時(shí)間：2023-01-09 14:26:31
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理法論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
理論意義：土地是人類(lèi)社會(huì)最重要的財(cái)產(chǎn)，土地征收權(quán)力作為國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益而被賦予的一種強(qiáng)制性取得土地的行政權(quán)力，實(shí)踐中其侵犯行政征收相對(duì)人，即被征地人權(quán)利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為了充分保護(hù)被征地人的權(quán)利，許多國(guó)家都對(duì)土地征收的條件、補(bǔ)償、程序進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)定，并建立了充分、高效的爭(zhēng)議解決機(jī)制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎(chǔ)，在分析集體土地征收中存在的問(wèn)題，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的土地征收制度，對(duì)集體土地征收的問(wèn)題提出解決方案。
現(xiàn)實(shí)意義：隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，大量的集體土地被征收。雖然經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，征收制度逐漸完善，隨著《國(guó)有土地上房屋拆遷和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，完善了城鎮(zhèn)土地征收，但是在農(nóng)村地區(qū)，集體土地征收依然存在許多問(wèn)題。今年，xx在xx屆三中全會(huì)會(huì)議上提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?，F(xiàn)階段，我國(guó)現(xiàn)有法律制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，尤其是今年來(lái)公益征收的范圍被不加節(jié)制的擴(kuò)大，暴力征收現(xiàn)象層出不窮，導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益遭到了嚴(yán)重侵害，引發(fā)了失地農(nóng)民的不滿。所以筆者認(rèn)為，修改現(xiàn)有集體土地征收制度迫在眉睫。
二、文獻(xiàn)綜述(目前同類(lèi)課題在國(guó)內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)本人研究課題的啟發(fā)等方面)
集體土地征收是指國(guó)家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權(quán)限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國(guó)有，并對(duì)其作出一定的補(bǔ)償行為?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對(duì)具體，但是與時(shí)展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國(guó)家雖然沒(méi)有如我國(guó)一樣的“集體土地”說(shuō)，但土地征收制度理論卻由來(lái)已久發(fā)展至今，其中英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)的征地制度是當(dāng)今世界比較完善和先進(jìn)的制度體系。英國(guó)的土地征用的目的也強(qiáng)調(diào)是為了公共利益，但它并沒(méi)有公共利益用地的目錄，而且沒(méi)有通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)法》中，對(duì)于地方當(dāng)局通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)實(shí)施城市開(kāi)發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當(dāng)局就可實(shí)施強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)：促進(jìn)或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的社會(huì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國(guó)自建國(guó)初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征地權(quán)。德國(guó)關(guān)于土地征收的規(guī)定也相當(dāng)完善，主要體現(xiàn)在《德國(guó)基本法》中包含了嚴(yán)格的限定，對(duì)征收的條件、程序、補(bǔ)償及其他各方面均作出了詳細(xì)的規(guī)定。
我國(guó)土地征收制度是與每一時(shí)期我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權(quán)變革情況相適應(yīng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,百?gòu)U待興,農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制,土地征收權(quán)力運(yùn)用較為頻繁,當(dāng)時(shí)的國(guó)家建設(shè)大多是國(guó)家投資的軍事國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施等,與公共利益是相一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國(guó)家投資主體,供地制度也逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,但是農(nóng)村土地堅(jiān)持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長(zhǎng)期以來(lái)被征地農(nóng)民的土地權(quán)利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利、使用和管理上一直存在著嚴(yán)重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權(quán)利的這些特性造成我國(guó)當(dāng)前土地征收制度存在不少問(wèn)題。如土地征收條件概念不清,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、過(guò)低,土地征收程序不完善,爭(zhēng)議解決機(jī)制不足等,導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力,被征地農(nóng)民權(quán)利被嚴(yán)重?fù)p害。
通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認(rèn)為我國(guó)集體土地征收中存在問(wèn)題的解決從根本上來(lái)講還是應(yīng)該從立法角度完善土地征收的制度，當(dāng)前土地征收過(guò)程中所存在的一系列問(wèn)題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)。《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說(shuō)許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來(lái)申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問(wèn)題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的政府裁決。最后我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。而事實(shí)上在征收土地的過(guò)程中不但不聽(tīng)取意見(jiàn)，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開(kāi)到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補(bǔ)償合同時(shí)應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補(bǔ)償合同，而在操作過(guò)程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開(kāi)發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時(shí)先是延津縣國(guó)土局和土地被征收的村民委員會(huì)所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒(méi)有。
筆者認(rèn)為：首先應(yīng)先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當(dāng)性、補(bǔ)償性);其次加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)征地的參與;最后健全集體土地征收爭(zhēng)議裁決制，將征收主體和裁決機(jī)構(gòu)分開(kāi)，完善集體土地征收行政與司法救濟(jì)。
三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容
研究方法主要以行政法學(xué)理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》，通過(guò)與老師指導(dǎo)和探討，以文獻(xiàn)研究為主，大量搜集、閱讀報(bào)刊文獻(xiàn)資料，同時(shí)借助媒體網(wǎng)絡(luò)，廣泛收集與集體土地征收的有關(guān)的資料。理論和實(shí)踐相結(jié)合，思辨和實(shí)證相互運(yùn)用，重在實(shí)證研究，在文章中提出自己的見(jiàn)解。研究的主要內(nèi)容是有關(guān)集體土地征收制度的進(jìn)一步完善的問(wèn)題。
四、研究條件和可能存在的問(wèn)題
主要是通過(guò)閱讀有關(guān)集體土地征收方面的論文、書(shū)籍，并結(jié)合具體的實(shí)例進(jìn)行研究;同時(shí)本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來(lái)自期刊、相關(guān)報(bào)道，因此免不了會(huì)在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識(shí)儲(chǔ)備的相對(duì)貧乏和研究能力低下也會(huì)造成這次研究的瑕疵。
五、預(yù)期的結(jié)果
通過(guò)自己的研究，給《土地管理法》提供一個(gè)視角，完善相關(guān)的立法，更好的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個(gè)解決問(wèn)題的途徑。
六、論文提綱
淺議集體土地征收存在的問(wèn)題及其解決方案
(一)引言
(二)提綱
一、 集體土地征收的相關(guān)理論問(wèn)題
(一)集體土地征收的概述
(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革
(三)集體土地征收的理論基礎(chǔ)
二、外國(guó)土地征收法律制度的借鑒
(一)外國(guó)土地征收的法律簡(jiǎn)介
(二)英國(guó)、臺(tái)灣土地征收制度的可借鑒之處
三、我國(guó)集體土地征收法律制度現(xiàn)狀
(一)我國(guó)集體土地征收法律制度的相關(guān)規(guī)定
1、《憲法》
2、《物權(quán)法》
3、《土地管理法》，《土地管理法實(shí)施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
(二)我國(guó)集體土地征收法律制度的缺陷
1、公共利益認(rèn)定的模糊性
2、征地利益分配不平等、不合理
3、農(nóng)民缺乏對(duì)征地活動(dòng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)
4、爭(zhēng)議裁決及救濟(jì)機(jī)制不完善
(三)我國(guó)集體土地征收法律制度缺陷的成因
1、城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)劃分與城市化發(fā)展的矛盾
2、集體土地所有權(quán)不完整
3、征地中農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位被虛化
4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想
四、完善我國(guó)集體土地征收法律制度的幾點(diǎn)建議
(一)健全公共利益征收模式
1、合理界定公共利益
2、明確區(qū)分公益征收和其他征收
(二)完善集體土地征收補(bǔ)償措施
1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、方式多樣化
2、對(duì)失地農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障
(三)健全集體土地征收法律程序
1、確立征收的正當(dāng)程序原則
2、加強(qiáng)農(nóng)民的參與權(quán)
(四)完善土地征收中的爭(zhēng)議解決及權(quán)利救濟(jì)
1、健全集體土地爭(zhēng)議裁決機(jī)制，將征收主體和裁決部門(mén)分離
2、完善救濟(jì)制度
(1)加強(qiáng)行政救濟(jì)，將該爭(zhēng)議納入行政復(fù)議受案范圍
論文關(guān)鍵詞 房地產(chǎn) 投機(jī)治理 法律探析 囤積土地行為
近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)獲得了空前的發(fā)展，也在當(dāng)下成為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，不僅如此，還對(duì)其他一系列行業(yè)，包括旅游等產(chǎn)業(yè)的向前發(fā)展形成了積極的推動(dòng)力。所以，在現(xiàn)時(shí)如何保證房地產(chǎn)行業(yè)在健康穩(wěn)定的狀態(tài)下不斷向前發(fā)展，具有非常重要的意義，也成為當(dāng)下政府必須要考慮的問(wèn)題之一。隨著市場(chǎng)開(kāi)放度的不斷增強(qiáng)，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展也開(kāi)始顯現(xiàn)出一些亂象，在急速發(fā)展的過(guò)程中，各種房地產(chǎn)投資商，利用國(guó)家大力發(fā)展地產(chǎn)行業(yè)的機(jī)會(huì)，投機(jī)倒把，哄抬物價(jià)，大量的囤積土地，并借此來(lái)操控房地產(chǎn)市場(chǎng)，利用這種手段來(lái)攫取了大量的利潤(rùn)，對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展造成了非常大的壓力，甚至對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展、人民生活水平的穩(wěn)步提高也造成了威脅，這種現(xiàn)象已經(jīng)成為當(dāng)下全社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)話題。因此，我們現(xiàn)在來(lái)探討我國(guó)房地產(chǎn)投機(jī)治理的法律問(wèn)題，是有著相當(dāng)大的現(xiàn)實(shí)意義的。
一、房地產(chǎn)投機(jī)行為的相關(guān)法律約束方式
（一）《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》的相關(guān)約束規(guī)定
現(xiàn)行的針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)上的專(zhuān)門(mén)法律就是《城市房地產(chǎn)管理法》以及《土地管理法》。首先我們來(lái)分析一下《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)內(nèi)容，這項(xiàng)管理法則是在上個(gè)世紀(jì)末期，我國(guó)的第八次人大第八次會(huì)議上通過(guò)的，當(dāng)時(shí)建立這項(xiàng)規(guī)定的首要目的就在于促進(jìn)我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定的向前發(fā)展，這項(xiàng)法則中規(guī)定了許多的關(guān)于房地產(chǎn)的條例，譬如說(shuō)在第九條之中，明確的規(guī)定了在土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，這種權(quán)利的出讓必須要符合土地利用的總體的規(guī)則，也必須要符合城市規(guī)劃以及建設(shè)用地計(jì)劃。這一則條例的主要目的在于避免政府為了追求短期的利益盲目的進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，也在一定程度上抑制了腐敗行為的發(fā)生，打擊了房產(chǎn)商的投機(jī)行為；為了避免土地使用權(quán)的變更過(guò)程中出現(xiàn)的土地性質(zhì)的改變，國(guó)家的政策可以簡(jiǎn)單的概括為“認(rèn)地不認(rèn)人”，在第十七條中明文規(guī)定，為了防止投機(jī)者在權(quán)力轉(zhuǎn)變的過(guò)程中的投資及行為，土地權(quán)利的出讓必須要繳納足夠的出讓金，之后才能合法轉(zhuǎn)讓?zhuān)粸榱吮苊庹米陨淼臋?quán)力盲目的使用土地，在《城市房地產(chǎn)管理法》的第二十三條之中，明確的規(guī)定縣級(jí)以上的人民政府對(duì)土地權(quán)限的使用過(guò)程，對(duì)相關(guān)的使用范圍和轉(zhuǎn)讓需求都作了細(xì)致而又詳盡的規(guī)定，從很大程度上避免了政府職權(quán)的泛濫造成的房地產(chǎn)市場(chǎng)的混亂；在《城市房地產(chǎn)管理法》的第二十五條中，特別對(duì)包括炒地皮、長(zhǎng)期閑置土地以及對(duì)土地資源的過(guò)度浪費(fèi)等現(xiàn)象制定了相關(guān)政策，有效的防止了這種違規(guī)行為的衍生；在第二十九條之中，法律還對(duì)成立房地產(chǎn)公司的相關(guān)細(xì)則進(jìn)行了明確的規(guī)定，這種對(duì)成立公司的規(guī)范可以有效的避免很多企業(yè)為了違規(guī)投資房產(chǎn)而成立皮包公司的行為，具體來(lái)講，在成立房地產(chǎn)公司的過(guò)程中，除過(guò)要具備相關(guān)的企業(yè)資質(zhì)，還需要有一定的注冊(cè)資本以及開(kāi)發(fā)投資的具體數(shù)額；在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，由于土地轉(zhuǎn)讓以及商品房的預(yù)售過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，屢見(jiàn)不鮮，所以該法對(duì)這一環(huán)節(jié)中的問(wèn)題，也做了非常詳細(xì)的說(shuō)明，具體體現(xiàn)在第三十八條以及第四十四條之中。
分析完《城市房地產(chǎn)管理法》之后，我們來(lái)簡(jiǎn)單分析一下土地管理法對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)中投機(jī)現(xiàn)象的一系列說(shuō)明。從根本上來(lái)講，我國(guó)的《土地管理法》頒發(fā)的主要目的在于對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格的控制和管理，有效的維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，從而保證這項(xiàng)資源能夠得到合理的開(kāi)發(fā)和利用，重點(diǎn)對(duì)土地交易過(guò)程中所出現(xiàn)的投機(jī)行為進(jìn)行打擊，因此，在對(duì)建設(shè)用地的利用以及土地用途的變更上，都做出了詳盡的規(guī)定。
（二）其他法律法規(guī)
《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》是規(guī)范我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩項(xiàng)重要的法律法規(guī)，也在維護(hù)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)順利運(yùn)行的過(guò)程中起到了非常大的作用，但事實(shí)上，還存在其他的一系列法律也對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)做出了相關(guān)的規(guī)定，起到了很重要的補(bǔ)充作用，在這方面，其中的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法、合同法等等，都是這些法律中的代表，我們可以對(duì)此進(jìn)行逐一的分析和理解：
第一，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法。這項(xiàng)法律對(duì)于打擊投機(jī)倒把行為，有效的保護(hù)消費(fèi)者以及經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益起到了重要的推動(dòng)作用，在關(guān)于房地產(chǎn)方面，這項(xiàng)法律針對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)中屢見(jiàn)不鮮的虛假?gòu)V告、全力經(jīng)營(yíng)以及串通投標(biāo)行為，都做出了非常詳盡的規(guī)定；
第二，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。在這項(xiàng)法律之中，明確規(guī)定房地產(chǎn)市場(chǎng)中的開(kāi)發(fā)商與消費(fèi)者之間的關(guān)系，譬如說(shuō)，相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者必須要向消費(fèi)者提供與商品相關(guān)的最真實(shí)的信息，不得進(jìn)行虛假的宣傳吸引和誤導(dǎo)消費(fèi)者。這項(xiàng)法則對(duì)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)中隨處可見(jiàn)的虛假?gòu)V告、虛假標(biāo)價(jià)的行為，進(jìn)行了明確的規(guī)定，對(duì)于保證房地產(chǎn)消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)的過(guò)程中不因開(kāi)發(fā)商的虛假宣傳而上當(dāng)做出了重要的保障。
第三，合同法、民法通則以及物權(quán)法等等。所謂的合同法，顧名思義就是對(duì)交易合同中的相關(guān)具體事宜作出規(guī)定，這項(xiàng)法律也詳細(xì)的規(guī)定了在房地產(chǎn)交易過(guò)程中出現(xiàn)合同法律問(wèn)題的解決措施，對(duì)于合同雙方的權(quán)益都有了非常準(zhǔn)確的說(shuō)明；在民法通則中，也對(duì)由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的虛假宣傳而導(dǎo)致的合同不公等問(wèn)題作出了規(guī)定，其中的第八十條，還對(duì)土地的使用與承包權(quán)利做出了規(guī)定，避免土地使用承包過(guò)程中所出現(xiàn)的權(quán)屬不明問(wèn)題。物權(quán)法對(duì)包括動(dòng)產(chǎn)以及不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利歸屬問(wèn)題作出明確規(guī)定，當(dāng)然，它也會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的行為作出了細(xì)致的規(guī)定，對(duì)于打擊房產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為起到了推動(dòng)作用。
二、房地產(chǎn)投機(jī)行為法律規(guī)范中存在的問(wèn)題
（一）總體法律的缺乏
