng)納入”的完整政策體系：一方面農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后繼續(xù)保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益，并保留原戶籍地計(jì)劃生育政策、農(nóng)村中糧直補(bǔ)與土地相結(jié)合的各種補(bǔ)貼，為進(jìn)城農(nóng)民提供更多、更大選擇余地；另一方面，確保轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)村居民能夠進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等保障體系，充分享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。
大城市戶籍放開的實(shí)質(zhì)是資源配置實(shí)現(xiàn)均等化
在推動(dòng)戶籍制度改革過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，大城市戶籍如果放開，人們會(huì)“一窩蜂”涌入，大城市就業(yè)壓力會(huì)變得更大，環(huán)境也會(huì)更加惡劣。以北京為例，有研究人員指出，若北京人口持續(xù)膨脹，那么南水北調(diào)的水量將會(huì)被快速增長(zhǎng)的人口吞噬。因此有專家指出，對(duì)于北京這類大城市，“留京指標(biāo)”是控制人口總規(guī)模的一步棋，與機(jī)動(dòng)車搖號(hào)、房產(chǎn)限購(gòu)出發(fā)點(diǎn)相似，即短期內(nèi)遏制北京市人口不斷膨脹的傾向。
記者：一方面戶籍制度在進(jìn)一步放開，另一方面大城市不堪人口重負(fù)，面對(duì)這樣的矛盾，大城市的戶籍改革該如何解決這一困局？
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授王暉：由于北京這類城市已經(jīng)具備了“壟斷性”發(fā)展能力，使很多其他地區(qū)的人對(duì)一線城市產(chǎn)生了特別的“羨慕嫉妒”心理。目前通過戶籍限制購(gòu)車購(gòu)房等，都帶有某種“社會(huì)排斥”的傾向，本身不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。但是，如果不改變北京這種類似壟斷性的城市發(fā)展格局，其吸引力只會(huì)增加，不會(huì)減少。戶籍如果開放，那必然加劇這種潮流式人口流動(dòng)，因?yàn)槿藗冞M(jìn)入一線城市是想獲得發(fā)展機(jī)遇和人生機(jī)會(huì)。所以，從這個(gè)層面理解，一線城市戶籍的無條件開放，暫時(shí)還將存在巨大的壓力。
要了解小城鎮(zhèn)對(duì)周圍農(nóng)村發(fā)展的作用，了解小城鎮(zhèn)的人口容量，就必須研究小城鎮(zhèn)的人口問題。也只有對(duì)小城鎮(zhèn)的人口問題有比較深入的了解，才可能對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革有清楚的認(rèn)識(shí)。
一、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革進(jìn)程回顧
農(nóng)村改革后大量的農(nóng)民進(jìn)城謀生。因此1984年國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧到縣城以下的集鎮(zhèn)入戶居住，發(fā)給《自理口糧戶口簿》。這是對(duì)50年代以來戶口管理體制的一個(gè)重大突破。自理口糧對(duì)農(nóng)民的吸引力不大，1990年全國(guó)自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現(xiàn)這種情況的原因可能是小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業(yè)人口中，從事工業(yè)的占26.7%、商業(yè)的占23.2%、服務(wù)業(yè)的占17.7%、建筑業(yè)的占10.7%、交通運(yùn)輸業(yè)的占6.1%、其他的占15.6%，從這個(gè)結(jié)構(gòu)可以看出為小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)服務(wù)的就業(yè)人口占半數(shù)以上。讓農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn)，而小城鎮(zhèn)給農(nóng)民的機(jī)會(huì)有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，決定實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，對(duì)象是外商親屬、投資者、被征地的農(nóng)民。在這一基礎(chǔ)上，1992年山東省政府出臺(tái)了“山東省地方城鎮(zhèn)戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍(lán)印戶口”這種更加機(jī)動(dòng)的戶籍政策。藍(lán)印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍(lán)色而得名。擁有藍(lán)印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經(jīng)過若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨凇Ｗ钤绮捎盟{(lán)印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮(zhèn)也實(shí)行藍(lán)印戶口。藍(lán)印戶口的條件和價(jià)值與城鎮(zhèn)的地位是緊密聯(lián)系在一起的，城鎮(zhèn)地位越高，得到藍(lán)印戶口的條件也越高。
1997年在全國(guó)近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。在這方面，中西部地區(qū)開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，在貴州省公安廳的《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定，在小城鎮(zhèn)中有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮(zhèn)的常住戶口，并且不允許收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)。
2000年中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對(duì)縣級(jí)市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在這一政策的推動(dòng)下，各地對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應(yīng)加速。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)一步放寬，至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對(duì)農(nóng)民開放了。
在開放小城鎮(zhèn)戶籍這場(chǎng)改革中，對(duì)開放戶籍促進(jìn)城鎮(zhèn)化寄予了太多的希望。其實(shí)從1997年開始小城鎮(zhèn)的戶籍試點(diǎn)改革到現(xiàn)在，小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力并沒有明顯的增強(qiáng)，沒有出現(xiàn)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮(zhèn)戶籍以每個(gè)600元的價(jià)格攤派出售[2]。河南省小城鎮(zhèn)的戶籍開放后，對(duì)農(nóng)民的吸引力不大，在一些改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)竟然沒有一個(gè)人申報(bào)[3]。為什么小城鎮(zhèn)的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮(zhèn)人口狀況可以得到有益的啟示。
二、小城鎮(zhèn)人口狀況
關(guān)于小城鎮(zhèn)的人口統(tǒng)計(jì)比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個(gè)重要原因是統(tǒng)計(jì)口徑問題，按照中國(guó)的戶籍管理制度，一個(gè)鎮(zhèn)人口的身份至少有兩種類型，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，在一些鎮(zhèn)中則可能還有“自理口糧人口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續(xù)與沒有辦理的兩類。按行政區(qū)劃來劃分鎮(zhèn)人口，時(shí)常會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。因?yàn)榇蠖鄶?shù)小城鎮(zhèn)的管轄范圍都比較大，包含了大量的農(nóng)村，容易夸大小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模。目前小城鎮(zhèn)的范圍界定也有待完善，因?yàn)樵谝恍┑胤剑S著小城鎮(zhèn)的發(fā)展、城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展，鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村在地理上已經(jīng)連成一片，如果用原來的行政區(qū)域來計(jì)算小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模則容易縮小其實(shí)際的人口數(shù)量。鑒于上述情況，在本文中對(duì)小城鎮(zhèn)人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。
表1與表2是來自不同資料的全國(guó)性小城鎮(zhèn)人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時(shí)間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個(gè)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)，占當(dāng)年全部城鎮(zhèn)數(shù)量的10%。如果比較兩張表的數(shù)據(jù)，可以看出兩者之間在平均人口規(guī)模上有比較大的差異，而在平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模上的差異比較小，導(dǎo)致這種差異的原因是統(tǒng)計(jì)范圍的不同，前者是用鎮(zhèn)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)，因此規(guī)模偏大，后者用建成區(qū)，因此規(guī)模偏小。由于農(nóng)業(yè)人口大部分居住在鎮(zhèn)的建成區(qū)外，用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致的差距比較大。又因?yàn)榉寝r(nóng)業(yè)人口主要集中在鎮(zhèn)的建成區(qū)內(nèi)，所以用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致的差距相對(duì)比較小。上述的兩個(gè)資料都有缺陷，但是相比之下用建成區(qū)統(tǒng)計(jì)的資料更加符合實(shí)際情況。
[2]《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》（2000年），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年.
[3]《中國(guó)人口年鑒》(1985)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1985年.
根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國(guó)小城鎮(zhèn)在數(shù)量和人口規(guī)模上長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。改革開放以后，小城鎮(zhèn)的數(shù)量從1980年不足3000增長(zhǎng)到1999年接近2萬個(gè)，平均每年增長(zhǎng)率為10.5%；人口規(guī)模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長(zhǎng)率也為10.5%。雖然近年來小城鎮(zhèn)有較大的發(fā)展，但是分析一下卻可以看出小城鎮(zhèn)發(fā)展有兩個(gè)問題。第一個(gè)是作為小城鎮(zhèn)主體的非農(nóng)業(yè)人口，從1980年到1999年的平均年增長(zhǎng)率只有2.8%，扣除了人口的自然增長(zhǎng)因素，小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口遷移增長(zhǎng)率實(shí)際上是很低的。第二個(gè)是在1980年平均每個(gè)小城鎮(zhèn)有1.5萬的非農(nóng)業(yè)人口，到1999年平均每個(gè)小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口不到4000人。小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模的縮小主要有三個(gè)原因，一是部分人口規(guī)模大的小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，二是新增加的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模小，三是因?yàn)閼艏贫鹊南拗疲罅吭谛〕擎?zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“農(nóng)業(yè)人口”沒有被承認(rèn)是非農(nóng)業(yè)人口。
說明：①共17260個(gè)鎮(zhèn)資料，根據(jù)這些鎮(zhèn)的資料計(jì)算，下同。
②此表的人口指的是鎮(zhèn)區(qū)的人口。
資料來源：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。
前幾年大量的縣城轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘校瑢?dǎo)致剩下的小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍不大，全國(guó)大約70%的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模不到5000人，非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模不到2000人。小城鎮(zhèn)人口規(guī)模超過2萬，或非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模超過1萬的小城鎮(zhèn)，占全部城鎮(zhèn)的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮(zhèn)平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模比西部高65.4%。根據(jù)17260個(gè)鎮(zhèn)的資料，在人口規(guī)模最小的2000個(gè)鎮(zhèn)中，約50%在西部地區(qū)。
由于大部分小城鎮(zhèn)人口規(guī)模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮(zhèn)人口倍增，由此帶來生活環(huán)境惡化，就業(yè)機(jī)會(huì)減少等問題，因此短期內(nèi)大多數(shù)小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的空間不大。
三、小城鎮(zhèn)人口中實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口估算
在前面談到小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的“農(nóng)業(yè)人口”得不到承認(rèn)為合法的非農(nóng)業(yè)身份，這部分人在目前的城鎮(zhèn)人口中占相當(dāng)大的一部分。同時(shí)在部分小城鎮(zhèn)中存在大量的外來勞動(dòng)力，在有資料的城鎮(zhèn)中，有1226個(gè)鎮(zhèn)的企業(yè)中的就業(yè)人數(shù)超過有當(dāng)?shù)貞艏膭趧?dòng)力人數(shù)，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數(shù)量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實(shí)際從事非農(nóng)業(yè)工作者的身份得到確認(rèn)，對(duì)城鎮(zhèn)戶籍管理有益，這些城鎮(zhèn)將是戶籍制度改革的最大受益者。
到底小城鎮(zhèn)中有多少人口應(yīng)該屬于非農(nóng)業(yè)人口，這是無法準(zhǔn)確回答的問題，因?yàn)樵谛〕擎?zhèn)中，有些家庭內(nèi)部的成員可以分別從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)工作，也有相當(dāng)一部分人是同時(shí)兼職農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)。不過還是可以對(duì)目前小城鎮(zhèn)中實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模作一大略估計(jì)，下面是估計(jì)的公式：
期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口＝1.8×（企業(yè)人員數(shù)＋勞動(dòng)力人數(shù)×0.1）
這一公式的基本思路是：第一，按目前中國(guó)城鎮(zhèn)的實(shí)際情況，每個(gè)非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力供養(yǎng)1.8人（包括勞動(dòng)力本人在內(nèi)）；第二，在一個(gè)鎮(zhèn)內(nèi)部的勞動(dòng)力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛(wèi)生、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，應(yīng)該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計(jì)算出的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模，本文稱為期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口。表6是根據(jù)公式計(jì)算的結(jié)果，從中可知全國(guó)小城鎮(zhèn)中，實(shí)際屬于非農(nóng)業(yè)的人口要比統(tǒng)計(jì)數(shù)多50%左右，其中東部地區(qū)大約多70%，中西部則在30%左右。要強(qiáng)調(diào)的是這些期望可在小城鎮(zhèn)增加的非農(nóng)業(yè)人口中，70%以上在東部地區(qū)。
從期望可增加的小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量上看，除了局部地區(qū)之外，小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的增長(zhǎng)并非是無限的，它受到小城鎮(zhèn)就業(yè)條件的限制。除了少數(shù)以交通、旅游、集市貿(mào)易為主要產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)之外，大部分小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)在很大程度上受到其企業(yè)發(fā)展的制約，只要沒有一定數(shù)量和規(guī)模的企業(yè)存在，讓小城鎮(zhèn)人口大發(fā)展是空中樓閣。根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，全國(guó)平均每個(gè)小城鎮(zhèn)只有大約1000人的企業(yè)員工。東部地區(qū)多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數(shù)據(jù)中可知，全國(guó)接近40%的小城鎮(zhèn)中，企業(yè)員工數(shù)量不足250人，在西部地區(qū)這一比重是接近60%。從企業(yè)情況看，目前大部分小城鎮(zhèn)容納大量人口就業(yè)的前景并不樂觀。
從期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口和小城鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實(shí)際上已經(jīng)在小城鎮(zhèn)工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮(zhèn)人口的作法在東部地區(qū)可以比較有效，在中西部地區(qū)的效果不大
四、關(guān)于小城鎮(zhèn)人口與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的幾點(diǎn)討論
在對(duì)小城鎮(zhèn)人口狀況有一定了解的基礎(chǔ)上，可以從人口的角度對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革作一點(diǎn)討論。
首先，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模普遍太小，對(duì)大多數(shù)服務(wù)行業(yè)來說，根本達(dá)不到許多服務(wù)業(yè)所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮(zhèn)中，要依靠企業(yè)中就業(yè)人口的大量增加，拉動(dòng)服務(wù)業(yè)人口的增加才可能發(fā)展。其實(shí)從“自理口糧”人口對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展起的作用有限這一事實(shí)，也可以看到開放小城鎮(zhèn)戶籍對(duì)大部分小城鎮(zhèn)的發(fā)展幫助有限。
其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，人口的流動(dòng)主要是受到勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響，從目前小城鎮(zhèn)的人口狀況看，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)潛力有限。大部分企業(yè)規(guī)模小，容納勞動(dòng)力的能力極有限。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》中數(shù)據(jù)計(jì)算，在小城鎮(zhèn)中平均每個(gè)企業(yè)的規(guī)模12人，其中東部地區(qū)平均16人，中部地區(qū)平均9人，西部地區(qū)平均7人，可以說相當(dāng)部分企業(yè)是處于小作坊的水平。沒有就業(yè)機(jī)會(huì)，白給農(nóng)民一個(gè)小城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)民沒有實(shí)質(zhì)意義。
第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮(zhèn)，大多數(shù)小城市的戶籍已經(jīng)相當(dāng)開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮(zhèn)相比，城市的吸引力遠(yuǎn)大得多，而且對(duì)石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現(xiàn)大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)無法超過城市，那么小城鎮(zhèn)的戶籍吸引力就有限。
第四，小城鎮(zhèn)戶籍改革的實(shí)質(zhì)是什么，目的是什么。根據(jù)目前小城鎮(zhèn)人口現(xiàn)狀，小城鎮(zhèn)戶籍改革的實(shí)質(zhì)是承認(rèn)大批在小城鎮(zhèn)工作、生活的人口，他們的身份已經(jīng)不是農(nóng)民，其目的應(yīng)該是方便人口管理。如果把小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的目的定位在促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化上，從前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城鎮(zhèn)戶籍改革的效果存在地區(qū)差距。在東部地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平比較高，在珠江三角洲地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、特大城市的郊區(qū)，戶籍改革對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)模的發(fā)展會(huì)有相當(dāng)大的促進(jìn)作用。相反在廣大的中西部地區(qū)，簡(jiǎn)單通過開放小城鎮(zhèn)戶籍，甚至是開放城市戶籍，對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用依然有限。
【參考文獻(xiàn)】
[1]中華人民共和國(guó)全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料（1990年度與1993年度）.北京：群眾出版社，1991、1993.
