時間：2023-07-06 17:16:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇境外管理投資辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條
為促進和規范境外投資，加快境外投資管理職能轉變，根據《中華人民共和國行政許可法》、《國務院關于投資體制改革的決定》和《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，特制定本辦法。
第二條
本辦法適用于中華人民共和國境內各類法人(以下簡稱“投資主體”)以新建、并購、參股、增資和注資等方式進行的境外投資項目，以及投資主體以提供融資或擔保等方式通過其境外企業或機構實施的境外投資項目。
第三條
本辦法所稱境外投資項目是指投資主體通過投入貨幣、有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產和權益或提供擔保，獲得境外所有權、經營管理權及其他相關權益的活動。
第四條
本辦法所稱中方投資額是指投資主體為境外投資項目投入的貨幣、有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產和權益或提供擔保的總額。
第五條
國家根據不同情況對境外投資項目分別實行核準和備案管理。
第六條
國家發展和改革委員會(以下簡稱“國家發展改革委”)會同有關部門加強對企業境外投資的宏觀指導、投向引導和綜合服務，并通過多雙邊投資合作和對話機制，為投資主體實施境外投資項目積極創造有利的外部環境。
第二章
核準和備案機關及權限
第七條
中方投資額10億美元及以上的境外投資項目，由國家發展改革委核準。涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目不分限額，由國家發展改革委核準。其中，中方投資額 20 億美元及以上，并涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目，由國家發展改革委提出審核意見報國務院核準。
本辦法所稱敏感國家和地區包括：未建交和受國際制裁的國家，發生戰爭、內亂等國家和地區。
本辦法所稱敏感行業包括：基礎電信運營，跨境水資源開發利用，大規模土地開發，輸電干線、電網，新聞傳媒等行業。
第八條
本辦法第七條規定之外的境外投資項目實行備案管理。其中，中央管理企業實施的境外投資項目、地方企業實施的中方投資額3億美元及以上境外投資項目，由國家發展改革委備案;地方企業實施的中方投資額3億美元以下境外投資項目，由各省、自治區、直轄市及計劃單列市和新疆生產建設兵團等省級政府投資主管部門備案。
第九條
對于境外投資項目前期工作周期長、所需前期費用(包括履約保證金、保函手續費、中介服務費、資源勘探費等)規模較大的，根據現行外匯管理規定的需要，投資主體可參照本辦法第七、八條規定對項目前期費用申請核準或備案。經核準或備案的項目前期費用計入項目中方投資額。
第十條
中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標項目，投資主體在對外開展實質性工作之前，應向國家發展改革委報送項目信息報告。國家發展改革委收到項目信息報告后，對符合國家境外投資政策的項目，在7個工作日內出具確認函。項目信息報告格式文本由國家發展改革委。
本辦法所稱境外收購項目，是指投資主體以協議、要約等方式收購境外企業全部或者部分股權、資產或其它權益的項目。境外競標項目，是指投資主體參與境外公開或不公開的競爭性投標等方式獲得境外企業全部或者部分股權、資產或其它權益的項目。
本辦法所稱對外開展實質性工作，境外收購項目是指對外簽署約束性協議、提出約束性報價及向對方國家或地區政府審查部門提出申請，境外競標項目是指對外正式投標。
第三章
核準和備案程序及條件
第十一條
由國家發展改革委核準或由國家發展改革委提出審核意見報國務院核準的境外投資項目，地方企業直接向所在地的省級政府發展改革部門提交項目申請報告，由省級政府發展改革部門提出審核意見后報送國家發展改革委;中央管理企業由集團公司或總公司向國家發展改革委報送項目申請報告。
第十二條
向國家發展改革委報送的項目申請報告主要包括項目名稱、投資主體情況、項目必要性分析、背景及投資環境情況、項目實施內容、投融資方案、風險分析等內容。項目申請報告示范大綱由國家發展改革委。
項目申請報告應附以下附件：
(一)公司董事會決議或相關的出資決議;
(二)投資主體及外方資產、經營和資信情況的文件;
(三)銀行出具的融資意向書;
(四)以有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產權益出資的，按資產權益的評估價值或公允價值核定出資額，并應提交具備相應資質的會計師事務所、資產評估機構等中介機構出具的審計報告、資產評估報告及有權機構的確認函，或其他可證明有關資產權益價值的第三方文件;
(五)投標、并購或合資合作項目，應提交中外方簽署的意向書或框架協議等文件。
第十三條
對于項目申請報告及附件不齊全或內容不符合規定要求的，國家發展改革委在5個工作日內一次性告知申報單位予以補正。
第十四條
涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目，國家發展改革委在受理項目申請報告之日起3個工作日內征求有關部門意見，有關部門應當自收到征求意見函之日起7個工作日內出具書面意見。
第十五條
國家發展改革委在受理項目申請報告后，若確有必要，應在5個工作日內委托有資質的咨詢機構進行評估。接受委托的咨詢機構在規定時限內提出評估報告，并對評估結論承擔責任。
評估時限原則上不超過40個工作日。
評估費用由國家發展改革委承擔，咨詢機構及其工作人員不得收取申報單位或投資主體的任何費用。
第十六條
國家發展改革委自受理項目申請報告之日起，對于符合核準條件的境外投資項目在20個工作日內完成核準，或提出審核意見報國務院核準。如20個工作日不能做出核準決定或提出審核意見的，由國家發展改革委負責人批準延長10個工作日，并將延長期限的理由告知申報單位。
前款規定的核準期限，不包括委托咨詢機構評估的時間。
第十七條
國家發展改革委對核準的項目將向申報單位出具書面核準文件;對不予核準的項目，將以書面決定的方式通知申報單位并說明理由，投資主體享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
第十八條
國家發展改革委核準項目的條件為：
(一)符合國家法律法規和產業政策、境外投資政策;
(二)符合互利共贏、共同發展的原則，不危害國家主權、安全和公共利益，不違反我國締結或參加的國際條約;
(三)符合國家資本項目管理相關規定;
(四)投資主體具備相應的投資實力。
第十九條
屬于國家發展改革委備案的項目，地方企業應填報境外投資項目備案申請表并附有關附件，直接提交所在地的省級政府發展改革部門，由省級政府發展改革部門報送國家發展改革委;
中央管理企業由集團公司或總公司向國家發展改革委報送備案申請表及有關附件。
境外投資項目備案申請表格式文本及附件要求由國家發展改革委。
第二十條
對于備案申請表及附件不齊全或內容不符合規定要求的，國家發展改革委在5個工作日內一次性告知申報單位予以補正。
第二十一條
國家發展改革委在受理備案申請表之日起 7 個工作日內，對符合備案條件的境外投資項目出具備案通知書。對不予備案的境外投資項目，國家發展改革委將以書面決定的方式通知申報單位并說明理由，
投資主體享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
第二十二條
國家發展改革委對申請備案的境外投資項目，主要從是否屬于備案管理范圍，是否符合相關法律法規、產業政策和境外投資政策，是否符合國家資本項目管理相關規定，是否危害國家主權、安全、公共利益，以及投資主體是否具備相應投資實力等進行審核。
第二十三條
對于已經核準或備案的境外投資項目，如出現下列情況之一的，應按照本辦法第七、八條規定向國家發展改革委申請變更：
(一)項目規模和主要內容發生變化;
(二)投資主體或股權結構發生變化;
(三)中方投資額超過原核準或備案的20%及以上。
第四章 核準和備案文件效力
第二十四條
投資主體憑核準文件或備案通知書，依法辦理外匯、海關、出入境管理和稅收等相關手續。對于未按規定權限和程序核準或者備案的項目，有關部門不得辦理相關手續，金融機構不得發放貸款。
第二十五條
投資主體實施需國家發展改革委核準或備案的境外投資項目，在對外簽署具有最終法律約束效力的文件前，應當取得國家發展改革委出具的核準文件或備案通知書;或可在簽署的文件中明確生效條件為依法取得國家發展改革委出具的核準文件或備案通知書。
第二十六條
核準文件和備案通知書應規定有效期，其中建設類項目核準文件和備案通知書有效期二年，其他項目核準文件和備案通知書有效期一年。
在有效期內投資主體未能完成辦理本辦法第二十四條所述相關手續的，應在有效期屆滿前30個工作日內申請延長有效期。
第五章 法律責任
第二十七條
國家發展改革委工作人員有下列行為之一的，責令其限期整改，并依據《行政機關公務員處分條例》等有關規定追究有關責任人的行政責任;構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
(一)
濫用權力、玩忽職守、舞弊、索賄賄賂的;
(二)
違反本辦法規定的程序和條件辦理項目核準、備案的;
(三)
其他違反本辦法規定的行為。
第二十八條
投資主體應當對境外投資項目申請報告或項目備案申請表及附件的真實性、合法性負責。投資主體在境外投資項目申報過程中違反法律法規，隱瞞有關情況或提供虛假材料的，國家發展改革委將不予受理或不予核準、備案;已經取得核準文件或備案通知書的，國家發展改革委將撤銷核準文件或備案通知書，并給予警告。
第二十九條
對于按照本辦法規定投資主體應申請辦理核準或備案但未依法取得核準文件或備案通知書而擅自實施的項目，以及未按照核準文件或備案通知書內容實施的項目，一經發現，國家發展改革委將會同有關部門責令其停止項目實施，并提請或者移交有關機關依法追究有關責任人的法律和行政責任。
對于按照本辦法第十條規定投資主體應報送項目信息報告但未獲得信息報告確認函而對外開展實質性工作的，國家發展改革委將予以通報批評，責令其糾正。對于性質嚴重、給國家利益造成嚴重損害的，國家發展改革委將會同有關部門依法進行處罰，并提請或者移交有關機關依法追究有關責任人的法律和行政責任。
第六章 附則
第三十條
各省級政府投資主管部門要加強對本地企業境外投資的引導和服務，并參照本辦法規定制定相應的備案管理辦法。
國家發展改革委對省級政府投資主管部門境外投資項目備案工作進行指導和監督，并對發現的問題及時予以糾正。
第三十一條
投資主體在境外投資參股或設立股權投資基金，適用本辦法。
自然人和其他組織在境外實施的投資項目，參照本辦法規定另行制定具體管理辦法。
第三十二條
投資主體在香港特別行政區、澳門特別行政區實施的投資項目，參照本辦法執行。
投資主體在臺灣地區實施的投資項目，參照本辦法規定另行制定具體管理辦法。
第三十三條
本辦法由國家發展改革委負責解釋。
【關鍵詞】境外投資；項目審批；企業審批；外匯審批；國資審批
當前我國對境內企業境外投資行政審批的內容范圍，主要包括境外投資項目審批、境外投資企業審批、境外投資外匯審批、及境外投資國資審批四個方面，對應的政府主管部門分別為國家發展改革委員會和省級政府投資主管部門、金融行業主管部門及商務部和省級商務主管部門、國家外匯管理局及其分支機構、中央和地方國有資產主管部門。本文對有關主要規定概述如下：
一、境外投資項目審批
（一）境外投資項目審批適用規則
根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令412號）、《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》（國發[2014]53號），國家發展改革委員會（下稱“國家發改委”）制定了《境外投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委2014年9號令，2014年12月27日國家發改委20號令修改，簡稱“境外項目管理辦法”），對境外投資項目作出詳細規定，當前仍在有效執行中。
2016年4月13日，國家發改委網站《國家發展改革委關于修訂《境外投資項目核準和備案管理辦法》的決定（公開征求意見稿）》，至5月13日公開征求意見已經結束，截止本文成稿之日，該項修訂尚未正式和生效執行。
（二）境外投資項目審批的執行
境外投資項目審批，由國家發改委及省級政府投資主管部門依據當前有效的《境外投資項目核準和備案管理辦法》負責執行，該辦法主要內容包括如下幾個方面：
1、適用范圍
境外項目管理辦法適用于中華人民共和國境內各類法人（以下簡稱“投資主體”）以新建、并購、參股、增資和注資等方式進行的境外投資項目，以及投資主體以提供融資或擔保等方式通過其境外企業或機構實施的境外投資項目。
境外項目管理辦法所稱境外投資項目是指投資主體通過投入貨幣、有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產和權益或提供擔保，獲得境外所有權、經營管理權及其他相關權益的活動。
投資主體在境外投資參股或設立股權投資基金，適用該辦法。投資主體在香港特別行政區、澳門特別行政區實施的投資項目，參照該辦法執行。投資主體在臺灣地區實施的投資項目，參照該辦法規定另行制定具體管理辦法。
2、核準和備案機關及權限
涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目，由國家發展改革委核準。其中，中方投資額20億美元及以上的，由國家發展改革委提出審核意見報國務院核準（注：2016年4月該辦法修訂征求意見稿中擬取消中方投資額20億美元需報國務院核準的規定）。敏感國家和地區包括：未建交和受國際制裁的國家，發生戰爭、內亂等國家和地區。敏感行業包括：基礎電信運營，跨境水資源開發利用，大規模土地開發，輸電干線、電網，新聞傳媒等行業。
前段規定之外的境外投資項目實行備案管理。其中，中央管理企業實施的境外投資項目、地方企業實施的中方投資額3億美元及以上境外投資項目，由國家發展改革委備案；地方企業實施的中方投資額3億美元以下境外投資項目，由各省、自治區、直轄市及計劃單列市和新疆生產建設兵團等省級政府投資主管部門備案。
中方投資額是指投資主體為境外投資項目投入的貨幣、有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產和權益或提供擔保的總額。對于境外投資項目前期工作周期長、所需前期費用（包括履約保證金、保函手續費、中介服務費、資源勘探費等）規模較大的，根據現行外匯管理規定的需要，投資主體可參照該辦法規定對項目前期費用申請核準或備案。經核準或備案的項目前期費用計入項目中方投資額。
中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標項目，投資主體在對外開展實質性工作之前，應向國家發展改革委報送項目信息報告。國家發展改革委收到項目信息報告后，對符合國家境外投資政策的項目，在7個工作日內出具確認函（注：2016年4月該辦法修訂征求意見稿中擬將“確認函”修訂為“收悉函”）。項目信息報告格式文本由國家發展改革委。
辦法所稱對外開展實質性工作，境外收購項目是指對外簽署約束性協議、提出約束性報價及向對方國家或地區政府審查部門提出申請，境外競標項目是指對外正式投標。
由于國家發改委確認函需在對外開展實質性工作之前獲得，因而該等確認函在業內被稱為“路條”。當前辦法中，國家發改委對是否出具“確認函”有較大的自由裁量權且對同一個境外投資標的一般只向一家境內投資主體出具確認函。2016年4月該辦法修訂征求意見稿中擬將“確認函”修訂為“收悉函”，業界解讀，意即無需“確認”，只需“收悉”即可，并且對同一個境外投資標的不再限定有競爭性的境內投資主體數量，體現政府進一步簡政放權和不限制企業自主經營決策的監管導向。
3、核準程序及條件
由國家發展改革委核準或由國家發展改革委提出審核意見報國務院核準（注：2016年4月該辦法修訂征求意見稿中擬將“或由國家發展改革委提出審核意見報國務院核準”刪除）的境外投資項目，地方企業直接向所在地的省級政府發展改革部門提交項目申請報告，由省級政府發展改革部門提出審核意見后報送國家發展改革委（注：2016年4月該辦法修訂征求意見稿中擬將“提出審核意見后”刪除，意即只需省級政府發展改革部門報送國家發展改革委即可、而無需再提出審核意見）；中央管理企業由集團公司或總公司向國家發展改革委報送項目申請報告。
