開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇集體土地流轉(zhuǎn)論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:流轉(zhuǎn)模式評估的集體土地論文

一、江蘇昆山模式：集體土地流轉(zhuǎn)的三集中、三置換、三大合作

1、主要做法。昆山通過深化農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，逐步推進(jìn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化，在空間形態(tài)上使“城市更像城市、農(nóng)村更像農(nóng)村、園區(qū)更像園區(qū)”，在具體操作中，提出了：（1）以“三集中”優(yōu)化土地資源配置“。三集中”，一是工業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，通過“退二進(jìn)三”、或“退二還一”，進(jìn)行異地置換。二是農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，鼓勵組建土地股份合作社，發(fā)展規(guī)模現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是農(nóng)戶向新型社區(qū)集中居住，宅基地?fù)Q房進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)、或就地集中居住。（2）以“三置換”更好保障農(nóng)民權(quán)益。“三置換”，一是將集體資產(chǎn)和個人經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換成社區(qū)股份合作社股權(quán)；二是將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)置換成土地合作社股權(quán)或置換基本社會保障；三是將宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)置換城鎮(zhèn)住房，或進(jìn)行貨幣化置換，或置換二三產(chǎn)業(yè)用房和股份合作社股權(quán)。（3）以“三大合作”鞏固富民強(qiáng)村根基的思路。“三大合作”包括社區(qū)股份合作、土地股份合作和農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社又包括富民合作社和勞務(wù)合作社。截止2011年，昆山市新增農(nóng)村集體建設(shè)用地近3萬畝，有效解決了項(xiàng)目用地問題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)92.8%。2、昆山集體土地流轉(zhuǎn)的主要經(jīng)驗(yàn)。（1）科學(xué)規(guī)劃成為集體土地利用和開發(fā)的基礎(chǔ)。提出了“分片發(fā)展、城市全覆蓋、大區(qū)域聯(lián)動”三個新理念，將市域看作一個城市整體來統(tǒng)一規(guī)劃，逐步形成了城市總體規(guī)劃—分片區(qū)總體規(guī)劃—各鎮(zhèn)總體規(guī)劃—村規(guī)劃的編制體系。（2）通過多種途徑建立農(nóng)民的多重保障。昆山市積極探索建立了“土地?fù)Q保障”的辦法，農(nóng)民有穩(wěn)定、持久的生活保障是開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利推進(jìn)的關(guān)鍵。（3）通過股份合作，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。開展土地流轉(zhuǎn)的一個重要環(huán)節(jié)是如何合理的分配土地所產(chǎn)生的增值收益。富民合作社、土地股份合作社、社區(qū)股份合作社，是昆山在土地流轉(zhuǎn)中確保農(nóng)民的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的主要載體。目前，該市已累計組建農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織462家，其中社區(qū)股份專業(yè)合作社132家、農(nóng)地股份專業(yè)合作社123家、農(nóng)民專業(yè)合作社59家、勞務(wù)專業(yè)合作社2家、富民合作社146家，累計入社農(nóng)民10.3萬戶。農(nóng)民走上了“家家有物業(yè)、戶戶有資本、人人有股份”的共同富裕之路。