一、銅仁市開展戶籍制度改革的條件分析
1 制約因素：銅仁市與江津、都江堰等戶籍制度改革開展較好的地區(qū)相比，進(jìn)城落戶的門檻更低，但多年來轉(zhuǎn)戶情況并不理想。究其主要原因，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。2011年銅仁市GDP總量357億元，不到江津區(qū)的一半；財(cái)政總收入50.6億元，都江堰作為一個(gè)63萬人的縣級(jí)市，財(cái)政總收入就超過80億元，差距極為明顯。二是城市吸引力不強(qiáng)。從城鎮(zhèn)化率看：2011年，銅仁市城鎮(zhèn)化率為32.7%，全省排名倒數(shù)第二，武陵山區(qū)排名掛末，大大低于全國(guó)平均水平。從城鎮(zhèn)規(guī)模看：無論是銅仁城區(qū)還是各縣城，一個(gè)共同的特點(diǎn)是：城市規(guī)模小、人口少、基礎(chǔ)設(shè)施落后、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。三是社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。與周邊市州相比，教育方面，全市78.21萬學(xué)生只有各類學(xué)校1745所，而懷化市70.02萬學(xué)生有學(xué)校2244所，湘西州43.96萬學(xué)生有學(xué)校1277所，教育資源嚴(yán)重短缺：衛(wèi)生方面，全市病床總數(shù)不足一萬張，僅為懷化市的41%，湘西州的74%。此外，保障性住房還難以滿足城市低收入人口需要，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)還未普及。四是改革的要素資源尚未完全激活。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特別是土地制度創(chuàng)新尚在探索之中，農(nóng)村土地資源還未形成資產(chǎn)化，出現(xiàn)城市發(fā)展用地嚴(yán)重受限、農(nóng)村土地一定程度上閑置的狀況。五是農(nóng)民進(jìn)城顧慮較多。一方面由于土地還未能從根本上變成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民進(jìn)城后帶不走，農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后丟失財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致進(jìn)城缺乏動(dòng)力。另一方面目前部分農(nóng)村人口在就學(xué)、就醫(yī)、計(jì)生、社保等方面享受的待遇比城鎮(zhèn)人口還優(yōu)惠，導(dǎo)致部分農(nóng)民不愿進(jìn)城。加之近年來國(guó)家惠農(nóng)政策不斷增多，部分農(nóng)民不愿離土離鄉(xiāng)。
2 有利條件：盡管制約因素較多，但近年來銅仁市政策機(jī)遇好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、思想動(dòng)力足，戶籍制度改革具備難得的有利條件。一是國(guó)家賦予先行先試的使命。二是銅仁市面臨的政策機(jī)遇前所未有。從武陵山片區(qū)范圍看，銅仁市是支持政策較多的地區(qū)，除武陵山扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃外，國(guó)發(fā)[2012]2號(hào)文件、新一輪西部大開發(fā)等疊加政策為銅仁市加速發(fā)展、后發(fā)趕超提供了千載難逢的機(jī)遇。三是近年來的快速發(fā)展為改革奠定了基礎(chǔ)。戶籍制度改革必須有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作支撐。近年來銅仁市緊扣“兩加一推”主基調(diào)和工業(yè)強(qiáng)省、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)主戰(zhàn)略，深入實(shí)施“構(gòu)建兩帶兩圈產(chǎn)業(yè)體系、推進(jìn)六個(gè)新跨越”發(fā)展戰(zhàn)略，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持了較高增速。四是一些政策措施的出臺(tái)為戶籍制度改革創(chuàng)造了條件。近年來，銅仁市在深化改革、創(chuàng)新體制機(jī)制方面進(jìn)行了富有成效的探索，農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村“三權(quán)抵押”金融服務(wù)創(chuàng)新工作已啟動(dòng)，《銅仁市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施意見》即將出臺(tái)。這些都為戶籍制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造了條件。
二、推進(jìn)銅仁市戶籍制度改革的思考與建議
1 科學(xué)合理規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。建議按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、積極穩(wěn)妥、綜合推進(jìn)、以人為本”原則，重點(diǎn)圍繞銅仁中心城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)），推進(jìn)“兩區(qū)一村”戶籍制度改革。“兩區(qū)”指銅仁中心城市及各縣的城規(guī)劃區(qū)、各類園區(qū)，建議采取吸引與助推方式，強(qiáng)力推進(jìn)戶籍制度改革，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民向銅仁中心城市、縣城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚轉(zhuǎn)移。“一村”指依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地、集市所在地，按照“社區(qū)綜合體”模式統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)新村，采取用優(yōu)惠政策吸引為主的辦法引導(dǎo)農(nóng)民集聚轉(zhuǎn)移。
2 深化產(chǎn)權(quán)制度改革，全面激活農(nóng)村資產(chǎn)。堅(jiān)持戶籍制度改革與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革協(xié)同推進(jìn)，嚴(yán)格按照《省政府關(guān)于開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的意見》要求，重點(diǎn)深化三項(xiàng)改革：即農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)改革，讓農(nóng)民既擁有資源，又擁有資產(chǎn)，放放心心進(jìn)城。建議建立農(nóng)村土地自愿、有償、彈性退出機(jī)制，對(duì)“兩區(qū)”范圍內(nèi)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)改革，設(shè)立3至5年退出過渡期。過渡期內(nèi)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民原來享受的各類優(yōu)惠政策一律不變，待其實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障和就業(yè)保障后，按有償退出方式一次性給予適當(dāng)?shù)耐顺鲅a(bǔ)助，切實(shí)維護(hù)群眾產(chǎn)權(quán)收益。對(duì)“一村”范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，建議不設(shè)過渡期，讓群眾長(zhǎng)期擁有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。其產(chǎn)權(quán)由村級(jí)集體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，采取轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)、租賃、入股等方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享。加快“三權(quán)”確權(quán)頒證步伐，鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)開展“三權(quán)”抵押放貸，為轉(zhuǎn)戶群眾提供資金支持。
3 堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)制度銜接。一是建議制定銅仁市城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化轉(zhuǎn)移銜接辦法。以建立健全社會(huì)保障體系為導(dǎo)向，取消城鄉(xiāng)社保制度差別，全面推行一體化、多層次、可銜接的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立城鄉(xiāng)一體化的多層次醫(yī)療保險(xiǎn)體系，完善城鄉(xiāng)一體化的新型社會(huì)救助體系，實(shí)行社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)之間的“無縫”銜接。在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系未形成一體化之前，本著“就高不就低”原則，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿選擇參加城鎮(zhèn)或農(nóng)村的各類社會(huì)保障制度，全面解除轉(zhuǎn)戶農(nóng)民后顧之憂。二是建議做好城鄉(xiāng)惠民政策銜接。對(duì)現(xiàn)有的就學(xué)就業(yè)、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等惠民政策進(jìn)行清理，制定具體銜接辦法，確保政策效應(yīng)的最大化。三是建議做好計(jì)劃生育政策銜接。農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民后，建議給予5年的生育政策過渡期，過渡期間繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村居民的生育政策以及農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助或特別扶助政策。如未能享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障或未進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的，應(yīng)允許長(zhǎng)期享受原戶籍地農(nóng)村居民計(jì)劃生育優(yōu)惠政策。四是全面落實(shí)《貴州省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》，推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程。《貴州省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定居住證持證人享有1 2項(xiàng)權(quán)益。建議市直相關(guān)部門結(jié)合《條例》出臺(tái)具體細(xì)化對(duì)接措施，抓好政策的貫徹落實(shí)，保障流動(dòng)人口應(yīng)有的合法權(quán)益。
4 做大城鎮(zhèn)規(guī)模，提高承載能力。一是提高城鎮(zhèn)聚集能力。加快完善銅仁城區(qū)和各縣城的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快拉開城市骨架，做大城市規(guī)模，完善城市功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，滿足轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民基本生活需求。二是建議加大黔東工業(yè)聚集區(qū)及產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)力度，加快環(huán)梵凈山“金三角”文化旅游創(chuàng)新區(qū)中江口、碧江、松桃、萬山核心景區(qū)建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)玉屏、大龍、萬山、碧江、大興、松桃、江口同城化發(fā)展。三是盡快擴(kuò)大城鎮(zhèn)教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源。按照城市功能區(qū)布局和戶籍制度改革總體規(guī)劃，合理布局學(xué)校、醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，完善教育醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民享受優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。四是加大新村建設(shè)力度。下決心整合資源，重點(diǎn)抓住國(guó)家實(shí)施生態(tài)移民、農(nóng)村危房改造、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等機(jī)遇，抓緊規(guī)劃編制一批新村建設(shè)項(xiàng)目，集中力量、捆綁資金推進(jìn)新村建設(shè)，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民集中居住創(chuàng)造條件。五是做大做強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)。加大項(xiàng)目爭(zhēng)取和招商引資力度，大力引進(jìn)帶動(dòng)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)的勞動(dòng)密集型企業(yè)，加快發(fā)展商貿(mào)物流、文化旅游、中介家政服務(wù)、金融儲(chǔ)蓄服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。加大轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民到工業(yè)園區(qū)、中小企業(yè)等實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為其提供政策咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項(xiàng)目推薦、貸款擔(dān)保、跟蹤服務(wù)等創(chuàng)業(yè)扶持，幫助其通過創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C
[文章編號(hào)]1005-0019(2009)7-0285-01
[摘要]隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益暴露出來。為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)正在進(jìn)行戶籍制度的改革,必然給社會(huì)的各個(gè)方面帶來影響。計(jì)劃生育首當(dāng)其沖,因此,本文研究的重點(diǎn)就是如何使戶籍制度改革與計(jì)劃生育相適應(yīng)的問題。
[關(guān)鍵詞]戶籍制度;改革;計(jì)劃生育;方法
從我國(guó)戶籍制度的發(fā)展進(jìn)程來看,保證了我國(guó)人力資源的有效配置;其次是通過控制人口從農(nóng)村到城市的大量遷移,較好地避免了城市人口的過分膨脹以及由此帶來的城市社會(huì)問題;通過一致的人口登記措施,嚴(yán)格控制人口的流動(dòng),從而起到了預(yù)防犯罪、有效偵破案件、維護(hù)良好社會(huì)秩序的作用;保證了計(jì)劃生育工作和人口微觀控制的有效進(jìn)行,保證了人口統(tǒng)計(jì)和人口宏觀控制的順利實(shí)施。
1戶籍制度與計(jì)劃生育的關(guān)系
戶籍管理制度是一項(xiàng)基本的國(guó)家行政管理制度,是指政府的相關(guān)管理部門對(duì)其所管轄的民戶的基本狀況進(jìn)行登記和管理,其內(nèi)容包括常住人口登記和上報(bào)制度、居民戶口或身份登記即管理制度、暫住人口登記制度、出生人口登記制度、遷移登記制度、變更更正登記制度等。戶籍制度的主要作用在于統(tǒng)計(jì)人口數(shù)量,維持社會(huì)穩(wěn)定。而計(jì)劃生育是國(guó)家的一項(xiàng)基本國(guó)策,旨在通過宣傳與教育,并采取其他措施來放慢人口增長(zhǎng)速度,控制人口數(shù)量,以適應(yīng)環(huán)境的承受力。這兩項(xiàng)措施的范圍及于全國(guó),深刻影響著人們的各個(gè)方面。二者之間的聯(lián)系既對(duì)立又統(tǒng)一,互相促進(jìn),互相制約。
戶籍制度建立之初,嚴(yán)格限制人口流動(dòng),人民群眾被死死的釘在固定的地方。社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是在生產(chǎn)要素的不斷優(yōu)化組合和流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的,各種社會(huì)資源自由式流動(dòng),進(jìn)而能實(shí)現(xiàn)人盡其才,物盡其用,發(fā)揮人力物力的最大效能。其中最重要的元素人力資源的流動(dòng)至關(guān)重要,但傳統(tǒng)的戶籍制度不是從社會(huì)資源利用的最大化出發(fā)鼓勵(lì)勞動(dòng)力由經(jīng)濟(jì)勢(shì)能低的農(nóng)村、小城鎮(zhèn)向中等城市、大城市遷移,而是從保護(hù)城市的利益出發(fā),采取種種措施,設(shè)置重重障礙阻止勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。它反而鼓勵(lì)人口由城市到農(nóng)村、由發(fā)達(dá)地區(qū)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng),使生產(chǎn)要素難以實(shí)現(xiàn)最佳配置。這是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的。同時(shí)勞動(dòng)力合理流動(dòng)的不能實(shí)現(xiàn),遏制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。這不僅會(huì)挫傷勞動(dòng)者的積極性,也損害了人民群眾的利益,造成了社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi),給現(xiàn)代化建設(shè)增加了不必要的制度成本,延緩了我國(guó)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。
20世紀(jì)90年代以來,由于我國(guó)戶籍制度做了相應(yīng)的調(diào)整,不再嚴(yán)格限制人口流動(dòng),因此,我國(guó)人口遷移與流動(dòng)呈現(xiàn)出大規(guī)模的跨區(qū)域、長(zhǎng)距離的特點(diǎn)。據(jù)有關(guān)部門分析估計(jì),隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,流動(dòng)人口還將以平均每年500萬左右的速度增長(zhǎng)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和實(shí)踐也均已證明:經(jīng)濟(jì)越發(fā)展,農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)就會(huì)越多。雖然流動(dòng)人口的增多,會(huì)造成一定的負(fù)面影響,給計(jì)劃生育工作帶來一定的問題,但從總體上說,它有利于人口與計(jì)劃生育工作,有利于全面建設(shè)小康社會(huì)的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)。因此,對(duì)流動(dòng)人口不能排斥和歧視,應(yīng)注重把流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)氐膽艏丝诠芾淼能壍?與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務(wù),切實(shí)維護(hù)好流動(dòng)人口的合法權(quán)益。戶籍制度不管是對(duì)于人力資源的分配,還是對(duì)于人口數(shù)量的控制都有著深刻的影響力,因此,戶籍制度的改革必然會(huì)引起計(jì)劃生育相關(guān)政策的調(diào)整。
2戶籍制度改革背景下的計(jì)劃生育工作新措施
我國(guó)戶籍管理制度改革將逐步全面實(shí)行公民在居住地登記戶口的原則,形成由戶口登記、遷移為基礎(chǔ),居民戶口簿、公民身份證兩種證件和常住、暫住兩種戶口組成的管理制度,以居住地劃分城市人口和農(nóng)村人口,以職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。當(dāng)然戶籍制度的改革面臨一個(gè)非常敏感而棘手的問題,就是戶籍性質(zhì)變更現(xiàn)象普遍化和臺(tái)法化后的生育政策該如何制定和掌握呢?