向國家發展改革委報送的項目申請報告主要包括項目名稱、投資主體情況、項目必要性分析、背景及投資環境情況、項目實施內容、投融資方案、風險分析等內容。項目申請報告示范大綱由國家發展改革委。項目申請報告應附以下附件：（一）公司董事會決議或相關的出資決議；（二）投資主體及外方資產、經營和資信情況的文件；（三）銀行出具的融資意向書（注：2016年4月該辦法修訂征求意見稿中擬將“（三）銀行出具的融資意向書”刪除）；（四）以有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產權益出資的，按資產權益的評估價值或公允價值核定出資額，并應提交具備相應資質的會計師事務所、資產評估機構等中介機構出具的審計報告、資產評估報告及有權機構的確認函，或其他可證明有關資產權益價值的第三方文件；（五）投標、并購或合資合作項目，應提交中外方簽署的意向書或框架協議等文件。
對于項目申請報告及附件不齊全或內容不符合規定要求的，國家發展改革委在5個工作日內一次性告知申報單位予以補正。
涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目，國家發展改革委在受理項目申請報告之日起3個工作日內征求有關部門意見，有關部門應當自收到征求意見函之日起7個工作日內出具書面意見。
國家發展改革委在受理項目申請報告后，若確有必要，應在5個工作日內委托有資質的咨詢機構進行評估。接受委托的咨詢機構在規定時限內提出評估報告，并對評估結論承擔責任。評估時限原則上不超過40個工作日。評估費用由國家發展改革委承擔，咨詢機構及其工作人員不得收取申報單位或投資主體的任何費用。
國家發展改革委自受理項目申請報告之日起，對于符合核準條件的境外投資項目在20個工作日內完成核準，或提出審核意見報國務院核準（注：2016年4月該辦法修訂征求意見稿中擬將“或提出審核意見報國務院核準”刪除）。如20個工作日不能做出核準決定或提出審核意見的，由國家發展改革委負責人批準延長10個工作日，并將延長期限的理由告知申報單位。前款規定的核準期限，不包括委托咨詢機構評估的時間。
國家發展改革委對核準的項目將向申報單位出具書面核準文件；對不予核準的項目，將以書面決定的方式通知申報單位并說明理由，投資主體享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
國家發展改革委核準項目的條件為：（一）符合國家法律法規和產業政策、境外投資政策；（二）符合互利共贏、共同發展的原則，不危害國家、安全和公共利益，不違反我國締結或參加的國際條約；（三）符合國家資本項目管理相關規定；（四）投資主體具備相應的投資實力。
4、備案程序及條件
屬于國家發展改革委備案的項目，地方企業應填報境外投資項目備案申請表并附有關附件，直接提交所在地的省級政府發展改革部門，由省級政府發展改革部門報送國家發展改革委；中央管理企業由集團公司或總公司向國家發展改革委報送備案申請表及有關附件。境外投資項目備案申請表格式文本及附件要求由國家發展改革委。
對于備案申請表及附件不齊全或內容不符合規定要求的，國家發展改革委在5個工作日內一次性告知申報單位予以補正。
國家發展改革委在受理備案申請表之日起7個工作日內，對符合備案條件的境外投資項目出具備案通知書。對不予備案的境外投資項目，國家發展改革委將以書面決定的方式通知申報單位并說明理由，投資主體享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
國家發展改革委對申請備案的境外投資項目，主要從是否屬于備案管理范圍，是否符合相關法律法規、產業政策和境外投資政策，是否符合國家資本項目管理相關規定，是否危害國家、安全、公共利益，以及投資主體是否具備相應投資實力等進行審核。
屬于地方發展改革部門備案的項目，按各地方發展改革部門的程序進行備案。
5、核準和備案后的變更
對于已經核準或備案的境外投資項目，如出現下列情況之一的，應按照本辦法規定向國家發展改革委申請變更：（一）項目規模和主要內容發生變化；（二）投資主體或股權結構發生變化；（三）中方投資額超過原核準或備案的20%及以上。
6、核準和備案文件效力
投資主體憑核準文件或備案通知書，依法辦理外匯、海關、出入境管理和稅收等相關手續。對于未按規定權限和程序核準或者備案的項目，有關部門不得辦理相關手續，金融機構不得發放貸款。
投資主體實施需國家發展改革委核準或備案的境外投資項目，在對外簽署具有最終法律約束效力的文件前，應當取得國家發展改革委出具的核準文件或備案通知書；或可在簽署的文件中明確生效條件為依法取得國家發展改革委出具的核準文件或備案通知書。
核準文件和備案通知書規定有效期，其中建設類項目核準文件和備案通知書有效期二年，其他項目核準文件和備案通知書有效期一年。在有效期內投資主體未能完成辦理相關手續的，應在有效期屆滿前30個工作日內申請延長有效期。
二、境外投資企業審批
（一）境外投資企業審批適用規則
在當前我國的金融行業監管法律中，包括《銀行業監督管理法》（2006年修正）、《證券投資基金法》（2012年修正）、《證券法》（2014年修正）、《保險法》（2014年修正），對金融行業企業境外投資企業審批均分別有所規定。
根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令412號），商務部制定了《境外投資管理辦法》（商務部令2014年第3號），對非金融企業境外投資企業審批作出詳細規定，當前仍在有效執行中。
（二）金融企業境外投資企業審批的執行
國務院銀行業監督管理機構依照銀行業監督管理法有關規定，對經其批準在境外設立的金融機構以及該法規定的金融機構在境外的業務活動實施監督管理。
在中華人民共和國境內募集投資境外證券的基金，以及合格境外投資者在境內進行證券投資，應當經國務院證券監督管理機構批準，具體辦法由國務院證券監督管理機構會同國務院有關部門規定，報國務院批準。
證券公司在境外設立、收購或者參股證券經營機構，必須經國務院證券監督管理機構批準。
保險公司在中華人民共和國境外設立子公司、分支機構、代表機構，應當經國務院保險監督管理機構批準。
從前述法律條文規定來看，我國金融企業境外投資企業，需分別獲得各自行業主管部門中國銀行業監督管理委員會、中國證券業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會的批準。
我國金融行業企業接受各自行業主管部門的高度監管，境外投資企業監管審批只是各金融企業接受的眾多監管審批之一，因而本文對金融企業境外投資企業的審批執行不再作進一步詳細介紹。
（三）非金融企業境外投資企業審批的執行
非金融企業境外投資企業審批，由商務部及省級商務主管部門依據當前有效的《境外投資管理辦法》負責執行，該辦法主要內容包括如下幾個方面：
1、適用范圍
該辦法的適用范圍，為在中華人民共和國境內依法設立的企業通過新設、并購及其他方式在境外擁有非金融企業或取得既有非金融企業所有權、控制權、經營管理權及其他權益的行為。企業赴香港、澳門、臺灣地區投資參照本辦法執行。事業單位法人開展境外投資、企業在境外設立分支機構參照本辦法執行。
2、主管機關及權限
該辦法規定的境外投資主管部門，是商務部和省級商務主管部門。省級商務主管部門是指各省、自治區、直轄市、計劃單列市及新疆生產建設兵團商務主管部門。
商務部和省級商務主管部門按照企業境外投資的不同情形，分別實行備案和核準管理。企業境外投資涉及敏感國家和地區、敏感行業的，實行核準管理。企業其他情形的境外投資，實行備案管理。
實行核準管理的國家是指與中華人民共和國未建交的國家、受聯合國制裁的國家。必要時，商務部可另行公布其他實行核準管理的國家和地區的名單。實行核準管理的行業是指涉及出口中華人民共和國限制出口的產品和技術的行業、影響一國（地區）以上利益的行業。
商務部和省級商務主管部門通過“境外投資管理系統”（以下簡稱“管理系統”）對企業境外投資進行管理，并向獲得備案或核準的企業頒發《企業境外投資證書》（以下簡稱《證書》，樣式見該辦法附件1）。《證書》由商務部和省級商務主管部門分別印制并蓋章，實行統一編碼管理。《證書》是企業境外投資獲得備案或核準的憑證，按照境外投資最終目的地頒發。
3、備案程序及條件
對屬于備案情形的境外投資，中央企業報商務部備案；地方企業報所在地省級商務主管部門備案。中央企業和地方企業通過“管理系統”按要求填寫并打印《境外投資備案表》（以下簡稱《備案表》，樣式見該辦法附件2），加蓋印章后，連同企業營業執照復印件分別報商務部或省級商務主管部門備案。
《備案表》填寫如實、完整、符合法定形式，且企業在《備案表》中聲明其境外投資無該辦法第四條所列情形的，商務部或省級商務主管部門應當自收到《備案表》之日起3個工作日內予以備案并頒發《證書》。企業不如實、完整填報《備案表》的，商務部或省級商務主管部門不予備案。
該辦法第四條規定為，企業境外投資不得有以下情形：（一）危害中華人民共和國國家、安全和社會公共利益，或違反中華人民共和國法律法規；（二）損害中華人民共和國與有關國家（地區）關系；（三）違反中華人民共和國締結或者參加的國際條約、協定；（四）出口中華人民共和國禁止出口的產品和技術。
4、核準程序及條件
對屬于核準情形的境外投資，中央企業向商務部提出申請，地方企業通過所在地省級商務主管部門向商務部提出申請。
企業申請境外投資核準需提交以下材料：（一）申請書，主要包括投資主體情況、境外企業名稱、股權結構、投資金額、經營范圍、經營期限、投資資金來源、投資具體內容等；（二）《境外投資申請表》（樣式見該辦法附件3），企業應當通過“管理系統”按要求填寫打印，并加蓋印章；（三）境外投資相關合同或協議；（四）有關部門對境外投資所涉的屬于中華人民共和國限制出口的產品或技術準予出口的材料；（五）企業營業執照復印件。
核準境外投資應當征求我國駐外使（領）館（經商處室）意見。涉及中央企業的，由商務部征求意見；涉及地方企業的，由省級商務主管部門征求意見。征求意見時，商務部和省級商務主管部門應當提供投資事項基本情況等相關信息。駐外使（領）館（經商處室）應當自接到征求意見要求之日起7個工作日內回復。
商務部應當在受理中央企業核準申請后20個工作日內（包含征求駐外使（領）館（經商處室）意見的時間）作出是否予以核準的決定。
省級商務主管部門應當在受理地方企業核準申請后對申請是否涉及該辦法第四條所列情形進行初步審查，并在15個工作日內（包含征求駐外使（領）館（經商處室）意見的時間）將初步審查意見和全部申請材料報送商務部。商務部收到省級商務主管部門的初步審查意見后，應當在15個工作日內做出是否予以核準的決定。
對予以核準的境外投資，商務部出具書面核準決定并頒發《證書》；因存在該辦法第四條所列情形而不予核準的，應當書面通知申請企業并說明理由，告知其享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。企業提供虛假材料申請核準的，商務部不予核準。
5、備案和核準后變更、及證書時效
企業境外投資經備案或核準后，原《證書》載明的境外投資事項發生變更的，企業應當按照程序向原備案或核準的商務部或省級商務主管部門辦理變更手續。自領取《證書》之日起2年內，企業未在境外開展投資的，《證書》自動失效。如需再開展境外投資，應當按照程序重新辦理備案或申請核準。
三、境外投資外匯審批
（一）境外投資外匯審批適用規則
國務院行政法規《外匯管理條例》（國務院令532號）對境外投資外匯審批有所規定。
根據外匯管理條例，國家外匯管理局制定了一些規則對境外投資外匯業務進行監管，當前有效適用的規則主要包括《國家外匯管理局關于境內企業境外放款外匯管理有關問題的通知》（匯發〔2009〕24號）、《境內機構境外直接投資外匯管理規定》（匯發〔2009〕30號）、《國家外匯管理局關于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》（匯發[2015]13號）。
（二）境外投資外匯審批的具體內容
境內機構、境內個人向境外直接投資或者從事境外有價證券、衍生產品發行、交易，應當按照國務院外匯管理部門的規定辦理登記。國家規定需要事先經有關主管部門批準或者備案的，應當在外匯登記前辦理批準或者備案手續。
國家對外債實行規模管理。借用外債應當按照國家有關規定辦理，并到外匯管理機關辦理外債登記。
提供對外擔保，應當向外匯管理機關提出申請，由外匯管理機關根據申請人的資產負債等情況作出批準或者不批準的決定；國家規定其經營范圍需經有關主管部門批準的，應當在向外匯管理機關提出申請前辦理批準手續。申請人簽訂對外擔保合同后，應當到外匯管理機關辦理對外擔保登記。
《國家外匯管理局關于境內企業境外放款外匯管理有關問題的通知》（匯發〔2009〕24號）允許境內企業向其投資的境外企業放款，滿足境外企業資金需求。
《境內機構境外直接投資外匯管理規定》（匯發〔2009〕30號）對于境外直接投資外匯登記和資金匯出、境外直接投資前期費用匯出等有明確具體的規定。
《國家外匯管理局關于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》（匯發[2015]13號）取消了境外直接投資項下外匯登記核準行政審批事項，改由銀行按照該通知及所附《直接投資外匯業務操作指引》直接審核辦理境外直接投資項下外匯登記，國家外匯管理局及其分支機構通過銀行對直接投資外匯登記實施間接監管。相關市場主體可自行選擇注冊地銀行辦理直接投資外匯登記，完成直接投資外匯登記后，方可辦理后續直接投資相關賬戶開立、資金匯兌等業務（含利潤、紅利匯出或匯回）。
《國家外匯管理局關于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》（匯發[2015]13號）還取消了境外再投資外匯備案。境內投資主體設立或控制的境外企業在境外再投資設立或控制新的境外企業無需辦理外匯備案手續。
四、境外投資國資審批
（一）境外投資國資審批適用規則
按照我國法律《企業國有資產法》及國務院行政法規《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院令第378號），履行出資人職責的國資監管機構，享有境外投資國資審批權力。
國務院國資委于2011年的《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》（國資委令第26號）和《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》（國資委令第27號），與其于2012年的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》（國資委令28號）一起，構成了當前國務院國資委對中央企業境外國有資產監督管理的制度體系。
地方國資企業遵循各地方國資監管機構對境外投資的具體管理政策和規定。
（二）境外投資中央企業國資審批的具體內容
中央企業及其重要子企業收購、兼并境外上市公司以及重大境外出資行為應當依照法定程序報國資委備案或者核準；以非貨幣資產向境外出資的，應當依法進行資產評估并按照有關規定備案或者核準。
中央企業境外投資涉及國有產權新增或變動的，應當遵守《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》（國資委令第27號）的規定申報國有產權登記。
中央企業境外投資管理制度應當報國資委備案；中央企業應當根據境外投資規劃編制年度境外投資計劃，并按照有關要求按時報送國資委；列入中央企業年度境外投資計劃的主業重點投資項目，國資委實行備案；列入中央企業年度境外投資計劃的主業重點投資項目及需要追加的主業重點投資項目，國資委實行備案，對境外投資項目有異議的，國資委應當及時向企業出具書面意見。
中央企業原則上不得在境外從事非主業投資。有特殊原因確需投資的，應當經國資委核準。
根據國家境外投資管理有關規定，需要由國務院或國務院有關部門決定、批（核）準的境外投資項目，中央企業應當將有關報批文件同時抄送國資委。
（三）境外投資地方國資企業的國資審批
境外投資地方國資企業國資審批，與中央企業國資審批大致相近，具體適用各地方國資監管部門對境外投資有關的政策規定。
參考文獻
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[16]《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院令第378號）
[17]《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》（國資委令第26號）
