時(shí)間：2022-11-03 01:08:42
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地利用總體規(guī)劃，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
一、前言
科學(xué)合理的進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃，對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。因此，仔細(xì)的統(tǒng)籌研究城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題，可以更好的促進(jìn)二者的關(guān)系，從而進(jìn)一步的不斷提升城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)以及發(fā)展。
二、城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系
1.兩個(gè)規(guī)劃的空間和地位具有從屬性。具體來(lái)說(shuō)，就是土地利用總體規(guī)劃是全面而且覆蓋廣泛的，它要科學(xué)合理的進(jìn)行安排協(xié)調(diào)行政區(qū)范圍內(nèi)的全部建設(shè)土地的使用結(jié)構(gòu)及其布局。然而城鎮(zhèn)規(guī)劃則僅僅只是局部性的規(guī)劃工作，它只是更著眼于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的所有建設(shè)用地的利用及相關(guān)的布局安排。因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間只是點(diǎn)與面，局部與整體的關(guān)系。因此，相對(duì)來(lái)說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃是全局性的規(guī)劃，對(duì)各項(xiàng)用地規(guī)劃具有監(jiān)督引導(dǎo)作用；而城鎮(zhèn)規(guī)劃只是從屬于土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)特項(xiàng)規(guī)劃，是對(duì)土地利用總體規(guī)劃的深入補(bǔ)充。
2.均以合理用地，節(jié)約用地為核心。土地利用總體規(guī)劃，從根本上來(lái)說(shuō)，其實(shí)就是科學(xué)合理的規(guī)劃和部署相關(guān)建設(shè)土地的開(kāi)發(fā)利用、治理和保護(hù)，主要目的就是通過(guò)確定土地利用結(jié)構(gòu)、布局和方式，來(lái)達(dá)到科學(xué)合理的使用建設(shè)用地、節(jié)約建設(shè)用地和保護(hù)建設(shè)土地的最終目標(biāo)。
3.理論依據(jù)和分析方法基本相似。兩個(gè)規(guī)劃，不管是從土地利用總體規(guī)劃來(lái)說(shuō)，還是對(duì)于城鎮(zhèn)規(guī)劃來(lái)說(shuō)，都必須依循一定的自然規(guī)律來(lái)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。所以，同樣是自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體的土地和城鎮(zhèn)兩個(gè)規(guī)劃，在進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃時(shí)就應(yīng)該要遵照一些相同的定律和理論依據(jù)。同時(shí)，二者在分析方法上也一般都使用系統(tǒng)分析法、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)以及宏觀與微觀分析相結(jié)合的方法。
三、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題
1.規(guī)劃起點(diǎn)低，布局不合理
在很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，城市化的發(fā)展作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程，一個(gè)由量的增長(zhǎng)到質(zhì)的改變的過(guò)程，這樣一個(gè)特點(diǎn)并沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)和重視，從而使得城鎮(zhèn)的建設(shè)出現(xiàn)了毫無(wú)目的、不考慮后果的進(jìn)行擴(kuò)張，導(dǎo)致了自然資源的不斷持續(xù)浪費(fèi)，同時(shí)也加大了土地建設(shè)的投資成本。甚至有些地方對(duì)于城市建設(shè)土地的規(guī)劃缺乏應(yīng)有的前瞻性和科學(xué)合理性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)的規(guī)劃功能定位不夠明確，相關(guān)布局也變得散亂不堪。
2.基礎(chǔ)設(shè)施不配套，經(jīng)濟(jì)聚集效益低
在進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的過(guò)程中，有很多城鎮(zhèn)只是單方面的重視發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，從而不考慮后果的大量擴(kuò)大工業(yè)用地的面積，這就造成了忽視了供電、供水、供氣以及交通等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)的必然結(jié)果。而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，就會(huì)忽略了與相關(guān)第二、三產(chǎn)業(yè)的配置，產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，使得城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)聚集效益難以得到最大化的發(fā)揮。
3.規(guī)劃的制定和管理相對(duì)滯后
在城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理的過(guò)程中，其中村鎮(zhèn)的規(guī)劃管理是相對(duì)薄弱的，散亂的村莊建設(shè)不僅浪費(fèi)了有效的土地資源，同時(shí)也破壞了居住環(huán)境。有些村莊甚至根本沒(méi)有規(guī)劃，而另外部分村鎮(zhèn)規(guī)劃則盲目的去模仿城市建設(shè)規(guī)劃，根本沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)村規(guī)劃應(yīng)有的特色和特殊性，無(wú)法科學(xué)有效的實(shí)施。
4.忽視環(huán)境保護(hù)，對(duì)城鎮(zhèn)景觀重視不足
在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中，有地方甚至只著眼于眼前的利用，目光短淺的只看到短期內(nèi)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)，而完全不顧及有些企業(yè)的生產(chǎn)會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的污染，以犧牲環(huán)境的代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，這樣盲目的城鎮(zhèn)規(guī)劃會(huì)造成不可挽回的后果，同時(shí)也會(huì)阻礙城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)的環(huán)境品質(zhì)還有待提高，城鎮(zhèn)居住環(huán)境的綜合質(zhì)量差，有一定污染，沒(méi)有足夠的且集中的公共綠地;尤其是城鎮(zhèn)景觀總體效果很差，建筑布局結(jié)構(gòu)散亂。因此，在城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制過(guò)程中，相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人應(yīng)該懂得著眼于整個(gè)城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，最大限度的利用周圍的有效資源，科學(xué)合理的規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。
四、目前城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的主要問(wèn)題
1.城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低下，市場(chǎng)觀念狹窄
目前，我國(guó)大部分的城鎮(zhèn)仍然還停留在最原始的為周邊農(nóng)村提品交換和物資集散的階段。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型城鎮(zhèn)在數(shù)量上還是占據(jù)絕大多數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是以農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還在一、二、三或者一、三、二的階段。
2.城鎮(zhèn)規(guī)劃工作滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展，規(guī)劃思路和作用有待完善
城市體系結(jié)構(gòu)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球一體化和信息社會(huì)的出現(xiàn)而產(chǎn)生了翻天覆地的變化。原有的城鎮(zhèn)(市)體系結(jié)構(gòu)被打破，部分地區(qū)在進(jìn)行城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的過(guò)程中，完全不顧及區(qū)域城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的目標(biāo)，只是片面的尋求區(qū)域城鎮(zhèn)體系的完整，而忽略了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的根本和規(guī)劃編制的意義。
3.城鎮(zhèn)規(guī)劃的難度大大增加
在全球經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的相關(guān)背景下，城鎮(zhèn)區(qū)域之間的相互溝通聯(lián)系更為密切、競(jìng)爭(zhēng)也愈加激烈，人口技術(shù)等相關(guān)要素的流動(dòng)性不斷增加，造成城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模在區(qū)域中的位置難以明確，這必然在很大程度上增加了城鎮(zhèn)規(guī)劃的難度。另外，由于外來(lái)務(wù)工人員的大量涌人，流動(dòng)性大大增強(qiáng)，對(duì)城鎮(zhèn)人口的預(yù)測(cè)難度就加大了。
五、如何做到城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)
1.尊重協(xié)調(diào)發(fā)展的原則
第一，在城鎮(zhèn)規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際發(fā)展出發(fā)，堅(jiān)持務(wù)實(shí)的理念。城鎮(zhèn)規(guī)劃的用地規(guī)模必須要結(jié)合城鎮(zhèn)的實(shí)際人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)兩方面，同時(shí)要重視對(duì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)。很多地方在進(jìn)行城市建設(shè)的過(guò)程中，往往會(huì)忽略了對(duì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)，城鎮(zhèn)的建設(shè)是不能以犧牲耕地為代價(jià)的。城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)必須要合理明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展。
第二，城鎮(zhèn)建設(shè)需要綜合考慮、平衡發(fā)展。城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)不僅要順應(yīng)城市建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也要確保農(nóng)民的收入來(lái)源不被占據(jù)，從而科學(xué)合理的保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。
第三，發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)要做到因地制宜。每個(gè)地方都會(huì)有自己的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，所以，城鎮(zhèn)建設(shè)要建立在充分利用其優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展，因此這就需要規(guī)劃人員在堅(jiān)持因地制宜的原則上，科學(xué)合理的協(xié)調(diào)規(guī)劃的內(nèi)容、步驟以及方案。
2.統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃方法
為了避免不合法的土地開(kāi)發(fā)商任意占用土地資源，這就要求土地規(guī)劃建設(shè)的各相關(guān)部門要嚴(yán)格審批土地的使用，同時(shí)在審批后還要實(shí)行有效的監(jiān)察作用，對(duì)于不合法的建設(shè)用地和建設(shè)案子必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理。想要科學(xué)合理的進(jìn)行城鎮(zhèn)土地規(guī)劃建設(shè)，就必須建立正確的保護(hù)土地資源的觀念，科學(xué)合理且詳盡的進(jìn)行土地資源的規(guī)劃以及布局安排，最大限度的利用到城鎮(zhèn)空間存在的廢棄用地，懂得做到“變廢為寶”。盡量選擇建設(shè)高層建筑，保證足夠的高度和體積，以便減少土地的資源被無(wú)效占用。另一方面，要不斷加強(qiáng)老舊城區(qū)的改造工作，提高廢棄土地的使用率。
六、結(jié)束語(yǔ)
通過(guò)本文對(duì)于城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系協(xié)調(diào)的相關(guān)探討和研究，我們從而得知，如果想要合理的處理好城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系，就必須要遵循其關(guān)鍵性的原則，采取各種科學(xué)合理的方法，統(tǒng)籌規(guī)劃，研究制定最為先進(jìn)優(yōu)化的方式來(lái)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間的關(guān)系。
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關(guān)鍵詞 規(guī)劃調(diào)整 實(shí)施評(píng)估
中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）已在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，與上一輪土地利用總體規(guī)劃相比，其在土地調(diào)控指標(biāo)體系、管制分區(qū)等方面發(fā)生了明顯變化，因此，要求在實(shí)施過(guò)程中更加加強(qiáng)對(duì)本輪土地利用規(guī)劃的控制與調(diào)整。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往要求土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整，而規(guī)劃的嚴(yán)肅性對(duì)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整具有嚴(yán)格的限制。據(jù)此，國(guó)土資源部先后下發(fā)文件《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》（國(guó)土資發(fā)[2012]2號(hào)）和土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改指導(dǎo)意見(jiàn)等文件，指出對(duì)土地利用總體規(guī)劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評(píng)估，組織專家論證，依法組織聽(tīng)證，并向社會(huì)公示。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源主管部門同意后，方可開(kāi)展規(guī)劃修改。凡涉及改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界、禁止建設(shè)用地邊界，改變約束性指標(biāo)，調(diào)整重大布局等原則性修改，必須經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，同時(shí)各省國(guó)土資源廳相繼出臺(tái)技術(shù)指導(dǎo)文件，作為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的技術(shù)指導(dǎo)。
1土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法研究
