時間：2022-07-15 17:26:33
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇戶籍制度，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
這些民間改革方案一經推出，便引來了社會各方的爭議和討論。贊同者認為異地高考有助于推動整個高考戶籍制度的改革，反對者表示這樣會造成新的不公平。如何理解高考戶籍制度改革的民間方案？是合理訴求的表達，還是只為“倒逼”教育主管部門加速高考戶籍制度改革的進程？高考戶籍制度“謀變”真的能拿出“時間表”嗎？
回原籍高考無奈復讀
1997年，孔志夫婦倆從山東來北京發展，不久便購置了房產和汽車。隨后，兩人的事業也都穩定在了北京。1999年，孔志的兒子來到北京就讀小學，從小學一直念到高三第一學期，直到今年3月才回到老家的一所中學準備高考。“之所以這么晚才把孩子送回去，是因為之前我不知道高考有戶籍限制，也覺得不一定能在北京待這么多年。” 孔志說。
作為擁有“北京居住證”即所謂“北京綠卡”的外地人，孔志的孩子在北京讀書時，免除了一筆高額的贊助費和借讀費。但也正是這張“綠卡”給他們帶來希望，而在孩子中考時未能及時抉擇。
由于北京和山東的教材不一致，孩子在北京讀書時還是班上的前十名，可在2011年的山東省高考中成績并不理想，只達到當地三本錄取分數線。為了讓孩子考回北京，孔志夫婦決定讓他在山東復讀一年，盡管“復讀生在學校和專業的選擇上會受到很多限制”。
由于孩子一直在父母身邊長大，極少回老家，巨大的落差也讓孩子的心理產生了變化，“因為不適應，孩子就不停地吃東西，現在胖得已經不成樣了，滿臉都是痘……” 孔志說。
作為家里頂梁柱的孔志，為了孩子已經辭職回老家陪讀。“這是我們把孩子留在身邊必須要付出的代價之一。” 孔志的妻子說。
“黑戶學生”和“被留學生”前途未卜
自1993年大學畢業后，貴州戶籍的茉莉（化名）就留在北京工作。現年14歲的女兒從幼兒園、小學直至初中畢業都在北京就讀，今年在北京參加中考。
茉莉告訴記者，早在三年前，女兒面臨小升初的時候，他們一家就難以抉擇。因為如果不在貴州中考，上高中就沒有學籍，就不能參加高考，而如果把兒子送回去，“監護從何談起”。為了女兒的高考和升學，茉莉甚至想過舉家遷回貴州，但“如何掙錢養家”，“原本只是孩子的教育問題，卻升級成了全家的生活問題”，痛苦地掙扎了許久之后，她最終選擇讓孩子繼續留下來讀初中。
參加中考前，茉莉全家做了一次人生的“賭博”，“賭的是自己孩子的未來”。中考結束后，茉莉走訪了十幾所中學，最終孩子被一所學校錄取，“女兒上學了，成績很好，但仍然是個黑戶學生，因為無論在北京還是在貴州，孩子都沒有學籍。”
茉莉稱，如果延續現行政策，2014年，孩子有可能只能以社會人士的身份回貴州高考，但“社會考生不能參加軍隊、國防等類學校的招生，也不能參加全國名牌大學的招生，并且課本不一樣，試卷不一樣，難度程度不一樣……”想到女兒將要面臨這些，茉莉就泣不成聲。
趙女士全家來京已十幾年，兒子從小學二年級就開始在北京借讀，今年高中畢業。因沒有北京戶口，他無法參加北京的高考，只能通過申請出國留學，繼續求學之路。
“其實我們早就已經預料到這個結局。”四年前，趙女士通過申請“綠卡”（北京居住證）為兒子爭取到了在北京考高中的機會。因為根據北京市引進人才的相關規定，擁有北京居住證的外地人可以在一定期限內轉為北京戶口，而在轉為北京戶口前，可享受與北京戶籍一樣的同等待遇。但從此，趙女士和老公就意識到要盡快幫孩子選國外的學校，以備無法在京高考，趙女士無奈地稱自己的兒子是“被出國”。
許多持有北京“綠卡”的家長認為自己受到的待遇不公，他們常為了子女們小升初、中考及高考的權利不停奔走，“學籍與戶籍分離不是一時半會兒能解決的問題，我只想讓全家過正常的生活。”趙女士很平靜。
她算了一筆賬，大學四年，兒子出國留學的費用要比在國內學習的費用多100多萬元。為了送兒子出國留學，趙女士夫婦拼命地工作掙錢，“我們的生活都很節儉，幾乎從不打車，也很少添新衣服，甚至計劃過把北京的房子賣了為兒子籌學費。”
高考戶籍制度改革背景：2.2億人“人戶分離”
第六次人口普查結果顯示，中國現有2.2億人離開戶籍地遷居異地工作和生活。這些人以中青年居多，如果結婚生子，他們的孩子即“流二代”，要么被留守在戶籍地，要么隨遷，但隨遷最終還是需要面臨在讀初三時是否回戶籍所在地的抉擇。孩子不回家讀初三參加中考，將不能在戶籍所在地獲得學籍，也就不能參加四年后的高考；如果選擇回去，就必須承受至少四年的骨肉分離生活，讓孩子成為“留守兒童”；如若舉家回遷，工作難找，全家生活又成問題。
教育部副部長杜玉波3月4日表示，有關高考戶籍制度改革的問題主要矛盾集中在北京、上海及廣東。解決異地高考“既想到要解決隨遷子女的考試問題，又不能影響北京和上海等當地考生的權益”。
似乎京滬考生成了異地高考的“攔路虎”。但高考改革牽一發而動全身，在戶籍制度和資源配置沒到位的前提下，高考改革很難單兵突擊。
教育部之所以抬出“京滬考生”，也是有一定道理的。 2010年，進城務工人員隨遷子女在流入地小學和初中就學的達到997萬。京、滬、粵等地作為人口流動的集中區域，肯定問題最突出。
異地高考“全國一盤棋”，是需要實現條件的。它起碼受著戶籍制度、高考制度以及教育資源配置等多種限制。如果人口不是充分流動，高校還依賴于地方財政投入，教育資源還是存在著嚴重的城鄉差距和東西部差距，高考錄取還是像過去一樣按地區分配，那么異地高考也會帶來新的一些問題，北京、上海以及廣東的高考競爭將會加大，京、滬、粵高考考生的上學機會將會降低，這也不是我們想看到的。
“京滬考生”的權益應該考慮，但這并不是不實行高考戶籍制度改革的理由。改革要有“更大決心和勇氣”，隨著各項改革的推進，這一問題應該不難解決，但這并不意味此時只能被動等待。
我們要考慮到實際情況，在保證全國高考公平的前提下，允許北京、上海及廣東的異地高考方案有適當不同。方法總是有的，關鍵是教育部門想不想找。我們可以看一看有關高考戶籍制度改革民間方案的具體內容：
（一）隨著父母在經常居住地上學至高中畢業，有3年以上連續學籍的，高中畢業即可在經常居住地參加高考和錄取；
（二）北京和上海兩地，隨父母在經常居住地上學至高中畢業，有連續4年以上學籍的，高中畢業即可在經常居住地參加高考和錄取；
（三）父母經常居住地是指公民在工作和生活所在地連續工作和生活一年以上，根據自愿原則認定為經常居住地。工作和生活的證明包括：工作和收入證明（勞動合同、單位出具證明、工資發放依據、納稅證明及社保證明等之一），租房合同（或房產證）及水電費收據等。
近年來，戶籍改革的呼聲日益高漲。農村人口和城市外來人口渴望平等享受城市戶籍背后的公共福利和社會權利，從中央到地方也在逐步推進戶籍制度改革。戶籍改革的阻力是什么？改革應該怎么改？到底改什么？針對戶籍改革的三大焦點問題，記者近日與多位專家展開了對話。
短期內改革成本大于改革利益是戶籍改革的重要阻礙
以居住證積分制度為代表的戶籍改革已提了很多年。很長時間里，一紙戶口不僅是身份的象征，更負載著教育、醫療等各種公共福利。但有專家指出，戶籍改革的背后是尋求公共服務和權利均等化，在這種情況下，一次性解決所有人的戶籍問題，路途依然很遙遠。
記者：戶籍制度核心問題是什么？目前戶籍改革遇到的阻礙有哪些？
中國政法大學法治政府研究院副教授王青斌：戶籍改革的核心是解決兩個問題：一是從農民到城鎮居民的身份轉化問題；二是不同地域之間人口流動問題。第一個問題的實質是解決農村戶口和城鎮戶口在醫療、教育等諸多方面的不同待遇；第二個問題的核心在于因不同地域發展的不平衡，人口過度向大城市集中所產生的一系列問題。
北京大學政府管理研究中心執行主任閻雨：實現在法制基礎上的居住和遷徙自由是我國戶籍制度改革的目標。實現這個目標，是一個逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。
但各地區之間、大城市與小城鎮、城鎮與農村之間，在就業、居住、社保等方面有巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實現均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也就意味著要擴大財政開支，就眼前的利益看，改革的成本是大于改革帶來的利益的，短期內會花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。
財稅改革是破解城鄉福利二元分割體制重要途徑
城鎮化改革方案的制定成為近日熱點，其發展規劃備受關注。與城鎮化改革方案相配套的是備受關注的戶籍制度改革。《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見》要求，根據城市綜合承載能力和轉移人口情況，分類推進戶籍制度改革，統籌推進相關公共服務、社會保障制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，將基本公共服務逐步覆蓋到符合條件的常住人口。
記者：阻礙城鎮化的體制藩籬已嚴重制約經濟增長，面對中國城鎮化的改革難題，備受關注的戶籍制度該如何突破？
閻雨：就城鎮化進程而言，要把富余農村勞動力從土地上轉移出來，首先必須拆除城鄉壁壘，改革戶籍制度，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導勞動力在城鄉間的流動，建立城鄉一體的勞動力市場，形成城鄉人口有序流動的機制，創造自由流動的良好就業環境。
推進城鄉間的戶籍改革，有兩種做法值得關注：一是許多省市在實行的積分入戶，它包括基礎分、附加分、扣減分，基礎分包含個人素質、居住情況和工作經驗三項內容。這一方式有個明顯的特點：對入戶條件有了明晰的規定。積分制促進了資源有限前提下的公平分配，條件清晰、簡潔、公開，有利于避免暗箱操作和戶籍腐敗，為農民工入戶打開了一扇大門。二是重慶的做法，它針對農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業、社保、住房、教育、醫療“五件衣服”，為農民轉戶進程設計了“3年過渡、3項保留、5項納入”的完整政策體系：一方面農村居民轉戶后繼續保留農村土地承包經營權、宅基地使用權、林地使用權等農村土地權益，并保留原戶籍地計劃生育政策、農村中糧直補與土地相結合的各種補貼，為進城農民提供更多、更大選擇余地；另一方面，確保轉戶進城的農村居民能夠進入城鎮就業、養老、住房、教育、醫療等保障體系，充分享受城鎮公共服務。
大城市戶籍放開的實質是資源配置實現均等化
在推動戶籍制度改革過程中，有觀點認為，大城市戶籍如果放開，人們會“一窩蜂”涌入，大城市就業壓力會變得更大，環境也會更加惡劣。以北京為例，有研究人員指出，若北京人口持續膨脹，那么南水北調的水量將會被快速增長的人口吞噬。因此有專家指出，對于北京這類大城市，“留京指標”是控制人口總規模的一步棋，與機動車搖號、房產限購出發點相似，即短期內遏制北京市人口不斷膨脹的傾向。
記者：一方面戶籍制度在進一步放開，另一方面大城市不堪人口重負，面對這樣的矛盾，大城市的戶籍改革該如何解決這一困局？
首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授王暉：由于北京這類城市已經具備了“壟斷性”發展能力，使很多其他地區的人對一線城市產生了特別的“羨慕嫉妒”心理。目前通過戶籍限制購車購房等，都帶有某種“社會排斥”的傾向，本身不符合現代社會發展的要求。但是，如果不改變北京這種類似壟斷性的城市發展格局，其吸引力只會增加，不會減少。戶籍如果開放，那必然加劇這種潮流式人口流動，因為人們進入一線城市是想獲得發展機遇和人生機會。所以，從這個層面理解，一線城市戶籍的無條件開放，暫時還將存在巨大的壓力。
要了解小城鎮對周圍農村發展的作用，了解小城鎮的人口容量，就必須研究小城鎮的人口問題。也只有對小城鎮的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮的戶籍制度改革有清楚的認識。
一、小城鎮戶籍制度改革進程回顧
農村改革后大量的農民進城謀生。因此1984年國務院發出《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住，發給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現這種情況的原因可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業人口中，從事工業的占26.7%、商業的占23.2%、服務業的占17.7%、建筑業的占10.7%、交通運輸業的占6.1%、其他的占15.6%，從這個結構可以看出為小城鎮自身經濟服務的就業人口占半數以上。讓農民自理口糧到城鎮，而小城鎮給農民的機會有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出臺的《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定實行當地有效城鎮戶口制度，范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農民。在這一基礎上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍印戶口”這種更加機動的戶籍政策。藍印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍色而得名。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口。最早采用藍印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮也實行藍印戶口。藍印戶口的條件和價值與城鎮的地位是緊密聯系在一起的，城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。
1997年在全國近400個小城鎮進行戶籍改革試點。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮戶籍。在這方面，中西部地區開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮進行試點，在貴州省公安廳的《小城鎮戶籍改革試點方案》中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，并且不允許收取城鎮增容費。
2000年中央和國務院出臺了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。在這一政策的推動下，各地對小城鎮戶籍的開放速度也相應加速。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮的戶籍改革進一步放寬，至此絕大多數小城鎮的戶籍基本上對農民開放了。
在開放小城鎮戶籍這場改革中，對開放戶籍促進城鎮化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮的戶籍試點改革到現在，小城鎮對農民的吸引力并沒有明顯的增強，沒有出現大量農民遷入小城鎮的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮戶籍以每個600元的價格攤派出售[2]。河南省小城鎮的戶籍開放后，對農民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮竟然沒有一個人申報[3]。為什么小城鎮的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮人口狀況可以得到有益的啟示。
二、小城鎮人口狀況
關于小城鎮的人口統計比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮人口的身份至少有兩種類型，農業人口與非農業人口，在一些鎮中則可能還有“自理口糧人口”、“藍印戶口”、“地方城鎮戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續與沒有辦理的兩類。按行政區劃來劃分鎮人口，時常會產生誤導。因為大多數小城鎮的管轄范圍都比較大，包含了大量的農村，容易夸大小城鎮的人口規模。目前小城鎮的范圍界定也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮的發展、城鎮人口規模的擴大、農村工業的發展，鎮與周邊農村在地理上已經連成一片，如果用原來的行政區域來計算小城鎮的人口規模則容易縮小其實際的人口數量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。
表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮的數據，占當年全部城鎮數量的10%。如果比較兩張表的數據，可以看出兩者之間在平均人口規模上有比較大的差異，而在平均非農業人口規模上的差異比較小，導致這種差異的原因是統計范圍的不同，前者是用鎮行政區劃統計，因此規模偏大，后者用建成區，因此規模偏小。由于農業人口大部分居住在鎮的建成區外，用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距比較大。又因為非農業人口主要集中在鎮的建成區內，所以用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區統計的資料更加符合實際情況。
[2]《中國人口統計年鑒》（2000年），中國統計出版社，2000年.