[18]《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》（國資委令第27號），
[19]《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》（國資委令28號）
國務院日前頒布《國務院關于保險業改革發展的若干意見》，明確提出支持保險資金境外投資，根據需要不斷拓寬保險資金運用的渠道和范圍，為國民經濟建設提供資金支持。
這意味著國內保險機構將由此獲得ODI，(合格境內機構投資者)資格。同時為保險資金的投資渠道將得到拓展，有利于豐富和提高保險公司的資金管理經驗。
境外投資渠道
根據《保險資金境外投資辦法)，保險資金境外投資品種可以包括：一是貨幣市場產品，如商業票據、大額可轉讓存單、回購與逆回購、貨幣市場基金等：二是固定收益產品，如銀行存款、結構性存款、債券、可轉債、債券型基金、證券化產品、信托型產品等三是權益類產品，如股票、股票型基金、股權、股權型產品等。
根據規定，保險機構境外投資總額不超過上年末總資產的15％。委托人根據資產配置和風險管理需要，可以按照投資品種或者不同工具，自主配置和安排境外投資比例。單一信用主體或者產品的投資比例，應當符合保監會有關規定。委托人實際投資總額，不得超過保監會和國家外匯局核準的投資付匯額度等。
鑒于資金性質的特殊，保險資金的出海策略較銀行、基金等其它金融機構更為慎重。根據《保險外匯資金境外運用管理暫行辦法》規定，其境外投資品種限于：銀行存款；外國政府債券、國際金融組織債券和外國公司債券；中國的政府或者企業在境外發行的債券；銀行票據、大額可轉讓存單等貨幣市場產品等。
此次頒布的新法規，較原有法規有了很大突破：投資品種柘寬，保險資金可投資范圍幾乎囊括了國際資本市場的主流投資產品和所有成熟資本市場；允許為了避險目的而進行衍生品交易：給予委托人、受托人更多互相選擇的空間；對賬戶管理、風險管理、信息披露、監督管理等方面，做了更為全面、科學的安排。在新的政策支持下，保險公司將可以在海外投資上有所作為。
QDII帶來的投資渠道擴展對保險業的好處顯而易見，新辦法允許保險資金投資于全球發展成熟的資本市場，配置主要國家或地區貨幣，也允許為避險目的而做的對沖交易，這為保險公司積極管理匯率風險提供了法規上的支持。
多幣種、多品種的投資許可，鼓勵保險公司進行全球化的投資配置，避免集中投資于某一單一市場、單一品種而可能導致的風險積聚。有助于保險機構引進國際一流機構的成熟理念和先進技術，提升資產管理能力，分散運作風險，提高投資收益，增強競爭實力。
可投資海外股市
保險公司運用資金的渠道將大大拓寬。在投資范圍上，保險公司將獲準由投資香港市場為主拓寬到全球市場，而首當其沖的則是倫敦、紐約等成熟金融市場，投資產品方面，除了可以投資貨幣市場產品和固定收益類產品。
另外，根據新辦法，允許保險公司通過購買外匯進行境外投資，而此前保險公司只能通過自有外匯投資，保險資金運用有了更大的拓展空間，保險公司有了更多選擇。
目前中國A股市場漲勢喜人，而且人民幣升值預期強烈，導致很多機構可能沒有購匯投資的動力。但是長遠來看，必須關注國際成熟資本市場，這些市場具有收益穩定、投資品種多元化等優勢。
目前國內資本市場的“盤子”比較小，保險公司只有開拓更多的渠道才能提高投資收益，境外投資不失為一種好的選擇。保險資金境外投資對于資本的向外擴張無疑是一大利好，在人民幣升值的過程中，境外資產用人民幣衡量相對便宜，因此保險資金QDII出臺有利于國內資金的境外投資。
此外，這是對國內過剩資金的一種釋放，有助于緩解“流動性過剩”。
對客戶的影響
保險資金境外投資對于客戶來說是十分利好的消息，保險公司可以推出更多的理財產品供客戶選擇，廣大客戶可以依托保險公司參與國際資本投資從而獲得投資利益最大化。
保險資金放寬了境外投資的渠道，從全球資產配置角度來說，保險資金可以規避一定的風險。畢竟如果保險資金只能在國內運用，就面臨著雞蛋放在一個籃子里的風險。保險資金在全球范圍內的投資配置，可以規避系統風險。
與銀行系和基金系QDII類似的是，保險資金境外投資也比較青睞香港市場。
對于保險公司而言，在政策允許的諸多境外資本市場中，香港市場的風險相對最小。比如一些國內保險公司在去年也曾獲特批購買在香港上市的中行、工行股票，已經積累了一定的實踐經驗。許多內資保險公司已在香港成立資產管理公司。特別是一些在國內的外資保險公司通過這個政策的出臺依靠本身分布在全球的營銷體系和豐富的資產管理經驗，為客戶提供更好地服務。
一、我國境外直接投資外匯管理政策演變
我國境外直接投資外匯管理經歷了一個管制程度由緊到松、覆蓋范圍由小到大、投資方式由簡到繁、投資主體由少到多的演變過程，歸納起來大體經歷了三個階段：
1.1979～2001年，相關外匯管理法規陸續實施，對外投資外匯管理體制初步建立。1979年8月，國務院頒布改革措施，明確規定“允許出國辦企業”，但須一律報請國務院審批。1983 年，國務院授權原外經貿部為在境外開設合資經營企業審批和管理歸口部門，原外經貿部據此于 1984年5月了《關于在國外和港澳地區舉辦非貿易性合資經營企業審批權限和原則的通知》，1985年2月又制定了《關于在國外開設非貿易性合資經營企業的審批程序和管理辦法（試行）》，初步實現由個案審批向規范性審批的轉變，形成了我國對外直接投資管理體制的雛形。1989年3月，國家外匯管理局并實施《境外投資外匯管理辦法》，明確規定擬在境外投資的企業，在向國家主管部門辦理境外投資審批事項前，應該向外匯管理部門提交境外投資外匯資金來源證明，由外匯管理部門負責投資外匯風險審查和外匯資金來源審查。1990年6月，國家外匯管理局《境外投資外匯管理辦法實施細則》，對境外投資相關細則進一步明確，對外投資外匯管理體制初步建立。
2.2002～2005年，投資資金來源及后續融資管理逐漸放松，對外投資外匯管理體制改革不斷推進。2002年11月，國家外匯管理局批準24個省、自治區、直轄市進行境外投資外匯管理改革試點，對企業境外投資采取了積極的政策支持。每年給予試點地區一定的境外投資購匯額度，在額度內允許投資主體購匯境外投資，優先支持國家鼓勵的境外投資項目用匯。2003 年，國家外匯管理局正式取消了境外投資外匯風險審查和境外投資匯回利潤保證金制度等兩項行政審批，放寬了企業購匯對外投資的限制并且簡化了境外投資外匯管理審批手續。2004年11月，國家外匯管理局出臺《關于跨國公司外匯資金內部運營管理有關問題的通知》，允許中外資跨國公司調劑區域、全球外匯資金，外匯資金境內運營可以通過自身財務公司進行，也可以由境內成員企業相互之間通過銀行委托放款的方式進行，境內外匯資金境外運營可以通過自身財務公司進行，也可以由境內成員公司委托境內銀行向境外成員公司提供放款。2005年5月，國家外匯管理局將部分地區開展的境外投資外匯管理改革試點推廣至全國，同時增加境外投資用匯總額度，各地外匯分局對境外投資外匯資金來源的審查權限從300 萬美元提高至1000萬美元。當年8月，國家外匯管理局進一步調整銀行為境外投資企業提供融資性對外擔保的管理方式，將境內外匯指定銀行為我國境外投資企業融資提供對外擔保的管理方式由逐筆審批調整為年度余額管理，將實施對外擔保余額管理的銀行范圍由個別銀行擴大到所有符合條件的境內外匯指定銀行，將可接受境內擔保的政策受益范圍由境外中資企業擴大到所有境內機構的境外投資企業，積極解決境外投資企業海外融資難問題。
3.2006年至今，管理方式持續改進，融資渠道繼續拓寬，對外投資外匯管理體制進一步優化。2006 年 6月，國家外匯管理局《關于調整部分境外投資外匯管理政策的通知》，取消境外投資購匯額度規模限制，并有效地破解了企業境外投資項目前期費用的資金需求難題。2008年8月新修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》,又簡化了對境外直接投資外匯管理的行政審批,增設境外主體在境內籌資、境內主體對境外證券投資和衍生產品交易、境內主體對外提供商業貸款等交易項目的管理原則，境外投資管理法規依據的權威性進一步提升。為適應新形勢下企業“走出去”的要求，2009年 8 月，國家外匯管理局公布實施《境內機構境外直接投資外匯管理規定》和《關于境內企業境外放款外匯管理有關問題的通知》，整合了近年來境外直接投資外匯管理政策措施，結合國家外匯管理局直接投資外匯管理信息系統的上線運行，對境外直接投資外匯管理方式和程序進行了簡化和規范，提高了境內機構的資金使用效率，有效地拓寬了境外企業后續融資渠道，促進了境內機構境外直接投資的健康發展。2010年以來，為配合跨境貿易人民幣結算試點工作，支持企業“走出去”，人民銀行以個案審批的方式開展了人民幣跨境投融資個案試點。2010 年11 月，新疆率先開展跨境直接投資人民幣結算試點。到2011年2月，各試點地區共辦理人民幣跨境投融資金額超過1133億元。2011年1月13日，中國人民銀行了《境外直接投資人民幣結算試點管理辦法》，對境外直接投資人民幣結算業務進行了規范，進一步便利了境內機構以人民幣開展境外直接投資，標志著人民幣計價進行海外直接投資正式啟動。
二、我國境外直接投資外匯管理存在的主要問題
1.境外投資管理職能分割，信息資源共享機制尚顯不足。一是管理職能分割，管理效率較為低下。目前，對境外投資的管理涉及商務部、發改委、財政部以及海關、稅務、外匯管理等多個職能部門，審批手續相對繁瑣，影響了對外投資管理的效率。二是信息資源難以共享，監管合力不足。涉外管理部門未建立統一協調的協作機制，各部門根據各自管理側重與職責范圍分別設計開發應用系統，但針對同一主體不同業務內容與環節的管理資源與數據信息無法共享，降低了境外投資管理的整體質量和工作效率。
2.境外投資管理政策尚存漏洞，部分操作環節有待改進。一是部分境外投資企業游離于監管之外，境外投資管理尚存漏洞。由于歷史原因，未經商務部、國家外匯管理局等有關部門審批或登記，而通過截留出口貨款、境外設立辦事處轉為投資企業、實物投資、人民幣投資等方式事實存在的境外投資企業，尚未納入境外直接投資管理體系進行管理。這些境外投資企業長期游離于有效監管之外，造成境外投資統計數據失真，影響了國家對境外投資企業管理的嚴肅性和有效性。二是部分政策規定在操作環節上有待改進。比如，銀行辦理境外投資資金匯出時對已匯出前期費用的扣減存在操作缺陷。外匯指定銀行在辦理境內機構境外直接投資資金匯出時，應扣減已匯出的前期費用金額，但在實際操作中，如若企業已匯出前期費用并非在該行辦理，也未對國家外匯管理局是否在相關業務系統中從直接投資資金總額中扣減，則銀行對費用扣減缺乏有效審核手段，容易導致匯出資金超出規模限制。再比如，境內企業將境外直接投資股權轉讓給其他境內機構的實際操作程序不夠完善。《境內機構境外直接投資外匯管理規定》要求境內機構將其境外直接投資的企業股權全部或者部分轉讓給其他境內機構的，相關資金應在境內以人民幣支付，股權出讓方和受讓方應分別到所在地國家外匯管理局辦理相關登記、變更或注銷手續，未要求股權受讓方所在地國家外匯管理局對股權出讓方相應變更或注銷操作進行審核，容易導致同一投資事項的重復登記。三是對境外直接投資非外匯出資缺少監管手段。政策對境外直接投資外匯出資制定了較為完善的管理規定，但對非外匯出資缺少明確規范措施，特別是實物與無形資產出資，導致國家外匯管理局可能無法全面掌握境外直接投資情況。
3.境外投資行為缺少規劃，后續支持與服務力度不夠。一是投資主體對“走出去”政策的研究不足，投資行為缺少規劃。多數企業缺乏前期充分的市場調研和可行性研究，對復雜的國際競爭風險缺乏深入透視和理性研究，在不具備境外發展實力條件的情況下盲目投資，投資帶有相當的偶然性和隨意性，投資主體對境外企業缺乏有效的風險管理機制和監督機制，管理水平較低，特別在財務管理方面漏洞較多，外匯投資資金潛在風險較大。二是境外投資資金的后續支持與服務力度不足。盡管近年來國家外匯管理局了關于向境外直接投資企業提供商業貸款或融資性擔保以及境外放款的相關規定，對境內機構境外投資的融資提供了政策支持。但無論是放款還是貸款、擔保都對境內主體的實力和資質有著較高要求，仍有較多投資主體在境外投資中面臨融資困難，制約其進一步發展。
4.境外投資資金流動難以監管，事后監測分析質效不佳。一是在當前信息不對稱的情況下，境外直接投資登記手續相對簡化，資金匯出放至銀行辦理，投資者資金來源的合法合規性難以把握，國家外匯管理局對于境內企業經營規模、投資可行性以及境外投資項目進展情況、資金需求大小缺乏有效控制，投資企業可以故意夸大投資規模，將異常資金借助投資渠道匯出境外。二是目前國家外匯管理局缺乏一套完整且行之有效的境外投資監管手段，難以有效掌握企業“走出去”的后續經營、資金使用、盈虧狀況等情況，境內機構及其境外分支機構可以視境內外經濟金融形勢變化，通過關聯交易隨時調節資金跨境流動的方向和節奏，從而對我國國際收支平衡帶來沖擊。三是目前在對外直接投資管理中，普遍存在重事前審批、輕事后監管的現象，有關統計、監測與分析評估水平低下。每年一度的境外投資聯合年檢中，境內機構所提供的年檢資料仍流于形式，無法對境內機構的境外投資情況準確獲知，不能有效地發揮對企業的監管作用。
5.個人境外投資管理問題亟待研究，具體操作需要明確。《個人外匯管理辦法》及《中華人民共和國外匯管理條例》為境內個人境外直接投資預留了政策空間，但迄今仍未有具體的實施辦法及操作規程。隨著涉外經濟的不斷發展，受境外資源、環境、投資回報等因素的吸引，境內個人到境外進行直接投資具有需求強烈。按照現行管理架構，個人境外投資必須通過在境內成立企業或其他方式進行，但這樣增加了投資主體交易成本，政策限制在一定程度上迫使境內個人通過其他非正常渠道從事實體投資經營活動，增加了外匯管理難度，也不利于“走出去”發展戰略的實施。
三、完善境外直接投資管理的對策建議
1.加強部門管理協作，共享資源提高工作效率。針對目前我國境外投資管理中的多頭管理及信息不共享的現狀，建議由商務部會同工商、稅務、統計、外匯管理等對外投資相關職能管理部門聯合發文，實施統一的對外投資管理辦法，內容涵蓋項目審批、匯兌、稅收、融資、統計、監督等各方面，明確各部門之間的職責，建立各部門之間的統一協調管理體系。加強商務部門“直接投資管理系統”與外匯管理“直接投資外匯管理信息系統”以及其他部門信息系統對接的可行性研究，共享監管資源，提高管理效果。進一步簡化審批手續，提高政策法規的操作性，便于企業了解掌握境外投資政策，降低政策制定和實際執行成本。
2.加強境外投資政策引導，促進境外投資健康發展。充分借鑒國際上促進對外直接投資企業發展的先進經驗和做法，政策上加以引導和鼓勵，資金上加以支持和幫助，為有能力有投資前景的企業境外投資提供更廣泛的國內配套政策便利與相應的資金支持，成立專門的推進機構，為企業提供投資區位咨詢、法律事務咨詢、投資目的地產業結構咨詢等多元化、多層次的信息服務，讓真正有實力的企業“走出去”后“站得穩”、“走得遠”。
3.完善有關政策規定，堵塞外匯管理漏洞。完善《境內機構境外直接投資外匯管理規定》等相關規定，區別不同情況對當前已事實存在的境外投資企業進行補辦登記、批準手續，將所有境外投資企業納入管理體系。進一步完善對境外投資前期費用扣減的操作環節，改進相關系統操作功能，及時對境內企業境外投資前期費用在投資資金總額中作相應扣減，并實現銀行機構的系統信息共享，確保投資資金的匯出符合投資規模要求。進一步改進境外企業股權轉讓的審核程序。對于境內機構將其境外直接投資的企業股權全部或者部分轉讓給其他境內機構的情形，應要求股權受讓方在辦理新的外匯登記時向所在地國家外匯管理局提交股權出讓方的注銷或變更書面材料，以便于股權受讓方所在地國家外匯管理局進行外匯登記，防止形成對境外同一機構直接投資的重復登記。
進一步深化改革境外直接外匯管理，鞏固改革成效，需要剖析當前我國境外直接投資外匯管理領域仍然存在不適應的地方。主要表現為：
（一）法律保障體系不夠完善，立法層次偏低在立法方面，我國境外直接投資沒有制定統一完善的境外投資單行法，權威性較低。目前，用于規范和調整境外直接投資的主要以部門行政規章為主，如商務部的《境外投資管理辦法》、發改委的《境外投資項目核準暫行管理辦法》和國家外匯管理局的《境內機構境外直接投資外匯管理規定》，不同管理部門各取一塊，分別涉及審批、外匯等單方面管理，并且不同管理部門的行政規章無法相互補充和支持。在遇到一些緊急情況時，各部門往往會采用一些臨時性的政策措施，制成規范性文件。法律保障機制不健全，導致企業對外投資的安全和利益最大化無法保證，與促進企業“走出去”的要求存在較大差距。
（二）存在多頭行政管理體制，信息資源共享機制不健全境外直接投資行政審批呈現多頭管理。現行體制下，我國境外直接投資主要由商務部、發改委、財政部、外匯管理局負責管理，各管一塊，各司其職，存在多頭行政管理。這種多頭分散的管理體制，增加了企業負擔，還容易造成管理資源浪費和辦事效率低下等問題。由于針對同一主體的不同業務內容與環節的管理資源與數據信息分散在上述多個職能部門，各部門之間尚未建立完善的信息共享機制和數據交換機制。信息資源共享機制不健全，難以滿足當前跨境資金流動全口徑監測的需要。