從目前我國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展過(guò)程的現(xiàn)狀來(lái)看，房地產(chǎn)投機(jī)行為的主體已經(jīng)悄悄的發(fā)生了變化，在以往，這部分群體主要是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等，但在現(xiàn)時(shí)，房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)甚至是個(gè)人也加入到了房地產(chǎn)投機(jī)的大潮之中，但是就目前來(lái)看，《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》包括其他的一系列法律，所規(guī)定的主體依然只是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，與形勢(shì)已經(jīng)不相符合，對(duì)于房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人來(lái)說(shuō)，僅僅只有反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)此做了些許規(guī)定，涵蓋的范圍也非常的狹小。
（二）對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格有效控制的相關(guān)法律缺乏
在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行管理，加大房?jī)r(jià)的透明度方面，相關(guān)的法律已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)的需求，對(duì)于由于房產(chǎn)價(jià)格的不穩(wěn)定所引發(fā)的供求關(guān)系的極度扭曲，相關(guān)部門(mén)如何才能緩解，是擺在政府單位面前的一個(gè)大問(wèn)題。
（三）保有、消費(fèi)環(huán)節(jié)的法律條文依然空缺
包括《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》兩大主法以及其他的一些法律，所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)依然是流通環(huán)節(jié)的投機(jī)行為，對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)交易的保有、消費(fèi)環(huán)節(jié)的規(guī)范，依然存在法律空缺的現(xiàn)象。
（四）對(duì)政府的行為約束不夠有力
在當(dāng)下的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，政府的相關(guān)行為可以在很大程度上引發(fā)地產(chǎn)市場(chǎng)的動(dòng)蕩，有的政府單位只顧眼前利益，盲目的開(kāi)放房地產(chǎn)市場(chǎng)，在一定程度上對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)上的投機(jī)行為睜一只眼閉一只眼，目的只是為了提高GDP的增長(zhǎng)，在當(dāng)下，相關(guān)的法律對(duì)于政府行為的規(guī)范做得還不夠好，權(quán)限不明、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象非常普遍。
三、房地產(chǎn)投機(jī)治理的法律改善策略
（一）修訂和完善相關(guān)的法律法規(guī)
眾所周知的是，《城市房地產(chǎn)管理法》是一項(xiàng)保障我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)順利發(fā)展的基本法律，從上個(gè)世紀(jì)末期開(kāi)始實(shí)行，至今已經(jīng)有了二十多年的發(fā)展歷史，在這二十多年內(nèi)，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)有了翻天覆地的變化，其市場(chǎng)化程度也隨著對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)一步加深而有了新的轉(zhuǎn)變，在這種態(tài)勢(shì)之下，《城市房地產(chǎn)管理法》顯然已經(jīng)不能完全符合當(dāng)下房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展動(dòng)向，所以，我們必須要采用必要的措施來(lái)盡快加強(qiáng)對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》的修訂與完善，在這其中，需要特別注意的幾個(gè)方面主要包括產(chǎn)權(quán)的歸屬以及法律的登記制度、開(kāi)發(fā)建設(shè)的相關(guān)法律問(wèn)題、在拆遷過(guò)程中需要注意的問(wèn)題、交易過(guò)程中需要遵循的原則、消費(fèi)保有問(wèn)題、中介服務(wù)法律制度問(wèn)題、物業(yè)管理制度問(wèn)題等等，從多個(gè)方面對(duì)這項(xiàng)基本法律作出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整和完善。
（二）通過(guò)法律手段對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行準(zhǔn)確的界定
要從根本上治理房地產(chǎn)行業(yè)的投機(jī)行為，必須對(duì)投機(jī)的定義做出一個(gè)準(zhǔn)確的界定，在這之前，對(duì)于房地產(chǎn)的基本屬性也要有一個(gè)明確的闡述，特別是要突出房地產(chǎn)行業(yè)的住房以及消費(fèi)的功能，為了從根本上打擊投機(jī)行為提供法律上的說(shuō)明。在新時(shí)期，要關(guān)注個(gè)人以及中介機(jī)構(gòu)的投機(jī)行為對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)的影響，并建立相關(guān)的約束機(jī)制；針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的保有性質(zhì)做好法律保障，從而進(jìn)一步的對(duì)購(gòu)房人的行為作出規(guī)范，從而在生產(chǎn)、交易以及消費(fèi)保有的全過(guò)程中對(duì)房地產(chǎn)的投機(jī)行為進(jìn)行完整的保證，從而建立起一個(gè)非常好的市場(chǎng)環(huán)境。
（三）完善信息的披露過(guò)程，保證交易信息的暢通、真實(shí)
在當(dāng)下，由于房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的惡意競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的房地產(chǎn)行業(yè)信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象非常的普遍，這種信息的不對(duì)稱(chēng)在很大程度上影響了房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，從某種程度上來(lái)講，來(lái)是投機(jī)行為泛濫的一個(gè)原因，所以，需要從法律手段來(lái)對(duì)信息的披露過(guò)程做出一定的說(shuō)明以及規(guī)范，從而有效的彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的不足之處，保證市場(chǎng)價(jià)格在價(jià)值規(guī)律的協(xié)調(diào)之下，能夠維持在一個(gè)消費(fèi)者能夠接受、開(kāi)放商也能過(guò)夠盈利的范圍之內(nèi)。作為相關(guān)的政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，還應(yīng)該及時(shí)的對(duì)相關(guān)的信息做出披露，促進(jìn)信息的正常流通，從而有效的抑制惡意操縱市場(chǎng)的行為，將投機(jī)者驅(qū)趕出房地產(chǎn)市場(chǎng)。
（四）多種法律互相配合，盡力保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行
房地產(chǎn)的投機(jī)行為事實(shí)上涉及到多種法律，譬如說(shuō)房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)涉及到物權(quán)法、房地產(chǎn)企業(yè)就涉及到企業(yè)法、破產(chǎn)法等等，所以我們?cè)谂卸ㄏ嚓P(guān)的投機(jī)行為的過(guò)程中，必須要與其他的法律結(jié)合起來(lái)進(jìn)行探討，盡最大的可能規(guī)避法律上的漏洞，保證市場(chǎng)的有序運(yùn)行，從而保障包括消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)的多方利益。
土地征用制度是世界各國(guó)為公共事業(yè)而設(shè)置的一種制度。本論文從我國(guó)土地制度的概念，包括全民所有制、農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類(lèi)型。國(guó)家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。
其土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義一是滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在沖動(dòng)和外在需求的需要，我國(guó)存在較大面積的集體所有的土地，這既是的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實(shí)的需要；二是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)又是一個(gè)人多地少，耕地資源貧乏的國(guó)家，集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長(zhǎng)與建設(shè)的發(fā)展，人地相爭(zhēng)的矛盾將十分突出集體土地的補(bǔ)償安置，集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國(guó)家，集體，個(gè)人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國(guó)家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。集體土地的補(bǔ)償安置主要有以下問(wèn)題：1、征用集體土地的補(bǔ)償原則；2、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)；3、安置剩余勞動(dòng)力。4、土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理。
國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使；2、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)；3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。
我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類(lèi)型。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：
1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家。
只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。
2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性。
國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。
3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要。
國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，運(yùn)輸，水利事業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體，三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。
4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。
國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同。它并不是等價(jià)的特種買(mǎi)賣(mài)，而是有補(bǔ)償條件的征用，但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。
5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。
國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓?zhuān)瑒潛艿确绞蕉钦饔梅绞?，因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。
（一）土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義：
1、滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在沖動(dòng)和外在需求的需要。我國(guó)存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實(shí)的需要。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個(gè)農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問(wèn)題，資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場(chǎng)；另外隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順?biāo)侔l(fā)展和社會(huì)城市化的加速進(jìn)行城市對(duì)土地的需求將不斷擴(kuò)大。為了滿足城市對(duì)土地的需求，填補(bǔ)需求缺口，城市出了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問(wèn)題的根本途徑。幾十年來(lái)，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮了巨大作用。
2、適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。 我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)又是一個(gè)人多地少，耕地資源貧乏的國(guó)家，集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，人地相爭(zhēng)的矛盾將十分突出，因此，國(guó)家將“十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我們的一項(xiàng)基本國(guó)策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，其短期經(jīng)濟(jì)效益確實(shí)十分明顯，這成為導(dǎo)致我國(guó)耕地減少的直接原因之一，如果對(duì)農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢(shì)必到作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)，確實(shí)需要的，必須履行國(guó)家機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國(guó)有后，方可有償出讓。
（二）集體土地征用應(yīng)遵循的原則：
1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。
我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：1，加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地地濫用土地行為
2、保證國(guó)家建設(shè)用地地原則。
國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從， 這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地得前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。
4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。
（三）集體土地的補(bǔ)償安置問(wèn)題。
集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要內(nèi)容，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國(guó)家，集體，個(gè)人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國(guó)家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。
1、征用集體土地的補(bǔ)償原則：
（1）保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來(lái)源。因此，征地補(bǔ)償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。
（2）按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍原來(lái)是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，原來(lái)是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，對(duì)地上物的補(bǔ)償和對(duì)人員的安置也是如此。
2、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：
國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)：
（1） 土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
（2） 安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
（3）地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
3、安置剩余勞動(dòng)力。
因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過(guò)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。
4、土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理。
國(guó)家建設(shè)征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
（四）我國(guó)土地征用中存在的若干及其對(duì)策。
我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：
1、相關(guān)中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
3、土地征用權(quán)的行使問(wèn)題。從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買(mǎi)為主，征用為輔。當(dāng)收買(mǎi)發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開(kāi)發(fā)區(qū)、園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4、土地收益分配和管理問(wèn)題。土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國(guó)社會(huì)保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會(huì)保障之列，因此盡管在征地中對(duì)完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過(guò)程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競(jìng)爭(zhēng)上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過(guò)安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對(duì)象。
以上問(wèn)題的存在，主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。
1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類(lèi)：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤(pán)活城市土地存量市場(chǎng)以及開(kāi)放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。
2、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢谩⒌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值，目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)將土地市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒(méi)有價(jià)格，征地補(bǔ)償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開(kāi)市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。
3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過(guò)土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書(shū)，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書(shū)中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。
此外，我國(guó)土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，城市公益性用地可以通過(guò)征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場(chǎng)上采取“回收、收購(gòu)、置換、整理”方式取得的土地來(lái)解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤(pán)活了城市土地存量市場(chǎng)，又十分有利于保護(hù)耕地。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開(kāi)放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場(chǎng)迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國(guó)土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。
資料：
1、《房地產(chǎn)法》符啟林著
2、《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地法律制度研究》符啟林著
3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書(shū)文 馬建華 張衛(wèi)國(guó)主編
4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書(shū)文 黃赤東主編
關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 流轉(zhuǎn) 途徑
引言 近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)的跌宕起伏，在城市及其周邊近郊地區(qū)出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)銷(xiāo)兩旺的現(xiàn)象，雖然國(guó)家屢次明令禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，但隨著近年房?jī)r(jià)的大幅度上漲，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)銷(xiāo)現(xiàn)象卻呈現(xiàn)出不減反增的趨勢(shì)。國(guó)家政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處理辦法，目前亦沒(méi)有得到統(tǒng)一?？梢?jiàn)，探尋小產(chǎn)權(quán)房出路，已成勢(shì)之必然。