2.1實(shí)行雙軌制生育政策:《人口與計(jì)劃生育法》已經(jīng)明確規(guī)定,“國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策”,因此,暫時(shí)不能以“一元化”的生育政策來適應(yīng)“一元化”的戶籍制度,而應(yīng)當(dāng)采取過渡的方式來執(zhí)行現(xiàn)行城鄉(xiāng)有別的生育政策。目前,在基層調(diào)查時(shí),有些計(jì)劃生育工作者提出了不少看法,其中一種即在一定時(shí)間內(nèi),戶口落在村民委員會(huì)并分到責(zé)任田的,適用農(nóng)民生育政策;沒有責(zé)任田而從事其他職業(yè)的,適用城鎮(zhèn)生育政策。采取這樣的辦法執(zhí)行現(xiàn)行生育政策,既有利于提高城市化水平,也有利于穩(wěn)定低生育水平,基層計(jì)劃生育工作人員也便于操作。當(dāng)然了,這種城鄉(xiāng)有別的生育政策也會(huì)帶來一些問題,例如當(dāng)我們不能區(qū)分城市,還是農(nóng)村人口時(shí),我們應(yīng)該適用怎么樣的政策呢?因此,們現(xiàn)在做的也只能是根據(jù)實(shí)際情況,調(diào)整做出相應(yīng)的計(jì)劃生育政策。
社會(huì)等級(jí)制
元朝的統(tǒng)治者是來自北方草原的蒙古人，在逐步統(tǒng)一中國(guó)的過程中，有些區(qū)域較早納入元帝國(guó)的版圖，而有些區(qū)域則較晚。于是，統(tǒng)一中原后，元政府便依次把蒙古人、色目人、漢人和南人作為公民的四個(gè)等級(jí)。
蒙古人位于等級(jí)制的最頂端，是絕對(duì)的特權(quán)公民；而所謂色目人是早期跟著蒙古人打江山的西域、中亞、西亞和歐洲的白種人；漢人是指淮河以北，原金朝統(tǒng)治下的漢族人、契丹人、女真人和高麗人等，也包括南宋覆亡之前云南、四川等地的漢人和其他少數(shù)民族；南人就是南宋遺民，他們是最后被元帝國(guó)征服地區(qū)以漢族人為主體的南方人。
這種等級(jí)劃分，既主要源于民族差異，又不完全歸因于民族差異。譬如，同為漢人，北方的漢人與南方的“南人”，就分屬兩個(gè)不同的社會(huì)等級(jí)。而名為色目人的白種人，居然在中國(guó)比漢人的社會(huì)地位要高。等級(jí)制度最直接的體現(xiàn)就是政治地位。在元代中央政府中，高級(jí)官員一般由蒙古人和色目人擔(dān)任，漢人和南人基本不任用。在地方，漢人和南人即便特別優(yōu)秀，也只能擔(dān)任副職，而且即便擔(dān)任副職，也是少數(shù)特例。
在司法上，漢族人殺了蒙古人，死罪無疑；而蒙古人殺了漢族人，則一般不判處死刑。在科舉考試上，蒙古人和漢族人實(shí)行兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，蒙古人的考卷難度遠(yuǎn)低于漢族人。在科舉最高等級(jí)考試殿試中，蒙古人和色目人的文章字?jǐn)?shù)只要求500字，而漢族人則要求1000字。蒙古人和色目人30歲以上的，如果兩次考不中科舉，則可以授予其地方教育機(jī)構(gòu)的官職；而同樣情況下，漢族人的年齡標(biāo)準(zhǔn)要提高到50歲。
與社會(huì)等級(jí)制度相對(duì)應(yīng)的還有職業(yè)上的等級(jí)制。元政府把全民的職業(yè)分為十大類。知識(shí)分子處于第九等，排在僧人和道士甚至妓之后，僅僅比最后一個(gè)等級(jí)的乞丐高一級(jí)。這是中國(guó)歷史上最歧視知識(shí)分子的年代。其實(shí)，歧視知識(shí)分子，也是一種變相的民族歧視，因?yàn)橹R(shí)分子大都是學(xué)習(xí)儒家經(jīng)典的漢族人。
而且，這種職業(yè)等級(jí)制只針對(duì)漢人和南人，蒙古人和色目人被排除在外。此舉就是在蒙古人和色目人這兩個(gè)統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部實(shí)行職業(yè)上的無歧視，而在被統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)，大搞等級(jí)森嚴(yán)的職業(yè)歧視。
復(fù)雜的戶籍制度
古代社會(huì)的等級(jí)制度是戶籍制度的基礎(chǔ)，從某種意義上說，戶籍制度是社會(huì)等級(jí)制度的延伸。不平等的社會(huì)等級(jí)制，也就意味著不平等的戶籍制度，而元朝尤為突出。它把全國(guó)的戶籍主要分為民戶、軍戶、匠戶、兵戶、站戶、鹽戶等，還有獨(dú)立設(shè)置的宗教人員戶籍，專門侍奉蒙古皇室打獵和放鷹的“打捕戶”和“鷹房戶”，以及單獨(dú)隸屬于各貴族、勛戚和功臣的分封戶，甚至還有一些為蒙古貴族提供奢侈服務(wù)的各種特殊戶籍，如專門在貴族養(yǎng)老時(shí)服役的養(yǎng)老戶。
每一類戶籍中，又按照家庭收入被分為9個(gè)等級(jí)。以上各類戶籍還算是良民，還有幾類戶籍，如樂戶、戶和奴婢是賤民。元代因來自草原，還留有奴隸社會(huì)的殘余，完全依附于主人的奴隸也大量存在，他們被稱為“驅(qū)口者”。這種人相當(dāng)于無戶籍的“黑戶”，其生活狀態(tài)連牲畜都不如。
民戶是元代戶籍人口中最大的一類，以農(nóng)民為主體，也包括商人和手工業(yè)者等，由中央六部之一的戶部管理；軍戶是專門服兵役的家庭，兵戶專門為軍隊(duì)提供補(bǔ)給，站戶就是在國(guó)家驛站服務(wù)的人員，這三種戶籍的人由兵部管理；而僧人、道士卻由元代負(fù)責(zé)管理邊疆少數(shù)民族事務(wù)的宣政院管理。元代中央和地方?jīng)]有統(tǒng)一管理所有戶籍人口的機(jī)構(gòu)。各種不同戶籍的人，分別由相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來管理，效率非常低下。
戶籍類型不同，其享受到的國(guó)民待遇就不同。如民戶的賦稅和勞役最重，他們是元帝國(guó)財(cái)政收入的第一來源。
軍戶是第二大類戶籍群體，他們雖然在法律地位上與民戶一樣，但他們享有一定的特權(quán)，可以不用繳納民戶所負(fù)擔(dān)的繁重和多樣的差役，甚至可以蓄奴。
匠戶是全國(guó)第三大類群體，他們主要是政府所設(shè)立的各種制造業(yè)和和手工業(yè)機(jī)構(gòu)的工人和技術(shù)人員。匠戶在元帝國(guó)穩(wěn)定天下之后，待遇比民戶和軍戶要強(qiáng)。因?yàn)榻硲艉艽笠徊糠质墙o蒙古貴族生產(chǎn)和制作奢侈品的人，所以他們享有優(yōu)待，除不用負(fù)擔(dān)差役之外，他們?cè)谕瓿烧?guī)定的工作量之外，還能自己?jiǎn)胃桑鲑u自己的手工業(yè)產(chǎn)品，獲得不錯(cuò)的收益。
鹽戶很有意思，是專門生產(chǎn)食鹽的人群，他們?cè)诤芏喑季哂歇?dú)立的戶籍，是中國(guó)戶籍史上的一大特色。但是，綜合來看，元代的戶籍制度，不僅比起它之后的朝代，而且比起它之前的朝代，都要復(fù)雜，也就難以有效管理，也不可能激發(fā)民間的創(chuàng)造力和生產(chǎn)力。
戶籍制度的弊端
如此復(fù)雜的戶籍制度，與之相對(duì)應(yīng)的卻是古代社會(huì)十分落后的技術(shù)條件，其戶籍管理的效率顯而易見非常低下。尤其是元代，它算是中國(guó)古代戶籍制度混亂和繁雜登峰造極的時(shí)期。而這種繁雜的戶籍制度，即便在今天技術(shù)能力十分發(fā)達(dá)的社會(huì)，都有點(diǎn)無所適從，更遑論700多年前的元朝。
一則出土的元代文書記載，有一戶蒙古家庭，戶主由祖父變成了孫子，至少前后42年期間，這一家人戶籍上的人口、田產(chǎn)、牲畜等方面的變化毫無記錄。可見，低效率的戶籍制度，因技術(shù)能力的低下而愈發(fā)沒有可操作性。一個(gè)毫無實(shí)操性的制度，要么造成社會(huì)運(yùn)行的效率低下，要么造成社會(huì)的極大不公平。
元代的戶籍類型如此之多，每一個(gè)類型又分為9個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行納稅和服役。所以，那些被編入上等的大戶人家，為了減輕稅負(fù)，便往往賄賂各級(jí)官員，謀求將自己的家庭列入較為低下的等級(jí)。這種富戶逃避稅收的不公平現(xiàn)象，在元帝國(guó)特別嚴(yán)重。
為了在技術(shù)上彌補(bǔ)戶籍制度的低效率，元政府在局部地區(qū)還推行了一種荒誕的政策。據(jù)意大利人馬可?波羅的記載，杭州城的160萬戶家庭都必須把他們的家庭成員（包括使用的奴婢）和產(chǎn)業(yè)財(cái)富寫在一張紙上，并把這張紙貼在大門外。可見，戶口的管理方式，基本上是粗放式的和表面化？的。
從農(nóng)村到城市
為了控制勞動(dòng)力流動(dòng)，中國(guó)政府從1958年開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行戶籍制度，這一制度在農(nóng)村與城市之間劃下了一道鴻溝。1983年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繁榮，中央政府開始允許農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住，帶來了第一波農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的浪潮。20世紀(jì)90年代，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型導(dǎo)致城市勞動(dòng)力需求大幅增長(zhǎng)，形成了第二波更為迅猛的轉(zhuǎn)移浪潮。
改革開放初期，中國(guó)城市人口占全國(guó)人口總數(shù)的17.9％，2007年這一比例增至44.9％。在此階段，中國(guó)人口總量從9.63億增至13.21億，城市人口從1.72億增至5.94億，年增長(zhǎng)率為4.27％。同期，農(nóng)村人口由7.9億下降至7.28億，年均增長(zhǎng)率為負(fù)的0.28％。
而20世紀(jì)80年代初期開始實(shí)行的計(jì)劃生育政策使出生率大幅下降。因此，導(dǎo)致城市人口數(shù)量迅速增長(zhǎng)的主要因素有兩點(diǎn)：農(nóng)村人口向城市的遷移和流動(dòng)人口的增加，以及現(xiàn)有城市的擴(kuò)張和新興城市的發(fā)展。
中國(guó)的流動(dòng)人口
在中國(guó)，“流動(dòng)人口”基本上是指居民的長(zhǎng)久居住地發(fā)生了改變，但戶口卻仍然保留在原居住地。1982年，中國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)到657萬，占當(dāng)時(shí)人口總數(shù)的0.66％。自上世紀(jì)80年代中期城鎮(zhèn)向農(nóng)民開放，1987年流動(dòng)人口迅速增至1810萬，1990年則增至2135萬。其后，這一數(shù)字迅速增長(zhǎng)，1995年為7073萬，2000年時(shí)則上升至1.0229億。
中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的一份調(diào)查顯示，流動(dòng)大軍的主要組成部分是農(nóng)村人口，2005年5月，在非戶籍所在地工作的農(nóng)村人口達(dá)1.2億，其中1億工作在城市。2005年，中國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)力總數(shù)在1.4735億左右，占全國(guó)人口總數(shù)的11.3％。
人口遷移，尤其是農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了重大而又意義深遠(yuǎn)的影響。
首先，人口遷移為中國(guó)提供了廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)，有力地支持了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展；其次，這種流動(dòng)增加了農(nóng)村地區(qū)居民的收入(例如，2005年農(nóng)村家庭總收入的36％來自打工工資匯款收入)；再次，它促進(jìn)了城市中心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的發(fā)展。最后，它增加了流動(dòng)勞動(dòng)力人群的人力資本儲(chǔ)備。
城市化運(yùn)動(dòng)
中國(guó)的城市化進(jìn)程促進(jìn)了全國(guó)各地已有城市的大幅擴(kuò)張，以及新興城市如雨后春筍般的出現(xiàn)。
中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年11月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截止2007年年底，全國(guó)城市總數(shù)達(dá)到655個(gè)，比1978年增加了462個(gè)。建制鎮(zhèn)的數(shù)量也達(dá)到了1.9249萬個(gè)，幾乎是1978年的8倍。
城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大最令人感到驚奇。2008年，人口數(shù)在100萬到200萬之間的城市就達(dá)到了83個(gè)。人口超過200萬的大城市由1978年的10個(gè)上升至2008年的36個(gè)。
此外，在這36座大城市中，20座城市的人口超過了500萬。像上海、北京、天津、重慶、廣州和深圳這幾座城市的人口均超過1000萬。
其中，深圳是這一現(xiàn)象中最具代表性的城市。1979年，深圳剛剛被劃分為經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)，僅擁有31萬人口，而現(xiàn)在則擁有1000多萬人口。
結(jié)構(gòu)沖突
戶籍制度所帶來的直接后果是，中國(guó)社會(huì)被劃分為兩種結(jié)構(gòu)：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域二元結(jié)構(gòu)。
這兩大結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是戶籍制度和這一制度導(dǎo)致的社會(huì)福利方面的體制安排，這類社會(huì)福利包括教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障等。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，戶籍制度以及相應(yīng)的體制安排卻在改革時(shí)期被大體保留下來。
政府建立戶籍制度的初衷是為了保證工業(yè)化所需資本的高積累。其后，與初衷不符的是，戶籍制度一直成為中國(guó)政府控制農(nóng)村人口向城市遷移，甚至是限制不同城市間勞動(dòng)力流動(dòng)的有力手段。
在農(nóng)村地區(qū)，戶口仍然是為農(nóng)民分配土地的基本依據(jù)。因此，戶籍制度在中國(guó)遠(yuǎn)不僅僅是一種登記制度，事實(shí)上它更是一種分配社會(huì)及公共資源，調(diào)節(jié)政治權(quán)力的有力手段。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，不同城市間勞動(dòng)力流動(dòng)的增加，體制上的矛盾日益突顯。這一矛盾導(dǎo)致了兩大獨(dú)特社會(huì)群體的出現(xiàn)：“流動(dòng)人口”和作為城市新社會(huì)群體的“農(nóng)民工”。
此外，過去二元社會(huì)主要是指農(nóng)村和城市之間的隔離，現(xiàn)在這一問題延伸至了城市內(nèi)部。
盡管農(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)入城市用工市場(chǎng)，但是他們沒有資格享有與本地有戶口居民同等的權(quán)利和待遇。戶籍制度在城市居民和農(nóng)村居民之間樹起了一道“柏林墻”，二者在收入、社會(huì)保障、醫(yī)療教育等方面的待遇都存在著差距。
因此，社會(huì)變革所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的沖突，導(dǎo)致了不僅是大量廉價(jià)勞動(dòng)的出現(xiàn)，而且還有城市社會(huì)階層中新式低級(jí)階層的出現(xiàn)。由于像社會(huì)福利和社會(huì)保障這種體制改革的缺乏，此種情況只會(huì)更為惡化。
一些地方政府已經(jīng)開始革新這一陳舊的體制，建立新的規(guī)章制度。新制度，在不考慮戶口的情況下為所有居民提供平等的機(jī)會(huì)。從另一方面來講，戶籍制度完全成為家庭登記體系的一種機(jī)能，僅保留其人口統(tǒng)計(jì)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和城市管理的價(jià)值。
改革大門
中國(guó)國(guó)家人口計(jì)生委的數(shù)據(jù)顯示，未來25年，中國(guó)城市化每年增幅為1％，城市化水平在2025年將達(dá)到60％，2030年達(dá)到70％。這意味著，至2030年，中國(guó)城市人口將達(dá)到10.5億，比當(dāng)前的水平增加了將近5億人。
如此迅猛的結(jié)構(gòu)性改變對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)來講，定會(huì)產(chǎn)生意義深遠(yuǎn)的影響。目前為止，中國(guó)富于彈性的社會(huì)結(jié)構(gòu)可以適應(yīng)過去30年的經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展。