[3]《中國人口年鑒》(1985)，中國社會科學出版社，1985年.
根據表2中的數據，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮在數量和人口規模上長期處于停滯狀態。改革開放以后，小城鎮的數量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為10.5%；人口規模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮有較大的發展，但是分析一下卻可以看出小城鎮發展有兩個問題。第一個是作為小城鎮主體的非農業人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%，扣除了人口的自然增長因素，小城鎮的非農業人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮有1.5萬的非農業人口，到1999年平均每個小城鎮的非農業人口不到4000人。小城鎮非農業人口規模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規模大的小城鎮發展為小城市，二是新增加的小城鎮的人口規模小，三是因為戶籍制度的限制，大量在小城鎮從事非農業生產經營活動的“農業人口”沒有被承認是非農業人口。
說明：①共17260個鎮資料，根據這些鎮的資料計算，下同。
②此表的人口指的是鎮區的人口。
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
前幾年大量的縣城轉變為城市，導致剩下的小城鎮人口規模普遍不大，全國大約70%的小城鎮的人口規模不到5000人，非農業人口規模不到2000人。小城鎮人口規模超過2萬，或非農業人口規模超過1萬的小城鎮，占全部城鎮的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮的人口規模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮平均人口規模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮平均非農業人口規模比西部高65.4%。根據17260個鎮的資料，在人口規模最小的2000個鎮中，約50%在西部地區。
由于大部分小城鎮人口規模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮人口倍增，由此帶來生活環境惡化，就業機會減少等問題，因此短期內大多數小城鎮人口增長的空間不大。
三、小城鎮人口中實際非農業人口估算
在前面談到小城鎮發展過程中，大量從事非農業生產經營的“農業人口”得不到承認為合法的非農業身份，這部分人在目前的城鎮人口中占相當大的一部分。同時在部分小城鎮中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮中，有1226個鎮的企業中的就業人數超過有當地戶籍的勞動力人數，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農業工作者的身份得到確認，對城鎮戶籍管理有益，這些城鎮將是戶籍制度改革的最大受益者。
到底小城鎮中有多少人口應該屬于非農業人口，這是無法準確回答的問題，因為在小城鎮中，有些家庭內部的成員可以分別從事農業與非農業工作，也有相當一部分人是同時兼職農業與非農業。不過還是可以對目前小城鎮中實際非農業人口規模作一大略估計，下面是估計的公式：
期望城鎮非農業人口＝1.8×（企業人員數＋勞動力人數×0.1）
這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮的實際情況，每個非農業勞動力供養1.8人（包括勞動力本人在內）；第二，在一個鎮內部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛生、商業和服務業，應該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮非農業人口規模，本文稱為期望城鎮非農業人口。表6是根據公式計算的結果，從中可知全國小城鎮中，實際屬于非農業的人口要比統計數多50%左右，其中東部地區大約多70%，中西部則在30%左右。要強調的是這些期望可在小城鎮增加的非農業人口中，70%以上在東部地區。
從期望可增加的小城鎮非農業人口數量上看，除了局部地區之外，小城鎮非農業人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮就業條件的限制。除了少數以交通、旅游、集市貿易為主要產業的小城鎮之外，大部分小城鎮人口增長在很大程度上受到其企業發展的制約，只要沒有一定數量和規模的企業存在，讓小城鎮人口大發展是空中樓閣。根據表2中的數據，全國平均每個小城鎮只有大約1000人的企業員工。東部地區多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數據中可知，全國接近40%的小城鎮中，企業員工數量不足250人，在西部地區這一比重是接近60%。從企業情況看，目前大部分小城鎮容納大量人口就業的前景并不樂觀。
從期望城鎮非農業人口和小城鎮企業規模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經在小城鎮工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮人口的作法在東部地區可以比較有效，在中西部地區的效果不大
四、關于小城鎮人口與小城鎮戶籍制度改革的幾點討論
在對小城鎮人口狀況有一定了解的基礎上，可以從人口的角度對小城鎮戶籍制度改革作一點討論。
首先，小城鎮的人口規模普遍太小，對大多數服務行業來說，根本達不到許多服務業所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮中，要依靠企業中就業人口的大量增加，拉動服務業人口的增加才可能發展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮發展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮戶籍對大部分小城鎮的發展幫助有限。
其次，在市場經濟體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從目前小城鎮的人口狀況看，大多數小城鎮的勞動力市場潛力有限。大部分企業規模小，容納勞動力的能力極有限。根據《中國農村鄉鎮統計概要2000》中數據計算，在小城鎮中平均每個企業的規模12人，其中東部地區平均16人，中部地區平均9人，西部地區平均7人，可以說相當部分企業是處于小作坊的水平。沒有就業機會，白給農民一個小城鎮戶籍對農民沒有實質意義。
第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮，大多數小城市的戶籍已經相當開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮相比，城市的吸引力遠大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮的就業機會無法超過城市，那么小城鎮的戶籍吸引力就有限。
第四，小城鎮戶籍改革的實質是什么，目的是什么。根據目前小城鎮人口現狀，小城鎮戶籍改革的實質是承認大批在小城鎮工作、生活的人口，他們的身份已經不是農民，其目的應該是方便人口管理。如果把小城鎮戶籍制度改革的目的定位在促進農村城鎮化上，從前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城鎮戶籍改革的效果存在地區差距。在東部地區小城鎮的發展水平比較高，在珠江三角洲地區、長江三角洲地區、特大城市的郊區，戶籍改革對小城鎮規模的發展會有相當大的促進作用。相反在廣大的中西部地區，簡單通過開放小城鎮戶籍，甚至是開放城市戶籍，對城鎮化的促進作用依然有限。
【參考文獻】
[1]中華人民共和國全國分縣市人口統計資料（1990年度與1993年度）.北京：群眾出版社，1991、1993.
