時間：2022-04-22 19:22:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地儲備管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
第一條為規(guī)范土地儲備行為，加強(qiáng)土地儲備資金財(cái)務(wù)管理，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》》（國發(fā)［*］15號）以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（［*］100號）等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。
第二條本辦法適用于土地儲備資金財(cái)務(wù)收支活動。
第三條本辦法所稱土地儲備資金是指土地儲備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對其進(jìn)行前期開發(fā)等所需的資金。
第四條土地儲備資金實(shí)行專款專用、分賬核算，并實(shí)行預(yù)決算管理。
第二章土地儲備資金來源
第五條土地儲備資金來源于下列渠道：
（一）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。
（二）財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；
（三）土地儲備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；
（四）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他資金；
（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。第六條財(cái)政部門根據(jù)土地儲備的需要以及預(yù)算安排，及時核撥用于土地儲備的各項(xiàng)資金。
第七條土地儲備機(jī)構(gòu)儲備土地舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲備計(jì)劃相銜接，并報(bào)經(jīng)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模舉借貸款。土地儲備機(jī)構(gòu)舉借的貸款，只能專項(xiàng)用于土地儲備，不得用于其他用途。
第三章土地儲備資金使用范圍
第八條土地儲備資金專項(xiàng)用于征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及儲備土地供應(yīng)前的前期開發(fā)等土地儲備開支。
第九條土地儲備資金使用范圍具體包括：
（一）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)；以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關(guān)的其他費(fèi)用。
（二）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用。包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等，含因出讓土地涉及的需要進(jìn)行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
（三）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款利息支出。
（四）經(jīng)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)的與土地儲備有關(guān)的其他費(fèi)用。
第十條土地儲備機(jī)構(gòu)用于征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及土地開發(fā)費(fèi)用支出。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（〔*〕100號）以及財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合公布的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔*〕68號］的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十一條土地儲備機(jī)構(gòu)所需的日常經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)與土地儲備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混用。
第四章土地儲備零星收入管理
第十二條土地儲備零星收入是指土地儲備機(jī)構(gòu)在持有儲備土地期間，臨時利用土地取得的零星收入，不包括供應(yīng)儲備土地取得的全部土地出讓收入。
供應(yīng)儲備土地取得的全部土地出讓收入。統(tǒng)一按照〔*〕100號文件以及財(cái)綜〔*〕68號文件規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理。
第十三條土地儲備零星收入包括下列范圍：
（一）出租儲備土地取得的收入；
（二）臨時利用儲備土地取得的收入；
（三）儲備土地的地上建筑物及附著物殘值變賣收入；
（四）其他收入。
第十四條土地儲備零星收入全部繳入同級國庫，納入一般預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。第十五條土地儲備零星收入繳入同級國庫時，填列《*年政府收支分類科目》》103類“非稅收入”07款“國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”99項(xiàng)“其他國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”科目。土地儲備零星收入繳入同級國庫的具體方式，按照省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政部門規(guī)定執(zhí)行。
第五章土地儲備資金收支預(yù)決算管理
第十六條土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年第三季度參照上一年度土地儲備計(jì)劃，按宗地編制下一年度土地儲備資金收支項(xiàng)目預(yù)算，經(jīng)主管部門審核后。報(bào)同級財(cái)政部門審定。其中：屬于政府采購范圍的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制政府采購預(yù)算，嚴(yán)格按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十七條同級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時批復(fù)土地儲備機(jī)構(gòu)土地儲備資金收支項(xiàng)目預(yù)算。
第十八條土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照同級財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行；并根據(jù)土地收購儲備的工作進(jìn)度，提出用款申請，經(jīng)主管部門審核后，報(bào)同級財(cái)政部門審批。其中：屬于財(cái)政性資金的土地儲備支出，按照財(cái)政國庫管理制度的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十九條土地儲備機(jī)構(gòu)需要調(diào)整土地儲備資金收支項(xiàng)目預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)主管部門審核后。按照規(guī)定程序報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第二十條每年年度終了；土地儲備機(jī)構(gòu)要按照同級財(cái)政部門規(guī)定，向同級財(cái)政部門報(bào)送土地儲備資金收支項(xiàng)目決算；并詳細(xì)提供宗地支出情況。土地儲備資金收支項(xiàng)目決算由同級財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核或者由具有良好信譽(yù)、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的會計(jì)師事務(wù)所等相關(guān)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。
第二十一條土地儲備機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門撥付的土地出讓收入中安排用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)等支出，按照支出性質(zhì)；分別填列《*年政府收支分類科目》支出功能分類212類“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”08款“舊有土地使用權(quán)出讓金支出”01項(xiàng)“征地和拆遷補(bǔ)償支出”和02項(xiàng)“土地開發(fā)支出”等相關(guān)科目。同時，分別填列支出經(jīng)濟(jì)分類科目310類“其他資本性支出”09款“土地補(bǔ)償”、10款‘步置補(bǔ)助”、11款“地上附著物和青苗樸償”、12款“拆遷補(bǔ)償”，以及310類“其他資本性支出”05款“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”支出科目。
第二十二條土地儲備機(jī)構(gòu)從國有土地收益基金收入中安排河于土地儲備的支出，按照支出性質(zhì)，分別填列（（*年政府收支分類科目）支出功能分類212類“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”10款“國有土地收益基金支出”01項(xiàng)“征地和拆遷補(bǔ)償支出”和02項(xiàng)“土地開發(fā)支出”科目。同時，分別填列支出經(jīng)濟(jì)分類310類“其他資本性支出“09款“土地補(bǔ)償”、10款“安置補(bǔ)助”、11款。地上附著物和青苗補(bǔ)償”、12款“拆遷補(bǔ)償”，以及310類“其他資本性支出”05款“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”支出科目。
第二十三條土地儲備機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)預(yù)決算管理。按照同級財(cái)政部門規(guī)定執(zhí)行。
第二十四條土地儲備資金會計(jì)核算辦法，按照財(cái)政部規(guī)定執(zhí)行。具體辦法由財(cái)政部另行制定。
第六章監(jiān)督檢查
第二十五條各級財(cái)政、國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地儲備資金使用情況、土地儲備零星收入繳入國庫情況以及土地儲備機(jī)構(gòu)執(zhí)行會計(jì)核算制度、政府采購制度等的監(jiān)督檢查；確保土地儲備資金專款專用；督促土地儲備機(jī)構(gòu)及時足額繳納土地儲備零星收入，努力提高土地儲備資金管理效率。
第二十六條土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行本辦法規(guī)定，自覺接受財(cái)政部門、國土資源管理部門和審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。
第二十七條對于違反本辦法規(guī)定的行為，嚴(yán)格按照國務(wù)院的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號）等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。同時，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。第六章附則
第二十八條各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同國土資源管理部門根據(jù)本辦法，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況。制定具體實(shí)施辦法，并報(bào)財(cái)政部、國土資源部備案。
土地執(zhí)法
2007年,土地管理叫得最響的關(guān)鍵詞當(dāng)屬土地執(zhí)法。土地法律是土地管理秩序的最基本防線。然而,長期以來,我國土地管理有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題依然大量存在。為強(qiáng)化土地執(zhí)法,2006年我國建立了土地督察制度。2007年,是建立土地督察制度后的首個行動年。從清理出的土地違法案件數(shù)量、曝光的土地違法案件數(shù)量以及查處的土地違法案件來看,土地執(zhí)法可謂有聲有色。當(dāng)然,從我國的國情來看,建立土地管理法律秩序仍然任重道遠(yuǎn),需要持之以恒的不懈行動,也需要不斷改革完善土地管理法律法規(guī)。
土地儲備
2007年,《土地儲備管理辦法》正式出臺,這意味著我國政府土地儲備有了一個基本的規(guī)范,土地儲備一詞正式成為我國土地管理中的專門規(guī)范術(shù)語。數(shù)年前,在土地儲備探索起步的時候,政府土地儲備的功能并未被許多人理解和接受,爭論很多。
而國內(nèi)外的實(shí)踐都說明,對于處于快速城市化階段的國家和地區(qū),政府土地儲備十分必要。保證政策性保障住房的用地供應(yīng),促進(jìn)土地規(guī)劃有效實(shí)施,盤活閑置低效利用土地,保證規(guī)劃管制性土地增值歸公,增進(jìn)社會公平,控制土地投機(jī)等,都需要政府運(yùn)用土地儲備手段。我國的土地儲備,從一開始就在這些方面發(fā)揮了重要作用。《土地儲備管理辦法》在規(guī)范土地儲備行為的同時,也為今后土地儲備的發(fā)展提供了政策支持。
耕地占用稅
2007年末,新修訂的《耕地占用稅暫行條例》出臺,從明年起耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)提高4倍。1987年開征的耕地占用稅是一種政策性很強(qiáng)的稅種,其政策目的是約束和控制耕地占用,支持農(nóng)業(yè)開發(fā)。過去20年里,經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展,但耕地占用稅一直執(zhí)行當(dāng)初的標(biāo)準(zhǔn)。
這次修訂的耕地占用稅條例,將標(biāo)準(zhǔn)提高4倍,同時考慮了稅收的公平原則和國民同等待遇原則,取消了過去鐵路線路、飛機(jī)場跑道、停機(jī)坪等項(xiàng)目享有的減免特權(quán),將外商投資企業(yè)和外國企業(yè)也納入了征收范圍。
對于劃撥供應(yīng)的土地來說,提高耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn),無疑會提高用地者取得土地的剛性成本,可通過增加占用耕地的成本來控制耕地占用。但是,對于經(jīng)營性用地,和過去相比,由于土地供應(yīng)制度已經(jīng)發(fā)生了重大變化,提高耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)所起到的控制耕地占用的政策功能有多大,需要重新思量。當(dāng)然,由于耕地占用稅用于農(nóng)業(yè)開發(fā),所以征收耕地占用稅并提高征收標(biāo)準(zhǔn),有利于支持農(nóng)業(yè)開發(fā)公共投資。
第二條（適用范圍）
本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理適用本辦法。
第三條（定義）
本辦法所稱的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理是指區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）委托區(qū)土地儲備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地儲備計(jì)劃，對依法征用、收回、收購的土地，進(jìn)行儲存和必要的基礎(chǔ)性開發(fā)，并按照供應(yīng)計(jì)劃交付出讓，同時對此過程中的資金運(yùn)作進(jìn)行管理的行為。
