時間：2023-06-04 10:49:47
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關鍵詞：檢察機關 執法活動 內部監督 現狀 對策
加強對權力的制約和監督是社會主義民主政治建設的重要任務。檢察機關作為國家法律監督機關，必須首先接受監督，切實加強對自身執法活動的監督。只有把執法辦案內部監督作為檢察工作的戰略問題來抓，作為自身懲防體系建設的重要內容來看，不斷推進執法辦案內部監督機制的完善與創新，才能更好地改造法律監督職能，推動檢察工作的科學發展。以下本文就我國目前檢察機關執法活動的內部監督制約制度進行了一下淺議。
一、內部監督制約在檢察執法活動中的地位與作用
（一）檢察執法活動內部監督制約的界定
監督本身是一種牽制約束，是一種具有主觀意志導向性的約束，即在監視觀察的基礎上督促監督對象作為或不作為一定行為。檢察機關執法活動內部監督制約制度在實踐中具體表現為檢察工作體系中各部分相互作用的程序與方式，故其與檢察機關內部運作的領導管理機制有著密切的聯系。檢察機關的內部監督制約包括對人員的監督制約、對辦案的監督制約和對輔事務的監督制約。對人員的監督制約主要是指檢察人員的行為規范，包括履行職責情況、遵守法律法規和黨紀政紀情況等實施的監督制約；對辦案的監督制約，實際也就是對執法活動的監督制約，即對具體行使檢察職能情況的監督制約；對輔事務的監督制約主要指對文件檔案保密情況、國有財產使用情況等內部日常事務的監督制約。
（二）內部監督制約在執法活動中的地位與作用
檢察機關作為法律監督機關，其在國家與社會整體監督制約體系中同樣要接受各個層面的監督和制約。通過權力的分立和制約，以避免權力過分集中導致權力濫用的權力運行規則，在對檢察機關的適用上主要是通過人大、政府、法院和檢察院之間的權力劃分以及最高權力、行政權力和審判權力對檢察權的監督制約來實現的。根據國家權力來源于市民社會及公民權利的現代國家觀念，檢察權作為一種國家權力，同樣要受到公民權利的制約。這些監督制約是依賴于檢察系統以外主體所實施的外部監督制約。外部監督制約具有主體與對象相互不隸屬的獨立性特點，在監督制約效果上更能體現客觀性和權威性。但強調外部監督制約并不否認內部監督制約存在的必要性。內部監督制約在實踐中相比較于外部監督制約尤其固有的優勢：首先，內部監督制約機制能夠克服外部監督制約機制的不足。內部監督制約機制的運行不存在對檢察權獨立行使的威脅。外部監督制約機制往往需要在“制約檢察權的濫用”和“檢察權獨立行使”之間尋找一個平衡點。而目前，不管是從法律上還是從實踐中對二者的界限劃分都不是很明確清晰，這就給外部監督制約機制的效果的發揮造成不良的影響。而內部監督制約機制就不存在這種缺陷。其次，由于內部監督制約機制在監督主體和監督對象之間，在執行、管理、決策等方面具有統一性，工作職能相近，監督制約內容更詳盡細致，特別是上級在監督下級的過程中，還可以利用自身層級權威來加強對下級的約束，使內部的監督制約能夠更深入持久、及時適當。所以，內部監督制約制度對于檢察機關執法活動過程的規范和約束有其不可替代的作用，是保障檢察機關執法活動正確進行的重要環節。
二、目前我國檢察執法活動內部監督制約制度現狀及存在的問題
檢察機關恢復重建以來，隨著法治建設的發展，檢察機關執法活動的內部監督制約制度也相應地得到了不斷建立和發展。但是，從檢察實踐中不斷出現的新情況、新問題看，由于在檢察權的內部配置及一些運行環節中的監督制約機制還不是很健全，影響了檢察職能的正常發揮，以下是目前我國檢察執法活動內部監督制約制度的現狀及存在的一些問題。
（一）上級檢察院對下級檢察院領導和監督機制沒有充分發揮
檢察權的屬性決定，檢察機關的領導體制是上級領導下級，這也是我國憲法和組織法予以規定的。這種體制既是為了有效保證檢察權整體運行，也是防止下級濫用權力的監督制約機制。但實踐中，這種機制的作用發揮存在一些問題。一是體制沒有完全理順。現行的領導體制上級院是業務領導，地方黨委是政治領導?；诖嗽?，上級院往往對下級院的領導缺乏積極性。反過來，下級院因此不愿主動接受上級院領導，出于地方保護主義，不執行上級院對執法活動的正確意見。二是在領導方式、程序上運作流程不規范。上級院對下級院領導的范圍、通過哪些手段領導、不服從領導的責任規范等不完善。下級院對哪些事應該請示匯報、用什么方式請示匯報及對上級院的錯誤意見如何提出異議等問題，沒有明確細致的規定。
（二）行政化的案件監督管理模式不符合現代司法活動的規律
目前所采用的辦案人員承辦案件、部門負責人審核、檢察長批準或決定的辦案模式帶有濃重的行政管理色彩，而檢察機關的辦案活動實質上是嚴格細致的司法活動，它要求司法決定的作出必須符合親歷性的要求。行政化的案件管理模式割裂了事實審查與法律適用的過程，即審者不定、定著不審，實踐中部門審核、領導審批的監督往往流于形式，甚至檢察委員會的審議也容易受到誤導，從而難以保障案件的質量。
（三）對檢察機關直接受理立案偵查案件監督制約不足
對于職務犯罪，立案、偵查、逮捕、都由檢察機關一個機關決定，因此，對直接受理立案偵查的案件的內部監督與制約，對防止偵查權的濫用就顯得的特別重要。之所以對檢察機關直接受理立案偵查案件監督制約不足，主要有以下幾點原因。首先由于立法上存在欠缺，從而難以規范監督與制約的流程。其次由于內部運行流程規范上的不完善，沒有建立相應的協調、通報機制，反貪、反瀆偵查部門從案件的受理到決定立案偵查的具體過程，其他部門無法知曉，造成監督制約渠道不暢，出現的問題難以發現和糾正。再次由于反貪、反瀆部門設置上不同于偵查監督、公訴、監所、控申等其他業務部門的機構設置上的高配，使得其他部門提出的建議與意見，不被重視和接受，從而導致監督制約往往流于形式。實際工作中對直接受理立案案件的刑事立案監督、偵查活動監督、偵查終結監督基本上也是處于空白。
(四) 檢察委員會職能沒有最大限度地發揮
從檢察權的制約來說，檢察委員會作為檢察機關的決策機構，對有效的防止檢察長個人決定問題可能發生的偏差，比其他監督制約方式具有無法相提并論的優勢。但是目前檢察委員會自身也存在著許多缺陷，例如，議事范圍不明、工作流程不規范、決策效率不高、督辦機制不健全、檢察長與檢察委員會的職責劃分不明等問題，這些都影響了檢察委員會在檢察權行使上的內部監督作用，使得檢察委員會的職能沒有最大限度的發揮出來。
三、完善我國檢察機關執法活動內部監督制約制度的對策
要確保檢察執法活動在整個法律體系中正確運行，防止檢察權不被濫用，就必須加強檢察執法活動的內部監督制約。這既是國家權力原則的要求，也是司法權運行規律的要求。憲法規定人民檢察院依法獨立行使檢察權，不受任何機關、單位、團體的干擾。但我國的政體決定，這種獨立并不是絕對的獨立，要保證檢察機關依法獨立公正地進行檢察執法活動，就要不斷推進中國特色社會主義檢察制度的自我完善和發展，提高檢察機關執法的透明度和公信力，這些就都需要監督與制約。因此，要使檢察權運行的監督制約落到實處，就要完善健全檢察執法活動的內部監督制約制度。
（一）加強思想政治教育
堅持以中國特色社會主義理論為指導，以科學發展觀為統領，教育檢察機關工作人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，引導檢察人員正確看待手中的權力，增強公正執法、廉潔從檢的意識。繼續開展以“依法治國、司法為民、公平正義、服務大局、黨的領導”為基本內容的社會主義法治理念教育，增強干警政治意識、大局意識、責任意識，讓干警明確檢察機關的歷史使命和肩負的維護國家安全、維護執政黨地位、維護社會穩定、維護社會公平正義的重任，自覺接受各個層面的監督制約，維護檢察機關行使檢察權的權威和公信力。
（二）加強上級檢察院對下級檢察院的監督制約，加強檢察一體化建設
“檢察一體化”是依檢察權兼具的行政特性所建立的，在檢察系統中上級檢察院對下級檢察院、檢察長對檢察官的上命下行是縱向的領導關系，整個檢察系統應是統一的有機整體統一行使檢察權。這種體制能有效地保障檢察機關實施法律監督，又有利于在檢察活動中加強上級檢察院對下級檢察院的監督制約。因此我們要加強“檢察一體化”建設。主要包括以下幾點：要完善上級檢察院對下級檢察院的人員管理機制，強化上級檢察院對下級檢察院的領導與監督；要完善定期工作報告制度，使上級檢察院能全面了解下級檢察院一個時期的工作情況、工作思路和方法，便于上級檢察院領導和監督下級檢察院的工作；要加強對下級檢察院的經費、裝備保障機制，特別是改變基層檢察院保障水平低、裝備缺乏的情況等等。
（三）完善檢察長、檢察官、副檢察長、檢察委員會之間的監督制約機制
檢察長負責制下的檢察官在從事執法活動中，仍具有其相對的獨立性，也是需要監督制約的。為了保障檢察官一定程度的自由裁量，檢察官與檢察長授權主管副檢察長意見不一致時，可以向檢察長報告自己的意見，由檢察長決定；檢察長的意見與檢察官的意見不一致，檢察長應以書面形式決定；檢察長與副檢察長、檢察官的意見不一致時，應提請檢察委員會討論決定；檢察長與多數委員意見不一致時，應向上一級檢察院請示；為了加強部門之間的監督制約，檢察長授權副檢察長主管工作時，不能同時分管偵查監督、公訴部門，也不能同時分管自偵、偵查監督或公訴部門等等。
（四）完善自偵案件監督程序機制