然而，有證據(jù)表明，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的彈性已經(jīng)被逼到了(接近)底線。當(dāng)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展比城市化更具活力的時(shí)候(為城市化積累了更多的能量時(shí))，政府推行的戶籍制度以及附帶的社會(huì)福利體制將無法繼續(xù)支持城市化進(jìn)程。正相反，這一制度將導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩與不安，并且將抑制經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。
因此，近年來，解決戶籍制度帶來的不平等問題不僅僅是中國(guó)人民最急切的政治訴求，而且也是中央政府工作的頭等大事。戶籍制度的背后是人民渴望享有同等國(guó)民待遇的權(quán)利、消除社會(huì)不公平、縮小社會(huì)差異、改變中國(guó)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)。
2007年12月15日，主席在17屆黨代會(huì)的演講中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)政府將建立一個(gè)覆蓋農(nóng)村和城市的基本社會(huì)保障體系，使人人都能享有基本的生活標(biāo)準(zhǔn)。
由于中國(guó)快速的城市化進(jìn)程，現(xiàn)在的收入分配和社會(huì)保障體系正承受著巨大的壓力。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)需要中國(guó)政府實(shí)施徹底的戶籍制度改革，重建社會(huì)福利和保障體系，徹底根除限制人口流動(dòng)的制度。
(一)工作目標(biāo)。我市戶籍制度改革以鄧x理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和xx系列重要講話精神為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步完善來穗務(wù)工人員市民化成本分擔(dān)機(jī)制，積極推進(jìn)常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)人口管理一體化，基本公共服務(wù)均等化;到2020年，全面建成與小康社會(huì)相適應(yīng)，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理和素質(zhì)提升的人口發(fā)展格局。
(二)基本原則。堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、以人為本、切實(shí)尊重居民意愿、維護(hù)群眾合法權(quán)益的原則;堅(jiān)持總量控制、有序推進(jìn)的原則;堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與、權(quán)責(zé)匹配的原則;堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，全面布局，著力完善相關(guān)配套制度政策的原則;堅(jiān)持因地制宜、保障就業(yè)，全力促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高城市綜合承載能力的原則。
二、進(jìn)一步調(diào)整城市戶口遷移政策
(三)科學(xué)控制城市人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。廣州作為超大城市，要嚴(yán)格按照黨的xx屆三中全會(huì)“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”精神，根據(jù)我市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，嚴(yán)格控制人口規(guī)模，不斷優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，逐步形成與我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配的入戶政策體系以及非戶籍常住人口市民化的政策體系，重點(diǎn)吸納我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的高層次人才和技術(shù)技能型人才落戶。(市發(fā)展改革委牽頭，市公安局、人力資源和社會(huì)保障局、來穗人員服務(wù)管理局配合)
(四)有序解決來穗人員落戶。重點(diǎn)解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、長(zhǎng)期從事特殊艱苦行業(yè)一線、為廣州作出特殊貢獻(xiàn)的人員落戶問題。進(jìn)一步完善積分制入戶政策，按照總量控制、公開透明、公平公正的原則，達(dá)到規(guī)定分值、符合相關(guān)條件的來穗務(wù)工人員，可以申請(qǐng)登記常住戶口。(市發(fā)展改革委牽頭，市來穗人員服務(wù)管理局、人力資源和社會(huì)保障局、民政局、公安局配合)
(五)積極推進(jìn)設(shè)立公共集體戶。在各區(qū)推進(jìn)設(shè)立公共集體戶并完善日常管理，解決我市戶籍管理工作中的落戶地址“兜底”問題及人才類集體戶口人員結(jié)婚難、子女入戶入學(xué)難等問題。各區(qū)設(shè)立至少一個(gè)公共集體戶，并安排人員專職負(fù)責(zé)日常管理。(各區(qū)牽頭，市發(fā)展改革委、公安局、人力資源和社會(huì)保障局配合)
三、創(chuàng)新人口管理
(六)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記。在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及其他戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為廣州市居民戶口，實(shí)現(xiàn)戶籍“一元化”登記管理，真實(shí)反映戶籍制度的人口登記管理功能。(市公安局牽頭，各區(qū)配合)
(七)完善與戶籍“一元化”相適應(yīng)的社會(huì)服務(wù)管理制度。加快建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、住房、民政、社會(huì)保障、土地及人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃等制度，實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革各項(xiàng)工作緊密結(jié)合，整體推進(jìn)。(市社工委牽頭，市發(fā)展改革委、國(guó)土規(guī)劃委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、財(cái)政局、法制辦、公安局、教育局、人力資源和社會(huì)保障局、來穗人員服務(wù)管理局、民政局、衛(wèi)生計(jì)生委、統(tǒng)計(jì)局等部門配合)
(八)建立居住證積分管理制度。建立以居住證為載體、以積分制為辦法的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。根據(jù)居住證持有人連續(xù)居住年限、合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居所、文化程度、繳納社保、依法納稅、技術(shù)能力、社會(huì)服務(wù)等情況進(jìn)行積分，階梯式享有勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、住房保障服務(wù)、社會(huì)救助及社會(huì)福利服務(wù)、公共文化服務(wù)等權(quán)利。各部門要積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大向居住證持證人提供公共服務(wù)的范圍，積極拓展居住證的社會(huì)應(yīng)用功能。(市來穗人員服務(wù)管理局牽頭，市發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、財(cái)政局、人力資源和社會(huì)保障局、教育局、衛(wèi)生計(jì)生委、民政局、文化廣電新聞出版局等部門配合)。
(九)加強(qiáng)人口基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)和人口信息管理應(yīng)用。建設(shè)和完善覆蓋全市實(shí)有人口，以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的人口基礎(chǔ)信息庫(kù)。結(jié)合市“五個(gè)一”(一卡、一號(hào)、一格、一網(wǎng)、一窗，即市民卡、12345政府服務(wù)熱線、社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理、網(wǎng)上辦事大廳、政務(wù)服務(wù)大廳)社會(huì)治理政府公共平臺(tái)建設(shè)，依托市級(jí)政府信息共享平臺(tái)，整合各有關(guān)部門的人口信息資源，建立市級(jí)人口綜合信息服務(wù)管理平臺(tái)，分類完善勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、婚姻、民族、養(yǎng)老等信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享。建立健全實(shí)際居住人口登記制度，完善實(shí)有人口動(dòng)態(tài)采集更新機(jī)制，全面、準(zhǔn)確掌握人口規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等情況，提升人口基礎(chǔ)信息采集率、準(zhǔn)確率。實(shí)時(shí)掌握人口變化情況，加強(qiáng)人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，為政府決策提供參考依據(jù)。(市工業(yè)和信息化委、政務(wù)辦牽頭，市公安局、發(fā)展改革委、人力資源和社會(huì)保障局、統(tǒng)計(jì)局、來穗人員服務(wù)管理局、教育局、國(guó)土規(guī)劃委、衛(wèi)生計(jì)生委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、民政局、文化廣電新聞出版局、工商局、地稅局等部門配合)
四、切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益
(十)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)，開展集體林權(quán)抵押擔(dān)保、繼承等制度改革試點(diǎn)，探索建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，鼓勵(lì)戶口遷出集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)承包地，并獲得財(cái)產(chǎn)收益。(市農(nóng)業(yè)局牽頭，市發(fā)展改革委、國(guó)土規(guī)劃委、林業(yè)和園林局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、城市更新局配合)
(十一)有序推進(jìn)基本公共服務(wù)向常住人口覆蓋。
1.積極推動(dòng)城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)常住人口規(guī)模，進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入，合理規(guī)劃公辦學(xué)校布局，進(jìn)一步挖掘公辦學(xué)校潛力，擴(kuò)大服務(wù)容量，科學(xué)核定教師編制，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)，落實(shí)《廣州市xx政府關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見》(穗府〔2019〕12號(hào))，繼續(xù)加大民辦學(xué)校補(bǔ)助力度，切實(shí)保障來穗務(wù)工人員適齡兒童少年平等接受免費(fèi)義務(wù)教育的權(quán)利;進(jìn)一步完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，提高辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。建立非義務(wù)教育多元投入體制，重視繼續(xù)教育和職業(yè)培訓(xùn)，最大限度地滿足城市新增居民多樣化的學(xué)習(xí)需求，加強(qiáng)面向農(nóng)村的職業(yè)教育培訓(xùn)，探索制定以積分制為辦法的來穗務(wù)工人員隨遷子女享受公共教育政策。逐步完善來穗務(wù)工人員隨遷子女學(xué)前教育、中等職業(yè)教育、普通高中教育的招生和教學(xué)。(市教育局牽頭，市發(fā)展改革委、財(cái)政局、人力資源和社會(huì)保障局、來穗人員服務(wù)管理局配合)
2.進(jìn)一步建立健全統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)。完善“培訓(xùn)券”職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，做好“培訓(xùn)券”政策與省技能晉升補(bǔ)貼政策的銜接;積極整合職業(yè)培訓(xùn)資源，推進(jìn)職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，強(qiáng)化企業(yè)開展來穗務(wù)工人員崗位技能培訓(xùn)責(zé)任;加大來穗務(wù)工人員創(chuàng)業(yè)政策的扶持力度，健全來穗務(wù)工人員勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制。(市人力資源和社會(huì)保障局牽頭，市來穗人員服務(wù)管理局、民政局配合)
3.加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)制度。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)體系;健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，實(shí)施好基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。建設(shè)覆蓋全部實(shí)有人口的計(jì)劃生育服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，有序調(diào)整計(jì)劃生育服務(wù)政策。(市衛(wèi)生計(jì)生委牽頭，市人力資源和社會(huì)保障局配合)
4.建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。落實(shí)好《廣州市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》，進(jìn)一步完善醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)實(shí)時(shí)結(jié)算等方面的政策措施。完善以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌發(fā)展。(市人力資源和社會(huì)保障局、民政局牽頭，市發(fā)展改革委、教育局、財(cái)政局、衛(wèi)生計(jì)生委、來穗人員服務(wù)管理局及各區(qū)配合)
5.加快構(gòu)建健全有序的住房保障體系。研究制定來穗務(wù)工人員住房保障政策文件，市、區(qū)兩級(jí)政府和用人單位共同負(fù)責(zé)，以用人單位為主，鼓勵(lì)其他社會(huì)力量參與，逐步解決來穗務(wù)工人員住房困難;加大保障性住房建設(shè)力度，多渠道增加保障性住房用地來源和建設(shè)資金等，推動(dòng)民間資本參與保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)社會(huì)力量利用自用土地建設(shè)公共租賃住房，著力解決戶籍(含新增入戶)低收入家庭的住房困難問題;探索完善城鄉(xiāng)居民住房公積金制度，充分發(fā)揮住房公積金支持城鄉(xiāng)居民住房消費(fèi)的作用。(市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委牽頭，市發(fā)展改革委、國(guó)土規(guī)劃委、住房公積金管理中心、來穗人員服務(wù)管理局、財(cái)政局及相關(guān)各區(qū)配合)
6.加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的來穗務(wù)工人員成本分擔(dān)機(jī)制，初步形成與常住人口規(guī)模相適應(yīng)、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的來穗務(wù)工人員市民化財(cái)政成本分擔(dān)機(jī)制;完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，市和區(qū)按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。(市財(cái)政局牽頭，市發(fā)展改革委、來穗人員服務(wù)管理局配合)
五、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