第四條（原則）
（一）按照城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃，結(jié)合財(cái)政收益（用于建設(shè)資金的需要）予以儲備、開發(fā)、出讓的原則；
（二）重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先土地儲備、出讓的原則；
（三）六類經(jīng)營性土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的原則；
（四）合理開發(fā)土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原則。
第五條（機(jī)構(gòu)及職能）
區(qū)土地儲備中心是區(qū)政府設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲備，負(fù)責(zé)儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。
各鎮(zhèn)人民政府、市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)對所轄地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地前期開發(fā)。
第六條（土地儲備開發(fā)范圍）
下列四類土地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備:
（一）擬調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地的原劃撥國有土地；
（二）擬依法征用后實(shí)行出讓的原農(nóng)村集體所有土地；
（三）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
（四）區(qū)政府為實(shí)施城市規(guī)劃需要儲備的其他國有土地。
第七條（管理部門）
區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會（以下簡稱區(qū)計(jì)委）、區(qū)財(cái)政局(以下簡稱區(qū)財(cái)政局)、區(qū)規(guī)劃管理局（以下簡稱區(qū)規(guī)劃局）、區(qū)房屋土地管理局（以下簡稱區(qū)房地局）、區(qū)審計(jì)局(以下簡稱區(qū)審計(jì)局)等管理部門應(yīng)按各自職責(zé)，做好土地儲備、開發(fā)、出讓的相關(guān)工作。
第二章土地收購儲備
第八條（儲備計(jì)劃）
凡符合第六條儲備條件的土地，由區(qū)土地儲備相關(guān)單位按照區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)需求制訂土地儲備計(jì)劃，由區(qū)計(jì)委、區(qū)房地局綜合平衡，報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。
第九條（儲備地塊的立項(xiàng)、規(guī)劃和用地手續(xù)）
土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在土地儲備計(jì)劃范圍內(nèi)確定地塊實(shí)施儲備，并可以向區(qū)計(jì)委辦理儲備地塊的前期開發(fā)立項(xiàng)手續(xù)。
儲備地塊的前期開發(fā)立項(xiàng)批準(zhǔn)后，土地儲備機(jī)構(gòu)可以向區(qū)規(guī)劃局、區(qū)房地局申領(lǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。其中，儲備地塊涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用農(nóng)村集體所有土地的，由區(qū)房地局按法定程序辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)后，發(fā)給建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。
建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項(xiàng)。
第十條（土地收購的其它規(guī)定）
土地收購儲備的程序、所需資料、合同及補(bǔ)償按國家、市、區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三章儲備土地開發(fā)
第十一條（開發(fā)方式）
區(qū)土地儲備相關(guān)單位按照規(guī)定程序，并根據(jù)儲備土地的實(shí)際情況，在儲備土地出讓前，實(shí)施地上建筑物及附屬物的拆遷、平整和勞動力安置等前期開發(fā)工作。
用于開發(fā)六類經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，區(qū)土地儲備中心可以在招標(biāo)、掛牌、拍賣前會同有關(guān)部門編制方案，經(jīng)會審確定后，中標(biāo)或拍賣競得人應(yīng)當(dāng)按既定的方案實(shí)施開發(fā)。
用于建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目的土地征用后，可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況，由各鎮(zhèn)人民政府和市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)按照“先通后平、拆建同步”的原則逐步進(jìn)行土地的前期開發(fā)工作。
第十二條（儲備土地期間的權(quán)利行使）
在建設(shè)用地批文載明的臨時用地期限內(nèi)，土地儲備相關(guān)單位經(jīng)區(qū)規(guī)劃局批準(zhǔn)后可以臨時利用儲備土地，但不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物和其它附著物，不得亂搭亂建，不得影響環(huán)境；暫時無法安排建設(shè)項(xiàng)目、且有耕種條件的原農(nóng)用地，應(yīng)當(dāng)組織耕種。
區(qū)房地局可以根據(jù)土地供應(yīng)的需要，提前中止臨時利用期限，土地儲備相關(guān)單位必須按照區(qū)房地局的要求交付土地。
第四章儲備土地出讓
第十三條（出讓計(jì)劃）
區(qū)房地局會同區(qū)財(cái)政局根據(jù)區(qū)建設(shè)發(fā)展重點(diǎn)、土地儲備資金狀況以及對土地出讓收益用于建設(shè)的資金需求，擬定年度土地出讓計(jì)劃報(bào)區(qū)計(jì)委，經(jīng)區(qū)計(jì)委綜合平衡后報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。在區(qū)政府批準(zhǔn)的年度土地出讓計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，由區(qū)土地招標(biāo)拍賣辦公室(以下簡稱區(qū)土地招標(biāo)辦)逐步推出地塊進(jìn)行招標(biāo)、拍賣和掛牌。
土地儲備相關(guān)單位不得將儲備土地用于抵押、轉(zhuǎn)讓，或者以其它形式擅自處分儲備土地。
第十四條（出讓方式）
儲備土地的出讓，除重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、科技、教育等公益事業(yè)用地及工業(yè)用地外，應(yīng)當(dāng)公開出讓。商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等六類經(jīng)營性用地必須由區(qū)土地儲備中心統(tǒng)一收購或征用后，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。
“款地對應(yīng)”的工業(yè)用地出讓，必須報(bào)區(qū)土地儲備中心和區(qū)財(cái)政局備案后，區(qū)房地局方可辦理有關(guān)出讓手續(xù)。
第十五條（土地出讓基準(zhǔn)地價和達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)）
區(qū)工業(yè)用地出讓價格應(yīng)按照區(qū)政府每年公布的區(qū)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價執(zhí)行，低于土地出讓基準(zhǔn)價格10％以上的，需報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)決定。
工業(yè)用地以項(xiàng)目給土地，用地面積必須在達(dá)到區(qū)政府規(guī)定的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、容積率基礎(chǔ)上再予以立項(xiàng)。
工業(yè)用地超過100畝的項(xiàng)目，須報(bào)區(qū)政府招商引資工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批。
第十六條（土地出讓的其它規(guī)定）
土地出讓的信息和招投標(biāo)、拍賣、掛牌按國家、市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五章土地儲備資金管理
第十七條（資本金來源）
區(qū)土地儲備中心的資本金由區(qū)財(cái)政注入。
第十八條（開發(fā)資金籌措）
區(qū)土地儲備中心的土地儲備開發(fā)資金可采用政府財(cái)政注入、融資等方式籌措。銀行融資的具體運(yùn)作按照《區(qū)人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)計(jì)劃委員會<區(qū)土地儲備開發(fā)貸款運(yùn)作管理辦法（試行）>等規(guī)定的通知》（金府辦[2003]37號）執(zhí)行。
第十九條(土地出讓收入70％成本部分增值資金的分配)
工業(yè)性土地出讓收入全部返還各鎮(zhèn)；六類經(jīng)營性用地出讓收入中，超過收購、開發(fā)、儲備成本的增值部分，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財(cái)政得9，鎮(zhèn)得l。區(qū)分得部分，由區(qū)財(cái)政局按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需要安排區(qū)土地儲備中心年度正常支出經(jīng)費(fèi)，同時按一定比例（具體由區(qū)財(cái)政局根據(jù)實(shí)際按年確定）安排區(qū)土地儲備中心注冊資本金（或發(fā)展資金），其余部分全部上繳區(qū)財(cái)政。
第二十條（土地出讓收入中30％出讓金部分的分配）
土地出讓金，由受讓單位按規(guī)定全部繳入市財(cái)政后，扣除上繳中央財(cái)政5％、輕軌交通建設(shè)費(fèi)3％、土地部門管理費(fèi)2％和上繳市財(cái)政分成部分后，在區(qū)財(cái)政所得的部分中，屬工業(yè)性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按1：9比例分成，即區(qū)財(cái)政得l，鎮(zhèn)得9；屬六類經(jīng)營性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財(cái)政得9，鎮(zhèn)得l。
第二十一條（工業(yè)區(qū)政策）
土地出讓金及土地收益區(qū)實(shí)得部分全額納入市級工業(yè)區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金。市級工業(yè)區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金有關(guān)享受市級收入部分，根據(jù)市有關(guān)工業(yè)區(qū)的文件規(guī)定執(zhí)行。專項(xiàng)發(fā)展資金管理辦法另行制訂。
第二十二條（一城九鎮(zhèn)政策）
楓涇鎮(zhèn)“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地和六類經(jīng)營性用地土地使用權(quán)出讓收入(包括市財(cái)政返還的土地出讓金)，根據(jù)《關(guān)于市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展試點(diǎn)意見實(shí)施細(xì)則的操作辦法》（滬計(jì)區(qū)縣[2002]009號）的精神，全部列入“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)專項(xiàng)資金，用于楓涇鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。
第二十三條（資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)）
區(qū)土地儲備中心負(fù)責(zé)對貸款資金的管理、六類用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。其他職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)工業(yè)用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。
第二十四條（財(cái)政監(jiān)督管理）
區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)對貸款資金的使用和前期開發(fā)成本、土地出讓收入進(jìn)行監(jiān)管和審核，對土地收益進(jìn)行分配和使用的監(jiān)督管理，同時負(fù)責(zé)監(jiān)督區(qū)土地儲備中心和用款鎮(zhèn)或單位按規(guī)定償還貸款及支付利息。
（一）對市財(cái)政返還的土地出讓金，設(shè)立專戶管理，按規(guī)定用途和區(qū)政府指定項(xiàng)目編制支出預(yù)算，確定專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)格專款專用，建立專項(xiàng)資金評估制度，確保資金的使用效益。
（二）所有土地出讓收入70％部分，一律由受讓單位按合同規(guī)定繳入?yún)^(qū)土地儲備中心對應(yīng)賬戶,土地行政管理部門憑區(qū)土地儲備中心出具的完備憑證辦理權(quán)證手續(xù)。區(qū)土地儲備中心按區(qū)政府《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的實(shí)施意見》（金府[2003]29號）的要求,及時足額繳入?yún)^(qū)財(cái)政局土地出讓收入專戶，連同各鎮(zhèn)及市級工業(yè)區(qū)分得的土地出讓金實(shí)行收支兩條線管理，并由區(qū)財(cái)政局會同區(qū)土地儲備中心，根據(jù)用款單位履行協(xié)議情況進(jìn)行分配或下?lián)堋?/p>
（三）對2003年9月30日以前由區(qū)房地局管理的涉及土地方面的收益結(jié)余及往來賬務(wù)進(jìn)行清理結(jié)賬，其實(shí)際結(jié)余部分，由區(qū)房地局說明情況，經(jīng)區(qū)政府審定后，一次性繳入?yún)^(qū)財(cái)政局土地收益專戶，實(shí)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一安排使用。
第二十五條（資金運(yùn)作程序）
為使開發(fā)資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)出讓收入的資金，用自有資金開發(fā)的，對合同出讓總額的70％部分，在資金繳入?yún)^(qū)財(cái)政收支兩條線專戶后，即進(jìn)行核實(shí)、分配和下?lián)埽煌ㄟ^區(qū)土地儲備中心貸款資金開發(fā)的，由區(qū)土地儲備中心會同用款單位，根據(jù)《區(qū)土地儲備開發(fā)貸款運(yùn)作管理辦法（試行）》（金府辦[2003]37號）的要求，安排償還貸款，并實(shí)施貸款使用和還本付息的管理。
各鎮(zhèn)及市級工業(yè)區(qū)土地使用權(quán)出讓收益的分成所得部分，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一管理，建立土地開發(fā)償債基金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，實(shí)行專款專用。需用款時，由各鎮(zhèn)財(cái)政和市級工業(yè)區(qū)按照規(guī)定用途和用款理由提出申請，區(qū)財(cái)政核實(shí)后下?lián)埽?shí)行跟蹤管理。