二、對我國現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)模式的評價

廣東的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有明顯的自下而上性。它首先在南海、中山、東莞等地，由農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行。2011年9月13日，廣州市政府《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，意味著廣州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)走向合法化。但是，廣州市集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的限制條件是：不能用于開發(fā)房地產(chǎn)和住宅類項(xiàng)目，一旦違反或者沒有按照批準(zhǔn)的用途使用集體建設(shè)用地，視同違法處理。廣東南海的土地股份合作制模式，不僅承認(rèn)了土地在農(nóng)業(yè)用途時農(nóng)民對土地具有收益權(quán)，而且還承認(rèn)了土地在用做非農(nóng)業(yè)用途以后農(nóng)民有權(quán)享有土地的增值收益，既延伸了在農(nóng)村土地承包制下農(nóng)民對承包的土地?fù)碛虚L期而有保障的土地權(quán)利，也使農(nóng)民的土地承包權(quán)因?yàn)樾碌氖找嫘问胶透叩氖找娑玫竭M(jìn)一步的加強(qiáng)。但是，只有開發(fā)項(xiàng)目取得成功才能增強(qiáng)保障能力，否則會使農(nóng)民得不到保障。因此，開發(fā)性安置模式能否取得成功，關(guān)鍵在于如何選擇開發(fā)項(xiàng)目。從經(jīng)驗(yàn)看，必須選擇市場風(fēng)險比較小、資金收益比較穩(wěn)定的項(xiàng)目，除此以外還要考慮與工業(yè)區(qū)建設(shè)、城市功能相配套的開發(fā)項(xiàng)目。成都模式的土地流轉(zhuǎn)，在土地集中經(jīng)營過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了大范圍復(fù)蘇，“三個集中”的同時實(shí)施了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村扶貧開發(fā)。成都模式重點(diǎn)解決“錢從哪里來”“、人往那里去”和“地該怎么用”的問題，將產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)民一體規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)。以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以政府引導(dǎo)或直接投入的土地整理集約利用換取產(chǎn)業(yè)和資本支撐，以產(chǎn)業(yè)和資本支撐換取農(nóng)民就業(yè)與轉(zhuǎn)移，以保障覆蓋和已有的轉(zhuǎn)移促進(jìn)農(nóng)民放棄土地，最終實(shí)現(xiàn)“三個集中”。

成都將項(xiàng)目帶動、土地整理和政府支持作為引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的推動因素，最終促成農(nóng)民落地轉(zhuǎn)移，以解決“人往何處去”的問題，這構(gòu)成了成都市城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的基本發(fā)展模式。成都市2007年出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，主要涉及了產(chǎn)權(quán)代表界定、集體建設(shè)用地整理和儲備、流轉(zhuǎn)管理、宅基地流轉(zhuǎn)和地價收益管理等方面內(nèi)容。逐步探索集體建設(shè)用地直接向土地一級市場靠攏的辦法，讓農(nóng)民享受到土地發(fā)展權(quán)帶來的收益。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，土地承包權(quán)完全可以作為農(nóng)民的收益性資產(chǎn)而獨(dú)立存在。城市化和工業(yè)化的過程，實(shí)際上是一個勞動力、土地等要素大規(guī)模流動和自由交易以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的過程。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)成了農(nóng)民可交易的資產(chǎn)，有利于農(nóng)民共享土地要素增值收益。維護(hù)農(nóng)民的這種資產(chǎn)權(quán)利，政府要做的是制定相關(guān)規(guī)則，并加以實(shí)施和保護(hù)。農(nóng)民要行使土地要素的定價權(quán)，集體合作是一種必要的制度保障。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，處于優(yōu)秀地位的因素是農(nóng)民對于土地的法定權(quán)利和農(nóng)民的集體成員身份。采用合作社可能是現(xiàn)有制度框架下的最佳選擇。因?yàn)檫@種組織方式既符合憲法和法律關(guān)于土地公有制的要求，又使得勞動力和土地要素的自由流動成為可能。從以上集體土地流轉(zhuǎn)模式可以看出，在發(fā)展土地市場的過程中，上述地方都堅持了土地土地公有制不相矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價權(quán)。這是中國土地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國新型城鎮(zhèn)化的必由之路。從現(xiàn)有農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地股份合作制是目前普遍能夠容易接受的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。在各地已經(jīng)出現(xiàn)的股份制模式中，廣東南海和江蘇昆山的股份制模式最為成熟。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)制度采取了股份合作制的形式，能夠有效地保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益份額，減少傳統(tǒng)的集體產(chǎn)權(quán)制度下討價還價的成本。農(nóng)村集體土地股份合作制作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的一種制度創(chuàng)新，是協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制，有其內(nèi)在的生命力。在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)要以股份合作制產(chǎn)權(quán)變革為契機(jī)，結(jié)合區(qū)域差異化特征，走農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)多元化制度變遷模式。這樣，農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)收入、工資收入、出租土地和房屋的租金收益及經(jīng)營性收入外，每年還可以額外獲得來自于集體經(jīng)濟(jì)組的股權(quán)分紅，農(nóng)民既分享了城鎮(zhèn)化的成果，又實(shí)現(xiàn)了收入的增長。因此，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)該成為進(jìn)一步增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要途徑