一、銅仁市開展戶籍制度改革的條件分析
1 制約因素：銅仁市與江津、都江堰等戶籍制度改革開展較好的地區相比，進城落戶的門檻更低，但多年來轉戶情況并不理想。究其主要原因，一是經濟發展相對滯后。2011年銅仁市GDP總量357億元，不到江津區的一半；財政總收入50.6億元，都江堰作為一個63萬人的縣級市，財政總收入就超過80億元，差距極為明顯。二是城市吸引力不強。從城鎮化率看：2011年，銅仁市城鎮化率為32.7%，全省排名倒數第二，武陵山區排名掛末，大大低于全國平均水平。從城鎮規模看：無論是銅仁城區還是各縣城，一個共同的特點是：城市規模小、人口少、基礎設施落后、競爭力不強。三是社會事業發展相對滯后。與周邊市州相比，教育方面，全市78.21萬學生只有各類學校1745所，而懷化市70.02萬學生有學校2244所，湘西州43.96萬學生有學校1277所，教育資源嚴重短缺：衛生方面，全市病床總數不足一萬張，僅為懷化市的41%，湘西州的74%。此外，保障性住房還難以滿足城市低收入人口需要，城鄉社會保險還未普及。四是改革的要素資源尚未完全激活。農村產權制度改革特別是土地制度創新尚在探索之中，農村土地資源還未形成資產化，出現城市發展用地嚴重受限、農村土地一定程度上閑置的狀況。五是農民進城顧慮較多。一方面由于土地還未能從根本上變成農民的財產，農民進城后帶不走，農民擔心進城后丟失財產，導致進城缺乏動力。另一方面目前部分農村人口在就學、就醫、計生、社保等方面享受的待遇比城鎮人口還優惠，導致部分農民不愿進城。加之近年來國家惠農政策不斷增多，部分農民不愿離土離鄉。
2 有利條件：盡管制約因素較多，但近年來銅仁市政策機遇好、經濟發展快、思想動力足，戶籍制度改革具備難得的有利條件。一是國家賦予先行先試的使命。二是銅仁市面臨的政策機遇前所未有。從武陵山片區范圍看，銅仁市是支持政策較多的地區，除武陵山扶貧攻堅規劃外，國發[2012]2號文件、新一輪西部大開發等疊加政策為銅仁市加速發展、后發趕超提供了千載難逢的機遇。三是近年來的快速發展為改革奠定了基礎。戶籍制度改革必須有較強的經濟實力作支撐。近年來銅仁市緊扣“兩加一推”主基調和工業強省、城鎮化帶動主戰略，深入實施“構建兩帶兩圈產業體系、推進六個新跨越”發展戰略，各項經濟指標保持了較高增速。四是一些政策措施的出臺為戶籍制度改革創造了條件。近年來，銅仁市在深化改革、創新體制機制方面進行了富有成效的探索，農村土地和房屋產權制度改革、農村“三權抵押”金融服務創新工作已啟動，《銅仁市農村集體建設用地使用權流轉實施意見》即將出臺。這些都為戶籍制度改革積累了經驗、創造了條件。
二、推進銅仁市戶籍制度改革的思考與建議
1 科學合理規劃，積極穩妥推進。建議按照“統籌規劃、積極穩妥、綜合推進、以人為本”原則，重點圍繞銅仁中心城市、縣城和鄉鎮（集鎮），推進“兩區一村”戶籍制度改革。“兩區”指銅仁中心城市及各縣的城規劃區、各類園區，建議采取吸引與助推方式，強力推進戶籍制度改革，引導轉戶農民向銅仁中心城市、縣城和產業園區集聚轉移。“一村”指依托鄉鎮所在地、集市所在地，按照“社區綜合體”模式統一規劃、建設新村，采取用優惠政策吸引為主的辦法引導農民集聚轉移。
2 深化產權制度改革，全面激活農村資產。堅持戶籍制度改革與農村產權制度改革協同推進，嚴格按照《省政府關于開展農村產權制度改革試點工作的意見》要求，重點深化三項改革：即農村房屋產權、土地承包經營權和林權改革，讓農民既擁有資源，又擁有資產，放放心心進城。建議建立農村土地自愿、有償、彈性退出機制，對“兩區”范圍內轉戶農民的農村房屋產權、土地承包經營權和林權改革，設立3至5年退出過渡期。過渡期內轉戶農民原來享受的各類優惠政策一律不變，待其實現城鎮社會保障和就業保障后，按有償退出方式一次性給予適當的退出補助，切實維護群眾產權收益。對“一村”范圍內的轉戶農民，建議不設過渡期，讓群眾長期擁有農村產權。其產權由村級集體負責統籌，采取轉讓、流轉、租賃、入股等方式實現城鄉資源共享。加快“三權”確權頒證步伐，鼓勵和支持金融機構開展“三權”抵押放貸，為轉戶群眾提供資金支持。
3 堅持統籌兼顧，加強制度銜接。一是建議制定銅仁市城鄉社會保障體系一體化轉移銜接辦法。以建立健全社會保障體系為導向，取消城鄉社保制度差別，全面推行一體化、多層次、可銜接的社會養老保險制度。建立城鄉一體化的多層次醫療保險體系，完善城鄉一體化的新型社會救助體系，實行社會保障體系城鄉之間的“無縫”銜接。在城鄉社會保障體系未形成一體化之前，本著“就高不就低”原則，允許轉戶農民自愿選擇參加城鎮或農村的各類社會保障制度，全面解除轉戶農民后顧之憂。二是建議做好城鄉惠民政策銜接。對現有的就學就業、糧食直補、農機具補貼等惠民政策進行清理，制定具體銜接辦法，確保政策效應的最大化。三是建議做好計劃生育政策銜接。農民轉為城市居民后，建議給予5年的生育政策過渡期，過渡期間繼續執行原戶籍所在地農村居民的生育政策以及農村計劃生育獎勵扶助或特別扶助政策。如未能享受城鎮居民最低生活保障或未進入城鎮職工基本養老保險體系的，應允許長期享受原戶籍地農村居民計劃生育優惠政策。四是全面落實《貴州省流動人口服務管理條例》，推進戶籍制度改革進程。《貴州省流動人口服務管理條例》明確規定居住證持證人享有1 2項權益。建議市直相關部門結合《條例》出臺具體細化對接措施，抓好政策的貫徹落實，保障流動人口應有的合法權益。
4 做大城鎮規模，提高承載能力。一是提高城鎮聚集能力。加快完善銅仁城區和各縣城的城鎮基礎設施建設，盡快拉開城市骨架，做大城市規模，完善城市功能，提高城鎮綜合承載力，滿足轉戶進城農民基本生活需求。二是建議加大黔東工業聚集區及產業新城建設力度，加快環梵凈山“金三角”文化旅游創新區中江口、碧江、松桃、萬山核心景區建設步伐，實現玉屏、大龍、萬山、碧江、大興、松桃、江口同城化發展。三是盡快擴大城鎮教育和醫療衛生資源。按照城市功能區布局和戶籍制度改革總體規劃，合理布局學校、醫院和社區衛生服務醫療機構，完善教育醫療服務設施，保障轉戶農民享受優質的教育和醫療衛生服務。四是加大新村建設力度。下決心整合資源，重點抓住國家實施生態移民、農村危房改造、特色小城鎮建設、新農村建設等機遇，抓緊規劃編制一批新村建設項目，集中力量、捆綁資金推進新村建設，為轉戶農民集中居住創造條件。五是做大做強城鎮產業。加大項目爭取和招商引資力度，大力引進帶動力強、產業鏈長的勞動密集型企業，加快發展商貿物流、文化旅游、中介家政服務、金融儲蓄服務等第三產業，為轉戶農民提供就業機會。加大轉戶農民就業培訓力度，引導轉戶農民到工業園區、中小企業等實現穩定就業。鼓勵轉戶農民自主創業，為其提供政策咨詢、創業培訓、項目推薦、貸款擔保、跟蹤服務等創業扶持，幫助其通過創業實現就業。
[文獻標識碼]C
[文章編號]1005-0019(2009)7-0285-01
[摘要]隨著社會主義市場經濟的不斷發展,我國現行戶籍制度的弊端日益暴露出來。為了適應社會的發展,我國正在進行戶籍制度的改革,必然給社會的各個方面帶來影響。計劃生育首當其沖,因此,本文研究的重點就是如何使戶籍制度改革與計劃生育相適應的問題。
[關鍵詞]戶籍制度;改革;計劃生育;方法
從我國戶籍制度的發展進程來看,保證了我國人力資源的有效配置;其次是通過控制人口從農村到城市的大量遷移,較好地避免了城市人口的過分膨脹以及由此帶來的城市社會問題;通過一致的人口登記措施,嚴格控制人口的流動,從而起到了預防犯罪、有效偵破案件、維護良好社會秩序的作用;保證了計劃生育工作和人口微觀控制的有效進行,保證了人口統計和人口宏觀控制的順利實施。
1戶籍制度與計劃生育的關系
戶籍管理制度是一項基本的國家行政管理制度,是指政府的相關管理部門對其所管轄的民戶的基本狀況進行登記和管理,其內容包括常住人口登記和上報制度、居民戶口或身份登記即管理制度、暫住人口登記制度、出生人口登記制度、遷移登記制度、變更更正登記制度等。戶籍制度的主要作用在于統計人口數量,維持社會穩定。而計劃生育是國家的一項基本國策,旨在通過宣傳與教育,并采取其他措施來放慢人口增長速度,控制人口數量,以適應環境的承受力。這兩項措施的范圍及于全國,深刻影響著人們的各個方面。二者之間的聯系既對立又統一,互相促進,互相制約。
戶籍制度建立之初,嚴格限制人口流動,人民群眾被死死的釘在固定的地方。社會經濟學認為,社會經濟的發展是在生產要素的不斷優化組合和流動中實現的,各種社會資源自由式流動,進而能實現人盡其才,物盡其用,發揮人力物力的最大效能。其中最重要的元素人力資源的流動至關重要,但傳統的戶籍制度不是從社會資源利用的最大化出發鼓勵勞動力由經濟勢能低的農村、小城鎮向中等城市、大城市遷移,而是從保護城市的利益出發,采取種種措施,設置重重障礙阻止勞動力的合理流動。它反而鼓勵人口由城市到農村、由發達地區到欠發達地區的流動,使生產要素難以實現最佳配置。這是違背市場經濟原則的。同時勞動力合理流動的不能實現,遏制了農村剩余勞動力的轉移,不利于形成城鄉統一的勞動力市場。這不僅會挫傷勞動者的積極性,也損害了人民群眾的利益,造成了社會資源的嚴重浪費,給現代化建設增加了不必要的制度成本,延緩了我國社會發展的進程。
20世紀90年代以來,由于我國戶籍制度做了相應的調整,不再嚴格限制人口流動,因此,我國人口遷移與流動呈現出大規模的跨區域、長距離的特點。據有關部門分析估計,隨著經濟的進一步發展,流動人口還將以平均每年500萬左右的速度增長。發展經濟學的理論和實踐也均已證明:經濟越發展,農村勞動力向城市流動就會越多。雖然流動人口的增多,會造成一定的負面影響,給計劃生育工作帶來一定的問題,但從總體上說,它有利于人口與計劃生育工作,有利于全面建設小康社會的建設和實現。因此,對流動人口不能排斥和歧視,應注重把流動人口納入當地的戶籍人口管理的軌道,與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務,切實維護好流動人口的合法權益。戶籍制度不管是對于人力資源的分配,還是對于人口數量的控制都有著深刻的影響力,因此,戶籍制度的改革必然會引起計劃生育相關政策的調整。
2戶籍制度改革背景下的計劃生育工作新措施
我國戶籍管理制度改革將逐步全面實行公民在居住地登記戶口的原則,形成由戶口登記、遷移為基礎,居民戶口簿、公民身份證兩種證件和常住、暫住兩種戶口組成的管理制度,以居住地劃分城市人口和農村人口,以職業區分農業人口和非農業人口,建立城鄉統一的戶口登記制度。當然戶籍制度的改革面臨一個非常敏感而棘手的問題,就是戶籍性質變更現象普遍化和臺法化后的生育政策該如何制定和掌握呢?