第二十六條（專款專用）
按照區(qū)財(cái)政專戶統(tǒng)一核算的要求，土地使用權(quán)出讓收入的使用必須嚴(yán)格按照上級和區(qū)政府規(guī)定的范圍和程序?qū)徟魏螁挝缓筒块T不得擅自截留或移作他用。出讓土地使用權(quán)收入屬于國有財(cái)政性資金，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府實(shí)行分級管理，并由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)實(shí)施。
第二十七條（審計(jì)監(jiān)督）
區(qū)審計(jì)局負(fù)責(zé)對土地儲備、開發(fā)、出讓的資金運(yùn)作和管理進(jìn)行全過程審計(jì)監(jiān)督。
第六章相關(guān)責(zé)任
第二十八條（土地征而不用的處置）
本區(qū)各類建設(shè)用地“征而不用”，即自辦理土地征用、出讓手續(xù)批準(zhǔn)之日起，該建設(shè)用地范圍內(nèi)廠房、辦公樓、商品房等主體工程(不包括圍墻、門衛(wèi)室等附屬建筑物)，未開工建設(shè)時間超過一年和二年的，區(qū)房地局應(yīng)當(dāng)依據(jù)《市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同情況，可以分別作出征收土地閑置費(fèi)、直至無償收回土地使用權(quán)等處罰。
第二十九條（土地征多用少的處置）
對“征多用少”，即用地規(guī)模大于建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目，區(qū)房地局依據(jù)《市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在會同區(qū)計(jì)委、區(qū)規(guī)劃局等部門會審基礎(chǔ)上予以調(diào)整，核減用地規(guī)模，在退還有關(guān)費(fèi)用后由區(qū)政府收回土地使用權(quán)，并委托區(qū)土地儲備中心儲備、開發(fā)。
第三十條（未達(dá)標(biāo)的處置）
一般工業(yè)項(xiàng)目用地未達(dá)到區(qū)政府規(guī)定的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率和容積率標(biāo)準(zhǔn)的，或原承諾的投資和產(chǎn)出未達(dá)標(biāo)的，其地價優(yōu)惠部分在享受區(qū)財(cái)政扶持補(bǔ)貼時予以扣除，或者補(bǔ)齊地價、收回土地。
第三十一條（資金違規(guī)使用責(zé)任）
按照“專款專用、款地對應(yīng)”的管理原則，區(qū)土地儲備中心會同區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)督所貸款項(xiàng)用于對應(yīng)的土地儲備開發(fā)，融資對應(yīng)土地不得作其他抵押。貸款、土地挪作他用的，相應(yīng)損失應(yīng)當(dāng)在其帳戶中核減，并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予行政和經(jīng)濟(jì)處分。
第三十二條（違紀(jì)違法人員的責(zé)任追究）
相關(guān)工作人員、，造成重大損失的，或利用職務(wù)便利，索取或非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予相應(yīng)的行政處分。
第三十三條（糾紛處理）
有關(guān)土地收購儲備、前期開發(fā)利用、出讓中出現(xiàn)糾紛的，爭議雙方可在合同（或協(xié)議）中約定的仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁或者依法向人民法院提訟。
第七章附則
第三十四條（負(fù)責(zé)解釋）
本辦法由區(qū)房地局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)計(jì)委分別按相關(guān)職責(zé)負(fù)責(zé)解釋。
我國政府在實(shí)施土地儲備制度的過程中經(jīng)歷了一個不斷深化認(rèn)識的過程，從各省市政府印發(fā)的相關(guān)政策文件中也可窺見一斑。1996年，上海市政府為實(shí)現(xiàn)“盤活閑置土地、幫助國企改革”等目標(biāo)，成立了我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心；1997 年3月，上海市印發(fā)了《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備、出讓試行辦法》，辦法中規(guī)定“收購，是指由市房地局依法征收土地、置換土地、收回國有土地使用權(quán)的行為；儲備，是指市政府對收購、收回的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲存的行為。”此文件中，土地收購主體與土地儲備主體不同，土地收購主體是市房地局，土地儲備主體是市政府。土地收購、儲備主要環(huán)節(jié)包括土地取得、整治和儲存。
2002 年4月，北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國土房管局《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲備制度意見的通知》（京政發(fā)4 號）中規(guī)定，土地收購儲備制度是“指由政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地，直接或進(jìn)行前期開發(fā)后儲備，并以公開招標(biāo)、拍賣等方式按需供應(yīng)土地，調(diào)控各類建設(shè)用地需求的制度。”土地儲備主體是市政府，儲備環(huán)節(jié)主要包括土地取得、整治儲存和出讓。
2007 年12月，國土部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā) 277 號），該辦法認(rèn)為“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。”該辦法是國內(nèi)目前最具權(quán)威性的部門規(guī)章，也是我國各級政府實(shí)施土地儲備的主要法律依據(jù)。
綜合國土資源部門以及各個地方政府關(guān)于土地儲備的定義，其內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下幾個方面。一是制度及目的。土地儲備制度是政府土地利用制度的基本制度，其間接目的盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，保障土地合理利用；最終目的是提高建設(shè)用地保障能力，加強(qiáng)土地市場調(diào)控，高效、有序、集約進(jìn)行土地利用和供應(yīng)。二是相關(guān)主體職能。土地儲備主體是政府授權(quán)成立的土地儲備中心，負(fù)責(zé)對各類用地進(jìn)行統(tǒng)一收購或收回；由土地儲備中心或土地儲備中心委托的市場化機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地整理和前期開發(fā)（主要指市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)）；土地儲備中心再通過國土資源局等部門，以招拍掛的方式將土地進(jìn)行出讓和供給。三是環(huán)節(jié)及內(nèi)容。土地儲備包括土地征購（或取得）、土地整理和前期開發(fā)、土地存儲和出讓三大環(huán)節(jié)。土地征購（或取得）指通過征收、收購、收回、置換等方式取得，如集體土地征收，國有土地收購（回），國有土地上房屋征收等內(nèi)容；土地整理和前期開發(fā)包括拆遷、安置、市政基礎(chǔ)及配套設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，其主要目的是將“生地”或“毛地”變?yōu)?ldquo;熟地”，達(dá)到土地招拍掛出讓條件；土地存儲和出讓，是指土地根據(jù)用地計(jì)劃有序地實(shí)現(xiàn)出讓和市場供應(yīng)的過程。
二、土地一級開發(fā)的概念及內(nèi)涵
2000年12月，北京市人大常委會通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》中首次提到“土地一級開發(fā)”一詞，但并未對土地一級開發(fā)的涵義做出明確界定。2002年12月，北京市國土資源和房屋管理局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》（京國土房管出1100號），第一次從立法角度對土地一級開發(fā)做了較為詳盡權(quán)威的界定。2005年印發(fā)了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（京國土市540號），該文與前文相比，土地一級開發(fā)概念有所變化，前文提出的“一級開發(fā)”概念變?yōu)楹笪奶岢龅?ldquo;土地儲備和一級開發(fā)”。后文中規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。”土地儲備和一級開發(fā)主體是政府，主要環(huán)節(jié)包括土地征購、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2006年5月，北京市國土資源局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》（京國土市〔2006〕290號），其中第七條規(guī)定“土地儲備機(jī)構(gòu)作為土地一級開發(fā)項(xiàng)目的招標(biāo)人，負(fù)責(zé)組織編制土地一級開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案、組織實(shí)施項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動、與中標(biāo)人簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，以及對中標(biāo)人在土地一級開發(fā)過程中實(shí)施監(jiān)督管理。”，且第十條中規(guī)定“擬實(shí)施土地一級開發(fā)的工作內(nèi)容，包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”該辦法表明，土地一級開發(fā)主體為土地儲備機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式確定的中標(biāo)人，開發(fā)內(nèi)容主要是指土地平整及前期開發(fā)。
綜合有關(guān)政府部門及研究學(xué)者關(guān)于土地一級開發(fā)的定義，其內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下幾個方面。從一級開發(fā)目的來看，是使“毛地”或“生地”變?yōu)?ldquo;熟地”，達(dá)到土地出讓的條件和標(biāo)準(zhǔn)，是為土地出讓所做的前期準(zhǔn)備，即為土地儲備中的土地整理及前期開發(fā)環(huán)節(jié)；從一級開發(fā)的內(nèi)容來看，主要包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施和市政配套設(shè)施建設(shè)；從土地開發(fā)市場分類來看，土地一級市場是土地一級開發(fā)存在的前提和條件，它是以土地使用權(quán)出讓為主的市場，并且土地一級開發(fā)主體僅僅是獲得了一級土地的開發(fā)權(quán)，而非使用權(quán)或其他權(quán)項(xiàng)；從土地出讓方式的變遷來看，土地一級開發(fā)是在土地儲備制度建立后逐步提出的，土地儲備制度的核心是由改變由傳統(tǒng)的“生地出讓”、“毛地出讓”向“熟地出讓”，改變由傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)商一級、二級聯(lián)動開發(fā)的模式政府主導(dǎo)一級開發(fā)模式，改變傳統(tǒng)的協(xié)議出讓為招拍掛出讓。從土地儲備制度對土地一級開發(fā)的影響來看，我國土地儲備制度的產(chǎn)生及存在，意味著土地一級市場從開發(fā)主體、開發(fā)模式上發(fā)生了根本性變化，也體現(xiàn)出了土地一級開發(fā)主體的專業(yè)性和市場地位；土地儲備內(nèi)容包含土地一級開發(fā)內(nèi)容。
三、土地儲備與土地一級開發(fā)的聯(lián)系及區(qū)別
結(jié)合上述理論分析，土地儲備與土地一級開發(fā)在實(shí)施主體、實(shí)施目的、土地權(quán)屬等方面具有一定的互相聯(lián)系，但實(shí)施內(nèi)容內(nèi)容方面具有包含與被包含的相互關(guān)系，詳見表1。
參考文獻(xiàn)：
于芳.城市土地儲備資金短缺解決機(jī)制研究.中國地質(zhì)大學(xué)，2013.
實(shí)施我國土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起實(shí)施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實(shí)施。
然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡，便可在合法程序下實(shí)施拆遷。顯然，規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。
更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購買權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。”這與征收不動產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。
何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國聯(lián)邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補(bǔ)償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項(xiàng)要件判定：①該目的影響的是與個人相對應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財(cái)產(chǎn)使用；③公共組織擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。
目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經(jīng)營性用地開發(fā)。
土地儲備機(jī)構(gòu)對儲備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理或臨時利用。完成前期開發(fā)整理的儲備土地， 納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營性用地供地方式，按照2007年11月起實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實(shí)施：對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。
顯然，這里的經(jīng)營性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實(shí)施土地儲備征收的要件缺乏。
經(jīng)營性用地開發(fā)以商業(yè)利益為目標(biāo)，土地收回及其房屋的動遷補(bǔ)償，應(yīng)以民事協(xié)商方式為主。所以，土地儲備中心儲存經(jīng)營性土地，已經(jīng)不能簡單延續(xù)原有模式，即統(tǒng)一由政府根據(jù)城市規(guī)劃方案，頒布拆遷許可證，由政府實(shí)施動拆遷補(bǔ)償，收回土地，完成土地熟化，再通過招拍掛方式進(jìn)入土地一級市場。面對《物權(quán)法》，我國繼續(xù)有效實(shí)施土地儲備與招拍掛供應(yīng)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)受到嚴(yán)重動搖，面臨很大困境。