首先，要建立對人民檢察院直接受理立案偵查案件的偵查監督的具體程序，明確規定自偵案件的立案監督、偵查活動監督的具體范圍和程序。其次，規定偵查監督部門對應當立案而自偵部門沒有立案的，可以制作內部文書要求自偵部門說明理由，自偵部門應在規定的期限內書面說明理由，偵查監督部門認為說明理由不成立的，可以提請檢察委員會進行討論，根據檢察委員會的決定執行。第三，明確規定自偵案件從受案到立案、偵查、強制措施的采取及變更、偵查終結，按案件的訴訟進程要將相應的文書送達偵查監督、公訴、監所、控申等部門，便于掌握和發現問題，及時提出糾正建議和意見。
（五）完善職能部門之間的相互監督制約機制
檢察權在法律體系中是一個統一的整體，但在檢察系統內部，確是依照不同的權能，分屬不同的部門行使。部門之間的相互監督制約，是檢察權運行內部監督制約的重要環節。要依據檢察權的不同權能科學地配置，建立健全檢察機關的組織結構體系，對職能交叉的部門應進行調整。按照總體要求一時不能調整的，要通過分工負責、相互配合、相互制約的規定，明晰職能，明確責任，健全相互監督制約機制。此外，為了加大內部監督制約的力度，可以設置辦案與辦理復議、復查分離制度?？厣瓴块T受理復議、復查申訴后，可以要求原辦案部門就案件的處理作出說明，提供材料和依據，分流其他業務部門辦理的申訴，其他部門要將結果通報控申部門?？厣瓴块T認為有必要時可以重新審查，與原辦案部門意見不一致時，可以提請檢察委員會討論決定。
總之，檢察機關肩負著維護國家安全、社會穩定、維護社會公平正義的重任。檢察機關要履行好國家法律和人民賦予的權力，就要在著重加強法律監督的同時，基于檢察執法活動的屬性和運行特征，加強完善檢察執法活動的內部監督制約制度，從而推動檢察工作的全面發展，進而積極的推進我國社會主義法治社會和和諧社會的建設。
參考文獻：
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一、加強對人大常委會任命的司法工作人員的監督
加強對人大常委會任命的司法工作人員的監督，就是要實現人大監督權和任免權的有機結合，達到既監督事，又監督人的目的，解決任后監督不力的問題。
（一）建立法官、檢察官辦案情況跟蹤監督制度。每年度選擇一批從事一線辦案的法官和檢察官進行重點監督。監督內容可包括辦案數量、辦案質量和社會各界的反映等方面。每半年檢查一次，年終綜合檢查情況，提出意見反饋給司法機關。
（二）建立常委會領導約見司法辦案人員談話制度。一種是鼓勵型談話。即對提請人大常委會任命的“兩院”人員，在任命通過后，由常委會領導與他們進行個別或集體談話，提出要求，鼓勵其以后更好地履行職責。一種是警示型談話。對在一年內辦理的案件多宗被人大代表或人民群眾投訴、被改判或發回重審數量較多的“兩院”人員，由常委會領導對其進行談話，指出存在問題，提出改進意見。
（三）建立對司法人員的任前公示制度。在堅持黨管干部原則的前提下，人大常委會要做好擬任命人員的把關。對提請人大常委會任命的司法人員，任命前由人大常委會將擬任職務等相關情況在媒體公示，接受人民群眾和社會各界的監督。
二、督促司法機關健全和落實內部監督管理考核機制
運用內部監督制度管人管事，對促進公正司法起著重要作用。人大常委會要督促司法機關進一步完善內部監督制度，盡快建立司法辦案人員績效綜合考評制度，對司法辦案人員的政治思想、辦案數量、辦案質量、作風紀律等進行量化考評，并將考評結果報人大常委會，作為人大常委會任命司法人員的依據之一。同時，要加強對司法機關內部監督工作的檢查，督促其內部監督制度的落實，防止和減少司法不公現象的發生。
三、充分運用好法律賦予的各種監督手段
運用好法律賦予的各種監督手段，是加大司法監督力度，促進司法公正的重要環節。人大及其常委會開展司法監督工作，除了采取執法檢查、聽取和審議專項工作報告、視察、調研等常用方式外，還應區別不同情況，適時適度采用質詢、詢問、罷免職務、組織特定問題調查等法律賦予的剛性手段，不斷加大監督力度，增強監督實效。
四、整合監督資源，形成監督合力
為增強司法監督實效，要在發揮人大代表監督主體作用的前提下，科學整合社會監督力量，形成監督合力。
（一）建立人大代表旁聽庭審制度。為發揮人大代表對司法監督的作用，每年組織部分人大代表若干次參加庭審旁聽。庭審后，將人大代表就法官、檢察官執行庭審程序、駕馭庭審能力和司法禮儀等方面提出的意見反饋給司法機關。
（二）督促檢察機關認真履行職能，開展法律監督。法律監督是法律賦予檢察機關的一項重要職能，人大常委會每年要對檢察機關開展法律監督工作情況進行檢查，促使其認真履行法律監督職能，加大法律監督力度，促進“一府兩院”嚴格執法、公正司法。
（三）適時召開社會各界人士座談會，聽取意見和建議。人大常委會應根據司法監督的需要，適時召開包括人大代表、律師、企業等社會各界人士參加的座談會，聽取他們對“兩院”工作和司法辦案人員的建議和意見。
一、強化案件管理部門內部監督職能的重要意義
（一）強化內部監督能提升案件管理的科學化水平
"管理"一詞包涵著監督的內容，強化監督是為了更好的管理。案管部門如果僅是進行程序性工作，不對業務部門辦案過程進行動態、及時、全面、有效的內部監督，就不能發揮案件集中管理的作用，必然背離設立案管部門的初衷。因此，強化案件集中管理的內部監督作用，是提升檢察機關案件管理的科學化水平、提高辦案質量和執法規范化的必然要求。
（二）強化內部監督能有效保障公正廉潔執法
目前，人民群眾對檢察機關保障司法公正、依法懲治腐敗、維護社會公平正義的期盼越來越大。檢察機關自身的公正廉潔執法便顯得尤為重要。但是仍有部分檢察機關執法辦案不公正不規范的問題發生，其中一個重要原因就是缺乏對執法辦案活動全過程進行有效地監督管理。通過案件集中管理，強化內部監督是保證檢察機關公正廉潔執法的重要舉措。
二、通過案件集中管理進行內部監督具有的優勢
（一）案件集中管理在內部橫向監督方面的優勢
案件集中管理系統中橫向的線性結構打破了檢察工作各環節中各部門封閉的辦案、管理、監督模式，串聯了各訴訟環節，使得各訴訟環節的進程更加流暢、信息傳遞更加透明；在流暢、透明的信息傳遞和共享中，為內部監督提供了全程、同步的便利。
（二）案件集中管理在內部集中監督的優勢
涇陽縣人民檢察院在成立案件管理中心的同時，配備了案件管理部門的工作人員。其工作人員由來自公訴部門、預防部門、辦公室等部門的人員和新進人員組成，同時配置了信息化操作設備包括計算機、視頻顯示器、攝像工具等，正是對于人力、物力、財力的集中，使得涇陽縣人民檢察院案管部門工作高效高質的完成。
三、案件集中管理中進行內部監督的方式
涇陽縣人民檢察院自實行案件集中管理以來，從根本上改變了辦案者與管理者、監督者混同的狀況，通過案件集中管理實現內部監督，起到了規范運作、強化監督、提高案件質量的實效。內部監督是案件集中管理的重要職能，涇陽檢察院通過制度構建明確規定了在案件集中管理中進行內部監督的內容和方式，依托檢察機關統一業務應用系統，以多種方式實現了內部監督，形成了動態、實時、全程、全面的內部監督體系。
（一）通過統一對案件進行進出口管理從而實現動態、實時監督
對案件進出口進行統一審核。在案件集中管理模式下，案件集中管理部門負責統一案件的進出口。在統一進口方面，案件管理部門在受理案件后將案件及時分流給各辦案部門進行辦理。在統一出口上，案件管理部門統一接受偵查機關、審判機關送達的法律文書，對需送達偵查機關、審判機關、和其他檢察機關的案件材料 ，案件管理部門負責統一審核，對符合送達要求的統一送達。
（二）通過辦案流程監控實現對案件全程、全面監督
第一，對案件實行流程監督。針對個案在系統中流轉的不同情形，在以下各環節的辦案信息上予以動態監控：案件是否超期，文書審批是否規范，文書使用是否有不當或明顯錯漏，文書歸檔是否及時，案卡填寫是否規范完整，有無侵害當事人、辯護人、訴訟人的訴訟權利的情形，查封、扣押、凍結、保管、處理涉案財物是否符合有關法律和規定。
第二，將贓證款物納入監督范圍。統一管理涉案款物，即對偵查機關隨案移送和檢察機關在辦案過程中扣押、凍結的涉案款項、物品進行管理。分散式案件管理模式下涉案款物的管理主體是財務部門，案件集中管理模式下，對于涉案物品，由案件管理部門負責管理。
第三，對案件質量進行事后監督。案件質量綜合管理的開展可以采取聽取情況介紹、調查審查、座談、走訪等方式，對案件情況進行調查核實，發現程序存在問題的，應當向辦案部門提出糾正意見；發現案件實體出現錯誤的，提出糾正意見，報請檢察長或者檢察委員會決定。
（三）通過信息管理為其他內部監督的實現提供條件
第一，通過統一進行業務統計和分析為領導決策提供參考。案件管理部門定期對各辦案部門的辦案數據進行綜合分析，通過研判各業務部門辦理的案件在訴訟過程中的數量、態勢和規律，形成報表或是數據分析圖，提出加強和改進的對策建議，為領導科學決策提供全面、準確的參考依據。
第二，通過統一接待辯護人、人為內部監督提供信息。統一辯護人、訴訟人接待，即對辯護人、訴訟人提出的案件查詢，查閱、摘抄、復制案卷材料和對檢察機關及其工作人員的投訴等事項由案件集中管理部門統一接待。
四、加強案件集中管理內部監督工作的建議
案件管理工作是一項嶄新的、創造性的工作，既要規范執法行為、提高案件質量和效率，又要防止濫用監督權影響正常辦案工作。在強化內部監督時，應注意處理好幾個關系。正確處理案管部門與業務部門的關系，既要大膽監督，發現問題及時提出，保證辦案的規范與公正，又要防止濫用監督，干擾或影響辦案。正確處理程序監督與實體監督的關系，案管部門對案件的審查，更多的是一種程序上的形式審查，但這并不否認對個別案件進行實體的審查和監督。在審查中發揮內部監督作用，保障檢察權的正確運行，促進公正廉潔執法。
參考文獻：