2.1實行雙軌制生育政策:《人口與計劃生育法》已經明確規定,“國家穩定現行生育政策”,因此,暫時不能以“一元化”的生育政策來適應“一元化”的戶籍制度,而應當采取過渡的方式來執行現行城鄉有別的生育政策。目前,在基層調查時,有些計劃生育工作者提出了不少看法,其中一種即在一定時間內,戶口落在村民委員會并分到責任田的,適用農民生育政策;沒有責任田而從事其他職業的,適用城鎮生育政策。采取這樣的辦法執行現行生育政策,既有利于提高城市化水平,也有利于穩定低生育水平,基層計劃生育工作人員也便于操作。當然了,這種城鄉有別的生育政策也會帶來一些問題,例如當我們不能區分城市,還是農村人口時,我們應該適用怎么樣的政策呢?因此,們現在做的也只能是根據實際情況,調整做出相應的計劃生育政策。
社會等級制
元朝的統治者是來自北方草原的蒙古人，在逐步統一中國的過程中，有些區域較早納入元帝國的版圖，而有些區域則較晚。于是，統一中原后，元政府便依次把蒙古人、色目人、漢人和南人作為公民的四個等級。
蒙古人位于等級制的最頂端，是絕對的特權公民；而所謂色目人是早期跟著蒙古人打江山的西域、中亞、西亞和歐洲的白種人；漢人是指淮河以北，原金朝統治下的漢族人、契丹人、女真人和高麗人等，也包括南宋覆亡之前云南、四川等地的漢人和其他少數民族；南人就是南宋遺民，他們是最后被元帝國征服地區以漢族人為主體的南方人。
這種等級劃分，既主要源于民族差異，又不完全歸因于民族差異。譬如，同為漢人，北方的漢人與南方的“南人”，就分屬兩個不同的社會等級。而名為色目人的白種人，居然在中國比漢人的社會地位要高。等級制度最直接的體現就是政治地位。在元代中央政府中，高級官員一般由蒙古人和色目人擔任，漢人和南人基本不任用。在地方，漢人和南人即便特別優秀，也只能擔任副職，而且即便擔任副職，也是少數特例。
在司法上，漢族人殺了蒙古人，死罪無疑；而蒙古人殺了漢族人，則一般不判處死刑。在科舉考試上，蒙古人和漢族人實行兩個標準，蒙古人的考卷難度遠低于漢族人。在科舉最高等級考試殿試中，蒙古人和色目人的文章字數只要求500字，而漢族人則要求1000字。蒙古人和色目人30歲以上的，如果兩次考不中科舉，則可以授予其地方教育機構的官職；而同樣情況下，漢族人的年齡標準要提高到50歲。
與社會等級制度相對應的還有職業上的等級制。元政府把全民的職業分為十大類。知識分子處于第九等，排在僧人和道士甚至妓之后，僅僅比最后一個等級的乞丐高一級。這是中國歷史上最歧視知識分子的年代。其實，歧視知識分子，也是一種變相的民族歧視，因為知識分子大都是學習儒家經典的漢族人。
而且，這種職業等級制只針對漢人和南人，蒙古人和色目人被排除在外。此舉就是在蒙古人和色目人這兩個統治階級內部實行職業上的無歧視，而在被統治階級內，大搞等級森嚴的職業歧視。
復雜的戶籍制度
古代社會的等級制度是戶籍制度的基礎，從某種意義上說，戶籍制度是社會等級制度的延伸。不平等的社會等級制，也就意味著不平等的戶籍制度，而元朝尤為突出。它把全國的戶籍主要分為民戶、軍戶、匠戶、兵戶、站戶、鹽戶等，還有獨立設置的宗教人員戶籍，專門侍奉蒙古皇室打獵和放鷹的“打捕戶”和“鷹房戶”，以及單獨隸屬于各貴族、勛戚和功臣的分封戶，甚至還有一些為蒙古貴族提供奢侈服務的各種特殊戶籍，如專門在貴族養老時服役的養老戶。
每一類戶籍中，又按照家庭收入被分為9個等級。以上各類戶籍還算是良民，還有幾類戶籍，如樂戶、戶和奴婢是賤民。元代因來自草原，還留有奴隸社會的殘余，完全依附于主人的奴隸也大量存在，他們被稱為“驅口者”。這種人相當于無戶籍的“黑戶”，其生活狀態連牲畜都不如。
民戶是元代戶籍人口中最大的一類，以農民為主體，也包括商人和手工業者等，由中央六部之一的戶部管理；軍戶是專門服兵役的家庭，兵戶專門為軍隊提供補給，站戶就是在國家驛站服務的人員，這三種戶籍的人由兵部管理；而僧人、道士卻由元代負責管理邊疆少數民族事務的宣政院管理。元代中央和地方沒有統一管理所有戶籍人口的機構。各種不同戶籍的人，分別由相互獨立的機構來管理，效率非常低下。
戶籍類型不同，其享受到的國民待遇就不同。如民戶的賦稅和勞役最重，他們是元帝國財政收入的第一來源。
軍戶是第二大類戶籍群體，他們雖然在法律地位上與民戶一樣，但他們享有一定的特權，可以不用繳納民戶所負擔的繁重和多樣的差役，甚至可以蓄奴。
匠戶是全國第三大類群體，他們主要是政府所設立的各種制造業和和手工業機構的工人和技術人員。匠戶在元帝國穩定天下之后，待遇比民戶和軍戶要強。因為匠戶很大一部分是給蒙古貴族生產和制作奢侈品的人，所以他們享有優待，除不用負擔差役之外，他們在完成政府所規定的工作量之外，還能自己單干，出賣自己的手工業產品，獲得不錯的收益。
鹽戶很有意思，是專門生產食鹽的人群，他們在很多朝代都具有獨立的戶籍，是中國戶籍史上的一大特色。但是，綜合來看，元代的戶籍制度，不僅比起它之后的朝代，而且比起它之前的朝代，都要復雜，也就難以有效管理，也不可能激發民間的創造力和生產力。
戶籍制度的弊端
如此復雜的戶籍制度，與之相對應的卻是古代社會十分落后的技術條件，其戶籍管理的效率顯而易見非常低下。尤其是元代，它算是中國古代戶籍制度混亂和繁雜登峰造極的時期。而這種繁雜的戶籍制度，即便在今天技術能力十分發達的社會，都有點無所適從，更遑論700多年前的元朝。
一則出土的元代文書記載，有一戶蒙古家庭，戶主由祖父變成了孫子，至少前后42年期間，這一家人戶籍上的人口、田產、牲畜等方面的變化毫無記錄。可見，低效率的戶籍制度，因技術能力的低下而愈發沒有可操作性。一個毫無實操性的制度，要么造成社會運行的效率低下，要么造成社會的極大不公平。
元代的戶籍類型如此之多，每一個類型又分為9個等級，每個等級按照不同的標準來進行納稅和服役。所以，那些被編入上等的大戶人家，為了減輕稅負，便往往賄賂各級官員，謀求將自己的家庭列入較為低下的等級。這種富戶逃避稅收的不公平現象，在元帝國特別嚴重。
為了在技術上彌補戶籍制度的低效率，元政府在局部地區還推行了一種荒誕的政策。據意大利人馬可?波羅的記載，杭州城的160萬戶家庭都必須把他們的家庭成員（包括使用的奴婢）和產業財富寫在一張紙上，并把這張紙貼在大門外。可見，戶口的管理方式，基本上是粗放式的和表面化？的。
從農村到城市
為了控制勞動力流動，中國政府從1958年開始在全國范圍內推行戶籍制度，這一制度在農村與城市之間劃下了一道鴻溝。1983年，隨著鄉鎮的繁榮，中央政府開始允許農民在城鎮居住，帶來了第一波農民向城市轉移的浪潮。20世紀90年代，中國市場經濟導向的經濟體制轉型導致城市勞動力需求大幅增長，形成了第二波更為迅猛的轉移浪潮。
改革開放初期，中國城市人口占全國人口總數的17.9％，2007年這一比例增至44.9％。在此階段，中國人口總量從9.63億增至13.21億，城市人口從1.72億增至5.94億，年增長率為4.27％。同期，農村人口由7.9億下降至7.28億，年均增長率為負的0.28％。
而20世紀80年代初期開始實行的計劃生育政策使出生率大幅下降。因此，導致城市人口數量迅速增長的主要因素有兩點：農村人口向城市的遷移和流動人口的增加，以及現有城市的擴張和新興城市的發展。
中國的流動人口
在中國，“流動人口”基本上是指居民的長久居住地發生了改變，但戶口卻仍然保留在原居住地。1982年，中國流動人口總數達到657萬，占當時人口總數的0.66％。自上世紀80年代中期城鎮向農民開放，1987年流動人口迅速增至1810萬，1990年則增至2135萬。其后，這一數字迅速增長，1995年為7073萬，2000年時則上升至1.0229億。
中國人力資源和社會保障部的一份調查顯示，流動大軍的主要組成部分是農村人口，2005年5月，在非戶籍所在地工作的農村人口達1.2億，其中1億工作在城市。2005年，中國流動勞動力總數在1.4735億左右，占全國人口總數的11.3％。
人口遷移，尤其是農村向城市的轉移，給中國經濟和社會發展帶來了重大而又意義深遠的影響。
首先，人口遷移為中國提供了廉價勞動力的比較優勢，有力地支持了經濟的飛速發展；其次，這種流動增加了農村地區居民的收入(例如，2005年農村家庭總收入的36％來自打工工資匯款收入)；再次，它促進了城市中心區基礎設施和公共設施的發展。最后，它增加了流動勞動力人群的人力資本儲備。
城市化運動
中國的城市化進程促進了全國各地已有城市的大幅擴張，以及新興城市如雨后春筍般的出現。
中國國家統計局2008年11月份的統計數字顯示，截止2007年年底，全國城市總數達到655個，比1978年增加了462個。建制鎮的數量也達到了1.9249萬個，幾乎是1978年的8倍。
城市規模的迅速擴大最令人感到驚奇。2008年，人口數在100萬到200萬之間的城市就達到了83個。人口超過200萬的大城市由1978年的10個上升至2008年的36個。
此外，在這36座大城市中，20座城市的人口超過了500萬。像上海、北京、天津、重慶、廣州和深圳這幾座城市的人口均超過1000萬。
其中，深圳是這一現象中最具代表性的城市。1979年，深圳剛剛被劃分為經濟特區時，僅擁有31萬人口，而現在則擁有1000多萬人口。
結構沖突
戶籍制度所帶來的直接后果是，中國社會被劃分為兩種結構：城鄉二元結構和區域二元結構。
這兩大結構的基礎是戶籍制度和這一制度導致的社會福利方面的體制安排，這類社會福利包括教育、就業、住房、醫療保險和社會保障等。作為計劃經濟的產物，戶籍制度以及相應的體制安排卻在改革時期被大體保留下來。
政府建立戶籍制度的初衷是為了保證工業化所需資本的高積累。其后，與初衷不符的是，戶籍制度一直成為中國政府控制農村人口向城市遷移，甚至是限制不同城市間勞動力流動的有力手段。
在農村地區，戶口仍然是為農民分配土地的基本依據。因此，戶籍制度在中國遠不僅僅是一種登記制度，事實上它更是一種分配社會及公共資源，調節政治權力的有力手段。
隨著中國經濟的持續發展，不同城市間勞動力流動的增加，體制上的矛盾日益突顯。這一矛盾導致了兩大獨特社會群體的出現：“流動人口”和作為城市新社會群體的“農民工”。
此外，過去二元社會主要是指農村和城市之間的隔離，現在這一問題延伸至了城市內部。
盡管農村勞動力可以進入城市用工市場，但是他們沒有資格享有與本地有戶口居民同等的權利和待遇。戶籍制度在城市居民和農村居民之間樹起了一道“柏林墻”，二者在收入、社會保障、醫療教育等方面的待遇都存在著差距。
因此，社會變革所導致的城鄉結構的沖突，導致了不僅是大量廉價勞動的出現，而且還有城市社會階層中新式低級階層的出現。由于像社會福利和社會保障這種體制改革的缺乏，此種情況只會更為惡化。
一些地方政府已經開始革新這一陳舊的體制，建立新的規章制度。新制度，在不考慮戶口的情況下為所有居民提供平等的機會。從另一方面來講，戶籍制度完全成為家庭登記體系的一種機能，僅保留其人口統計、社會、經濟發展計劃和城市管理的價值。
改革大門
中國國家人口計生委的數據顯示，未來25年，中國城市化每年增幅為1％，城市化水平在2025年將達到60％，2030年達到70％。這意味著，至2030年，中國城市人口將達到10.5億，比當前的水平增加了將近5億人。
如此迅猛的結構性改變對于中國的經濟和政治結構來講，定會產生意義深遠的影響。目前為止，中國富于彈性的社會結構可以適應過去30年的經濟和城市化發展。
然而，有證據表明，中國社會結構的彈性已經被逼到了(接近)底線。當工業化和經濟發展比城市化更具活力的時候(為城市化積累了更多的能量時)，政府推行的戶籍制度以及附帶的社會福利體制將無法繼續支持城市化進程。正相反，這一制度將導致中國社會出現動蕩與不安，并且將抑制經濟的可持續增長。