（一）開展集體建設(shè)用地集約利用工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源合理銜接土地市場已經(jīng)成為要素市場中不可或缺的重要組成部分，兩大要素市場的對接集中在了城鄉(xiāng)土地市場的有效對接方面。雖然土地制度作為國家穩(wěn)定的基石，不許動搖，但是，可以在城鄉(xiāng)土地制度之間尋找合理的結(jié)合點(diǎn)，進(jìn)行適度的制度創(chuàng)新。城市和農(nóng)村建設(shè)用地在功能定位和利用方面，存在很大的共性和互補(bǔ)性，必將在新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展中承擔(dān)共同的任務(wù)。為了提高農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率，把原先閑置、浪費(fèi)的集體建設(shè)用地騰退出來，用作城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解需要的建設(shè)用地，這樣就增加了建設(shè)用地的有效供給，成為在不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)總量的前提下，最實(shí)際和最有效的選擇。在土地資源有限的條件下，沒有其他更好的選擇。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地根據(jù)市場規(guī)律，通過適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)模式，充分融入城市建設(shè)中去，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的高效集約利用，從而在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮關(guān)鍵性的杠桿作用，已經(jīng)成為未來實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的重要突破口。雖然目前宅基地指標(biāo)緊張與空置現(xiàn)象并存，但是，由于宅基地涉及農(nóng)民基本居住權(quán)利，謹(jǐn)慎開展宅基地集約利用工作，可在近期內(nèi)先探索宅基地集約利用和自愿有償退出機(jī)制，在適當(dāng)區(qū)域開展試點(diǎn)。在村民自愿前提下，進(jìn)行宅基地集約利用，減少宅基地空置，將節(jié)約出來的宅基地用來集中開發(fā)建設(shè)。在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，積極建立宅基地股權(quán)化的退出機(jī)制，從制度上解決宅基地空置與指標(biāo)緊張并存的困境。遠(yuǎn)期來看，可以將農(nóng)村宅基地審批與宅基地集約利用、村莊合并、農(nóng)民住房保障等問題統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)住房保障系統(tǒng)，既能緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張的局面，又能實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。十八屆三中全會提出：審慎穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地不能買賣，經(jīng)過批準(zhǔn)，在法律授權(quán)的條件下，可以進(jìn)行試點(diǎn)。目前完全放開宅基地流轉(zhuǎn)還不適合，可以采取逐步試點(diǎn)、逐步完善的辦法，退出后的保障和安置一定要全面到位。

（二）創(chuàng)新和完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制在我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中，必然帶來集體土地權(quán)屬關(guān)系和土地利用結(jié)構(gòu)的變化，實(shí)現(xiàn)集體土地資源在流轉(zhuǎn)中的優(yōu)化配置。這種變化，本質(zhì)上是農(nóng)村集體土地財產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的變化。一般來講，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制的創(chuàng)新，直接帶來農(nóng)村集體土地權(quán)益的變化，表現(xiàn)形式主要有以下幾種：1、通過貨幣補(bǔ)償?shù)男问綄?shí)現(xiàn)集體土地權(quán)益。通過征地補(bǔ)償，農(nóng)民的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y產(chǎn)，這種貨幣化的土地資產(chǎn)仍然是農(nóng)民的集體資產(chǎn)，其處置方式通過兩個途徑：（1）在集體成員中分配，集體經(jīng)濟(jì)組織在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解體，農(nóng)民以個體的形式轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛＃?）城鎮(zhèn)化以后，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性固定資產(chǎn)，并且通過產(chǎn)權(quán)制度改革在集體經(jīng)濟(jì)組織中股權(quán)化，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化以后仍然擁有經(jīng)濟(jì)的組織載體和財產(chǎn)支撐。2、集體土地權(quán)益直接轉(zhuǎn)化為土地股權(quán)。農(nóng)民承包的集體土地在沒有被征用的情況下，也可以直接股權(quán)化，例如集體的產(chǎn)業(yè)用地，其使用權(quán)可以轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N形式的股權(quán)，農(nóng)民的土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)合作社的股權(quán)。3、把集體土地權(quán)益置換為社會福利。可以置換為城鎮(zhèn)的社會保障，現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)囊徊糠钟糜谵D(zhuǎn)換為居民的這部分村民的社會保障，這就是土地權(quán)益轉(zhuǎn)換的一種途徑。集體土地的其它用益物權(quán)，例如宅基地的使用權(quán)，可以置換為城鎮(zhèn)住房，也可以置換為異地的宅基地。4、農(nóng)村集體土地的承包權(quán)置換為土地的收益權(quán)。農(nóng)民的土地承包權(quán)，可以集中流轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)信托中心，農(nóng)民定期領(lǐng)取土地收益。農(nóng)村集體土地承包權(quán)確權(quán)，采取確權(quán)確地、確權(quán)確利、確權(quán)確股三種形式，其中確權(quán)確利就是這種轉(zhuǎn)換形式，農(nóng)民自己不再經(jīng)營土地，但是土地承包權(quán)沒有失去，仍然可以憑借土地承包權(quán)取得土地收益。