要解決一系列接踵而來的問題，首先需要明確何謂公共利益。公共利益的界定是個復(fù)雜而嚴(yán)肅的問題，隨著《物權(quán)法》的出臺，我國急需對公共利益的內(nèi)涵和外延以及法律認(rèn)定程序進(jìn)行研究。同時，實(shí)施我國土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。所以，如何切實(shí)從理論和實(shí)踐層面解決我國土地儲備供應(yīng)制度在面對《物權(quán)法》時所陷入的困境，已經(jīng)迫在眉睫。
【關(guān)鍵詞】土地儲備；土地儲備融資；研究分析；中小城市
一、土儲融資的形成背景及實(shí)例分析
根據(jù)國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行在2007年頒布的《土地儲備管理辦法》，土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為，土地儲備工作的具體實(shí)施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
土儲機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。
建立現(xiàn)代化的城市土地儲備，是針對一個城市的規(guī)劃和建設(shè)、土地制度改革的創(chuàng)新發(fā)展模式，其基本的工作思路，是由相應(yīng)的地方政府作為項(xiàng)目委托機(jī)構(gòu)，由專門的建設(shè)部門，如土地儲備中心，通過收購、征地或是置換等方式，將土地進(jìn)行集中式的開發(fā)管理，政府部門根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)劃以及年度土地儲備計(jì)劃，通過拍賣或者是招標(biāo)等方式，有計(jì)劃地將土地投入至市場，以滿足城市各類建設(shè)項(xiàng)目的開展。土儲融資是一項(xiàng)新型的土地管理模式，對我國當(dāng)前城市建設(shè)與發(fā)展具有重要意義。
這樣土儲機(jī)構(gòu)的職能被明確，隨著土地市場的不斷發(fā)展，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對納入儲備的土地，進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動，土儲融資由此形成。
2007年以來，土儲機(jī)構(gòu)正式成立，各級地方政府的土儲融資逐漸形成規(guī)模。近5年來，土儲融資迅速發(fā)展成為地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的最主要的融資方式之一。筆者對某一中小城市2008年-2012年度市本級招拍掛出讓土地合同價款及土儲融資額度進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，詳見下表：
從上表可以看出，近五年土地出讓合同總價款呈逐年上升的趨勢，土儲融資額也隨土地出讓金收入同比例增長。尤其是2012年度，在宏觀調(diào)控和市場環(huán)境整體影響下，土地出讓收入略有回落，而土儲融資額度卻呈4倍以上增長，土儲融資規(guī)模已經(jīng)脫離城市發(fā)展的步伐。原因是近幾年城市化進(jìn)程加快、有些地方政府急功近利及地方土地財(cái)政吃緊等原因，土儲融資規(guī)模呈逐年大幅增長趨勢。由于土儲融資償還資金來源主要依靠未來土地出讓收入償還，一旦出現(xiàn)土地市場調(diào)控，地方政府將面臨資金斷鏈的巨大風(fēng)險。地方政府儲備融資實(shí)質(zhì)是在透支未來政府財(cái)政收入。土儲融資應(yīng)與地方土地出讓收入及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，使土儲融資風(fēng)險可控，經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展。
二、土儲融資現(xiàn)狀及風(fēng)險分析
根據(jù)上文針對中小型城市土儲融資的形成背景及實(shí)例分析，可以對土儲融資的基本情況有了全面了解，下文將針對土儲融資的風(fēng)險和現(xiàn)狀進(jìn)行分析。我國目前階段的土儲融資發(fā)展情況不容樂觀。
首先，融資的渠道較為單一，使得融資的風(fēng)險較為集中。我國的中小型城市土儲融資的來源主要是銀行貸款以及財(cái)政撥款，銀行貸款在土儲融資中占較大比例。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，土地儲備資金需求逐漸加大，難以繼續(xù)依靠政府的財(cái)政單一撥款來維持。目前主要融資渠道是銀行貸款，這種信貸關(guān)系，是建立在土地為國家政府所持有的基礎(chǔ)上，同時以地方財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，所以不會出現(xiàn)壞賬或者是呆賬等情況，而從運(yùn)營的機(jī)制來進(jìn)行分析，單一的融資渠道也使得融資的組合難以得到有效的分解，融資的風(fēng)險過度集中，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，土儲融資面臨償還和再融資風(fēng)險。
其次，融資的主體和到期償還來源過于單一化，造成融資壓力和地方性政府償還風(fēng)險不斷上升，隨著我國城市化建設(shè)的進(jìn)程加快，各個建設(shè)項(xiàng)目包括城市危舊房改造等項(xiàng)目規(guī)模不斷增加和擴(kuò)大，但目前階段的融資平臺主要以政府性融資為主，地方政府土儲融資壓力與日俱增。新的土地儲備管理辦法明確規(guī)定各種類型的土儲融資機(jī)構(gòu)不能以任何形式，為第三方提供擔(dān)保，這樣直接增加了土儲融資壓力，增加工作風(fēng)險。
最后，土儲融資的能力較差。許多融資的項(xiàng)目是集中在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一環(huán)節(jié)，雖然投入大量的資金和財(cái)力，但是收益較差。所以地方政府融資平臺，需要承擔(dān)較大風(fēng)險，為了維護(hù)土儲融資機(jī)構(gòu)的融資能力，地方政府必須做到到期還本付息，這一現(xiàn)狀在很大程度上直接約束土地融資的資金周轉(zhuǎn)及利用能力。
三、風(fēng)險的防范和控制
針對融資風(fēng)險控制，筆者提出如下措施：首先需要拓寬融資渠道，地方政府需不斷拓寬融資渠道，發(fā)行地方債券；積極爭取國家開發(fā)銀行的貸款政策，使地方的土儲融資有充足的資金投入。其次應(yīng)采取多種方式收購和儲備土地，根據(jù)城市發(fā)展和建設(shè)需要，對土地調(diào)控的安排和規(guī)劃進(jìn)行功能性劃分，對于近期開發(fā)的有關(guān)項(xiàng)目，需要保證可以產(chǎn)生快速的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。針對長遠(yuǎn)發(fā)展項(xiàng)目，需加以有效控制和合理規(guī)劃，減少土儲融資風(fēng)險，防止出現(xiàn)潛在的土地價值流失風(fēng)險。最后，要對土儲融資規(guī)模適時監(jiān)管和有效控制，土儲融資規(guī)模應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。
四、結(jié)束語
綜上所述，根據(jù)對中小型城市土儲融資的工作現(xiàn)狀、工作的意義和風(fēng)險控制等進(jìn)行全面研究，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府高效、健康發(fā)展，為新時期城市建設(shè)和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)：
為何要出臺162號文
當(dāng)前，中國土地儲備市場還存在諸多不規(guī)范之處，積累了過高風(fēng)險，必須加強(qiáng)管理才能防患于未然。主要有：一是土地整理開發(fā)的主體出現(xiàn)多頭。現(xiàn)在有些地方政府除了利用土地儲備中心進(jìn)行土地開發(fā)整理外，還成立了融資平臺公司甚至委托企業(yè)從事同樣業(yè)務(wù)，土地開發(fā)的主體十分混亂。二是一些區(qū)域土地盲目過量開發(fā)，醞釀和積累了過高的金融風(fēng)險。一些地方政府為了尋找財(cái)政增長點(diǎn)，不顧市場需求，從銀行獲取大量貸款資金支持，肆意收購開發(fā)土地，而受當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，土地出讓收入甚至不能抵用貸款收購成本，導(dǎo)致地方政府負(fù)債率過高，一旦資金鏈斷裂，不排除發(fā)生金融風(fēng)險的可能。三是個別地方土地儲備資金使用不規(guī)范，資金監(jiān)管不到位，存在地方政府挪用土地儲備資金問題。為此，為規(guī)范土地儲備實(shí)施主體、控制土地儲備規(guī)模、規(guī)范土地融資行為、嚴(yán)格土地儲備資金管理，四部委聯(lián)合下發(fā)162號文，進(jìn)一步規(guī)范土地儲備市場的運(yùn)作及融資。
162號文對銀行貸款的具體要求
總的來說，162號文對于商業(yè)銀行進(jìn)一步規(guī)范土地儲備貸款業(yè)務(wù)，防控土地儲備貸款風(fēng)險具有積極的意義。
明確了土地儲備貸款的范圍。162號文規(guī)定土地儲備貸款僅限于名錄內(nèi)土地儲備機(jī)構(gòu)的貸款，非土地儲備機(jī)構(gòu)的貸款不屬于土地儲備貸款。該項(xiàng)規(guī)定使得商業(yè)銀行審批發(fā)放土地儲備貸款的對象特定化，同時主體合規(guī)門檻進(jìn)一步提高。這有利于商業(yè)銀行進(jìn)一步明確土地儲備貸款科目，使土地儲備貸款科目進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化。
對土地儲備貸款所需的合規(guī)文件作了細(xì)化規(guī)定。一是提高了土地融資規(guī)模文件的批準(zhǔn)層級。土地融資規(guī)模文件不再由同級財(cái)政部門批準(zhǔn)，而是由同級財(cái)政部門會同國土資源主管部門、人民銀行分支機(jī)構(gòu)，根據(jù)年度土地儲備計(jì)劃，核定土地儲備融資規(guī)模，經(jīng)同級地方政府審核后，按財(cái)政管理級次逐級上報(bào)至省級財(cái)政部門。省級財(cái)政部門依據(jù)地方政府性債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定核準(zhǔn)后，向土地儲備機(jī)構(gòu)核發(fā)年度融資規(guī)模控制卡，明確年度可融資規(guī)模并同時反映已發(fā)生的融資額度。二是提高了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對融資規(guī)模的核查責(zé)任。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)融資前，應(yīng)對融資規(guī)模控制卡中的已有融資額度進(jìn)行認(rèn)真核對，擬批準(zhǔn)的融資額度與本年度已發(fā)生的融資額度（包括本年度貸款已在本年度歸還部分）累計(jì)不得超過年度可融資規(guī)模，對本年融資額度已達(dá)到年度可融資規(guī)模的土地儲備機(jī)構(gòu)，不得批準(zhǔn)新的項(xiàng)目融資。
對土地儲備貸款擔(dān)保進(jìn)一步明確了管理要求。一是明確抵押土地必須為土地儲備機(jī)構(gòu)名下土地，且具有合法的土地使用證。這進(jìn)一步規(guī)范了土地儲備貸款擔(dān)保物，糾正了過去以非名下土地、土地收益權(quán)、土地儲備證等進(jìn)行抵押的不規(guī)范做法。二是靈活調(diào)整了擔(dān)保物與貸款項(xiàng)目的關(guān)系。162號文規(guī)定貸款用途可不對應(yīng)抵押土地相關(guān)補(bǔ)償、前期開發(fā)等業(yè)務(wù)，改變了過去貸款只能用于對應(yīng)抵押的土地做法。之所以作出這樣調(diào)整在于，能夠合法抵押的都是已理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系的“凈地”，資金需求量小，而資金需求量大的地塊則由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未理清，卻無法進(jìn)行抵押以獲得貸款，導(dǎo)致貸款用途失去針對性。
進(jìn)一步強(qiáng)化了貸款用途管理，嚴(yán)控貸款挪用。除沿用以往土地儲備貸款資金應(yīng)按照專款專用、封閉管理的原則嚴(yán)格監(jiān)管的規(guī)定外，進(jìn)一步明確土地儲備貸款使用必須符合規(guī)定的土地儲備資金使用范圍，不得用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目。土地儲備機(jī)構(gòu)將貸款挪作他用的，有關(guān)主管部門應(yīng)依法依規(guī)予以嚴(yán)肅處理；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)及時采取貸款處置和資產(chǎn)保全措施，暫停對該土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放新的貸款，并按照法律法規(guī)的規(guī)定和借款合同的約定追究該土地儲備機(jī)構(gòu)的違約責(zé)任。
對土地儲備貸款最長期限作出了靈活調(diào)整。162號文將土儲貸款最長期限從《土地儲備管理辦法》規(guī)定的兩年延長至五年。過去土地儲備貸款期限按房地產(chǎn)類對待，最長不超過兩年，這與土地儲備項(xiàng)目實(shí)施周期不相匹配，絕大多數(shù)項(xiàng)目兩年內(nèi)無法完成儲備出讓。考慮到這種情況，新規(guī)定將土地儲備貸款延長至五年，這樣商業(yè)銀行等貸款機(jī)構(gòu)就可根據(jù)土地儲備項(xiàng)目實(shí)際情況確定貸款實(shí)際期限，增強(qiáng)了土儲貸款實(shí)際操作性。
162號文對地方政府融資
平臺的影響
限制了土地儲備機(jī)構(gòu)以外融資平臺土地開發(fā)整理融資。162號文規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)只能向列入土地儲備機(jī)構(gòu)名錄內(nèi)的機(jī)構(gòu)發(fā)放土地儲備貸款，其他主體從事土地整理融資不能列入土地儲備貸款科目，這就把一些地方政府融資平臺土地儲備貸款融資的渠道給封閉住了。
限制了地方政府融資平臺通過土地抵押的形式獲取融資的行為。162號文明確規(guī)定納入儲備的土地不得用于為土地儲備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，這將限制融資平臺抵押土地獲取貸款的行為，增大融資平臺的貸款壓力。
影響一些地方政府融資平臺現(xiàn)金流測算。從以往做法來看，對于一些現(xiàn)金流不能覆蓋銀行貸款的地方政府融資平臺，地方政府往往通過向融資平臺注入土地資產(chǎn)的方式獲取現(xiàn)金流的全覆蓋。由于儲備土地一律納入土地儲備機(jī)構(gòu)名下，會大大加大地方政府向融資平臺注資的難度，也進(jìn)而影響到融資平臺公司資本結(jié)構(gòu)改變和融資能力的增強(qiáng)，這樣就必然讓地方政府另尋其他注資的路徑，比如道路收費(fèi)權(quán)等。
商業(yè)銀行需要管理存量貸款
162號文規(guī)定該文件自印發(fā)之日起實(shí)施。該文件印發(fā)后，商業(yè)銀行新增貸款要嚴(yán)格按照該文件規(guī)定實(shí)施，這沒有疑問。關(guān)鍵是處理好該文件印發(fā)前存量已發(fā)放貸款或者已批未放貸款與該文件有關(guān)規(guī)定不相符問題。主要涉及兩方面問題：
開發(fā)區(qū)，市政府有關(guān)部門：
為進(jìn)一步加強(qiáng)市城區(qū)土地收購、儲備和出讓工作，規(guī)范土地市場秩序,提高土地營運(yùn)收益，根據(jù)市政府的《城區(qū)土地儲備管理暫行辦法》（市政府令第52號）和《市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市城區(qū)土地市場建設(shè)的通知》（政辦發(fā)〔〕90號），經(jīng)市政府同意，現(xiàn)通知如下：
一、建立土地出讓計(jì)劃管理制度。按照總量控制、適度從緊的原則，對市城區(qū)經(jīng)營性土地供應(yīng)實(shí)行計(jì)劃管理。土地出讓年度計(jì)劃由市土地儲備委員會年初研究確定并向社會公布，日常供地由市土地儲備委員會主要負(fù)責(zé)人根據(jù)年度計(jì)劃實(shí)行“一支筆”審批。