因此，近年來，解決戶籍制度帶來的不平等問題不僅僅是中國人民最急切的政治訴求，而且也是中央政府工作的頭等大事。戶籍制度的背后是人民渴望享有同等國民待遇的權利、消除社會不公平、縮小社會差異、改變中國社會的二元結構。
2007年12月15日，主席在17屆黨代會的演講中強調，中國政府將建立一個覆蓋農村和城市的基本社會保障體系，使人人都能享有基本的生活標準。
由于中國快速的城市化進程，現在的收入分配和社會保障體系正承受著巨大的壓力。應對這些挑戰需要中國政府實施徹底的戶籍制度改革，重建社會福利和保障體系，徹底根除限制人口流動的制度。
(一)工作目標。我市戶籍制度改革以鄧x理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和xx系列重要講話精神為指導，堅定不移地推進新型城鎮化發展，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，逐步完善來穗務工人員市民化成本分擔機制，積極推進常住人口享有城鎮基本公共服務，逐步實現人口管理一體化，基本公共服務均等化;到2020年，全面建成與小康社會相適應，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，實現人口規模適度、結構優化、分布合理和素質提升的人口發展格局。
(二)基本原則。堅持積極穩妥、以人為本、切實尊重居民意愿、維護群眾合法權益的原則;堅持總量控制、有序推進的原則;堅持政府主導、多方參與、權責匹配的原則;堅持統籌規劃，全面布局，著力完善相關配套制度政策的原則;堅持因地制宜、保障就業，全力促進地區經濟社會發展和提高城市綜合承載能力的原則。
二、進一步調整城市戶口遷移政策
(三)科學控制城市人口規模，優化人口結構。廣州作為超大城市，要嚴格按照黨的xx屆三中全會“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”精神，根據我市綜合承載能力和經濟社會發展需要，嚴格控制人口規模，不斷優化人口結構，逐步形成與我市經濟發展、產業結構相匹配的入戶政策體系以及非戶籍常住人口市民化的政策體系，重點吸納我市社會經濟發展急需的高層次人才和技術技能型人才落戶。(市發展改革委牽頭，市公安局、人力資源和社會保障局、來穗人員服務管理局配合)
(四)有序解決來穗人員落戶。重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應產業轉型升級和市場競爭環境、長期從事特殊艱苦行業一線、為廣州作出特殊貢獻的人員落戶問題。進一步完善積分制入戶政策，按照總量控制、公開透明、公平公正的原則，達到規定分值、符合相關條件的來穗務工人員，可以申請登記常住戶口。(市發展改革委牽頭，市來穗人員服務管理局、人力資源和社會保障局、民政局、公安局配合)
(五)積極推進設立公共集體戶。在各區推進設立公共集體戶并完善日常管理，解決我市戶籍管理工作中的落戶地址“兜底”問題及人才類集體戶口人員結婚難、子女入戶入學難等問題。各區設立至少一個公共集體戶，并安排人員專職負責日常管理。(各區牽頭，市發展改革委、公安局、人力資源和社會保障局配合)
三、創新人口管理
(六)實現城鄉戶籍“一元化”登記。在全市范圍內取消農業、非農業以及其他戶口性質劃分，統一登記為廣州市居民戶口，實現戶籍“一元化”登記管理，真實反映戶籍制度的人口登記管理功能。(市公安局牽頭，各區配合)
(七)完善與戶籍“一元化”相適應的社會服務管理制度。加快建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、住房、民政、社會保障、土地及人口統計規劃等制度，實現戶籍制度改革各項工作緊密結合，整體推進。(市社工委牽頭，市發展改革委、國土規劃委、住房城鄉建設委、財政局、法制辦、公安局、教育局、人力資源和社會保障局、來穗人員服務管理局、民政局、衛生計生委、統計局等部門配合)
(八)建立居住證積分管理制度。建立以居住證為載體、以積分制為辦法的基本公共服務提供機制。根據居住證持有人連續居住年限、合法穩定就業、合法穩定居所、文化程度、繳納社保、依法納稅、技術能力、社會服務等情況進行積分，階梯式享有勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、住房保障服務、社會救助及社會福利服務、公共文化服務等權利。各部門要積極創造條件，不斷擴大向居住證持證人提供公共服務的范圍，積極拓展居住證的社會應用功能。(市來穗人員服務管理局牽頭，市發展改革委、住房城鄉建設委、財政局、人力資源和社會保障局、教育局、衛生計生委、民政局、文化廣電新聞出版局等部門配合)。
(九)加強人口基礎信息平臺建設和人口信息管理應用。建設和完善覆蓋全市實有人口，以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的人口基礎信息庫。結合市“五個一”(一卡、一號、一格、一網、一窗，即市民卡、12345政府服務熱線、社區網格化服務管理、網上辦事大廳、政務服務大廳)社會治理政府公共平臺建設，依托市級政府信息共享平臺，整合各有關部門的人口信息資源，建立市級人口綜合信息服務管理平臺，分類完善勞動就業、教育、收入、社保、房產、信用、衛生計生、稅務、婚姻、民族、養老等信息系統，逐步實現跨部門、跨地區信息整合和共享。建立健全實際居住人口登記制度，完善實有人口動態采集更新機制，全面、準確掌握人口規模、人員結構、地區分布等情況，提升人口基礎信息采集率、準確率。實時掌握人口變化情況，加強人口數據統計分析，為政府決策提供參考依據。(市工業和信息化委、政務辦牽頭，市公安局、發展改革委、人力資源和社會保障局、統計局、來穗人員服務管理局、教育局、國土規劃委、衛生計生委、住房城鄉建設委、民政局、文化廣電新聞出版局、工商局、地稅局等部門配合)
四、切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益
(十)完善農村產權制度。加快推進農村土地承包經營權確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。推進農村集體經濟組織產權制度改革，建立健全農村產權流轉管理服務平臺，開展集體林權抵押擔保、繼承等制度改革試點，探索建立轉戶農民權益保障機制，鼓勵戶口遷出集體經濟組織的農民按照依法、自愿、有償的原則通過市場流轉方式流轉承包地，并獲得財產收益。(市農業局牽頭，市發展改革委、國土規劃委、林業和園林局、住房城鄉建設委、城市更新局配合)
(十一)有序推進基本公共服務向常住人口覆蓋。
1.積極推動城鄉教育事業均衡協調發展。根據常住人口規模，進一步加大財政教育投入，合理規劃公辦學校布局，進一步挖掘公辦學校潛力，擴大服務容量，科學核定教師編制，足額撥付教育經費，落實《廣州市xx政府關于促進民辦教育發展的意見》(穗府〔2019〕12號)，繼續加大民辦學校補助力度，切實保障來穗務工人員適齡兒童少年平等接受免費義務教育的權利;進一步完善義務教育經費保障機制，推動標準化學校建設，提高辦學質量，促進義務教育均衡優質發展。建立非義務教育多元投入體制，重視繼續教育和職業培訓，最大限度地滿足城市新增居民多樣化的學習需求，加強面向農村的職業教育培訓，探索制定以積分制為辦法的來穗務工人員隨遷子女享受公共教育政策。逐步完善來穗務工人員隨遷子女學前教育、中等職業教育、普通高中教育的招生和教學。(市教育局牽頭，市發展改革委、財政局、人力資源和社會保障局、來穗人員服務管理局配合)
2.進一步建立健全統一的人力資源市場。完善“培訓券”職業培訓補貼制度，做好“培訓券”政策與省技能晉升補貼政策的銜接;積極整合職業培訓資源，推進職業技能實訓基地建設，強化企業開展來穗務工人員崗位技能培訓責任;加大來穗務工人員創業政策的扶持力度，健全來穗務工人員勞動權益保護機制。(市人力資源和社會保障局牽頭，市來穗人員服務管理局、民政局配合)
3.加快統一城鄉居民衛生計生服務制度。將農業轉移人口及其他常住人口納入社區衛生和計劃生育服務體系;健全基層醫療衛生服務體系，實施好基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目。建設覆蓋全部實有人口的計劃生育服務信息網絡，有序調整計劃生育服務政策。(市衛生計生委牽頭，市人力資源和社會保障局配合)
4.建立完善統一的城鄉居民社會保障和醫療保險制度。落實好《廣州市社會醫療保險辦法》，進一步完善醫療保險轉移接續、異地就醫實時結算等方面的政策措施。完善以最低生活保障制度為核心的社會救助體系，實現城鄉社會救助統籌發展。(市人力資源和社會保障局、民政局牽頭，市發展改革委、教育局、財政局、衛生計生委、來穗人員服務管理局及各區配合)
5.加快構建健全有序的住房保障體系。研究制定來穗務工人員住房保障政策文件，市、區兩級政府和用人單位共同負責，以用人單位為主，鼓勵其他社會力量參與，逐步解決來穗務工人員住房困難;加大保障性住房建設力度，多渠道增加保障性住房用地來源和建設資金等，推動民間資本參與保障性住房建設運營，鼓勵社會力量利用自用土地建設公共租賃住房，著力解決戶籍(含新增入戶)低收入家庭的住房困難問題;探索完善城鄉居民住房公積金制度，充分發揮住房公積金支持城鄉居民住房消費的作用。(市住房城鄉建設委牽頭，市發展改革委、國土規劃委、住房公積金管理中心、來穗人員服務管理局、財政局及相關各區配合)
6.加強基本公共服務財力保障。建立健全由政府、企業、個人共同參與的來穗務工人員成本分擔機制，初步形成與常住人口規模相適應、事權與支出責任相匹配的來穗務工人員市民化財政成本分擔機制;完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，逐步理順事權關系，建立事權和支出責任相適應的制度，市和區按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。(市財政局牽頭，市發展改革委、來穗人員服務管理局配合)
五、切實加強組織領導
(十二)落實組織領導責任。在市層面建立戶籍管理制度改革工作協調機制，確定1名市領導總負責，市發展改革、人力資源社會保障、來穗人員服務管理、民政、教育、公安、財政、國土規劃、住房城鄉建設、衛生計生、農業、法制等部門積極參與，統籌領導和協調推進戶籍管理制度改革工作。相關職能部門要確保改革工作落實到位，加強考核督查和行政問責，實施成效納入科學發展評價指標體系。各區要充分認識戶籍制度改革的重大意義，進一步統一思想，加強領導，周密部署，積極穩妥推進。
關鍵詞 土地承包經營權流轉；戶籍制度；城鄉二元體制；全國社會保障體系
中圖分類號 F301.1
文獻標識碼 A
文章編號 1002－2104(2010)07－0097－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包經營權，是指公民或集體經濟組織及其成員對集體所有或國家所有由集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權利。《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)在“用益物權”一編規定了“土地承包經營權”，將這一權利明晰為一種具有財產屬性的用益物權，結束了幾年來對其根本屬性的爭論，進而促進了土地承包經營權走向商品化和資本化。法律為土地承包經營權的流轉提供了穩固的制度保障，繁榮的土地承包經營權二級交易市場的形成理應指日可待。