（三）通過農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準(zhǔn)備條件十八屆三中全會決定提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。十八界三中全會決定中提出的提高農(nóng)村土地價值，更多是針對農(nóng)村的集體用地。早在十七屆三中全會已經(jīng)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，不過十八屆三中全會公報中去掉了“逐步”一詞，具體文件出臺時還會適當(dāng)加以限制，不會一步到位。早在十七屆三中全會就提出了兩個鼓勵：鼓勵農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶和家庭農(nóng)場集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；鼓勵工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但是一定是有限制的，用途上的限制和準(zhǔn)入上的限制，甚至?xí)斜O(jiān)管。2013年中央一號文件明確指出：在充分保障農(nóng)民現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的前提下，堅持自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵支持農(nóng)村承包土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。同時也提出，用五年時間完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)之所以受到關(guān)注，主要原因在于土地作為農(nóng)民擁有的最有價值的資產(chǎn)，不僅具有資源的稀缺性，而且還具有巨大的增值空間。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)涉及到農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府等多方面的利益，因此，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中合理的利益分配是農(nóng)村集體土地有序和順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。需要對集體土地流轉(zhuǎn)過程中各方的權(quán)利和利益有準(zhǔn)確的認(rèn)識和判斷，在充分保證農(nóng)民利益的前提下，科學(xué)地制定相關(guān)的制度和措施，通過農(nóng)村集體土地的合理流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地資源的市場價值，既保障新型城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行對土地資源的需要，又為農(nóng)民謀求最大化利益。

（四）通過破解制度瓶頸，以更綜合的視野來設(shè)計農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式應(yīng)該一方面聯(lián)系城鄉(xiāng)一體化背景，一方面聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，通過推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，不僅致力于打破城鄉(xiāng)分割體制，也要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地開發(fā)利用與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動。在新型城鎮(zhèn)化過程中，通過農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸，確保社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的同時，吸引工業(yè)和城鎮(zhèn)的資金與技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，推動農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施的集中改造，引導(dǎo)和扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，促進(jìn)農(nóng)民增收，破除“三農(nóng)”困境，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，既促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，又為產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提供新的動力和基礎(chǔ)。破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸，優(yōu)秀是改變土地政策的二元分割格局，實(shí)行集體土地與國有土地的同地、同權(quán)、同價。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施中，始終面對集體所有制的挑戰(zhàn)。

目前，在很多地方，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)都處于非法狀態(tài)。雖然早在2002年安徽蕪湖就開始了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但目前也只有廣東頒布了關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的地方條例。與其默認(rèn)非法狀態(tài)的普遍持續(xù)存在，不如在制度層面盡早取得突破。雖然這些年一再強(qiáng)化農(nóng)戶使用的權(quán)能，但農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)能卻在滯后，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)僅限于農(nóng)地農(nóng)用，使農(nóng)村集體土地被排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之外。因此，必須找到既能向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高效配置土地，又能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的途徑。加快推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，支持集體經(jīng)濟(jì)組織通過出租、土地入股、合作開發(fā)等方式，參與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)；探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押制度，支持引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新集體建設(shè)用地貸款抵押方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)用地貸款抵押，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地更加完整的財產(chǎn)權(quán)。而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的突破與創(chuàng)新，加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)無疑將會成為這一途徑的主要內(nèi)容。十八屆三中全會后，希望對農(nóng)村集體土地在以下幾方面取得突破：一是逐步縮小征地規(guī)模和征地范圍；二是打破目前分割的城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地制度，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地能夠同地同權(quán)同利；從土地制度上體現(xiàn)公平與正義。三是農(nóng)民承包的土地能夠獲得抵押權(quán)、處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入提供產(chǎn)權(quán)上的準(zhǔn)備。因?yàn)椋a(chǎn)權(quán)不清、歸屬不明的現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度影響效率、平等和穩(wěn)定的目標(biāo)，如果不改，要打造中國經(jīng)濟(jì)制度的升級版將非常困難。