(十二)落實(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在市層面建立戶籍管理制度改革工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定1名市領(lǐng)導(dǎo)總負(fù)責(zé)，市發(fā)展改革、人力資源社會(huì)保障、來穗人員服務(wù)管理、民政、教育、公安、財(cái)政、國(guó)土規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生計(jì)生、農(nóng)業(yè)、法制等部門積極參與，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)戶籍管理制度改革工作。相關(guān)職能部門要確保改革工作落實(shí)到位，加強(qiáng)考核督查和行政問責(zé)，實(shí)施成效納入科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。各區(qū)要充分認(rèn)識(shí)戶籍制度改革的重大意義，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；戶籍制度；城鄉(xiāng)二元體制；全國(guó)社會(huì)保障體系
中圖分類號(hào) F301.1
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A
文章編號(hào) 1002－2104(2010)07－0097－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指公民或集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)集體所有或國(guó)家所有由集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)在“用益物權(quán)”一編規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，將這一權(quán)利明晰為一種具有財(cái)產(chǎn)屬性的用益物權(quán)，結(jié)束了幾年來對(duì)其根本屬性的爭(zhēng)論，進(jìn)而促進(jìn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)走向商品化和資本化。法律為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了穩(wěn)固的制度保障，繁榮的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)的形成理應(yīng)指日可待。
但是，在現(xiàn)實(shí)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并未如立法者所愿，通過市場(chǎng)交易創(chuàng)造出更大的價(jià)值，種種制約因素的掣肘，致使其實(shí)踐成效大打折扣。其中，戶籍制度便是諸多亟需克服的制約因素之一。隨著我國(guó)完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，戶籍這一形成并發(fā)展于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，以穩(wěn)定社會(huì)、保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目的而建立的舊制度愈發(fā)制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。當(dāng)前，我國(guó)正處于改革開放向縱深發(fā)展之際，人口的大規(guī)模遷移，特別是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工已經(jīng)成為與城市化進(jìn)程相伴的社會(huì)趨勢(shì)。然而，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的戶籍制度卻阻斷了作為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工配套制度出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性與有效性，致使我國(guó)出現(xiàn)了城市化進(jìn)程不徹底和農(nóng)村土地制度改革低效率的雙重不利局面。因此，我們需要在認(rèn)識(shí)和分析戶籍制度與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出以戶籍制度改革為核心完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度建議。
1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)狀
理論上，土地流轉(zhuǎn)包括土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)與土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)兩方面。其中，土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)，是指土地所有權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，如土地的買賣、贈(zèng)與、征收等；土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)，是指在土地所有權(quán)不變的前提下，土地利用關(guān)系在主體之間發(fā)生轉(zhuǎn)變。社會(huì)主義公有制的所有制形式?jīng)Q定了我國(guó)的土地屬于國(guó)家或者集體所有，不存在土地私有的現(xiàn)象。因此，我國(guó)土地權(quán)利交易市場(chǎng)的客體為土地使用權(quán)，而非土地所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅指土地利用關(guān)系的轉(zhuǎn)變。具體到農(nóng)村土地權(quán)利交易而言，主要是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在二級(jí)交易市場(chǎng)上發(fā)生的權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變，包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換、抵押等多種形式。
從現(xiàn)實(shí)情況來看，盡管我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已經(jīng)初具雛形并日漸成熟，但近年來，這一市場(chǎng)的發(fā)展并不如人們所預(yù)期之繁榮順暢。事實(shí)上，雖然我國(guó)的法律與各項(xiàng)配套政策已經(jīng)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)與基礎(chǔ)，但現(xiàn)實(shí)中各種制約因素仍然在對(duì)這一過程發(fā)揮著制約作用。一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無法完全走人交易市場(chǎng)，真正作為生產(chǎn)要素供給手段的功能難以發(fā)揮，土地資源優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取資本性收入的預(yù)期難以達(dá)到。因此，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須減少上述阻礙因素，使土地使用權(quán)能夠充分發(fā)揮投資功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中顯示出巨大威力。
2 戶籍制度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制約
2.1我國(guó)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度
我國(guó)的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎(chǔ)而建立起來的一套社會(huì)管理制度，包括常規(guī)人口登記和上報(bào)制度、居民戶口或身份登記及管理制度，以及與戶口相關(guān)的就業(yè)、教育、保障和遷徙等方面。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這種社會(huì)身份與經(jīng)濟(jì)身份相包容的城鄉(xiāng)戶籍差異在解決社會(huì)問題、穩(wěn)定社會(huì)秩序等方面發(fā)揮重要作用，使中國(guó)在建國(guó)初期沒有出現(xiàn)西方國(guó)家所普現(xiàn)的城市貧民問題。
改革開放之后，隨著單一的公有制模式被以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的模式所取代，城市中的私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶開始活躍起來。在市場(chǎng)化改革的影響之下，城市居民脫離了國(guó)營(yíng)、城市大集體單位，其依托于國(guó)營(yíng)、大集體單位的經(jīng)濟(jì)身份自然而然地隨之消失，成為了不受所屬經(jīng)濟(jì)組織形式約束的自由人。與此同時(shí)，城市居民能夠基于其所具有的社會(huì)身份獲得城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障，使其在自主地選擇職業(yè)、居住地的同時(shí)毫無后顧之憂。然而，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，以還原經(jīng)濟(jì)自由為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)身份改革未能在農(nóng)民身上得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，社會(huì)身份又決定了他們?cè)陔x開土地、脫離集體經(jīng)濟(jì)組織后沒有新的社會(huì)保障來源，因此，農(nóng)民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發(fā)展。可以說，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度猶如一道無法跨越的藩籬，束縛著城鄉(xiāng)各階層之間的人員流動(dòng)和信息交換，由此引發(fā)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元化走向。
2.2戶籍制度與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系
戶籍制度與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間通過農(nóng)民所具有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份發(fā)生聯(lián)系。
根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地，發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，承包方為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，交易僅局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，取得農(nóng)村土地使用權(quán)可以通過兩種途徑：其一，通過參與招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地；其二，從發(fā)包方處直接取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但要受到嚴(yán)格限制，“應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”。
也就是說，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)初次分配的過程中，只有具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份才能夠以家庭承包的方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，特別是想要承包農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)居民，只能通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得“四荒”土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分配的過程中，如果本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為受讓方則不受限制，而受讓方非為本集體經(jīng)濟(jì)組織成
員，需要取得集體經(jīng)濟(jì)組織一定數(shù)量以上成員的同意，并經(jīng)鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)村人口來講，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)身份決定其有資格作為承包方，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而對(duì)于非農(nóng)人口，不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得就要受到嚴(yán)格限制。
2.3現(xiàn)行戶籍制度制約土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之原因
農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民具有生存保障與投資的雙重作用，并且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地功能的長(zhǎng)期趨勢(shì)將呈現(xiàn)為從生存保障走向投資。在此背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上具有多重功能：其一，打破原有的靜態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)分布格局，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，刺激土地投資價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)土地作為生產(chǎn)要素功能的進(jìn)一步市場(chǎng)化；其二，為打破城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為農(nóng)民的自由流動(dòng)創(chuàng)造制度可能；其三，為實(shí)現(xiàn)土地所承載的農(nóng)民社會(huì)保障功能的貨幣化創(chuàng)造制度支撐。
如前所述，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟(jì)自由，但對(duì)于億萬農(nóng)民來講，社會(huì)身份和經(jīng)濟(jì)身份都沒有隨之改變，他們的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。現(xiàn)行戶籍制度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的根本制約就在于：這種身份差異所引發(fā)的更為深層次的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)差別導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的三項(xiàng)功能難以實(shí)現(xiàn)。分述如下：
第一，現(xiàn)行戶籍制度引發(fā)的二元就業(yè)制度阻礙農(nóng)民的自由流動(dòng)。隨著工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展，農(nóng)民工們揮汗如雨的工作場(chǎng)景在城市中隨處可見。盡管如此，由于農(nóng)村居民的社會(huì)身份沒有得到轉(zhuǎn)變，很多工作崗位都將農(nóng)民工拒之門外，想要在城市中找到有穩(wěn)定收入的工作難上加難，例如很多收入高、待遇好的崗位在招工的范圍上有嚴(yán)格限制，唯有城市居民才屬于被招用的對(duì)象，沒有城市戶口的農(nóng)民只能望而興嘆。在市場(chǎng)化改革下，城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)身份上擺脫對(duì)國(guó)營(yíng)單位的依賴，獲得職業(yè)選擇的自由。但對(duì)于農(nóng)民工來講，他們進(jìn)入城市卻仍然屬于農(nóng)村村民，社會(huì)身份沒有能夠轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｔ谶@種情況下，盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)為農(nóng)民的流動(dòng)創(chuàng)造了制度可能性，但現(xiàn)行戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工無法自由選擇職業(yè)，使得這種可能性難以成為現(xiàn)實(shí)。