但是，在現實中，土地承包經營權并未如立法者所愿，通過市場交易創造出更大的價值，種種制約因素的掣肘，致使其實踐成效大打折扣。其中，戶籍制度便是諸多亟需克服的制約因素之一。隨著我國完成由計劃經濟向市場經濟的轉型，戶籍這一形成并發展于計劃經濟時期，以穩定社會、保障經濟建設為目的而建立的舊制度愈發制約著經濟發展和社會進步。當前，我國正處于改革開放向縱深發展之際，人口的大規模遷移，特別是農民進城務工已經成為與城市化進程相伴的社會趨勢。然而，現行城鄉二元的戶籍制度卻阻斷了作為農民工進城務工配套制度出現的土地承包經營權流轉的可行性與有效性，致使我國出現了城市化進程不徹底和農村土地制度改革低效率的雙重不利局面。因此，我們需要在認識和分析戶籍制度與土地承包經營權流轉相互關系的基礎上，提出以戶籍制度改革為核心完善土地承包經營權流轉的制度建議。
1 土地承包經營權流轉的理論基礎與現狀
理論上，土地流轉包括土地歸屬關系的流轉與土地利用關系的流轉兩方面。其中，土地歸屬關系的流轉，是指土地所有權關系的轉變，如土地的買賣、贈與、征收等；土地利用關系的流轉，是指在土地所有權不變的前提下，土地利用關系在主體之間發生轉變。社會主義公有制的所有制形式決定了我國的土地屬于國家或者集體所有，不存在土地私有的現象。因此，我國土地權利交易市場的客體為土地使用權，而非土地所有權，土地流轉實際上僅指土地利用關系的轉變。具體到農村土地權利交易而言，主要是指土地承包經營權的流轉，即在不改變集體土地所有權性質及其農業用途的前提下，土地承包經營權在二級交易市場上發生的權利主體的轉變，包括轉讓、出租、入股、互換、抵押等多種形式。
從現實情況來看，盡管我國的土地承包經營權流轉市場已經初具雛形并日漸成熟，但近年來，這一市場的發展并不如人們所預期之繁榮順暢。事實上，雖然我國的法律與各項配套政策已經為土地承包經營權的流轉提供了依據與基礎，但現實中各種制約因素仍然在對這一過程發揮著制約作用。一方面，土地承包經營權無法完全走人交易市場，真正作為生產要素供給手段的功能難以發揮，土地資源優化配置難以實現；另一方面，農民通過土地承包經營權獲取資本性收入的預期難以達到。因此，促進土地承包經營權的流轉必須減少上述阻礙因素，使土地使用權能夠充分發揮投資功能，在市場經濟中顯示出巨大威力。
2 戶籍制度對土地承包經營權流轉的制約
2.1我國的城鄉二元戶籍制度
我國的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎而建立起來的一套社會管理制度，包括常規人口登記和上報制度、居民戶口或身份登記及管理制度，以及與戶口相關的就業、教育、保障和遷徙等方面。在計劃經濟時期，這種社會身份與經濟身份相包容的城鄉戶籍差異在解決社會問題、穩定社會秩序等方面發揮重要作用，使中國在建國初期沒有出現西方國家所普現的城市貧民問題。
改革開放之后，隨著單一的公有制模式被以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的模式所取代，城市中的私營企業和個體工商戶開始活躍起來。在市場化改革的影響之下，城市居民脫離了國營、城市大集體單位，其依托于國營、大集體單位的經濟身份自然而然地隨之消失，成為了不受所屬經濟組織形式約束的自由人。與此同時，城市居民能夠基于其所具有的社會身份獲得城鎮的養老、失業、醫療等社會保障，使其在自主地選擇職業、居住地的同時毫無后顧之憂。然而，在廣大的農村地區，以還原經濟自由為導向的經濟身份改革未能在農民身上得以實現，同時，社會身份又決定了他們在離開土地、脫離集體經濟組織后沒有新的社會保障來源，因此，農民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發展。可以說，現行城鄉分割的戶籍制度猶如一道無法跨越的藩籬，束縛著城鄉各階層之間的人員流動和信息交換，由此引發城鄉社會經濟結構的二元化走向。
2.2戶籍制度與土地承包經營權之間的關系
戶籍制度與土地承包經營權之間通過農民所具有的集體經濟組織成員的身份發生聯系。
根據我國《農村土地承包法》，對于農民集體所有的土地，發包方為農村集體經濟組織或村民委員會，承包方為集體經濟組織成員，交易僅局限在本集體經濟組織之內。對于集體經濟組織以外的人，取得農村土地使用權可以通過兩種途徑：其一，通過參與招標、拍賣、公開協商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地；其二，從發包方處直接取得農村土地承包經營權，但要受到嚴格限制，“應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”。
也就是說，在土地承包經營權初次分配的過程中，只有具備農村集體經濟組織成員的身份才能夠以家庭承包的方式取得土地承包經營權，對于非集體經濟組織成員，特別是想要承包農村土地的城鎮居民，只能通過招標、拍賣、公開協商等方式取得“四荒”土地的承包經營權。在土地承包經營權二次分配的過程中，如果本集體經濟組織成員為受讓方則不受限制，而受讓方非為本集體經濟組織成
員，需要取得集體經濟組織一定數量以上成員的同意，并經鄉或鎮政府批準。對于農村人口來講，集體經濟組織成員的經濟身份決定其有資格作為承包方，與農村集體經濟組織簽訂土地承包合同，取得土地承包經營權。而對于非農人口，不屬于集體經濟組織成員，土地承包經營權的取得就要受到嚴格限制。
2.3現行戶籍制度制約土地承包經營權流轉之原因
農村土地對農民具有生存保障與投資的雙重作用，并且隨著市場經濟的發展，土地功能的長期趨勢將呈現為從生存保障走向投資。在此背景下，土地承包經營權的流轉實際上具有多重功能：其一，打破原有的靜態財產權分布格局，盤活農村土地資產，刺激土地投資價值的實現，促進土地作為生產要素功能的進一步市場化；其二，為打破城鄉二元化的社會結構奠定經濟基礎，為農民的自由流動創造制度可能；其三，為實現土地所承載的農民社會保障功能的貨幣化創造制度支撐。
如前所述，市場經濟體制改革實現了城鎮居民的經濟自由，但對于億萬農民來講，社會身份和經濟身份都沒有隨之改變，他們的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于農村集體經濟組織。現行戶籍制度對土地承包經營權流轉的根本制約就在于：這種身份差異所引發的更為深層次的就業制度、社會保障制度的城鄉差別導致土地承包經營權流轉的三項功能難以實現。分述如下：
第一，現行戶籍制度引發的二元就業制度阻礙農民的自由流動。隨著工業化、城市化的迅猛發展，農民工們揮汗如雨的工作場景在城市中隨處可見。盡管如此，由于農村居民的社會身份沒有得到轉變，很多工作崗位都將農民工拒之門外，想要在城市中找到有穩定收入的工作難上加難，例如很多收入高、待遇好的崗位在招工的范圍上有嚴格限制，唯有城市居民才屬于被招用的對象，沒有城市戶口的農民只能望而興嘆。在市場化改革下，城鎮居民在經濟身份上擺脫對國營單位的依賴，獲得職業選擇的自由。但對于農民工來講，他們進入城市卻仍然屬于農村村民，社會身份沒有能夠轉變為城市居民。在這種情況下，盡管土地承包經營權的流轉為農民的流動創造了制度可能性，但現行戶籍制度導致農民工無法自由選擇職業，使得這種可能性難以成為現實。
第二，現行戶籍制度制約土地社會保障功能的貨幣化。對于農民來講，一方面，土地上之權利作為一種動態財產權，能夠通過市場化流轉的途徑實現價值，促進土地投資功能的發揮；另一方面，作為必不可少的生產資料，土地是農民最基本的生存依靠，負有生活、就業、養老三重社會保障功能。因此，土地承包經營權的流轉應當能夠使土地的投資與社會保障雙重功能的價值實現貨幣化。
然而，現實的情況卻并非如此。一方面，農民在轉讓土地使用權后，只獲得了土地作為生產要素的部分資源性價值，土地的級差地租遠遠沒有在土地流轉的對價中反映出來；另一方面，土地所承載的社會保障功能的貨幣化未能得以實現。其根本原因就在于，土地社保功能貨幣化實際上是農民進城后基于身份轉變而應當取得的城鎮社會保障，而城鎮戶籍與農村戶籍的區別化使得農民在轉讓土地承包經營權后，無法完成由農民身份到城鎮居民身份的社會身份轉化，從而導致農民在退出集體經濟組織，喪失作為集體經濟組織成員的社會身份后，無法取得城市居民的社會身份，從而不能獲得與城市居民相同待遇的社會保障。這一項對于農民安身立命至關重要的功能無法實現必將造成兩重后果，并且該后果將根本制約土地承包經營權的流轉。
其一，土地承包經營權的流轉價值應當囊括土地的兩項基本功能：生存保障和投資，即土地承包經營權流轉應當是這兩項功能轉向貨幣化的過程。然而，土地社會保障功能貨幣化無法實現，直接導致土地承包經營權本身的市場價值大幅減損，由此引發的后果就是土地承包經營權轉讓的貨幣價值降低，使土地作為生產資料的財產性價值被制度性壓低。長此以往的交替循環就造成了土地承包經營權不值錢的怪現象。
其二，對于很多進城務工的農民，他們早已擺脫了土地的束縛，卻無法擺脫農民的身份，他們走進城市之中，卻無法成為城市的主人。轉讓土地承包經營權就意味著將喪失土地這一自然的社會保障基礎，同時他們又無法像城市人那樣享受各種社會福利性救助，一旦遭遇失業將毫無生存保障。而事實上這種狀況已經發生，據農業部農村經濟研究中心的一份調查報告顯示，2008年約有2000萬外出農民工因金融危機失業返鄉，而在這些返鄉農民工中，有1000萬早已沒有“承包地”，他們正面臨著失業又失地的生存問題。嚴峻的現實狀況加重了農民的“惜地”心理，“土地是農民的命根子”的想法愈發根深蒂固，他們寧愿“撂荒也不轉讓”的保守態度，導致土地承包經營權流轉市場出現有效供給不足，明顯制約著土地承包經營權的流轉。
可見，現行戶籍制度是直接造成土地社會保障功能貨幣化無法實現的重要根源，也是間接壓低土地資源性價值的重要根源。它使得土地承包經營權流轉制度的后兩項功能落空，即農民在城鄉間的自由流動受阻，土地社保功能貨幣化無法實現。而建立動態土地資產的第一項功能在很大程度上依賴于農民的自由流動以及土地社保功能貨幣化的實現。由此，土地承包經營權流轉制度本應發揮巨大作用的三項功能基本被抽空，而其弊害則是深遠的。
其一，違背建立平等、自由的共同體成員關系的正義倫理。這里所說的社會共同體，主要表現為國家。平等意味著一國之內的所有公民應當享受最基本的權利和受到最基本的保護，國家不應根據人們的出身、職業、居住地等在政策和制度上區別對待公民，而應當對所有公民一視同仁。很顯然，現行戶籍制度無形中造成了戶口身份的高下、貴賤之分，進而引發制度歧視。
其二，阻礙生產要素在市場間的合理流動。市場經濟要求土地、勞動力等生產要素依靠價值規律的調節在市場上自由流動，現行戶籍制度卻極力限制土地、勞動力在體制內的流動和轉移，而且繼續為各種不平等的行政政策的執行提供依據和條件。這一制度早已與市場經濟的客觀規律不相協調，與如火如荼的城市化進程背道而馳。
其三，侵害了國民于城鄉間選擇生活方式的權利。這種阻隔不僅表現在阻止農民獲得城市居民的身份，同時還表現在阻止城市居民購得土地承包經營權，并基于取得土地承包經營權而獲得農村集體經濟組織成員身份并享有成員權的可能。
長遠來看，這種制約將造成我國城鄉二元化的社會結構由形式矛盾走向實質矛盾，成倍放大未來改革的成本。
3 戶籍制度改革的制度構造與功能分配
根據以上所述，針對現行戶籍制度對土地承包經營權流轉的制約，為了使土地承包經營權流轉制度的功能有效發揮，本文提出以戶籍制度改革為核心的制度建議，根本目的在于協調戶籍制度與社會保障制度，為土地承包經營權的流轉掃除障礙。具體表現為：
第一，農民轉讓土地承包經營權后，需要以新的社會保障方式替代土地的社會保障功能，從而使土地社會保障功能貨幣化得以實現；