二、完善收購供應(yīng)土地工作職責(zé)和程序。市土地收購儲備中心是收購儲備市城區(qū)各類用地的唯一機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對納入儲備范圍的土地實(shí)行統(tǒng)一收購、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一委托出讓。市土地市場交易中心是市城區(qū)經(jīng)營性土地交易的唯一平臺，負(fù)責(zé)根據(jù)市土地儲備委員會掛牌出讓審批意見和市土地收購儲備中心的委托，辦理出讓土地及其他交易事項(xiàng)。任何用地單位不得直接委托掛牌、變相對手成交土地，禁止各開發(fā)區(qū)供應(yīng)經(jīng)營性土地。對受價格、區(qū)域、拆遷等因素影響，不宜納入收儲范圍的零星土地，需直接委托掛牌的，由市土地儲備委員會審批。自本通知下發(fā)之日起，經(jīng)營性土地收購、出讓規(guī)劃咨詢結(jié)果通知書和規(guī)劃意見書，統(tǒng)一由市規(guī)劃局向市土地收購儲備中心下達(dá)。
三、實(shí)行凈地出讓辦法。從現(xiàn)在起，市城區(qū)出讓土地一律按規(guī)范要求，加大拆遷和整理力度，以凈地方式出讓，提高土地出讓收益。在土地收儲拆遷整理過程中，建設(shè)、國土資源、城投、房產(chǎn)、規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)等部門要密切配合，提高拆遷工作效率，盡量降低拆遷成本，確保凈地出讓工作進(jìn)度，減少交地矛盾。
四、認(rèn)真落實(shí)退城進(jìn)郊企業(yè)的相關(guān)土地政策。今后，凡退城進(jìn)郊企業(yè)原用土地改為經(jīng)營性用地的，統(tǒng)一由市土地收購儲備中心收購儲備和整理，達(dá)到凈地要求后，委托市土地市場交易中心公開出讓。土地出讓總價款全額上繳市財(cái)政，其中20﹪留作政府土地收益，余額扣除相關(guān)稅費(fèi)后作為土地補(bǔ)償款撥付給退城進(jìn)郊企業(yè)。已享受退城進(jìn)郊優(yōu)惠政策的企業(yè)，需利用原土地從事房地產(chǎn)開發(fā)的，必須依法依規(guī)通過競標(biāo)方式取得土地使用權(quán)。國土資源、財(cái)政、規(guī)劃、房產(chǎn)、城投等部門要切實(shí)加強(qiáng)對退城進(jìn)郊企業(yè)原用土地市場的監(jiān)管，確保政府收益。
五、規(guī)范土地處置行為。凡國有土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、及其他中介機(jī)構(gòu)以招拍掛等形式處置土地的，一律由市土地收購儲備委員會審批，嚴(yán)禁多頭供地和對手成交。各區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會和有關(guān)單位不得以簽訂投資協(xié)議等名義變相處置土地，需要處置土地的，由市國土資源局、市土地收購儲備中心會同有關(guān)部門擬定公開出讓方案，報(bào)市土地收購儲備委員會審批后，委托市土地市場交易中心公開出讓。未經(jīng)批準(zhǔn)處置國有土地使用權(quán)的，國土資源部門不得發(fā)放土地使用權(quán)證，規(guī)劃部門不得核發(fā)規(guī)劃許可證。
六、實(shí)行土地收益分成獎勵政策。在新增建設(shè)用地征收過程中，對嚴(yán)格執(zhí)行“市城區(qū)征地區(qū)片價”和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、房屋拆遷補(bǔ)償不超標(biāo)、移交土地及時的單位，待所征收土地出讓后，市政府按增值收益的10﹪給予獎勵。
七、加強(qiáng)土地出讓資金管理。嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(〔〕100號)規(guī)定，對土地開發(fā)經(jīng)營中應(yīng)繳納的規(guī)費(fèi)列入土地出讓成本，進(jìn)一步研究制定土地資金管理辦法，將土地收入全額納入地方財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)土地出讓資金監(jiān)管，規(guī)范收支行為。
八、堅(jiān)決禁止變相集資建房和非法改變劃撥土地用途等行為。要切實(shí)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管，堅(jiān)決禁止行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位變相集資建房，堅(jiān)決禁止非法改變劃撥土地用途，采取合作或定向開發(fā)、聯(lián)營聯(lián)建或其他方式進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。對違反規(guī)定的單位或個人，建設(shè)、國土資源、房產(chǎn)、規(guī)劃等部門不得辦理審批許可手續(xù)，監(jiān)察部門要嚴(yán)肅查處并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，其違規(guī)用地納入收購儲備范圍或重新實(shí)行招拍掛。
1 建立城市土地收購儲備委員會
參考杭州等城市土地儲備的運(yùn)作模式，成立城市土地收購儲備委員會和土地收購儲備中心，實(shí)行分層次兩級管理的體制模式。其中城市土地收購儲備委員會由政府設(shè)立，是城市收購儲備工作的決策機(jī)構(gòu)，由分管副市長任主任，成員由土地、財(cái)政、計(jì)劃、規(guī)劃、城建、房管等職能部門及有關(guān)金融單位負(fù)責(zé)人組成；土地儲備中心是具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，隸屬于土地管理部門，接受土地收購儲備委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督。這種模式的工作效率較高的解決了很多部門之間的協(xié)調(diào)問題。由于城市土地儲備是一個系統(tǒng)工程，實(shí)際工作涉及方方面面的關(guān)系，權(quán)威性的城市土地收購儲備委員會起到了有效協(xié)調(diào)土地儲備和土地供應(yīng)中出現(xiàn)的各方面問題的作用，在土地儲備計(jì)劃編制的初期就有效的解決后續(xù)的協(xié)調(diào)問題，由于土地儲備沒有相應(yīng)的政策配套，有了這種機(jī)制的保障，使得土地儲備實(shí)際運(yùn)作比較順利，不用事事需要市政府進(jìn)行專題協(xié)調(diào)，更能有效調(diào)控土地市場供求，使土地儲備制度真正成為政府宏觀調(diào)控土地市場的重要手段之一。
2 建立大儲備概念
由于歷史原因，溫州各類指揮部繁多，基本上市政府為了一條道路、一個公園、一個區(qū)域的建設(shè)改造等一項(xiàng)工程成立一個指揮部，每個指揮部負(fù)責(zé)從征地到拆遷、房產(chǎn)安置等整個工作流程。由于市財(cái)政的資金困難，市政府出地各個指揮部基本是自行融資、自籌資金。土地儲備中心不僅調(diào)撥大量的土地以滿足指揮部工程建設(shè)需要，同時還為個別指揮部解決建設(shè)資金的短缺問題，允許指揮部暫緩支付收儲成本，根據(jù)自身資金到位情況逐步支付，甚至為個別指揮部提供土地?fù)?dān)保對商業(yè)銀行進(jìn)行融資解決建設(shè)資金等。目前各指揮部的通行做法是，市政府將征收部分土地由儲備中心進(jìn)行儲備為指揮部提供擔(dān)保融資以保證指揮部的開發(fā)建設(shè)，儲備土地在經(jīng)過一兩年的前期開發(fā)、整理后，指揮部的工程建設(shè)也初具規(guī)模，地塊的經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)的時候進(jìn)行出讓，將回籠的資金用來平衡指揮部工程建設(shè)的成本費(fèi)用等。
因此實(shí)際情況就是每個指揮部利用土地儲備進(jìn)行融資、工程建設(shè)，每個指揮部就相當(dāng)于一個儲備中心，但是卻名不正言不順；儲備中心為指揮部提供土地、資金，卻無法掌握資金的動向、工程的進(jìn)展，徒擔(dān)虛名，更是相關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)者。并且現(xiàn)行的做法已經(jīng)和國家的法律法規(guī)相違背，“土地儲備工作的具體實(shí)施由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作”。因此建立大儲備的做法已然刻不容緩。只有市政府下定決心整合溫州市的各大指揮部，將所有關(guān)于儲備業(yè)務(wù)納入儲備中心，將儲備中心做強(qiáng)做大，才能更好地理順各方面關(guān)系，更規(guī)范的開展工作，也使儲備中心為城市的建設(shè)發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。
3 拓展土地儲備資金渠道
要做到真正的土地儲備，必然需要大量的資金，進(jìn)行長時間的使用。但儲備土地的收益是遠(yuǎn)期的、潛在的，資金的需求卻是當(dāng)下的、現(xiàn)實(shí)的，如何解決這種矛盾，如何保證資金的連續(xù)性和穩(wěn)定性，只有積極拓展儲備資金渠道才能有效保證土地儲備制度的穩(wěn)定有效的運(yùn)行。由于目前儲備中心只有通過銀行貸款一種籌措資金的方式，受國家宏觀調(diào)控的影響很大，同時利息成本也不低。通過筆者研究比較發(fā)現(xiàn)以下幾種儲備資金渠道比較實(shí)際可行，而且成本相對較低。例如土地資產(chǎn)證券化、土地開發(fā)信托、項(xiàng)目融資等融資方式和銀行貸款相結(jié)合，更靈活主動的解決儲備資金的融資問題。同時參考瑞典國家的儲備資金渠道，市政府稅收、國家退休保險基金、銀行貸款發(fā)行債券等方式相結(jié)合的模式，利用退休保險基金作為儲備資金的有效補(bǔ)充是一個很好的途徑值得我們借鑒。一方面，從時間的長期持續(xù)性上養(yǎng)老保險基金和土地儲備資金的長期需要相吻合；另一方面，養(yǎng)老保險基金的安全性和保值增值要求，土地價值長期向上的趨勢又保證了養(yǎng)老保險基金在安全的前提下增值的需要。2010年溫州市實(shí)繳基本養(yǎng)老保險費(fèi)57.19億元，比上年增加8.82億元；全市享受基本養(yǎng)老保險的離退休職工28.60萬人，發(fā)放養(yǎng)老金50.74億元。同理，住房公積金也是一個長期的持續(xù)的需要保值增值的資金，2010年溫州市繳存住房公積金39.53億元，自房改以來累計(jì)繳存202.28億元，年末余額125.74億元。全年發(fā)放住房公積金貸款32.22億元，累計(jì)發(fā)放貸款184.32億元，年末貸款余額103.67億元。從上述數(shù)據(jù)中更可以看出，如此龐大的資金閑置無法發(fā)揮作用，沒有良好的投資渠道，在通貨膨脹前提下存在貶值的可能，且從長遠(yuǎn)來看，基金的增值能力和支付能力都令人擔(dān)憂。因此，將部分養(yǎng)老保險基金和住房公積金投入到政府土地儲備中去，一方面以土地的部分收益作為資金的增值回報(bào)，同時降低土地儲備資金的貸款依賴程度降低儲備資金運(yùn)作的風(fēng)險性。可以說土地儲備和養(yǎng)老保險基金及住房公積金等的結(jié)合是各取所需，將會是“雙贏”的局面。
4 拓展儲備土地源頭
溫州市土地儲備制度的建立與國有企業(yè)改制是密不可分的，通過土地儲備、融資的方法盤活國有企業(yè)的存量土地資產(chǎn)，為市政府籌措改制資金解決改制問題，因此市本級的國有改制企業(yè)的存量土地是主要的土地儲備來源。從圖表可知，2003年改制高峰過后，市本級的國有企業(yè)改制工作已基本結(jié)束，儲備中心除2006年外的正常年收儲量不足400畝，2008至2010年合計(jì)收儲為3.38畝，由于單一的土地儲備來源，儲備工作隨改制工作也停滯不前了，見圖。
對于土地資源緊缺的溫州，只有努力挖掘自身潛力，充分利用優(yōu)勢資源――天然灘涂作為今后土地儲備的重點(diǎn)方向。溫州位于中國黃金海岸線中段， 1984年被國務(wù)院列為進(jìn)一步對外開放的14個沿海港口城市之一。海域面積約11000平方公里。從1950年至2008年58年間，溫州市完成圍墾項(xiàng)目263項(xiàng)，其中1000畝以上49項(xiàng)，合計(jì)面積147.5平方公里。據(jù)《溫州市灘涂圍墾總體規(guī)劃》（2006-2020年），理論基準(zhǔn)面以上適宜于造地的規(guī)劃灘涂區(qū)面積為67.2萬畝。
而根據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示：中國企業(yè)平均壽命僅為4.2歲，優(yōu)秀企業(yè)為29歲，民營企業(yè)為2.9歲，跨國企業(yè)為11.5歲，世界500強(qiáng)企業(yè)為41歲，卓越企業(yè)為108歲。
6 健全法律法規(guī)
在完成土地儲備程序后納入土地儲備范圍的土地，根據(jù)《土地儲備管理辦法》“對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書”。因此《土地儲備辦法》之后相應(yīng)的法律法規(guī)亟待跟上，使土地儲備工作有法可依。
7 小結(jié)
溫州市土地儲備中心其實(shí)是中國土地儲備事業(yè)的一個縮影，隨著時代的發(fā)展，儲備中心的工作必須不斷調(diào)整適應(yīng)現(xiàn)階段的需要，儲備制度也經(jīng)過時間的檢驗(yàn)而需要不斷的完善自我。本章所研究的也是筆者通過近10年實(shí)踐工作中面臨亟待解決問題的解決對策，也許不是非常完美，但沒有最好只有更好，只有不斷的加以完善。
注釋：
1朱劍云.改變供地方式已迫在眉睫-居安思危話供地.溫州市國土資源通訊.2007（3）
參考文獻(xiàn)
[1] 吳正紅，萬婷.拓寬城市土地儲備資金渠道的幾種思路.城市問題.2004，2：59～62
深圳市“農(nóng)地轉(zhuǎn)國有”試驗(yàn)以“特例”獲得北京默許付諸實(shí)施，國土資源部調(diào)查報(bào)告認(rèn)為此舉“不宜模仿”，“下不為例”
中國目前正處于急劇城市化的進(jìn)程中。此間，土地作為最稀缺的生產(chǎn)要素居于中心地位，成為諸多公開或潛在沖突之源，引起了方方面面的關(guān)注。城市化中的土地問題，特別是農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民宅基地的非農(nóng)化，因此成為《財(cái)經(jīng)》已經(jīng)和即將持續(xù)報(bào)道的重大話題。2006年2月，《財(cái)經(jīng)》曾刊載封面報(bào)道“土地解密”，對中國土地問題進(jìn)行宏觀、實(shí)證的理論解析，亦曾引起各界深入討論。
從本期始，《財(cái)經(jīng)》將陸續(xù)刊發(fā)記者的基層實(shí)地調(diào)查，從微觀層面展現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化過程中形形、光怪陸離的畫面。
我們深信，妥善地處理農(nóng)地問題，關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)之轉(zhuǎn)型，關(guān)乎建設(shè)和諧社會之成敗。任何一個國家的城市化進(jìn)程，都包含兩個最為核心的內(nèi)容：一是農(nóng)村人口的城市化，一是農(nóng)民土地的非農(nóng)化。中國自農(nóng)村改革以來，經(jīng)過20多年的努力，城鄉(xiāng)二元分割的樊籬正在打破，農(nóng)民的就業(yè)和社會身份正一步步得到政策和城里人的認(rèn)同。可是，在此過程中，農(nóng)民土地的非農(nóng)化卻朝著“政府壟斷土地一級市場”和“土地國有化”方向強(qiáng)化，演繹著一出出現(xiàn)代城市拔地而起與農(nóng)民失地、失權(quán)、失業(yè)相織相匯的悲喜劇。
中國已經(jīng)走到土地制度改革的十字路口。是朝著市場化的方向前進(jìn)，承認(rèn)農(nóng)民的土地權(quán)益、逐步放開土地一級市場，還是在現(xiàn)有的行政性軌道上強(qiáng)行推進(jìn)？進(jìn)一步說，在城市化的過程中，究竟應(yīng)當(dāng)以什么原則、什么方式，兼顧國家、集體和農(nóng)民的多方利益？現(xiàn)在已經(jīng)到了必須正視這一問題的關(guān)鍵時刻。
――編者
沒有過多的媒體報(bào)道和坊間渲染，深圳市已靜靜完成了一場在中國獨(dú)一無二的農(nóng)地國有化“改革”。