一、小產(chǎn)權(quán)房概述
小產(chǎn)權(quán)房，又稱(chēng)鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)，是指未經(jīng)法定征地和審批等程序，由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立或與開(kāi)發(fā)商（以下通稱(chēng)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位）聯(lián)合在集體所有的土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)的商品房。購(gòu)買(mǎi)此房者無(wú)法取得法定機(jī)關(guān)頒發(fā)的土地使用權(quán)證書(shū)和房屋所有權(quán)證書(shū)，而是由村委會(huì)或鎮(zhèn)政府給購(gòu)房者頒發(fā)的房屋所有權(quán)證明，俗稱(chēng)小產(chǎn)權(quán)房。[1]小產(chǎn)權(quán)房是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房而言的，所謂大產(chǎn)權(quán)房是指通過(guò)劃撥或轉(zhuǎn)讓的方式取得國(guó)有土地使用權(quán)后建設(shè)的并且南國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)合法產(chǎn)權(quán)證的房屋。所以，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房其實(shí)并不是一個(gè)法定的概念，只是人們對(duì)特定社會(huì)現(xiàn)象的一種描述。小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)房相比較而言，具有如下幾個(gè)特征。[2]
首先，小產(chǎn)權(quán)房的土地使用不合法。小產(chǎn)權(quán)房是由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位直接在集體所有的土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)房屋并出售給購(gòu)房人，未將集體所有的土地征用為國(guó)家用地并轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，未辦理土地出讓手續(xù)并按規(guī)定上繳給國(guó)家土地出讓金和稅費(fèi)，所建房屋因用地不符合法律規(guī)定的程序和條件，小產(chǎn)權(quán)房所占有的土地屬于非法用地。
其次，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)程序違法。根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定，開(kāi)發(fā)建設(shè)和出售商品房，必須"五證"齊全，即土地使用證、規(guī)劃許可證、開(kāi)工證、預(yù)售許可證、銷(xiāo)售許可證等。小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位未取得合法的土地使用證，未辦理且事實(shí)上也無(wú)法辦理規(guī)劃許可證等相關(guān)手續(xù)，未按規(guī)定上繳給國(guó)家土地出讓金和各項(xiàng)稅費(fèi)，其開(kāi)發(fā)建設(shè)房屋的程序不符合法律、法規(guī)規(guī)定。
再次，小產(chǎn)權(quán)房無(wú)合法產(chǎn)權(quán)證書(shū) 。《物權(quán)法》第9條規(guī)定，"不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力"。房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，即必須要經(jīng)過(guò)國(guó)家規(guī)定的政府部門(mén)登記、頒發(fā)證書(shū)才依法對(duì)該房屋享有完整的所有權(quán)。另根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第60條及《土地管理法實(shí)施條例》第6條規(guī)定，房屋登記部門(mén)是縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門(mén)。換句話說(shuō)，只有縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門(mén)頒發(fā)房屋所有權(quán)證書(shū)才是合法有效，其他任何單位或部門(mén)都不具有頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書(shū)的職權(quán)。因此，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的所謂的房屋"產(chǎn)權(quán)證"不具有房屋產(chǎn)權(quán)證的法律效力，小產(chǎn)權(quán)或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上無(wú)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，購(gòu)房者對(duì)所購(gòu)房屋的所有權(quán)存在較大的瑕疵。[3]
由此可見(jiàn)，小產(chǎn)權(quán)房的存在和發(fā)展是不合法的，國(guó)家也三令五申地強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房的不合法性，建設(shè)部對(duì)此還了風(fēng)險(xiǎn)提示規(guī)勸城鎮(zhèn)居民不要購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。盡管如此，我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)銷(xiāo)現(xiàn)象還是愈演愈烈，究其原因，除了各地的商品房?jī)r(jià)格不斷上漲已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了普通老百姓的承受能力之外，在我國(guó)法律制度體系中存在著缺陷也是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)存在的另一個(gè)原因。
二、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀
由于"小產(chǎn)權(quán)房"是由一些村集體組織或者開(kāi)發(fā)商出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的"商品房"，它未經(jīng)國(guó)家產(chǎn)權(quán)部門(mén)登記認(rèn)可，只在一定范圍內(nèi)被賦予產(chǎn)權(quán)，被認(rèn)可有產(chǎn)權(quán)，從法律上而言即沒(méi)有物權(quán)特性，不能享有物權(quán)的完整權(quán)利，不能隨意處分，也不會(huì)受到《物權(quán)法》完整的保護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展到今天已呈難以遏制之勢(shì)，其發(fā)展現(xiàn)狀可以概括為以下三個(gè)方面。
第一，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量多。小產(chǎn)權(quán)房之所以能得以生存和發(fā)展，始終與政府的相關(guān)政策有著密切的關(guān)系。小產(chǎn)權(quán)房銷(xiāo)售的不規(guī)范性，致使有關(guān)部門(mén)很難進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)其具體的數(shù)量，但一些機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家的抽樣調(diào)查卻表示，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量的廣泛性超出人們的想象，已經(jīng)達(dá)到驚人的地步。小產(chǎn)權(quán)房大量、廣泛地存在，牽涉到各個(gè)方面的利益，是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的一個(gè)重大問(wèn)題，處置時(shí)必須慎重考慮。
第二，小產(chǎn)權(quán)房保障差。因?yàn)槟壳暗姆煞ㄒ?guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷(xiāo)售，所以一旦國(guó)家決定對(duì)該集體土地予以征用或?qū)w經(jīng)濟(jì)組織成員予以拆遷，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者可能因其并非合格的購(gòu)房者而被排斥在補(bǔ)償范圍之外，無(wú)法享受有關(guān)補(bǔ)償或優(yōu)惠條件，小產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益無(wú)法保護(hù)。另外，小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有按照法律規(guī)定履行相應(yīng)的報(bào)備、報(bào)批手續(xù)，不符合法律規(guī)定，其即使取得了由鄉(xiāng)政府頒發(fā)的"小產(chǎn)權(quán)"，也將因不符合法律規(guī)定而無(wú)法受到法律保護(hù)，不能進(jìn)行正常的上市交易，也不能繼承，不能辦理抵押。
第三 ，小產(chǎn)權(quán)房效應(yīng)強(qiáng)。拆除違法小產(chǎn)權(quán)房不僅意味著巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)引致社會(huì)不安。如何賠償購(gòu)房者的損失，如何安排他們的住所這些問(wèn)題都是及具敏感性的，是必須解決的問(wèn)題。另外，對(duì)部分小產(chǎn)權(quán)房的合法化也會(huì)帶來(lái)一些現(xiàn)實(shí)難題：如何均衡罰款和補(bǔ)繳稅費(fèi)后的各方利益，如何對(duì)守法不購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的人做合理解釋?zhuān)瑢?duì)已拆除的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的損失該如何彌補(bǔ)？這種種而難題都關(guān)乎國(guó)家安定，可見(jiàn)，小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)處理行為是極其敏感的。[4]
三、小產(chǎn)權(quán)房的限制流轉(zhuǎn)
我國(guó)政府以保護(hù)農(nóng)民基本生活保障為目的，嚴(yán)格限制和禁止小產(chǎn)權(quán)房的建造和流轉(zhuǎn)?！稇椃ā返?0條規(guī)定了農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的歸屬，但對(duì)其流轉(zhuǎn)事項(xiàng)未做規(guī)定。《物權(quán)法》第151條規(guī)定，集體所有的土地作為建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理；第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。
《土地管理法》第43條規(guī)定"建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)"第63條規(guī)；定"農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)"。2008年1月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，"農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或'小產(chǎn)權(quán)房'"；"其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地"。[5]
一般認(rèn)為，我國(guó)之所以要限制小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)，主要有以下原因： 首先，保護(hù)耕地。有人指出，允許城市居民到農(nóng)村買(mǎi)房，"將使我國(guó)耕地資源稅減，加劇我國(guó)人多地少的矛盾"，并"導(dǎo)致某些農(nóng)民流離失所"。國(guó)辦通知禁止小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的直接原因，就是"我國(guó)人多地少，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度"，故此，農(nóng)村的土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，只有因公共利益需要，才可由政府依照法定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。其次，保障農(nóng)民生存權(quán)。我國(guó)城鄉(xiāng)二元分化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)上醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施十分匱乏，而住宅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生存權(quán)的必要條件，如果允許其流轉(zhuǎn)，那么在一定程度上將導(dǎo)致居無(wú)定所，無(wú)法真正的保障農(nóng)民的生存權(quán)。另外，小產(chǎn)權(quán)房是集體組織內(nèi)部福利。"宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而無(wú)償取得的一種物權(quán)"，"農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)民居住權(quán)的一種帶有福利性質(zhì)的保障制度"，在集體組織土地上建房無(wú)需繳納土地使用費(fèi)，以特定的集體成員身份為基礎(chǔ)，是集體組織內(nèi)部成員的一種福利。城市居民不具備這種身份，如果允許其購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅，則其通過(guò)受讓也享受了這種福利，這有違社會(huì)主義分配原則。
四、小產(chǎn)權(quán)房解決途徑
我國(guó)現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模大，且對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的處理不僅關(guān)系到政府管理社會(huì)的權(quán)威性及不同利益主體之間的利益分配，而且會(huì)涉及更深層次的問(wèn)題。處理不當(dāng)，就會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)定。探析小產(chǎn)權(quán)房的出路，可以從以下幾個(gè)方面人手：
首先，對(duì)現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行統(tǒng)一回收和再利用。對(duì)于非農(nóng)民集體所有制成員所屬的小產(chǎn)品房，無(wú)論是購(gòu)買(mǎi)的還是贈(zèng)與的，一律沒(méi)收；對(duì)統(tǒng)一回收的房產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，或建議本村村民回購(gòu)，或發(fā)展為旅游度假，暫作短期有效使用；而對(duì)于非法占用的，危害到國(guó)防安全的，違反防洪、防汛及危害社會(huì)公共利益的，違反文物、名勝古跡的必須強(qiáng)行拆除 。
其次，制度完善和加強(qiáng)監(jiān)督。其一，完善農(nóng)村集體土地所有制制度。明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體，農(nóng)民集體的法律地位和農(nóng)民土地所有權(quán)的性質(zhì)，提高集體土地利用效率，真正維護(hù)農(nóng)民集體的合法權(quán)益，切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕種積極性。其二，提高監(jiān)管力度。由于集體土地和國(guó)家土地間的成本差價(jià)大，違法收益的空間大，況且目前又缺少一套完整的監(jiān)督機(jī)制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村集體與開(kāi)發(fā)商違法私自簽訂用地協(xié)議，擅自改變耕地用途等。因此，必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的國(guó)家法律和規(guī)定，加強(qiáng)和完善監(jiān)督和管理機(jī)制。
第三，健全和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)。小產(chǎn)權(quán)房的愈演愈烈凸顯高房?jī)r(jià)及住房保障體系的不完善。小產(chǎn)權(quán)房是居民躲避高價(jià)房產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇，在客觀上滿足了中低收人者的住房需求，成為除商品房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房之外的一種城市房屋供應(yīng)類(lèi)型。因此，要有效地解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，政府不但要管理好房地產(chǎn)市場(chǎng)，而且需要加大對(duì)居民保障性住房的供給，逐步健全商品房供應(yīng)機(jī)制，滿足中低收入者的住房需求。[6]
五、結(jié)語(yǔ)
小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題牽涉到政府、農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者等多方面的利益，國(guó)家應(yīng)以解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題為契機(jī)，盡快制定或修改相關(guān)法律，在兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，推行農(nóng)村集體土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，妥善處理小產(chǎn)權(quán)房的各種問(wèn)題，使其盡快走人正軌，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，資源優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。
參考文獻(xiàn)：
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[2]宋石磊：小產(chǎn)權(quán)房出路探析田．經(jīng)營(yíng)管理者 2010（7）．
[3] 宋要閹、王媛麗：我國(guó)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的法律問(wèn)題探究．《前沿》 2011年第01期總第279期
[4]陳美華："小產(chǎn)權(quán)房"存在的若干問(wèn)題及對(duì)策[期刊論文]-科技廣場(chǎng) 2009（6）
關(guān)鍵詞: 土地征收知情權(quán)種類(lèi)缺陷
中國(guó)作為農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的國(guó)家,農(nóng)民問(wèn)題是中國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化雙重轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的最迫切需要解決的問(wèn)題。農(nóng)民問(wèn)題的核心在于農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題,而農(nóng)民權(quán)益首要的是土地利益。作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)資料,土地是農(nóng)民最主要的收益來(lái)源。但隨著城市化進(jìn)程的加快,越來(lái)越多的農(nóng)民土地以各種形式被征收。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》,2000年至2030年30年間征占耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝,從而產(chǎn)生至少8000萬(wàn)失地農(nóng)民。由于現(xiàn)行土地征收征用制度的不完善,在實(shí)際征地過(guò)程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的情況屢見(jiàn)不鮮,由此引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出。完善土地征收制度、保障農(nóng)民土地權(quán)益已成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制約和諧社會(huì)構(gòu)建的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題中,農(nóng)民知情權(quán)保障是具有基礎(chǔ)地位和特殊性的一環(huán),因此,從知情權(quán)的保障入手維護(hù)土地征收中農(nóng)民的權(quán)益,使土地征收循著法治化的道路發(fā)展。
一、土地征收中知情權(quán)的種類(lèi)
知情權(quán)又稱(chēng)為知的權(quán)利、知悉權(quán)、資訊權(quán)、信息權(quán)或了解權(quán),知情權(quán)作為政治民主化的一種必然要求和結(jié)果,是公民知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。在土地征收中,被征地的農(nóng)民享有的知情權(quán)主要有如下三種:
(一)預(yù)征知情權(quán)
預(yù)征知情權(quán)指的是行政機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備實(shí)施征地之前應(yīng)當(dāng)將與征地有關(guān)的事實(shí)告知被征地農(nóng)民。國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定:“在征地依法報(bào)批前,要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民”,據(jù)此行政機(jī)關(guān)在征地之前應(yīng)將下列信息告知被征地農(nóng)民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次實(shí)施征地初步擬訂的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);(4)對(duì)被征地農(nóng)民的安置途徑。
(二)批復(fù)結(jié)果知情權(quán)
批復(fù)結(jié)果知情權(quán),在征地過(guò)程中具體體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在征地報(bào)批文件經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后,應(yīng)當(dāng)將批復(fù)的有關(guān)內(nèi)容對(duì)被征地農(nóng)民公告。實(shí)施公告的主體為市縣人民政府,公告期限為收到批復(fù)文件后10日內(nèi),公告地點(diǎn)為被征土地所在的村、組,征收鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地的,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地公告。公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:(1)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān),(2)征地批準(zhǔn)文件文號(hào),(3)批準(zhǔn)的時(shí)間,(4)批準(zhǔn)的用途,(5)被征土地的所有權(quán)人,(6)被征土地的位置,(7)被征土地地類(lèi),(8)被征土地面積,(9)對(duì)被征地農(nóng)民的安置途徑,(10)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),(11)被征地農(nóng)民辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀牡攸c(diǎn)和時(shí)間。