作者：王朝華單位：北京市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分析論文

【摘要】80年代后期以來，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在我國廣大農(nóng)村悄然興起。土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包實(shí)踐的產(chǎn)物。它不僅解決了農(nóng)村土地撂荒等現(xiàn)實(shí)問題，而且推動了土地規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)達(dá)到了一定的數(shù)量規(guī)模，流轉(zhuǎn)形式也較多，但土地流轉(zhuǎn)是一新生事物，它的實(shí)踐和運(yùn)作中還存在一些問題。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際問題，本文從更高層次提出了解決對策。

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營問題

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽的“小崗試驗(yàn)”，點(diǎn)燃了中國農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟(jì)制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農(nóng)村的面貌和中國農(nóng)民的命運(yùn)。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫進(jìn)了《憲法》。從上世紀(jì)80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進(jìn)多部有關(guān)法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，先是沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實(shí)際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)危機(jī)有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進(jìn)城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機(jī)的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機(jī)。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問題；等等；這些問題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國農(nóng)村際問題，土地流轉(zhuǎn)在我國許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時小規(guī)模經(jīng)營也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當(dāng)人均GDP低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均GDP都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟(jì)效益。可以說農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國家的政策、法律促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。”2001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到20～30%，一般超過10%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5%；福建省為10.7%；而青海省僅4%，安徽約5%。總的來看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10%以上，而內(nèi)地省份平均都在5%左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因?yàn)楹唵蚊髁恕⑹掷m(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價格進(jìn)行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其它生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其它投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標(biāo)方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實(shí)行開發(fā)經(jīng)營。

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實(shí)現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實(shí)踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實(shí)際運(yùn)作中還存在著一些問題。

1、存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實(shí)。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因?yàn)閷淼暮箢欀畱n，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無價可談，因?yàn)樗徒o別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有完全展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動涉及到多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險機(jī)構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄。我國農(nóng)村土地長期以來都是實(shí)行實(shí)物管理，土地流轉(zhuǎn)價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價格意識淡薄。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實(shí)踐證明，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展完善。具體思路是：強(qiáng)化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。絕對不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤最大化方向流動。所以，進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費(fèi)。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)來解決打工農(nóng)民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進(jìn)城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進(jìn)城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進(jìn)城農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。

4、減少土地承包的稅費(fèi)，建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當(dāng)前土地交易價格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費(fèi)用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費(fèi)。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進(jìn)行長期投資，才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場是一個極其復(fù)雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會化。最后，增強(qiáng)土地承包使用權(quán)的價格意識，土地流轉(zhuǎn)時合理計算價格。對土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實(shí)物指標(biāo)，而且需要價值量指標(biāo)。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三農(nóng)

【摘要】80年代后期以來，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在我國廣大農(nóng)村悄然興起。土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包實(shí)踐的產(chǎn)物。它不僅解決了農(nóng)村土地撂荒等現(xiàn)實(shí)問題，而且推動了土地規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)達(dá)到了一定的數(shù)量規(guī)模，流轉(zhuǎn)形式也較多，但土地流轉(zhuǎn)是一新生事物，它的實(shí)踐和運(yùn)作中還存在一些問題。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際問題，本文從更高層次提出了解決對策。