過去兩年間，深圳市以推動“城市化”為起步，成功地將轄區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地，史無前例地消滅了“農(nóng)村土地集體所有制”；當(dāng)?shù)卣喑蔀槿珖┮坏膲艛噍爡^(qū)內(nèi)所有土地的副省級政府，成為中國最富有的“地主”。
在2004年深圳啟動“轉(zhuǎn)地”之前，深圳市的土地制度與全國一樣，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。這也是1982年以來中國土地制度的基本框架，農(nóng)村集體土地要變?yōu)閲宜校荒芙?jīng)過政府征用，農(nóng)民只有農(nóng)用地的耕種權(quán)和農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。
深圳“轉(zhuǎn)地”，惟一的法律依據(jù)是1998年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》。其中第二條第五項(xiàng)規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”。為了解決城市擴(kuò)張的土地缺口，深圳于2004年決定，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，從而依據(jù)上述“條例”，一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有（參見《財(cái)經(jīng)》2004年第18期“深圳農(nóng)地轉(zhuǎn)國有之惑”）。
深圳此舉，于法理、于實(shí)踐都曾廣受爭議。《財(cái)經(jīng)》記者獲知，國土資源部最初持反對意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項(xiàng)調(diào)查。最終，深圳市“農(nóng)地轉(zhuǎn)國有”試驗(yàn)以“特例”獲得北京默許，付諸實(shí)施。國土資源部的調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。
時至今日，深圳市已基本完成相應(yīng)的“轉(zhuǎn)地補(bǔ)償”。在今年8月1日正式實(shí)施的《深圳市土地儲備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國有土地儲備。在去年以來深圳房地產(chǎn)價格飆升、“地荒”傳聞不絕如縷的大背景下，握有巨量土地儲備的深圳政府顯得游刃有余，看來已掌握了城市發(fā)展的主動權(quán)。
隨著中央日趨收緊農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的權(quán)力，深圳獨(dú)特而不可復(fù)制的“農(nóng)地國有化”試驗(yàn)，更凸顯了中國土地“城鄉(xiāng)分割，同地不同權(quán)”的制度困局，也展現(xiàn)出中央與地方圍繞土地復(fù)雜博弈的成敗得失。
兩年“轉(zhuǎn)地”
今年6月22日，深圳召開全市土地管理工作會議，并了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》、《深圳市土地儲備管理辦法》等七項(xiàng)土地政策，表明未來將“實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度，推進(jìn)節(jié)約集約利用土地”。
這次會議的背景之一，便是“敏感的”深圳所轄寶安、龍崗兩區(qū)轉(zhuǎn)地工作已基本完成。
“轉(zhuǎn)地”始于2003年10月，深圳出臺《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》（下稱《意見》）。地處特區(qū)外的寶安、龍崗兩區(qū)城市化工作正式啟動，至次年4月全面鋪開。
首先，兩區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)和社會管理體制進(jìn)行徹底調(diào)整，以求與特區(qū)內(nèi)的城市管理接軌。原鎮(zhèn)、村兩級的行政建制變更為城市的街道、居委建制；原村民陸續(xù)轉(zhuǎn)為城市居民，并相應(yīng)獲得城市社保待遇；原鎮(zhèn)、村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織隨之改制為股份合作公司。但是，最為核心與敏感的問題，仍是農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有。
迄今為止，深圳為配合兩區(qū)城市化出臺的各類文件達(dá)26份，其中以2004年6月頒布的《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（下稱《管理辦法》）為核心，并直接與“轉(zhuǎn)地”相關(guān)。
在近三年來的城市化操作中，深圳將寶安、龍崗兩區(qū)集體土地轉(zhuǎn)為國有，并非簡單地貼上權(quán)屬標(biāo)簽，而至少經(jīng)由三種不同方式逐步達(dá)成。其中大多數(shù)土地分兩種方式完成，而政府都無需付出任何代價。
其一，是對權(quán)屬不明的土地施行“自然轉(zhuǎn)地”。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的土地所有制下，土地或是國有，或是集體所有，現(xiàn)實(shí)中卻存在“灰色地帶”。其中最為突出的，即是未曾承包到戶的農(nóng)村山林地。針對這部分土地，由深圳市農(nóng)林漁業(yè)局負(fù)責(zé)確認(rèn)范圍。據(jù)介紹，在轉(zhuǎn)地之初，這部分山林地約有360多平方公里。深圳市國土資源局一位人士表示，除非是明確分給農(nóng)民的自留山林，法律上對“山林地”并無明確的權(quán)屬界定。
在深圳此次轉(zhuǎn)地過程中，上述“灰色地帶”的山林地，實(shí)施了“默認(rèn)國有”的原則。360余平方公里山林地被自然地轉(zhuǎn)為國家所有。由于這部分土地幾乎未作任何開發(fā)，對其“自然轉(zhuǎn)地”也未激起農(nóng)民與政府的明顯沖突。
其二，對農(nóng)民歷史上自主開發(fā)建設(shè)的土地實(shí)行“合法化”，把農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)椤皣宜小薄＿@便是對寶安、龍崗兩區(qū)300平方公里城市“已建成區(qū)”土地的處置方式。對于早已“洗腳上田”的深圳農(nóng)民而言，“已建成區(qū)”才是他們最重要的利益所在。
根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村土地屬于集體所有，除了農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共建設(shè)用地、村組企業(yè)用地等，其余土地的使用權(quán)僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而非工商開發(fā)。但在寶安、龍崗，由于處于市場經(jīng)濟(jì)的最前沿，企業(yè)用地需求旺盛。從1990年開始，深圳農(nóng)村所有的承包土地幾乎全部用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發(fā)于工商用途，此即為“已建成區(qū)”。
很長時間以來，絕大多數(shù)深圳農(nóng)民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發(fā)中所獲得的紅利。這些面積巨大的“已建成區(qū)”雖有違《土地管理法》，卻已成既定事實(shí)，深圳市政府不得不認(rèn)真面對。
伴隨著“農(nóng)地國有化”，深圳政府在2004年6月出臺的《管理辦法》，再次確認(rèn)了此前對于“已建成區(qū)”的處置辦法。即政府承認(rèn)農(nóng)民對“已建成區(qū)”的土地使用權(quán)，也不追究違規(guī)責(zé)任；但同時必須把上述兩區(qū)“已建成區(qū)”土地的權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有，并不再對農(nóng)地征用作出任何補(bǔ)償。
在這一模式下，農(nóng)民雖可“免交地價”，繼續(xù)享有“已建成區(qū)”的“國有土地使用權(quán)”收益，但因這些土地從性質(zhì)上已轉(zhuǎn)為國有，農(nóng)民必須補(bǔ)簽國有土地使用權(quán)出讓合同。而依照法律，國有土地使用權(quán)出讓的期限最長為70年，最短為40年。換言之，這些農(nóng)民通過政府的復(fù)雜操作，獲得了有期限的國有土地使用權(quán)，但永遠(yuǎn)喪失了本屬自己的農(nóng)村集體土地所有權(quán)。
在此次“農(nóng)地國有化”中，政府真正需要付出代價的，是上述兩類土地之外的234平方公里土地。這就是深圳市政府需要作出“適當(dāng)補(bǔ)償”、目前依然為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)村集體土地。
“適當(dāng)補(bǔ)償”
通過“適當(dāng)補(bǔ)償”將原屬農(nóng)村集體所有的“純農(nóng)業(yè)用地”轉(zhuǎn)為國有，是深圳市采取的第三種轉(zhuǎn)地方式。
這些需要適當(dāng)補(bǔ)償?shù)?34平方公里集體土地，包括寶安、龍崗兩區(qū)的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等。其中也包括約70多平方公里已納入城市規(guī)劃范圍，但尚未完成征地程序和農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的“純農(nóng)業(yè)用地”。
所謂“適當(dāng)補(bǔ)償”，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)與歷年征地標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)。根據(jù)最終確認(rèn)的數(shù)字，深圳市一度計(jì)劃拿出近200億元完成“一次性轉(zhuǎn)地”。其資金來源包括深圳市及上述兩區(qū)的土地基金、財(cái)政預(yù)算安排的專項(xiàng)資金，以及由深圳市財(cái)政局統(tǒng)一從銀行獲得的貸款。
不過，按照深圳市政府的最新測算，最終所需資金并沒有那么多，目前已支付近120億元補(bǔ)償，支付結(jié)束大約需150億元－160億元人民幣。以150億元的支出計(jì)算，征用這234平方公里土地，平均每畝總補(bǔ)償額為4.3萬元左右，平均每個農(nóng)民補(bǔ)償5.6萬元左右。
除此之外，深圳市亦一次性將原27萬農(nóng)村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系，并規(guī)定每年從寶安、龍崗兩區(qū)國土基金總收入中劃撥3％－5％進(jìn)入基本養(yǎng)老保險基金，用于彌補(bǔ)這些農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金的不足。即使此前從未參加保險計(jì)劃但達(dá)到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮(zhèn)職工參保標(biāo)準(zhǔn)，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金。此舉亦被當(dāng)?shù)卣暈閮?yōu)于征地的補(bǔ)償“配套措施”。
借由“一次性轉(zhuǎn)地，一次性付款”的轉(zhuǎn)地方式，至2005年底，寶安、龍崗兩區(qū)數(shù)百平方公里的農(nóng)村集體土地“國有化”已基本完成，比之地方政府按項(xiàng)目分批次“征地”，其規(guī)模之大，速度之快，簡直不可同日而語。
不過，相對于層層審批的征地，“轉(zhuǎn)地”依然要受到國家的土地用途管制，并不能在轉(zhuǎn)變性質(zhì)的同時立即變更用途。目前，深圳每年能得到的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”指標(biāo)只有1平方公里。鑒于國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行嚴(yán)格的總量控制，深圳在短期內(nèi)，并不可能把這234平方公里的“農(nóng)用地”納入城市建設(shè)土地儲備。
目前，寶安、龍崗兩區(qū)經(jīng)“適當(dāng)補(bǔ)償”而轉(zhuǎn)為國有的234平方公里土地，已根據(jù)不同功能，委托移交給不同的政府部門管理。如農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地移交農(nóng)林漁業(yè)部門管理，并實(shí)施承包經(jīng)營有償使用，一般承包經(jīng)營年限為三年到五年，承包方不得改變用途、不得改變原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)。政府需要更改農(nóng)地用途時，則仍需按照正常的報(bào)批程序。
盡管如此，一次性“轉(zhuǎn)地”仍將使深圳市政府在未來的土地使用上獲得主動權(quán)。今年8月1日，《深圳市土地儲備管理辦法》正式實(shí)施，欲將全市的可建設(shè)用地統(tǒng)一收購、統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。
“如果不實(shí)行一次性轉(zhuǎn)地，深圳在未來征地的代價和阻力將更為巨大，恐怕一畝地給農(nóng)民補(bǔ)償30萬元都無法實(shí)現(xiàn)。”深圳市國土局一位人士說，“因?yàn)樵谏钲冢乇儒X更值錢。”
“下不為例”
在深圳市看來，將城鄉(xiāng)土地全部國有化，消滅“農(nóng)地集體所有制”，關(guān)乎整個城市的長期發(fā)展。
深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長王富海表示，深圳在建制之初，狹長的行政區(qū)劃便限制了未來的城市拓展空間；且經(jīng)過20多年的高速、粗放的開發(fā)，土地消耗極為嚴(yán)重，土地資源趨于枯竭，人口規(guī)模和土地總量的矛盾更為尖銳，更甚于其他城市。
截至2004年底，深圳市剩余可建設(shè)用地總量為257平方公里。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年－2004年深圳市新增建設(shè)用地232平方公里，年均增加約32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市將無地可供。
而深圳“農(nóng)地國有化”的重要背景，正是在土地日漸枯竭的局面下，政府與農(nóng)民互相“爭地”。在可用土地銳減、農(nóng)民自主開發(fā)土地的既成事實(shí)面前，政府要在與農(nóng)民的土地博弈中取得控制權(quán)，通過傳統(tǒng)的征地方式，事實(shí)上已經(jīng)難以為繼。
據(jù)記者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地國有化”之初，即得到廣東省政府的支持，并迅速展開。
但是，在上報(bào)國土資源部時，這一計(jì)劃遭遇堅(jiān)決反對。國土資源部認(rèn)為，從保護(hù)耕地和農(nóng)民利益的原則出發(fā)，城市化并不意味著必然與農(nóng)業(yè)發(fā)展相抵觸，而深圳以城市化方案繞過征地審批，變更農(nóng)村集體土地的權(quán)屬，將損害依附耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民利益。并且，當(dāng)時全國有不少地方亦出現(xiàn)以城市化名義剝奪農(nóng)村集體土地的傾向，國土資源部更不希望此口一開，引發(fā)各地效法。
為此，國土資源部2004年下半年在深圳進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并形成了上報(bào)國務(wù)院的調(diào)研報(bào)告。最終報(bào)告內(nèi)容并未公開，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，其結(jié)論為“深圳做法，下不為例”。
2005年3月4日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院法制辦公室、國土資源部又以“國法函[2005]36號”文件對深圳市政府進(jìn)行“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)，即《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)，作出專項(xiàng)的“解釋意見”。該“解釋意見”明確指出：《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）規(guī)定是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。