第二，城鎮市民受讓土地承包經營權后，應當避免出現既享有城鎮社會保障，又擁有土地使用權的“超級公民”待遇。因此，土地承包經營權人轉讓權利后如何辦理城市社保接續和城鎮居民購得土地承包經營權后如何實現社保關系的轉移是解決問題的關鍵。對此，可以采取以下兩種對策：
其一，徹底取消城鄉二元分割的戶籍體制，實現全國戶籍的統一，進而實行全國一體的社會保障體系。結合國外戶籍管理的經驗來看，戶籍制度的根本功能在于作為公民身份的證明以及國家統計人口的工具。而自19世紀形成以來，我國戶籍制度所發揮的作用已經遠遠偏離了其原初的功能。其實，現行戶籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承載了太多原本不應當具有的社會功能。因此，改革戶籍制度的根本目標在于恢復戶籍制度的單一功能，取消附著于戶籍制度上的種種附加值，使其從區別公民待遇的手段轉變為純粹的公民身份證明和政府人口統計工具。只有建立功能一元化的戶籍制度，才能保證城鄉居民具有統一的公民身份，平等地享有權利、承擔義務。
事實上，現行戶籍制度造成的身份差異最主要體現在城鄉社會保障制度的差異化，依據城里人或農村人的不同，享有的社會保障也不相同。目前，我國城鎮的養老保險實行的是省級統籌，有些地方是地市級統籌。由于農民工普遍在其居住地以外的省市打工，他們無法取得工作地的城鎮戶口，該省市的養老保險制度也就完全將戶口不在本省市的農民工排除在外，造成了農民工無社保的問題。解決這一問題的辦法之一就是提高養老保險的統籌層次，建立養老保險基金全國統籌，并設立覆蓋所有公民的普遍社會保險金制度，實行全國統一的社會保障體系。針對這種普遍性的社會保險，公民均有資格成為投保者，并且只要投保達到一定年限，同時符合該項社會保險對領取者的要求就可以享受社會保險金。這種打破舊體制而重新建立的統一社會保障制度不僅能夠減少不同地區轉養老保險基金的管理成本，有助于建立統一的勞動力市場，而且將從根本上解除土地承包經營權流轉的制度障礙，以新型的社會保障方式取代土地的社會保障作用，充分實現土地承包經營權的貨幣價值。當然，這種較為激進的破舊立新式改革，顯然需要付出較長的準備時間方能實現。
其二，維持現有城鄉二元的社會保障體制，僅將城鎮的社保體系加以改造，使其不再設置戶籍限制而向農民開放，即“以土地換社保，變農民為市民”的改革方法。城市居民“有社保無土地”、農村居民“有土地無社保”的現實狀況是由城鄉居民不同的生活條件決定的。相比之下，城市居民的生活風險在一定程度上比農村居民要大，因為城市居民一旦失業，將會完全失去收入來源，而農村居民尚有土地可以依賴。這種原本相安無事的局面隨著農民大量涌入城市被打破，對于農民工而言，他們的身份實質已由農民轉變為工人，但卻無法以城鎮居民的身份獲得相應的社會保障，由此引發出失地農民的生存問題。其根本原因在于公民沒有自由選擇生活方式的權利，即“放棄土地以換取社保”或“放棄社保以換取土地”的選擇模式沒有形成。
因此，在維持現有二元社會保障體系的條件下，進一步改造城鎮社保體系可以作為解決問題的方式之一。對于在城市有穩定收入，愿意放棄土地承包經營權轉變為市民的農民工，應當允許他們通過繳納一定社會保險費用的形式加入城鎮的社會保障體系之中。也就是說，進城農民以放棄土地承包經營權和宅基地使用權為前提，真正轉變為城鎮市民，有資格參加城鎮的社會保障。這樣做便于操作和管理，可以解決失地農民和農民工的保障問題。而對于那些想要投入到農業生產中的城市人，購得土地承包經營權后應當放棄城市給予的社會保障，由城鎮市民轉變成為農村集體經濟組織成員。
4 結語
2014年7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，終結了長達數十年的嚴格的戶籍管理。提出到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
《意見》的出臺，標志著“農民工”、“外來人口”、“非城市戶口”等具有時代特征的稱號和標簽，將成為歷史。二元戶籍制度將退出歷史舞臺[1]。隨著戶籍制度的取消，不管原來是農村還是城市戶口的人，只要符合條件都將成為城市的居民，在醫療、教育、社會保險和其他公共服務方面，都享受同樣的待遇[2]。
新戶籍制度下，農村成人教育培養人才定位分析
新戶籍制度下，農村成人教育培養人才的定位基于以下原則：首先基于人的發展的原則。教育的目的是通過學習，引導受教育者不斷自我發展，提高學習者適應社會的能力，提高其生命質量。農村成人教育也不例外。
再次是基于城鄉一體化發展的原則。三是基于人和自然和諧發展的原則。新戶籍制度對大城市的入戶標準進行了相應的限制，放開了中小城市的落戶限制，這也說明了大城市的自然資源是極其有限的，不可能無限制的開發利用。具體而言，新戶籍制度下，農村成人教育培養人才定位應該體現在以下幾個方面：
1.定位于新型戶籍制度下具有高素質、多技能的農業生產人員培養。新戶籍制度下，農村成人教育培養人才的定位首先應該是具有高素質、多技能的農業生產人才。
2.定位于農產品流通、信息技術服務方面的人才培養。媒體上經常可以聽到芹菜、西瓜等經濟農作物滯銷，農民遭受重大損失的報道。農村缺乏信息技術服務方面的人才，如現階段農村經濟作物的生產還存在著“一哄而上”的現象，這種現象的存在很重要的一個原因就是農村缺乏信息溝通、交流、農業情報搜集分析等方面的人才。
3.定位于城市未來有知識、有技能、有良好個人修養的新居民的培養。未來幾年我國仍然處于城鎮化快速發展時期，城市的發展需要農村源源不斷地提供高素質的勞動者。
4.定位于城鄉間“兩棲”流動人才的培養。隨著我國政治、經濟的不斷發展，新戶籍制度的變革，將使農村和城市間會出現越來越多的“兩棲”流動人才。
5.定位于城市第三產業服務型人才的培養。城鎮第三產業從業人員的培養，單靠城鎮各類培訓機構的培養遠遠不夠，仍需要廣大農村為城鎮培養大量第三產業服務型人才。
目前農村成人教育培養人才存在的問題
1.對農村成人教育的認識不到位。農村成人教育目前還沒有得到應有的重視，其主觀原因主要是部分農村適齡人口還沒有充分意識到接受教育對于個體發展的重要性。客觀方面，一是成人教育的所帶來的政治、經濟效應滯后，現有政績考核制度下，各級政府部門缺乏相應的推動力;二是農村適齡人口忙于日常繁瑣的勞動，沒有時間接受教育;三是對我國經濟轉型所需要的高端勞動力認識不足，認識仍然停留在農村受教育者初級技能培訓階段。
2.專門針對農村成人教育的組織機構缺失。作為農業大國，我們卻沒有專門針對農村成人教育的機構，雖然現有各職能政府部門每年都有一些針對農村成人教育計劃，各縣區教育局職成科也開展一些培訓活動，但整體上缺乏統一安排，也缺乏長期性、針對性、深層次性的教育培訓方案，而且各培訓主體各自為政，沒有很好地將各類教育資源統籌利用，很難形成合力。
3.從事成人教育教師的素質有待進一步提高。受制于縣、鎮文化科技發展水平所限，目前參與農村成人教育的師資大部分為抽調相關行業人員臨時擔任，使得從教者的個人素質、專業技能水平參差不齊，很難適應農村成人的學習需要。
4.農村成人教育政策保障不到位。從受教育對象的人員數量而言，也亟須建立一整套針對農村成人教育的法律法規，規范成人教育行為，鼓勵各類社會主體積極參與農村成人教育的工作中來。
新戶籍制度下，農村成人教育培養人才的途徑與策略
1.堅持教育是縮小城鄉差距最有效的理念，變“人口紅利”為“人才紅利”。“農村是社會的基礎，改造社會必須從改造農村著手，而改造廣大農村，必須從發展農村教育入手。[3]”發展農村成人教育，使農村普通勞動者掌握一技之長，一方面能保障他們的生活沒有后顧之憂，能夠安居樂業;另一方面通過教育可以提高他們的文化素養。
2.提高教師素質，堅持“塑道德、強技能、關注生活”的培養途徑。商品經濟的大力發展，使得農村的小農經濟模式遭受沖擊，農村成人教育首先要提高受教育者的道德修養。要加強農村成人受教育者的工作技能的提升。
3.堅持市場化、個性化、專業化的培養策略。新戶籍制度下農村成人教育應該堅持市場化的教育策略。通過向廣大農村成人發放教育券等形式，吸引政府和民間有資質的機構積極投身于農村成人教育中。市場化的策略，一方面可以讓農村成人選擇自己理想的學習機構;另一方面也促使各類機構互相競爭，提高各自辦學水平和教學質量。
4.逐步完善各項保障措施，提高農村成人教育質量。政府建立專門的農村成人教育組織機構，具體規劃、組織和實施本地的農村成人教育工作。
【關鍵詞】 戶籍改革 轉市民意愿 土地流轉 重慶
2010年8月15日起，重慶市戶籍制度改革在全市范圍內正式施行。重慶計劃推進兩年300萬、十年1000萬的農民進城計劃，將成為幾十年來我國戶籍制度改革規模最大、配套制度設計最完善、影響最深的一次實踐。本文以調查問卷的數據為基礎，分析了在重慶戶籍制度改革背景下重慶江北區五保鎮各社區一百多農戶對戶籍制度改革農民轉市民及土地流轉意愿的情況。調查結果表明，農戶對轉市民態度較為積極，同時也存在著不少擔憂：城市生活的保障、土地流轉的補償。分析結果也顯示：農戶的轉戶意愿受到其收入水平、是否有家庭成員在城市務工等因素的影響。
一、調查及資料基本情況
2010年8月課題組深入重慶江北五保鎮各社區開展了農戶調查研究，調查按每十戶抽一戶的比例選取樣本，共獲得有效問卷數127份。
127戶農戶中，農業戶口性質的有118戶，非農業戶口的有9戶；家庭人口數平局每戶3.6人，其中60歲以上老人和15歲以下小孩分別平均為1個和0.9個；127戶中有耕地的119戶，無耕地的有8戶，耕地總面積為309畝，戶均耕地2.64畝；林地面積總209畝，戶均面積2.3畝，宅基地戶均170m2；具有養老保險的農戶為69戶，占調查農戶數的37.9%，具有醫療保險的農戶數為108戶，占調查戶數的59.3%，其他保險種類幾乎沒有。
二、調查情況分析
1、農戶轉市民及土地流轉意愿情況
（1）農戶轉市民意愿情況。被調查的農戶中大多對戶籍改革農戶轉市民持積極態度，調查結果顯示，有78戶農戶（61.4%）想轉市民，21戶（16.5%）對轉市民表示猶豫，有28戶明確表示不愿意（22.1%）。
分析農戶對轉市民持各種態度的原因，可以發現，城市提供的優于農村的市民身份所特有的生產生活條件（最低生活保障、就業機會等）是吸引農戶到農村的重要原因；農村和城市生活的隔離、農戶的經濟負擔較重是農戶對轉市民持保留態度（“猶豫”）的原因所在；而目前城市的高房價及社會保障的不完善更是直接導致農戶對轉市民持否定態度的因素（“不想”）。
（2）農戶土地流轉意愿情況。土地流轉能有效地促進農業生產要素的合理流動，實現土地資源的優化配置和規模經營，加快農業結構調整和農業產業化經營，推動農村剩余勞動力轉移和小城鎮建設，為全面發展農村經濟作出了重要貢獻。土地流轉在農戶轉市民的過程中是非常重要的一個因素，農戶能夠積極主動的參與土地的流轉，能有效地加速農村戶籍改革和推進農戶轉市民過程。調查表明，有77.2%的農戶愿意流轉自己承包的土地，14.2%的農戶表示猶豫，8.6%的農戶不愿意土地流轉，這表明大多數農戶希望參與土地流轉，對戶籍制度改革的意愿較為積極。
從進一步的分析中可以看出，土地流轉中農戶所關心的核心問題是土地流轉的資金補助問題：表示愿意的農戶中有61.8%是因為可以從土地流轉中得到相應的資金補助而想參與土地流轉，這反應出農戶目前的耕地收益不高，希望從土地流轉中獲得更高收益；表示猶豫的農戶中有48.3%的農戶擔心補助不足；不想參與土地流轉的農戶也有超過30%的農戶對土地流轉價格和收入保障表示出不滿意和擔心。
2、農戶轉市民及土地流轉影響因素分析