（三）統計監測體系和主體監管機制不完善統計監測手段單一。境外投資企業在完成外匯登記和資金匯出后，國家外匯管理局對其唯一的監測手段是每年一次的外匯年檢，年檢數據由企業自主申報，年檢數據較為簡單不夠深入，其數據的真實性和準確性有待進一步驗證，而且從年檢數據中難以挖掘境外投資企業生產經營狀況、資產和權益具體情況，統計監測和調控難度較大。
（四）個人境外投資管理空白隨著我國經濟的不斷發展和居民財富的日益增長，以及境外資源、環境和投資回報等因素吸引，境內個人進行境外直接投資的意愿增強。但是，目前發改委、商務部等境外投資管理部門出臺的法規均為境內機構對外投資設計，外匯管理部門制定的《個人外匯管理辦法》雖然為境內個人境外直接投資預留了政策空間，但至今仍未出臺相應的具體的實施辦法和操作規程。政策限制和制度空白使大量的境內個人通過非正規渠道進行海外投資。大量的境內個人境外直接投資行為游離于外匯管理部門監管視線之外，不僅使國際收支統計數據失真，無法監測境內個人非法財產轉移等跨境資本違規流動規模，也使個人境外直接投資的合法權益無法保障。
二、境外直接投資管理國際比較
中國在境外直接投資方面起步較晚，在管理上積累經驗不足，因此有必要通過總結歸納其他國家在境外直接投資外匯管理方面的有益經驗，指導未來改革的方向
（一）境外直接投資外匯管理國際比較1.美國：作為全球最大的資本輸出國，美國很早就取消了外匯和資本管制，只要對外投資符合國家經濟政策，或為發展中國家提供援助，美國一般都允許和支持。在法律保障方面，美國基本上已構建了完善的法律保障機制。尤其是二戰以來，在對外投資方面專門制定了《經濟合作法》《對外援助法》《共同安全法》等有關法律，不斷加大對本國境外直接投資的安全和利益的保障。在行政審批權限上，美國實行各州政府管理。一方面美國能面對全球化的浪潮和新經濟興起的不斷變化，來調整境外直接投資管理，保證和占領境外投資市場的優勢和核心競爭力，如1999年美國政府實施《金融服務現代化法》，短時間內促使美國跨國銀行在全球范圍內通過兼并和境外直接投資手段成為世界排名前列的公司；另一方面通過建立海外投資企業資產申報制度，充分掌握企業運行狀況。在個人境外投資方面，美國是鼓勵私人資本境外直接投資的。1948年，美國實施“馬歇爾計劃”時，就創立了海外投資保證制度，用來獎勵、促進和保護私人境外直接投資的安全與利益。在1969年設立海外私人投資公司（OPIC），作為主管美國私人境外直接投資保證和保險的專門機構，幫助美國個人企業及個人擴大在發展中國家和新興市場國家投資。2.日本：日本的境外直接投資資本管制政策經歷了“由緊到松”的重大調整，實行分類監管模式。在法律保障方面，日本政府始終堅持把支持企業走出去作為國家戰略方針，先后制定和修訂《外匯法》《外資法》和《境外投資信用保證制度》等法律，利用外匯儲備通過購買海外戰略資源和海外企業股權等形式，使日本成為僅次于美國的世界第二大海外投資大國，達到消化巨額外匯儲備和“資源立國”的雙重戰略目標。在行政審批方面，日本對境外直接投資不再采用海外投資審批制度，實行海外投資自由化制度和資本交易項目備案制度，實行“一個窗口、分工處理”的模式，一類政策一個部門主管，不搞重復管理和審查。資本出境管理政策由財務省主管，“外向型”對外經濟政策由主管工商貿易政策的經產省管理。財務省受理對外投資者相關備案文件后，轉交經產省做出對該事項的備案意見，最終由財務省做出決定。在危機管理方面，日本政府建立了嚴格的特許、事先備案和事后報告制度，并實施“海外事業活動基本調查”，為掌握日本企業海外經營活動現狀、為對外直接投資政策的制定、調整提供依據。在個人境外投資方面，日本政府在1998年日本國內的外匯兌換和交易完全放開后，個人境外投資基本放開，不受管制。3.印度：在法律保障方面，印度是金磚國家中最早以法律形式來建立投資保障機制的。20世紀80年代初，印度先后制訂和頒布了《對外直接投資法》《國際投資法》《海外投資保護法》等，以法律形式來保障本國的對外投資。在行政審批方面，印度政府不斷放寬境外直接投資限制，推動企業積極參與海外投資。1978年，設立海外合資企業委員會，由商業部、外交部、財政部、工業部、技術發展總局和公司事務部等機構派員組成，負責批準、管理和審查一切有關境外投資的事宜。在危機管理方面，印度政府專門設立經濟司，隸屬外交部，來全面負責監管境外投資企業。在個人境外投資方面，由于印度私人企業較為活躍和發達，印度政府對于個人境外投資管制方面也比中國較為寬松，例如允許個人匯出不超過100萬美元在國外購買房地產、允許個人在海外承認的交易所上市等。
（二）啟示綜合比較上述幾國境外直接投資管理的經驗，結合我國實際，以下幾點值得借鑒：一是國家都非常重視立法的作用。企業對外投資活動有法可依，減少企業面臨的不確定因素，保障企業境外直接投資安全和利益。二是發達國家都設立一個統一的對外投資管理機構，如美國對外投資由各州政府負責管理、日本實行“一個窗口、分工處理”的分類監管模式。這種行政管理資源高度整合的管理模式值得我國借鑒。三是在對境外直接投資監管上都采取了適合自己國情的監管模式，比如美國設立海外投資企業資產申報制度，日本實施“海外事業活動基本調查”，印度設立專門部門負責監管。四是越發達的國家對個人境外投資管理就越寬松。例如美國個人境外投資管理放開程度大于日本，日本個人境外投資管理放開程度又高于印度。
三、完善境外直接投資外匯管理的政策建議
（一）制定《海外投資法》，完善境外直接投資法律保障體系對我國現行境外直接投資行政法規認真梳理，實現頂層設計，提高法律保護層次，制定出臺適用于所有投資主體、投資區域、投資性質的《海外投資法》作為境外直接投資基本法，從宏觀上把握境外直接投資法律規范，內容涉及鼓勵促進、審批管理、宏觀調控、監測預警、政府服務保障等多個方面。在《海外投資法》的基礎上，涉及各管理部門具體分工的，可由國家外匯管理局、商務部、發改委等部門在境外直接投資審批和行政服務等方面制定相應的制度性和規范性文件，從而形成系統化的、邏輯化的、體系化的完整的境外直接投資法律保障體系。
（二）完善部門分工管理和信息共享機制，整合管理資源一是將境外直接投資項目核準和開辦核準業務合并，歸口一個部門管理，形成主管部門負責事前審批備案，外匯局負責事中監測、事后核查的管理體制。這樣既提高了境外直接投資便利性，避免了投資主體在多個部門奔波，節省時間成本和人力成本，又使境外直接投資管理框架變得清晰明朗。二是按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，逐步放松境外投資管制，逐漸向自動許可制或登記備案制過渡，對符合條件的海外投資免除政府事先批準，落實企業投資自，實現跨境資金流動均衡管理的目標。三是搭建跨部門的境外投資管理信息共享平臺。開發境外直接投資管理信息系統，實現商務部、發改委、外匯局、稅務部、海關等多個部門境外直接投資審批備案、登記、資金匯兌、納稅、非貨幣出資等多項信息的共享，為國家宏觀調控和構建完善的境外直接投資政策支持體系提供信息支撐，防止信息不對稱造成的監管缺失。
（三）完善統計監測體系和主體監管框架一是建立完善的境外直接投資事中、事后主體監管框架。進一步規范境外直接投資資金匯兌管理，嚴格執行境外直接投資資金匯往投資所在國的規定，加強同一主體經常項目、資本項目各項數據之間的數據聯動監測，防止不同性質的交易行為違規滲透的漏洞。二是完善境外投資年檢制度，建立境外投資企業增減資、股權轉讓、清算等涉及資本變動，境外再投資、對外擔保等重大事項的全口徑監測指標體系，充分掌握境外投資企業的實際資產和收益的真實狀況，強化管理。三是建立境外投資活動調查制度。根據企業投資總額、注冊資本和實際匯出資金、行業屬性確立境外投資重點企業名錄，對企業日常生產經營、投資收益、境外再投資、跨境資金流動和結售匯狀況定期實施專項或抽樣調查，全面了解境外投資資金真實流向，為國家宏觀調控和境外投資政策調整提供參考。
在這些措施中，重要的一條就是支持香港發展成為離岸人民幣中心，支持香港使用人民幣在境內直接投資，允許人民幣境外合格投資者投資境內證券市場，起步金額為200億元。不久，商務部就了有關人民幣跨境直接投資的征求意見稿。10月12日，商務部正式《關于跨境人民幣直接投資有關問題的通知》（下稱《通知》）；13日，中國人民銀行《外商直接投資人民幣結算業務管理辦法》（下稱《辦法》），人民幣跨境直接投資政策正式付諸實施。
為何開展跨境人民幣直投
最重要的原因是境外人民幣規模持續增加，需要回流。2009年7月，國務院決定在國內上海、廣州、深圳、珠海、東莞五個城市開展港澳地區的跨境貿易人民幣結算。2011年8月擴展到全國，跨境貿易的業務也不斷擴大。今年1月－7月跨境貨物貿易達到8661億元人民幣，占同期進出口總額的6.6％。
在跨境貿易人民幣結算同時，今年1月中國人民銀行制定了《境外直接投資人民幣結算試點管理辦法》，允許部分企業以人民幣進行境外直接投資結算。
隨著跨境貿易人民幣業務的增加，以及境外直接投資人民幣的增加，境外市場人民幣規模也在增加。有預計認為到年底香港人民幣資金存量可能達到7000億－10000億元，而這些資金目前階段缺乏一個回流渠道。
通過貿易渠道回流的人民幣資金成本高，銀行和企業缺乏積極性。也正因為如此，境外企業缺乏使用人民幣的積極性，愿意用人民幣支付，但不愿意把人民幣作為收匯，結果導致人民幣業務主要集中在香港和新加坡。而就商業銀行來說，基本是自家人做自家業務，跨境人民幣業務結算主要在同一銀行境內外機構間進行，跨行尤其是跨境外銀行的信用證、保函、擔保業務開展得很少。
此外，境外期待人民幣進入國內市場。所有貨幣出境以后，必須回到國家，貨幣才能滋生利息。如果不能回到本國，在國外則必須有離岸市場。而即使有離岸市場，離岸市場的資金也必須能夠回到國家，否則，長期下去，這個市場難以持續下去。
因此，跨境貿易人民幣結算試點管理辦法推出不久，香港就急切地期望開展人民幣離岸業務，而開展人民幣離岸業務的根本期待是期望境外人民幣合法地回到國內市場，可以在國內市場進行各種投資，以獲得資金利益。否則，企業、銀行都不愿意持有人民幣，因為持有人民幣的資金成本比其他資金成本高，或者可獲得利潤少。
目前，香港存款人民幣利率、交易的人民幣匯率都低于國內的市場價格，為什么呢？原因在于這些人民幣不能直接進入國內銀行間市場，不能直接在國內進行投資，而需要通過國內銀行才能進入國內，而成本決定了其利率和匯率比國內價格低，制約著銀行和企業持有人民幣的積極性，未來也會影響跨境貿易人民幣結算和人民幣境外直接投資的結算。
因此，人民幣跨境直接投資，也是雙邊投資的便利化，是適應當前人民幣跨境流動需要而采取的積極有效措施。
人民幣FDI的意義
首先可以規避儲備貨幣風險。我國推進跨境貿易人民幣結算的一個重要背景就是儲備貨幣匯率劇烈波動，給企業帶來很大的風險和利益不確定性。
推進人民幣結算，可以減少儲備貨幣的風險，但其最大障礙不在結算本身，而是境外機構、個人持有的人民幣資金如何獲得與儲備貨幣資金同等的流動性和收益性。如果僅僅局限在貿易結算，不能允許出境的人民幣在境內直接開設人民幣賬戶進行直接投資，進行證券、債務、理財等投資，境外機構、個人就不愿意持有人民幣，這反過來不利于跨境貿易人民幣結算業務的發展。
允許境外人民幣直接投資國內，減少了境外持有人民幣的成本和風險。尤其是目前人民幣處于相對升值預期之中，以外幣在國內直接投資面臨貨幣價值縮水的可能，而以人民幣直接投資可以規避儲備貨幣貶值的風險，從長遠來說，甚至可以獲得升值的利益。
其次有利于推動本幣業務國際化。允許人民幣資金合法流出，也允許其合法流回，將有利于跨境貿易人民幣結算業務發展，有利于推動人民幣信用證、保函、對外擔保、對外直接投資的發展，這實際是在推動人民幣業務的國際化。
將來，人民幣跨境業務可以逐漸擴展到允許以人民幣作為債權和債務(包括存款)，允許境外人民幣在境內進行證券投資、理財等，這樣，就可以提高和擴大人民幣的影響，擴大使用范圍，國際社會也愿意持有人民幣，人民幣走向國際就有了堅實的基礎。
目前，我國外匯儲備規模已達3.2萬億美元，未來可能更多。在人民幣流出規模達到10萬億元前，我國還可以進行雙邊或多邊承諾，允許任何國家任何機構持有人民幣，在境內投資，甚至可以隨時兌換為儲備貨幣給它們。這樣，國際社會持有使用人民幣的積極性會更高，人民幣的國際地位可以人民幣業務的國際化而提高，甚至成為儲備貨幣。
還可以推動本幣資本賬戶開放。盡管跨境人民幣直接投資僅僅是人民幣直接回流的試點，但它是本幣項下的資本賬戶開放的試水，突破了資本賬戶開放的歷史局限。過去的資本賬戶開放，都是對儲備貨幣的開放。直接投資也好，證券投資也好，乃至債務、債權關系都表現為儲備貨幣的符號，而允許境外人民幣直接投資，拓展了資本賬戶開放的思路，即開放從對儲備貨幣開放轉變為對本幣開放，乃至對其他貨幣開放。
實際上，人民幣貿易賬戶的開放，沒有資本賬戶的開放，是不可持續的，因此，人民幣FDI的開放，也是中國資本賬戶開放在新形勢下的創新，乃至是未來的發展方向。人民幣FDI的開放，將為我國資本賬戶開放積累管理制度和風險防范經驗。
人民幣FDI風險可控
資本賬戶開放或者說金融開放的最大問題在于風險判斷和控制，這也是政策一直關注的。
今年1月，境外直接投資人民幣結算試點，中國人民銀行就強調“確保相關業務穩妥有序開展，防范熱錢流入”，對國家限制類和重點調控類的人民幣外商直接投資結算業務不予受理。而《通知》《辦法》本身更加注重風險防范和控制，這具體體現在如下幾個方面：
在人民幣資金來源方面，首先強調合法，《通知》規定外國投資者以合法獲得的境外人民幣依法來華開展直接投資活動。其次限定范圍。《通知》規定境外人民幣是指“通過跨境貿易人民幣結算取得的人民幣，以及從中國境內依法取得并匯出境外的人民幣利潤和轉股、減資、清算、先行回收投資所得人民幣”“在境外通過合法渠道取得的人民幣，如境外發行人民幣債券、發行人民幣股票等方式取得的人民幣”。最后，要求出具人民幣資金來源證明或說明文件，對原出資幣種由外幣變更為人民幣的，需要報請商務主管部門批準。還要求說明資金用途，這為以后資金的流向監管奠定了制度要求。
資金方面的要求，有利于保障流入境內直接投資的人民幣合法性。
在投資規范方面，要求跨境人民幣直接投資、再投資符合外商投資法律法規等，要求符合國家外商投資產業政策、外資并購安全審查、反壟斷審查的有關要求。同時，對人民幣投資金額達到3億 元及以上的項目，對融資擔保、融資租賃、小額信貸、拍賣等行業項目，對設立外商投資性公司、外商投資創業投資或股權投資企業，對水泥、鋼鐵、電解鋁、造船等國家宏觀調控行業項目，要求地方上報商務部門審核。
投資規范控制，有利于控制產能過剩行業的擴張，有利于控制擔保、租賃、小額信貸的風險。
投資范圍方面，《通知》規定，跨境人民幣直接投資在中國境內不得直接或間接用于投資有價證券和金融衍生品，不得用于委托貸款。用境外人民幣參與境內上市公司定向發行、協議轉讓股票的，要按照《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》的要求向商務部辦理相關審批手續。直接投資房地產業應按照現行外商投資房地產審批、備案管理規定執行。通過備案的，將在商務部網站上予以公示，外商投資企業憑商務部網站公示信息、商務主管部門批復文件、外商投資企業批準證書按照有關管理規定辦理相關手續。
投資范圍的規定有利于控制境外人民幣資金在境內證券、衍生品、房地產等市場的投機和炒作。
在業務結算方面，《辦法》允許境外投資者在境內申請開立境外機構人民幣銀行結算賬戶。其中，與投資項目有關的人民幣前期費用資金和通過利潤分配、清算、減資、股權轉讓、先行回收投資等獲得的用于境內再投資人民幣資金，按照專戶專用原則，分別開立人民幣前期費用專用存款賬戶和人民幣再投資專用存款賬戶存放，規定賬戶不得辦理現金收付業務。對外商投資企業設立后，剩余前期費用要求轉入人民幣資本金專用存款賬戶或原路退回。這有利于防止人民幣資金混用和挪作他用。
《辦法》要求銀行審核境外投資者提交的支付命令函、資金用途說明、資金使用承諾書等材料后，為其辦理前期費用向境內人民幣銀行結算賬戶的支付。這確保投資資金來源、使用的合法、真實。《辦法》對銀行辦理結算業務的諸多具體問題也明確了規定，有利于業務風險的監督和控制。
跨境流動大有可為
跨境人民幣投資，是資本賬戶開放的新里程碑。
我國一直在探索人民幣跨境自由流動問題。2005年，中國人民銀行、財政部等四部門聯合《國際開發機構在人民幣債券發行管理暫行辦法》，允許世界銀行在境內發行人民幣債券。
當時，曾經設想和討論要求人民幣出境使用，也曾經研究過把國際開發機構擴展為國際機構，讓境外大企業和機構到國內發行人民幣債券，籌集人民幣資金，但人民幣沒有走出國門，只是在國內使用。2010年修訂的管理辦法允許購匯出境使用，允許從境外調入人民幣資金償還本金。