征地批復(fù)下達(dá)標(biāo)志著征地進(jìn)入正式實(shí)施階段,法律對(duì)被征地農(nóng)民在此階段享有的權(quán)利作出了明確的規(guī)定,要比批復(fù)下達(dá)之前享有的權(quán)利更為具體,如果被征地農(nóng)民的這些權(quán)利受到侵犯,完全可以通過(guò)現(xiàn)有的法律程序來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。
(三)土地補(bǔ)償知情權(quán)
土地補(bǔ)償知情權(quán)表現(xiàn)為征地前的知情權(quán)和征地后的知情權(quán)。在征地依法報(bào)批前,征地組織機(jī)關(guān)要擬公告,將征用土地的位置、地類(lèi)、面積,安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式等相關(guān)事宜告知被征地農(nóng)民;同時(shí),國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證,聽(tīng)取被征地農(nóng)戶意見(jiàn),這是征地之前被征地農(nóng)民的享有的知情權(quán)。
按照《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定批準(zhǔn)征地之后進(jìn)行“兩公告”是征地后的知情權(quán)。被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征用土地公告,該市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施,該公告應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:(1)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途;(2)被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類(lèi)和面積;(3)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑;(4)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日內(nèi)以被征用土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告,該公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:(1)本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類(lèi)、面積,地上附著物和青苗的種類(lèi)、數(shù)量,需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量;(2)土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式;(3)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式;(5)農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑;(6)其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。
還有一種土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的知情權(quán),即區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(區(qū)片綜合地價(jià))或者統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。雖然該標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有廣泛制定并實(shí)施,但是屬于農(nóng)民知情權(quán)的范疇,行政機(jī)關(guān)在制定這些標(biāo)準(zhǔn)前也需要進(jìn)行廣泛的調(diào)查和聽(tīng)證,并將結(jié)果公布。
二、土地征收中知情權(quán)存在的缺陷
(一)預(yù)征知情權(quán)缺失
在實(shí)際征地過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)出于多種原因考慮,往往不愿及時(shí)將征地信息告知被征地農(nóng)民,有的甚至在有關(guān)征地批復(fù)下達(dá)以后,被征地農(nóng)民還不知道征地的用途與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。越是如此,被征地農(nóng)民越是疑問(wèn)重重,反而增加了政府的工作壓力。
另外,就我國(guó)相關(guān)立法來(lái)看,這種前置性的征地目的性考量權(quán)卻只賦予了政府機(jī)關(guān)。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及《征用土地公告辦法》的規(guī)定,國(guó)家征收的土地依照法定程序批準(zhǔn)后,由被征地所在地市、縣政府組織實(shí)施,并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征地用途、范圍、面積及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜扔枰怨?。被征地的所有?quán)人、使用權(quán)人在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書(shū)到土地行政主管部門(mén)辦理補(bǔ)償?shù)怯洝Ｓ纱丝梢钥闯?第一,征地僅僅需要政府通過(guò)審批加以確認(rèn),農(nóng)民完全處于不知情的狀態(tài);第二,政府批準(zhǔn)后的公告,目的僅在于要被征地農(nóng)民配合權(quán)利登記。
因此,如果有關(guān)政府機(jī)關(guān)在實(shí)施征地過(guò)程中能充分尊重被征地農(nóng)民的權(quán)利,那么國(guó)家的征地工作就會(huì)變得更加和諧順暢。
(二)補(bǔ)償知情權(quán)流于形式
法律規(guī)定,土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案,會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案。方案確定后,對(duì)補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額對(duì)象和方式等予以公告,聽(tīng)取被征地的集體和農(nóng)民的意見(jiàn)。在此環(huán)節(jié)包含了公告和聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)兩種信息溝通方式。公告對(duì)于多為初中文化水平的農(nóng)民來(lái)說(shuō),其了解知悉受到很大局限,進(jìn)而直接影響農(nóng)民意見(jiàn)的形成和表達(dá)。農(nóng)民甚至根本無(wú)法就補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、具體操作是否合理合法提出有意義的意見(jiàn),從而使所謂的“聽(tīng)取意見(jiàn)”流于形式。這種補(bǔ)償安置方案公告最大的功能僅僅在于通知被征地者到指定地點(diǎn)領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)用,過(guò)期責(zé)任自負(fù)。
(三)知情權(quán)救濟(jì)制度保障的缺乏
在僅有的公告和聽(tīng)取意見(jiàn)的制度安排上,其實(shí)現(xiàn)亦缺乏保障。對(duì)于未依法進(jìn)行征地公告或補(bǔ)償安置方案公告的,《征用土地公告辦法》規(guī)定,被征地集體和農(nóng)民以及其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告,有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。但是,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,農(nóng)民拒絕辦理手續(xù)引發(fā)爭(zhēng)議的,既不會(huì)影響征地的效力,又不發(fā)生阻止程序進(jìn)行的效果。這意味著對(duì)知情權(quán)的救濟(jì)實(shí)際上不存在。
聽(tīng)證是全面了解情況和意見(jiàn)交流的有效形式。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》有如下條款:補(bǔ)償安置方案報(bào)批前,應(yīng)書(shū)面告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。但該規(guī)定及其他法律法規(guī)中均沒(méi)有關(guān)于不告知要求聽(tīng)證權(quán)利的法律后果和行為人責(zé)任。
同時(shí),農(nóng)村特殊的社會(huì)狀況對(duì)知情權(quán)實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了制約。一方面,在我國(guó)的鄉(xiāng)村治理格局中,村干部的地位極為特殊,其濫用權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在,而法律對(duì)其規(guī)制卻乏力,地方政府在征地中普遍存在的口袋政策,加之從中央到省、縣一直到村的漫長(zhǎng)公文旅行中的“信息過(guò)濾”,使得農(nóng)民信息失真在所難免。另一方面,農(nóng)民知識(shí)缺乏,信息處理能力有限,對(duì)于一些名目繁多的法規(guī)和政策難以理解,而且對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)償金換算公式也不知如何計(jì)算,從而難以合理合法地維護(hù)自己的權(quán)益。知情權(quán)的重要地位使其制度建設(shè)尤為重要。但現(xiàn)行法律制度缺陷,加之農(nóng)村特有政治生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民自身知識(shí)、能力不足等因素的制約,導(dǎo)致農(nóng)民知情權(quán)處在十分尷尬的境地。
三、完善土地征收中的知情權(quán)制度
(一)拓寬知情的范圍
在確立知情權(quán)的范圍時(shí),首先,應(yīng)將關(guān)系到農(nóng)民對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)和公權(quán)力的監(jiān)督的事項(xiàng)均列為知情權(quán)的對(duì)象,包括征收目的、征地用途、征收范圍及面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法乃至社會(huì)保障諸多方面。其次,從征地環(huán)節(jié)上看,土地征收是一個(gè)過(guò)程,包括申請(qǐng)、審批、公告、補(bǔ)償方案及其落實(shí)等一系列環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)之間密切聯(lián)系,構(gòu)成了征地制度體系。從征地程序的啟動(dòng)直到補(bǔ)償安置落實(shí)的整個(gè)過(guò)程,都應(yīng)該全面賦予被征地農(nóng)民知情權(quán),以保障信息的完整性,從而使農(nóng)民獲悉整個(gè)征地過(guò)程的真實(shí)情況。
(二)完善公告與聽(tīng)證制度
在我國(guó)當(dāng)前的征地制度中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民知情權(quán)的渠道主要是公告和聽(tīng)證制度。首先,與征地有關(guān)的信息必須及時(shí)送達(dá)農(nóng)民才發(fā)生告知的效力,以送達(dá)回證作為效力證明。公告雖然面向大眾,但它并不能夠確保信息的到達(dá)。如果被征地農(nóng)民沒(méi)有訂閱公告報(bào)紙,沒(méi)有留意張貼,甚至不識(shí)字,或者由于公告所指不明,那么就很可能事前對(duì)征地全然不知,導(dǎo)致自己主張權(quán)利的期限被耽擱甚至喪失。為此,立法應(yīng)將公告的送達(dá)方式從“發(fā)送主義”改變?yōu)椤暗竭_(dá)主義”。違反相關(guān)的送達(dá)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)視為程序違法。同時(shí),土地管理部門(mén)的消息送達(dá)還應(yīng)遵循及時(shí)原則,在合理的時(shí)間內(nèi)提前告知集體和農(nóng)民相關(guān)情況,使其有充足的時(shí)間了解、調(diào)查和做出應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。
其次,被征地的農(nóng)民代表應(yīng)參與聽(tīng)證。由于與土地征收有關(guān)的法律規(guī)范和具體的執(zhí)行細(xì)節(jié)相當(dāng)復(fù)雜,并且農(nóng)民往往不知道自己不了解這些方面,因此參與是確保全面知悉的最好的知情方式。因此,法律宜規(guī)定征地應(yīng)在被征地農(nóng)民中間選取代表直接參與到征地的整個(gè)過(guò)程中去。“土地征收主體必須保障農(nóng)民代表的有效參加,并認(rèn)真聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)和建議,對(duì)被征地農(nóng)民提出的有關(guān)問(wèn)題給予合法合理的解答”。
最后,把土地征收的聽(tīng)證制度與公告制度結(jié)合起來(lái)。批準(zhǔn)征地后,擬定征地補(bǔ)償安置方案時(shí),應(yīng)確保農(nóng)民能夠啟動(dòng)聽(tīng)證程序,將聽(tīng)證程序直接規(guī)定為法定的強(qiáng)制程序,并且增添其他的告知渠道。
(三)強(qiáng)化知情權(quán)的保障措施
對(duì)于侵犯農(nóng)民知情權(quán)的行為,應(yīng)采取相關(guān)強(qiáng)制措施,以確保知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如,對(duì)于征地公告和征地補(bǔ)償安置公告,沒(méi)有進(jìn)行公告和告知的,其批準(zhǔn)一律應(yīng)確認(rèn)為無(wú)效。對(duì)批準(zhǔn)后未公告的,應(yīng)明確其程序阻隔作用?！皩?duì)于沒(méi)有進(jìn)行聽(tīng)證的,也應(yīng)確認(rèn)同樣的法律后果。對(duì)于損害農(nóng)民知情權(quán)的行政機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人,還應(yīng)該進(jìn)行行政處分”。此外,如果被征地農(nóng)民對(duì)有關(guān)政府未履行告知義務(wù)的證據(jù)進(jìn)行了保全,也可以通過(guò)法律程序?qū)π姓C(jī)關(guān)“不作為”提訟。
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[關(guān)鍵字]土地利用 規(guī)劃 現(xiàn)狀 反思
[中圖分類(lèi)號(hào)] S28 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號(hào)] 1000-405X（2013）-2-9-1
土地利用總體規(guī)劃是與土地的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地利用長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，因此它是合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。
我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃雖然具有很好的指導(dǎo)思想且符合我國(guó)具體國(guó)情，但在實(shí)踐中并沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，土地利用總體規(guī)劃也難以起到控制、指導(dǎo)土地利用的作用。
主要表現(xiàn)在以下幾方面：
（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完備導(dǎo)致規(guī)劃數(shù)據(jù)的偏差。
我國(guó)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施是通過(guò)逐級(jí)分解而實(shí)現(xiàn)的。規(guī)劃指標(biāo)分解落實(shí)的主要依據(jù)是各地歷年用地情況統(tǒng)計(jì)、土地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的不完備，在一定程度上影響了規(guī)劃分解的準(zhǔn)確性。
另外，具體的土地利用計(jì)劃和安排也需要根據(jù)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和各地規(guī)劃發(fā)展情況做出一些調(diào)整和修改，這樣土地供求之間有時(shí)就會(huì)出現(xiàn)較大差距。
（2）土地利用總體規(guī)劃忽視公共利益。
在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，地方政府的強(qiáng)制力是有效的，它可以通過(guò)對(duì)違法者追求責(zé)任迫使違法者遵守用地要求。但是地方政府的強(qiáng)制力不能解決地方土地利用總體規(guī)劃偏離公共利益目標(biāo)的問(wèn)題。
依據(jù)我國(guó)土地管理法的規(guī)定，地方土地利用總體規(guī)劃制定的主體是各級(jí)人民政府，在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，其制定的規(guī)劃可能偏離公共利益的目標(biāo)。
（3）國(guó)家與地方、各部門(mén)之間土地利益存在沖突。
全國(guó)的土地利用總體規(guī)劃著眼于全國(guó)土地資源的合理配置和利用，強(qiáng)調(diào)有限保護(hù)耕地，控制建設(shè)用地規(guī)模。而地方考慮的是如何供給土地滿足生產(chǎn)和投資的需要，關(guān)注的是局部的經(jīng)濟(jì)利益。
（4）土地利用總體規(guī)劃忽視生態(tài)效益。
目前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，建設(shè)用地不可避免的占用耕地，為了保障耕地的數(shù)量，往往犧牲一些林地、草地或其他一些生態(tài)環(huán)境區(qū)域。現(xiàn)實(shí)中由于“占優(yōu)補(bǔ)劣”導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境被破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。
（5）土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性不足。
我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的編制多采用指標(biāo)控制，采取各項(xiàng)用地指標(biāo)的層層分解，實(shí)行的是以資源為導(dǎo)向的用地配置方式，規(guī)劃缺乏彈性和應(yīng)變能力，科學(xué)性不強(qiáng)，難以滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。
1 土地利用總體規(guī)劃建議
土地利用總體規(guī)劃制度是是我國(guó)土地利用的根本制度，是指導(dǎo)各地土地利用的最權(quán)威指標(biāo)，必須將規(guī)劃做到實(shí)處，避免規(guī)劃成為紙上畫(huà)畫(huà)的空頭指標(biāo)。
（1）制定法律法規(guī)，切實(shí)滿足公眾需求
制定專(zhuān)門(mén)的土地利用總體規(guī)劃法，增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的法律效力是必要的。土地利用總體規(guī)劃必須對(duì)用地者的行為進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)才能發(fā)揮作用，達(dá)到其預(yù)期的目的。
在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，政府的強(qiáng)制力是有效的，但土地利用行為的分散化，以及信息的不對(duì)稱(chēng)性，需要政府有足夠的權(quán)威，加大執(zhí)法的力度，同時(shí)還要加大監(jiān)督的力度。
人們常說(shuō)：“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”，要保證規(guī)劃的效果，除了加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性之外，更重要的是規(guī)劃能切實(shí)的滿足公眾需求。
（2）處理好國(guó)家與地方、各部門(mén)間的利益矛盾。
我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)多層次的規(guī)劃體系。如果權(quán)力集中在中央，那么在具體的實(shí)施過(guò)程中存在指標(biāo)分解的技術(shù)性問(wèn)題。我國(guó)國(guó)土面積大，各地的自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)發(fā)展水平有很大差距，需要由國(guó)家制定一個(gè)非常詳盡的計(jì)劃和安排，然后根據(jù)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和各地實(shí)際發(fā)展情況適時(shí)地做出一些調(diào)整和修改。因此土地利用該規(guī)劃要想達(dá)到一個(gè)良好的效果，既要體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，又要在全國(guó)的范圍內(nèi)進(jìn)行土地利用的綜合平衡，這種中央和地方都參與的兩重性有一個(gè)很大的優(yōu)點(diǎn)，即同時(shí)考慮國(guó)家和地方利益。
（3）各效益目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
耕地保護(hù)非常重要，但是耕地保護(hù)并非土地利用總體規(guī)劃的唯一目標(biāo)。
我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，提高全體國(guó)民的生活水平，增進(jìn)國(guó)民的福利，也是公共利益的要求。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，就必定會(huì)占用土地。依據(jù)《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》的要求，我國(guó)退耕還林、還草、還湖的力度將明顯加大，而全國(guó)可供開(kāi)發(fā)后備資源又多處于生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，因此我們必須處理好耕地保護(hù)和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。
2 結(jié)語(yǔ)
長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種原因我國(guó)土地利用總體規(guī)劃存在不合理、不科學(xué)的弊病，土地資源未能充分利用等種種問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，防止土地利用的短期行為繼續(xù)發(fā)生，使土地資源得到優(yōu)化配置和充分利用，迫切需要編制科學(xué)、可行的土地利用總體規(guī)劃，對(duì)土地利用的方向、結(jié)構(gòu)、布局作出符合全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的宏觀規(guī)劃，借以指導(dǎo)各個(gè)局部的土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、改良和保護(hù)，為改善土地利用環(huán)境、提高土地利用率和土地利用的綜合效益創(chuàng)造良好的條件。
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[2]張鵬山.我國(guó)土地管理法制建設(shè)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題[期刊論文]-現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息2009（17）.