當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的一般思路是首先構(gòu)建實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系，然后通過(guò)數(shù)學(xué)的方法分別計(jì)算出各指標(biāo)數(shù)值，最后根據(jù)權(quán)重和各指標(biāo)分值綜合計(jì)算得到該區(qū)域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施總分值。根據(jù)研究思路可以看出，一般情況下，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法主要是定性和定量相結(jié)合的方法，但傳統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中的定性與定量相結(jié)合方法往往是定性為主，單一用數(shù)理統(tǒng)計(jì)進(jìn)行分析。隨著各項(xiàng)技術(shù)的發(fā)展，這種傳統(tǒng)的評(píng)估方法已經(jīng)無(wú)法滿足需求，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣P(guān)注的分析方法。除此之外，目前的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估還引入了定位分析技術(shù)，將GIS軟件與土地利用實(shí)施評(píng)估進(jìn)行有效結(jié)合，從空間上對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行分析。
本文主要通過(guò)多角度構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型分別計(jì)算各指標(biāo)數(shù)值，從多元定量方法入手，進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究。
2土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估
2.1評(píng)估指標(biāo)選擇
根據(jù)臥龍鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”發(fā)展規(guī)劃、土地利用變更數(shù)據(jù)等最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃實(shí)施評(píng)估技術(shù)指導(dǎo)，從規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行、規(guī)劃實(shí)施效益的實(shí)現(xiàn)以及規(guī)劃實(shí)施后土地利用程度和變化三個(gè)方面進(jìn)行定量評(píng)估，選取規(guī)劃主要指標(biāo)實(shí)施情況、用地結(jié)構(gòu)與布局情況、用地節(jié)約集約程度、規(guī)劃實(shí)施情況和規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展匹配度5個(gè)評(píng)估目標(biāo)、耕地保有量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等22個(gè)子目標(biāo)（見(jiàn)表1）。
表1：臥龍鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)因素因子及權(quán)重
2.2評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重確定
權(quán)重應(yīng)依據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的影響程度來(lái)確定。評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值在0～1之間，每個(gè)目標(biāo)對(duì)應(yīng)下一層分值指標(biāo)的權(quán)重之和都應(yīng)為1。一般情況下，確定權(quán)重主要依據(jù)特爾菲測(cè)定法、因素成對(duì)比較法和層次分析法等幾種方法。本次臥龍鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估評(píng)價(jià)選用特爾菲測(cè)定法來(lái)確定總體評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)目標(biāo)指標(biāo)權(quán)重。其測(cè)算方法是首先對(duì)各因素進(jìn)行多輪次的專家打分，并按下式計(jì)算權(quán)重值：
其中wi =1
式中：c――評(píng)估分值
Wi――第i個(gè)評(píng)估因素作用權(quán)重值
di――第i個(gè)評(píng)估因素作用分值
由此計(jì)算得到本次規(guī)劃實(shí)施評(píng)估各因素因子的權(quán)重如表1所示。
2.3 指標(biāo)計(jì)算
考慮土地規(guī)劃評(píng)估的系統(tǒng)性，評(píng)估指標(biāo)覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評(píng)判模型作為土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的模型。具體公式為：
其中wi =1
式中：c――評(píng)估分值
Wi――第i個(gè)評(píng)估因素作用權(quán)重值
di――第i個(gè)評(píng)估因素作用分值
由于各評(píng)估指標(biāo)反映不同的評(píng)估內(nèi)容，有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和量綱，相互之間不能直接比較，需通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化將其轉(zhuǎn)化為可比量綱。
為了更直觀地評(píng)價(jià)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施水平，將土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況分為優(yōu)秀、良好、一般、差、較差和很差六類，對(duì)應(yīng)的綜合評(píng)價(jià)分值歸類標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表2：
臥龍鎮(zhèn)土地規(guī)劃實(shí)施定量評(píng)價(jià)結(jié)果為80.55分，規(guī)劃實(shí)施情況良好。為了找出規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題，對(duì)各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行具體分析。
3.對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的思考
土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估主要是針對(duì)目前正在實(shí)施的第三輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整而進(jìn)行的一項(xiàng)工作，其目的是為了科學(xué)合理的進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整，但實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，當(dāng)前的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法及評(píng)估思路尚存在一定的問(wèn)題。
3.1土地利用總體規(guī)劃調(diào)整依據(jù)不明確
目前的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整雖然受到土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的限制，即在調(diào)整前必須先通過(guò)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，但是卻沒(méi)有明確的限制因素，雖然通過(guò)定量的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估可以得到該地區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況的好壞，但這種好壞不能作為是否進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)。而當(dāng)前的實(shí)際操作是很多地方將這種規(guī)劃實(shí)施評(píng)估作為土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的一部分，不能對(duì)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整起到規(guī)范限制的作用。
3.2規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)與規(guī)劃調(diào)整內(nèi)容不一致
目前的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估主要是對(duì)目前規(guī)劃實(shí)施情況的指標(biāo)測(cè)算及分析，而土地利用總體規(guī)劃調(diào)整過(guò)程中，往往是對(duì)規(guī)劃布局的調(diào)整，規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)很少會(huì)發(fā)生變化，從而使得這種評(píng)估跟實(shí)際的調(diào)整聯(lián)系并不密切。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】 土地利用總體規(guī)劃 誤差源分析 質(zhì)量控制
土地利用總體規(guī)劃是指在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施。它是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地管理的重要依據(jù)，科學(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，對(duì)于保護(hù)耕地、合理利用土地、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
1 影響土地利用總體規(guī)劃質(zhì)量誤差源
土地利用總體規(guī)劃[1]是指在各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。影響其質(zhì)量誤差源[2]包括：空間參考系（大地基準(zhǔn)、高程基準(zhǔn)、地圖投影和行政區(qū)范圍）；數(shù)據(jù)完整性（目錄及文件規(guī)范性、數(shù)據(jù)格式正確性、數(shù)據(jù)有效性、元數(shù)據(jù)、圖層完整性）；空間圖形數(shù)據(jù)（點(diǎn)、線、面層內(nèi)拓?fù)潢P(guān)系、線面拓?fù)潢P(guān)系、數(shù)據(jù)拼接、碎片多邊形、碎線檢查）；表格數(shù)據(jù)（表格完整性、表格數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)一致性、表格數(shù)據(jù)代碼一致性、表格數(shù)值范圍符合性、表格字段必填性、表內(nèi)邏輯一致性、表間邏輯一致性）；規(guī)劃內(nèi)容（空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)一致性、規(guī)劃成果間一致性）。
2 項(xiàng)目實(shí)例
2.1 項(xiàng)目概況
寧德市位于福建省東北沿海，北緯26°17′-27°14′，東經(jīng)118°32′-120°52′，土地總面積1.35萬(wàn)平方公里，直接相鄰的海域面積4.46萬(wàn)平方公里。現(xiàn)轄蕉城區(qū)、霞浦縣、古田縣、壽寧縣、屏南縣、周寧縣、柘榮縣、福安市和福鼎市9縣（市、區(qū)），124個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，2269個(gè)村（居）委員會(huì)。轄區(qū)人口320多萬(wàn)人，其中畬族人口17萬(wàn)人，占全省畬族人口的1/2，全國(guó)的1/4，是全國(guó)最大的畬族聚居區(qū)。海外僑胞和港、澳、臺(tái)同胞近30萬(wàn)人。
全面落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)、在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的總方針，全面落實(shí)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度和“五個(gè)統(tǒng)籌”，堅(jiān)持保護(hù)、保障、挖潛和集約利用的原則，改變傳統(tǒng)的土地利用模式，以嚴(yán)格保護(hù)耕地、基本農(nóng)田和土地生態(tài)環(huán)境為前提，嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，節(jié)約和集約利用土地為核心，合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，處理好建設(shè)和保護(hù)的關(guān)系，為全面建設(shè)小康社會(huì)、落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略決策和充分發(fā)揮城鎮(zhèn)各項(xiàng)職能提供用地保障，更好地為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)寧德市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
2.2 項(xiàng)目驗(yàn)收質(zhì)量情況
基礎(chǔ)資料收集全面、客觀、準(zhǔn)確；調(diào)查核實(shí)實(shí)事求是，重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)地勘查、核實(shí)率達(dá)100%；報(bào)告編寫嚴(yán)格按照《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》的要求；數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)嚴(yán)格按照《土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》要求；項(xiàng)目質(zhì)檢合格率達(dá)98%。結(jié)果是：寧德市土地利用總體規(guī)劃修編成果通過(guò)驗(yàn)收，并達(dá)到優(yōu)秀。
3 誤差分析與控制措施
3.1 空間參考系質(zhì)量控制措施
參與土地規(guī)劃的依據(jù)圖件，均應(yīng)進(jìn)行數(shù)據(jù)空間參考系統(tǒng)一，平面坐標(biāo)系統(tǒng)采用“1980西安坐標(biāo)系”，高程系統(tǒng)采用“1985國(guó)家高程基準(zhǔn)”，投影采用高斯-克呂格投影，分帶符合《標(biāo)準(zhǔn)》[3]要求，縣級(jí)及縣級(jí)以上行政區(qū)范圍是否與第二次全國(guó)土地調(diào)查使用的行政區(qū)范圍一致。
3.2 基本數(shù)據(jù)完整性質(zhì)量控制措施
基本數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查包括基礎(chǔ)資料的收集和實(shí)地勘查核實(shí)兩部分：把握基礎(chǔ)資料收集的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、完整性、實(shí)用性和現(xiàn)勢(shì)性，是開(kāi)展規(guī)劃修編工作的基礎(chǔ)。
（1）在基礎(chǔ)資料的收集中，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，做到資料收集與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合；采集、補(bǔ)測(cè)的數(shù)據(jù)和圖斑精度要求高，其誤差應(yīng)不影響建庫(kù)要求；外業(yè)調(diào)查收集的資料要包括專題研究和專項(xiàng)規(guī)劃所需的資料，其資料一定要內(nèi)容全面、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。
（2）核實(shí)數(shù)據(jù)與實(shí)地勘查過(guò)程中，應(yīng)對(duì)土地利用活動(dòng)要素和規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目要素，在土地利用更新調(diào)查圖上，結(jié)合基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃圖、生態(tài)公益林分布圖、自然保護(hù)區(qū)分布圖和遙感影像數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)圖件，做到100%的調(diào)查分析，并形成分析報(bào)告；對(duì)規(guī)劃新增建設(shè)用地區(qū)、基本農(nóng)田補(bǔ)劃區(qū)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)100%重點(diǎn)實(shí)地勘查、核實(shí)；對(duì)土地利用專項(xiàng)規(guī)劃區(qū)（土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)）、生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)（生態(tài)退耕、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，自然保護(hù)區(qū)）劃定做到90%以上勘查、核實(shí)；對(duì)準(zhǔn)備劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的優(yōu)質(zhì)果園進(jìn)行勘查、核實(shí)；對(duì)于土地利用活動(dòng)要素和規(guī)劃新增建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地勘查、核實(shí)，并將其作業(yè)量定量化，作為規(guī)劃修編質(zhì)量控制和質(zhì)檢工作的重點(diǎn)。
3.3 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)質(zhì)量控制