最近幾年，證券市場一直在探索允許境外企業到境內發行人民幣股票，但到目前尚未出臺具體的政策措施。2009年，中國人民銀行《跨境貿易人民幣結算管理試行辦法》，從貿易途徑開啟了人民幣出境和回流的機制。
今年，中國人民銀行、商務部開展企業以人民幣進行境外投資試點，開啟了人民幣走出去的大門。現在，商務部和人民銀行允許境外人民幣到境內進行直接投資，這是人民幣跨境自由流動又一里程碑。
開放的風險主要是儲備貨幣的風險。1996年12月，我國向國際貨幣基金組織宣布實行經常項目下的貨幣可兌換，但資本賬戶一直沒有實現可兌換，甚至基本處于管制之中，如果按照本幣與儲備貨幣區分，考慮雙向開放，中國的資本賬戶可分為七大類，78個項目，大概只有三分之一實行了基本可兌換，三分之二仍然在嚴格管制之中（如果按照儲備貨幣和業務粗分類，為七大類43項，有三分之二基本可兌換）。
長期以來，國際社會對資本賬戶開放持謹慎態度，擔心資本賬戶開放給發展中國家帶來經濟和金融安全威脅，帶來經濟和金融危機。從墨西哥金融危機到亞洲金融危機，都與資本賬戶開放有關，與允許資本流動有關。
資本賬戶開放何以有如此大的風險?關鍵在于過去的資本賬戶開放，實際是發達國家對發展中國家的要求，是本國資本市場、金融市場對國際儲備貨幣資本的開放。而儲備貨幣國家虛擬經濟規模巨大，金融資產規模龐大，如果允許資本自由流動，龐大的儲備貨幣投機資本到金融資產規模弱小的發展中國家投機，必然要出現危機，因為本國沒有足夠的外匯資源和金融資產能力與國際投機力量抗衡，也不能印刷出足夠的儲備貨幣去干預投機。
這種資本賬戶開放，本質上是對儲備貨幣(國)的開放,對資本流動的管制也主要是對儲備貨幣的管制。20世紀70年代以來的所有經濟和金融危機，基本都與儲備貨幣有關。從債務危機、匯率危機,到金融資產的價格危機以及全球大宗商品價格的暴漲暴跌，都與美元等儲備貨幣關系密切。因此，這種資本賬戶開放是不平等的開放，也是充滿風險的開放，我們可以稱之為儲備貨幣項下的資本賬戶開放。
一國資本賬戶不開放，不允許資本自由流動，本幣就不可能有國際地位，本國的金融業也不可能強大，因此，實行人民幣資本賬戶開放是必然的選擇。
人民幣跨境流動，還有很多事要做。如果資本賬戶開放是對本幣開放，對非儲備貨幣開放，就不存在巨大的經濟和金融安全和風險問題。非儲備貨幣國家基本是以實體經濟為主，其金融資產規模有限，即使到國內投機，其力量也有限。而且，本幣的監督和管理，本國比較熟悉，制度相對完善，風險可控。
當然，本幣回流和出境投資達到一定規模以后，資金的頻繁和過量流動，也會帶來風險，需要對本幣跨境資金流動交易進行管理。
一、海外企業境外資產管理現狀
(一) 央企境外資產增長規模與管理水平不相適應
隨著央企上市和國際化步伐的加快，央企境外資產規模日益擴大，但與此相對應的企業境外資產管理制度和手段卻仍較為缺乏，境外資產管理水準和境外資產監管力度都涵待加強，有的企業在資產管理和境外投資監管等方面甚至存在很大的管理漏洞，境外國有資產流失的潛在風險依然很大。
(二) 企業境外資產情況復雜，客觀加大了管理難度
企業境外資產存續海外，受駐在國國家政策、法律法規和經營環境差異的制約，一些企業境外機構需要以私人名義在境外注冊公司、投資參股、購置資產或進行其它經營活動；還有一些境外機構在開拓市場階段，由于規模小、人員少，難以實行不相容職務相互分離的內部控制制度；一些境外機構在工程項目完工后存在大量已提足折舊的施工機械設備，這些錯綜復雜的現象給企業境外資產監管工作帶來一定難度。
(三) 企業境外資產管理缺乏明確主責部門
目前企業境外資產的實物管理主要由境外機構負責，本部財務部負責對境外資產進行價值形態的管理，包括境外固定資產會計核算和境外資產會計報表管理，而更多的資產實物管理權限和管理責任基本由境外機構自身承擔。一些企業在管理制度中對境外資產的主責管理部門未明確，或模糊定位，給境外資產監管工作的組織協調和深入開展帶來一定影響。很多企業對境內資產管理、監督做的相對較好，境內資產財務管理制度較健全完善，但在如何管理和監督境外資產上，無論是理論和實踐都尚在探索階段，也沒有可以借鑒的成功管理經驗，需要企業管理層、境外機構、項目管理人員、財務人員和企業審計監察人員在實踐中總結摸索。
(四) 境外機構權屬、地產及房屋的產權管理不明晰
境外機構的土地及房屋取得方式各異，有的因歷史原因以個人名義對外購買房產，有的房產系無償轉讓形成但沒有資產歸屬證明，還有一些境外機構以租賃方式取得，但租期各異，法律規定各異，境外機構的注冊方式也因各國法律規定不同存在很大差別。一些企業疏于對境外機構注冊文本、營業執照、地契、房產合同等重要資產文本的管理和監控，也沒有建立相應的檔案管理制度進行規范，造成境外產權檔案管理的漏洞。
(五) 境外機構產權變更登記不及時
企業境外機構負責人和管理人員均周期性輪換，人員流動性較強。根據國資委新出臺的境外資產管理辦法規定，注冊人員變更應及時在駐在國當地辦理變更登記手續，并統一由央企向國資委履行產權登記手續。但由于各種客觀因素影響，一些企業的境外機構并未及時履行境外機構產權變更登記，造成注冊人與實際法人情況不符。國有產權關系沒有及時進行變更，不僅會給企業后續經營帶來隱患，也不符合境外資產管理要求，加大了境外資產流失風險。
二、企業境外資產管理中的問題
(一) 企業境外機構法人治理結構不健全，境外機構管理機制不能適應國際市場競爭需要
目前，很多企業在境外資產管理方面已逐步探索出一些行之有效的做法，如在海外投融資和財務資金方面實行統一管理，在境外人力方面采取本部直接派駐和人才屬地化相結合的管理方式等，但受傳統管理體制和缺乏境外機構管理經驗的影響，很多境外企業的法人治理機構仍缺乏健全機制，機構設置極不健全，企業管理極不完善，造成一些境外投資行為和國有資產管理長期游離于國資監管之外，一些企業對其境外機構只要求其完成年度財務預算指標與年度經營任務即可，忽視對境外機構經營狀況、資產管理、內控體系、風險管理的關注和控制。
很多企業的境外機構大多實行承包經營式的管理模式，在產權關系仍不明晰的情況下，這種管理模式很難保障國有企業出資人權益，容易使境外機構過度關注自身經濟利益最大化，忽視對境外資產的環節管理和控制，造成境外國有資產流失。
(二) 企業境外國有資產管理制度、監管機制和風險防范、內控體系缺失
境外國有資產管理屬于國有資產管理的重要組成部分，但其境外存續的特殊性和風險的不確定性又需要企業單獨制定針對境外資產的管理制度，包括日常管理、內部控制、風險防范和過程監督。但目前很多企業的境外管理制度要么過于簡單化形式化，沒有風險防控點，要么執行措施乏力，沒有形成管理、監督、防控的境外資產管理體系。一些企業甚至在境外資產制度建設上仍是盲區，制度和機制的空白不僅給境外資產管理和監督帶來難度，也極容易造成境外國有資產失控甚至流失。
(三) 企業境外機構財務基礎工作和財務管理仍不夠規范
，目前，海外企業的境外機構大都建立內賬、外賬兩套賬務體系，外賬應對當地法律、財務和稅務的相關規定，內賬則反應企業真實財務、資產狀況，并保證與境內母公司財務核算體系口徑一致。兩套賬目體系一定程度上給境外資產管理帶來風險，加大了資產流失甚至出現違法現象的發生。一些企業境外機構利用兩套賬目違規設立“小金庫”化公為私，或者以投資實體為名通過兩套賬非法、隱匿性轉移境外資產；一些企業的境外機構甚至未設立專職財務人員，財務工作和報表匯總均定期由總部財務人員代為完成，總部僅以所屬境外企業的財務報告和報表上的數字來了解其資產狀況，造成境外機構的日常資產管理疏于管理和監督，企業總部亦無法有針對性對境外機構實施資產效益的考核和評價。
(四) 審計監察環節薄弱
受海外機構設置及人員的局限，大多數中國企業均未在境外機構設立專門審計監察部門，因此對海外機構及所屬海外項目的審計監察均由總部審計部門行使，很多企業的審計任務繁重，真正對境外資產效益實施專門的審計較少；另外，由于企業管理鏈條長，實施企業境外資產監察的組織協調也較為復雜，造成企業財務審計和監察力度乏力，直至境外機構資產出現流失和海外經營出現重大漏洞或失誤后，總部才開始介入現場審計監察及賬務清理。因審計監察環節的薄弱給企業造成損失的事例已經在很多企業中出現。
三、加強境外資產管理的措施
(一) 全面梳理企業境外資產真實情況，為后續管理和監督打下堅實基礎
境外資產主要涉及產權歸屬、境外投資和固定資產，情況復雜，需要企業對境外資產進行一次徹底全面的海外清產核資，摸清企業境外資產的實物存
量和管理現狀的真實狀況，對做法不規范和制度建設缺失的情況及時進行糾正。
(二) 建立和完善企業境外國有資產管理制度和海外投資制度建設，構建企業“促進企業提高執行力、強化內部管控、防范國有資產流失”的制度體系和操作規程
2011年6月，國資委公布了針對央企境外資產監管的兩份重要文件，對央企境外國有資產監管制度作出了較為完整的規定，表明維護境外國有資產的安全、完整已納入政府出資人的監管視角。央企可以根據國家相關政策并結合企業實際，在全面梳理境外資產的基礎上，重點加強境外機構管理制度建設和內控風險管理體系建設。在總部層面深化企業改革，加快轉變發展模式，加大科技創新力度，梳理健全境外資產管理制度、境外資產責任追究制度、境外資產內部控制制度、境外資產文件歸檔制度等相關管理辦法，辦法應涉及產權、財務、風險、內控、投資等方面，從制度上規范和加強境外資產管理，在企業建立起完善的既符合固定資產管理一般要求又符合境外資產管理特殊要求的管理體系；在境外機構層面，應建立現代企業治理機構，加強內部制衡，保證境外投資決策程序的科學，從源頭上加大風險防范力度，強化企業管理和風險管控。
(三) 建立起實物管理、價值管理和使用管理3個管理體系，切實履行和發揮對企業境外資產的管理職能
包括保障企業境外資產所有權，強化產權約束，控制產權變動，對企業的經營管理實施監督等。企業境外資產管理部門應嚴格清晰部門管理權限，明確境外資產的主責部門，實物管理、價值管理和使用管理部門之間應建立日常聯動、協商的工作機制，通過部門之間的協調、合作和彼此控制，達到境外資產“統一領導，歸口管理，分級負責，嚴格審批，責任到人，物盡其用，效益優先”的最終管理要求。
(四) 建立境外資產監管長效機制
央企在境外資產的監管方面一般采取兩種方式，一種是通過董事會進行監管，另一種就是內部監管。企業應加強兩方面的監管力度，建立起境外資產監管的長效機制和內部控制體系及責任追究辦法，并與懲防體系建設有效對接，重在預防，監督靠前，重點監督境外機構執行國有資產管理規定情況，及時排查境外資產管理中的潛在風險及管理漏洞，及時糾正管理中的違規問題并制定整改措施。通過監管機制和管理體系的健全完善努力使企業在實現企業價值最大化的管理目標同時，履行企業境外國有資產保值增值的社會職責。
(五) 加大企業境外資產專項效能監察和專項審計力度
效能監察和專項審計是公司內部監督部門融入企業發展中心，全方位履行對企業的監管職能，因此企業應充分發揮效能監察和內部專項審計對境外資產的監督作用，把境外資產效能監察工作提到日程上來，對境外固定資產采購、使用、審批、境外機構權屬進行專項效能監察和內部審計，同時我們建議在對企業境外資產實施效能監察和內部審計時，應配備熟悉海外業務、熟悉財務、工程業務的高素質的專業人員，確保工作圓滿完成。
(六) 國有出資人和政府管理部門層面加深監管觸角
當今，對境外投資辦企業的所得避免和消除雙重征稅的方法有三種：
一是免稅法。即對境外所得已在來源地國家繳納了所得稅的，納稅人為其居民的國家(即母公司或總機構所在國)不再征稅，即對境外所得給予免稅，但限于直接投資的生產經營所得，不包括消極投資所得。
二是抵免法。即對境外所得已在來源地國家繳納的所得稅稅額，準予從本國(居住國)的應納稅額抵免(即扣除)。其抵免額一般都規定不得超過該項所得按照本國法律計算的應納稅額(即抵免限額)。
三是費用扣除。即對境外所得已在來源地國家繳納的所得稅稅額，可以列為計算應納稅所得額的一項費用扣除，即準予列支。
我國采用稅收抵免法消除重復征稅，依照《中華人民共和國企業所得稅暫行條例及其實施細則》的規定，財政部、國家稅務總局于1995年9月22日了“境外所得計征所得稅暫行辦法”(以下簡稱“暫行辦法”)，并于1997年進行了修訂。其主要限定有以下幾項：
1．境外所得額的計算，分為兩種情況：
(1)全資境外機構的境外所得，是指境外收入總額扣除境外實際發生的，我國財務會計制度允許列支的成本、費用，以及應分攤總部的管理費用后的金額。
(2)非全資境外機構取得境外投資所得，是指被投資企業分配給的利潤、股息、紅利等。但是為進行投資所發生的費用(如管理費用、財務費用等)如何扣除并未明確。
境外業務之間的盈虧可以互相彌補，但企業境內外之間的盈虧不得相互彌補。
2．對在境外已繳納所得稅稅額的抵免計算，也分為兩種情況：
(1)分國不分項抵免。即分國不分項計算抵免限額，抵免額不得超過限額。計算公式為：
稅收抵免限額＝境內外所得的應納稅額×來源于某國(地區)的所得額／境內外所得總額
境內、外所得的應納稅額一律按法定稅率33％計算。
境外獲得的減免稅，在簽訂有稅收協定的情況下，可以視同已納稅進行抵免。
(2)定率抵扣。即經企業申請，稅務機關批準，可以統一按境外應納稅所得額16．5％的比率抵扣。
3．境外所得不論是否匯回都要按年申報繳納所得稅。可以按半年或按年計算預繳。具體預繳日期和稅款數額由當地稅務機關核定。納稅人應于次年1月15日之前預繳全年應繳稅款，年度終了后4個月內，把境外所得和境內所得合并統一進行匯算清繳。
上述規定，仍然存在概念界定不清，不便于操作等問題。
一．用稅收抵扣(免)法消除重復征稅的層次范圍問題
稅收抵免是現今世界上多數國家采用的消除重復征稅的方法，一般有三個層次：
一是直接抵免。即對從境外子公司取得的股息或從境外分公司取得的利潤所繳納的外國稅收，可以從母公司或總公司國內應繳納的稅額中扣除；
二是間接抵免。即從境外直接投資取得的股息所繳的外國稅收，對其計算稅收抵免時，可以包括分配股息公司就支付該項股息相應的公司利潤所繳納的所得稅。間接抵免的限定條件是直接投資取得的股息，要求擁有分配股息公司的股份具有一定的比例。所謂間接抵免實際上是直接抵免與間接抵免并用。通常是對母公司從子公司取得的股息被扣繳的預提稅給予直接抵免，并對支付該股息的公司就與該項股息相應的利潤繳納的稅收給予間接抵免，以有效地消除經濟性的重復征稅。
舉例說明如下：
A國公司擁有設于××國子公司10％的股份，取得股息67萬元，按照與××國稅收協定的規定，對股息預提稅的限制稅率為10％，該國公司所得稅率為33％(假設)。如果只給予直接抵免，則僅能抵免股息被征收的預提稅6．7萬元；如果準許間接抵免，則還要計算與分配股息相應的公司利潤所繳納的公司所得稅，一并給予稅收抵免，認可的稅收抵免額為39．7萬元。
計算如下：
1．與股息相應的公司稅前利潤額
67÷(1－33／100)＝100
2．與股息相應的公司稅額
100×33％＝33
3．認可的稅收繳納數額
33＋6．7＝39．7
三．多層抵免
所謂“多層抵免”，是指間接抵免不僅適用母公司從其子公司取得的股息，也適用于母公司從其子公司所屬的地區級子公司取得的股息，即適用于從多層子公司取得的股息。每一層都要計算認可的境外稅收繳納數額和間接抵免所應繳納的稅收數額。
舉例說明如下：
A公司在B國設立子公司，通過子公司在C國設立地區級子公司。B國與C國的公司所得稅稅率都為33％，對股息的預提稅率為10％。A公司從子公司取得股息67萬元；子公司從地區級子公司取得股息67萬元，
其多層抵免計算如下：
1．子公司對地區級子公司：
(1)與股息相應的公司稅前利潤額
67÷(1－33／100)＝100
(2)與股息相應的公司稅額
100×33％＝33
(3)認可的稅收繳納數額
33＋6．7＝39．7
(4)間接抵免后的應納稅額
100×33％－39．7＝－6．7(即下層次可計算多層抵免的稅額)
2．A公司對子公司：
(1)與股息相應的公司稅前利潤額
67÷(1－33／100)＝100
(2)與股息相應的公司稅額
100×33％＝33
(3)認可的稅收繳納數額
33＋6．7＋6．7＝46．4
(4)多層抵免后應納稅額
100×33％－46．4＝－13．4(向后結轉)
通過上述計算得出，A公司從境外多層子公司取得股息67萬元，認可的稅收繳納數額為46．4萬元，超出抵免限額13．4萬元。國際上的通常作法是，境外稅額少于抵免限額的，只能抵免在境外實際繳納的稅額，其差額為應在國內繳納的稅額；境外稅額超過稅收抵免限額的，其超過部分當期不得抵扣，也不得列為費用支出，但可以結轉用以后年度有稅收抵免限額的余額時抵免。但大多有一定的年數限制，一般是不得超過5年。
我國在企業所得稅暫行條例及其實施細則以及“暫行辦法”中雖然都明確對來源于境外的所得已在境外繳納的所得稅。可以在本國應納稅額中抵扣，即用稅收抵免法消除重復征稅，但是都沒有明確是否僅限于直接抵免，是否可以有條件的準許間接抵免和多層抵免?