【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；以租代售；農(nóng)村土地制度；城鄉(xiāng)二元體制；房地產(chǎn)市場(chǎng)
小產(chǎn)權(quán)房是指占用集體土地進(jìn)行建設(shè)，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員出售的住房。小產(chǎn)權(quán)房長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)備受社會(huì)關(guān)注，是社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。2012年國(guó)務(wù)院下令停售停建小產(chǎn)權(quán)房，同時(shí)國(guó)土部稱(chēng)今年在全國(guó)試點(diǎn)處理“小產(chǎn)權(quán)房”，這兩個(gè)消息引起了業(yè)界和民眾的廣泛關(guān)注，小產(chǎn)權(quán)房的去留問(wèn)題備受矚目，引發(fā)眾多猜測(cè)。一直以來(lái)，國(guó)家在這方面沒(méi)有明確的政策、法規(guī)來(lái)約束治理小產(chǎn)權(quán)房，使得小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展越演越烈。如今小產(chǎn)權(quán)房的清理越來(lái)越迫近，“以租代售”的做法漸漸發(fā)展起來(lái)以規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。那么“以租代售”現(xiàn)狀如何？是否違法？對(duì)農(nóng)村土地制度的改革能否起到推動(dòng)作用？
一、小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”的現(xiàn)狀
小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量巨大，非官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前小產(chǎn)權(quán)房建筑面積達(dá)六十多億平米，相當(dāng)于中國(guó)正規(guī)房地產(chǎn)業(yè)近十年來(lái)的開(kāi)發(fā)總量。在深圳，小產(chǎn)權(quán)房建筑面積達(dá)到4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。在數(shù)量眾多的小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)中，有相當(dāng)一部分是地方政府組織建設(shè)，或者村集體與開(kāi)發(fā)商合作建設(shè)的，這些小產(chǎn)權(quán)房大都存在占用農(nóng)用土地甚至耕地的情況。
政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的政策經(jīng)歷了從合法性上的否認(rèn)階段到預(yù)備采取行動(dòng)清理的階段。在這一過(guò)程中，為了規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一些開(kāi)發(fā)商和地方政府以及購(gòu)買(mǎi)者轉(zhuǎn)而采取“以租代售”、“以租代買(mǎi)”的方法。據(jù)調(diào)查，小產(chǎn)權(quán)房所占的土地，沒(méi)有經(jīng)過(guò)性質(zhì)變更和上市拍賣(mài)，往往是開(kāi)發(fā)商與村鎮(zhèn)干部私下談妥地價(jià)后即進(jìn)行開(kāi)發(fā)。而在農(nóng)村集體土地上開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的“超額利潤(rùn)”，大多被開(kāi)發(fā)商獲得，失地農(nóng)民所得甚少。江蘇省國(guó)土資源廳一名干部稱(chēng)，開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的環(huán)節(jié)基本都是暗箱操作，集體土地的價(jià)格都是村鎮(zhèn)干部與開(kāi)發(fā)商私下達(dá)成的，土地轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用無(wú)從知曉，而建成后產(chǎn)生的非法暴利驚人，甚至超過(guò)了商品房。在許多地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房以租代售項(xiàng)目早已在操作，價(jià)格可達(dá)每平方米4000-6000元，在位置相對(duì)好的地段，甚至可以超過(guò)每平方米6000元的價(jià)格。
由上述資料，我們大致可以整理出小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”的狀況：大多數(shù)采取這種措施的小產(chǎn)權(quán)房，是開(kāi)發(fā)商和政府、村干部為獲得巨額利益，規(guī)避政策、法規(guī)，拋出來(lái)的曲線賣(mài)房、賣(mài)地的措施。為了獲取私利，地方政府、村干部為這種“以租代售”的做法，竭力提供保障，往往失地農(nóng)民所獲甚少，是一種、的行為。發(fā)生這種行為的原因是城市房地產(chǎn)價(jià)格太高，給小產(chǎn)權(quán)房的交易提供了很大的空間，也是政府土地財(cái)政的惡果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的蔓延，更是某些部門(mén)、某些人的私欲導(dǎo)致。
現(xiàn)在某些學(xué)者提出以小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”的途徑“曲線救國(guó)”，爭(zhēng)取小產(chǎn)權(quán)房的交易有條件合法化，應(yīng)該先弄清楚目前“以租代售”的現(xiàn)狀，再行提出相關(guān)建議，莫要是非不明，反而為他人作了嫁衣裳。
二、小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”現(xiàn)象非法與合法分析
上文中提到搞小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”的有相當(dāng)一部分是地方政府和某些干部、結(jié)果，在獲取房源上存在違法行為，對(duì)此本文暫不詳述，需要理清的是“以租代售”行為本身是否存在違法之處。
出租小產(chǎn)權(quán)房的行為是否違法？查閱相關(guān)法律法規(guī)，未見(jiàn)禁止出租小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)定。小產(chǎn)權(quán)房出租要取得合法地位，首先必須小產(chǎn)權(quán)房本身是合法建設(shè)的?，F(xiàn)實(shí)情況中，小產(chǎn)權(quán)房是否合法不是由“產(chǎn)權(quán)證”來(lái)判斷，因?yàn)檗r(nóng)村宅基地建房后進(jìn)行的是“確權(quán)登記”，即房屋物權(quán)的取得不以登記為要件，登記只是對(duì)這一所有權(quán)狀態(tài)的記載。小產(chǎn)權(quán)房是否合法的標(biāo)準(zhǔn)在于是否符合“一戶一宅基地”標(biāo)準(zhǔn)。①農(nóng)戶在宅基地上建設(shè)房屋，只要符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就可以在房屋建成之后取得該房屋的所有權(quán)。農(nóng)戶對(duì)宅基地只有使用權(quán)，但是對(duì)宅基地上的房屋是擁有所有權(quán)的。既然農(nóng)戶對(duì)宅基地上的房屋有合法的所有權(quán)，那么在法律沒(méi)有禁止的情況下，根據(jù)《物權(quán)法》第三十九條的規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”農(nóng)戶擁有對(duì)該房屋出租的權(quán)利，這也是私法自治原則所承認(rèn)和支持的。
其次，從相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)宅基地及宅基地上的房屋的規(guī)定來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房出租是被默認(rèn)為合法的。首先，《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，”相對(duì)應(yīng)的，《土地管理法》第六十二條第二款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄锻恋毓芾矸ā返倪@一規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)默認(rèn)了小產(chǎn)權(quán)房出租的合法性。
最后，我們還可以從《合同法》的配套規(guī)定中找到小產(chǎn)權(quán)房出租合法性的保障條款，《合同法解釋一》第四條規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)?！毙‘a(chǎn)權(quán)房房主出租房屋，與租客建立的是租賃合同，應(yīng)適用上述第四條的規(guī)定。鑒于目前法律、行政法規(guī)并無(wú)規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房出租是違法行為，那么小產(chǎn)權(quán)房的出租合同應(yīng)受法律保護(hù)，即使某個(gè)部委決定“清理”小產(chǎn)權(quán)房，或者某個(gè)官員宣稱(chēng)小產(chǎn)權(quán)房出租行為是違法的，也不會(huì)影響其合法效力。
根據(jù)上文的分析，在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)之下，小產(chǎn)權(quán)房出租行為是合法的，但是小產(chǎn)權(quán)房的出租畢竟不同于普通房屋的出租，其中關(guān)系到國(guó)家土地管理政策問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房以租代售的行為影響性究竟有多大，是否達(dá)到影響農(nóng)村土地制度的程度？需要我們綜合“以租代售”行為和人們的心理進(jìn)行分析。
三、小產(chǎn)權(quán)房出租行為的影響
目前小產(chǎn)權(quán)房出租行為會(huì)不會(huì)影響到整個(gè)農(nóng)村土地制度的狀況？筆者認(rèn)為這是無(wú)需擔(dān)心的。受限于農(nóng)村土地所有權(quán)制度，以及租賃合同20年期限的制約②，普通民眾對(duì)“以租代售”的行為顧慮重重，小產(chǎn)權(quán)房長(zhǎng)期出租以達(dá)到“以租代售”目的的影響將會(huì)極其有限。
雖說(shuō)是“以租代售”，但終究不是也不能是“購(gòu)買(mǎi)”行為，這是租賃者最大的顧慮?，F(xiàn)實(shí)中，許多小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”都是訂立了50至70年的租期，但無(wú)論租20年還是租50、70年，房子都不屬于自己所有。租賃人自己雖然住在房子里，但始終處于一種無(wú)所有權(quán)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，尚有20年租賃期的限制，20年之后租賃合同即不受法律保護(hù)，出租方在此后可以隨時(shí)違約，而不負(fù)法律責(zé)任。這樣一來(lái)，承租方的利益就無(wú)從保障。而作為剛需的住房，只擁有20年的使用權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。20年前砸下一大筆錢(qián)買(mǎi)了房子20年的使用權(quán)，到20年之后可能還需另外買(mǎi)房或租房，可謂是“錢(qián)房?jī)煽铡?。這些都是小產(chǎn)權(quán)房者不得不考慮的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)，是這些小產(chǎn)權(quán)房潛在的購(gòu)買(mǎi)群體所無(wú)力承受的。
但是也不乏有剛需且膽大的人鋌而走險(xiǎn)，接受“以租代售”這種方式。他們的代表意見(jiàn)有以下幾個(gè)方面：（一）法不責(zé)眾。小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量眾多，此前購(gòu)買(mǎi)的人很多，剩余沒(méi)有賣(mài)出去的需要消化，肯定會(huì)以各種形式交易出去，小產(chǎn)權(quán)房涉及人群太廣，政府肯定不會(huì)全部拆除；（二）小產(chǎn)權(quán)房比城市商品房便宜很多，城市商品房的價(jià)格太高不能承受，為了解決剛性需求，冒一點(diǎn)政策風(fēng)險(xiǎn)是值得的。③“重賞之下必有勇夫”，小產(chǎn)權(quán)房的交易是相同的道理。目前小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”的方式肯定還會(huì)是部分民眾的選擇，但是這種選擇正如上文所分析的——風(fēng)險(xiǎn)太大——其市場(chǎng)必然是有限的，畢竟“勇夫”是少數(shù)，大多數(shù)國(guó)人還是謹(jǐn)慎的，“以租代售”方式的影響是有限的。
四、對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”的處理建議
（一）對(duì)目前存在的“以租代售”區(qū)分情況進(jìn)行處理
區(qū)分處理“以租代售”主要是區(qū)分主體，對(duì)農(nóng)民自建的房屋和鄉(xiāng)政府或村干部聯(lián)合開(kāi)發(fā)商建的小區(qū)為單位的小產(chǎn)權(quán)房要區(qū)別對(duì)待。
針對(duì)農(nóng)民在自家宅基地上建的房屋“以租代售”的情況，只要防止農(nóng)民再占用耕地建自住房屋即可。農(nóng)戶自己建了一棟房屋長(zhǎng)期出租某些樓層是無(wú)可厚非的，即使他出租了整個(gè)房屋，自己到城市謀生，對(duì)各方有利無(wú)害，大可不必禁止。
而鄉(xiāng)政府或村干部聯(lián)合開(kāi)發(fā)商建的小區(qū)為單位的小產(chǎn)權(quán)房搞“以租代售”則要清查出來(lái)，對(duì)違法違規(guī)人員進(jìn)行查處，這種典型的違規(guī)獲取暴利的行為絕對(duì)不能容忍。政府應(yīng)該在清理這種情況的同時(shí)，對(duì)于違規(guī)的單位和個(gè)人予以嚴(yán)肅處理。但對(duì)小產(chǎn)權(quán)房是否拆除，則需綜合考慮各種因素妥善處理，不能一拆了事。
（二）適當(dāng)延長(zhǎng)小產(chǎn)權(quán)房出租年限及規(guī)范出租行為
在嚴(yán)格限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商參與小產(chǎn)權(quán)房交易的前提下，考慮小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”的出路，筆者認(rèn)為適當(dāng)延長(zhǎng)小產(chǎn)權(quán)房出租年限及規(guī)范出租行為是比較好的選擇。
農(nóng)民在宅基地上自建房屋“以租代售”是有利無(wú)害的。無(wú)害是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度無(wú)害，租賃不是轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)的行為。要對(duì)農(nóng)民占用耕地建房的行為進(jìn)行限制，農(nóng)民自建房屋“以租代售”不會(huì)影響現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。但“以租代售”之“利”則有以下幾個(gè)方面：
1、對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)民出租自建的房屋，可以獲得相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。有了這一筆錢(qián)，農(nóng)民可以改善生活狀況，有機(jī)會(huì)過(guò)上“體面的生活”；有了啟動(dòng)的資本，無(wú)論做生意還是搞規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民都可以有機(jī)會(huì)找到更好的出路，脫貧致富。
其實(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)高速發(fā)展以來(lái)，甚至是城市快速發(fā)展以來(lái)，農(nóng)民都甚少?gòu)闹蝎@益，反而為城市建設(shè)付出了很多，現(xiàn)在農(nóng)民工進(jìn)城還要承受高房?jī)r(jià)的壓力。于情于理，都應(yīng)該讓農(nóng)民從房地產(chǎn)市場(chǎng)中分一杯羹。
2、對(duì)租賃者而言，最大的好處自然就是解決了剛需?！鞍簿印辈拍堋皹?lè)業(yè)”，只有解決了居住的需求，他們才能扎下根來(lái)。并且小產(chǎn)權(quán)房租賃價(jià)格低，相對(duì)起正規(guī)的商品房，大大減小了購(gòu)房壓力，可免受“房奴”之苦。
3、將城郊的小產(chǎn)權(quán)房用“以租代售”的方式交給在城市工作的人群居住，將在一定程度上有助于打破城鄉(xiāng)二元體制，推動(dòng)城鄉(xiāng)人才資源的交流，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。這類(lèi)人群受教育程度高，文化水平相較農(nóng)民而言為高，他們住進(jìn)城郊甚至農(nóng)村，可以改變這些地區(qū)的精神面貌；這類(lèi)人群還會(huì)帶來(lái)城市化的消費(fèi)需求，對(duì)城郊或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也能起到拉動(dòng)作用。這些預(yù)期的改變是在不改變土地所有制度、不改變基本的農(nóng)村土地管理制度的情況下，盡量削弱城鄉(xiāng)二元體制對(duì)農(nóng)村發(fā)展的束縛下而取得的，是代價(jià)小、成效快的農(nóng)村建設(shè)發(fā)展一個(gè)方向，這個(gè)方向的關(guān)鍵是逐步放松對(duì)農(nóng)村的限制。
延長(zhǎng)小產(chǎn)權(quán)房出租期限，同樣也不會(huì)改變房屋的所有權(quán)歸屬和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)上文提到的出租之“利”有放大作用。租賃期限可延長(zhǎng)至50年，甚至70年，總之要以滿足購(gòu)房者一生居住需求為標(biāo)準(zhǔn)，不致使其到年老無(wú)力工作時(shí)，還要面對(duì)無(wú)房可居、流離失所的悲慘境地。其實(shí)，把小產(chǎn)權(quán)房租賃期限延長(zhǎng)到50至70年就類(lèi)似于城市商品房的70年產(chǎn)權(quán)，70年產(chǎn)權(quán)雖為產(chǎn)權(quán)，但有了70年的期限，則與租賃在本質(zhì)上無(wú)異。那么既然本質(zhì)都是租賃，小產(chǎn)權(quán)房的租期也定為50到70年又有何妨呢？同樣是建設(shè)用地，只許城市的“買(mǎi)賣(mài)”70年，不許農(nóng)村的“租賃”50年，終究不是公平之舉。
延長(zhǎng)小產(chǎn)權(quán)房租賃期限之后，需要規(guī)范雙方的租賃行為，預(yù)防在履行租賃合同中出現(xiàn)不合理的悔約行為，保障租賃合同雙方的利益。小產(chǎn)權(quán)房租賃合同畢竟不同于普通房屋的租賃合同，租賃期限長(zhǎng)，變數(shù)大，無(wú)論哪一方不合理的“變卦”對(duì)另外一方的利益影響都是極大的。規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房租賃行為，就是規(guī)范這些“變卦”行為，限制“變卦”的類(lèi)型，規(guī)范違約責(zé)任。另外可以建立小產(chǎn)權(quán)房租賃登記制度，以加強(qiáng)對(duì)租賃行為的監(jiān)管力度，以更好地保障合同雙方的利益。
延長(zhǎng)租賃期限，規(guī)范租賃行為，人們可以更放心地租賃小產(chǎn)權(quán)房，讓小產(chǎn)權(quán)房租賃真正形成氣候。同時(shí)這樣也更能推動(dòng)城鄉(xiāng)交流，打破城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。這是上文提到的“利”，還有兩點(diǎn)是做好這兩項(xiàng)措施之后才能顯示出來(lái)的“利”。
1、倒逼房?jī)r(jià)，把房地產(chǎn)市場(chǎng)拉回正軌。全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房建筑面積達(dá)六十多億平方米，在某些房?jī)r(jià)高企的城市幾乎占了總建筑面積的半壁江山。如果這些小產(chǎn)權(quán)房能正規(guī)合理地利用起來(lái)——如同上文所述延長(zhǎng)租賃期限規(guī)范租賃行為——?jiǎng)t可以大大地解決當(dāng)前人們對(duì)房屋的需求。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，則沒(méi)有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在房地產(chǎn)業(yè)也是一樣的。在允許小產(chǎn)權(quán)房以租賃方式加入房地產(chǎn)市場(chǎng)的情況下，如果不能去除加在正規(guī)商品房身上的畸高的各種稅、費(fèi)和暴利，正規(guī)商品房是無(wú)法與小產(chǎn)權(quán)房相抗衡的，這相當(dāng)于倒逼房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改革了。這樣有助于把當(dāng)前過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)冷卻下來(lái)，讓房?jī)r(jià)重新回到合理的軌道。
2、將小產(chǎn)權(quán)房租賃規(guī)范化成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的一部分之后，讓租賃成為小產(chǎn)權(quán)房交易的法定形式，成為解決數(shù)量巨大的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的出路。在小產(chǎn)權(quán)房租賃規(guī)范化以后，可以將以往已經(jīng)買(mǎi)賣(mài)小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為租賃，進(jìn)行“撥亂反正”，使它們合法化。如果這一點(diǎn)做好了，“以租代售”就能夠作為解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的鑰匙。
小產(chǎn)權(quán)房“以租代售”目前是比較棘手的問(wèn)題，要把棘手的問(wèn)題辦成有利于國(guó)計(jì)民生的好事，需要眼光、需要策略，更需要勇氣。期待對(duì)該問(wèn)題做出妥善的處理。
注釋?zhuān)?/p>
①《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。第七十七條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還占用的土地，限期拆除重非法占用的土地上新建的房屋。超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處?！?/p>
②《合同法》第二百一十三條規(guī)定：“租賃期限不得超過(guò)二十年。超過(guò)二十年的，超過(guò)部分無(wú)效?！?/p>
③引自：王海.不顧“風(fēng)險(xiǎn)提示”百姓為啥買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，市場(chǎng)報(bào)，2007。
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關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 法律政策 利益平衡
中圖分類(lèi)號(hào)：D915 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