在數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)過(guò)程中，在現(xiàn)有資料基礎(chǔ)上，保證圖形和屬性數(shù)據(jù)的正確性、完整性、一致性。為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，在建庫(kù)過(guò)程中采取100%檢查，并逐個(gè)數(shù)據(jù)、逐項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行檢查。并對(duì)每項(xiàng)內(nèi)容，不同的操作人進(jìn)行三次檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)更正，直到數(shù)據(jù)質(zhì)量附合《標(biāo)準(zhǔn)》要求。數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)質(zhì)量控制內(nèi)容包括：
3.3.1 空間數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
空間數(shù)據(jù)質(zhì)量控制主要是對(duì)規(guī)劃圖上的內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)量檢查，要分別對(duì)所有圖層進(jìn)行逐項(xiàng)檢查，檢查的重點(diǎn)是：數(shù)據(jù)庫(kù)屬性表是否完備，是否有遺漏或冗余的表，具有邏輯關(guān)系的表是否有關(guān)鍵字段聯(lián)接等；數(shù)據(jù)庫(kù)屬性結(jié)構(gòu)是否規(guī)范，是否有遺漏或冗余的字段，關(guān)鍵字段的標(biāo)識(shí)是否正確等；數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容是否完備，關(guān)鍵字段的內(nèi)容是否唯一、是否有空值，一般字段內(nèi)容為空值是否合理，字段內(nèi)容與其邏輯值域是否一致等；圖層是否有遺漏或冗余，圖層的名稱、代碼是否規(guī)范，圖層要素和要素類型的劃分是否正確；檢查每個(gè)圖層屬性數(shù)據(jù)的正確性，圖層之間邏輯關(guān)系的一致性與完備性，各圖層之間相互重疊的點(diǎn)、線、面是否能保持基本一致，作到不扭結(jié)、不交叉、無(wú)縫隙等；檢查每個(gè)圖層的拓?fù)潢P(guān)系的正確性，是否有冗余的多邊形碎片，孤立的點(diǎn)、線要素是否合理，懸掛的線要素是否合理，圖層中需要表達(dá)的內(nèi)容是否有遺漏或冗余，圖層中各要素與對(duì)應(yīng)的屬性項(xiàng)的表達(dá)是否一致等；檢查行政區(qū)劃和土地用途分區(qū)圖層是否做到完全剖分，即做到全域覆蓋，不重不漏；檢查注記的正確性，抽查30%的注記，檢查其正確性；檢查圖廓修飾是否規(guī)范，圖面設(shè)計(jì)是否合理；檢查空間坐標(biāo)系表示是否規(guī)范。
3.3.2 規(guī)劃指標(biāo)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
是指檢查數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的是否與本數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范一致，并對(duì)照規(guī)劃文本檢查與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)內(nèi)容的完整性和正確性。
3.3.3 規(guī)劃資料文檔控制
規(guī)劃資料文檔控制主要是對(duì)照審批后的總體規(guī)劃文本及規(guī)劃指標(biāo)等檢查規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)所要求的總體規(guī)劃文本、編制說(shuō)明、規(guī)劃指標(biāo)等資料文檔是否齊全，內(nèi)容是否正確；并檢查元數(shù)據(jù)采集表及入庫(kù)數(shù)據(jù)內(nèi)容是否合乎要求。
3.3.4 數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控指標(biāo)控制
上述內(nèi)容的檢查總錯(cuò)誤率小于1.0%，其中，圖元（包括點(diǎn)、線、面、注釋）錯(cuò)誤率小于0.5%，屬性（包括文字、代碼、ID號(hào)對(duì)應(yīng)，記錄個(gè)數(shù)等）錯(cuò)誤率小于0.5%，凡錯(cuò)誤率大于這兩個(gè)值的，或發(fā)生圖層缺失、指標(biāo)缺失、文檔缺失以及未提交正確的元數(shù)據(jù)采集表和入庫(kù)數(shù)據(jù)的，一律不予通過(guò)。
4 規(guī)劃圖件編制質(zhì)量控制
需進(jìn)行100%的圖面檢查，質(zhì)檢內(nèi)容包括：圖面內(nèi)容、規(guī)劃要素表示是否齊全合理；用途分區(qū)是否準(zhǔn)確，界線、符號(hào)及各要素表示是否恰當(dāng)，地類圖斑是否完整，有無(wú)遺漏；新增建設(shè)區(qū)位置和范圍表示是否明確、是否完整；鄰幅間接邊、規(guī)劃圖間接邊是否準(zhǔn)確、無(wú)遺漏；土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（區(qū)）界線是否明確；新增建設(shè)項(xiàng)目注記有無(wú)遺漏，檢查所有注記的字體、字高、及顏色表示是否符合有關(guān)要求；圖廓整飾是否標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；通過(guò)目視進(jìn)行圖面各要素檢查，結(jié)合上機(jī)查看，把錯(cuò)誤的位置圈劃之后，把錯(cuò)誤緣由記錄在圖紙上，并根據(jù)ISO質(zhì)量保障體系要求，詳細(xì)填寫各級(jí)質(zhì)量檢查記錄表，作為供作業(yè)員修改更正的依據(jù)。
5 結(jié)論與建議
通過(guò)本項(xiàng)目的實(shí)踐，論述了土地利用總體規(guī)劃質(zhì)量的控制。為控制土地利用總體規(guī)劃提供了一套較系統(tǒng)的作業(yè)參考與借鑒。
（1）規(guī)劃修編的指導(dǎo)思想應(yīng)符合土地管理法等法律、法規(guī)的要求，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以節(jié)約集約用地為核心；
（2）首先要有可靠的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并且要保證有高質(zhì)量的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)；
（3）保證用于土地總體規(guī)劃的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性；
（4）建庫(kù)所采用的硬件、軟件應(yīng)符合《標(biāo)準(zhǔn)》要求。
參考文獻(xiàn)：
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林省長(zhǎng)說(shuō)，近年來(lái)特別是“十一五”以來(lái)，全省國(guó)土資源戰(zhàn)線的廣大干部職工緊緊圍繞全省發(fā)展大局，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家和省關(guān)于加強(qiáng)土地利用管理的各項(xiàng)法律法規(guī)和政策要求，創(chuàng)造性開(kāi)展工作，在用地保障、耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、土地執(zhí)法等方面取得了明顯成效，特別是去年土地利用總體規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，為交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等重大戰(zhàn)略實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的用地保障。他希望全省國(guó)土資源戰(zhàn)線的同志們?cè)俳釉賲枺c有關(guān)部門和單位一道，共同把土地利用管理工作做得更好，推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。
林省長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省土地利用總體規(guī)劃，是指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)、利用、整理、保護(hù)和管理的綱領(lǐng)性文件。當(dāng)前正處于全力打好基礎(chǔ)、奮力實(shí)現(xiàn)跨越的關(guān)鍵時(shí)期，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持好字當(dāng)頭、又好又快，把保障重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重大民生項(xiàng)目、重大生態(tài)項(xiàng)目用地需要作為貫徹實(shí)施省土地利用總體規(guī)劃的工作重點(diǎn)，努力在一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展。在土地供應(yīng)方面，重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地首先要保證交通和水利建設(shè)，城市建設(shè)用地重中之重是要保障城市骨架路網(wǎng)建設(shè)和重點(diǎn)城市群、重點(diǎn)旅游城市發(fā)展，工業(yè)項(xiàng)目用地重點(diǎn)要保障能源、優(yōu)勢(shì)原材料、煙酒、裝備制造、特色食品、民族制藥等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地尤其要保障草地生態(tài)畜牧業(yè)和蔬菜等大宗特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，民生項(xiàng)目用地要切實(shí)滿足教育、衛(wèi)生、農(nóng)村危房改造、廉租住房建設(shè)、計(jì)生、文化等工程實(shí)施的需要。在土地管理方面，必須堅(jiān)持從人多地少的最基本省情出發(fā)，嚴(yán)格耕地保護(hù)，確保國(guó)家下達(dá)的437.07萬(wàn)公頃耕地保有量指標(biāo)不突破，切實(shí)保障糧食安全。在保護(hù)耕地這個(gè)問(wèn)題上，我們不強(qiáng)調(diào)什么特殊性，也不變通搞什么花樣，國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定該做的我們堅(jiān)決做，不能干的我們堅(jiān)決不干，這是一個(gè)基本原則。要堅(jiān)持依法編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，加快貴州發(fā)展，并不是要去亂占地、亂用地，誰(shuí)違反了規(guī)定，該查處誰(shuí)就查處誰(shuí)，絕不姑息。在林地保護(hù)和生態(tài)用地保障方面，要按照建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的理念，加強(qiáng)現(xiàn)有林地保護(hù)和管理，把規(guī)劃中明確的生態(tài)用地安排不折不扣地落到實(shí)處。
林省長(zhǎng)指出，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)規(guī)劃是一個(gè)銜接統(tǒng)一、逐級(jí)控制的完整規(guī)劃體系，任何一級(jí)規(guī)劃做得不好，整個(gè)規(guī)劃體系的實(shí)施效果將大打折扣。目前土地利用總體規(guī)劃修編工作的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)移到市、縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制上來(lái)，在組織編制省以下各級(jí)土地利用總體規(guī)劃中，要切實(shí)把握幾個(gè)方面：
一是要進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。將土地利用總體規(guī)劃確定的主要目標(biāo)和指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度實(shí)施計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行。各級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編必須按照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則，與省級(jí)土地利用總體規(guī)劃相銜接。各部門、各行業(yè)編制相關(guān)規(guī)劃，必須符合省級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。
二是要統(tǒng)籌安排和合理布局各類用地，重點(diǎn)要按照省級(jí)規(guī)劃確定的規(guī)模做好布局，特別是對(duì)基本農(nóng)田、建設(shè)用地，要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，為未來(lái)的建設(shè)發(fā)展留下足夠空間。
三是要牢固樹立守土有責(zé)、惜土如金的理念，把實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度貫穿于各級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編的全過(guò)程，把省土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積層層分解落到實(shí)處。
四是要建立健全規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制及檢查考核制度，綜合采取法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等手段，保障規(guī)劃順利實(shí)施。
五是要搞好現(xiàn)行規(guī)劃和修編規(guī)劃之間的銜接，嚴(yán)禁借修編規(guī)劃之名擅自突破規(guī)劃審批用地，絕不能因新老規(guī)劃銜接出現(xiàn)偏差而影響正常的用地審批，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成損失。
林省長(zhǎng)要求，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃修編工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要把土地利用總體規(guī)劃修編工作擺上重要議事日程，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃修編工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工作中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題；要加強(qiáng)規(guī)劃咨詢論證，擴(kuò)大公眾參與，增強(qiáng)規(guī)劃編制的公開(kāi)性和透明度。省國(guó)土資源廳要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃修編的指導(dǎo)和督促檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問(wèn)題。各地國(guó)土資源部門要把規(guī)劃修編作為近期工作的重點(diǎn)，積極會(huì)同相關(guān)部門對(duì)規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)真審查和論證，確保規(guī)劃修編質(zhì)量，確保按計(jì)劃完成規(guī)劃修編任務(wù)。各有關(guān)部門要加強(qiáng)與國(guó)土資源部門的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)將本行業(yè)的用地需求與國(guó)土資源部門進(jìn)行銜接，確保修編的土地利用總體規(guī)劃真正具有科學(xué)性和可操作性，滿足各行各業(yè)發(fā)展的用地需要。
各管區(qū)、村、各有關(guān)單位、企業(yè)：
接縣政府通知，自今年開(kāi)始土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查將覆蓋我縣全境，上級(jí)國(guó)土資源管理部門將對(duì)覆蓋區(qū)域內(nèi)各類新增建設(shè)用地實(shí)行全程監(jiān)管，一旦出現(xiàn)土地違法違規(guī)案件，將追究當(dāng)事人和有關(guān)鎮(zhèn)村責(zé)任，并按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部第15號(hào)令）實(shí)施問(wèn)責(zé)。
我鎮(zhèn)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編已經(jīng)完成，今后將按照用途管制原則區(qū)分農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地，合理安排建設(shè)項(xiàng)目用地，切實(shí)保護(hù)耕地。通過(guò)春季土地巡查，發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方土地違法現(xiàn)象有所抬頭，土地管理形勢(shì)十分嚴(yán)峻。為此，各村、各單位要做好以下幾個(gè)方面的工作，確保不出現(xiàn)大的問(wèn)題。
一、堅(jiān)決貫徹國(guó)家關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地保護(hù)“紅線”。任何單位和個(gè)人不得擅自占用基本農(nóng)田，或者擅自改變用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)格禁止在基本農(nóng)田挖魚塘、種樹、養(yǎng)殖，以及其他毀壞耕作層的活動(dòng)，這是不可逾越的高壓線。
二、嚴(yán)格按照《土地利用總體規(guī)劃》要求依法合理安排鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施以及建設(shè)項(xiàng)目用地。堅(jiān)持以規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)項(xiàng)目，項(xiàng)目服從規(guī)劃，層層報(bào)批。堅(jiān)決杜絕隨意用地、亂占濫建和“以租代征”等違法違規(guī)用地現(xiàn)象的發(fā)生。