第二，現(xiàn)行戶籍制度制約土地社會(huì)保障功能的貨幣化。對(duì)于農(nóng)民來講，一方面，土地上之權(quán)利作為一種動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)，能夠通過市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的途徑實(shí)現(xiàn)價(jià)值，促進(jìn)土地投資功能的發(fā)揮；另一方面，作為必不可少的生產(chǎn)資料，土地是農(nóng)民最基本的生存依靠，負(fù)有生活、就業(yè)、養(yǎng)老三重社會(huì)保障功能。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)能夠使土地的投資與社會(huì)保障雙重功能的價(jià)值實(shí)現(xiàn)貨幣化。
然而，現(xiàn)實(shí)的情況卻并非如此。一方面，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)后，只獲得了土地作為生產(chǎn)要素的部分資源性價(jià)值，土地的級(jí)差地租遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有在土地流轉(zhuǎn)的對(duì)價(jià)中反映出來；另一方面，土地所承載的社會(huì)保障功能的貨幣化未能得以實(shí)現(xiàn)。其根本原因就在于，土地社保功能貨幣化實(shí)際上是農(nóng)民進(jìn)城后基于身份轉(zhuǎn)變而應(yīng)當(dāng)取得的城鎮(zhèn)社會(huì)保障，而城鎮(zhèn)戶籍與農(nóng)村戶籍的區(qū)別化使得農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，無法完成由農(nóng)民身份到城鎮(zhèn)居民身份的社會(huì)身份轉(zhuǎn)化，從而導(dǎo)致農(nóng)民在退出集體經(jīng)濟(jì)組織，喪失作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)身份后，無法取得城市居民的社會(huì)身份，從而不能獲得與城市居民相同待遇的社會(huì)保障。這一項(xiàng)對(duì)于農(nóng)民安身立命至關(guān)重要的功能無法實(shí)現(xiàn)必將造成兩重后果，并且該后果將根本制約土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
其一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)值應(yīng)當(dāng)囊括土地的兩項(xiàng)基本功能：生存保障和投資，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是這兩項(xiàng)功能轉(zhuǎn)向貨幣化的過程。然而，土地社會(huì)保障功能貨幣化無法實(shí)現(xiàn)，直接導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的市場(chǎng)價(jià)值大幅減損，由此引發(fā)的后果就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的貨幣價(jià)值降低，使土地作為生產(chǎn)資料的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值被制度性壓低。長(zhǎng)此以往的交替循環(huán)就造成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不值錢的怪現(xiàn)象。
其二，對(duì)于很多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，他們?cè)缫褦[脫了土地的束縛，卻無法擺脫農(nóng)民的身份，他們走進(jìn)城市之中，卻無法成為城市的主人。轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就意味著將喪失土地這一自然的社會(huì)保障基礎(chǔ)，同時(shí)他們又無法像城市人那樣享受各種社會(huì)福利性救助，一旦遭遇失業(yè)將毫無生存保障。而事實(shí)上這種狀況已經(jīng)發(fā)生，據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的一份調(diào)查報(bào)告顯示，2008年約有2000萬外出農(nóng)民工因金融危機(jī)失業(yè)返鄉(xiāng)，而在這些返鄉(xiāng)農(nóng)民工中，有1000萬早已沒有“承包地”，他們正面臨著失業(yè)又失地的生存問題。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)狀況加重了農(nóng)民的“惜地”心理，“土地是農(nóng)民的命根子”的想法愈發(fā)根深蒂固，他們寧愿“撂荒也不轉(zhuǎn)讓”的保守態(tài)度，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)有效供給不足，明顯制約著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
可見，現(xiàn)行戶籍制度是直接造成土地社會(huì)保障功能貨幣化無法實(shí)現(xiàn)的重要根源，也是間接壓低土地資源性價(jià)值的重要根源。它使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的后兩項(xiàng)功能落空，即農(nóng)民在城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)受阻，土地社保功能貨幣化無法實(shí)現(xiàn)。而建立動(dòng)態(tài)土地資產(chǎn)的第一項(xiàng)功能在很大程度上依賴于農(nóng)民的自由流動(dòng)以及土地社保功能貨幣化的實(shí)現(xiàn)。由此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度本應(yīng)發(fā)揮巨大作用的三項(xiàng)功能基本被抽空，而其弊害則是深遠(yuǎn)的。
其一，違背建立平等、自由的共同體成員關(guān)系的正義倫理。這里所說的社會(huì)共同體，主要表現(xiàn)為國(guó)家。平等意味著一國(guó)之內(nèi)的所有公民應(yīng)當(dāng)享受最基本的權(quán)利和受到最基本的保護(hù)，國(guó)家不應(yīng)根據(jù)人們的出身、職業(yè)、居住地等在政策和制度上區(qū)別對(duì)待公民，而應(yīng)當(dāng)對(duì)所有公民一視同仁。很顯然，現(xiàn)行戶籍制度無形中造成了戶口身份的高下、貴賤之分，進(jìn)而引發(fā)制度歧視。
其二，阻礙生產(chǎn)要素在市場(chǎng)間的合理流動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素依靠?jī)r(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，現(xiàn)行戶籍制度卻極力限制土地、勞動(dòng)力在體制內(nèi)的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，而且繼續(xù)為各種不平等的行政政策的執(zhí)行提供依據(jù)和條件。這一制度早已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律不相協(xié)調(diào)，與如火如荼的城市化進(jìn)程背道而馳。
其三，侵害了國(guó)民于城鄉(xiāng)間選擇生活方式的權(quán)利。這種阻隔不僅表現(xiàn)在阻止農(nóng)民獲得城市居民的身份，同時(shí)還表現(xiàn)在阻止城市居民購(gòu)得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并基于取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份并享有成員權(quán)的可能。
長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種制約將造成我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)由形式矛盾走向?qū)嵸|(zhì)矛盾，成倍放大未來改革的成本。
3 戶籍制度改革的制度構(gòu)造與功能分配
根據(jù)以上所述，針對(duì)現(xiàn)行戶籍制度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制約，為了使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的功能有效發(fā)揮，本文提出以戶籍制度改革為核心的制度建議，根本目的在于協(xié)調(diào)戶籍制度與社會(huì)保障制度，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)掃除障礙。具體表現(xiàn)為：
第一，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，需要以新的社會(huì)保障方式替代土地的社會(huì)保障功能，從而使土地社會(huì)保障功能貨幣化得以實(shí)現(xiàn)；
第二，城鎮(zhèn)市民受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)既享有城鎮(zhèn)社會(huì)保障，又擁有土地使用權(quán)的“超級(jí)公民”待遇。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)利后如何辦理城市社保接續(xù)和城鎮(zhèn)居民購(gòu)得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后如何實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移是解決問題的關(guān)鍵。對(duì)此，可以采取以下兩種對(duì)策：
其一，徹底取消城鄉(xiāng)二元分割的戶籍體制，實(shí)現(xiàn)全國(guó)戶籍的統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)行全國(guó)一體的社會(huì)保障體系。結(jié)合國(guó)外戶籍管理的經(jīng)驗(yàn)來看，戶籍制度的根本功能在于作為公民身份的證明以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)人口的工具。而自19世紀(jì)形成以來，我國(guó)戶籍制度所發(fā)揮的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了其原初的功能。其實(shí)，現(xiàn)行戶籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承載了太多原本不應(yīng)當(dāng)具有的社會(huì)功能。因此，改革戶籍制度的根本目標(biāo)在于恢復(fù)戶籍制度的單一功能，取消附著于戶籍制度上的種種附加值，使其從區(qū)別公民待遇的手段轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾墓裆矸葑C明和政府人口統(tǒng)計(jì)工具。只有建立功能一元化的戶籍制度，才能保證城鄉(xiāng)居民具有統(tǒng)一的公民身份，平等地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。
事實(shí)上，現(xiàn)行戶籍制度造成的身份差異最主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的差異化，依據(jù)城里人或農(nóng)村人的不同，享有的社會(huì)保障也不相同。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是省級(jí)統(tǒng)籌，有些地方是地市級(jí)統(tǒng)籌。由于農(nóng)民工普遍在其居住地以外的省市打工，他們無法取得工作地的城鎮(zhèn)戶口，該省市的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也就完全將戶口不在本省市的農(nóng)民工排除在外，造成了農(nóng)民工無社保的問題。解決這一問題的辦法之一就是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，并設(shè)立覆蓋所有公民的普遍社會(huì)保險(xiǎn)金制度，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。針對(duì)這種普遍性的社會(huì)保險(xiǎn)，公民均有資格成為投保者，并且只要投保達(dá)到一定年限，同時(shí)符合該項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)領(lǐng)取者的要求就可以享受社會(huì)保險(xiǎn)金。這種打破舊體制而重新建立的統(tǒng)一社會(huì)保障制度不僅能夠減少不同地區(qū)轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理成本，有助于建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，而且將從根本上解除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙，以新型的社會(huì)保障方式取代土地的社會(huì)保障作用，充分實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的貨幣價(jià)值。當(dāng)然，這種較為激進(jìn)的破舊立新式改革，顯然需要付出較長(zhǎng)的準(zhǔn)備時(shí)間方能實(shí)現(xiàn)。
其二，維持現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體制，僅將城鎮(zhèn)的社保體系加以改造，使其不再設(shè)置戶籍限制而向農(nóng)民開放，即“以土地?fù)Q社保，變農(nóng)民為市民”的改革方法。城市居民“有社保無土地”、農(nóng)村居民“有土地?zé)o社保”的現(xiàn)實(shí)狀況是由城鄉(xiāng)居民不同的生活條件決定的。相比之下，城市居民的生活風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上比農(nóng)村居民要大，因?yàn)槌鞘芯用褚坏┦I(yè)，將會(huì)完全失去收入來源，而農(nóng)村居民尚有土地可以依賴。這種原本相安無事的局面隨著農(nóng)民大量涌入城市被打破，對(duì)于農(nóng)民工而言，他們的身份實(shí)質(zhì)已由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と耍珔s無法以城鎮(zhèn)居民的身份獲得相應(yīng)的社會(huì)保障，由此引發(fā)出失地農(nóng)民的生存問題。其根本原因在于公民沒有自由選擇生活方式的權(quán)利，即“放棄土地以換取社保”或“放棄社保以換取土地”的選擇模式?jīng)]有形成。
因此，在維持現(xiàn)有二元社會(huì)保障體系的條件下，進(jìn)一步改造城鎮(zhèn)社保體系可以作為解決問題的方式之一。對(duì)于在城市有穩(wěn)定收入，愿意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)允許他們通過繳納一定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的形式加入城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系之中。也就是說，進(jìn)城農(nóng)民以放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)為前提，真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)市民，有資格參加城鎮(zhèn)的社會(huì)保障。這樣做便于操作和管理，可以解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工的保障問題。而對(duì)于那些想要投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的城市人，購(gòu)得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后應(yīng)當(dāng)放棄城市給予的社會(huì)保障，由城鎮(zhèn)市民轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
4 結(jié)語
2014年7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，終結(jié)了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的嚴(yán)格的戶籍管理。提出到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