“小產(chǎn)權(quán)”房，也即“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房，廣泛意義上的“小產(chǎn)權(quán)”房，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地，甚至農(nóng)業(yè)用地上開(kāi)發(fā)建造的房屋。
一、“小產(chǎn)權(quán)”房的現(xiàn)狀及其劃分
（一）“小產(chǎn)權(quán)”房的現(xiàn)狀。
國(guó)家屢屢“風(fēng)險(xiǎn)提示”或者“嚴(yán)禁通知”。然“小產(chǎn)權(quán)”房卻并沒(méi)有因此銷(xiāo)聲匿跡，不僅鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)熱衷于開(kāi)發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)”房，購(gòu)房者的購(gòu)買(mǎi)熱情亦是有增無(wú)減。據(jù)搜房網(wǎng)所做的網(wǎng)上調(diào)查顯示 ，有65.5%的網(wǎng)民認(rèn)為，假如看不到明顯的降價(jià)信號(hào)，會(huì)考慮買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)”房。
（二）“小產(chǎn)權(quán)”房的分類(lèi)。
本文重點(diǎn)探討后兩種“小產(chǎn)權(quán)”房，也即實(shí)體上和程序上違法的“小產(chǎn)權(quán)”房。
1、實(shí)體上就違法的“小產(chǎn)權(quán)”房。房屋所持證書(shū)僅為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)頒發(fā)的“權(quán)屬證明”。此類(lèi)“小產(chǎn)權(quán)”房絕大部分以對(duì)外銷(xiāo)售為目的，最為典型的就是建筑在農(nóng)地上的成片住宅房。
2、程序上違法的“小產(chǎn)權(quán)”房。根據(jù)《物權(quán)法》第30條之規(guī)定，此類(lèi)“小產(chǎn)權(quán)”房的建造符合土地和建設(shè)規(guī)劃；建造者可原始取得房屋所有權(quán)，且其所有權(quán)屬于事實(shí)所有權(quán)，并不以登記為要件；若為取得房屋所有權(quán)證書(shū)而申請(qǐng)辦理初始登記，此登記也屬“宣示登記”，而非“創(chuàng)設(shè)登記”。
二、“小產(chǎn)權(quán)”房的法律、政策及其分析
（一）法律規(guī)定模糊。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第八條規(guī)定，“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山”我們看出，只要集體組織沒(méi)有違背《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，集體組織可自行經(jīng)營(yíng)相關(guān)土地，農(nóng)民自建的住房是可以進(jìn)行交易。
（二）政策導(dǎo)向不明確。
國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年12月30日制發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“……城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)’房?！倍S著“小產(chǎn)權(quán)”房的事實(shí)交易份額越來(lái)越大，國(guó)家政策似乎有所松動(dòng)。2008年10月28日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史強(qiáng)調(diào)，各地可根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展來(lái)修訂宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)。
三、利益平衡中尋求出路
筆者認(rèn)為，可將解決路徑分為短期改良措施和長(zhǎng)期根本措施。
（一）短期改良措施之分類(lèi)解決 。
首先，對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃，在耕地和基本農(nóng)田上開(kāi)發(fā)建造的房屋，觸犯了國(guó)家對(duì)耕地予以特殊保護(hù)的基本國(guó)策，應(yīng)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，嚴(yán)令要求按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
其次，對(duì)于利用合法取得的宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用后，賦予其合法身份。 對(duì)此，有以下方式值得考慮： （1）分步式解決方法。先允許不危及農(nóng)民基本生存的房屋流轉(zhuǎn)，在社會(huì)保障問(wèn)題基本解決后，再推廣至其他房屋，最終過(guò)渡到無(wú)限制的自由流轉(zhuǎn)。（2）一體式解決方法。允許房屋自由流轉(zhuǎn)，規(guī)定該類(lèi)房屋買(mǎi)主將土地使用費(fèi)的一定比例必須納入集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)保證第三方對(duì)房屋交易的監(jiān)管力度。
（二）長(zhǎng)期根本措施之完善法律制度。
1、遵循國(guó)際慣例，在憲法中確定公民的住房權(quán)等憲制原則。《中華人民共和國(guó)憲法》是我國(guó)的根本大法，擁有最高的法律效力，但尚沒(méi)確立公民的住房權(quán)。因此，建議將公民的住房權(quán)在憲法中予以確認(rèn)，此可為合乎土地利用總體規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)”房的流轉(zhuǎn)以憲制原則上的導(dǎo)向。
2、建立完整的集體所有土地法律體系。應(yīng)盡快修改和完善《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》及《擔(dān)保法》等法律， 確定農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。需要注意的是，部分被承認(rèn)的“小產(chǎn)權(quán)”房，只需擴(kuò)大農(nóng)村土地權(quán)能即可，規(guī)定集體土地與國(guó)有土地能夠在法律地位上獲得同等待遇，使二者在產(chǎn)權(quán)方面平等，亦允許農(nóng)村集體對(duì)集體所有土地?fù)碛姓加?、使用、收益和處分的?quán)利。
3、完善土地流轉(zhuǎn)的配套制度。土地流轉(zhuǎn)決定制度應(yīng)在《村民委員會(huì)組織法》中予以確認(rèn)，應(yīng)明確村委會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)組織是土地使用權(quán)交易的主體及三分之二以上多數(shù)村民同意才可實(shí)施房屋改造與建設(shè)。合理處理好土地流轉(zhuǎn)中村民、集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)家之間的利益分配，原則上收益應(yīng)大部分歸村民所有，國(guó)家則以稅、費(fèi)等形式分享。
四、結(jié)語(yǔ)
“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題的背后是購(gòu)房者、村民和集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家等多方利益的博弈。土地財(cái)產(chǎn)亦為商品，自然可進(jìn)入市場(chǎng)中流通。允許“小產(chǎn)權(quán)”房的逐步流轉(zhuǎn)是在回歸其農(nóng)村土地的自然屬性。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也為構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，應(yīng)歷史潮流而動(dòng)，逐步放開(kāi)“小產(chǎn)權(quán)”房流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）
注釋?zhuān)?/p>
搜房網(wǎng)，“小產(chǎn)權(quán)趨熱，您動(dòng)心了嗎？”，2011年10月20日.
參見(jiàn)鄭經(jīng).小產(chǎn)權(quán)房并沒(méi)有違背.憲法.中國(guó)改革報(bào)，2007-08-14.
參加唐華.小產(chǎn)權(quán)房的法律、社會(huì)心理及道德訴求.法制與社會(huì).2010年第6期.
陳耀東，吳彬.‘小產(chǎn)權(quán)’房及其買(mǎi)賣(mài)的法律困境與解決.法學(xué)論壇.2010年第1期.
參見(jiàn)魯曉明.論小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)―原罪的形成與應(yīng)然法的選擇.法學(xué)雜志.2010年第5期.
參見(jiàn)程其明.小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制政策研究.博士論文，2010年4月.
參見(jiàn)白雪.“小產(chǎn)權(quán)”房的形成原因及出路探析.法制與社會(huì).2010年第1期.
【關(guān)鍵詞】宅基地；用益物權(quán)；流轉(zhuǎn)；抵押
一、有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本問(wèn)題
（1）關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得。宅基地的申請(qǐng)遵循“一戶一宅”原則，即只要申請(qǐng)人不擁有兩處以上宅基地，面積符合省市自治區(qū)政府的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有出售、出租住房，就可以申請(qǐng)宅基地并獲批準(zhǔn)。農(nóng)民的房屋所有權(quán)是建立在集體所有的宅基地基礎(chǔ)之上的，集體成員為滿足其居住需要購(gòu)買(mǎi)或繼承本集體成員的房屋，從而取得宅基地使用權(quán)，符合宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的，因而應(yīng)當(dāng)允許其取得宅基地使用權(quán)。（2）關(guān)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，但國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)有明確禁止性規(guī)定。隨著民工潮的興起，農(nóng)村存在大量宅基地和房屋閑置的情況，宅基地的有償轉(zhuǎn)讓有利于物盡其用，提高宅基地的交換價(jià)值，加快城市化進(jìn)程；但宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，短期內(nèi)會(huì)解決農(nóng)民的燃眉之急，一旦農(nóng)民無(wú)法在城市立足，就會(huì)造成農(nóng)民流離失所，因此我們?cè)诜砰_(kāi)宅基地使用權(quán)的同時(shí)也應(yīng)該加以限制。（3）關(guān)于宅基地使用權(quán)的收回。宅基地收回是指對(duì)不符合宅基地使用條件的宅基地使用權(quán)人使用的宅基地，經(jīng)具有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，由所在集體收回的制度。
二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法現(xiàn)狀
在我國(guó)現(xiàn)行立法中，有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定體現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》以及一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，仔細(xì)剖析，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。現(xiàn)行立法保障農(nóng)民的居住權(quán)利，卻制約了廣大農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利用自身有限的財(cái)產(chǎn)資本，與城鎮(zhèn)居民平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)共同發(fā)展的權(quán)利，不利于提高社會(huì)財(cái)富的利用效率，優(yōu)化資源的配置。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)存問(wèn)題
（1）登記制度不完善。《物權(quán)法》第155條：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷(xiāo)登記?！痹摋l對(duì)宅基地使用權(quán)的登記提出了要求，但是現(xiàn)行法中沒(méi)有規(guī)定宅基地使用權(quán)的登記機(jī)關(guān)，很多房屋其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明，房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，為產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患，也造成了司法和管理的困難。（2）宅基地管理混亂，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)現(xiàn)行立法明確規(guī)定：村民使用宅基地是無(wú)償?shù)摹＿@必然誘使一部分經(jīng)濟(jì)條件好的人通過(guò)各種手段獲取宅基地，再加之宅基地使用權(quán)管理制度不健全，農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房，村鎮(zhèn)干部利用權(quán)力多占宅基地，使部分農(nóng)戶分不到宅基地，宅基地分配不公的現(xiàn)象日益凸顯。（3）宅基地使用權(quán)的物權(quán)效用受到了限制。根據(jù)《物權(quán)法》第1條的規(guī)定，制定物權(quán)法的目的之一是充分發(fā)揮物的效用。《物權(quán)法》第十三章確定了宅基地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。但將宅基地使用權(quán)僅確定為占有和使用，禁止轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，使宅基地使用權(quán)不能充分發(fā)揮其效用，不利于其長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)保障，容易導(dǎo)致“隱性市場(chǎng)”的形成。
四、完善我國(guó)宅基地使用制度的建議
（1）完善宅基地使用權(quán)登記制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)采取登記生效的原則,必須進(jìn)行物權(quán)登記，將登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅的生效要件。（2）建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度。當(dāng)前我們應(yīng)對(duì)農(nóng)村居民取得宅基地象征性的收取費(fèi)用，對(duì)宅基地的閑置和浪費(fèi)，收取較高費(fèi)用。另外，參照城市住宅用地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定,宅基地使用權(quán)的期限也應(yīng)規(guī)定為70年,期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。（3）建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，全面發(fā)揮宅基地使用權(quán)的物權(quán)效用。第一，現(xiàn)階段可以開(kāi)放宅基地使用權(quán)的租賃市場(chǎng)，本集體組織內(nèi)外的人皆可承租。第二，適當(dāng)開(kāi)放宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。宅基地使用權(quán)可以用于抵押，但在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，須遵循宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。第三,在農(nóng)村社會(huì)保障體系完善時(shí),可以考慮放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流通市場(chǎng)。
宅基地使用權(quán)制度是一個(gè)新生的制度，是中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然產(chǎn)物，事關(guān)九億農(nóng)民的切身利益，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要措施.目前我國(guó)宅基地使用權(quán)制度還很不完善，存在許多制度上的欠缺，并且沒(méi)有一個(gè)良好的法制環(huán)境對(duì)其進(jìn)行保障，急待進(jìn)一步的探討和研究。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]申建平．宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策性思考[人]．中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)2010年年會(huì)賈學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集(上冊(cè))[C]．中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院．2010，357～360
[2]孟勒國(guó)．物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辮[J]．法學(xué)評(píng)論．2005
論文摘要：文章對(duì)目前農(nóng)村宅基地的使用現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了解決問(wèn)題的方法。
我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地是農(nóng)業(yè)存在與發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保證人口糧食安全的雙重壓力下，耕地保護(hù)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。因此．農(nóng)村宅基地的整理將成為保護(hù)耕地的一條新途徑，并可以起到一舉多得之功效：促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，美化村容村貌，增強(qiáng)農(nóng)民合法用地的意識(shí)，維持農(nóng)村穩(wěn)定，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，改善農(nóng)民生存環(huán)境，加速農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，提高土地的利用效率，降低閑置率，從而較好地貫徹中央制定的“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策。對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主新農(nóng)村都有重要的作用與意義。
l 農(nóng)村宅基地整理的意義
1．1農(nóng)村宅基地整理是土地整理的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的有力保障
土地整理包括對(duì)建設(shè)用地的整理和對(duì)農(nóng)用地的整理兩部分。建設(shè)用地(包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地)整理，就是在城市規(guī)劃控制下，在城鎮(zhèn)和村莊進(jìn)行有效的治理，通過(guò)對(duì)其內(nèi)部挖潛，向地下和空中立體發(fā)展建筑，提高容積率，提高土地利用集約度，騰出大量土地作為建設(shè)用地儲(chǔ)備或用作農(nóng)用地，減少建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的侵占；農(nóng)用地整理，就是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃采取一定的措施，對(duì)田、水、林、路、村進(jìn)行綜合整理，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)條件，增加可利用土地面積提高耕地質(zhì)量。由此可見(jiàn)，農(nóng)村宅地整理是土地整理的一項(xiàng)重要組成部分。據(jù)國(guó)土資源部制定的全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃，到2010年，我國(guó)將通過(guò)開(kāi)發(fā)整理土地補(bǔ)充耕地18．27萬(wàn)hm2，其中，將通過(guò)農(nóng)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充耕地約11．07hm2，農(nóng)村宅基地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑之一。
1．2農(nóng)村宅基地整理推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程
農(nóng)村宅基地整理應(yīng)是在土地利用規(guī)劃下進(jìn)行的，減少宅基地占用面積而不減少使用功能，提高容積率和土地利用集約度，使原散落的農(nóng)宅集中，填實(shí)“空心村”，進(jìn)行自然村的拆并，形成有一定規(guī)模的中心村和小城鎮(zhèn)，使它們成為規(guī)劃合理、基礎(chǔ)設(shè)施基本完善、環(huán)境優(yōu)美的新家園。在進(jìn)行宅基地整理中，人口的集中和遷村并點(diǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了必備的條件。這樣還可以減少水、電、氣、熱、通訊等的重復(fù)投資。宅基地整理不僅改善了農(nóng)村生活條件和生活環(huán)境，而且還將帶動(dòng)建筑業(yè)及水泥等建材工業(yè)的發(fā)展，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有利于農(nóng)民增收。另外，優(yōu)美的生活環(huán)境必然會(huì)對(duì)人們積極向上、奮發(fā)圖強(qiáng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生激勵(lì)作用。再加之政府的適當(dāng)引導(dǎo)，會(huì)加快全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的步伐。
1．3農(nóng)村宅基地整理可部分緩解我國(guó)耕地緊張的局面
按1997年人口土地詳查資料測(cè)算，在當(dāng)時(shí)人口不變的情況下，人均占地面積由192m2降至100m2，可節(jié)約土地50多萬(wàn)hm2，占當(dāng)時(shí)總占地面積的近一半。整理出的土地，宜耕則還耕，宜林則還林，或留作建設(shè)用地的儲(chǔ)備。這在一定程度上會(huì)緩解我國(guó)耕地資源緊張的局面。
2 現(xiàn)行宅基地制度體系基本特征
2．1集體所有，使用主體特定