三、抓好農(nóng)村宅基地管理，確保“一戶一宅，符合規(guī)劃、不超面積”。今年2月1日，《市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》正式實(shí)施，縣級(jí)國(guó)土部門和鎮(zhèn)政府是宅基地管理的主體，國(guó)土所要認(rèn)真做好農(nóng)村宅基地及其他建設(shè)用地各項(xiàng)條件審查、報(bào)批、發(fā)證工作，鎮(zhèn)建委要嚴(yán)格按村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行打點(diǎn)放線，對(duì)村莊規(guī)劃范圍內(nèi)符合申請(qǐng)條件需要使用建設(shè)用地建住房的，各村要給予從速辦理，對(duì)不符合條件的，要明確告知。做到合法的堅(jiān)決維護(hù)，違法的堅(jiān)決追究。
四、嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅查處各種土地違法違規(guī)行為。違反法律法規(guī)批地、占地必須承擔(dān)法律責(zé)任。實(shí)行衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)察后，各類新增建設(shè)項(xiàng)目都能在影像圖上體現(xiàn)出來(lái)，使違法占地?zé)o處可逃，各村各單位必須引起高度重視，發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)勸阻并上報(bào)。從今年起，任何單位和個(gè)人非法占用的土地，該拆除收回的要拆除收回，該復(fù)耕的要復(fù)耕。既要查處違法行為，又要查處違法責(zé)任人。構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事。
關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；土地利用；協(xié)調(diào)
經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是我國(guó)綜合國(guó)際提升的重要體現(xiàn)，但是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也給我國(guó)帶來(lái)了很多的問(wèn)題，比如資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染等問(wèn)題日益嚴(yán)重。而在城市化進(jìn)程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩大規(guī)劃工作面前的主要問(wèn)題，所以，如何處理好土地資源的利用問(wèn)題，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展，是急需解決的一個(gè)問(wèn)題。
1 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系
1.1 平行性
城市總體規(guī)劃的主干法與土地利用總體規(guī)劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來(lái)看，屬于平性關(guān)系。土地管理法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都對(duì)城市總體規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃的銜接關(guān)系做出了明確的規(guī)定，即規(guī)定兩規(guī)劃應(yīng)像銜接，在實(shí)際的城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地的規(guī)模應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定來(lái)制定。
1.2 交叉性
城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的交叉性主要體現(xiàn)在行政區(qū)域的規(guī)劃中。在行政區(qū)域的規(guī)劃中包括了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩方面的內(nèi)容，其中城市總體規(guī)劃主要是指對(duì)城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃，而土地利用的體規(guī)劃則指行政區(qū)域內(nèi)所有的土地，二者存在包含交叉的關(guān)系，而交叉主要體現(xiàn)在城市建設(shè)中對(duì)土地的利用。在交叉的部分中，兩項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，城市總體規(guī)劃主要側(cè)重于城市用地的功能，而土地利用總體規(guī)劃中側(cè)重于對(duì)城市建設(shè)所用土地的科學(xué)管理與規(guī)模的控制，所以這兩項(xiàng)規(guī)則在交叉中又各有側(cè)重。
2 兩項(xiàng)規(guī)劃的主要矛盾及原因
2.1 規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想與方法不同
土地利用的總體規(guī)劃的主要指導(dǎo)思想就是“以供定需”，即根據(jù)目前我國(guó)各區(qū)域的各種類型的土地?fù)碛星闆r進(jìn)行匯總，然后根據(jù)土地的現(xiàn)有情況進(jìn)行各種功能土地的劃分。在整個(gè)規(guī)劃中自上而下的制度嚴(yán)明，越往下級(jí)，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規(guī)劃主要是根據(jù)對(duì)人口情況及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的預(yù)測(cè)而對(duì)建設(shè)所用的土地面積及用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。土地的功能的劃分是根據(jù)實(shí)際城市建設(shè)的需要而進(jìn)行的，另外，上下級(jí)規(guī)劃間也沒(méi)有嚴(yán)格的控制關(guān)系。
2.2 規(guī)劃編制的時(shí)間不同
相比于土地利用的規(guī)劃，城市規(guī)劃相關(guān)工作在我國(guó)開(kāi)展的較早，但是城市規(guī)劃工作開(kāi)展的早期沒(méi)有明確的法規(guī)對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。土地管理法的頒布雖然早于城市規(guī)劃法，但是城市規(guī)劃法更與時(shí)俱進(jìn)，頒布以來(lái)內(nèi)容得到了多次更新。由于上述的編制的時(shí)間不同，導(dǎo)致了兩規(guī)劃的編制背景不同，所以規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)難免會(huì)有一定的差別。這樣就很容易導(dǎo)致一項(xiàng)規(guī)劃相對(duì)于另一項(xiàng)的落后，不利于城市建設(shè)相關(guān)工作的開(kāi)展。
2.3 規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同
土地利用的規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用情況的調(diào)查，主要針對(duì)各種不同類型的用地進(jìn)行調(diào)查，得到的結(jié)果可靠性高，但不精確。而城市規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要是用各種測(cè)量方法得到的，其精準(zhǔn)度高，但缺少人文因素。另外，兩規(guī)劃中對(duì)人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)的方法也不盡相同，這也會(huì)導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果的較大差異，最終導(dǎo)致兩項(xiàng)規(guī)劃的矛盾。
3 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展
3.1 協(xié)調(diào)的原則
想要做好城市總體規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃完美的協(xié)調(diào)首先就要確立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)。雖然城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的側(cè)重的主要發(fā)展方向有所不同，但是兩者的主要發(fā)展目標(biāo)大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續(xù)的利用以及對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好協(xié)助，所以協(xié)調(diào)這兩項(xiàng)規(guī)劃在編制是從同一個(gè)根本目標(biāo)出發(fā)展開(kāi)。其次，由于不同城市和地區(qū)由于其地理特點(diǎn)和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協(xié)調(diào)計(jì)劃一成不變，在不同城市要根據(jù)該地區(qū)的地理氣候特點(diǎn)制定城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展計(jì)劃。最后，要注意到遵循期限一致和級(jí)別一致的原則，大體就是兩項(xiàng)規(guī)劃大體的規(guī)劃前期執(zhí)行步驟不一定一致，所以在規(guī)劃后期注意調(diào)整兩項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施步驟和實(shí)施時(shí)間。其次，土地利用總規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的層次不同，所以執(zhí)行的任務(wù)也不會(huì)相同，所以也要注意兩項(xiàng)規(guī)劃的級(jí)別做到相同的原則。
3.2 基本數(shù)據(jù)和指標(biāo)的協(xié)調(diào)
在協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)時(shí)，重要的是要保證基本數(shù)據(jù)和基本指標(biāo)的協(xié)調(diào)。把二者協(xié)調(diào)的原標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而進(jìn)一步確定二者數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃的相關(guān)理論，技術(shù)和基本數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)基本數(shù)據(jù)和指標(biāo)的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的重點(diǎn)主要從三點(diǎn)進(jìn)行，第一點(diǎn)是規(guī)劃城市規(guī)劃的面積不宜過(guò)大，否則會(huì)造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則。第二點(diǎn)是人均建設(shè)面積使用指標(biāo)[2]，注意在合理分析土地和城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況之后，對(duì)于可用地的城鎮(zhèn)，可以適當(dāng)放寬建設(shè)指標(biāo)，但是對(duì)于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地要嚴(yán)格按照規(guī)定使用。最后一點(diǎn)就是用地分類指標(biāo)，科學(xué)進(jìn)行用地分類嚴(yán)格按照國(guó)土資源管理規(guī)定進(jìn)行分類，科學(xué)進(jìn)行用地分類。避免城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃沖突，為了兩項(xiàng)規(guī)劃順利協(xié)調(diào)進(jìn)行創(chuàng)造有利條件。
3.3 城市發(fā)展方向的協(xié)調(diào)
為了讓城市發(fā)展時(shí)保證其發(fā)展規(guī)模和重點(diǎn)發(fā)展方向的正確性，同時(shí)也為了在發(fā)展城市時(shí)不破壞城市的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，就要確定城市的性質(zhì)和特點(diǎn)，在確立城市性質(zhì)時(shí)結(jié)合國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，也要注意在城市建設(shè)時(shí)保護(hù)耕地。同時(shí)要對(duì)該地區(qū)的土地價(jià)值進(jìn)行合理評(píng)估，根據(jù)城市基礎(chǔ)建設(shè)的情況和土地情況，保護(hù)基本農(nóng)田不被破壞來(lái)進(jìn)行城市性質(zhì)的確立，明確城市以后的主要發(fā)展方向和規(guī)模。
3.4 保障實(shí)施的一致性
在實(shí)施城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃時(shí)，需要政府發(fā)揮職能。首先要嚴(yán)格遵循科學(xué)發(fā)展的思路進(jìn)行，其次還要協(xié)調(diào)好城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，環(huán)境保護(hù)，人口流動(dòng)和自然資源相互統(tǒng)一。同時(shí)要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術(shù)以及行政的職能。對(duì)于實(shí)施的過(guò)程要加大監(jiān)管和指導(dǎo)力度，最好成立公眾監(jiān)督，公眾參與的機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾的積極性。做到以上幾點(diǎn)一致進(jìn)行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規(guī)劃現(xiàn)象出現(xiàn)，保障城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的進(jìn)行。
4 結(jié)語(yǔ)
總上所述，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展是目前城市建設(shè)中土地資源利用中的重點(diǎn)問(wèn)題，所以，城市建設(shè)管理的相關(guān)人員應(yīng)對(duì)此足夠的重視，將兩項(xiàng)規(guī)則的協(xié)調(diào)發(fā)展作為城市建設(shè)用地規(guī)劃的重要準(zhǔn)則，并積極采取有效措施，避免實(shí)際應(yīng)用中兩規(guī)劃的矛盾，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展，并促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞 土地；利用；規(guī)劃；城市；建議；理論；
Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.
Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;
中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
引言
對(duì)于城市總體規(guī)劃及其土地利用規(guī)劃的討論，近些年在規(guī)劃界就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。大家不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，又不斷地提出對(duì)策建議，但是，多年來(lái)城市總體規(guī)劃并沒(méi)有產(chǎn)生很大的變革，規(guī)劃的編制、審批以及規(guī)劃師在認(rèn)識(shí)方法上都沒(méi)有太大的變化。雖然城市總體規(guī)劃問(wèn)題多多早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是改革一直未能以強(qiáng)有力的姿態(tài)開(kāi)始。
1、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的理論基礎(chǔ)
1．1規(guī)劃的基本原則——可持續(xù)發(fā)展
1 9 9 4年中國(guó)制定并了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)2 1世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，這是世界上第一部國(guó)家級(jí)21世紀(jì)議程，它的核心思想是提出在中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)政府為了在各級(jí)地方政府各部門貫徹執(zhí)行中國(guó)21世紀(jì)議程，采取了一系列重大行動(dòng)和措施，其中包括把可持續(xù)發(fā)展作為我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略之一，以推動(dòng)地方實(shí)施中國(guó)21世紀(jì)議程《我們共同的未來(lái)》中提出可持續(xù)發(fā)展定義：“可持續(xù)發(fā)展既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅”。
1．2 城市與區(qū)域發(fā)展的整體性——要求規(guī)劃之間的融合