在我國對外簽訂約避免雙重征稅協定中，除了同亞美尼亞、新西蘭、馬其頓、南斯拉夫等少數國家以外，一般都明確對中國公司從對方國家居民公司取得的股息，同時該中國公司擁有支付股息公司的股份不少于10％的，該項抵免應考慮分配股息公司就支付該股息的相應利潤繳納的稅收，即給予間接抵免。但這僅是在稅收協定中的原則性規定，具體如何實施，也有待在國內法中加以明確。
當今大型企業或集團公司的跨國投資，普遍做法是在境外設立子公司，以有利于獲得注冊地國家的法律保護和負有限責任減少投資風險。入世后，我國企業將更多地進入國際市場，也將更多地采取設立子公司或在低稅少稅的避稅地設立子公司擴展海外投資項目，如果間接抵免和多層抵免問題不解決，將直接增加境外所得的稅收負擔，形成較多的重復征稅，不利于企業境外投資開拓國際市場。既然在同大多數國家簽訂的稅收協定中已列入對我國居民公司的境外投資所得給予間接抵免，也應適應入世后將有更多的企業走出國門進入國際市場的形勢發展，在稅收政策上給予支持，對境外直接投資取得的股息紅利，并擁有分配股息紅利公司的股份不少于10％的，準予間接抵免和多層抵免，以期盡可能地避免和消除重復征稅。具體建議是：
1．對公司企業來源于境外的所得，已在境外實際繳納的所得稅稅款，準予在匯總納稅時，從其應納稅額中扣除(抵免)。
2．對公司企業從境外子公司或投資入股的股份公司取得的股息，并擁有支付股息公司的股份不少于10％的，其稅收抵免額可以包括支付股息公司就該項股息相應的公司利潤額所繳納的公司所得稅稅額。
3．對公司企業在境外設立全資子公司，通過全資子公司在其他國家或地區投資設立地區級子公司，并擁有該地區級子公司股份不少于10％的，可以延伸上述第二項所說的稅收抵免。其稅收抵免額可以包括全資子公司就股息相應的公司利潤額所繳納的公司所得稅和對地區級子公司抵免不足的稅額。
二、境外應納稅所得額計算問題
依照“企業所得稅暫行條例”第十二條和其實施細則第四十條的規定，境外所得是“依照條例及本細則的有關規定，扣除為取得該項所得攤計的成本、費用以及損失，得出應納稅所得額”。其中所說“攤計的成本、費用以及損失”應如何理解，有些限制性列支的規定，如業務招待費、計稅工資和公益、救濟性捐贈等列支標準應如何適用于境外所得額的計算，都未見明確。“暫行辦法”第一條對境外所得的計算劃分為兩種情況：一是企業設立全資境外機構的境外所得，明確為境外收入總額扣除境外實際發生的成本、費用，以及應分據總部的管理費用后的金額。并且明確“境外實際發生的成本、費用，是指我國財務會計制度允許列支的成本、費用。”并沒有講稅收法規有關成本、費用的限定，對此應如何理解和依循；二是企業未設立全資境外機構取得的境外所得，明確是指被投資企業已分配給投資方的利潤、股息、紅利等。并沒有明確境外投資的費用支出，如貸款投資的利息支出和管理費支出等如何回收，應否作為計算境外應納稅所得額的扣除項目，所有這些都還有待于細化明確。境外業務有多種，對外投資與合作方式也各有不同，對境外應納稅所得額的計算，可以考慮分全資機構與非全資機構加以明確，但應細化具體，以利于依循。具體意見是：
1．企業在境外設立全資機構，包括全資子公司和分支機構(如分公司和承包工程與提供勞務的場所)，其來源于境外應納稅所得額的計算，可以依循所在國稅收法規的規定，從收入總額中扣除實際發生的成本、費用和損失后的余額，再依照我國稅收法規的規定，扣除投資的財務費用和管理費支出以及應分攤的損失，以其作出上述扣除后的金額，為其來源于境外的應納稅所得額。
2．企業在境外設立非全資機構，包括投資入股舉辦的合資經營企業(或股份制企業)，其來源于境外應納稅所得額的計算，可以按被投資企業分配給的股息紅利額，依照我國稅收法規的規定，扣除投資的財務費和管理費支出以及應分攤的損失，以其余額為來源于境外的應納稅所得額。
三、稅收抵免限額的計算問題
“暫行辦法”第二條規定，“企業境外業務之間的盈虧可以相互彌補，但企業境內外之間的盈虧不得相互彌補。”第三條規定“境外應納稅所得額為企業境外業務之間盈虧相抵后的金額。”這表明，企業可以實行“籬笆墻”制度，對其海外各公司可以盈虧相抵計算應納稅所得額。與此相適應應當實行稅收抵免綜合限額，因為計算境外應納稅所得額的目的，在于合理計算稅收抵免限額。但“暫行辦法”第四規定，納稅人在境外已繳納的所得稅稅款應分國(地區)計算抵扣限額。來源于某國(地區)的‘境外所得稅稅款扣除限額’，按實施細則規定公式計算，即：
境內、外所得來源于某國(地區)的所得額
境外所得稅稅款扣除限額＝按稅法計算的×—————————————
應納稅總額境內、境外所得總額
依照“暫行辦法”的上述規定，除了“來源于某國(地區)的所得額是未經海外公司之間盈虧相抵后的金額，其余境外所得額都是海外各公司盈虧相抵后的金額。這樣，計算公式中的分子與分母的計算口徑不一致。分子是未經盈虧相抵的金額，分母是盈虧相抵后的金額，必然增大分子，提高計算抵免限額的比例，多計稅收抵免限額。如果境外稅率高和準許間接抵免與多層抵免的情況下，加大稅收抵免限額，有利于消除重復征稅；如果境外稅率低和不予間接抵免與多層抵免的情況下，加大稅收抵免限額，將增加企業負擔。因為認可的境外稅收繳納數額低于抵免限額的，其差額須在國內補繳稅款。核心問題是，境外業務之間可以盈虧相抵計算應納稅所得額，與納稅人在境外已繳納的所得稅稅款應分國(地區)計算抵免限額，這兩者應如何協調，需要進一步明確，以利于依循。按照“暫行辦法”規定，境外已繳納所得稅稅款的抵扣，有兩種可供選擇的辦法：一是分國不分項抵扣；一是定率抵扣，即按境外應納稅所得額的16．5％抵扣。為此，明確境外應納稅所得額為企業境外業務之間盈虧相抵后的余額，是必要的，也是合理的。但在這種情況下，對抵免限額的計算，應考慮允許企業在下列兩種方法中選用其一：
1．對境外所得額分國(地區)計算稅收抵免限額，即分國限額；
2．按境外業務間盈虧相抵的應納稅所得額計算稅收抵免限額，即綜合限額。
其計算公式如下：
境內、外所得境外業務盈虧相抵后所得額
境外所得稅抵免限額＝的應納稅額×——————————————
境內、外所得總額
納稅人計算稅收抵免限額的方法一經選定，未經所在地稅務機關核準、不得改變。
四、減免稅視同已全額征稅抵扣問題
“暫行辦法”第六條規定“納稅人在與中國締結避免雙重征稅協定的國家，按所在國稅法及政府規定獲得的所得稅減免稅，可由納稅人提供有關證明，經稅務機關審核后，視同已交所得稅進行抵免。”此項規定是限于在協定中列明減免稅視同已征稅抵免，還是不論在協定中是否列入減免稅視同已征稅抵免，凡是納稅人在與中國簽訂有避免雙重征稅協定的國家獲得減免所得稅，都可以辦理減免稅視同已征稅抵免，需要進一步明確。現在我國已同71個國家簽訂避免雙重征稅協定，只有同意大利、泰國、馬來西亞、保加利亞、馬耳他、毛里求斯、巴布亞新幾內亞、大韓民國、印度、越南、馬其頓等少數國家的協定，列有中國企業從對方國家得到的減免所得稅可以視同已征稅抵免，同大多數國家簽訂的稅收協定沒有列入或者僅是對方國家承擔的協定義務。為了有利于我國企業增加國際競爭力，可以有兩種考慮：
1．凡是納稅人從與中國簽訂有避免雙重征稅協定的國家取得減免所得稅，不論在協定中是否有減免稅視同已征稅給予稅收抵免的規定，都可以辦理視同已全額征稅抵免；
2．對納稅人從對方國家得到的減免所得稅，不論對方國家是否與我國簽訂避免雙重征稅協定，都可以由納稅人提供有關證明，經稅務機關審核后，視同已全額繳納所得稅進行抵免。
五、納稅申報問題
“暫行辦法”第八條規定“納稅人來源于境外的所得，不論是否匯回，均應按照條例和實施細則規定的納稅年度(公歷1月1日至12月31日)計算申報并繳納所得稅。”此項規定，需要明確境外所得的實現日期問題。境外投資項目須依從所在國稅收法律規定確定納稅年度，有些國家不是歷年制，而是4月制或7月制，與我國的納稅年度不一致，應當如何處理。境外投資項目有合資企業或股份制企業，其年度利潤未分配，應如何申報。對這類問題，可以考慮采用從寬從簡辦法處理。
截至2008年底，寧波在81個國家和地區設立892家境外企業和機構，其中，境外資源開發投資發展較快，總體呈上升趨勢，投資額從最初的10萬美元到2008年的7190萬美元，增長速度非常快(見圖1)。民營企業是境外投資的主體，占80％，以獨資或合資新建資源加工廠為主，收購并購為輔，主要分布于非洲、東南亞，南美洲、大洋洲和北歐。在開發投資的眾多資源中，礦產資源占80％，林業資源占6.7％，海洋資源占13.3％。礦產資源中黑色金屬和有色金屬平分秋色，銅、鐵、鈷是開發投資重點。
但是，境外資源開發投資額與企業數在寧波市境外投資總量中占比較小。至2008年底，寧波僅有19家企業投資境外資源開發，投資總額11896.5萬美元，占寧波企業對外投資總額的1.93％，相對于其他投資類別，排名最后。從運營狀態上看，61％的企業能正常運營，其中13％的企業能持續盈利，48％的企業基本維持現狀。另外39％的企業或面臨倒閉，或出現利潤明顯下滑，或因其他原因尚未正常運營。
二、民營企業投資境外資源開發的制約因素
(一)資金制約
從寧波民營企業投資境外資源開發的狀況看，之所以出現起步慢，無法投資大項目，或后續經營不佳的現象，最大的制約因素是資金不足，主要原因有四方面：
其一，投資額核準條件名亡實存，在源頭上制約著企業的對外投資規模。2006年以前，審批部門在核準投資額時執行“企業投資額不能超過凈資產一半”的規定。2006年《中華人民共和國公司法》正式實施，從法律層面取消了對外投資額的比例限制，但各部門操作不一，外匯管理部門審核企業境外投資外匯資金來源時仍按老辦法，如寧波興隆車業有限公司原打算投資2000萬美元，但因凈資產不夠，只能投資800萬美元，最終錯失良機。
其二，融資渠道過窄，使企業投資后難以持續經營。目前，企業的官方貸款機構只有進出口銀行、國家開發銀行兩家，重國有企業，輕民營企業，惜貸現象普遍存在。寧波華州礦業投資有限公司在加蓬勘探到礦產后進入冶煉階段，東道國落后的經濟條件逼迫企業自行投入大量資金來建設基礎設施，而向中國進出口銀行申請的貸款始終未獲批準。只能將大部分股權(開采權)忍痛賣給投資商，大大影響公司發展。
其三，財政支持覆蓋面小，大多數企業難以獲得。目前，國家對“走出去”企業的財政支持包括對外經濟技術合作專項資金、境外經貿合作區發展資金、支持紡織企業“走出去”專項資金，主要形式為前期補助或貸款貼息，但“僧多粥少”現象十分嚴重。如2007年全國有1000多家企業申請對外經濟技術合作專項資金，只有十分之一的企業能得到，其中中石油等國有大型企業又擠占了民營企業的得款空間，寧波已連續數年未獲資金。當然，地方政府對這幾類支持基金也會同比配套，如寧波市級和區級財政就根據投資額的大小給予3—15萬元人民幣的補助，而這對企業而言是杯水車薪。
其四，外匯和稅收制度阻礙資金的有效運作。目前，外匯管理部門已進行了一系列改革：放寬了資本項下的用匯條件，取消了境外投資外匯風險審查和匯回利潤保證金制度等，但仍需對資金來源進行審查，自有外匯投資的仍需在外匯賬戶上存足對應金額外匯，對后續外匯投資和資金匯出仍需逐筆登記與核準等，依然阻礙著民營企業流動資金的有效動作。
對企業境外收入主要采用稅收抵免等直接鼓勵措施，加速折舊、延期納稅等間接鼓勵措施涉及較少。這些政策雖然透明度高，但對于投資大、見效慢的資源類項目刺激效果有限，資產運營效率較低。
(二)行政制約
表現一，審批程序復雜。商務部在今年已出臺《境外投資管理辦法》并將于5月1日實施，原第16號令《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》同時廢止，該辦法大量下放核準權限，但國家發改委于2004年的第21號令《境外投資項目核準暫行管理辦法》仍在實行，對境外投資項目核準做出的具體規定與商務部標準不一，造成同一個境外投資項目兩頭申報，效率低下。行政部門間的權力制約使投資項目越大越難成功。2008年，寧波合盛集團已被寧波外經貿局批準赴俄羅斯投資建廠，但因注冊資金過大(7000萬美元)至今仍壓在國家發改委，未獲批準。
表現二，審批材料多且隨意性大。行政部門隨意或變相增加核準所需材料的現象頻現，如對境外收購項目，需先備案(即先書面上報項目的基本情況)然后核準。
(三)人才制約
一是缺乏國際型的企業家。調研顯示，民營企業“走出去”的動因之一是創辦人具備國際眼光或在國際市場上建立了良好的私人關系，但在后期管理、決策與運營中這種企業家精神的效應減弱，小富即安、國際化管理水平弱等民營企業家的軟肋開始顯現。
二是缺乏復合型的國際化操作人才。對外投資的復雜性和國際性需要大批通曉金融、外語、科技、管理、法律、信息工程的復合型人才和高素質的穩定員工，但民營企業尤其是中小民營企業的規模、財力和環境都無法吸引這些高素質人才，人才瓶頸從根本上制約了境外企業的進一步發展。
(四)支持服務體系薄弱
一是信息服務體系缺位。調研顯示，民營企業獲取東道國的信息渠道單一，主要以進出口貿易、商務考察和國外親友介紹為主，缺少專業的信息與評估中介，企業由于獲取信息不暢導致投資失誤或延后的案例不少。
二是對外直接投資保險機制不夠健全。目前，我國的海外投資保險處于起步階段，中國出口信用保險公司是國內唯一的政策性保險公司。承保對象主要惠及國有企業，承保范圍僅涉及政治風險，即征收、匯兌限制、戰爭以及政府違約風險，未涉及海外市場風險。
當然，民營企業本身也存在問題，如內部治理不完善，缺乏突發事件的應急能力等。
三、加快中國企業境外資源開發投資的政策建議
當前，“走出去”的主客觀條件已成熟，政府在借鑒其他國家成功經驗的基礎上，應從戰略高度規劃、管理、指導和支持境外資源開發投資。
(一)提高認識，形成境外資源開發投資的戰略機制
投資境外資源開發是企業行為，更是國家的戰略行為。應發揮新聞媒體的主渠道作用，如開辟“走出去”專欄，定期宣傳“走出去”政策導向、成功典范和各國投資信息等建立對外投資的共識。應制定資源開發投資的遠期規劃，建立多元化資源合作與供應渠道，發揮外交為經濟服務的作用，構建長效的支持服務體系。
(二)深入改革審批管理體制。加快核準進程
一是改革對外投資管理體制，理順關系，歸口一個部門核準管理。嚴格執行國務院《關于投資體制改革的決定》(2004年)，除重大項目和限制類項目外，對不使用政府投資資金的建設項目，一律實行備案制，淘汰審批制。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則真正落實企業投資自。
二是提高核準效率。放寬核準條件，徹底消除投資額與企業凈資產間的關聯；簡化手續，減少申報材料，可要可不要的材料堅決不要，不隨意增加材料；確立具體可量化的審批標準，對材料的必要性和繁簡度在部門間實現統一評價；嚴格執行《行政許可法》加快核準進程。
三是根據中國外匯儲備現狀，相應改革“寬進嚴出”的外匯管理政策。如取消境外投資外匯資金來源審查或先規定取消的時間限額，放寬境外企業利潤匯回等限制，簡化對外擔保的審批和履約核準手續，消除境外放款資格條件和資金來源的審查要求，為企業“走出去”提供外匯便利。
(三)加大金融、保險、財政支持力度，完善稅收鼓勵政策
1充分運用金融創新，構建雙層三位的金融保險支持體系
從發達國家的經驗看，政府提供政策性金融和保險至關重要。中國應充分運用金融創新，嘗試構建國家與地方相結合，政府與企業、銀行相結合的雙層三位支持體系。