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[3]史書義：《對基層檢察院設立案件管理中心的思考》，載于《中國檢察官》2010（10）
近年來，地稅機關切實加強執法制度建設，積極推進依法治稅，取得了明顯進展。但是，由于執法監督不夠有力，稅收執法中的不規范行為仍然比較突出。加強稅收執法監督，進一步防范違法行為，要從以下幾個方面做出積極的努力。
一、采取有力措施，重點加強對領導干部特別是主要領導干部的執法監督。
地稅機關領導，特別是主要領導，責任大，權力大，貢獻大，但這個權用得不好，對社會危害也大。稅收執法過程中也是如此。稅收工作取得如此大的成就，領導居功至偉。但從案發的許多執法腐敗案件中，腐敗的“領導”，其作用也非常關鍵，也屬危害至大。當前存在著“下級監督上級難，群眾監督領導更難”的現象。所以要采取新的措施。要制定制度，對領導特別是主要領導的個人權力要嚴格界定，要加強對領導班子民主集中制貫徹落實情況的監督，對重大疑難執法行為的處理要實行合議制和委員會制，合議人員或委員會成員要增加專業人員的比重，要使民主監督制度化規范化。認真堅持民主集中制原則，自覺置于集體領導之下，在一些重大問題的處理上，多聽取方方面面的意見，與班子成員商量，力爭做到公開、透明，不能搞個人說了算。對偷逃稅案件的查處，要認真聽取審理委員會的意見，按程序、標準認定；對稅款征收、企業欠稅等問題的決策，要與班子成員協商，達成共識；執行上級政策，要聽取有關業務部門和分管領導的意見，不能靠拍腦門決策，憑主觀意志辦事。
二、稅收執法監督，要提高科技含量，以提升監督效率。
提高科技含量，主要是指要提高信息化水平。就稅收執法監督的事前監督而言，一方面要針對與稅收執法相關的抽象行政行為進行監督，以強化源頭控制，確保執法依據合法；另一方面要對設立的執法程序和文書進行科學規范，以有利于建立一個科學的運行機制。這種機制既有利于提高工作效率，又有利于內部監督、制約。前一方面，要運用現行的公文處理系統，使文書流轉能自動導入監督環節，以確保文件發出前，由監督部門審核把關。后一方面，必須借助計算機網絡。只有借助計算機網絡，才能實現效率和監督的結合。稅收執法的事中監督，主要是對權力比較集中的執法環節進行適當的權力分解，監督部門參與其中，以實施監督。這是一種特殊的程序設計，也需要借助計算機網絡實現效率與監督的統一。就稅收事后的監督而言，要突出日?；?，發現問題要及時，要避免掛一漏萬。在稅收執法環節日益信息化的今天，稅收執法監督必須信息化。這一方面需要提高執法監督部門和執法人員的信息化水平和能力，另一方面需要提高執法監督手段的信息化水平，如開發監控軟件，加強日常監控。這項工作需要引起高度重視。
三、擴大執法監督范圍，加強對重點執法行為的日常監督。
目前稅收執法日常監督，重點是對稅收稽查執法行為的監督。稅收稽查執法，是社會關注的焦點之一，加強監督很有必要。但我們也應關注其他重點執法行為。如稅收定額的公正性問題關注度也很高。另外如大額稅收減免等重大審批事項，稅收執法中的一些薄弱環節如稅務行政處罰的規范化問題等，執法監督力度就不夠。稅收執法監督要進一步加強調查研究，要根據不同時期的工作特點，有針對性地確定執法監督重點并實行全面有力的監督。這樣既能確保執法監督在推進稅收法治過程中的職能作用發揮，又有利于減少基層分局由于執法監督對象單一而引起的不平情緒，促進稅收執法監督的順利開展。
四、要積極借助外力，構建執法監督的完整框架。
稅收執法監督，內部監督非常重要，但光靠內部監督是不完整的，必須重視外部監督。稅收執法監督，必須敞開胸懷，把稅收執法監督權交給社會和群眾。
首先要主動接受專業部門的監督。對稅務部門而言，來自專業部門的監督，主要有人大、法制、審計、財政、紀檢監察、檢察等部門。對此，我們一是要加強溝通。可以考慮與這些部門建立了定期聯度會議制度，按時召開通報會，交流情況，互通信息，增進了解，促進工作。二是要變被動接受為上門求助?？煽紤]主動邀請有關部門，組成巡視檢查組，對我們地稅稅收執法情況和稅風稅紀建設情況進行巡視檢查，通過巡視檢查，幫助我們查找不足，改進工作，把問題解決在萌芽狀態之中。三是要協同工作。我們地稅機關可與檢察部門聯手，共同研究制定并落實預防職務犯罪的措施，舉辦預防職務犯罪法制專題講座，建立預警機制。
其次廣泛接受群眾監督。為方便群眾監督，地稅機關應在新聞媒體上公布舉報投訴電話，設置舉報箱。還要建立局長接待日，隨時聽取來自群眾的意見，認真解決群眾反映的實際問題。應考慮開展稅收執法評議活動，主動征求社會各界對地稅部門執法情況的意見，對來自社會各界的意見，應虛心接受，逐一進行整改。
再是要全面接受納稅人的監督，要把接受納稅人監督工作程序化，即把接受納稅人監督設計為執法的必定程序之中，同時繼續深化政務公開，切實優化涉稅服務，全面落實納稅人
一．一年來，財政監督工作亮點多、力度大、成效顯著
今年，我局財政監督工作堅持以科學發展觀為統領，按照“收支并舉、內外并行、監管并重、統籌兼顧”的原則，開拓創新，勇于實踐，財政管理工作成效顯著。據統計，本年共組織檢查人員人次，組成個檢查組，對部門單位進行檢查，較好地規范了財經秩序，凈化了經濟環境，充分展示了財政監督工作在維護財經法紀、保障財政資金安全中的作用，也充分展示了廣大財政監督干部團結協作、開拓進取、干事創業的良好風貌?？偨Y一下，特點有：
（一）始終堅持“促進經濟好快發展”這一工作主線，實現了以監督財政收支執行情況為主，向更多地關注財政經濟發展情況轉變。在加強收支監督的同時，加大對宏觀調控和經濟增長方式轉變等政策落實及資金使用情況的監督力度。如，我們按有關要求，有重點的選擇涉及土地問題的項目進行檢查，對土地收儲交易工作實施全過程監督；對耕地占用稅等政策的調整進行監督檢查等，在落實中央政策、保護土地資源等方面，發揮了重要的作用；在會計信息質量檢查中，將房地產作為重點檢查行業，強化房地產市場監管，為規范整頓房地產市場秩序做出了積極努力。另外，我們還圍繞著經濟增長方式轉變，加大對環境保護、節能降耗、科技創新等財政資金的檢查落實。通過檢查，不僅強化了資金的管理，而且保證了國家宏觀政策的落實，促進了經濟結構調整和經濟增長方式的轉變。
（二）堅持“以人為本”，實現了以監督經濟方面問題為主，向更多地關注社會發展和民生問題轉變。關注市情民意，是我市今年財政工作的一大亮點。我們財政監督部門，適時轉變，抓住重點，選擇“三農、教育、衛生、社?！钡蓉斦卮笾С鲰椖?，加大監督檢查力度，開展了新農合補助資金審核工作，保障了這項支農惠農政策的落實。另外，我們對中小學校舍改造資金進行專項檢查，對“三通”工程補助資金進行了檢查。通過這些工作，既密切了干群關系，又增進了群眾感情，較好的維護了廣大人民的切身利益。
（三）提高監督層次和水平，實現了從查處違規違紀問題為主，向監督檢查與加強管理相結合轉變。我們發揮自身優勢，堅持把監督檢查與加強管理相結合，針對檢查發現的問題進行深入分析，提出加強和改進管理的意見和建議，使監督更好的融入管理之中。比如，在會計信息質量檢查方面，我們對發現的會計核算、管理中存在的薄弱環節，提出一系列加強管理和深化改革的意見。我們要求每個檢查組在提交檢查報告的同時，應報送調研報告。為此，我們得到了很多有觀點、有價值、有分析、層次較高的建議，為領導決策提供了有價值的參考依據，進一步提高了監督工作的層次和水平。
（四）集中財政監督力量，齊抓共管，實現從“小監督”到“大監督”的轉變。通過整合監督力量，改變了過去專職監督人員各自為戰、獨木難支的狀況，形成上下一盤棋，同唱一首歌的局面。從縱向看，我們加強與市局、各兄弟單位的配合；從橫向看，在內部加強同相關業務科室的溝通和協調，增強財政監督的互動性。這些措施效果明顯，為監督工作營造了良好的發展環境，也促進了監督工作的深入開展。
二．財政監督機制更加健全，財政監督基礎更加牢固。
年初，局黨組確定*年要將財政監督工作做實做細，使財政監督貫穿于財政運行的各個環節，實現動態全程監控。為此，我們加大投入，健全機制，進一步夯實了財政監督的基礎，充分發揮了財政監督的作用。
（一）把財政監督工作擺上重要位置，做到思想上高度重視。我們統一思想，把握形式，自覺運用科學發展觀指導工作，進一步增強做好財政監督工作的緊迫感和使命感，全面提升財政監督能力，努力開創財政監督工作的新局面。
（二）監督觀念和方式上更成熟。根據上級會議精神和要求，我們統一認識、明確目標、突出重點，拓展財政領域，形成“收支并舉、監管并重”的工作格局。將財政監督工作和財政業務管理工作緊密結合，將監督融于管理和服務中，使監督與管理、改革、服務、調研相結合，突出時代特點。同時，將外部監督與內部監督相結合，發揮監督合力；創新監督方式，從檢查型監督向管理型監督轉變，最大限度的提高財政監督效率。
（三）加強隊伍建設，強化監督基礎。事業興衰，關鍵在人。今年，我們在加強業務學習和政治學習的同時，開展“四種意識”和“四種能力”的學教活動?！八姆N意識”即全局意識、創新意識、服務意識、責任意識；“四種能力”即調研能力、學習能力、依法行政能力、拒腐防變能力。同時，我們注意加強交流，一方面向業務科室學習相關業務規定，掌握新的政策；另一方面，走出去、請進來，學習其他先進地方經驗，提高我市財政監督水平。
三．進一步加強內部監督檢查。