城市是非農(nóng)業(yè)人口集中、以從事工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)活動(dòng)的地域，是一定地域范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)的集中點(diǎn)，是區(qū)別于比較單一而分散的農(nóng)村居民的社會(huì)空間結(jié)構(gòu)形式。與自然系統(tǒng)相比，城市是一個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度密集的綜合體，是一個(gè)以人為主體的較為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。城市以其緊密聯(lián)系的區(qū)域?yàn)橐劳小Ｅc城市緊密聯(lián)系區(qū)域的資源、大氣、水、生物、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等因素是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，它們既起著為城市發(fā)展提供能源、水、糧食、勞動(dòng)力等，又是城市產(chǎn)品的主要市場(chǎng)。同時(shí)起著消化、吸收和降解城市的廢物。特別是隨著城市化進(jìn)程的逐步加速，城市與鄉(xiāng)村之間逐漸融合，城市與區(qū)域日益成為一個(gè)發(fā)展的整體。按照霍華德的田園城市理論，城市與鄉(xiāng)村之間應(yīng)該避免利益相互沖突，力求建立一種城市與鄉(xiāng)村融合的協(xié)調(diào)發(fā)展形式，城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃@。城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃必須相結(jié)合，而我國(guó)現(xiàn)階段所進(jìn)行的土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃的一個(gè)部分。在國(guó)際規(guī)劃界流行的一種觀點(diǎn)：“真正的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中國(guó)城鎮(zhèn)密集的高城市化地區(qū)，尤其應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃。城市規(guī)劃應(yīng)該逐步拓展到大都市地區(qū)范圍的規(guī)
劃。
1．3整體規(guī)劃的原則要求
根據(jù)著名規(guī)劃專家薩倫巴教授所述，整體規(guī)劃需要四個(gè)方面的結(jié)合：@①功能上的結(jié)合，是指物質(zhì)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與社會(huì)規(guī)劃之間的結(jié)合，將三者作為一個(gè)整體；②不同層次地域空間的結(jié)合，是指國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃之間的結(jié)合，表明城市與鄉(xiāng)村的規(guī)劃必須結(jié)合起來(lái)，形成協(xié)調(diào)的有機(jī)整體；③地域規(guī)劃與部門規(guī)劃的結(jié)合，是將來(lái)自農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通等各個(gè)部門上下級(jí)的縱向計(jì)劃和建議與橫向的地域空間規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)，與地域的空間需求和發(fā)展可能結(jié)合起來(lái)。④時(shí)間上的結(jié)合，主要是考慮規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性、時(shí)間和空間的結(jié)合性、規(guī)劃的彈性等問(wèn)題。規(guī)劃的整體性原則要求城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃作為一個(gè)規(guī)劃的整體，統(tǒng)一于區(qū)域與城市規(guī)劃為主體的綜合空間規(guī)劃體系之中。
2、對(duì)城市總體規(guī)劃現(xiàn)存問(wèn)題的剖析
2．1城市總體規(guī)劃歷史的回顧
在我國(guó)所有的城市規(guī)劃類型中，城市總體規(guī)劃無(wú)疑是法律地位、權(quán)威性、受重視程度和期望值最高的。從改革開(kāi)放至今，我國(guó)的城市普遍經(jīng)歷過(guò)兩輪總體規(guī)劃。總體規(guī)劃的期限一般為近期5年，遠(yuǎn)期15～2O年，并且重點(diǎn)放在遠(yuǎn)期，即期望總體規(guī)劃能對(duì)城市未來(lái)20年的各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)在統(tǒng)籌安排、合理布局的基礎(chǔ)上做出綜合的部署。但是現(xiàn)實(shí)往往并沒(méi)有期望的那么完美，實(shí)踐表明：第一輪的總體規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10年的作用。第二輪的剛過(guò)5年就已經(jīng)與實(shí)際建設(shè)相去甚遠(yuǎn)。在當(dāng)前我國(guó)“發(fā)展是硬道理”的大背景下．城市總體規(guī)劃的處境十分尷尬。回顧我們編制審批過(guò)的總體規(guī)劃，每一個(gè)都是經(jīng)過(guò)多方論證并認(rèn)為是科學(xué)合理之后才開(kāi)始實(shí)施的。當(dāng)時(shí)，我們對(duì)城市的未來(lái)充滿希望以為一個(gè)混亂無(wú)序的城市經(jīng)過(guò)此次規(guī)劃，必將步人健康有序的發(fā)展軌道，20年后一定會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃所描繪完美藍(lán)圖。令規(guī)劃師們汗顏的是這種期望從來(lái)就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)。
2．2市長(zhǎng)與城市總體規(guī)劃
總體規(guī)劃采取的是一種由遠(yuǎn)及近的思維和工作方法，期望通過(guò)對(duì)長(zhǎng)達(dá)15～2O年的遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定來(lái)指導(dǎo)和安排現(xiàn)在的工作，而非從現(xiàn)狀客觀條件出發(fā)提出解決當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方案，對(duì)于城市近期開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏指導(dǎo)意義。但市長(zhǎng)的任期往往只有短短幾年，如何在有限的時(shí)間、有限的資源條件下做出政績(jī)，是市長(zhǎng)最關(guān)心的問(wèn)題。如果無(wú)法從總體規(guī)劃中找到任期內(nèi)行動(dòng)的依據(jù)，無(wú)疑將令市長(zhǎng)倍感失望。正因?yàn)槿绱耍虚L(zhǎng)才覺(jué)得總體規(guī)劃遠(yuǎn)不如每5年編制一輪的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”那樣能夠更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影響城市發(fā)展的因素日趨復(fù)雜多變．為了應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，市長(zhǎng)完全有可能也有必要采取一些重大舉措，不僅將對(duì)總體規(guī)劃設(shè)定的城市發(fā)展目標(biāo)有所調(diào)整．甚至可能導(dǎo)致城市發(fā)展方向和總體格局的根本性改變。如果這些行動(dòng)無(wú)法得到總體規(guī)劃的支持。也將令其對(duì)城市規(guī)劃失去熱情和信心。
【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃；公眾參與；對(duì)策
土地利用總體規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施[1]。土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地相關(guān)法律的重要方式，是土地用途管制的依據(jù)，是國(guó)家意志的體現(xiàn)。其關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬(wàn)戶，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等廣泛領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的綜合性和實(shí)踐性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治的進(jìn)步，公眾參與逐步受到黨和政府的重視，人們的公眾意識(shí)也日益提高[2]。土地利用總體規(guī)劃作為一種公共產(chǎn)品，在公共管理思想范疇內(nèi)引入公眾參與理念。對(duì)于土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與情況如何，本文將進(jìn)行進(jìn)一步的研究與探索。
1 公眾參與的內(nèi)涵
公眾參與源于古希臘的直接民主模式，是一種公民權(quán)利的運(yùn)用與再分配。使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中無(wú)法掌握權(quán)力的民眾，其意見(jiàn)在未來(lái)能有計(jì)劃地被列入考慮[3]。因此，公眾參與就是在社會(huì)分層、公眾需求多元化、利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對(duì)策，公眾參與反映的是一種基層群眾被賦權(quán)的過(guò)程。
因此，筆者認(rèn)為土地利用總體規(guī)劃公眾參與指基層公眾被賦權(quán)（參與權(quán)、知情權(quán)等），參與到土地利用總體規(guī)劃的調(diào)查、討論、編制、公布、實(shí)施的過(guò)程中，使土地利用總體規(guī)劃切實(shí)體現(xiàn)廣大人民群眾的利益要求，更加符合實(shí)際情況，提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)范性的過(guò)程。
2 公眾參與土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀
公眾參與土地利用總體規(guī)劃，對(duì)于切實(shí)保障公眾的土地利益和構(gòu)建完善的土地規(guī)劃制度，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。在最近一輪土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中，多部門的參與已經(jīng)得到了充分的體現(xiàn)，社會(huì)參與的成分已經(jīng)相當(dāng)明顯，起到的作用也是比較突出的。但是，還存在一定的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
2.1 公眾參與度不高，部分公眾參與意識(shí)淡薄
事實(shí)證明，在土地利用總體規(guī)劃制定、實(shí)施的過(guò)程中，存在一定程度的公眾參與。但是相對(duì)于英國(guó)等其他國(guó)家來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)為公眾參與不具有代表性、公眾參與度不高、部分公眾參與意識(shí)淡薄。很大一部分公眾不知道或不清楚規(guī)劃會(huì)對(duì)其自身或社會(huì)造成什么樣的影響。比如在土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施階段，大部分公眾一般不會(huì)主動(dòng)參與到土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施程序中。只有在自身的切實(shí)利益受到侵害時(shí)才會(huì)向相關(guān)部門反映問(wèn)題或提訟。
2.2 法律制度不完善
就我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》可以說(shuō)從規(guī)劃編制到規(guī)劃管理幾乎都沒(méi)有涉及公眾參與問(wèn)題。土地規(guī)劃中的公眾參與制度松散，管理體制落后。雖然法律中也規(guī)定了公眾參與是土地規(guī)劃制定生效的程序之一，但法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)現(xiàn)實(shí)的操作性不強(qiáng)。毫無(wú)疑問(wèn)，這使得公眾參與沒(méi)有具備完善的法律依據(jù)[4]。因而，使公眾參與沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的法律保障，存在“浮于表面”或者“不接地氣”的現(xiàn)象。
2.3 公眾參與的滯后性
在土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程中，存在某些規(guī)劃編制單位聽(tīng)取公眾意見(jiàn)存在一定的滯后性。公眾意見(jiàn)的收集往往是在決策之后，而不是決策之前。這就在一定程度上導(dǎo)致公眾意見(jiàn)成了決策的后期補(bǔ)充。使收集聽(tīng)取公眾意見(jiàn)成了“走過(guò)場(chǎng)”。
3 公眾參與土地利用總體規(guī)劃對(duì)策
3.1 提高公眾參與意識(shí)
土地利用總體規(guī)劃是一種社會(huì)產(chǎn)品，涉及到區(qū)域內(nèi)居民的日常生活和切身利益。對(duì)于公眾本身來(lái)說(shuō)，要摒棄“規(guī)劃是政府的事，群眾參不參與無(wú)所謂”的思想，積極轉(zhuǎn)變觀念，真正實(shí)現(xiàn)從“臣民意識(shí)”到“公民意識(shí)”的轉(zhuǎn)變[5]，維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)利，積極地參與到土地利用總體規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)中。對(duì)于政府來(lái)講，積極對(duì)公眾進(jìn)行宣傳和教育，使他們了解公眾參與土地利用總體規(guī)劃的重要性及其積極意義，并培養(yǎng)其參與的主動(dòng)性、積極性，從而提高公眾參與意識(shí)。
3.2 建立土地利用總體規(guī)劃公眾參與相關(guān)法律與制度
我國(guó)憲法己經(jīng)賦予了公民管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，因此還應(yīng)制定專門的有關(guān)公眾參與權(quán)利義務(wù)的法規(guī)和制度，確立公眾參與的原則和地位，規(guī)定公眾參與的法律效力、權(quán)利與義務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)和組織、方式和程序以及領(lǐng)域和范圍[6]。真正使公眾參與土地利用總體規(guī)劃有法可依、有法必依。通過(guò)制度和法律保障使公眾參與規(guī)劃的權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃的民主化的進(jìn)程。
3.3 保證公眾參與的時(shí)效性
地方職能部門要重視土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中公眾參與的時(shí)效性，既要保證公眾在正確的時(shí)間參與，又要保證合理的公眾意見(jiàn)能被規(guī)劃編制單位吸取，應(yīng)用到所編制的規(guī)劃中。力求做到公眾參與不流于形式，注重公眾參與效果。
【參考文獻(xiàn)】
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《四平市土地利用總體規(guī)劃（1997-2012）》于1998年5月編制完成，并于1999年10月經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。在規(guī)劃實(shí)施的八年多中，無(wú)論在土地利用方面，還是在土地管理方面都發(fā)揮了重要作用，尤其是在土地用途管制方面起到很大作用。但由于受當(dāng)時(shí)規(guī)劃指導(dǎo)思想、技術(shù)水平和經(jīng)費(fèi)缺乏以及缺乏前瞻性等諸多因素的影響，現(xiàn)行規(guī)劃無(wú)論在編制方面還是在實(shí)施過(guò)程中也存在不容忽視的問(wèn)題。現(xiàn)就四平市土地利用規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問(wèn)題及對(duì)策，淺談一下個(gè)人想法。
一、規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及成因
（一）存在的主要問(wèn)題
1、規(guī)劃本身存在的問(wèn)題。在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)規(guī)劃自身存在一些問(wèn)題。主要問(wèn)題：一是建設(shè)預(yù)留地布局不盡合理。主要體現(xiàn)在有的縣把建設(shè)預(yù)留地過(guò)于集中，以至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建設(shè)預(yù)留地，造成有項(xiàng)目無(wú)地可供應(yīng)的現(xiàn)象；再有，由于建設(shè)預(yù)留地布局不盡合理，給后來(lái)擺布項(xiàng)目帶來(lái)了很大困難，甚至造成有的項(xiàng)目流失了。二是偏重保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田，而沒(méi)能給城市、城鎮(zhèn)發(fā)展空間有留充分余地。三是規(guī)劃圖與實(shí)地不符。這是我們?cè)谝?guī)劃實(shí)施中，尤其在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)，時(shí)常能遇到的問(wèn)題。主要是：當(dāng)我們?yōu)槟硞€(gè)項(xiàng)目用地預(yù)審踏查時(shí)，在規(guī)劃圖上是耕地，屬建設(shè)預(yù)留地，而到現(xiàn)場(chǎng)察看時(shí)，已經(jīng)有了建筑物了。還有的規(guī)劃圖上是基本農(nóng)田，而實(shí)際上已經(jīng)不是農(nóng)田了。
2、規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在一是不在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，而要在規(guī)劃區(qū)之外進(jìn)行建設(shè)；二是不按預(yù)審、審批項(xiàng)目建設(shè)，擅自改變用途，如有的項(xiàng)目按工業(yè)報(bào)的，卻建設(shè)住宅；三是不按預(yù)審確定的位置建設(shè)，而私自移位建設(shè)；四是少批多占；五是隨意提出調(diào)整修改規(guī)劃，有的地方在安排非重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，不是把項(xiàng)目安排在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，而安排在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)外，為達(dá)到目的而提出調(diào)整修改規(guī)劃的要求。六是違法用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的項(xiàng)目不按項(xiàng)目審批程序進(jìn)行建設(shè)，在未取得用地審批手續(xù)的情況下，私自動(dòng)工建設(shè)。