第一層，國家應增加政策性金融機構的資本金，增加貸款額度，加大財政支持力度，合理擴展貸款貼息和保險的規模與范圍。不但在“走出去”的初期，更要在后期加大政府財政支持的力度，對民營企業不但要“扶上馬”更要“送一程”，真正顯現支持效果。
第二層，作為地方政府應結合國情市情，通過金融創新構建政企銀三位一體的合作模式。首先，政府整合服務資源篩選優質企業推薦給金融機構獲取貸款，并做好后期跟蹤服務，借銀行之力振興企業；銀行通過財團貸款或企業聯保等多種形式支持企業，借政府之力降低風險。其次，建立風險補償基金。由銀行“出讓”部分貸款上浮利率的利潤和政府的一部分財政補貼組合，為銀行提供風險保障，同時彌補資源獲取型ODI周期長、見效慢等項目劣勢。第三，政策性金融機構實行項目貸款制。對各類企業一視同仁，簡化手續，提高服務水平。第四，降低保費，增加保險品種，拓展高風險國家(地區)的保險業務。
2完善稅收鼓勵政策。
結合新一輪稅制改革，制定獨立的民營企業海外投資稅收鼓勵政策，尤其加大境外資源開發投資的優惠力度，增加設立虧損準備金、加速折舊等間接鼓勵措施。建立健全與資源豐富國家的稅收協調網絡，避免重復征稅。并以信息化建設為基礎，提高稅務機關的納稅管理水平。
(四)以境外投資促進機構為服務主體。形成服務體系
學習外商投資促進中心的做法，成立境外投資促進中心。設立“境外投資業務咨詢專窗”，將外經貿、海關、商檢、銀行等境外投資所涉及和全部行政部門歸口咨詢，實行首問責任制，使企業在遇到困難時的第一時間得到服務，減少“關系”成本。
中心主要職能是：提供人才培訓與引進，成立人才服務中介；為企業提供境外投資項目的信息咨詢；提供經常性投資業務培訓；組織企業參加各類國內外投資活動，推動企業與外方的聯系；提供行業協會的辦公場所，以第三方力量整合“走出去”優勢。
(五)建立健全符合國際慣例的對外投資法律體系
建立完善一整套法律體系。包括最基本的《對外直接投資法》及配套的單行法，如《對外投資保險法》《對外投資企業所得稅法》《對外投資審核法》《對外投資外匯管理法》等，加快制定《對外收購法》，填補法律空白。
四、企業對策
一是采用多種措施，全程控制投資風險。投資前要注意了解投資國當地情況，尤其是人文風情、生活習慣、勞工政策等社會約定俗成的規定，盡最大可能地做好調研與評估工作。要正確選擇投資路徑，積極進入周邊亞太地區、中亞和俄羅斯市場，適當參與非洲市場，密切關注中東地區。可靈活開展商業運作模式，采用獨資、合資、兼并或收購等投資形式。投資后，通過增加當地員工的持股比例、采購當地原料配料、關心當地公益事業等本土化策略弱化投資風險。
二是國內外業務聯動，優化資源配置。調研顯示，國內外企業間業務聯動是經營成功的經驗之一。境外企業供應給國內穩定的資源、信息和生產管理經驗等，而后者為前者提供技術和設備、后勤保障、國內銷售渠道、資金和國內需求信息等，兩者相得益彰，使資源配置最優化。
當然，企業還應在技術創新、人才培養、多渠道融資、加強資本運營等方面增強企業競爭力，尤其是民營企業更應考慮建立戰略聯盟，形成對外直接投資的產業優勢。
自《關于商業銀行開展代客境外理財業務有關問題的通知》（銀監辦發〔2006〕164號，以下簡稱《通知》）公布以來，商業銀行開展代客境外理財業務基本理順了相關業務流程，積累了投資經驗。在商業銀行嚴格區分自有資金與客戶資金進行境外投資并根據客戶類別銷售產品的前提下，為進一步豐富代客境外理財產品投資品種，促進該項業務穩健發展，現對境外投資范圍做如下調整并提出相關要求：
一、《通知》第六條第四款中“不得直接投資于股票及其結構性產品、商品類衍生產品，以及BBB級以下證券”的規定調整為：不得投資于商品類衍生產品，對沖基金以及國際公認評級機構評級BBB級以下的證券。
二、商業銀行發行投資于境外股票的代客境外理財產品時，需滿足以下條件：
（一）所投資的股票應是在境外證券交易所上市的股票。
（二）投資于股票的資金不得超過單個理財產品總資產凈值的50%；投資于單只股票的資金不得超過單個理財產品總資產凈值的5%。商業銀行應在投資期內及時調整投資組合，確保持續符合上述要求。
（三）單一客戶起點銷售金額不得低于30萬元人民幣（或等值外幣）。
（四）客戶應具備相應的股票投資經驗。商業銀行應制定具體評估標準及程序，對客戶的股票投資經驗進行評估，并由客戶對相關評估結果進行簽字確認。
（五）境外投資管理人應為與中國銀監會已簽訂代客境外理財業務監管合作諒解備忘錄的境外監管機構批準或認可的機構。商業銀行應對所選擇的境外投資管理人進行盡職審查，并確保其持續取得相關資格。
（六）商業銀行應選擇在與中國銀監會已簽訂代客境外理財業務監管合作諒解備忘錄的境外監管機構監管的股票市場進行股票投資。
三、商業銀行發行投資于境外基金類產品的代客境外理財產品時，應選擇與中國銀監會已簽訂代客境外理財業務監管合作諒解備忘錄的境外監管機構所批準、登記或認可的公募基金。
四、商業銀行發行投資于境外結構性產品的代客境外理財產品時，應選擇獲國際公認評級機構A級或以上評級的金融機構發行的結構性產品。
五、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應按照審慎原則和資產多樣化原則，充分考慮市場形勢、銀行的資源、銀行的風險管理能力和投資者的風險承受能力等因素，從資產配置的角度進行產品開發和投資組合設計，避免投資地域、資產類別和投資標的等集中度風險。
六、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應制定相關投資管理制度，詳盡規定甄選境外投資管理人和篩選各類投資產品的原則、基準和程序，以及相關工作人員應具備的素質和資格。
七、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應嚴格遵守向客戶約定的投資目標、投資范圍、投資組合和投資限制等要求進行投資。
八、商業銀行開辦代客境外理財業務時，運用掉期、遠期等金融市場上流通的衍生金融工具應僅限于規避風險目的，嚴禁用于投機或放大交易。
九、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應按照“了解你的客戶”原則，建立客戶適合度評估機制，依據客戶的財務狀況、投資目的、投資經驗、風險偏好、投資預期等資料對客戶的風險承受度進行評估，確定客戶風險等級，向客戶提供與其風險等級適當的產品，避免理財業務人員錯誤銷售和不當銷售。
十、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應嚴格管理理財業務人員，高度重視理財業務營銷人員的培訓，使其清楚了解所銷售的理財產品的特征和風險，并在銷售過程中以適當的方式全面告知客戶，確保銷售行為的合規性。
十一、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應將募集的客戶資金與自有資金及各相關責任人的資金完全分開，并以理財產品的名義開設獨立賬戶。嚴禁商業銀行及各相關責任人挪用客戶資金。
十二、商業銀行開辦代客境外理財業務時，嚴禁與各相關責任人發生任何利益輸送的行為。
十三、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應在相關責任人的協助下嚴格按照《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》和《商業銀行開展代客境外理財業務管理暫行辦法》的要求，定期向客戶披露所有便于其進行投資決策的相關信息，并對投資者權益或者收益率等產生重大影響的突發事件及時向客戶披露，盡責履行信息披露義務。
十四、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應建立并執行恰當的內部客戶投訴處理程序，妥善地受理、調查及處理客戶投訴。
十五、商業銀行開辦代客境外理財業務時，應建立相關的風險管理體系，制定并不斷完善風險管理制度，切實防范市場風險、信用風險、操作風險和法律風險和聲譽風險等各類風險，保障投資者合法權益。
第一條根據《中華人民共和國行政許可法》、《國務院關于投資體制改革的決定》和國家發展和改革委員會《境外投資項目核準暫行管理辦法》，結合我區實際，為規范對境外投資項目的核準管理，特制定本辦法。
第二條本辦法適用于自治區境內各類法人(以下簡稱“投資主體”)，及其通過在境外控股的企業或機構，在中華人民共和國境外進行的投資(含新建、購并、參股、增資、再投資)項目的核準。
投資主體在香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區進行的投資項目的核準，適用本辦法。
第三條本辦法所稱境外投資項目指投資主體通過投入貨幣、有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產和權益或提供擔保，獲得境外所有權、經營管理權及其它相關權益的活動。
第二章核準機關及權限
第四條自治區對境外投資資源開發類和大額用匯項目實行核準管理。
資源開發類項目指在境外投資勘探開發原油、礦山等資源的項目。此類項目中方投資額3000萬美元以下的，由自治區發展和改革委員會核準；中方投資額3000萬美元及以上的，由自治區發展和改革委員會審核后報國家發展和改革委核準。
大額用匯類項目指在前款所列領域之外中方投資用匯額1000萬美元及以上的境外投資項目，此類項目中方投資用匯額1000萬美元以下的項目，由自治區發展和改革委員會核準；中方投資用匯額1000萬美元及以上的項目，由自治區發展和改革委員會審核后報國家發展和改革委核準。
第五條中方投資額3000萬美元以下的資源開發類和中方投資用匯額1000萬美元以下的其它項目，由自治區發展和改革委員會核準并在核準之日起20個工作日內抄報國家和發展改革委。
第三章核準程序
第六條按核準權限屬于自治區發展和改革委員會核準的項目，由投資主體向注冊所在地的地、州、市級發展改革部門提出項目申請報告，經地、州、市級發展改革部門審核后報自治區發展和改革委員會。中央駐疆企業和自治區管理的企業可直接向自治區發展和改革委員會提交項目申請報告。
第七條自治區發展和改革委員會在收到項目申請報告之日起5個工作日內，對需要進行評估論證的重點問題委托有資質的咨詢機構進行評估。接受委托的咨詢機構應在規定的時間內向自治區發展和改革委員會提出評估報告。
第八條自治區發展和改革委員會在收到項目申請報告之日起20個工作日內，完成對項目申請報告的核準，或向國家發展和改革委提出審核意見。如20個工作日不能作出核準決定或提出審核意見，由自治區發展和改革委員會負責人批準延長10個工作日，并將延長期限的理由告知項目申請人。
前款規定的核準期限，不包括委托咨詢機構進行評估的時間。
第九條自治區發展和改革委員會對核準的項目向項目申請人出具書面核準文件；對不予核準的項目，應以書面決定通知項目申請人，說明理由并告知項目申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
第十條境外競標或收購項目，應在投標或對外正式開展商務活動前，向自治區發展和改革委員會報送書面信息報告。自治區發展和改革委員會在收到書面信息報告之日起7個工作日內出具有關確認函件。信息報告的主要內容包括：
(一)投資主體基本情況；
(二)項目投資背景情況；
(三)投資地點、方向、預計投資規模和建設規模；
(四)工作時間計劃表。
第十一條投資主體如需投入必要的項目前期費用涉及用匯數額的(含履約保證金、保函等)，應向自治區發展和改革委員會申請核準。經核準的該項前期費用計入項目投資總額。
第十二條已經核準的項目如出現下列情況之一的，需向自治區發展和改革委員會申請變更：
(一)建設規模、主要建設內容及主要產品發生變化；
(二)建設地點發生變化；
(三)投資方或股權發生變化；
(四)中方投資超過原核準的中方投資額20％及以上。
變更核準的程序比照本章的相關規定執行。
第四章項目申請報告
第十三條報送自治區發展和改革委員會的項目申請報告應包括以下內容：
(一)項目名稱、投資方基本情況；
(二)項目背景情況及投資環境情況；
(三)項目建設規模、主要建設內容、產品、目標市場，以及項目效益、風險情況；
(四)項目總投資、各方出資額、出資方式、融資方案及用匯金額；
(五)購并或參股項目，應說明擬購并或參股公司的具體情況。
第十四條報送自治區發展和改革委員會的項目申請報告應附以下文件：
(一)公司董事會決議或相關的出資決議；
(二)證明中方及合作外方資產、經營和資信情況的文件；
(三)銀行出具的融資意向書；
(四)以有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產權益出資的，按資產權益的評估價值或公允價值核定出資額。應提交具備相應資質的會計師、資產評估機構等中介機構出具的資產評估報告，或其它可證明有關資產權益價值的第三方文件；
(五)投標、購并或合資合作項目，中外方簽署的意向書或框架協議等文件；
(六)境外競標或收購項目，應按本辦法第十條規定報送信息報告，并附自治區發展和改革委員會出具的有關確認函件。
第五章核準條件及效力
第十五條自治區發展和改革委員會核準項目的條件為：
(一)符合國家法律法規和產業政策，不危害國家、安全和公共利益，不違反國際法準則和投資項目所在國家(地區)法律；
(二)符合經濟和社會可持續發展要求，有利于開發國民經濟發展所需戰略性資源；符合國家關于產業結構調整的要求，促進國內具有比較優勢的技術、產品、設備出口和勞務輸出，吸收國外先進技術；
(三)符合國家資本項目管理和外債管理規定；
(四)投資主體具備相應的投資實力。
第十六條投資主體憑自治區發展和改革委員會的核準文件，依法辦理外匯、海關、出入境管理和稅收等相關手續。
第十七條投資主體就境外投資項目簽署任何具有最終法律約束力的相關文件前，須取得自治區發展和改革委員會出具的項目核準文件或備案證明。
第十八條自治區發展和改革委員會出具的核準文件應規定核準文件的有效期。在有效期內，核準文件是投資主體辦理本辦法第十六條所列相關手續的依據；有效期滿后，投資主體辦理上述相關手續時，應同時出示自治區發展和改革委員會出具的準予延續的文件。
第十九條對未經核準或未按本規定核準和備案的境外投資項目，按照國家有關規定，外匯管理、海關、稅務等部門不得辦理相關手續。
第二十條投資主體以提供虛假材料等不正當手段，取得項目核準文件或備案證明的，自治區發展和改革委員會有權撤銷對該項目的核準文件或備案證明。
第二十一條自治區發展和改革委員會可以對投資主體執行項目情況進行監督檢查，并對查實問題依法進行處理。
第六章附則
第二十二條自然人和其它組織在境外進行的投資項目的核準，參照本辦法執行。
[關鍵詞]走出去；政府行為；重構
[中圖分類號] F210 ［文獻標識碼］ A [文章編號] 1673-0461（2011）12-0032-05
“十二五”時期，中國發展方式轉型與世界經濟結構調整的國內外宏觀環境對走出去戰略形成了新的機遇與挑戰，為了更好地在新形勢下發揮政府推動走出去戰略的作用，必須把握兩個重點。認識論的重點是重構對走出去戰略的認知，走出去戰略既是國家戰略，也是企業戰略，二者既互為支撐，又無法混淆，既不能以國家戰略替代企業戰略，也不能將國家戰略隔離于企業戰略；方法論的重點是理順走出去戰略實施與政府、企業的關系，政府是走出去戰略作為國家戰略的宏觀主體，企業是走出去戰略作為企業戰略的微觀主體，因此在走出去戰略中要明確政府與企業的功能定位以及互動關系，既要避免政府職能越位，也要防止政府職能缺位。