《意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著“農(nóng)民工”、“外來人口”、“非城市戶口”等具有時(shí)代特征的稱號(hào)和標(biāo)簽，將成為歷史。二元戶籍制度將退出歷史舞臺(tái)[1]。隨著戶籍制度的取消，不管原來是農(nóng)村還是城市戶口的人，只要符合條件都將成為城市的居民，在醫(yī)療、教育、社會(huì)保險(xiǎn)和其他公共服務(wù)方面，都享受同樣的待遇[2]。
新戶籍制度下，農(nóng)村成人教育培養(yǎng)人才定位分析
新戶籍制度下，農(nóng)村成人教育培養(yǎng)人才的定位基于以下原則：首先基于人的發(fā)展的原則。教育的目的是通過學(xué)習(xí)，引導(dǎo)受教育者不斷自我發(fā)展，提高學(xué)習(xí)者適應(yīng)社會(huì)的能力，提高其生命質(zhì)量。農(nóng)村成人教育也不例外。
再次是基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的原則。三是基于人和自然和諧發(fā)展的原則。新戶籍制度對(duì)大城市的入戶標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相應(yīng)的限制，放開了中小城市的落戶限制，這也說明了大城市的自然資源是極其有限的，不可能無限制的開發(fā)利用。具體而言，新戶籍制度下，農(nóng)村成人教育培養(yǎng)人才定位應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.定位于新型戶籍制度下具有高素質(zhì)、多技能的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員培養(yǎng)。新戶籍制度下，農(nóng)村成人教育培養(yǎng)人才的定位首先應(yīng)該是具有高素質(zhì)、多技能的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人才。
2.定位于農(nóng)產(chǎn)品流通、信息技術(shù)服務(wù)方面的人才培養(yǎng)。媒體上經(jīng)常可以聽到芹菜、西瓜等經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物滯銷，農(nóng)民遭受重大損失的報(bào)道。農(nóng)村缺乏信息技術(shù)服務(wù)方面的人才，如現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)還存在著“一哄而上”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在很重要的一個(gè)原因就是農(nóng)村缺乏信息溝通、交流、農(nóng)業(yè)情報(bào)搜集分析等方面的人才。
3.定位于城市未來有知識(shí)、有技能、有良好個(gè)人修養(yǎng)的新居民的培養(yǎng)。未來幾年我國(guó)仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城市的發(fā)展需要農(nóng)村源源不斷地提供高素質(zhì)的勞動(dòng)者。
4.定位于城鄉(xiāng)間“兩棲”流動(dòng)人才的培養(yǎng)。隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新戶籍制度的變革，將使農(nóng)村和城市間會(huì)出現(xiàn)越來越多的“兩棲”流動(dòng)人才。
5.定位于城市第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)型人才的培養(yǎng)。城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的培養(yǎng)，單靠城鎮(zhèn)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，仍需要廣大農(nóng)村為城鎮(zhèn)培養(yǎng)大量第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)型人才。
目前農(nóng)村成人教育培養(yǎng)人才存在的問題
1.對(duì)農(nóng)村成人教育的認(rèn)識(shí)不到位。農(nóng)村成人教育目前還沒有得到應(yīng)有的重視，其主觀原因主要是部分農(nóng)村適齡人口還沒有充分意識(shí)到接受教育對(duì)于個(gè)體發(fā)展的重要性。客觀方面，一是成人教育的所帶來的政治、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)滯后，現(xiàn)有政績(jī)考核制度下，各級(jí)政府部門缺乏相應(yīng)的推動(dòng)力;二是農(nóng)村適齡人口忙于日常繁瑣的勞動(dòng)，沒有時(shí)間接受教育;三是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所需要的高端勞動(dòng)力認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)識(shí)仍然停留在農(nóng)村受教育者初級(jí)技能培訓(xùn)階段。
2.專門針對(duì)農(nóng)村成人教育的組織機(jī)構(gòu)缺失。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我們卻沒有專門針對(duì)農(nóng)村成人教育的機(jī)構(gòu)，雖然現(xiàn)有各職能政府部門每年都有一些針對(duì)農(nóng)村成人教育計(jì)劃，各縣區(qū)教育局職成科也開展一些培訓(xùn)活動(dòng)，但整體上缺乏統(tǒng)一安排，也缺乏長(zhǎng)期性、針對(duì)性、深層次性的教育培訓(xùn)方案，而且各培訓(xùn)主體各自為政，沒有很好地將各類教育資源統(tǒng)籌利用，很難形成合力。
3.從事成人教育教師的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。受制于縣、鎮(zhèn)文化科技發(fā)展水平所限，目前參與農(nóng)村成人教育的師資大部分為抽調(diào)相關(guān)行業(yè)人員臨時(shí)擔(dān)任，使得從教者的個(gè)人素質(zhì)、專業(yè)技能水平參差不齊，很難適應(yīng)農(nóng)村成人的學(xué)習(xí)需要。
4.農(nóng)村成人教育政策保障不到位。從受教育對(duì)象的人員數(shù)量而言，也亟須建立一整套針對(duì)農(nóng)村成人教育的法律法規(guī)，規(guī)范成人教育行為，鼓勵(lì)各類社會(huì)主體積極參與農(nóng)村成人教育的工作中來。
新戶籍制度下，農(nóng)村成人教育培養(yǎng)人才的途徑與策略
1.堅(jiān)持教育是縮小城鄉(xiāng)差距最有效的理念，變“人口紅利”為“人才紅利”。“農(nóng)村是社會(huì)的基礎(chǔ)，改造社會(huì)必須從改造農(nóng)村著手，而改造廣大農(nóng)村，必須從發(fā)展農(nóng)村教育入手。[3]”發(fā)展農(nóng)村成人教育，使農(nóng)村普通勞動(dòng)者掌握一技之長(zhǎng)，一方面能保障他們的生活沒有后顧之憂，能夠安居樂業(yè);另一方面通過教育可以提高他們的文化素養(yǎng)。
2.提高教師素質(zhì)，堅(jiān)持“塑道德、強(qiáng)技能、關(guān)注生活”的培養(yǎng)途徑。商品經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，使得農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式遭受沖擊，農(nóng)村成人教育首先要提高受教育者的道德修養(yǎng)。要加強(qiáng)農(nóng)村成人受教育者的工作技能的提升。
3.堅(jiān)持市場(chǎng)化、個(gè)性化、專業(yè)化的培養(yǎng)策略。新戶籍制度下農(nóng)村成人教育應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)化的教育策略。通過向廣大農(nóng)村成人發(fā)放教育券等形式，吸引政府和民間有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)積極投身于農(nóng)村成人教育中。市場(chǎng)化的策略，一方面可以讓農(nóng)村成人選擇自己理想的學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu);另一方面也促使各類機(jī)構(gòu)互相競(jìng)爭(zhēng)，提高各自辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量。
4.逐步完善各項(xiàng)保障措施，提高農(nóng)村成人教育質(zhì)量。政府建立專門的農(nóng)村成人教育組織機(jī)構(gòu)，具體規(guī)劃、組織和實(shí)施本地的農(nóng)村成人教育工作。
【關(guān)鍵詞】 戶籍改革 轉(zhuǎn)市民意愿 土地流轉(zhuǎn) 重慶
2010年8月15日起，重慶市戶籍制度改革在全市范圍內(nèi)正式施行。重慶計(jì)劃推進(jìn)兩年300萬、十年1000萬的農(nóng)民進(jìn)城計(jì)劃，將成為幾十年來我國(guó)戶籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè)計(jì)最完善、影響最深的一次實(shí)踐。本文以調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析了在重慶戶籍制度改革背景下重慶江北區(qū)五保鎮(zhèn)各社區(qū)一百多農(nóng)戶對(duì)戶籍制度改革農(nóng)民轉(zhuǎn)市民及土地流轉(zhuǎn)意愿的情況。調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)市民態(tài)度較為積極，同時(shí)也存在著不少擔(dān)憂：城市生活的保障、土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償。分析結(jié)果也顯示：農(nóng)戶的轉(zhuǎn)戶意愿受到其收入水平、是否有家庭成員在城市務(wù)工等因素的影響。
一、調(diào)查及資料基本情況
2010年8月課題組深入重慶江北五保鎮(zhèn)各社區(qū)開展了農(nóng)戶調(diào)查研究，調(diào)查按每十戶抽一戶的比例選取樣本，共獲得有效問卷數(shù)127份。
127戶農(nóng)戶中，農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的有118戶，非農(nóng)業(yè)戶口的有9戶；家庭人口數(shù)平局每戶3.6人，其中60歲以上老人和15歲以下小孩分別平均為1個(gè)和0.9個(gè)；127戶中有耕地的119戶，無耕地的有8戶，耕地總面積為309畝，戶均耕地2.64畝；林地面積總209畝，戶均面積2.3畝，宅基地戶均170m2；具有養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)戶為69戶，占調(diào)查農(nóng)戶數(shù)的37.9%，具有醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)戶數(shù)為108戶，占調(diào)查戶數(shù)的59.3%，其他保險(xiǎn)種類幾乎沒有。
二、調(diào)查情況分析
1、農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民及土地流轉(zhuǎn)意愿情況
（1）農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民意愿情況。被調(diào)查的農(nóng)戶中大多對(duì)戶籍改革農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民持積極態(tài)度，調(diào)查結(jié)果顯示，有78戶農(nóng)戶（61.4%）想轉(zhuǎn)市民，21戶（16.5%）對(duì)轉(zhuǎn)市民表示猶豫，有28戶明確表示不愿意（22.1%）。
分析農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)市民持各種態(tài)度的原因，可以發(fā)現(xiàn)，城市提供的優(yōu)于農(nóng)村的市民身份所特有的生產(chǎn)生活條件（最低生活保障、就業(yè)機(jī)會(huì)等）是吸引農(nóng)戶到農(nóng)村的重要原因；農(nóng)村和城市生活的隔離、農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重是農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)市民持保留態(tài)度（“猶豫”）的原因所在；而目前城市的高房?jī)r(jià)及社會(huì)保障的不完善更是直接導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)市民持否定態(tài)度的因素（“不想”）。
（2）農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿情況。土地流轉(zhuǎn)能有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和小城鎮(zhèn)建設(shè)，為全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出了重要貢獻(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民的過程中是非常重要的一個(gè)因素，農(nóng)戶能夠積極主動(dòng)的參與土地的流轉(zhuǎn)，能有效地加速農(nóng)村戶籍改革和推進(jìn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民過程。調(diào)查表明，有77.2%的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)自己承包的土地，14.2%的農(nóng)戶表示猶豫，8.6%的農(nóng)戶不愿意土地流轉(zhuǎn)，這表明大多數(shù)農(nóng)戶希望參與土地流轉(zhuǎn)，對(duì)戶籍制度改革的意愿較為積極。
從進(jìn)一步的分析中可以看出，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶所關(guān)心的核心問題是土地流轉(zhuǎn)的資金補(bǔ)助問題：表示愿意的農(nóng)戶中有61.8%是因?yàn)榭梢詮耐恋亓鬓D(zhuǎn)中得到相應(yīng)的資金補(bǔ)助而想?yún)⑴c土地流轉(zhuǎn)，這反應(yīng)出農(nóng)戶目前的耕地收益不高，希望從土地流轉(zhuǎn)中獲得更高收益；表示猶豫的農(nóng)戶中有48.3%的農(nóng)戶擔(dān)心補(bǔ)助不足；不想?yún)⑴c土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶也有超過30%的農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和收入保障表示出不滿意和擔(dān)心。
2、農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民及土地流轉(zhuǎn)影響因素分析
（1）農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民影響因素。一是收入水平。本次調(diào)查中收入較高的農(nóng)戶，其收入大多來源于非農(nóng)業(yè)收入，即外出務(wù)工。與常年在城市務(wù)工的農(nóng)民相比，主要以耕地為生的農(nóng)戶對(duì)城市生活有著較強(qiáng)的適應(yīng)性與更強(qiáng)的融入城市生活的渴望。調(diào)查表明，農(nóng)戶家庭收入水平與轉(zhuǎn)市民的意愿存在著較為明顯的相關(guān)性，隨著收入水平的提高，愿意轉(zhuǎn)市民的比例也不斷提高，兩者呈正相關(guān)。
二是文化程度。被調(diào)查的農(nóng)民文化程度普遍不高，小學(xué)和初中文化程度占大部分，高中以上文化程度較少，大學(xué)文化程度僅有3.9%。調(diào)查結(jié)果顯示，文化程度對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民的影響并不顯著，并沒有表現(xiàn)出人們預(yù)想中的文化程度越高，轉(zhuǎn)市民的愿望越強(qiáng)的情況。
（2）土地流轉(zhuǎn)影響因素。一是收入水平。同收入水平對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民的影響相似，農(nóng)戶的收入水平同土地流轉(zhuǎn)存在一定的耦合關(guān)系。從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入水平更高，流轉(zhuǎn)出其閑置土地的可能性較大。調(diào)查結(jié)果顯示，隨著農(nóng)戶收入水平的提高，農(nóng)戶愿意參與土地流轉(zhuǎn)的比例也越高，兩者存在較為明顯的正相關(guān)性。
二是文化程度。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為“農(nóng)民受教育程度愈高，接受事物的能力和適應(yīng)能力愈強(qiáng)，外出創(chuàng)業(yè)或發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的成功率就愈高，因而有流轉(zhuǎn)土地的愿望”，調(diào)查結(jié)果表明，不同文化程度戶主家庭發(fā)生流轉(zhuǎn)的比例相差不大（見表6）。本文認(rèn)為此結(jié)果是提高文化水平帶給農(nóng)民就業(yè)的多樣性形成的非規(guī)律性結(jié)果：隨著農(nóng)民文化水平的提高，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)相應(yīng)增加，可能引起土地轉(zhuǎn)出增加；同時(shí)，當(dāng)農(nóng)民掌握較高的科技知識(shí)后，可以從經(jīng)營(yíng)土地中獲得較高收入，便不再愿意轉(zhuǎn)出土地。