3、在新形勢(shì)新情況下遇到的問(wèn)題。現(xiàn)行規(guī)劃是1998年編制完成的，而在此之后我國(guó)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，我國(guó)加入了世貿(mào)組織，進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等。再有，我市行政區(qū)劃也發(fā)生了很大的變化，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)由規(guī)劃之初的108個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為現(xiàn)在的75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。還有，這期間我市先后成立了各類開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)十個(gè)，后經(jīng)清理整頓保留了10個(gè)。這些問(wèn)題在編制規(guī)劃時(shí)，是根本沒(méi)有想到的，因此不可能將這些情況納入規(guī)劃之中，所以，規(guī)劃實(shí)施起來(lái)顯得有些無(wú)奈。規(guī)劃急待進(jìn)行修編。
（二）存在問(wèn)題的成因
1、規(guī)劃編制技術(shù)手段落后，規(guī)劃基礎(chǔ)圖件陳舊。這是現(xiàn)行規(guī)劃自身存在問(wèn)題的原因。由于規(guī)劃編制技術(shù)手段落后，導(dǎo)致了現(xiàn)行規(guī)劃在編制方面技術(shù)應(yīng)用的層次不高，規(guī)劃功能低下，規(guī)劃預(yù)測(cè)及規(guī)劃預(yù)留地布局不盡合理等問(wèn)題的出現(xiàn)。
現(xiàn)行規(guī)劃是由規(guī)劃文本及規(guī)劃圖組成的，規(guī)劃圖是實(shí)施規(guī)劃與實(shí)行土地用途管制的主要依據(jù)。然而四平市現(xiàn)行規(guī)劃圖是在1991年土地利用現(xiàn)狀圖的基礎(chǔ)上繪制的。1991年至1997年在土地利用方面確實(shí)發(fā)生了很大變化，由于土地變更管理手段滯后，圖件變更沒(méi)能跟上，如規(guī)劃圖上為耕地，而實(shí)際現(xiàn)狀為建設(shè)用地（這種情況多數(shù)為違法用地）。再有，由于編制時(shí)間短，組織比較倉(cāng)促，人力資金饋乏，加上人們對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不夠，沒(méi)能對(duì)土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行修正更改，致使出現(xiàn)了規(guī)劃圖件與實(shí)際不符的現(xiàn)象，給規(guī)劃實(shí)施帶來(lái)了很大的不便。
2、缺乏對(duì)土地利用的研究，特別是沒(méi)有開(kāi)展土地利用的戰(zhàn)略研究，是規(guī)劃存在問(wèn)題的主要原因。由于在規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想上，以計(jì)劃控制為主，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃如何適應(yīng)土地利用變化考慮不足，致使規(guī)劃偏重了保護(hù)而忽略了建設(shè)和發(fā)展。由于缺乏對(duì)土地利用的研究，尤其是對(duì)土地利用戰(zhàn)略問(wèn)題缺乏應(yīng)有的研究，對(duì)未來(lái)土地利用的了解不透，土地利用安排的科學(xué)依據(jù)不足，所以預(yù)見(jiàn)性較差，致使規(guī)劃不能適應(yīng)新形勢(shì)新時(shí)期社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
3、各級(jí)政府對(duì)土地利用總體規(guī)劃重視程度不夠，這是規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的主要原因。現(xiàn)行規(guī)劃之所以存在這樣那樣的問(wèn)題，其主要是組織不力、沒(méi)有專家、缺乏資金保障等原因。由于這些因素，才使得規(guī)劃自身天生不足。另外還缺乏公眾參與，人們對(duì)規(guī)劃缺乏了解，才會(huì)出現(xiàn)違背規(guī)劃建設(shè)的問(wèn)題。
二、解決問(wèn)題的建議與對(duì)策
通過(guò)這些年的實(shí)踐，就如何解決規(guī)劃編制與實(shí)施中的問(wèn)題，談一下個(gè)人粗淺的看法。
1、各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施工作予以高度重視。在規(guī)劃編制方面應(yīng)該本著“政府組織、專家領(lǐng)銜、公眾參與、資金保障”的原則，做到真正意義上的政府組織，規(guī)劃編制工作必須由政府組織、主持協(xié)調(diào)、劃撥經(jīng)費(fèi)，資金保證對(duì)于規(guī)劃編制仍至實(shí)施都是十分重要的；規(guī)劃編制應(yīng)該聘請(qǐng)專家指導(dǎo)，組織專業(yè)人才進(jìn)行編制，并征取各部門、各行業(yè)的意見(jiàn)，還要聽(tīng)取各界人士、土地所有者的意見(jiàn)，是體現(xiàn)公眾參與的現(xiàn)實(shí)性。這樣才能使規(guī)劃編制得更加科學(xué)合理、更加適用便于操作。在規(guī)劃實(shí)施方面，各級(jí)政府應(yīng)予以高度重視，制定有效實(shí)施措施，建立健全和完善的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，從而保證規(guī)劃順利施實(shí)。
2、在規(guī)劃編制時(shí)，要充分考慮各方用地情況，制定出具有彈性和便于操作的規(guī)劃。建議：①各地在建設(shè)預(yù)留地落位于規(guī)劃圖以及建設(shè)項(xiàng)目，尤其是獨(dú)立選址在規(guī)劃圖上落位時(shí)，可以擴(kuò)大一些比例進(jìn)行落位。建設(shè)預(yù)留地落位應(yīng)做到側(cè)重城鎮(zhèn)用地，兼顧?quán)l(xiāng)村（新農(nóng)村建設(shè)）用地；側(cè)重重點(diǎn)工程用地，兼顧農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地。②在規(guī)劃編制時(shí)，由于有些項(xiàng)目無(wú)法預(yù)測(cè)，特別是國(guó)家重點(diǎn)工程很難料到，這就需要留一些機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以備不時(shí)之需。這樣既可以減少項(xiàng)目用地報(bào)批工作環(huán)節(jié)，又可以提高工作效率。③規(guī)范規(guī)劃的修改和調(diào)整。無(wú)論從理論上還是從實(shí)踐上看，對(duì)規(guī)劃的修改和局部調(diào)整予以明確都是必要的，但必須嚴(yán)格規(guī)劃修改和調(diào)整的范圍，規(guī)范規(guī)劃規(guī)劃修改和調(diào)整的程序，提高規(guī)劃規(guī)劃修改和調(diào)整的規(guī)劃門檻。可以參照《城市規(guī)劃法》對(duì)城市總體規(guī)劃修改和局部調(diào)整的有關(guān)規(guī)定，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的變更，涉及改變土地利用發(fā)展方向、規(guī)模、重大布局的，應(yīng)作為規(guī)劃修改；不涉及改變土地利用發(fā)展方向、規(guī)模、重大布局的，應(yīng)作為規(guī)劃局部調(diào)整。④規(guī)范建設(shè)用地轉(zhuǎn)換行為，實(shí)行建設(shè)用地轉(zhuǎn)換政策，可以有效建設(shè)用地的集中和集約利用土地，還可以使規(guī)劃更具有彈性和靈活性。⑤規(guī)劃文本及規(guī)劃圖件都要形成電子版的，特別是規(guī)劃圖一定要用繪圖儀繪制，這樣就不會(huì)出現(xiàn)手工繪圖時(shí)的錯(cuò)誤，在規(guī)劃實(shí)施時(shí)也不會(huì)出現(xiàn)以往的問(wèn)題。
3、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管力度，使規(guī)劃實(shí)施納入土地用途管制范圍。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施，就應(yīng)具有法定效力。切實(shí)加強(qiáng)土地用途管制制度，在規(guī)劃實(shí)施中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，尤其是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，就可以避免有些項(xiàng)目在用地方面不按審批建設(shè)、擅自移位建設(shè)、少批多建等問(wèn)題的出現(xiàn)。至少可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行處理和解決問(wèn)題。
參考文獻(xiàn)
1、《1995年四平統(tǒng)計(jì)年鑒》
2、《2000年四平統(tǒng)計(jì)年鑒》
3、《四平市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十和2015年遠(yuǎn)景規(guī)劃》
關(guān)鍵詞：巢湖市；農(nóng)村居民點(diǎn)；措施
中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
在我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，全國(guó)新一輪的土地利用總體規(guī)劃提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少相掛鉤的理念，農(nóng)村居民點(diǎn)用地是否合理，在土地利用總體規(guī)劃修編中扮演著重要角色。
一、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀
1、農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量與用地規(guī)模。2005年末，巢湖市土地總面積939，367.47公頃，全市有1，518個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，平均密度16個(gè)/百km2。全市鄉(xiāng)村戶數(shù)101.24萬(wàn)戶，鄉(xiāng)村人口312.60萬(wàn)人，農(nóng)村居民點(diǎn)平均人口規(guī)模為667戶/個(gè)和2，059人/個(gè)。
2、農(nóng)村居民點(diǎn)用地區(qū)域差異。全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%，占建設(shè)用地比重的66.34%。戶均用地714.7m2，人均用地231.5m2。全市四縣一區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地從大到小的排序?yàn)椋簭]江縣＞無(wú)為縣＞居巢區(qū)＞和縣＞含山縣。
對(duì)全市5個(gè)地域單元的人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地狀況進(jìn)行分析，從含山縣的196.7m2/人到廬江縣的253.8m2/人不等，大部分縣區(qū)人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地在200～250m2/人之間。總體上巢湖市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度相對(duì)較低，農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重較大，人均用地較多。
3、農(nóng)村居民點(diǎn)動(dòng)態(tài)變化情況。1996～2005年巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)用地總體上呈“先增長(zhǎng)后下降”的趨勢(shì)：1998～1999年由于兩次行政區(qū)劃調(diào)整，農(nóng)村居民點(diǎn)面積有所減少，1999～2003年逐年增加，2003年達(dá)到最高值為72，673.30公頃，2003以后逐年減少；2003～2005年農(nóng)村居民點(diǎn)用地從72，673.30公頃減少到了72，363.16公頃。
二、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)用地中的問(wèn)題
1、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地規(guī)模同步擴(kuò)張。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，從理論上分析，由于城鎮(zhèn)居民點(diǎn)人均用地低于農(nóng)村居民點(diǎn)用地。因此，轉(zhuǎn)化一個(gè)農(nóng)民就會(huì)相應(yīng)地減少居民點(diǎn)用地，節(jié)約出部分建設(shè)用地。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程在用地上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地總規(guī)模應(yīng)該下降。但是，實(shí)際情況與理論上的分析有較大的距離。
1997～2005年全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地從72，626.47公頃減少至72，363.16公頃，共減少263.31公頃。實(shí)際上從1999年到2003年，農(nóng)村居民點(diǎn)用地一直不降反增，2003～2005年才轉(zhuǎn)為下降趨勢(shì)。此外，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地不降反增，從2000年的202.97m2/人上升到2005年的231.48m2/人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模與人口規(guī)模的變動(dòng)不協(xié)調(diào)，兩者比例失調(diào)，加劇了人地矛盾。
2、農(nóng)村居民點(diǎn)分布較為分散。依據(jù)巢湖市2005年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地為72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%。從對(duì)巢湖市城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀的分析可以看出，無(wú)論是巢湖市還是大多縣（區(qū)），農(nóng)村居民點(diǎn)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比重都是最高的。這主要是由于長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)基本上處在自發(fā)性的發(fā)展之中，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點(diǎn)多數(shù)服務(wù)于一定的耕作半徑，從而形成了“滿天星”式的農(nóng)村居民點(diǎn)格局，客觀上造成了土地資源的浪費(fèi)。
3、農(nóng)村居民點(diǎn)集約利用度相對(duì)較低。巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)的建筑類型多以單層為主，各家各戶獨(dú)立成型且人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)。2005年末，全市農(nóng)村人口312.61萬(wàn)人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地72，363.16公頃，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積高達(dá)231.48m2。
同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)大多歷史久遠(yuǎn)，不同年代、不同結(jié)構(gòu)的建筑物相互交叉，互相之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，見(jiàn)縫插針式的建筑物非常普遍，當(dāng)前大多數(shù)村莊的房屋、農(nóng)舍等建筑物存在以下問(wèn)題：一是朝向各異，前后錯(cuò)落不齊，小巷彎曲，村莊道路質(zhì)量差；二是村莊內(nèi)舊外新，建筑層次差別大、式樣種類多、用材與裝潢檔次不一；三是功能混雜，缺乏公共活動(dòng)場(chǎng)所。據(jù)有關(guān)調(diào)查，巢湖市農(nóng)村建設(shè)容積率普遍小于1，利用率低下，給農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的配置增加了很多困難，阻礙了居民點(diǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
就單個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)自身的發(fā)展而言，其用地方式大多以外延式擴(kuò)展為主，而忽視了對(duì)原有居民點(diǎn)內(nèi)涵的挖潛，使農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，而老的農(nóng)村居民點(diǎn)用地不斷荒廢，往往新房林立，中心舊房破爛不堪，成為“空心村”。總體來(lái)看，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約度相對(duì)較低。
三、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)用地問(wèn)題原因剖析