顯然，該解釋強(qiáng)調(diào)，只有在農(nóng)民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉(zhuǎn)為城市居民后，才能對農(nóng)民集體剩余的少量土地轉(zhuǎn)為國有。這其實(shí)是對深圳的“轉(zhuǎn)地”法律依據(jù)的否定。
不過，由于該解釋意見自2005年3月4日實(shí)施，并不溯及以往，而“深圳轉(zhuǎn)地”發(fā)生在2004年，由此“深圳轉(zhuǎn)地”成為中國現(xiàn)有土地制度和法律框架下名副其實(shí)的“特例”。
如今，在位于深圳市振興路3號建藝大廈11層的深圳市土地儲備中心，掛牌兩年的“深圳市寶安龍崗兩區(qū)轉(zhuǎn)地辦公室”很可能在今年底摘牌，這代表著深圳“轉(zhuǎn)地”的徹底完成。
【關(guān)鍵詞】土地一級開發(fā) 運(yùn)作模式
我國城市土地一級開發(fā)是伴隨著城市土地儲備制度的發(fā)展而逐漸形成的新的土地開發(fā)形式。土地儲備制度是由城市政府委托機(jī)構(gòu)通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來進(jìn)行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)后變成可建設(shè)的“熟地”，根據(jù)城市土地年度計(jì)劃，由土地管理部門通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式有計(jì)劃地將土地投入市場，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類經(jīng)營性建設(shè)用地需求的一種土地管理制度。土地一級開發(fā)是實(shí)現(xiàn)土地儲備制度的前提，土地儲備制度是政府壟斷土地一級市場的有效手段。
一、我國城市土地一級開發(fā)概述
土地一級開發(fā)是政府在國有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓前對土地的綜合整理，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個環(huán)節(jié)。除土地整治外，政府應(yīng)完成土地收回、收購、置換、征用等土地征購儲備，將土地權(quán)屬性質(zhì)改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，并確定地塊的規(guī)劃條件和指標(biāo)、市政配套設(shè)施實(shí)施條件及供地計(jì)劃等一系列開發(fā)事項(xiàng)，主要包括四個方面。
1、改變土地權(quán)屬性質(zhì)。政府確定土地供應(yīng)計(jì)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地收購儲備計(jì)劃后，對涉及的集體土地進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收，對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式收回，改變擬開發(fā)土地的權(quán)屬性質(zhì)，使政府擁有所開發(fā)土地的完整土地所有權(quán)，從而具備土地一級開發(fā)的權(quán)屬基礎(chǔ)。
2、確定土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。政府應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃及土地市場需求，確定開發(fā)土地的規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。主要包括確定規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容、宗地詳細(xì)規(guī)劃方案、控制性詳規(guī)、水電暖氣等配套設(shè)施實(shí)施條件。如果說土地一級開發(fā)是形成進(jìn)入土地一級市場的產(chǎn)品即“熟地”，那么確定土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求就是制定“生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”。
3、土地平整及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地平整，包括村民（居民）拆遷補(bǔ)償與安置、宗地內(nèi)地形地勢的平整、拆除地上建筑物等。隨著城市發(fā)展要求、技術(shù)水平以及環(huán)保意識的提高，大市政建設(shè)的內(nèi)容不斷發(fā)展，主要表現(xiàn)在配套市政設(shè)施的種類不斷增多、建設(shè)用地的功能不斷完善。在土地開發(fā)歷史上曾出現(xiàn)過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完備的土地一級開發(fā)配套的市政項(xiàng)目主要包括供水、供電、電信、道路、天然氣、供熱、雨水、污水、中水和有線電視。
4、土地驗(yàn)收。政府組織有關(guān)部門對開發(fā)土地進(jìn)行綜合驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。
在土地一級開發(fā)中，政府身份是雙重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作為土地所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利；作為土地行政管理者，實(shí)施土地一級開發(fā)的大量行為是政府的行政行為。而且土地一級開發(fā)依賴于政府相應(yīng)的行政行為，政府行政行為在一定意義上也決定了土地一級開發(fā)的實(shí)施，這是政府履行土地管理職能的延伸。
二、土地一級開發(fā)的運(yùn)作模式
1、完全政府運(yùn)作的模式。政府作為土地的所有者代表，將土地一級開發(fā)列為土地整理儲備中心的一項(xiàng)職能，由土地整理儲備中心或其組建機(jī)構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作。該機(jī)構(gòu)是非盈利性政府職能部門，保證國家土地所有權(quán)借以體現(xiàn)的土地收益的實(shí)現(xiàn)，而不是利用這種特權(quán)去謀取自身利益。土地儲備中心一級開發(fā)實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府財(cái)政專項(xiàng)撥款（或國有股本）進(jìn)行土地一級開發(fā)，開發(fā)完成后或?qū)㈩A(yù)期的熟地交由土地管理部門，面向市場以招拍掛方式公開出讓。
這種模式中，土地儲備機(jī)構(gòu)充當(dāng)政府土地一級開發(fā)機(jī)構(gòu)，開發(fā)土地的權(quán)屬登記在該機(jī)構(gòu)名下。《上海市土地儲備辦法》規(guī)定：“土地儲備機(jī)構(gòu)圍墾灘涂成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格后，或者與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國有土地使用權(quán)收購儲備協(xié)議后，或者取得儲備地塊的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件并拆除該地塊上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請土地登記，領(lǐng)取土地儲備的房地產(chǎn)權(quán)證。儲備地塊交付供應(yīng)時，土地儲備的房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當(dāng)由市房地資源局收回”。這種模式可以保證政府完全控制地價，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且土地一級開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府實(shí)施土地一級開發(fā)的各項(xiàng)事務(wù)。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資渠道窄。
2、完全市場運(yùn)作模式。這種模式中，政府首先將待進(jìn)行一級開發(fā)的土地一次性（或按地塊）出讓給土地一級開發(fā)公司，由其通過土地使用權(quán)出讓協(xié)議的約定進(jìn)行統(tǒng)一拆遷、補(bǔ)償、安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建設(shè)條件，再面向市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，期間土地使用權(quán)發(fā)生了兩次轉(zhuǎn)移。
這種模式中，政府可以按照經(jīng)過測算的“熟地”價格向一級開發(fā)企業(yè)通過市場競爭方式出讓“生地”，一級開發(fā)企業(yè)在完成一級開發(fā)前向政府支付“熟地”價款；或者政府向一級開發(fā)企業(yè)出讓“生地”，一級開發(fā)企業(yè)完成一級開發(fā)后核算開發(fā)成本及酬金，待土地轉(zhuǎn)讓取得土地價款后扣除開發(fā)成本及酬金，剩余土地轉(zhuǎn)讓款歸政府所有。政府通過出讓協(xié)議保證其土地所有者權(quán)益和社會公共利益，土地開發(fā)企業(yè)則通過與二級開發(fā)商的轉(zhuǎn)讓協(xié)議保證其開發(fā)利益。但該模式不利于政府控制市場地價，政府宏觀調(diào)控土地市場的能力降低。
3、政府主導(dǎo)的市場化運(yùn)作模式。土地一級開發(fā)的主體為政府，這是土地一級開發(fā)地方法規(guī)的一個基本原則，也是“政府主導(dǎo)”的主要體現(xiàn)。“市場化運(yùn)作”體現(xiàn)在土地一級開發(fā)除必須通過行政行為完成的事項(xiàng)之外的開發(fā)事項(xiàng)，通過市場競爭方式選擇具備資格的企業(yè)投資完成；體現(xiàn)在土地一級開發(fā)應(yīng)符合市場需求，并按市場需求實(shí)施土地一級開發(fā)。該模式是我國土地一級開發(fā)的發(fā)展趨勢。
這種模式中，政府根據(jù)土地市場調(diào)查確定土地需求狀況，以招拍掛方式將擬開發(fā)的土地按照“熟地”出讓，提前確定土地使用權(quán)受讓人，并由土地使用權(quán)受讓人分期支付土地受讓價款用于土地一級開發(fā)。政府通過招標(biāo)等方式確定具備資格的企業(yè)，在土地出讓合同規(guī)定的期限內(nèi)將出讓的土地開發(fā)為符合土地受讓人要求的條件（熟地），土地開發(fā)完成經(jīng)驗(yàn)收合格后，政府與土地受讓人正式移交土地。這種模式在保證政府主導(dǎo)土地一級開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效利用市場資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。
三、土地一級開發(fā)運(yùn)作模式建議
1、借鑒“委托代建制”和BT，即建設(shè)―移交模式進(jìn)行土地一級開發(fā)。項(xiàng)目代建制是指政府投資主管部門通過招標(biāo)投標(biāo)方式，選定具有工程管理資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理公司作為代建單位，并委托代建單位代行政府投資主管部門對建設(shè)項(xiàng)目的管理權(quán)，嚴(yán)格掌控建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目預(yù)算，并負(fù)責(zé)管理建設(shè)資金，保障投資計(jì)劃的切實(shí)執(zhí)行。BT是Build-Transfer的縮寫，意為“建設(shè)―移交”，是BOT的一種變換形式。BT的含義是一個項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目管理公司總承包后，建設(shè)驗(yàn)收完畢就移交給項(xiàng)目業(yè)主。
土地一級開發(fā)可將兩種方式相結(jié)合，政府土地儲備機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇土地一級開發(fā)項(xiàng)目“代建人”。“代建人”作為土地儲備機(jī)構(gòu)的人，負(fù)責(zé)處理土地一級開發(fā)的具體事務(wù)，將開發(fā)成本控制在政府預(yù)定范圍內(nèi)，開發(fā)完成后經(jīng)政府驗(yàn)收合格移交土地儲備機(jī)構(gòu)，政府一次或分期償付開發(fā)成本和報(bào)酬。
2、土地一級開發(fā)企業(yè)應(yīng)通過公平競爭受讓其開發(fā)的“熟地”國有土地使用權(quán)。有人認(rèn)為，為保證土地一級市場的公平競爭，應(yīng)禁止參與土地一級開發(fā)的企業(yè)受讓經(jīng)其開發(fā)的“熟地”國有土地使用權(quán)。本文認(rèn)為，市場主體是平等的，在完全競爭的情況下，土地一級開發(fā)企業(yè)與其他市場主體在競買資格上沒有特別優(yōu)勢；同時，以招拍掛公開方式出讓土地使用權(quán)也不應(yīng)限制競爭人和潛在競爭人。因此，土地一級開發(fā)企業(yè)完全有權(quán)參加競買經(jīng)其開發(fā)的“熟地”國有土地使用權(quán)，并通過公平競爭獲得土地使用權(quán)。目前土地出讓市場中出現(xiàn)的某些房地產(chǎn)企業(yè)通過參與土地一級開發(fā)而“變相拿地”，問題并非出在土地一級開發(fā)而在于土地公開出讓過程中的制度瑕疵和人為因素。與其禁止土地一級開發(fā)企業(yè)受讓經(jīng)其開發(fā)的“熟地”，不如嚴(yán)格規(guī)制土地公開出讓制度與程序，嚴(yán)格遵循土地公開出讓的“三公”原則，嚴(yán)格按照招拍掛公開出讓程序操作，進(jìn)一步完善土地公開出讓制度，保障土地出讓市場公平競爭。
3、嚴(yán)格遵守誠信原則，保障土地一級開發(fā)各方的正當(dāng)、合法權(quán)益。建設(shè)誠信政府對于土地一級開發(fā)具有特殊的重要意義。土地一級開發(fā)往往投資巨大、周期長，政府行為往往決定了土地一級開發(fā)的實(shí)施，但在目前的法律框架下，土地一級開發(fā)企業(yè)往往沒有有效約束政府行為的法律措施。因此，政府嚴(yán)格遵守誠實(shí)信用原則，為土地開發(fā)企業(yè)提供良好條件，對于有效保障開發(fā)企業(yè)的投資權(quán)利、推進(jìn)土地一級開發(fā)的順利完成十分重要。同時，為有效約束土地一級開發(fā)企業(yè)嚴(yán)格按照約定完成開發(fā)事項(xiàng)，政府在選擇開發(fā)企業(yè)時應(yīng)著重考察企業(yè)的信用情況，并且可以要求開發(fā)企業(yè)提供有效的履約擔(dān)保。
4、盡快完備土地一級開發(fā)立法，防范風(fēng)險。銀行貸款是政府進(jìn)行土地一級開發(fā)資金的重要來源，但是由于被儲備土地只能按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地，并不屬于可自由轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)，不屬于《房地產(chǎn)抵押辦法》規(guī)定的可以抵押的財(cái)產(chǎn)，而且儲備土地價值的不確定，抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，所以儲備土地不具備抵押的合法性，土地一級開發(fā)中的資金貸款存在法律風(fēng)險。為此，中國人民銀行要求：“各商業(yè)銀行應(yīng)規(guī)范對政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款的管理，在《土地儲備機(jī)構(gòu)貸款管理辦法》頒布前，審慎發(fā)放此類貸款。對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價值的70%，貸款期限最長不得超過2年。商業(yè)銀行不得向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放用于繳交土地出讓金的貸款”。有人提出可采取土地一級開發(fā)收益權(quán)質(zhì)押貸款，土地一級開發(fā)收益權(quán)質(zhì)押不違反《擔(dān)保法》，具有一定的合理性且已有實(shí)踐先例。