內部監督檢查是內部控制機制的重要組成部分，是實現內部控制目標的手段，是我們自身水平的自我檢查和評價。加強內部監督檢查，能及時發現和糾正財政管理和財政運行中存在的問題，保障財政資金安全。每次內審后局領導都要專門聽取匯報，研究改進意見，拿出具體整改措施，做到監督精細化。在監督手段上，我們結合實際，采取靈活多樣的手段開展工作，如我們采取了專職監督機構牽頭，召集業務機構兼職內審員定期抽查與不定期抽查相結合的形式等。在內部監督檢查成果的利用上，建立問責制和監督信息反饋制度，讓內部監督的成果真正體現到管理水平的提高上來。
總結一年來的工作，雖取得了一些成績，但也存在一些差距，如財政監督缺乏權威性、及時性、有效性，財政監督的面窄，體系不夠健全，與發展社會主義市場經濟和振興財政的要求有差距，人員素質能力有待提高等。
四．下一步工作打算
明年，我們將在市委市府和濟南市局的領導下，發揚艱苦奮斗的作風，按“一二三四”的工作思路開展工作。
“一”是以人為本，在監督理念、方式、手段上體現人本思想；在監督內容上體現關注民生和社會發展，加大對“新農村、教育、醫療、衛生、社保”等方面的監督力度。
“二”是兩項重點工作，一是加強對財政政策實施情況的監督，規范政策執行行為，加強對涉及經濟發展的重點支出的監督。二是加強對土地收入的監督，檢查土地征用是否符合規定，收支是否納入預算，資金使用是否符合政策。
“三”是加強財政資金三性檢查，即規范性、安全性、有效性的監督。
20*年我市財政監督工作以“三個代表”重要思想為指導，認真學習和貫徹十六屆六中全會精神，積極推進財政監督機制建設，認真履行監督職能，圓滿完成各項任務?，F將一年工作總結如下：一．一年來，財政監督工作亮點多、力度大、成效顯著
今年，我局財政監督工作堅持以科學發展觀為統領，按照“收支并舉、內外并行、監管并重、統籌兼顧”的原則，開拓創新，勇于實踐，財政管理工作成效顯著。據統計，本年共組織檢查人員人次，組成個檢查組，對部門單位進行檢查，較好地規范了財經秩序，凈化了經濟環境，充分展示了財政監督工作在維護財經法紀、保障財政資金安全中的作用，也充分展示了廣大財政監督干部團結協作、開拓進取、干事創業的良好風貌?？偨Y一下，特點有：（一）始終堅持“促進經濟好快發展”這一工作主線，實現了以監督財政收支執行情況為主，向更多地關注財政經濟發展情況轉變。在加強收支監督的同時，加大對宏觀調控和經濟增長方式轉變等政策落實及資金使用情況的監督力度。如，我們按有關要求，有重點的選擇涉及土地問題的項目進行檢查，對土地收儲交易工作實施全過程監督；對耕地占用稅等政策的調整進行監督檢查等，在落實中央政策、保護土地資源等方面，發揮了重要的作用；在會計信息質量檢查中，將房地產作為重點檢查行業，強化房地產市場監管，為規范整頓房地產市場秩序做出了積極努力。另外，我們還圍繞著經濟增長方式轉變，加大對環境保護、節能降耗、科技創新等財政資金的檢查落實。通過檢查，不僅強化了資金的管理，而且保證了國家宏觀政策的落實，促進了經濟結構調整和經濟增長方式的轉變。（二）堅持“以人為本”，實現了以監督經濟方面問題為主，向更多地關注社會發展和民生問題轉變。關注市情民意，是我市今年財政工作的一大亮點。我們財政監督部門，適時轉變，抓住重點，選擇“三農、教育、衛生、社保”等財政重大支.出項目，加大監督檢查力度，開展了新農合補助資金審核工作，保障了這項支農惠農政策的落實。另外，我們對中小學校舍改造資金進行專項檢查，對“三通”工程補助資金進行了檢查。通過這些工作，既密切了干群關系，又增進了群眾感情，較好的維護了廣大人民的切身利益。（三）提高監督層次和水平，實現了從查處違規違紀問題為主，向監督檢查與加強管理相結合轉變。我們發揮自身優勢，堅持把監督檢查與加強管理相結合，針對檢查發現的問題進行深入分析，提出加強和改進管理的意見和建議，使監督更好的融入管理之中。比如，在會計信息質量檢查方面，我們對發現的會計核算、管理中存在的薄弱環節，提出一系列加強管理和深化改革的意見。我們要求每個檢查組在提交檢查報告的同時，應報送調研報告。為此，我們得到了很多有觀點、有價值、有分析、層次較高的建議，為領導決策提供了有價值的參考依據，進一步提高了監督工作的層次和水平。
（四）集中財政監督力量，齊抓共管，實現從“小監督”到“大監督”的轉變。通過整合監督力量，改變了過去專職監督人員各自為戰、獨木難支的狀況，形成上下一盤棋，同唱一首歌的局面。從縱向看，我們加強與市局、各兄弟單位的配合；從橫向看，在內部加強同相關業務科室的溝通和協調，增強財政監督的互動性。這些措施效果明顯，為監督工作營造了良好的發展環境，也促進了監督工作的深入開展。二．財政監督機制更加健全，財政監督基礎更加牢固。
年初，局黨組確定*年要將財政監督工作做實做細，使財政監督貫穿于財政運行的各個環節，實現動態全程監控。為此，我們加大投入，健全機制，進一步夯實了財政監督的基礎，充分發揮了財政監督的作用。（一）把財政監督工作擺上重要位置，做到思想上高度重視。我們統一思想，把握形式，自覺運用科學發展觀指導工作，進一步增強做好財政監督工作的緊迫感和使命感，全面提升財政監督能力，努力開創財政監督工作的新局面。
（二）監督觀念和方式上更成熟。根據上級會議精神和要求，我們統一認識、明確目標、突出重點，拓展財政領域，形成“收支并舉、監管并重”的工作格局。將財政監督工作和財政業務管理工作緊密結合，將監督融于管理和服務中，使監督與管理、改革、服務、調研相結合，突出時代特點。同時，將外部監督與內部監督相結合，發揮監督合力；創新監督方式，從檢查型監督向管理型監督轉變，最大限度的提高財政監督效率。（三）加強隊伍建設，強化監督基礎。事業興衰，關鍵在人。今年，我們在加強業務學習和政治學習的同時，開展“四種意識”和“四種能力”的學教活動?！八姆N意識”即全局意識、創新意識、服務意識、責任意識；“四種能力”即調研能力、學習能力、依法行政能力、拒腐防變能力。同時，我們注意加強交流，一方面向業務科室學習相關業務規定，掌握新的政策；另一方面，走出去、請進來，學習其他先進地方經驗，提高我市財政監督水平。三．進一步加強內部監督檢查。
內部監督檢查是內部控制機制的重要組成部分，是實現內部控制目標的手段，是我們自身水平的自我檢查和評價。加強內部監督檢查，能及時發現和糾正財政管理和財政運行中存在的問題，保障財政資金安全。每次內審后局領導都要專門聽取匯報，研究改進意見，拿出具體整改措施，做到監督精細化。在監督手段上，我們結合實際，采取靈活多樣的手段開展工作，如我們采取了專職監督機構牽頭，召集業務機構兼職內審員定期抽查與不定期抽查相結合的形式等。在內部監督檢查成果的利用上，建立問責制和監督信息反饋制度，讓內部監督的成果真正體現到管理水平的提高上來。
總結一年來的工作，雖取得了一些成績，但也存在一些差距，如財政監督缺乏權威性、及時性、有效性，財政監督的面窄，體系不夠健全，與發展社會主義市場經濟和振興財政的要求有差距，人員素質能力有待提高等。
四．下一步工作打算
明年，我們將在市委市府和濟南市局的領導下，發揚艱苦奮斗的作風，按“一二三四”的工作思路開展工作?！耙弧笔且匀藶楸?，在監督理念、方式、手段上體現人本思想；在監督內容上體現關注民生和社會發展，加大對“新農村、教育、醫療、衛生、社?！钡确矫娴谋O督力度。“二”是兩項重點工作，一是加強對財政政策實施情況的監督，規范政策執行行為，加強對涉及經濟發展的重點支出的監督。二是加強對土地收入的監督，檢查土地征用是否符合規定，收支是否納入預算，資金使用是否符合政策。“三”是加強財政資金三性檢查，即規范性、安全性、有效性的監督。“四”是做到四個結合，即事前、事中、事后監督檢查相結合，財政監督與財政具體業務管理相結合，日常監督與專項檢查、抽查相結合，處理事與處理人相結合。*的發展開啟了新征程，任務艱巨，責任重大，使命光榮，讓我們在市委市府和市局的領導下，真抓實干，銳意進取，為實現全面小康、打造和諧公共財政、建設和諧××而努力奮斗。
一、對象與范圍
對象：20個鄉（鎮、街道）財政所、局機關各單位、各科室。范圍：履行財政管理職責和所屬系統預算、財務與資產管理、內部控制等。其中對鄉（鎮、街道）財政所的內部監督檢查范圍包括財政所經費收支、專項賬戶及惠農資金發放情況。
二、檢查內容
各單位各科室各財政所2012年度財政財務管理和財務收支執行國家有關法律、法規、規章及本局制度規定和內部管理制度的情況，重大事項可追溯至以前年度。主要包括財政財務收支基本情況；財政資金的分配、審核、審批、撥付、管理、監督等情況；內部控制情況、制約情況、崗位設置、資產管理；以及加強財政管理好的經驗做法和建議等。具體是：
(一)國庫資金的解繳、退付及撥付；專項資金的分配、監管；財政資金是否按照預算與執行分離、管理與撥付分離的原則，資金撥付是否按辦法規定審批、辦理以及是否及時等。
(二)是否按有關規定設立、使用、管理銀行賬戶。銀行存款是否按規定進行對賬，資金活動是否準確，存款是否安全、真實。
(三)各項收入是否按規定進行核算、管理，是否存在賬外設賬和其他違紀違規行為；國有資產處置是否按規定程序處理，經營收益是否按規定收取和返撥。
(四)專項資金的專戶管理及到位情況（含資金管理與資金使用情況、報賬程序是否合法、合規，資金撥付是否及時）。
(五)外債項目資金的管理情況；政府采購監督管理情況。
(六)財政惠農補貼資金“一卡通”發放的落實情況。
(七)非稅收入的管理、票據使用以及資金繳存情況。
(八)內部控制情況:控制制度及執行情況（局機關財政所印鑒保管情況、財政所機關會計與出納崗位的設置情況）。
(九)往來款項的清理情況。
(十)會計基礎工作是否規范、是否按《中華人民共和國會計法》要求履行職責。
(十一)鄉鎮財政所的各項支出是否有資金來源，是否存在違規挪用鄉級專項資金行為、是否存在肆意揮霍問題。