我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有?！碧囟ǖ恼貎H限于本經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)。農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出，村民自己申請(qǐng)取得宅基地后只能自己建房，不可轉(zhuǎn)讓。
2．2無(wú)償取得，無(wú)期限使用
農(nóng)村宅基地具有很明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。農(nóng)民能夠無(wú)償取得宅基地的使用權(quán)，獲得基本的生活條件，這也是農(nóng)村居民與城市居民相比較享有的最低限度的福利。目前我國(guó)普遍實(shí)行的還是無(wú)償使用宅基地制度，在使用期限上沒(méi)有限制，理論上講長(zhǎng)期占有，終身使用。由于房屋可以繼承，所以宅基地實(shí)質(zhì)上也是可以繼承的。
2．3一戶一宅，限定標(biāo)準(zhǔn)，依法取得
由于我國(guó)國(guó)土資源有限，不課能給每戶村民提供更多的宅基地，一戶一宅，即可保證基本的生活需要，如果隨便可以申請(qǐng)，則導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！睆淖置嫔峡催@條規(guī)定再明白不過(guò)了，如果一戶農(nóng)民擁有了兩處以上宅基地當(dāng)然就構(gòu)成違法。
2．4具有從屬性和不可流轉(zhuǎn)性
特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣(mài)、轉(zhuǎn)讓。也不可以抵押。由于宅基地主要作為生活資料提供的，所以權(quán)利人不能將宅基地作為生產(chǎn)資料使用。宅基地使用權(quán)依房屋的合法存在而存在，并隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。在買(mǎi)賣(mài)房屋時(shí)，宅基地的使用權(quán)須經(jīng)過(guò)申請(qǐng)批準(zhǔn)后才能隨房屋轉(zhuǎn)移。但是，如果國(guó)家建設(shè)需要征用土地，或者村鎮(zhèn)規(guī)劃需要改變土地用途的，可以經(jīng)過(guò)法定程序進(jìn)行調(diào)劑或者重新安排。
3 農(nóng)村宅基地利用存在的問(wèn)題
3．1農(nóng)村宅基地用地面積超標(biāo)嚴(yán)重，一戶多宅，房屋空置現(xiàn)象突出
由于農(nóng)村宅基地是無(wú)償使用，致使多占便宜，少占吃虧的思想滋長(zhǎng)，形成盲目圈地，超標(biāo)用地。根據(jù)國(guó)家規(guī)定(《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn))(GB50188-93))農(nóng)村宅基地的面積最高為150m2，而現(xiàn)在的很多地區(qū)農(nóng)戶的平均宅基地面積已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)的超出了這個(gè)最高限。2001年全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地高達(dá)190m2，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)27％，僅此一項(xiàng)就多占土地340多萬(wàn)hrn2。如果按1hm2地的糧食產(chǎn)量至少養(yǎng)活15個(gè)人的話，僅此就可以解決5100多萬(wàn)人的吃飯問(wèn)題。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的整理可以大大節(jié)省所占耕地。
另外，農(nóng)戶分家后另建新房，舊房留作雜用房，未能由集體統(tǒng)一收回調(diào)節(jié)使用或拆除；以前早期多戶共居的舊宅，現(xiàn)在只有一戶居住，造成大量的房屋空置。
3．2市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”的現(xiàn)象
一方面在東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，由于道路的完善，沿道路兩旁開(kāi)發(fā)建設(shè)了大量的商品住宅房，很多村里的人都住進(jìn)了樓房。而原有的農(nóng)村居民點(diǎn)還仍保持原樣，沒(méi)有及時(shí)拆遷復(fù)墾，造成大量的土地閑置。另一方面，在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，由于外出打工的比較多，在村里常駐的人口比較少，因此還保留著許多不用的舊房沒(méi)有拆除，就形成所謂的“空心村”現(xiàn)象。
3．3農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記管理工作混亂
目前農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，很多房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明?！叭龑徃濉钡谝话倭鍡l規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷(xiāo)登記”，但是由于法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后規(guī)避法律的可能性很大，給將來(lái)的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患，同時(shí)也造成了司法和管理上的困難。
3．4由宅基地權(quán)屬問(wèn)題衍生的宅基地交易糾紛不斷
農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是，對(duì)農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有明確的禁止性規(guī)定，但也沒(méi)有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從目前法律實(shí)踐來(lái)看，各地政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)(受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人)。隨著農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化，往往會(huì)釀成重大案件。
3．5集體土地資產(chǎn)大量流失導(dǎo)致農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展緩慢
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，客觀存在的土地市場(chǎng)供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無(wú)法制止，但現(xiàn)行法律、法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。這種“暗箱操作”、隨意定價(jià)的轉(zhuǎn)讓行為使本來(lái)屬于村集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買(mǎi)賣(mài)雙方手中，造成了集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民擁有的宅基地不能作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。這樣就必然限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，限制了農(nóng)民收入的提高。
4 農(nóng)村宅基地利用存在問(wèn)題的原因分析
4．1土地法律制度問(wèn)題
由于我國(guó)土地制度存在著二元結(jié)構(gòu)，直接造成用地形式的不同方式，在法律制度上偏重對(duì)國(guó)有土地的管理，集體土地更多地是由農(nóng)村集體管理。集體非農(nóng)建設(shè)用地和國(guó)家非農(nóng)建設(shè)用地分別管理，使集體建設(shè)用地和國(guó)家建設(shè)用地?zé)o法有效地整合，優(yōu)化。農(nóng)民建房如要占用幾十平方米農(nóng)用地，必須要到省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)審批，手續(xù)煩瑣，時(shí)效性差，難于操作，報(bào)批渠道不暢。特別是農(nóng)村村民違法占地建房，法律規(guī)定只能采取“拆除”或“沒(méi)收”兩種處罰，這在執(zhí)法實(shí)踐中是根本行不通的。由于存在著許多方面法律制度的不完善，土地管理部門(mén)難于實(shí)現(xiàn)有效的依法管理。
4．2管理和使用制度方面的原因
宅基地審批制度形同虛設(shè)；執(zhí)法不嚴(yán)、管理乏力。農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度存在較大缺陷，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是在我國(guó)土地公有制的特殊環(huán)境下產(chǎn)生的，是中國(guó)特有的制度，出現(xiàn)比較晚，也沒(méi)有其他國(guó)家的模式可以借鑒，現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)的一些內(nèi)容，但是沒(méi)有形成完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，這一制度存在很多缺陷。
4．3農(nóng)村宅基地使用的無(wú)償性
這是宅基地超標(biāo)和閑置的根本原因，也是耕地流失的重要原因之一。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的基本權(quán)利，國(guó)家出于形勢(shì)政策的考慮，規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)償使用的制度，沒(méi)有時(shí)間限制，并受法律的保護(hù)。也就是說(shuō)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在取得宅基地使用權(quán)后不需交納任何宅基地使用費(fèi)即可永久使用。
使用的無(wú)償性刺激了農(nóng)民無(wú)限擴(kuò)張其宅基地使用權(quán)面積的欲望，從而動(dòng)搖著現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)生存保障性的制度基礎(chǔ)。基于生存保障性質(zhì)，現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡捎谡厥褂脵?quán)取得與保有的無(wú)償性，農(nóng)民擁有一種內(nèi)驅(qū)的擴(kuò)疆拓土的愿望，以求自己對(duì)宅基地面積擴(kuò)張的最大化，因?yàn)椋词拐级挥?，也可作為一種備用資源來(lái)儲(chǔ)存。正是這種零成本的內(nèi)驅(qū)力，造成我國(guó)農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象異常嚴(yán)重，其表現(xiàn)形式多有，如批少占多；建了新房也拒不交出閑置下來(lái)的老宅基地；一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等等。
4．4農(nóng)民宅基地用地缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃
法律要求村民住宅建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃未編制或未獲批準(zhǔn)的不得審批村民住宅建設(shè)用地。由于各地普遍存在著保護(hù)耕地和建設(shè)用地的矛盾，大部分沒(méi)有安排農(nóng)民建住宅用地指標(biāo)，少數(shù)有安排也是象征性的，致使農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃無(wú)從著手。由于農(nóng)村居住分散，地域遼闊，分布復(fù)雜，再加上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠的重視，許多村莊到目前為止連一張可用的基本比例尺地形圖都沒(méi)有，規(guī)劃無(wú)從談起。既然沒(méi)有規(guī)劃，不能批地，村民建房只能是違法占地。由于基層國(guó)土資源管理部門(mén)監(jiān)管力量不足，缺乏有效手段，同時(shí)其經(jīng)費(fèi)難于保障，點(diǎn)多面廣，無(wú)法開(kāi)展日常巡查工作，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)村民違法占地建房。
4．5農(nóng)村宅基地私有觀念根深蒂固
宅基地私有觀念在我省很多農(nóng)村依然存在，認(rèn)為宅基地是祖宗留下的，是風(fēng)水地，不能隨意拆除，致使一些可以調(diào)節(jié)利用的建設(shè)用地，或預(yù)留區(qū)內(nèi)的未利用土地也無(wú)法集中統(tǒng)一安排。更有些農(nóng)戶，寧可讓土地閑置荒蕪，也不答應(yīng)由集體利用，因此土地浪費(fèi)嚴(yán)重，規(guī)范難以落實(shí)。這情況下，逼迫急需建房戶違法用地，超過(guò)“紅線”占自家的飯碗田建房。導(dǎo)致土地資源不能進(jìn)行有效整合，閑置的宅基地?zé)o法調(diào)整，其他的村民也不能使用，閑置和浪費(fèi)了許多土地。
5 保障農(nóng)村宅基地有效整理與利用的對(duì)策
5．1完善農(nóng)村宅基地使用管理的法律制度
盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題。應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民建房用地的指標(biāo)、用地條件、占地標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)程序、審批辦法等，簡(jiǎn)化程序，管理得當(dāng)，方便農(nóng)民，各宅基地能地盡所用，合理配置。
在法律責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)寬、嚴(yán)有別和公平、公開(kāi)、公正原則，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益和切身利益。通過(guò)健全完善宅基地使用管理法律制度，依法保護(hù)村民的正當(dāng)、合法權(quán)益，對(duì)違法者實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰措施，這決不是向農(nóng)民亂收費(fèi)或者增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是依法教育違法者和警示他人，使違法者認(rèn)識(shí)到非法占地必須付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)而不敢為，從而促進(jìn)村民自覺(jué)遵守土地管理法規(guī)。
5．2加快完成鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃
根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模。遵循“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)”的原則，安排專(zhuān)項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和開(kāi)展村莊治理試點(diǎn)，通過(guò)充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地。
在編制整理規(guī)劃過(guò)程中，要以省、市、縣土地利用總體規(guī)劃、縣域規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，明確村莊建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃格局，實(shí)行定性、定位、定規(guī)模；要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)高起點(diǎn)，把宅基地整理與城鎮(zhèn)化建設(shè)、環(huán)境整治結(jié)合起來(lái)，合理集約利用土地；要堅(jiān)持走群眾路線，把群眾的利益放在首位，集思廣義，尊重群眾的意見(jiàn)。
5．3建立農(nóng)村宅基地有償使用機(jī)制
5．3．1做好現(xiàn)有宅基地的普查和登記工作，嚴(yán)格界定宅基地邊界和產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村宅基地的有償使用和規(guī)范流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。普查結(jié)束后，各地土地管理部門(mén)要根據(jù)普查的結(jié)果繪制本地地籍圖，對(duì)各村“超標(biāo)宅基地、空宅、空閑宅基地”等進(jìn)行標(biāo)示，以便日后監(jiān)督和管理。
5．3．2授權(quán)各地土地管理部門(mén)在充分調(diào)研、評(píng)估、論證的基礎(chǔ)上，確定本地宅基地的基準(zhǔn)地價(jià)和具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。然后各村根據(jù)自己的具體情況，依據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)上下浮動(dòng)，確定本村宅基地的地價(jià)，再根據(jù)宅基地使用權(quán)證書(shū)上記載的宅基地面積確定每宗宅基地的宅基地使用費(fèi)。宅基地使用費(fèi)由宅基地使用人統(tǒng)一上繳村集體，由村集體對(duì)這部分費(fèi)用進(jìn)行再分配，再分配時(shí)，對(duì)本集體組織內(nèi)部成員原則上以宅基地補(bǔ)貼金的形式按平均數(shù)對(duì)每戶村民進(jìn)行返還。
5．3．3宅基地使用費(fèi)再分配后的剩余費(fèi)用可作為鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用，專(zhuān)門(mén)用以完善鄉(xiāng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施或用以提供村莊公共衛(wèi)生、綠化美化等公共服務(wù)。目前，我國(guó)正在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，而開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)的制約因素之一就是缺乏穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，有償使用費(fèi)無(wú)疑可以成為一個(gè)重要的收入來(lái)源專(zhuān)項(xiàng)用于村莊的建設(shè)。
5．4建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置
確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。
農(nóng)村村民的房屋及宅基地不能依法作為合法抵押物向銀行貸款，造成農(nóng)民借貸、融資困難，不利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地就不宜存在二元土地制度，通過(guò)深化改革，使有限的土地資源優(yōu)化整合，發(fā)揮土地資產(chǎn)的應(yīng)有價(jià)值。因此，必須盡快地改革城鄉(xiāng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的二元土地制度，以適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇，同時(shí)，又是土地的他項(xiàng)權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，其具有擔(dān)保物權(quán)和土地的他項(xiàng)權(quán)利的雙重性質(zhì)，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔(dān)保法的調(diào)整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段，許多的規(guī)定散見(jiàn)于上述法律之中，存在許多不科學(xué)、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保中的若干問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)將來(lái)完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法及實(shí)踐操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押性
中國(guó)對(duì)集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)
反對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由就是中國(guó)目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無(wú)力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊?guó)對(duì)土地實(shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對(duì)抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無(wú)能力及無(wú)心從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣(mài)手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。
同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國(guó)加入WTO后，正在快速地向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營(yíng)的土地過(guò)于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對(duì)土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無(wú)法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營(yíng)的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期在低水平和簡(jiǎn)單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒(méi)能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。
另外，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開(kāi)土地、離開(kāi)農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒(méi)有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請(qǐng)他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營(yíng)其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。
可見(jiàn)允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的法律依據(jù)
依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒(méi)有明確家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].