目前有關(guān)土地一級開發(fā)的法律規(guī)定均為地方法規(guī)和政策，穩(wěn)定性與法律效力也較低，存在一定的信用風(fēng)險。我國立法部門應(yīng)當(dāng)加快立法調(diào)研，總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，加快土地一級開發(fā)的立法進(jìn)程，對《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律予以修改，增加有關(guān)土地一級開發(fā)和土地儲備制度的規(guī)定，保障土地一級開發(fā)合法實(shí)施。
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關(guān)鍵詞:土地供給制度;房地產(chǎn)市場;房地產(chǎn)價格
中圖分類號:F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
一、土地供給制度安排
從政府作為土地供給者,從自然供給的土地到經(jīng)濟(jì)供給的土地,要經(jīng)過征地拆遷、整治開發(fā)和市場出讓等三個階段,因此土地供給制度具體包括:土地征遷制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度。從政府作為土地管控者角度,為了減少市場失靈,政府需要對土地市場進(jìn)行市場規(guī)制,具體包括:土地征遷和補(bǔ)償制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度等。
1、土地征遷和補(bǔ)償制度。土地征遷是政府依靠其特有的權(quán)力強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過程,但這種強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移又是以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為條件的,強(qiáng)制性與補(bǔ)償性是土地征用的兩個特性,主要體現(xiàn)在《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城市拆遷管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。如果說土地征遷是政府的權(quán)利,則土地補(bǔ)償則是被拆遷人的權(quán)利。由于私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù),政府只有為公共利益才能進(jìn)行征遷,因此土地征遷制度的核心是政府產(chǎn)權(quán)的界定;由于房屋拆遷的實(shí)質(zhì)是獲得土地的使用權(quán),土地才是拆遷真正的標(biāo)的物,因此土地補(bǔ)償制度的核心是被拆遷人產(chǎn)權(quán)的界定。
2、土地儲備開發(fā)制度。土地儲備開發(fā)制度包括土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度。土地儲備是指政府按照法律程序,根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃,通過收購、收回、置換、征用等方式取得土地使用權(quán),并進(jìn)行土地的前期開發(fā),予以儲存,以適時適量供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求,規(guī)范土地市場,為城市發(fā)展提供土地資源、資產(chǎn)和資本;土地一級開發(fā)由土地項(xiàng)目一級開發(fā)權(quán)的開發(fā)主體組織實(shí)施土地開發(fā)項(xiàng)目的征地、拆遷,規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)、交通建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和投融資過程。土地一級開發(fā)一般由土地儲備單位或土地一級開發(fā)公司接受委托負(fù)責(zé)組織。
3、土地出讓制度。土地出讓方式包括劃撥和有償出讓兩種方式,劃撥土地主要集中在國有機(jī)關(guān)和軍事用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地,以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地;有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣、掛牌。土地使用權(quán)出讓制度的主要內(nèi)容,主要體現(xiàn)在《經(jīng)營性用地出讓管理辦法》、《協(xié)議出讓管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。
二、土地政策對房地產(chǎn)的影響分析
1、土地政策對房地產(chǎn)市場影響的傳導(dǎo)機(jī)制。主要包括兩個途徑:首先,土地價格對房價的影響,土地價格是房價的成本之一,土地價格的增加會引起房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的成本增加,房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模下降,房地產(chǎn)市場的供給減少,最終影響房價;相反,地價下降,供給增加;其次,土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響,土地供應(yīng)量決定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可開發(fā)的土地量,影響房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模,從而影響房地產(chǎn)市場的供給,最終影響房地產(chǎn)價格。與金融政策、稅收政策相比,土地宏觀調(diào)控政策只能對供給產(chǎn)生影響,無法對需求產(chǎn)生直接的影響,無法實(shí)現(xiàn)整體市場的穩(wěn)定均衡。土地政策這一行政手段對供給的影響是很有效的,因?yàn)橥恋厮袡?quán)歸國家所有。而對于土地使用需求的影響并不能通過土地政策來實(shí)現(xiàn),單純地對土地供給的控制只能加劇對土地的需求,激化土地供需之間的矛盾。
2、土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場調(diào)控的時滯效應(yīng)。土地要素對于房價變化影響很大,通過對土地要素的宏觀調(diào)控可以規(guī)范和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的運(yùn)行。而土地因素對房地產(chǎn)價格的影響并不是同步的,在一定程度上存在著“時差性”。對房地產(chǎn)市場的土地調(diào)控是指政府通過調(diào)整土地供應(yīng)來影響房地產(chǎn)市場運(yùn)行。由于土地是房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ),相比金融、財(cái)政方面的調(diào)控措施,土地調(diào)控對增量市場的影響最為直接,但是效果顯現(xiàn)的時間更長。無論是土地總量調(diào)控還是結(jié)構(gòu)調(diào)控,土地供應(yīng)時滯都是影響調(diào)控效果的重要因素。忽視土地供應(yīng)時滯的存在,就無法清楚地把握調(diào)控的影響效應(yīng),對于市場的調(diào)控只能是較盲目的決策,達(dá)不到預(yù)期的效果。
3、土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場的影響
(1)土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場數(shù)量的影響。土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場基礎(chǔ),土地供應(yīng)如果是被儲備、閑置或者是被蓄意囤積,那么土地供應(yīng)量只能部分轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)市場的供給。所以,這里所說的土地供應(yīng)總量為有效供應(yīng)總量。土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場有著兩方面的影響:一方面是影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量,特別是影響增量房地產(chǎn)產(chǎn)品;另一方面是影響生產(chǎn)和預(yù)期,但影響力的時效不同,對房地產(chǎn)產(chǎn)品供應(yīng)的影響,由于房地產(chǎn)開發(fā)周期的原因,要在1～2年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來,但對投資和消費(fèi)的影響卻是當(dāng)期的。由于房、地的緊密關(guān)系,土地供給量與房地產(chǎn)增量有著密切關(guān)系,土地供給量是房地產(chǎn)增量的基礎(chǔ),他們之間的關(guān)系由容積率(項(xiàng)目用地范圍內(nèi)總建筑面積與項(xiàng)目總用地面積的比值)來反映。設(shè)房地產(chǎn)增量為QR(平方米建筑面積),土地供給量為QL(平方米土地面積),容積率為F,則有QR=F×QL。則當(dāng)容積率不變時,土地供給量與房地產(chǎn)增量呈線性正相關(guān)關(guān)系。容積率越大,單位面積土地上的建筑容量即建筑面積就越大。
(2)土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響。房地產(chǎn)價格代表了對房地產(chǎn)的需求,土地市場的供求關(guān)系作用形成地價,決定新一輪房地產(chǎn)價格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市場和房地產(chǎn)市場的互動機(jī)理:當(dāng)房地產(chǎn)數(shù)量的需求上升時,土地供應(yīng)量、地價、房地產(chǎn)價格和地產(chǎn)數(shù)量都增大了。當(dāng)房地產(chǎn)的價格上升時,土地供應(yīng)量也上升,房地產(chǎn)價格與土地供應(yīng)量呈正相關(guān)關(guān)系,并且房地產(chǎn)價格是土地供應(yīng)量變化的原因。通過對土地供給彈性變化的分析,隨著城市的發(fā)展,可以用較少的土地供應(yīng)量來調(diào)控相同的房地產(chǎn)價格的漲幅。
4、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響。不同用途用地的供應(yīng)比例,體現(xiàn)了政府的產(chǎn)業(yè)政策,例如目前我國采用供地結(jié)構(gòu)的政策是,對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入條件的建設(shè)項(xiàng)目停止供地,對于限制性項(xiàng)目提高供地標(biāo)準(zhǔn)和條件,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、動態(tài)調(diào)整和更新限制性、禁止性建設(shè)項(xiàng)目供地目錄;同時,調(diào)整商業(yè)用地的市場投放量,增加產(chǎn)業(yè)政策扶持行業(yè)的供地量。
三、完善我國土地供給制度的建議
1、在土地供給制度變遷過程中,農(nóng)民、城市中低收入群體是制度的受損者,因此我國的土地供給制度不能達(dá)到帕累托優(yōu)化的制度評價準(zhǔn)則,建議我國的土地供給制度的價值導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)社會的卡爾多――希克斯效率改進(jìn)。本文建議將土地供給制度和其他制度按照兼容性、互補(bǔ)性和關(guān)聯(lián)性的原則進(jìn)行完善:從制度的兼容性來講,主要是重新界定所有權(quán)、土地使用權(quán)和發(fā)展權(quán),建立起制度兼容的土地產(chǎn)權(quán)制度,促進(jìn)土地使用權(quán)按照市場價格流轉(zhuǎn);從土地供給制度與其他制度的互補(bǔ)性來說,應(yīng)將房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的稅收政策、金融政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系起來共同完成一個體系;從土地供給制度的關(guān)聯(lián)性來講,應(yīng)將土地的計(jì)劃管理、城市規(guī)劃管理、土地儲備開發(fā)和土地出讓制度聯(lián)系起來,共同組成一個制度體系,才能對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響。
2、需要調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用房、限價房和廉租房等政策。維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的主要職責(zé),在房地產(chǎn)市場中,政府應(yīng)避免采用直接價格管制方式降低地價和房價,有些政府為了應(yīng)付房價降低的“政治任務(wù)”,直接對商品房采取限價措施,這是對市場機(jī)制的破壞。政府應(yīng)將主要任務(wù)放在提供廉租房等保障性住房的供給方面。經(jīng)濟(jì)適用房、限價房政策的初衷雖然是為了提高中低收入家庭的社會福利,但直接的價格規(guī)制降低了土地資源的配置效率,必然導(dǎo)致排隊(duì)成本和交易成本的上升,且政府在嚴(yán)格界定中低收入群體時將花費(fèi)更多的制度成本,因此制度績效較低,應(yīng)改變直接規(guī)制向間接規(guī)制轉(zhuǎn)變。本文建議,政府應(yīng)取消目前的雙限房政策,降低經(jīng)濟(jì)適用房的比例,改為加大廉租房土地供應(yīng)政策。建議成立專門的銀行機(jī)構(gòu)采用寬松的信貸政策,用土地拍賣所得收入彌補(bǔ)中低等收入群體自住用房的信貸,以此幫助中低收入群體實(shí)現(xiàn)居者有其屋,減少投機(jī)行為。
3、轉(zhuǎn)變社會各利益主體之間的博弈關(guān)系,政府退出市場的討價還價博弈是我國土地供給制度設(shè)計(jì)的方向。大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為,政府權(quán)力尋租行為是造成政府管理績效較低的原因。就本文看來,由于土地具有私人價值屬性,土地供需雙方之間對于價值的判斷不同,在信息不對稱和產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下,會導(dǎo)致機(jī)會主義行為,必然造成交易成本過高。由于政府公共利益職能,政府不能通過與其他利益主體之間的討價還價方式與民爭利,為此政府會采取以“拆遷標(biāo)準(zhǔn)”、“基準(zhǔn)地價”這種非市場價值標(biāo)準(zhǔn)取代市場價值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行出讓,但由于政府存在產(chǎn)權(quán)主體模糊,政府官員存在“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”行為,產(chǎn)權(quán)成本較高,造成制度績效較低。政府應(yīng)從社會利益的討價還價中退出,由利益關(guān)系的博弈者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊闹贫ㄕ?可以提高制度績效。
(作者單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué))
主要參考文獻(xiàn):
[1]張中新.土地供應(yīng)在經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中的政策運(yùn)用[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2004.10.