(十二)相關部門監督檢查查出問題的整改落實情況以及其他需要監督檢查的事項。
三、檢查步驟、安排
(1)自查階段。局機關各單位科室及各財政所根據以上檢查內容進行檢查，并形成書面檢查報告，檢查時交局內部監督檢查工作小組。
(2)重點檢查階段。對局機關單位科室從2013年2月25日開始到2013年3月31日結束，對財政所檢查2013年4月后開展，具體安排另行通知。
四、人員與分組情況
本次內部監督檢查由監督科牽頭并具體組織實施，檢查分二個組。
五、工作要求
一、充分發揮審判監督權的現實意義
由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌，無疑對審判機關的審判活動產生了根本性的影響，效率和公正是市場經濟的最基本要求，市場經濟更注重效果，而不過分重視過程（如允許適度投機等），反映在刑事審判中，審判機關為追求社會影響，可能忽略或簡縮程序；受利益的驅動或金錢的腐蝕，可能以犧牲程序來達到其違法目的等等。從審判權的發展趨勢來看，審判權隨著經濟的發展和新種類犯罪的出現，不可避免地呈膨脹、擴大的趨勢。同時，審判權的擴大必然導致排斥檢察權的制約。從法治的要求來講，檢察權與審判權的規模應保持相對的動態平衡，才能達到以權力制約權力的預期目的。
市場經濟所產生的利益多元化又不斷侵蝕著審判機關。審判機關既是市場經濟矛盾沖突的裁判者，同時又處于市場經濟矛盾沖突之中。由于多種主客觀原因，審判機關有法不依、執法不嚴、違法不究和執法標準不統一等腐敗現象的滋生和蔓延，影響了國家法律的嚴肅性，褻瀆了法律的尊嚴。
審判官是政治性、業務性很強的職業。作為一名法官，不僅要具備良好的職業道德和高尚的思想情操，還必須具備高深的法律專業知識和嫻熟的駕馭庭審活動的能力。遺憾的是，由于歷史和國情等原因，法院審判人員，尤其是基層法院的審判人員平均素質尚不能適應時代的要求和需要。盡管審判機關有內部監督機制如錯案追究制等加以約束，但是，僅有其內部監督機制是不夠的，更為重要的是強化外部監督。
二、充分發揮審判監督權的途徑
（一）抓住出庭公訴環節，依法有理有據行使審判監督權
法庭審理是人民法院審理刑事案件的基本形式，審判人員的各項審判活動主要是在法庭上表現出來的。97刑訴法的修改，更是強化了庭審功能。出庭公訴的公訴人，不僅要有配合意識，服從審判長的庭審指揮，保障庭審活動的正常進行，對犯罪進行有力地公訴活動。同時，也要嚴格按照我國刑訴法和《人民檢察院刑事訴訟規則》的相關規定，認真履行法律監督職責。對嚴重違反訴訟程序的庭審活動，如合議庭人員缺席或中途退席等，要敢于提出糾正意見。不能只“強調配合”、“怕傷感情”而置法律與原則而不顧。但是提出糾正意見時要把握好時機，方式上恰當。嚴格執行公開開庭審判制度，積極建議和協調多開觀摩庭和大庭，將庭審置于人民群眾和社會各界的監督之下，也有利于審判監督權的有效發揮。
（二）用足用活審判監督規定，盡量列席疑難、復雜、重大案件的審判委員會會議
《人民檢察院組織法》規定“檢察長可以列席審判委員會”。根據刑事訴訟法第一百四十九條的規定：“審判委員會的決定，合議庭應當執行。”由于《人民法院組織法》及相關規定，沒有對審委會委員的任職條件、資格作出明確規定，導致了在司法實踐中，審委會委員成員多是以行政職務來確定委員人選，其中一部分委員并不從事業務工作，因此在討論案件中人云亦云，隨聲附和。另外，審委會議事制度的不健全，導致召開審委會時，大多數審委會委員事先毫無準備，僅僅根據承辦人員口頭或書面的匯報進行討論，并據此發表意見。承辦人員如業務水平低，或有意隱瞞，僅重點匯報對其作出判決有利的事實、證據和意見，則可能影響審委會委員的正確判斷，導致他們發表錯誤的意見。針對這一現實狀況，檢察長（包括主管副檢察長）應從思想上高度重視列席審委會會議的必要性和重要性，使公訴機關的意見能客觀如實地表達在審委會上，最大限度地利用好法律賦予檢察機關的審判監督權。司法實踐證明，列席審委會會議對避免錯誤判決，起到了一定的遏制作用。
（三）突出重點，對確有錯誤的判決、裁定依法抗訴
抗訴是人民檢察院對確有錯誤的判決和裁定發動重新審判的法律手段?？乖V以后，人民法院必須對刑事判決、裁定進行審理。從這個意義上來講，抗訴帶有一定的強制性。
收到判決、裁定后，要及時審查。特別是適用簡易程序審理的案件、刑事自訴案件等，由于檢察機關不派員或多不派員出庭實行監督，因此更須及時審查監督。對被害方申請檢察機關抗訴的案件，要耐心傾聽被害方的意見，仔細審查被害方的理由，從中發現審判活動有無違法。
（四）直接立案偵查方式
檢察機關發現審判人員在審理案件等審判活動中違法，行為情節嚴重，構成犯罪的情況。要果斷立案。通過這種方式監督，雖然司法實踐中數量不是太多，受體制、經費、手段等方面的制約，成案率也較低。但此種監督與檢察機關法律監督的職責是一致的，依據以權力制約權力的原則，這種監督方式對審判人員震動較大，監督效果最好。
（五）檢察機關，特別是公訴部門要樹立“大監督”思想，形成監督合力
根據我國憲法的規定，審判機關由人大產生，對它負責，受它監督。人大及其常委會對審判機關的監督，體現了人民當家作主，管理國家事務，監督國家機構的民利。檢察機關在法律監督遇到重大問題或事項，可以向人大報告，借力用力，取得人大的支持，幫助檢察機關排除一定的監督阻力和干擾。如抗訴書副本向同級人大送達等。檢察機關內部公訴部門要加強與偵查監督、監所、反貪、法紀、控申等部門的內部密切聯系，形成內部監督網絡，資源、信息共享，形成對審判監督的監督合力。
強化法律監督促進執法規范化
全省各級檢察機關針對群眾反映、社會關注的規范執法問題，堅持邊排查、邊解決、邊建機制，通過創新工作機制進一步加強執法規范化建設。
白城市檢察院制定了審查決定逮捕自偵案件“限時補充證據”制度，要求辦案人員要有效地利用《刑事訴訟法》第69條規定的7天時間，對事實不清、證據不足的案件，應當在3日內提出補充偵查意見，自偵部門應及時、準確地完成補充偵查工作。保障了檢察機關在自偵工作中的公正廉潔執法，同時也節約了訴訟資源。
白城市檢察院在審查洮南市檢察院反貪局提請決定逮捕的嫌疑人蒙某貪污案件時發現，嫌疑人提出涉案款項中有4000元是經單位領導同意核銷的，核銷后付給了為單位運糧的人員。但自偵部門對此未做調查，并在其它證據并不充分的情況下提請決定逮捕。偵監部門辦案人經審查認為，這4000元的事實證據在本案中意義重大，必須查清，遂提出“限時補充證據”意見。洮南市檢察院反貪部門按照補充證據意見的要求，在3日內補充完善了相關證據，使案件達到了決定逮捕的要求。
舒蘭市檢察院著眼規范執法行為，增加公訴工作透明度。采取建立權利告知制度、建立案件查詢制度、建立閱卷制度、建立聽取意見制度、建立專門接待制度等5項措施，全力打造“陽光公訴”工程。通化縣檢察院探索建立了“四不”機制：加強反腐倡廉教育，構建“不愿為”的自律機制；強化監督制約。構建“不能為”的防范機制；加大違紀查處力度，構建“不敢為”的懲戒機制：堅持從優待警，構建“不必為”的保障機制，等等。
同時，全省檢察機關還加大信息化建設投入，用信息化手段推進執法規范化建設。目前，基本上實現了100％應用辦案軟件、100％實現網上辦理、100％實現規范化錄入，進一步推進執法活動全程動態管理和實時監督。松原市檢察院全面推行了網上辦公辦案實踐，各項辦案工作均在局域網內進行，2007年以來，共在網上辦理批捕、案件11909余件，批捕案由原來平均7天縮短為2至3天，案件由原來的平均20余天縮短為10至12天，提高了辦案質量和工作效率。
強化自身監督完善內部制約機制
加強內部監督對于提升檢察公信力、提升監督能力意義重大。內部監督的重點是確保檢察權的正確行使，而完善制度建設則是加強內部監督的重要保障。
從2010年開始，省檢察院每年確定2至3位市、州院檢察長到省檢察院述職，接受省檢察院黨組的廉政質詢。適時進行檢務督察和專項檢查，及時發現和解決問題；推行陽光執法，主動請人大審議和政協評議工作，主動接受人大代表、政協委員和媒體的監督。
遼源市檢察院在紀律建設上突出了經?；讲欤谌÷氏葓绦袡z務督察通報制度，為4個縣區院統一配發了檢務督察車，配備必要的照相、錄像設備，并整合了全市兩級院監察部門的工作力量，形成了流動檢查、聯動監察的工作格局。他們把督察從8小時以內延伸到8小時以外，從工作紀律延伸到工作程序，還向社會公布了24小時專門的紀檢監察舉報電話，主動接受社會各界的監督。
制度的執行比制度本身更重要，制度的效力就在于落實執行。全省檢察機關始終高度重視制度的執行環節，堅持從嚴治檢，嚴肅查處違法違紀人員，絕不姑息遷就。僅2008年，就查處違法違紀檢察人員24人，其中依法追究刑事責任7人。同時，他們還注重加強警示教育，將近年來全省檢察人員違法違紀案例編輯成冊，組織全省檢察人員學習，以此來警示廣大檢察人員“莫伸手，伸手必被捉”、“莫觸電，觸電必被擊”，讓廣大檢察人員認識到制度的嚴肅性和威懾力，使其不想、不能、不敢違法違紀。2010年8月，舉辦了檢察機關自身反腐倡廉教育巡回展覽，列舉和剖析了全國和全省近年來發生的40起檢察人員特別是檢察領導干部違法違紀典型案例。展覽在全省檢察機關巡回舉辦，全省7000名檢察人員全部參觀學習，取得了較好的教育效果。時任省委常委省政法委書記李申學、長春市委書記高廣濱參觀了展覽，并給予高度評價和充分肯定。
加強外部監督提高執法公信力