（1）農戶轉市民影響因素。一是收入水平。本次調查中收入較高的農戶，其收入大多來源于非農業收入，即外出務工。與常年在城市務工的農民相比，主要以耕地為生的農戶對城市生活有著較強的適應性與更強的融入城市生活的渴望。調查表明，農戶家庭收入水平與轉市民的意愿存在著較為明顯的相關性，隨著收入水平的提高，愿意轉市民的比例也不斷提高，兩者呈正相關。
二是文化程度。被調查的農民文化程度普遍不高，小學和初中文化程度占大部分，高中以上文化程度較少，大學文化程度僅有3.9%。調查結果顯示，文化程度對農戶轉市民的影響并不顯著，并沒有表現出人們預想中的文化程度越高，轉市民的愿望越強的情況。
（2）土地流轉影響因素。一是收入水平。同收入水平對農戶轉市民的影響相似，農戶的收入水平同土地流轉存在一定的耦合關系。從事非農產業的收入水平更高，流轉出其閑置土地的可能性較大。調查結果顯示，隨著農戶收入水平的提高，農戶愿意參與土地流轉的比例也越高，兩者存在較為明顯的正相關性。
二是文化程度。傳統觀點認為“農民受教育程度愈高，接受事物的能力和適應能力愈強，外出創業或發展高效農業的成功率就愈高，因而有流轉土地的愿望”，調查結果表明，不同文化程度戶主家庭發生流轉的比例相差不大（見表6）。本文認為此結果是提高文化水平帶給農民就業的多樣性形成的非規律性結果：隨著農民文化水平的提高，非農就業機會相應增加，可能引起土地轉出增加；同時，當農民掌握較高的科技知識后，可以從經營土地中獲得較高收入，便不再愿意轉出土地。
三、農戶轉市民需求分析
1、家庭轉市民方式
戶籍制度改革的背景下，對農民來說，戶口的變化意味著生活方式的變化：一方面要離開土地，放棄以土地謀生的農村生產生活方式；另一方面能享受到城市的各項優惠的福利保障，比如說子女求學等。這兩個方面較大的變化在很大程度上是要以家庭為單位的，這就使得在戶籍改革的背景下，農民將選擇舉家轉市民的方式轉戶口，調查結果也表明了這一點。
2、農戶轉市民定居城市類型偏好
農民對居住城市類型的期望受農民自身觀念、生存能力、收入保障、城市環境等方面的影響。農民安土重遷的思想觀念自古根深蒂固，戀土戀鄉情結較重，對于住慣了農村的農民來說，不是出于生存等重大需要，一般不太愿意離鄉太遠，到達城市中去生活；而另一方面，大城市生活成本較高，城市空間也較為擁擠，環境相對中小城市較差。從這兩方面來看，農民轉戶口一般更傾向于離農村不太遠的中小城市定居。從調查數據看，農戶對中小城市及農村定居的選擇意愿較為平均分散。
3、農戶轉市民政府征地補償方式意愿
在土地流轉后，部分土地或全部土地轉出的農民生活保障來源是一個值得關注的問題。土地流轉出去意味著農民將失去依賴土地生存生活的方式，如何在土地流轉出去的同時保障以后的生活是農民極為關注的問題。調查的結果顯示，農戶對土地流轉出去不僅希望有合理可觀的一次性租金要求，也更注重失去土地后的生活來源問題，希望隨著土地流轉，自己在生活和以后的持續收入方面有可靠的保障。
四、政策建議
首先，積極建設中心城市城鎮及大城市郊區，建立轉戶農民定居城市的平臺。完善中小城鎮的配套設施，積極吸納就近定居的戶改農民。在有條件的城鎮及城市郊區，加快相關基礎設施的建設，加大相關城市公共產品的供給，為轉戶農民居住創造有利條件。
其次，完善土地補償制度，健全完善農村社會保障體系。對積極參與到土地流轉的轉戶農民，應建立起合理的補償標準，同時把土地流轉農戶統一納入到城市社會保障體系中來，實行農村和城市無差別的社會保障體系。著手建立新型農村養老保險制度，以弱化土地作為保障的功能。應充分考慮農民的繳費能力，在建立新型農村社會養老保險制度中政府要加大投入。
再次，有的放矢，有層次、分批次地展開戶籍制度改革。對已經在城市就業的農民工、非農收入較高的農民，率先鼓勵其積極參與戶改，加入城市戶口，起到示范效應，從而帶動更多有意愿有條件的農戶加入到戶改中來。
最后，積極保障和完善轉戶農民的住房、低保、教育等城市社會保障體系，制定相關標準，將轉戶農民優先納入城市廉租房住房保障、城市最低生活保障和子女的教育保障，消除轉戶農民對城市高房價、生活保障和教育不公平等問題的擔憂。在農民工市民化過程中，結合政府財政的承受能力，為其構建相對獨立的社保體系并出臺社保關系異地轉移接續辦法，并完善農民工的最低生活保障、醫療保險、失業保險、子女就學和廉租房制度，從而構成一個福利體系，尤其要把農民工普遍納入城市失業保險應保人群中，這直接影響土地租賃市場的發展。
（注：本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目資助“城鄉統籌視角下的我國城鄉商貿流通體系研究”(項目編號：09JZD0029)和重慶市教委人文社科研究項目“城鄉商貿統籌與重慶市流通產業轉型升級研究”(項目編號：10SKH16)的階段性研究成果之一。）
【參考文獻】
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[3] 駱東奇、周于翔、姜文：基于農戶調查的重慶市農村土地流轉研究[J].中國土地科學，2009（5）．
一、問題的提出
根據現行政策規定，對于中等城市、大城市及特大城市需滿足“參加城鎮社會保險達到一定年限”條件，這在一定程度上也限制了部分流動人口落戶城市，因此在享受戶籍改革后的住房待遇方面受到影響。那么，在戶籍制度改革的背景下，流動人口的住房現狀如何？不同類型的流動人口分別在住房方面遇到了什么問題？應該采取怎樣的措施來解決這些問題等有待于深入挖掘和系統分析。鑒于對現階段我國城市流動人口異質性研究不足的情況，本文將切實根據現行戶籍新制度，以是否符合各城市落戶標準為依據，通過個案訪談方式，分別對不同類型流動人口在住房方面面臨的新問題進行比較分析，揭示不同流動人口群體的住房需求，并探索出進一步改善流動人口問題的對策建議。
二、流動人口住房問題的個案分析
通過實證調研發現，發現有落戶打算的流動人口與無落戶打算的流動人口之間在住房需求、住房意愿等方面存在較大差別。基于此，本文根據其能否符合不同城市落戶標準為依據，將流動人口分為準落戶流動人口和無望落戶流動人口兩類，分別對兩類群體中的住房問題從住房質量、住房環境及個人支付能力等方面進行具體分析。1.準落戶流動人口的住房問題案例：王某，男，23歲，未婚，河北承德人，現于河北唐山市某醫療機構工作，月薪3000-4000元，租房居住，在唐山工作兩年，期間更換租賃住所3次，目前合租于兩室一廳的廉租房，租金為每月600元人民幣，住房面積約20平方米，與他人共用客廳、衛浴、廚房，住所距離工作單位較遠，約20公里。通過對案主進行訪談，租住房屋是其現階段的理性選擇。筆者發現，在住房方面其存在的問題如下：首先，支付能力低。在選擇房源過程中，王某表示房租是其考慮的第一要素。在初來唐山工作的時候，由于工資較低，案主甚至嘗試過5人共用兩室一廳，由于房間數量有限，案主只得居住在客廳，做出這種選擇的原因在于，經濟收入較低，難以支付更高價格的房租費用。其次，租住房質量較差。王某在兩年內租賃的三處住所中，兩次為老式樓房的改建房，即將原本完整的一套房間通過隔板隔開形成6-8間左右的小房間，房間內除去一張床幾乎沒有任何家具、電器，衛浴、廚房則與其他5-7間房間租房者共用。此外，居住空間狹小，一套普通樓房在分割之后，面積為10-15平方米。再次，與其他租客之間關系淡漠。在經常搬遷的原因中案主提到，租客之間時有出現關系僵化的問題。在談及第二次搬遷原因時，王某表示，室友們在結算水電費問題上產生了分歧。由此產生矛盾，最終導致案主搬遷。最后，住所穩定性差。作為一名租客，王某經常搬遷，不得不時時關注房源公告及相關信息。在訪談過程中，筆者了解到，案主正在計劃著三年內的第三次搬遷。當問及為什么經常更換住所時，王某表示，主要原因有以下三個方面：第一，房租漲價。第二，希望找到更合適的房源。第三，出于安全性考慮。2.無望落戶流動人口的住房問題案例：李某，女，25歲，普通本科院校應屆畢業生，經校園招聘會應聘入中國銀行客服部，現在北京工作，月收入3000元左右。現與三名同學合租于一間住房，住房面積30平米左右，衛浴設施差，無廚房，無任何家具電器，常年無日光照射。由于所處地區偏遠，住所周圍5公里之內餐飲娛樂行業稀少，交通不便。通過對案主的訪談和觀察，筆者發現其在住房問題上存在的問題有三，具體表現如下：第一，住所質量較差。通過調查發現，案主居住于一所專門用于租賃的公寓，其結構類似于普通的學生宿舍，由于樓距較近，案主雖然居住在向陽面，屋內仍然常年不見陽光。由于空間狹小，房間里除去四張單人床只有兩張桌子和一個小衣柜。第二，周圍環境惡劣。案主居住在北京市五環之外，幾棟專門用于出租的樓房里擠滿了各地前來北京打拼的蟻族，并漸漸形成了一條小街。街道兩邊是簡易平房，人們在這些平房里置辦些貨物就變成各色的小店鋪。周圍環境惡劣，主要表現在兩方面，其一是自然環境，稍有風吹就塵土漫天。其二是人文環境，這些租客們平時經常光顧的小店面里，貨物種類不多，餐飲衛生水平都難以保證。更無任何娛樂設施，租客們的閑暇時間更多用于睡覺休息和閑聊。第三，交通不便。由于住所偏遠，缺乏必要的公路交通路線，路邊停靠著幾輛客運機動三輪車是這些租客最常用的交通工具。在提供便利的同時，非法經營的三輪車一要價偏高，二存在較大的安全隱患。從以上分析中可以發現，本文涉及的個案中，未婚青年在住房問題方面存在的問題略有差異，準落戶青年群體的住房問題主要為交通不便、穩定性差、房屋質量差，而無望落戶青年的住房問題則主要集中在住房質量及其周圍環境上。究其原因主要是這些流動人口在經濟方面支付能力不足，他們在選擇住房時，考慮第一要素是租金，如果有足夠收入來支付質量好、交通方便的住所，他們也會選擇質量更好的房屋。因此，住房問題的癥結在于工資待遇與房屋租金之間的不平衡，在流動人口的支出中房屋租金占據較大比例。
三、戶籍改革背景下流動人口問題的解決方案
由于不同類型的流動人口面臨的住房問題存在差異，如何針對不同群體的需求提出解決方案，是當前社會管理和政策設計的重要內容。1.嚴格規范房屋租賃市場秩序目前，流動人口的住房以租賃為主，根據全國第六次人口普查數據顯示，流動人口住房擁有率僅為41.87%，在浙江、廣東、福建等沿海城市住房擁有率都低于30%，地區的流動人口住房擁有率最低，達到15.38%。在不擁有住房的流動人口中，租賃是其居住房屋的主要來源，因此，要解決流動人口住房問題就要嚴格規范房屋租賃市場秩序，這就需要政府主導，建立一套覆蓋整個城市的房屋租賃管理系統。一方面嚴格監管房屋質量，幫助制定合理的房屋租金，從而提高流動人口的居住條件，減輕流動人口的經濟壓力。另一方面，將所有租賃信息統一管理，統一，使流動人口在尋找合適房源過程中更加方便、快捷。另外，有關部門需要加強對租賃房屋中居住設施的監管，對那些居住質量差的租賃房屋進行整改。政府可通過減免稅收或直接的財政撥款來幫助擁有大量短期流動人口的企業建立達標的公寓，提高房屋質量，保障流動人口在住房方面的基本需求。2.建立流動人口住房保障系統由于流動人口在住房方面普遍存在問題，政府可成立專項基金用于對流動人口住房的保障。此項住房基金可由流動人口數量較多的企業進行申請，并由企業按照實際情況進行分配，也可由流動人口本人進行申請。另外，可根據流動人口的居住年限對其進行不同水平的住房保障。通過企業和個人共同負責的住房保障體系，對流動人口發放一定數量的住房基金等。3.嚴格整頓集體住房周圍環境在流動人口密度較大、較偏遠的地區增加資金投入和監管力度。政府可通過政策扶持，幫助一部分非正規就業流動人口在這一區域創業，進行合格、正規的餐飲、娛樂、日常用品的店鋪經營。在整治環境的同時可帶動流動人口的就業，解決流動人口生活不便、食品不安全等問題。同時，在交通方面，政府可設立條件，當某一地區居住人數達到一定數量，并且這些人口日常的移動具有一定規律性的情況下加設公交車輛。
作者：張曉瓊 任蘭蘭 單位：華北理工大學人文法律學院