三、農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民需求分析
1、家庭轉(zhuǎn)市民方式
戶籍制度改革的背景下，對(duì)農(nóng)民來說，戶口的變化意味著生活方式的變化：一方面要離開土地，放棄以土地謀生的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式；另一方面能享受到城市的各項(xiàng)優(yōu)惠的福利保障，比如說子女求學(xué)等。這兩個(gè)方面較大的變化在很大程度上是要以家庭為單位的，這就使得在戶籍改革的背景下，農(nóng)民將選擇舉家轉(zhuǎn)市民的方式轉(zhuǎn)戶口，調(diào)查結(jié)果也表明了這一點(diǎn)。
2、農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民定居城市類型偏好
農(nóng)民對(duì)居住城市類型的期望受農(nóng)民自身觀念、生存能力、收入保障、城市環(huán)境等方面的影響。農(nóng)民安土重遷的思想觀念自古根深蒂固，戀土戀鄉(xiāng)情結(jié)較重，對(duì)于住慣了農(nóng)村的農(nóng)民來說，不是出于生存等重大需要，一般不太愿意離鄉(xiāng)太遠(yuǎn)，到達(dá)城市中去生活；而另一方面，大城市生活成本較高，城市空間也較為擁擠，環(huán)境相對(duì)中小城市較差。從這兩方面來看，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶口一般更傾向于離農(nóng)村不太遠(yuǎn)的中小城市定居。從調(diào)查數(shù)據(jù)看，農(nóng)戶對(duì)中小城市及農(nóng)村定居的選擇意愿較為平均分散。
3、農(nóng)戶轉(zhuǎn)市民政府征地補(bǔ)償方式意愿
在土地流轉(zhuǎn)后，部分土地或全部土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)民生活保障來源是一個(gè)值得關(guān)注的問題。土地流轉(zhuǎn)出去意味著農(nóng)民將失去依賴土地生存生活的方式，如何在土地流轉(zhuǎn)出去的同時(shí)保障以后的生活是農(nóng)民極為關(guān)注的問題。調(diào)查的結(jié)果顯示，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)出去不僅希望有合理可觀的一次性租金要求，也更注重失去土地后的生活來源問題，希望隨著土地流轉(zhuǎn)，自己在生活和以后的持續(xù)收入方面有可靠的保障。
四、政策建議
首先，積極建設(shè)中心城市城鎮(zhèn)及大城市郊區(qū)，建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民定居城市的平臺(tái)。完善中小城鎮(zhèn)的配套設(shè)施，積極吸納就近定居的戶改農(nóng)民。在有條件的城鎮(zhèn)及城市郊區(qū)，加快相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大相關(guān)城市公共產(chǎn)品的供給，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民居住創(chuàng)造有利條件。
其次，完善土地補(bǔ)償制度，健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。對(duì)積極參與到土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，應(yīng)建立起合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)把土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶統(tǒng)一納入到城市社會(huì)保障體系中來，實(shí)行農(nóng)村和城市無差別的社會(huì)保障體系。著手建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以弱化土地作為保障的功能。應(yīng)充分考慮農(nóng)民的繳費(fèi)能力，在建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府要加大投入。
再次，有的放矢，有層次、分批次地展開戶籍制度改革。對(duì)已經(jīng)在城市就業(yè)的農(nóng)民工、非農(nóng)收入較高的農(nóng)民，率先鼓勵(lì)其積極參與戶改，加入城市戶口，起到示范效應(yīng)，從而帶動(dòng)更多有意愿有條件的農(nóng)戶加入到戶改中來。
最后，積極保障和完善轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的住房、低保、教育等城市社會(huì)保障體系，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民優(yōu)先納入城市廉租房住房保障、城市最低生活保障和子女的教育保障，消除轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對(duì)城市高房?jī)r(jià)、生活保障和教育不公平等問題的擔(dān)憂。在農(nóng)民工市民化過程中，結(jié)合政府財(cái)政的承受能力，為其構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的社保體系并出臺(tái)社保關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，并完善農(nóng)民工的最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、子女就學(xué)和廉租房制度，從而構(gòu)成一個(gè)福利體系，尤其要把農(nóng)民工普遍納入城市失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)保人群中，這直接影響土地租賃市場(chǎng)的發(fā)展。
（注：本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目資助“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的我國(guó)城鄉(xiāng)商貿(mào)流通體系研究”(項(xiàng)目編號(hào)：09JZD0029)和重慶市教委人文社科研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)商貿(mào)統(tǒng)籌與重慶市流通產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：10SKH16)的階段性研究成果之一。）
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一、問題的提出
根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，對(duì)于中等城市、大城市及特大城市需滿足“參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限”條件，這在一定程度上也限制了部分流動(dòng)人口落戶城市，因此在享受戶籍改革后的住房待遇方面受到影響。那么，在戶籍制度改革的背景下，流動(dòng)人口的住房現(xiàn)狀如何？不同類型的流動(dòng)人口分別在住房方面遇到了什么問題？應(yīng)該采取怎樣的措施來解決這些問題等有待于深入挖掘和系統(tǒng)分析。鑒于對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)城市流動(dòng)人口異質(zhì)性研究不足的情況，本文將切實(shí)根據(jù)現(xiàn)行戶籍新制度，以是否符合各城市落戶標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，通過個(gè)案訪談方式，分別對(duì)不同類型流動(dòng)人口在住房方面面臨的新問題進(jìn)行比較分析，揭示不同流動(dòng)人口群體的住房需求，并探索出進(jìn)一步改善流動(dòng)人口問題的對(duì)策建議。
二、流動(dòng)人口住房問題的個(gè)案分析
通過實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)有落戶打算的流動(dòng)人口與無落戶打算的流動(dòng)人口之間在住房需求、住房意愿等方面存在較大差別。基于此，本文根據(jù)其能否符合不同城市落戶標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，將流動(dòng)人口分為準(zhǔn)落戶流動(dòng)人口和無望落戶流動(dòng)人口兩類，分別對(duì)兩類群體中的住房問題從住房質(zhì)量、住房環(huán)境及個(gè)人支付能力等方面進(jìn)行具體分析。1.準(zhǔn)落戶流動(dòng)人口的住房問題案例：王某，男，23歲，未婚，河北承德人，現(xiàn)于河北唐山市某醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作，月薪3000-4000元，租房居住，在唐山工作兩年，期間更換租賃住所3次，目前合租于兩室一廳的廉租房，租金為每月600元人民幣，住房面積約20平方米，與他人共用客廳、衛(wèi)浴、廚房，住所距離工作單位較遠(yuǎn)，約20公里。通過對(duì)案主進(jìn)行訪談，租住房屋是其現(xiàn)階段的理性選擇。筆者發(fā)現(xiàn)，在住房方面其存在的問題如下：首先，支付能力低。在選擇房源過程中，王某表示房租是其考慮的第一要素。在初來唐山工作的時(shí)候，由于工資較低，案主甚至嘗試過5人共用兩室一廳，由于房間數(shù)量有限，案主只得居住在客廳，做出這種選擇的原因在于，經(jīng)濟(jì)收入較低，難以支付更高價(jià)格的房租費(fèi)用。其次，租住房質(zhì)量較差。王某在兩年內(nèi)租賃的三處住所中，兩次為老式樓房的改建房，即將原本完整的一套房間通過隔板隔開形成6-8間左右的小房間，房間內(nèi)除去一張床幾乎沒有任何家具、電器，衛(wèi)浴、廚房則與其他5-7間房間租房者共用。此外，居住空間狹小，一套普通樓房在分割之后，面積為10-15平方米。再次，與其他租客之間關(guān)系淡漠。在經(jīng)常搬遷的原因中案主提到，租客之間時(shí)有出現(xiàn)關(guān)系僵化的問題。在談及第二次搬遷原因時(shí)，王某表示，室友們?cè)诮Y(jié)算水電費(fèi)問題上產(chǎn)生了分歧。由此產(chǎn)生矛盾，最終導(dǎo)致案主搬遷。最后，住所穩(wěn)定性差。作為一名租客，王某經(jīng)常搬遷，不得不時(shí)時(shí)關(guān)注房源公告及相關(guān)信息。在訪談過程中，筆者了解到，案主正在計(jì)劃著三年內(nèi)的第三次搬遷。當(dāng)問及為什么經(jīng)常更換住所時(shí)，王某表示，主要原因有以下三個(gè)方面：第一，房租漲價(jià)。第二，希望找到更合適的房源。第三，出于安全性考慮。2.無望落戶流動(dòng)人口的住房問題案例：李某，女，25歲，普通本科院校應(yīng)屆畢業(yè)生，經(jīng)校園招聘會(huì)應(yīng)聘入中國(guó)銀行客服部，現(xiàn)在北京工作，月收入3000元左右。現(xiàn)與三名同學(xué)合租于一間住房，住房面積30平米左右，衛(wèi)浴設(shè)施差，無廚房，無任何家具電器，常年無日光照射。由于所處地區(qū)偏遠(yuǎn)，住所周圍5公里之內(nèi)餐飲娛樂行業(yè)稀少，交通不便。通過對(duì)案主的訪談和觀察，筆者發(fā)現(xiàn)其在住房問題上存在的問題有三，具體表現(xiàn)如下：第一，住所質(zhì)量較差。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，案主居住于一所專門用于租賃的公寓，其結(jié)構(gòu)類似于普通的學(xué)生宿舍，由于樓距較近，案主雖然居住在向陽面，屋內(nèi)仍然常年不見陽光。由于空間狹小，房間里除去四張單人床只有兩張桌子和一個(gè)小衣柜。第二，周圍環(huán)境惡劣。案主居住在北京市五環(huán)之外，幾棟專門用于出租的樓房里擠滿了各地前來北京打拼的蟻?zhàn)澹u漸形成了一條小街。街道兩邊是簡(jiǎn)易平房，人們?cè)谶@些平房里置辦些貨物就變成各色的小店鋪。周圍環(huán)境惡劣，主要表現(xiàn)在兩方面，其一是自然環(huán)境，稍有風(fēng)吹就塵土漫天。其二是人文環(huán)境，這些租客們平時(shí)經(jīng)常光顧的小店面里，貨物種類不多，餐飲衛(wèi)生水平都難以保證。更無任何娛樂設(shè)施，租客們的閑暇時(shí)間更多用于睡覺休息和閑聊。第三，交通不便。由于住所偏遠(yuǎn)，缺乏必要的公路交通路線，路邊停靠著幾輛客運(yùn)機(jī)動(dòng)三輪車是這些租客最常用的交通工具。在提供便利的同時(shí)，非法經(jīng)營(yíng)的三輪車一要價(jià)偏高，二存在較大的安全隱患。從以上分析中可以發(fā)現(xiàn)，本文涉及的個(gè)案中，未婚青年在住房問題方面存在的問題略有差異，準(zhǔn)落戶青年群體的住房問題主要為交通不便、穩(wěn)定性差、房屋質(zhì)量差，而無望落戶青年的住房問題則主要集中在住房質(zhì)量及其周圍環(huán)境上。究其原因主要是這些流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)方面支付能力不足，他們?cè)谶x擇住房時(shí)，考慮第一要素是租金，如果有足夠收入來支付質(zhì)量好、交通方便的住所，他們也會(huì)選擇質(zhì)量更好的房屋。因此，住房問題的癥結(jié)在于工資待遇與房屋租金之間的不平衡，在流動(dòng)人口的支出中房屋租金占據(jù)較大比例。
三、戶籍改革背景下流動(dòng)人口問題的解決方案
由于不同類型的流動(dòng)人口面臨的住房問題存在差異，如何針對(duì)不同群體的需求提出解決方案，是當(dāng)前社會(huì)管理和政策設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。1.嚴(yán)格規(guī)范房屋租賃市場(chǎng)秩序目前，流動(dòng)人口的住房以租賃為主，根據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口住房擁有率僅為41.87%，在浙江、廣東、福建等沿海城市住房擁有率都低于30%，地區(qū)的流動(dòng)人口住房擁有率最低，達(dá)到15.38%。在不擁有住房的流動(dòng)人口中，租賃是其居住房屋的主要來源，因此，要解決流動(dòng)人口住房問題就要嚴(yán)格規(guī)范房屋租賃市場(chǎng)秩序，這就需要政府主導(dǎo)，建立一套覆蓋整個(gè)城市的房屋租賃管理系統(tǒng)。一方面嚴(yán)格監(jiān)管房屋質(zhì)量，幫助制定合理的房屋租金，從而提高流動(dòng)人口的居住條件，減輕流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)壓力。另一方面，將所有租賃信息統(tǒng)一管理，統(tǒng)一，使流動(dòng)人口在尋找合適房源過程中更加方便、快捷。另外，有關(guān)部門需要加強(qiáng)對(duì)租賃房屋中居住設(shè)施的監(jiān)管，對(duì)那些居住質(zhì)量差的租賃房屋進(jìn)行整改。政府可通過減免稅收或直接的財(cái)政撥款來幫助擁有大量短期流動(dòng)人口的企業(yè)建立達(dá)標(biāo)的公寓，提高房屋質(zhì)量，保障流動(dòng)人口在住房方面的基本需求。2.建立流動(dòng)人口住房保障系統(tǒng)由于流動(dòng)人口在住房方面普遍存在問題，政府可成立專項(xiàng)基金用于對(duì)流動(dòng)人口住房的保障。此項(xiàng)住房基金可由流動(dòng)人口數(shù)量較多的企業(yè)進(jìn)行申請(qǐng)，并由企業(yè)按照實(shí)際情況進(jìn)行分配，也可由流動(dòng)人口本人進(jìn)行申請(qǐng)。另外，可根據(jù)流動(dòng)人口的居住年限對(duì)其進(jìn)行不同水平的住房保障。通過企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)責(zé)的住房保障體系，對(duì)流動(dòng)人口發(fā)放一定數(shù)量的住房基金等。3.嚴(yán)格整頓集體住房周圍環(huán)境在流動(dòng)人口密度較大、較偏遠(yuǎn)的地區(qū)增加資金投入和監(jiān)管力度。政府可通過政策扶持，幫助一部分非正規(guī)就業(yè)流動(dòng)人口在這一區(qū)域創(chuàng)業(yè)，進(jìn)行合格、正規(guī)的餐飲、娛樂、日常用品的店鋪經(jīng)營(yíng)。在整治環(huán)境的同時(shí)可帶動(dòng)流動(dòng)人口的就業(yè)，解決流動(dòng)人口生活不便、食品不安全等問題。同時(shí)，在交通方面，政府可設(shè)立條件，當(dāng)某一地區(qū)居住人數(shù)達(dá)到一定數(shù)量，并且這些人口日常的移動(dòng)具有一定規(guī)律性的情況下加設(shè)公交車輛。
作者：張曉瓊 任蘭蘭 單位：華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院