認真接受人大監督。省檢察院變聯系代表為服務代表，成立服務代表工作辦公室，創辦了《人大代表專刊》，多渠道、多形式、多舉措地為代表依法履職創造條件。全省三級院檢察長經常面對面地向代表通報工作、征求意見，邀請各級代表列席檢察委員會70次，召開座談會208次，采納代表合理化建議500余條，促進了檢察工作健康發展。僅2009年，全省各級院向各級人大常委會和專門委員會報告專項工作298次，接受代表視察、執法檢查和評議219次，辦理代表意見和建議48次，辦理轉辦案件27件，面復率100％。
關鍵詞：公立醫院;內部控制;有效性
中圖分類號：F239 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）29-0058-02
近些年，財務徇私案件在國內外不斷出現，國外包括美國安然醫院、世界通信、時代華納等經典案例到我國曝光的“銀廣夏”“瓊民源”案例等，社會對此類案例給以極大關注，出現了嚴重負面影響。經過研究這些舞弊醫院，我們分析出很多舞弊事件的產生原因，它們存在一個共同的通病就是醫院的內部控制存在很多問題，很多制度基本上失去應有的存在價值，各種規章制度的約束力較差。內部控制已經成為公立醫院制度中的一個核心內容，其作用日漸增強，各個層面也對建設并完善內部控制加大了重視力度。
一、內部控制有效性的概念及決定因素
內部控制有效性是指實施內部控制的效率和結果，有兩個決定因素：一是是否合理的對內部控制加以設計，控制中的缺陷隨所設計的程序合理性的增強而降低，所產生的效果就越好，實現主體目標的可能性就會隨之提高;二是是否有效的執行內部控制，內部控制的有效性隨著內控執行力度強化而提高。由于目前學者沒有確定一個合理的標準來量化和界定內部控制的有效性，人們只重視有效性設計的好壞，而對有效性的執行重視程度不夠。五個要素共同構成內部控制，其包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督?！段覈t院內部控制基本規范》引用了COSO的研究，并劃分出五個基本要素共同構成內部控制，這幾個要素關聯度較強，形成完整的框架結構，成為內部控制有效性的制約條件。
二、公立醫院內部控制運行有效性的現狀
（一）公立醫院內部控制運行有效性的總體狀況
目前還沒有統一的標準來判定內部控制有效與否以及無法評價內部控制的標準，把內部控制運行有效的標準確定為內部控制的目標，目的在于掌握內部控制實施有效性情況，進而發現其問題所在。通過具體量化公立醫院內部控制有效性的程度，對總體進行的較為全面的比較分析，把重要性作為參考原則，把內部控制發展的目標作為依據，主要目標是醫院經營效率、真實可信的會計信息和法律法規的遵守，而較為次要的目標是資產的安全性和醫院的發展戰略。
（二）公立醫院內部控制運行有效性的具體表現
公立醫院的各級管理人員彼此權力相互制約而達到一種平衡，相互監督，相互促進，這樣會使內部控制運行得更好，最大限度地保護好相關者的權利和利益，同時實現內部控制目標的可能性及其有效性也大大提高。具體表現為。
1.審計委員會與內部控制有效性。審計委員會是下設的一個具有專門性質的委員會，其主要任務和作用體現在對所出具的財務報告的有效性進行監督和指導，對醫院的財務狀況所產生的風險進行控制和識別，確保及時做出財務報告、并保證其有效性以及確保資產安全。我們所調查的所有公立醫院中90%以上均已設置審計委員會，并且能夠做到盡其職責，發揮作用。
2.戰略委員會與內部控制有效性。戰略委員會是一個專設委員會，其作用是促進醫院治理結構不斷完善，戰略委員會其作用體現在滿足醫院發展的戰略需要，提高醫院綜合能力和競爭水平，為醫院發展指明規劃的方向，完善決策程序，使醫院主要項目的投資收益大幅提高。幫助醫院完成戰略規劃，這是醫院內部控制的其中一個目標，這樣表明，內部控制有效性的大小，一定程度上是委員會發揮作用的結果。
三、公立醫院內部控制運行有效性問題及成因分析
（一）內部控制環境條件不佳
內部控制環境指的是對有特殊規定的政策規定和程序效率所產生的影響（包含建立、加強或削弱）的所含因素。公立醫院內部控制環境還有需要完善的地方，內部控制有效性的影響要素包括。第一，內部監督管理力度不夠。為滿足醫院管理的需求建立了內部控制，若要真正發揮其功能作用，必須全員按要求辦事，但高管人員難免出現違規行為，即使內部控制再嚴密也難以發揮其應有作用。內部控制處于醫院管理重要作用的地位，很明顯其運作方式要以管理員的意愿作為參照標準，特別是那些具有決定權的醫院負責人。在決策層面有了問題，內部控制的效能就隨之喪失。制度雖然在某些層面有一定的規范作用，需要有人來實施這些制度，在某種狀況下，內控制度因為相關人員出現越權行為而失效。第二，內審不足。大量的調查研究表明，內部審計是一個評價機制，其評價內容包括內部控制的有效性、財務信息的真實完整性以及經營活動的效果等，而內部審計這一機構是由內部領導所設的，工作的開展受到領導的指揮和控制，削弱了工作、經濟上的獨立性。我國對設置內部審計機構與否沒有給以明確的強制性規定，所以礙于政府施以的壓力而非出于醫院本意而設置審計機構，因此，內部審計機構的作用很難得到發揮，也影響到內部控制的有效性。
（二）未有健全的外部治理機制
外部治理機制由法律機制、市場監督管理機制、社會機制以及聲譽機制構成。審計意見類別和四大事務所構成了社會機制;聲譽機制是指是否被特殊處理。我們通過調查研究表明，2010年有37.5%的內控有效性不好的公立醫院被進行過特別處理，2011年所占比例是70%，2011年有62.5%。導致內部控制不能發揮其有效性的原因是因為沒有健全的外部治理機制。第二，難以形成政府監督合力。權力和職能交叉的現象嚴重，集中化管理模式很難形成，各政監部門間信息交流受到嚴重的阻礙，難以監督內部控制的有效性，外部監督作用難以發揮，內部控制喪失有效性。第三，審計意見和事務所的獨立性。如果不對外部監督加以強化，就難以確保財務報告信息的質量，導致內部控制缺乏有效性。
（三）內部控制監督缺陷
從監督環節角度看，不曾開發出相關合理的監督機制。醫院應在自身角度考慮，在保證不放棄原則的同時，要做出突出本醫院特色的合適的內部控制程序，保證內部控制實施的有效性達到最大化。除內部控制有效性的設計層面存在缺陷和不足外，其他方面均存在問題，尤其是內部控制因素分析與內部控制執行的不足。
四、公立醫院內部控制運行有效性的對策建議
以我國目前形勢來看，醫院內部控制的發展建設之路依舊漫長而遙遠，許多缺陷和問題在我國現有的內部控制中表現明顯。從三個角度來加強建立健全內部控制模式，進而使審計質量不斷提高，三個角度包括公立醫院內部控制環境是否改善、內部監督檢查機制的完善、內控缺陷披露制度的健全。
（一）改善公立醫院內部控制環境
當前我國公立醫院的內部控制的問題在建立健全方面也表現明顯，很多醫院對依據規定所設專門的監督機構執行其監督內部控制職能的執行力度不夠，醫院風險控制沒有足夠的意識等等，沒有完善的內部控制制度，會計專管人員的審計工作和質量直接受到其影響，同樣專管會計人員提供的審計意見類型也必然會受到影響，所以必須使公立醫院內部控制制度趨于完善，才能不斷規范審計工作的過程。需從兩個角度來完善公立醫院內部控制制度，一個是從醫院治理結構角度，另一個是從建立健全醫院內部控制角度。要對公立醫院公布不真實信息、對內部控制重大缺陷進行隱瞞和注冊會計師提供的審核意見不真實等問題施以嚴格的懲處措施。
（二）建立和完善內部監督檢查體系
公立醫院若要發揮內部控制制度的作用，需要對其進行較好地執行。恰當地監督內部控制過程，建立并不斷完善公立醫院內部監督檢查機制，為有效地實施內部控制提供強有力的保障。為處于激烈競爭環境下的醫院的盈利能力水平和流動性提供強有力的保證，有更穩健的會計政策，使用管理者和從事會計人員更能各司其職。會計錯誤發生與否受到內部審計的獨立性強弱這一決定性因素的影響。
（三）改善內控缺陷披露制度
必須對董事會的內控自我評價報告的格式和內容加以規范，才能使內控缺陷披露制度不斷完善。規范公立醫院內部控制公示信息的目標能得以實現，就能使所披露的信息不斷提高質量，框架和指南的統一是理論上必不可少的要求。應滲透在醫院的各個層面，并應有效地利用基本規范的原則、構成要素、整體框架及配套的應用指南，使公立醫院內控信息披露不斷趨于規范化，依賴這一基礎來使內部控制審計質量得到大幅度提高。
（四）提高風險監管意識
我國公立醫院管理人員沒有形成較強的風險防范和抵御意識，所以在部分管理人員的風險防范方面要必須給以提高和增強，要求所建立的風險管理制度應與醫院自身情況相適應，要建立健全風險管理體系，使公立醫院抵御風險能力、特別是重大風險的抵御能力得以提高。具體而言，公立醫院要依據所確定的控制目標，大規模的收集資料，與實際情況相結合，風險評估的進行要做到及時、有效，對風險評估及分析的結果加以綜合，使應對風險策略確定下來，這樣有效控制風險的目標得以實現。評價醫院的內部控制有效性的控制標準的選擇上能符合醫院情況，適用于醫院內部發展需要，并確保支持評價結果的證據能獲取充分，與此同時還需簽署并提交一份有關于申明醫院內部控制有效性的書面材料，把職責以書面的形式確定下來。
參考文獻：
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一、行政事業單位內部審計監督工作中存在的突出問題
（一）內部審計監督方面認知不到位，欠缺主動性
行政事業單位并不是盈利機構，大部分單位領導對內部審計工作重視程度不夠，內部審計意識淡薄，僅把內部審計工作歸類于內部財務資金管理等方面，忽視了審計監督的聯動效應。領導不重視，其他部門更是對內部審計工作存在著很大的誤解，從思想認識和實際工作中排斥內部審計與監督。行政事業單位的內部審計監督職能大打折扣。