首部規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒(méi)有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)鴮?shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過(guò)拍賣(mài)、變賣(mài)等方式，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒕吞幏值膬r(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒(méi)有超過(guò)法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。
如前所述，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，勢(shì)必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問(wèn)題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過(guò)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)允許抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與抵押的沖突
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者失去對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)已設(shè)定抵押，就會(huì)產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅的原因各異，其對(duì)抵押權(quán)的影響亦有所不同。
1、國(guó)家因公益目的征收承包經(jīng)營(yíng)的土地
在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國(guó)家土地行政管理部門(mén)批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國(guó)家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無(wú)過(guò)錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對(duì)抵押權(quán)人而言是顯失公平的?！稉?dān)保法》并沒(méi)有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對(duì)此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢(qián)等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請(qǐng)求給付，未屆清償期，可以向法院請(qǐng)求將補(bǔ)償金予以保全。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對(duì)這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營(yíng)者所有，也就是說(shuō)抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國(guó)家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。
2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營(yíng)的土地
依中國(guó)現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營(yíng)的土地：承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營(yíng)的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠(chéng)信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對(duì)抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對(duì)抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男ЯΓl(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。
在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對(duì)該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長(zhǎng)于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請(qǐng)求法院對(duì)土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣(mài)或變賣(mài)，從拍賣(mài)或變賣(mài)所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。
四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系
由于中國(guó)未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度?！稉?dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押?！蹦敲匆猿邪?jīng)營(yíng)取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為充分發(fā)揮其不動(dòng)產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對(duì)此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營(yíng)獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：
首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營(yíng)場(chǎng)合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營(yíng)土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)谶壿嬌喜⒉荒苷f(shuō)明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓?zhuān)盅簷?quán)人無(wú)權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。
其次，中國(guó)現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。
再次，承包經(jīng)營(yíng)所獲得的土地使用權(quán)，含有對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營(yíng)的目的，并不完全是通過(guò)在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過(guò)對(duì)土地的資源開(kāi)發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營(yíng)的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地上生長(zhǎng)的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定?？梢?jiàn)在此兩種情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限一般長(zhǎng)于附著林木的生長(zhǎng)年限，在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見(jiàn)土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國(guó)現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。
由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營(yíng)土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會(huì)降低了承包經(jīng)營(yíng)土地的價(jià)值，則會(huì)給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。
五、設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限制度
中國(guó)的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對(duì)“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見(jiàn)，中國(guó)的物權(quán)擔(dān)保是無(wú)抵押期限的。
筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營(yíng)剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會(huì)隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長(zhǎng)期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無(wú)法對(duì)林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會(huì)對(duì)抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒(méi)有明確規(guī)定抵押期限，但也沒(méi)有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒(méi)有損害社會(huì)、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對(duì)抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見(jiàn)到自己承包經(jīng)營(yíng)的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對(duì)抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。
由于現(xiàn)行法律并沒(méi)有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長(zhǎng)期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最長(zhǎng)年限，否則約定無(wú)效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限計(jì)算。
筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過(guò)登記對(duì)外公示，才能對(duì)外產(chǎn)生效力，如果沒(méi)有登記，則不能對(duì)第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動(dòng)的范疇，應(yīng)以法定的方式對(duì)外公示才能產(chǎn)生對(duì)抗第三人的法律效力[15].
六、結(jié)論
中國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在國(guó)家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國(guó)家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢(qián)上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上，當(dāng)然非專(zhuān)屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。
總之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對(duì)上述問(wèn)題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。
參考文獻(xiàn)
[①]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條
[②]見(jiàn)1995年6月30日頒布的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條第5項(xiàng)、37條第2項(xiàng)
[③]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第3條
[④]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)民的土地使用權(quán)
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第49條
[⑨]見(jiàn)最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》第80條
[⑩]劉得寬：《民法諸問(wèn)題與新展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，P404
[11]見(jiàn)1998年12月27日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條
[12]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37條
[13]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第26條第4款
論文關(guān)鍵詞：被征地；青年；農(nóng)民；保障；對(duì)策
一、當(dāng)前被征地青年農(nóng)民面臨的一些困境
當(dāng)前被征地青年農(nóng)民失去土地后，沒(méi)有引起國(guó)家法制、社會(huì)的重視，同時(shí)由于青年農(nóng)民受自身文化素質(zhì)，技術(shù)技能等方面的影響，因此他們正面臨著作為生存需要的土地被征用的困境。
（一）國(guó)家法律制度對(duì)土地征收的不合理。政府對(duì)農(nóng)村集體土地的征收并沒(méi)有充分考慮按市場(chǎng)公平的原則進(jìn)行補(bǔ)償，僅按照被征收土地的原有的用途進(jìn)行補(bǔ)償，這種補(bǔ)償幾乎就是一種象征性的補(bǔ)償，根本沒(méi)有考慮到土地在農(nóng)村所負(fù)載的社會(huì)保障功能。這種不以土地對(duì)農(nóng)民的效用價(jià)值而僅以土地的直接經(jīng)濟(jì)效益來(lái)計(jì)算補(bǔ)償額是不公平的。例如2004年修改的《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“征收的土地應(yīng)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！睂?duì)于青年農(nóng)民，面對(duì)國(guó)家的法律文件規(guī)定，得到一筆整個(gè)家庭可能持續(xù)幾年的補(bǔ)償款，而對(duì)他們未來(lái)生活保障，青年農(nóng)民在失地的同時(shí)已喪失了一定量的經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本，并且一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也由政府強(qiáng)制采用低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，這無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益造成嚴(yán)重的侵害。同時(shí)，政府為推出所謂的獨(dú)創(chuàng)性的改革措施，往往沒(méi)有顧及被征地農(nóng)民的真實(shí)意愿和利益，強(qiáng)制性地扣留農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)行政府主導(dǎo)型的保障措施。最讓農(nóng)民不放心的是，一些地方硬性規(guī)定土地征收補(bǔ)償費(fèi)由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織提留，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。由于各地在探索解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題所需資金主要來(lái)源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，而中國(guó)《土地管理法》對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定并沒(méi)有涉及被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金需求，并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，地方政府從土地收益中拿出的補(bǔ)貼也較少，這種狀況導(dǎo)致為被征地農(nóng)民制定的社會(huì)保障水平也比較低。
（二）被征地青年農(nóng)民得不到社會(huì)保障。失地農(nóng)民一且農(nóng)轉(zhuǎn)居就意味著擁有了城市居民身份，理應(yīng)與普通城市居民享受同等待遇。但是，除了極少數(shù)人以外，絕大多數(shù)失地農(nóng)民則是既失去了土地保障，又不能享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，被征地青年農(nóng)民的社會(huì)保障制度基本是空白。首先，多數(shù)失地青年農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后，沒(méi)有被納入“三條保障線”范圍，在醫(yī)療、孩子上學(xué)等方面未與城鎮(zhèn)居民一視同仁，甚至原來(lái)當(dāng)農(nóng)民應(yīng)得的利益也丟了。生活在城市邊緣，成為新的弱勢(shì)群體?！督袢照f(shuō)法》中許多關(guān)于青年偷、搶、盜的案例反映了一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)：許多來(lái)自農(nóng)村的青年，因?yàn)樵诔鞘兄袩o(wú)法找到一份工作，生活陷入一片窘迫，在對(duì)未來(lái)一片茫然的情況下，走上了極端的道路。試想，如果我們的青年農(nóng)民在喪失了賴以生存的土地后，加上其生活習(xí)慣、思想觀念還停留在原有的層次上，而且他們通過(guò)自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的意識(shí)也較差。多數(shù)青年農(nóng)民由于受教育程度低，就業(yè)能力和社會(huì)生存競(jìng)爭(zhēng)能力差，很難順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。例如貴州《小河區(qū)就業(yè)局2011年勞動(dòng)保障協(xié)理員招聘簡(jiǎn)章》中介紹對(duì)失業(yè)人員的優(yōu)惠照顧，包括如下：
1、持《就業(yè)失業(yè)登記證》、《小河區(qū)就業(yè)困難人員認(rèn)定證》、《零就業(yè)家庭援助證》中任意一種。
2、登記失業(yè)一年以上的長(zhǎng)期失業(yè)人員”；但是與此同時(shí)招聘中又有這樣一條：“大專(zhuān)及以上文化程度，身體健康，有計(jì)算機(jī)操作能力和一定的組織協(xié)調(diào)能力；”這就給被征地青年農(nóng)民等設(shè)置了一道坎。原因是貴州普遍的青年農(nóng)民達(dá)到大專(zhuān)水平并具有計(jì)算機(jī)操作能力的人不在多數(shù)。這就說(shuō)明即使優(yōu)惠政策一定程度上為失業(yè)者來(lái)說(shuō)也是一種奢望。
3、被征地青年農(nóng)民自身不會(huì)統(tǒng)籌規(guī)劃未來(lái)。失地的青年農(nóng)民失去了依靠種養(yǎng)業(yè)的較穩(wěn)定收入，同時(shí)還不得不支付大筆費(fèi)用購(gòu)買(mǎi)以前自己生產(chǎn)的糧食和日常生活必需品，這就導(dǎo)致了一部分失地農(nóng)民生活更加困難。從農(nóng)轉(zhuǎn)非變成一個(gè)居民戶口，而又不具有適應(yīng)這個(gè)城市生活的技能的時(shí)候，這無(wú)疑加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。加之其自身的勞動(dòng)技能的欠缺，因此在勞動(dòng)力市場(chǎng)上明顯處于劣勢(shì)。 轉(zhuǎn)貼于 現(xiàn)在存在的一個(gè)問(wèn)題是，被征地青年農(nóng)民受文化、技能等的影響，就算是已安排就業(yè)的，隨著企業(yè)的改制，有的被迫下崗，成為城鎮(zhèn)新的失業(yè)者，這個(gè)群體的規(guī)模正隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快而不斷擴(kuò)大。就算政府對(duì)他們有土地補(bǔ)償金，許多青年農(nóng)民沒(méi)有一個(gè)積極和有效的未來(lái)規(guī)劃，靠著政府給予的一點(diǎn)點(diǎn)補(bǔ)償金，生活還能勉強(qiáng)維持，一旦補(bǔ)償金用完了，生活將無(wú)著落。對(duì)多數(shù)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失地就意味著失業(yè)。失地農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償款后，絕大部分將費(fèi)用轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金，很少用于再生產(chǎn)，坐吃山空，長(zhǎng)遠(yuǎn)生存失去了保障，對(duì)他們來(lái)講，失去了土地，也就失去基本生活保障，使得沒(méi)有任何生產(chǎn)資料、沒(méi)有任何社會(huì)保障、就業(yè)技能低的失地農(nóng)民，成為城市化進(jìn)程中最脆弱的社會(huì)群體
二、采取對(duì)被征地青年農(nóng)民的保障制度的措施
（一）完善土地征收補(bǔ)償制度、國(guó)家財(cái)政金融部門(mén)為被征地青年農(nóng)民提供一定的資金保證。中國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且未包含土地的增值部分，在地區(qū)地價(jià)差異上也欠考慮，這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民缺乏說(shuō)服力。要完善有關(guān)法律、政策，改革土地征用制度。由于中國(guó)的法治往往重實(shí)體，輕程序，政府進(jìn)行土地征收的程序性規(guī)定幾乎沒(méi)有，即使有規(guī)定往往由于操作性太差而不被采納。例如國(guó)家法律沒(méi)有對(duì)——農(nóng)村集體所有的土地因何被征收，征收補(bǔ)償款如何確定，農(nóng)民如何監(jiān)督政府征地行為，出現(xiàn)土地糾紛如何有效解決等問(wèn)題沒(méi)有嚴(yán)格的法律程序約束限制政府公權(quán)力的行使。因此要轉(zhuǎn)變土地征收法律關(guān)系中處于被動(dòng)地位的農(nóng)民在土地征收過(guò)程中取得合法權(quán)利。
政府要改變觀念，不該認(rèn)為只要土地征了、賠付兌現(xiàn)了就完事，對(duì)失地青年農(nóng)民的生產(chǎn)生活缺乏深入關(guān)心，沒(méi)有有效的積極引導(dǎo)和想辦法幫助農(nóng)民改變生活方式，任其自然發(fā)展。其次土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算辦法不夠科學(xué)合理。這樣導(dǎo)致的后果是青年農(nóng)民對(duì)政府的怨恨和抵觸情緒，例如“剛剛失去土地這條生存底線的農(nóng)民希望和城市人一樣獲得工作機(jī)會(huì)、社會(huì)保障來(lái)支撐起他們未來(lái)的生活，但在現(xiàn)實(shí)面前屢屢失望。這就使得他們的思想、情感和心理復(fù)雜而矛盾，帶有明顯的消極情緒和負(fù)面色彩?！睂?duì)社會(huì)造成不穩(wěn)定與不和諧。部分有遠(yuǎn)見(jiàn)的青年農(nóng)民受資本和政策因素的限制，他們就業(yè)困難大，同時(shí)渠道窄。國(guó)家要高度重視對(duì)這一部分人的重視，在財(cái)政金融方面為他們獨(dú)自創(chuàng)業(yè)提供較低的信貸，鼓勵(lì)這部分人的大膽創(chuàng)業(yè)。技術(shù)上的扶持，金融機(jī)構(gòu)能放寬信貸條件，降低貸款門(mén)檻，資助青年農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)。
（二）建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制是保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵。當(dāng)前，青年農(nóng)民失去土地可能誘發(fā)社會(huì)的不和諧和不安定。對(duì)于青年農(nóng)民來(lái)說(shuō)，三項(xiàng)保障最重要的首先是要解決好他們的就業(yè)保障。青年作為整個(gè)家庭中的棟梁，肩上的擔(dān)子很重，一家人的生計(jì)往往落在他們的身上。因此，社會(huì)保障首先要把青年的就業(yè)保障放在首位，解決好青年的就業(yè)，就為解決其他各樣保障提供了一定的前提。同時(shí)社會(huì)要加強(qiáng)對(duì)青年農(nóng)民的子女教育的保障，讓青年農(nóng)民能夠安心好好工作，解決他們的后顧之憂。其次，提供被征地青年農(nóng)民同等的社會(huì)環(huán)境保障，建設(shè)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)。例如公交、環(huán)衛(wèi)、電信、寬帶、排水、煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部署。統(tǒng)一規(guī)劃商住、教育、文體等功能區(qū)塊，建設(shè)城鄉(xiāng)基本均質(zhì)的生活、休閑、娛樂(lè)、服務(wù)等配套設(shè)施。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理制度，從過(guò)去“城鄉(xiāng)分治”、“鎮(zhèn)村分治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺青l(xiāng)統(tǒng)管”，包括城管、衛(wèi)生、防疫、安全、防火等各個(gè)方面都要由城鎮(zhèn)直接延伸到農(nóng)村。率先實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策制度。連鎖超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、銀行、各類(lèi)專(zhuān)業(yè)商店、醫(yī)療、物業(yè)管理等服務(wù)設(shè)施，為村民提供便利的生產(chǎn)生活服務(wù)，使村民不出村莊社區(qū)，就能解決基本的日常生產(chǎn)生活和娛樂(lè)需要。