1、村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識(shí)欠缺。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的發(fā)展一般屬于自發(fā)性的任意外延，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村建筑物分布混亂，生活配套設(shè)施難以滿足農(nóng)民需求，生活條件差。新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)展后，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理引起了地方政府的重視，紛紛開(kāi)展村鎮(zhèn)規(guī)劃，但是規(guī)劃體系嚴(yán)重缺乏，由于歷史原因，村莊建設(shè)規(guī)劃并非土地管理部門職能，因此與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接不夠，土地利用的統(tǒng)一規(guī)劃與合理安排難以實(shí)現(xiàn)。目前，巢湖大部分農(nóng)村都未進(jìn)行規(guī)劃編制，有的村鎮(zhèn)即使進(jìn)行了規(guī)劃，也僅局限于交通、水利工程等建設(shè)項(xiàng)目。這些舉措雖然在一定程度上有利于農(nóng)民生活的改善，但是規(guī)劃中沒(méi)有涉及空間管理的具體內(nèi)容，只是整理出超標(biāo)、閑置和不合理用地，并沒(méi)有從整體上改變農(nóng)村臟、亂、差的落后現(xiàn)象。規(guī)劃的指導(dǎo)性和可操作性差，規(guī)劃編制滯后，嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。宅基地整理工作的啟動(dòng)和開(kāi)展，需要大量的資金，包括舊宅的評(píng)估費(fèi)用、拆遷費(fèi)用、新住宅的建設(shè)及各種設(shè)備安裝費(fèi)用，以及煤氣、水電等一系列市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而整理后的成本回收又很慢。目前，農(nóng)村居民點(diǎn)整理主要靠地方政府投入，資金來(lái)源比較單一，地方財(cái)政難以支撐大規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作。加之居民點(diǎn)整理后土地大部分用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長(zhǎng)，所以許多地方政府沒(méi)有能力開(kāi)展大規(guī)模農(nóng)村居民點(diǎn)整理。
四、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)整理措施和建議
1、制定開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理的優(yōu)惠政策。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，制定開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)單位、個(gè)人投資農(nóng)村居民點(diǎn)整理，可以將通過(guò)整理增加的有效耕地劃歸投資者有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限內(nèi)允許土地使用權(quán)在不改變用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理后按比例獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，投資單位或個(gè)人確實(shí)需要的經(jīng)審批后可優(yōu)先安排使用。
2、建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理多元投資結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民點(diǎn)整理較成功的國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，資金渠道的穩(wěn)定，是農(nóng)村居民點(diǎn)整理順利進(jìn)行的基本保障。雖然農(nóng)村居民點(diǎn)整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的國(guó)家措施，國(guó)家應(yīng)占主體，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也表明國(guó)家投資占70%～80%，但就我國(guó)目前的財(cái)力而言，國(guó)家承擔(dān)70%～80%的投資是不現(xiàn)實(shí)的。為此，建議建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理多元投資結(jié)構(gòu)，可以從國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)基金、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的低息無(wú)息貸款等渠道籌集，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)人投工投勞。建立國(guó)家、集體、個(gè)人三方投入的農(nóng)村居民點(diǎn)整理專項(xiàng)基金。
3、明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理激勵(lì)機(jī)制涉及到的產(chǎn)權(quán)調(diào)整，雖然不及私有制國(guó)家（地區(qū)）那樣突出，但也存在著集體土地之間、集體土地與國(guó)有土地之間、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)調(diào)整及利益補(bǔ)償分配問(wèn)題，如農(nóng)村居民點(diǎn)整理涉及到田塊重整、村鎮(zhèn)合并等權(quán)屬置換重劃。因此，應(yīng)明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系，制定“土地分配與補(bǔ)償條例”，把農(nóng)村居民點(diǎn)整理后的利益分配與土地整理工作相互聯(lián)系起來(lái)，建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理的激勵(lì)機(jī)制。
4、建立嚴(yán)格的土地用途管制制度。按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求，在明確劃定村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的基礎(chǔ)上，制定嚴(yán)格的土地用途管制規(guī)則，對(duì)于劃入撤并范圍的村莊用地，一律不得再審批新的宅基地。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民點(diǎn)的土地利用方式，引導(dǎo)并逐步推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的進(jìn)程。
5、加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃。江蘇、浙江、上海、山東、河北等我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省市的實(shí)踐表明，農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部用地的整理潛力較大，綜合效益也比較高。要通過(guò)合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中，與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，盡可能在已占用土地中調(diào)整盤活；小城鎮(zhèn)發(fā)展與舊城、舊村改造相結(jié)合，鼓勵(lì)縮并零散村莊，建設(shè)中心村；在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣建多層住宅和公寓，限制發(fā)展庭院式、別墅式住宅。要勾畫好村鎮(zhèn)邊界，凡是村內(nèi)有空閑地的不得批準(zhǔn)外延占地；在山丘地區(qū)采取搬遷村莊，把占?jí)毫继锏呐f村址復(fù)墾為耕地。
6、嚴(yán)格農(nóng)村建設(shè)用地管理。農(nóng)民向集鎮(zhèn)或在中心村購(gòu)房后，應(yīng)限期拆除舊房，使舊宅基地還耕；在實(shí)施住宅園區(qū)及中心村規(guī)劃中，折價(jià)收購(gòu)農(nóng)村的住房。同時(shí)，實(shí)施增加掛鉤和農(nóng)村居民點(diǎn)置換等相關(guān)政策，減少農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模。
（作者單位：南京國(guó)圖信息工程有限責(zé)任公司）
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：3S技術(shù)；新一輪土地利用總體規(guī)劃；應(yīng)用
土地資源是我們賴以生存的基礎(chǔ)，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展和延續(xù)的重要支持之源，同時(shí)相關(guān)城市建設(shè)過(guò)程中的發(fā)展問(wèn)題都要以土地為基礎(chǔ)進(jìn)行一定程度的劃分，因此土地對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，對(duì)于整個(gè)城市建設(shè)來(lái)說(shuō)，對(duì)于各行各業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)都具有十分重要的意義，因此，必須對(duì)土地資源問(wèn)題給予高度的重視，而為了更進(jìn)一步地深入了解土地的具體情況，光靠人力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要借助3S這一類現(xiàn)代化信息技術(shù)才能實(shí)現(xiàn)，因此，我們就必須對(duì)3S技術(shù)在土地勘探事業(yè)以及土地建設(shè)規(guī)劃體系中的具體應(yīng)用情況有一個(gè)全面的了解。
1 3S技術(shù)及其具體應(yīng)用范圍
1.1 遙感相關(guān)技術(shù)
遙感技術(shù)是從遠(yuǎn)距離感知目標(biāo)反射或自身輻射的電磁波、可見(jiàn)光、紅外線目標(biāo)進(jìn)行探測(cè)和識(shí)別的技術(shù)。在民用方面，遙感技術(shù)廣泛用于地球資源普查、植被分類、土地利用規(guī)劃、農(nóng)作物病蟲害和作物產(chǎn)量調(diào)查、環(huán)境污染監(jiān)測(cè)、海洋研制、地震監(jiān)測(cè)等方面。
1.2 全球定位系統(tǒng)相關(guān)技術(shù)
全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)是一種結(jié)合衛(wèi)星及通訊發(fā)展的技術(shù)，GPS用于各類信息的空間定位，利用導(dǎo)航衛(wèi)星進(jìn)行測(cè)時(shí)和測(cè)距。它具有全天候、全覆蓋、高效率等特點(diǎn)，且不受任何天氣的影響，應(yīng)用廣泛，可移動(dòng)定位，現(xiàn)在已經(jīng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)勘測(cè)、車輛調(diào)度等。
1.3 地理信息系統(tǒng)相關(guān)技術(shù)
地理信息系統(tǒng)是在計(jì)算機(jī)硬、軟件系統(tǒng)支持下，對(duì)整個(gè)或部分地球表層空間中的有關(guān)地理分布數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、儲(chǔ)存、管理、運(yùn)算、分析、顯示和描述的技術(shù)系統(tǒng)。GIS是對(duì)遙感信息進(jìn)行解譯和分析處理，利用衛(wèi)星遙感對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是目前最經(jīng)濟(jì)、最快速、最客觀的方法之一。
2 3S技術(shù)在新一輪土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中的應(yīng)用
2.1 GPS技術(shù)的具體應(yīng)用
對(duì)土地利用的總體規(guī)劃實(shí)際上是針對(duì)土地的二次劃分，這一劃分有利于對(duì)土地資源的合理分配，有利于對(duì)閑置土地資源的進(jìn)一步整合，同時(shí)還有利于我國(guó)對(duì)土地資源的更合理利用。因此這一規(guī)劃就充分透露出可實(shí)施性，并且這一規(guī)劃的具體實(shí)施對(duì)我國(guó)的農(nóng)田水利設(shè)施以及部分土地的空間規(guī)劃極具時(shí)代特色，有一定的時(shí)代意義，能夠反映當(dāng)今我國(guó)在新時(shí)代下的全新土地格局。
而我國(guó)過(guò)去的土地規(guī)劃體系并不能很好地將土地的實(shí)際地域與空間分布情況明晰、立體地展現(xiàn)出來(lái)，這在一定程度上并不利于我國(guó)的土地重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的具體安派，為我國(guó)的相關(guān)土地規(guī)劃活動(dòng)造成了一定的阻礙，進(jìn)而使過(guò)去的土地規(guī)劃和分配事業(yè)缺乏一定的肅穆性和說(shuō)服力。而當(dāng)今的GPS技術(shù)能夠彌補(bǔ)空間感的缺失和規(guī)劃性的不足，能夠?qū)⑼恋氐牟季旨?xì)化成空間分布圖的形式展現(xiàn)給相關(guān)部門的地質(zhì)工作者，進(jìn)而使得土地利用總體規(guī)劃體系的執(zhí)行更具權(quán)威性和可實(shí)施性。
2.2 RS技術(shù)的具體應(yīng)用
RS技術(shù)作為3S技術(shù)中的一種，在新一輪土地利用總體規(guī)劃中的體現(xiàn)要比GPS技術(shù)更為明顯，這一技術(shù)主要被應(yīng)用于土地調(diào)查活動(dòng)中的詳細(xì)查詢土地概況環(huán)節(jié)，具有集中性以及體系性等精密屬性，這些屬性能夠?yàn)橥恋氐脑敿?xì)調(diào)查活動(dòng)提供更為便利的技術(shù)支持，利用遙感影像模式對(duì)土地進(jìn)行全息影像圖的構(gòu)建，進(jìn)而使政府相關(guān)調(diào)查人員對(duì)農(nóng)田、水利等土地形態(tài)的布局有一個(gè)全方位的空間性了解。
由于遙感影像的應(yīng)用，規(guī)劃精度的提高極大地節(jié)約了建設(shè)用地指標(biāo)，做到了建設(shè)用地指標(biāo)利用的最大化。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是指土地規(guī)劃批準(zhǔn)后，在規(guī)劃實(shí)施期間，以規(guī)劃目標(biāo)為依據(jù)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)要求準(zhǔn)確反映近期土地利用現(xiàn)狀和動(dòng)態(tài)變化情況。在規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中應(yīng)用遙感影像可以準(zhǔn)確反映規(guī)劃區(qū)域的土地利用狀況，提高規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。
2.3 GIS技術(shù)的具體應(yīng)用
GIS技術(shù)主要能夠?yàn)樾乱惠喭恋乩每傮w規(guī)劃體系提供較為有利的軟件信息支持，這一技術(shù)在3S技術(shù)領(lǐng)域中的具象化最為明顯，因此，屬于3S技術(shù)之中最為使用的技術(shù)，它所提供的軟件支持貫穿于調(diào)查研究、規(guī)劃編制配備、土地全息圖制作以及土地大數(shù)據(jù)庫(kù)上傳、制作的整體過(guò)程的每一個(gè)細(xì)節(jié)性環(huán)節(jié)之中。因此新一輪土地利用總體規(guī)劃的數(shù)據(jù)收集、整理、規(guī)劃、布局、安置、儲(chǔ)存、保管、處理以及換算等數(shù)據(jù)性環(huán)節(jié)都需要借助GIS技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，相關(guān)產(chǎn)品的二次開(kāi)發(fā)以及程序編制、維護(hù)等體系也都與GIS技術(shù)有著密不可分的關(guān)系。
多數(shù)的GIS軟件均有完善的圖件制作功能，可以高效地完成土地利用總體規(guī)劃圖件編制工作。GIS軟件數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)建功能解決了土地利用總體規(guī)劃中海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和管理問(wèn)題。GIS軟件的二次開(kāi)發(fā)和編程功能多被用于土地利用總體規(guī)劃管理系統(tǒng)構(gòu)建，極大地促進(jìn)了土地利用總體規(guī)劃的信息化和數(shù)字化程度。
結(jié)束語(yǔ)
總而言之，3S技術(shù)作為當(dāng)今這個(gè)信息化、數(shù)字化的時(shí)代的主要技術(shù)產(chǎn)物，在各個(gè)領(lǐng)域都具有一定的應(yīng)用價(jià)值以及與之相關(guān)的研制、開(kāi)發(fā)體系的支持，因此這一技術(shù)體系得以被廣泛應(yīng)用，并且在新一輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)踐環(huán)節(jié)展現(xiàn)了其具體的應(yīng)用價(jià)值，在土地領(lǐng)域的3S技術(shù)應(yīng)用，有利于實(shí)現(xiàn)土地的合理規(guī)劃，有利于使人們的得到充分的維護(hù)，同時(shí)還有利于提升我國(guó)的實(shí)際土地利用效率，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)以土地為主的經(jīng)濟(jì)體制大變革，在此基礎(chǔ)上，完善相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)土地事業(yè)的全面發(fā)展與進(jìn)步。
參考文獻(xiàn)
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[2]劉魯軍，黃道偉，任啟萍.“3S”技術(shù)在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008.