（二）審計監督工作的相對獨立性較差，難以發揮真正實效
目前我國行政事業單位絕大多數單位是沒有設立專門的內部審計部門，審計人員也是由相關紀檢監察領導分管，或者是財務主管監管內部審計工作。于是在開展內部審計工作中，就會出現領導一人獨大，審計人員迎合領導意見做假賬的現象，這樣的審計監督流于表面形式，難以發揮實效。
（三）單位內部審計監督相關制度的不健全
我國的內部審計監督工作起步較晚，發展速度緩慢，在法律法規上只是做了一些原則性上的內容規定，在規范性的標準和具體性的細節還存在很大的漏洞。因此，行政事業單位的內部審計人員在開展內部審計監督工作中，就會無章可循，提出的審計意見和建議嚴重缺乏科學性、權威性，在后期執行中也會與其他相關行政執法部門發生沖突，審計意見難以落實。
（四）內外審計監督體系不完備
大多?敵姓?事業單位的審計人員是由財務人員兼任，缺少專業的審計知識，根本無法發揮審計作用。行政事業單位的外部監督更是弱化，即便是查出問題，通常也會考慮到人情關系，懲戒力度較弱。
二、加強行政事業單位內部審計監督工作的措施
（一）深入學習，提高認知
1.行政事業單位的領導要認真學習，深刻領會，深入研究當前經濟形勢下內部審計監督工作的發展方向和工作重心，加大審計力度，強化監督職能，確保內部審計監督工作順利開展，真正成為我國反腐倡廉和行政體制改革的一把利劍。
2.開展各種形式的內部審計監督學習和宣講活動，各個部門都要逐漸樹立起內部審計監督意識，認真執行和配合審計工作，充分調動起單位全體人員參與內部審計監督體系建設的積極性，逐漸形成人人參與、人人遵守、人人監督的良好氛圍。
3.增強內部審計人員的責任意識，認真學習、遵守審計條例，嚴格規范自身的審計工作流程，確保單位及國家財產免受損失，此外行政事業單位還要強化審計人員的思想道德和職業修養教育培訓，將徇私腐敗扼殺在萌芽狀態。
（二）賦予審計監督工作相對的獨立性
1.設立相對獨立的內部審計機構，確保內部審計的獨立性和權威性，要求其他相關部門要做好與審計部門的對接與配合工作，尤其是審計部門要與財務、紀檢監察部門明確分工。內部審計機構要能夠獨立行使審計權，審計意見的與執行不受其他部門的制約與影響，這樣才能確保內部審計監督體系的建立。
2.內部審計人員要實現專人專職，禁止財務人員監管內部審計工作，而且內部審計部門與財務部門要由不同的領導負責管理，努力做到權責分明，分工明確，這樣才能夠保證審計監督工作的公平公正，合法透明。
（三）健全并完善行政事業單位審計監督相關規章制度
健全并完善行政事業單位審計監督相關規章制度，以制度約束違法亂紀行為，科學管理內部審計工作，提高內部審計工作的效率和質量。
1.行政事業單位要根據本單位的實際情況，制定出行之有效的內部審計監督制度，明確內部審計的目標和任務。
2.內部審計監督的主要內容和工作流程要有相關的明確規定。在審計時間上，可以采用“季審”、“年審”和“專項審計”相結合的方法，逐步有效的開展內部審計監督工作；在審計監督的內容上，不僅包含行政事業單位的日常財政收支，還要包含工程項目建設的審計。
3.建立健全內部審計監督的獎懲和責任追究制度，一方面可以嚴格規范審計人員的審計行為，避免審計風險的發生，切實提高內部審計的水平和質量。
（四）強化審計監督結構體系建設，重視外部監督
由于行政事業單位的審計監督工作受各種因素的影響和制約，審計意見執行期間困難重重，執行力度薄弱，這就要求行政事業單位的審計監督要做到內外雙修。首先在審計部門的內部監督上，責任到人，相互監督。對于出現違反規章制度的行為，堅決處理，絕不姑息縱容。在完善行政事業單位審計的內部監督的同時，也要接受外部的監督，財務、紀檢監察等部門不定期監督檢查，對于違反規定的嚴格糾錯，限期整改。
關鍵詞： 上市公司；獨立董事；監督機制；有效性；次級委員會設置
中圖分類號：F830.91 文獻標識碼： A文章編號：1003-7217(2011)05-0071-05
一、引 言
上市公司內部監督主體并存且功能重疊、關系模糊。世界各國公司中無論是一元治理模式還是二元治理模式，都不同程度地存在著公司內部監督失效的問題，不論是監事會、還是由獨立董事組成的審計委員會抑或是內部審計，這些公司內部的監督主體都出現了或多或少的制度失靈［1］。當前，我國有關法律、法規對監事會、審計委員會、內部審計之間的關系協調問題均未做出明確的規定，僅針對單個監督部門的職能規定散見于不同的法規中，同時還發現監事會、審計委員會及內部審計部門職責規定存在相似甚至重疊，而且，監督機構的具體職能與其組織地位不相匹配，明顯不利于監督職責的有效發揮。如果僅僅將兩種法系下的監督機制機械地捆綁在一起，也會引發一系列的問題［2］。
由于我國獨立董事制度建立于董事會與監事會并存的二元制度之上，所以，獨立董事與監事會之間相互搭便車的心理，及實踐中可能發生的推諉、扯皮等行為很有可能將雙方的監督績效抵消為零。不解決獨立董事組成的審計委員會與監事會的關系問題，不僅會使上市公司內部監督主體的作用難以發揮，反而會相互削弱，致使公司內部監督失控，而且更有可能會使本就紛繁的公司治理問題更加復雜化［3］。
羅伯特•C•克拉克指出：“在現有制度安排下，獨立董事可能并不是真正獨立的、或者可能沒有能力和激勵措施去做更細致的工作。外部董事的提名由現任董事的提名委員會控制；而該委員會可能又反過來被內部董事控制”［4］。以下將研究獨立董事監督機制的有效性，探討適合中國上市公司的更具實踐指導意義的獨立董事監督機制，以利于建設有效的公司治理、完善我國企業改革。
二、我國獨立董事的狀況及監督失效原因
公司內部監督的有效性主要體現在兩個方面：一是公司治理的制度安排是否合理有效，主要包括國家的法律法規與政策以及公司內部治理結構設計、權責利分配和運營機制安排能否有效供給并及時調整；二是公司治理的實踐活動是否能夠有效運轉，主要包括公司治理結構是否有效運營、治理機制是否有效發揮作用、公司治理績效是否穩定提高。一般而言，有效的公司治理主要體現為股權結構合理、控制權穩定、治理結構完善、內控機制健全、治理績效良好等幾個方面［5］。
獨立董事監督機制是一個作用機制，需要權力的賦予，也需要條件的配合才能發揮效用，上市公司為獨立董事提供必要的條件，是獨立董事有效行使職權的保證。
（一） 我國獨立董事的狀況
我國的獨立董事起源于英美法系，是公司治理結構中的重要組成部分。基于獨立董事起到的重要作用，我國于2001年引入了該制度。獨立董事可以根據股東特別是中小股東的利益監督公司的經營管理充分發揮監督作用，并且期望利用獨立董事的專業知識去協助公司制定經營戰略和重大決策。同時，還能防范內部人控制，彌補監事會的不足。這一點是我國建立獨立董事制度的出發點，也是進行制度設計的核心［6］。
在公司的內部治理結構中，股權結構決定了董事會結構，迫切需要獨立董事能有效監督我國特殊的“人控制”行為，即要求獨立董事能代表公司或全體股東的整體利益，在董事會內部形成一股能與大股東的人相抗衡的力量，對大股東及其人能實現有效制衡。這里隱含著獨立董事需要滿足以下幾個條件：（1）應獨立于大股東及其人。這一點在我國上市公司難以做到，大多數上市公司還是通過大股東的背景來聘請獨立董事，獨立董事與大股東之間仍保持千絲萬縷的關系，獨立董事獨立性嚴重缺失。據唐躍軍、肖國忠對500家上市公司調查結果顯示，我國董事會中的由控股股東推舉或任職于控股股東的董事比例大于1/2的公司占到44.08%，比例在1/3~1/2之間的占24.94%，比例小于1/3的只占26.2%，可見董事會受大股東控制的程度非常高，不排除獨立董事來自大股東的可能。(2)獨立于大股東的獨立董事比例占到1/2左右。這是維護獨立董事群體制衡作用的必備條件，否則獨立董事監督大股東的職能只能流于形式，失去應有的監督功能。(3)獨立董事可以獲取充分的激勵。與大股東及其人相抗衡是需要承擔更多風險和責任的一件難事，獨立董事如果沒有得到充分的激勵，他們必然會缺乏積極性去與強大對手作抗爭。在外部信譽市場激勵不足的情況下，只有更高的薪酬才能促使獨立董事更加珍惜工作機會，更好地履行監督職能。
（二）我國獨立董事失效的原因
1.獨立董事由于受控董事會無法做到真正的獨立。
財經理論與實踐(雙月刊)2011年第5期2011年第5期(總第173期)韓 鋼，李隨成:我國上市公司獨立董事監督機制有效性研究
我國在20世紀90年代引入獨立董事制度，初衷之一就是借助獨立董事的獨立性、公正性、專業性來制約上市公司大股東，來確保中小股東的合法權利，所以說，獨立性是獨立董事的“靈魂”。但是在實踐中，絕大多數上市公司的獨立董事是由公司領導“拉來”或者“請來”的“人情董事”，權利不清、職責不明，獨立董事的獨立性卻因為各方面原因屢屢受到影響，無法獨立行使職權。
我國上市公司股權結構使獨立董事難以發揮作用，但主要原因是獨立董事的任免、薪酬常常受制大股東或由大股東控制的董事長或總經理。由于獨立董事是由董事長和總經理提名推薦或者任命的，或者由大股東推薦選舉的，且其報酬的多少也由他們來控制，結果就是獨立董事成為他們的親信和代表，無法行使職權和關注中小股東利益。據調查，有的上市公司聘任的獨立董事居住在遙遠的外省市，因為這些人是該公司的行業領導或者在其上市過程中立過汗馬功勞，所以，上市公司有意借獨立董事職位讓其得到一筆不菲的津貼［7］。
2.監事會與獨立董事關系沖突。
獨立董事和監事會的職權存在明顯的重疊和交叉:
(1)二者都把對公司財務的審計作為核心內容。獨立董事有權向董事會提議聘用和解聘會計師事務所，獨立聘請外部審計機構或咨詢機構；監事會有權檢查公司的財務，必要時可聘請注冊會計師事務所等協助其工作，費用由公司承擔。
(2)二者都有監督董事、高級管理人員違法行為的權力。獨立董事有權對重大關聯交易、聘任和解聘高級管理人員及可能損害中小股東權益等事項發表獨立意見；而對于公司董事、高管在進行經營管理期間，有違反法律法規、股東大會決議或公司章程的行為時，監事會享有監督權、罷免建議權等，并有權要求董事、高級管理人員糾正損害公司利益的行為。在這其中包括虛假財務報表、不正當關聯交易等行為。
(3)二者都有權提議召開臨時股東大會。在董事會不履行召集和主持股東大會職責時監事會有權召集和主持股東大會。
(4)二者都有權列席董事會會議。獨立董事享有的是表決權，監事會僅享有質詢和建議權。根據《公司法》的規定，監事會的職權主要包括以下幾個方面：可隨時查閱公司生產經營和財務狀況，審閱文件、賬簿和報表，并要求董事會提出報告；可根據法律法規和公司章程在必要時召集股東大會；列席董事會會議，可以對董事會的決議提出異議，并有權利要求復議；對公司的各級有違規行為的管理人員提出罷免和處分的建議?？梢钥闯?，監事會主要是對公司經營行為以及財務狀況的監督。而在《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》中明確指出：為了充分發揮獨立董事的作用，獨立董事除應當具有公司法和其他相關法律、法規賦予董事的職權外，上市公司還應當賦予獨立董事一些特別職權①。由此可以看出，獨立董事，特別是由獨立董事構成的審計委員會的主要職責也是監督公司財務狀況。可見，《公司法》和《上市公司治理準則》對公司財務監督職能賦予了不同的主體，而且獨立董事同監事會相比，對財務監督享有更高的主動權，這樣，不僅會導致內部監督關系混亂，降低監督效率，增加監督成本，還會導致監事會的權利被進一步削弱，從而形同虛設。
因此，監事會制度與獨立董事制度功能的重合，從根本上來講，會降低雙方的監督功能，增加公司內部的協作成本、監督成本，并削弱監督的效果［7］ 。我們必須正視獨立董事制度與監事會制度之間的職能沖突，并尋求對策使二者在現有的制度框架內實現兼容和協調。
三、獨立董事監督的相關假設及變量選取
（一） 獨立董事監督的相關假設
假設1：獨立董事比例與公司內部監督呈正相關關系。
證監會授予獨立董事的職權包括：保護中小股東的合法權益；防止關聯交易；聘請會計師事務所；審計師事務所；監督公司日常經營活動；利用自己的專業知識，為公司的發展戰略、經營方針等問題提供決策，并對公司經營業績、人事任免等重大問題發表意見。同時，獨立董事制度還能夠有效防止內部人控制，抑制一股獨大，維護其他利益相關者的利益。由于我國獨立董事制度起步較晚，還處在逐步完善的過程中［8］，因此，關于獨立董事與公司內部監督的實證研究相對較少。但是，根據目前監事會缺位的現狀，以及少量的關于獨立董事監督效率的研究都表明，獨立董事的監督效率還是明顯高于監事會的。同時，美國有關獨立董事的經驗以及實證研究表明［9］，由于獨立董事完全獨立于公司利益關系之外，獨立董事才能更加公正地參與公司決策，同時，獨立董事為了維護自身的信譽，也不會做出損害公司和股東利益的事情。由此，獨立董事的比例越高，上市公司內部監督機制就越有效。
假設2：董事會次數與公司獨立董事內部監督呈正相關關系。
公司召開董事會的原因主要有：（1）在董事會上聽取經理的工作匯報，達到監督經理的經營行為、掌握公司發展動態的目的；（2）根據經理所做出的工作匯報，商議并提出公司發展戰略及重要決策，反饋給經理層進行具體執行；（3）及時處理公司遇到的經營管理方面的重大、突發性危機，并商議尋求解決方案。無論何種情況，董事會的召開勢必會約束經理的具體經營行為，經理也必須使董事會認可自身的決策完全有利于公司的發展。因此，董事會的召開頻率與獨立董事的監督作用成正比。
假設3：次級委員會設置與公司獨立董事內部監督呈正相關關系。
根據研究發現，次級委員會的設置能夠加強對公司經營、財務狀況的監督，從而提高監督效率。為了加強獨立董事的監督作用，《上市公司治理準則》中明確要求獨立董事在審計委員會、提名委員會、報酬與考核委員會、戰略委員會中占多數并擔任召集人②。
假設4：獨董規模與公司獨立董事內部監督正相關。
獨董規模越大，更能讓個體獨立董事的作用集中地發揮，進而對業績的提升有積極作用。
假設5：持股關聯董事比率與公司獨立董事內部監督呈負相關關系。
關聯董事與內部董事的最大區別是，關聯董事代表的是大股東的利益，是指與公司經營狀況直接相關的非高管董事，所以，關聯董事在利益上與股東更接近。但由于關聯董事的特殊利益關系，又容易與公司高管勾結侵吞公司利益。若關聯董事不持有公司股份，僅以大股東人的身份參與公司經營管理、對高管人員進行監督，又會產生多級鏈，除非股東能夠制定更有約束力的制約機制。關聯董事身處公司的控制核心，并且擁有充足的能力掌握公司經營管理、財務狀況的信息，但他能否起到監督經理的作用，關鍵在于是否持有公司股份。即使其股份數額不是特別巨大，持股本身帶給董事的心理滿足也足以促使其更好地監督經理。
（二）變量選取
本文選擇我國上市公司為樣本進行實證研究。數據主要選取兩組，年份都是以2002年1月1日~2009年12月31日止，一組是我國363家上市公司（少于兩年的信息披露違規公司）的有關資料為研究對象；一組是治理無效的174家樣本，特指受到《中國證券監督委員會公告》、中國證監會網站（csrc.省略）、上海證券交易所網站（省略）以及深圳證券交易所網站（省略）公布的“處罰決定”的上市公司92家(要統計近兩年信息披露違規以及ST、*ST公司82家，以此進行有關我國上市公司內部監督機制的實證研究。
四、獨立董事監督有效性的實證分析
（一）相關假設的數據統計分析
（1）獨立董事比率(獨立董事數目/董事會成員總數)。
如表1所示，所有觀察數據樣本中最小值為0，最大值為49.99，說明隨著我國上市公司內部治理機制的演進，內部董事和獨立董事的比率越來越高，獨立董事比例從2002年的每年21.46%增加到2009年的41.98%。
（4）獨董規模描述性統計。
如表4，上市公司獨董規模即獨立藍事的總人數從2002年的3.16增加到2009年的3.19，獨董規模在逐年的提升。
（5）持股關聯董事比率。
如表5所示，上市公司持股關聯董事比率呈逐年降低趨勢。影響關聯董事比率的因素主要有兩個原因：第一，政策限制。2002年，證監會出臺了相關政策，限制上市公司高管、董事持有公司股份的比率，因此，影響到關聯董事持股的比率。第二，隨著我國上市公司內部監督治理機制的不斷完善，獨立董事的比率逐漸上升，與此同時，關聯董事的比率也就相應地降低。由于二者占董事會的比例是此消彼長的關系，隨著獨立董事制度的不斷加強，關聯董事的比例肯定會相應地降低。但是，為了更好地體現大股東的意志，不應該繼續降低關聯董事的持股比例。
（二）方差分析
為了進一步分析公司內部監督有效的樣本公司和公司治理無效的樣本公司評價指標均值之間有無顯著性的差異，本文對選定的363家監督有效的樣本和174家監督無效樣本指標均值進行了T-檢驗，如表6。
從表6可以看到，獨立董事比率、董事會次數、次級委員會設置、獨立董事規模的P值是顯著的，均小于0.05，所以該樣本指標是顯著性差異，是衡量公司內部獨立董事監督有效性的重要依據。
（三）回歸分析
為便于分析，對評價指標進行編碼，見表7。
（2）結果分析。
根據前文的假設，被解釋變量與解釋變量的回歸結果見表8 。
根據分析結果可以看出，Y1、Y2、Y3、Y4的Z統計量均大于2，且prob
五、結論
從以上研究可以看出，隨著我國獨立董事制度的不斷完善，我國獨立董事的監督效果也在不斷加強，但對于我國上市公司來講，應進一步完善次級委員會的建設，如薪酬委員會、戰略委員會、審計委員會等，聘請相關的專業人士加強對公司各個環節的監督。同時，完善獨立董事的選聘、考核機制，使獨立董事不流于形式。
注釋：
①獨立董事的特別職權包括:（1）重大關聯交易應由獨立董事認可后，提交董事會討論；以及向董事會提議聘用或解聘會計師事務所、向董事會提請召開臨時股東大會或董事會、獨立聘請外部審計機構和咨詢機構等。（2）獨立董事行使上述職權應當取得全體獨立董事的1/2以上同意；（3）如果上市公司董事會下設薪酬、審計、提名等委員會的，獨立董事應當在委員會成員中占有1/2以上的比例。同時《上市公司治理準則》規定，審計委員會的主要職責是：審查公司的內控制度、監督公司的內部審計制度及其實施、提議聘請或更換外部審計機構、審核公司的財務信息及其披露、負責內部審計與外部審計之間的溝通。
②審計委員會主要是對公司財務報告的真實性、合法性、經營過程、內部控制進行全面的監督。提名委員會主要負責尋找優秀的高層管理人員，以及將董事改選或候選名單向股東大會提交。報酬與考核委員會主要負責對公司董事及高管人員進行激勵和考核，從而制定相應的薪酬以及股票期權等。戰略委員會主要負責制定公司發展戰略，同時，監督高管人員的執行情況。
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The Effectiveness of Independent Directors in Our Listed Companies
HANG Gang, LI Sui-cheng
(School of Management, Xi'an University of Technology, ShanXi Xi'An 710045,China)