一、政府推動走出去戰略的實施現狀
“走出去”戰略作為國家意志始于2001年《國民經濟與社會發展第十個五年計劃綱要》的頒布。政府作為走出去戰略實施的宏觀主體，跨越了古典經濟學理論對政府的市場秩序守夜人的角色定位，也超越了新古典宏觀經濟學理論對政府的宏觀調整管理者的角色定位，在體制轉軌與對外開放向縱深推進的特殊時期，政府是圍繞走出去戰略實現制度變遷的主導力量，逐步建立并完善了與走出去戰略配套的制度框架與政策體系。
1. 規范“走出去”戰略的監管制度
改革開放較長時期內，國家受限于資本與外匯兩個缺口，對國內企業對外投資經營傾向于實施嚴格的審批制度。自走出去戰略成為國家意志以來，簡化審批、完善監管成為逐步規范走出去戰略的監管制度的主要方向。2004年7月，國務院的《關于投資體制改革的決定》啟動了項目審批制度的改革，對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制；同年10月，國家發改委《境外投資項目核準暫行管理辦法》，商務部《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》。上述三個文件的出臺，標志著對外投資項目從審批制向核準（備案制）發生根本性轉變。
從2003年起，根據《對外直接投資統計制度》、《境外投資聯合年檢暫行辦法》、《境外投資綜合績效評價辦法》、《成立境外中資企業商會（協會）的暫行規定》等規章，商務部牽頭組織對外直接投資統計、境外投資聯合年檢、對外投資綜合績效評估和境外中商企業商會工作。此外，國家對境外投資活動的嚴格外匯管制予以逐步放松。2003年國家外匯管理局取消了境外投資外匯風險審查、境外投資利潤匯回保證金審批等26項行政審批項目。2004年《關于跨國公司外匯資金內部運營管理有關問題的通知》允許境內成員企業利用自有外匯資金以及從其他境內成員公司拆借的外匯資金，對境外成員企業進行境外放款或者境外委托放款。2006年，國家外匯管理局徹底取消了境外投資外匯資金來源審查和購匯額度的限制。
2. 完善“走出去”戰略的扶持政策
政府專項資金支持。為了鼓勵和引導企業實施走出去戰略，國家通過中央和地方財政設立了中央對外貿易發展基金、支持科技型中小企業技術創新項目專項基金、對外承包工程保函風險專項基金、中小企業國際市場開拓資金、對外經濟技術合作專項資金、境外礦產資源勘查開發專項資金。
產業投資基金支持。為了支持中國企業走出去，國家開發銀行與其他國內外機構合資設立了四個產業投資基金，即中瑞合作基金、中國-東盟中小企業投資基金、中國比利時直接股權投資基金和中非發展基金有限公司。
優惠信貸政策支持。2004年國家發改委、中國進出口銀行等頒布《關于對國家鼓勵的境外投資重點項目給予信貸支持的通知》，每年安排“境外投資專項貸款”，享受出口信貸優惠利率。
對外擔保保險支持。作為對外信用擔保與保險的最終承保人，國家為規范出口信用保險市場、支持企業積極參與國際競爭，成立了中國出口信用保險公司，主要從事由國家財政提供保險準備金的非贏利性的政策性保險業務。
國際援助貸款支持。國家為適應對外關系發展的需要，以貼息貸款和混合貸款的方式向受援國提供多種形式的援助，為促進受援國技術和管理水平提高，向受援國進行直接投資，將外援與外貿、外經結合起來。
3. 拓展“走出去”戰略的公共服務
為解決企業走出去面臨的不完全信息問題，國家從不同方面為企業提供公共信息服務。對海外投資的信息服務主要由駐外使館提供，包括駐在國的宏觀經濟信息、市場需求信息和基本的法律框架等。2003年商務部組建外商投資促進中心，并建立了企業境外投資意向信息庫，我國企業境外投資意向信息。2006年商務部頒布《中國企業境外投訴服務暫行辦法》，并成立“商務部中國企業境外商務投訴服務中心”，無償提供中國企業境外商務投訴服務。
商務部不斷加強各種報告制度的建立與完善。自2003年起商務部每年編寫《國別貿易投資環境報告》，并陸續印發非洲、中東歐、拉美、亞洲等四個地區的行業《境外加工貿易國別指導目錄》。自2004年起商務部制定了《對外投資國別產業導向目錄》和《國別投資經營障礙報告制度》。三項報告制度的建立為國內企業提供各國和地區法律法規、稅收政策、市場狀況、行業機會和企業資信等投資信息，為境外中資企業反映經營中遇到的各類問題、障礙和壁壘提供了渠道。
二、政府推動“走出去”戰略的存在問題
“走出去”戰略實施歷經十年，盡管取得了顯著的成就，經濟體制改革處于轉軌階段的特殊性使政府對推動“走出去”戰略的制度政策與公共服務亟待完善，政府作為走出去戰略實施的宏觀主體既對大型國企存在政企不分、多頭管理、職能越位的問題，也對中小民企存在身份歧視、監管僵化、職能缺位的問題（見圖1）。
1. “多頭、分級、限額”的監管體制亟待理順
根據國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》以及其他部委規定，中方投資3,000萬美元及以上資源開發類境外投資項目由國家發改委核準，中方投資用匯額1,000萬美元及以上的非資源類境外投資項目由國家發改委核準，上述項目之外的境外投資項目，中央管理企業投資的項目報國家發改委、商務部備案，其他企業投資的項目由地方政府根據有關法規辦理核準。與此同時，商務部負責統計、年鑒等，國家外匯管理局負責外匯管理，財政部負責專項基金支持，國資委負責中央企業所有權管理，中國進出口銀行負責信貸保險，國家開發銀行負責產業投資基金，地方政府對對外直接投資也負有一定管理權限。“多頭、分級、限額”的監管體制存在嚴重的管理職能分散、重疊與虛置問題，無法對企業走出去形成有效監管與服務，層層設卡的管理方式更增加了企業走出去的成本。
2. 滯后的國有資產管理體制改革導致政企難分
中航油事件、中海油收購美國優尼科失敗、中鋁收購力拓失敗的案例使政策研究者與制定者從深層次與國有資產管理體制掛鉤起來。滯后的國有資產管理體制改革導致政企難分，不利于大型國企有效實施走出去戰略。現行國有資產管理體制的癥結在于政府部門尤其是國資委擁有宏觀行政管理與國有資產出資人的雙重職能。一方面，為解決所有者缺位所引起的內部人控制問題，現行管理體制采用各綜合部門分別行使所有者部分職能，各部門只行使所有者投資決策職能而不承擔相應責任，該制度安排既無法解決所有者缺位，更引發國有資產管理部門的職能錯位、越位與失位，部分海外機構甚至變相成為國有資產流失的重要渠道。另一方面，現行國有資產管理體制下，政企難分表現為政府過分干預造成投資主體責權不明晰，企業行為扭曲。從近年大型國企走出去實踐來看，大型國企的對外直接投資與工程承包等市場行為往往被視為國家意志而遭到國外政府的政治干預與阻擾。
3. 政府對中小民企走出去存在系統性職能缺位
盡管中小民企是實施走出去戰略的重要主體，受體制轉軌特殊性與經濟發展階段性的影響，政府中小民企走出去存在系統性的職能缺位。一是監管嚴苛，各管理部門存在審批多、標準嚴、門檻高、手續繁雜、耗時費力、變化度大、透明度低、統一性差等諸多問題，部分中小民企為規避嚴苛的監管通過自行對外投資實現資本外流。二是服務缺位，政府部門在信息與技術援助、金融支持、投資保險、財稅優惠、外匯使用等方面對中小民企的支持體系嚴重缺失，相關政府部門對投資后的監管、跟蹤、統計和分析等社會管理和公共服務功能較弱，對境外中小企業的信息咨詢、產業導向、投資促進等缺乏指引。三是身份歧視，在制度設計與實踐操作中對中小企業民企的非公有制身份歧視，加劇了中小民企開展國際化經營的現實困難。四是立法滯后，迄今為止我國尚未出臺一部專門的企業境外投資法律，普遍存在著以主管部門規章制度代替國家法律的傾向，在對外投資基本體制、市場準入、政府與企業權利義務關系以及各項財稅政策間的協調缺乏強有力的法律約束與法規指引；與此同時，多雙邊投資、跨國并購協定滯后，增加了國內企業的海外經營風險與成本。
三、“十二五”時期“走出去”戰略實施的宏觀環境與發展趨勢
1. “十二五”時期“走出去”戰略實施的宏觀環境
（1）后危機時代世界經濟深度調整。發軔于美國次貸危機的世界金融危機打破了發達國家提供市場發展中國家提品、發達國家高負債消費發展中國家高儲蓄投資的世界經濟增長模式。在后危機時代，國際市場在發達國家“去杠桿化”與“再工業化”的雙重作用下將處于中長期萎縮趨勢，中國出口導向的經濟增長模式所依賴的外部市場條件已不可持續，中國出口產品面臨越來越大的經濟成本、貿易摩擦與政治風險。發達國家為了盡快走出金融危機的困擾，不同程度地加大了對全球戰略性資源如石油、礦產、森林等的控制與爭奪，同時對新技術開發加強了扶持力度，在決勝未來的新興戰略性產業的競爭日趨激烈。經濟領域的激烈競爭誘發政治領域的“中國”，使中國企業走出去面臨的外部環境存在諸多不利因素。
（2）新五年規劃中國發展方式轉型。“十二五”時期是中國發展方式轉型需要取得突破性進展的開局階段。長期高投資與低消費造成的國內供需失衡使產能過剩在諸多產業普遍存在，后危機時代亟待在出口之外尋求對外直接投資的方式消化過剩產能。長期的高要素投入、高資源消耗與高環境污染的粗放增長方式不利于“環境友好、資源節約”的兩型社會建設，“十二五”時期亟待中國企業“走出去”廣泛參與國際分工，加快集約型生產技術與生產方式的創新，加大產業結構向高級化升級，促進新型工業化發展。“十二五”時期，新型工業化與新型城鎮化將處于加速發展時期，宏觀經濟正常運行對石油、礦產、森林等基礎資源的外部依賴將進一步深化，亟待中國企業“走出去”實現對國外資源的整合。
2. “十二五”時期“走出去”戰略實施的發展趨勢
（1）走出去戰略的實施將取得突破性進展。根據發達國家的一般經驗，隨著經濟發展水平的提高，對外直接投資活動逐漸活躍；在一定經濟發展條件下，一國吸納的外國直接投資與對外直接投資是緊密聯系的兩個發展過程；一國出口與對外直接投資具有較強的關聯性，當出口達到一定水平會誘發對外直接投資的大規模出現。據統計，2008年中國出口總額為14,306.9億美元，居世界第二位，吸納外商直接投資總額為924億美元，是吸引外資最多的發展中國家，人均GDP達到 3,266.8美元，經濟發展水平與對外開放程度相對較高。根據鄧寧的投資周期發展理論，中國處于對外直接投資發展的第三階段，隨著人均GDP的進一步提升，對外直接投資將呈現快速增長的趨勢。參照發達國家的一般經驗，“十二五”時期中國企業在開展對外直接投資、工程承包與勞務合作等跨國經營領域將取得突破性進展。
（2）政府推動走出去戰略將發揮更大作用。“十二五”時期，政府作為走出去戰略的宏觀主體，將逐步完善與走出去戰略相適應的管理制度與經濟體制的頂層設計，理清各部門、各級政府對走出去戰略實施的管理權限與職責，加強對企業開展國際化經營的監督管理，完善對企業境外經營活動的公共服務，重點改革國有資產管理體制，切實加強對中小民企的優惠政策。“十二五”時期，企業實施走出去戰略既面臨國外企業市場手段的阻擊，也面臨國外政府政治手段的干預，“搭政治臺，唱經濟戲”，政府將為企業出海發揮更大的護航作用，充分利用WTO組織規則，增進與東盟、歐盟、阿盟、非盟等區域性經濟合作組織的交流合作，增進多雙邊磋商機制，消除各種投資貿易壁壘，推進與外國簽訂投資保護協定與避免雙重征稅協定，降低企業的海外經驗風險與經營成本。
四、“十二五”時期重構“走出去”戰略的政府行動框架
“十二五”時期，面對后危機時代中國發展方式轉型與世界經濟深度調整的宏觀環境，結合政府推動“走出來”戰略的現狀、問題與趨勢，重構政府行動框架，即匡正政府如何作為、協調政企互動關系，既關系到走出去戰略的實施成效，也關系到政府職能轉型的成果。政府作為走出去戰略的宏觀主體，既是企業“離岸”的推動者，也是企業“出海”的護航者，其基本職能是通過戰略規劃、制度政策、公共管理、公共服務保障企業走出去戰略的有效實施。因此，重構走出去戰略的政府行動框架，一是要明確政府職能邊界，既要杜絕政府干預企業的職能越位，也要防止政府放任企業的職能缺位，二是要完善政府的職能內容，通過對各職能部門統籌規劃、協調部署，在新形勢下為企業走出去提供有力保障（見圖2）。
1. 發揮核心資源整合優勢，統籌規劃走出去戰略
“走出去”作為國家戰略層面，其成效取決于政府能否發揮核心資源整合優勢。核心資源整合優勢是中國突破比較優勢、壟斷優勢等理論窠臼所擁有的特殊優勢。“十二五”時期，政府通過有效整合制度政策資源、行政權力資源、外交關系資源等核心資源，形成獨特的大國綜合優勢，充分激發企業走出去的內在潛能。核心資源整合優勢的發揮，首先要求從戰略層面實現走出去戰略與國家經濟安全、能源安全、資源開發、結構調整、科技進步等國家發展大計的銜接協調，統籌規劃新時期的走出去戰略體系；其次要求實現政府各部門、各地方層面的公共資源整合，為走出去戰略實施構建經濟、外交、教育等多領域協調的綜合優勢；再次，鼓勵和引導優勢企業的整合，支持規模效益顯著的若干行業組建和發展具有較強國際競爭力的大型企業集團與優勢企業聯盟。
2. 理順管理部門與權限，完善走出去的政策支持
針對商務部、國家發改委、國家外匯管理局、財政部、國資委、中國進出口銀行、國家開發銀行以及各級地方政府對企業走出去存在“分級、限額、多頭管理”的問題，“十二五”時期國家對走出去戰略的監管制度改革要點在于，一是理順各管理部門與權限，杜絕各部門管理權限重疊，防止管理業務與服務項目遺漏，二是提高管理部門監管與服務效率，切實加強管理部門之間的協調，形成各部門支持企業走出去的部門聯動機制，三是規范各部門針對企業走出去制定的規章制度與管理政策，逐步完善企業走出去的政策體系。為了落實上述改革要點，“十二五”時期適時建立國家支持走出去戰略的綜合管理機構，全面負責協調各部門支持走出去戰略的政策制定與監管事項。
3. 加快對外投資立法，健全走出去的法律保障
針對我國走出去立法滯后的問題，“十二五”時期國家加強走出去的法律保障重點在于加快對外投資立法，逐步將走出去戰略的各項部門規章制度、法規條例納入法制化軌道，有序建立健全《對外投資法》、《國際經濟合作法》、《對外投資管理條例》、《對外承包工程管理條例》、《對外勞務合作管理條例》等法律、法規及配套的管理辦法與實施細則，依法保障走出去戰略的實施，規范政府、企業以及中介機構在走出去過程中的管理、服務與經營行為。
與此同時，為了適應企業實施走出去戰略的新浪潮，“十二五”時期國家將逐步加快雙多邊合作機制建設，通過雙多邊政府磋商，以投資輸出國身份推動簽訂有關政府間協議，包括投資保護協定、避免雙重征稅協定、司法協助協定、經濟合作協定、貿易與投資促進協定等法律文件。
4. 加強境外產業園區建設，打造走出去的區域集聚
商務部推出的境外經濟貿易合作區政策使境外經濟貿易合作區成為中國政府鼓勵和支持有條件的企業擴大對外投資的重要舉措，有利于幫助企業尤其是中小企業規避貿易壁壘、減少經貿摩擦、集中爭取東道國優惠政策、提高資金使用效率、降低企業經營成本。基于商務部的成功經驗，“十二五”時期國家以境外工業園、境外出口加工區、境外科技園、境外經貿合作區、境外自由貿易區等多種形式完善、新建一批境外產業園區，各部門相互協調形成部門聯動以財稅、金融、保險、外匯以及其他優惠政策支持境外產業園區建設，積極與境外產業園區東道國建立磋商機制，簽署相關經貿合作協議，為境外產業園區建設爭取良好的外部環境。
5. 完善國有資產管理體制，加強中小企業扶持政策