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；戰(zhàn)略環(huán)評(píng)；重慶市；秀山縣
中圖分類號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）34-0156-03
引言
近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地利用的結(jié)構(gòu)和形式漸趨復(fù)雜，由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈加引起人們的關(guān)注。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)和空間布局，影響土地利用的方向和強(qiáng)度，進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。2003年9月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明[1]。開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，對(duì)提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用具有重要意義。
一、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，SEA）的范疇，是指對(duì)土地利用規(guī)劃方案實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上從生態(tài)環(huán)境角度提出規(guī)劃的最佳方案及其調(diào)整建議，同時(shí)提出消除或減緩規(guī)劃方案實(shí)施后可能產(chǎn)生的負(fù)面生態(tài)環(huán)境影響的對(duì)策與措施。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案，從源頭上盡量減少產(chǎn)生不利影響的可能性。其優(yōu)勢(shì)在于可以彌補(bǔ)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)只考慮單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境影響、沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)土地利用可能引致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的不足。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠促進(jìn)土地利用更好地向環(huán)境友好方向發(fā)展，并提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、全面性、可持續(xù)性以及可操作性[2~4]。
二、研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案
秀山縣位于重慶市東南緣、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四省（市）結(jié)合部，為重慶市最邊遠(yuǎn)的區(qū)縣之一。地理坐標(biāo)介于東經(jīng)108°43′06″～109°18′58″，北緯28°09′43″～28°53′05″之間。根據(jù)2005年秀山縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全縣土地總面積246 361.31hm2，其中，農(nóng)用地210 572.35 hm2、建設(shè)用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分別占土地總面積的85.47%、4.99%和9.54%。
本次土地利用總體規(guī)劃是對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃（1997―2010年）進(jìn)行的修編。規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃近期為2010年，規(guī)劃期末為2020年。秀山縣土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案（見(jiàn)下頁(yè)表1）。
三、評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系
本文采用“壓力―狀態(tài)―響應(yīng)”（PSR）框架模型構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。PSR框架模型最早是由世界經(jīng)濟(jì)合作組織在評(píng)價(jià)世界環(huán)境狀況時(shí)所提出的評(píng)價(jià)模式[5]，其基本思路是人類活動(dòng)會(huì)給環(huán)境和自然資源施加壓力，結(jié)果改變了環(huán)境與自然資源的質(zhì)量；社會(huì)通過(guò)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、土地等政策、決策或管理措施對(duì)這些變化發(fā)生響應(yīng)，緩解由于人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的壓力，維持環(huán)境健康[6]。
在土地利用中，壓力是指由于人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求量的增加以及各種建設(shè)活動(dòng)對(duì)土地資源造成的破壞而對(duì)土地資源產(chǎn)生的壓力。本文選取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地壓力指數(shù)這四個(gè)指標(biāo)。
狀態(tài)是指土地受到外界的壓力作用使得土地利用結(jié)構(gòu)和方式發(fā)生相應(yīng)的變化或產(chǎn)生相應(yīng)的影響。本文選取土地利用率、城鎮(zhèn)及工礦用地率和自然保留地面積率這三個(gè)狀態(tài)指標(biāo)。
響應(yīng)是指為了預(yù)防和減緩不合理的土地利用帶來(lái)的負(fù)面環(huán)境影響，政府和公眾作出的反應(yīng)和采取的措施。本文選取城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和基本農(nóng)田保護(hù)率這三個(gè)響應(yīng)指標(biāo)。
四、評(píng)價(jià)方法及結(jié)果
1982年，中國(guó)學(xué)者鄧聚龍教授創(chuàng)立灰色系統(tǒng)理論。灰色系統(tǒng)理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“小樣本”、“貧信息”不確定性系統(tǒng)為研究對(duì)象，主要通過(guò)對(duì)“部分”已知信息的生成、開(kāi)發(fā)，提取有價(jià)值的信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行行為、演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控。灰色系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)分析是系統(tǒng)態(tài)勢(shì)度的量化比較分析，其基本思想是根據(jù)序列幾何形狀的相似程度來(lái)判斷其聯(lián)系是否緊密。曲線越接近，相應(yīng)序列之間的關(guān)聯(lián)程度就越大，反之就越小[7]。
土地利用涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境等諸多因素，由于因素信息的不確定性和不完全性，使得該系統(tǒng)成為一個(gè)灰色系統(tǒng)。土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)一般與土地利用總體規(guī)劃同步，時(shí)限較長(zhǎng)，評(píng)價(jià)時(shí)所能收集到的資料和信息具有一定的不確定性和灰色性的特點(diǎn)，因而可以應(yīng)用灰色關(guān)聯(lián)分析法，通過(guò)比較規(guī)劃方案實(shí)施前后不同水平年環(huán)境序列與理想環(huán)境序列的關(guān)聯(lián)度，綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃方案對(duì)環(huán)境的影響[8]。
1.確定參考序列和比較序列。參考序列就是作比較的“母序列”，記作X（k），一般選取最優(yōu)指標(biāo)集，記為：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作為關(guān)聯(lián)分析的原始參考數(shù)列。比較序列是與參考序列作關(guān)聯(lián)程度比較的“子序列”，記為：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。
在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，根據(jù)土地利用的具體情況，按其可能給環(huán)境帶來(lái)的最佳影響或根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定參考序列，將土地利用總體規(guī)劃實(shí)施前后的環(huán)境序列作為比較序列，利用其實(shí)施前后的環(huán)境狀況與理想或最優(yōu)方案之間關(guān)聯(lián)度的大小對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行比較、排序[9]。
本文根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)選取了各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，組成環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參考序列；通過(guò)對(duì)秀山縣2005年土地利用現(xiàn)狀及土地利用總體規(guī)劃方案（2006―2020年）中各項(xiàng)指標(biāo)值的推算，組成環(huán)境影響評(píng)價(jià)的比較序列（見(jiàn)表2）。
2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的無(wú)量綱化。為消除由評(píng)價(jià)指標(biāo)物理量綱不同帶來(lái)的影響，在評(píng)價(jià)之前，需將樣本中各指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。本文運(yùn)用SPSS軟件對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理[10]。
3.計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)和關(guān)聯(lián)度。運(yùn)用灰色建模系統(tǒng)IV軟件計(jì)算各比較序列中每一個(gè)指標(biāo)相對(duì)目標(biāo)序列對(duì)應(yīng)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)系數(shù)以及各比較序列與參考序列的關(guān)聯(lián)度。其中：分辨系數(shù)ρ取0.5。
ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505
關(guān)聯(lián)度為：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）
即2005年秀山縣土地利用現(xiàn)狀以及2010年和2020年規(guī)劃方案所帶來(lái)的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度分別為0.5248、0.6145和0.5151。
4.評(píng)價(jià)結(jié)果分析。評(píng)價(jià)結(jié)果表明：秀山縣土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度均大于0.5的水平，說(shuō)明土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響都與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較協(xié)調(diào)；土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，即2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，大于2005年土地利用現(xiàn)狀與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度，2020年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，小于2005年土地利用現(xiàn)狀以及2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度。
規(guī)劃方案與環(huán)境的協(xié)調(diào)程度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，從評(píng)價(jià)指標(biāo)看，主要是由于城市化水平的提高、耕地壓力指數(shù)的增加、城鎮(zhèn)工礦用地率的增加以及自然保留地面積的減少。即由于城市化水平的提高，使得城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模大幅增加，占用了大面積的耕地，同時(shí)大力開(kāi)發(fā)荒草地等自然保留地為城鎮(zhèn)建設(shè)用地所需，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。由于秀山縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，因此，礦產(chǎn)資源的開(kāi)采及加工在一定程度上會(huì)導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，造成環(huán)境污染，影響環(huán)境質(zhì)量。雖然森林覆蓋率有很大程度的提高，并對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善起到了一定的緩解作用，但是由于城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)的環(huán)境破壞明顯大于森林覆蓋率上升帶來(lái)的環(huán)境質(zhì)量的提高。
因此，在規(guī)劃方案實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)該加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，提高人均耕地面積及生態(tài)用地面積，合理且節(jié)約集約利用土地。堅(jiān)持礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和次生災(zāi)害控制，綜合整治礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的機(jī)制。最終實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。
結(jié)論與討論
土地利用總體規(guī)劃通過(guò)調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和空間布局，直接影響到土地利用的方向和強(qiáng)度，其帶來(lái)的環(huán)境影響不容忽視。本文采用PSR框架模型，從土地利用的壓力、狀態(tài)以及生態(tài)環(huán)境的響應(yīng)三個(gè)方面選出10個(gè)指標(biāo)構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)比這10個(gè)因子在規(guī)劃實(shí)施前后的相對(duì)變化，預(yù)測(cè)規(guī)劃方案的實(shí)施對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響程度。結(jié)果表明：本次規(guī)劃方案在優(yōu)化環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)土地的可持續(xù)利用等方面呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)。
目前，中國(guó)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)還正處于初期階段，相關(guān)理論和方法尚不完善[11]。文本對(duì)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行初步探討，嘗試采用灰色關(guān)聯(lián)分析法對(duì)秀山縣的土地利用總體規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。灰色關(guān)聯(lián)分析方法應(yīng)用在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域尚屬嘗試，一定程度上豐富和發(fā)展了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法。灰色關(guān)聯(lián)分析因?yàn)樽陨淼奶攸c(diǎn)，對(duì)樣本量的多少?zèng)]有過(guò)分的要求，也不需要典型的分布規(guī)律，且不會(huì)出現(xiàn)量化結(jié)果與定性分析不一致的情況，運(yùn)用此方法對(duì)土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)較合理。但是常用的灰色關(guān)聯(lián)度量化模型求出的關(guān)聯(lián)度總為正值，不能全面反映事物之間的關(guān)系[12]。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，采用靜態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)值作為參考序列，不能全面反映規(guī)劃方案實(shí)施的效果。因此，本研究的評(píng)價(jià)方法還有待改善。
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