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營問題

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽的“小崗試驗(yàn)”，點(diǎn)燃了中國農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟(jì)制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農(nóng)村的面貌和中國農(nóng)民的命運(yùn)。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫進(jìn)了《憲法》。從上世紀(jì)80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進(jìn)多部有關(guān)法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命?D?D中國第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，先是沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實(shí)際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)危機(jī)有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進(jìn)城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機(jī)的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機(jī)。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問題；等等；這些問題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國農(nóng)村際問題，土地流轉(zhuǎn)在我國許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時小規(guī)模經(jīng)營也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當(dāng)人均GDP低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均GDP都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟(jì)效益。可以說農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國家的政策、法律促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。”2001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到20～30%，一般超過10%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5%；福建省為10.7%；而青海省僅4%，安徽約5%。總的來看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10%以上，而內(nèi)地省份平均都在5%左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因?yàn)楹唵蚊髁恕⑹掷m(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價格進(jìn)行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其它生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其它投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標(biāo)方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實(shí)行開發(fā)經(jīng)營。

百事通

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實(shí)現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實(shí)踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實(shí)際運(yùn)作中還存在著一些問題。

1、存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實(shí)。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因?yàn)閷淼暮箢欀畱n，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無價可談，因?yàn)樗徒o別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有完全展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動涉及到多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險機(jī)構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄。我國農(nóng)村土地長期以來都是實(shí)行實(shí)物管理，土地流轉(zhuǎn)價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價格意識淡薄。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實(shí)踐證明，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展完善。具體思路是：強(qiáng)化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。絕對不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤最大化方向流動。所以，進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費(fèi)。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)來解決打工農(nóng)民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進(jìn)城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進(jìn)城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進(jìn)城農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。

4、減少土地承包的稅費(fèi)，建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當(dāng)前土地交易價格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費(fèi)用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費(fèi)。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進(jìn)行長期投資，才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場是一個極其復(fù)雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會化。最后，增強(qiáng)土地承包使用權(quán)的價格意識，土地流轉(zhuǎn)時合理計算價格。對土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實(shí)物指標(biāo)，而且需要價值量指標(biāo)。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽的“小崗試驗(yàn)”，點(diǎn)燃了中國農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟(jì)制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農(nóng)村的面貌和中國農(nóng)民的命運(yùn)。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫進(jìn)了《憲法》。從上世紀(jì)80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進(jìn)多部有關(guān)法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，先是沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實(shí)際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)危機(jī)有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進(jìn)城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機(jī)的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機(jī)。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問題；等等；這些問題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國農(nóng)村際問題，土地流轉(zhuǎn)在我國許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時小規(guī)模經(jīng)營也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當(dāng)人均gdp低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主，當(dāng)人均gdp大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均gdp都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟(jì)效益。可以說農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國家的政策、法律促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。”2001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6％—8％，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到20～30％，一般超過10％，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到10～20％左右，一般在5％左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5％；福建省為10.7％；而青海省僅4％，安徽約5％。總的來看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10％以上，而內(nèi)地省份平均都在5％左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因?yàn)楹唵蚊髁恕⑹掷m(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價格進(jìn)行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標(biāo)方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實(shí)行開發(fā)經(jīng)營。

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實(shí)現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實(shí)踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實(shí)際運(yùn)作中還存在著一些問題。

1、存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實(shí)。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因?yàn)閷淼暮箢欀畱n，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無價可談，因?yàn)樗徒o別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有完全展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動涉及到多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險機(jī)構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄。我國農(nóng)村土地長期以來都是實(shí)行實(shí)物管理，土地流轉(zhuǎn)價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價格意識淡薄。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實(shí)踐證明，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展完善。具體思路是：強(qiáng)化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。絕對不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤最大化方向流動。所以，進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費(fèi)。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)來解決打工農(nóng)民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進(jìn)城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進(jìn)城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進(jìn)城農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。

4、減少土地承包的稅費(fèi)，建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當(dāng)前土地交易價格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費(fèi)用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費(fèi)。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進(jìn)行長期投資，才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場是一個極其復(fù)雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會化。最后，增強(qiáng)土地承包使用權(quán)的價格意識，土地流轉(zhuǎn)時合理計算價格。對土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實(shí)物指標(biāo)，而且需要價值量指標(biāo)。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)注農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，原來是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途

在城市群發(fā)展過程中，農(nóng)村集體土地的用地政策對于促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，加快城市化進(jìn)程有著極其重要的作用。如何正確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須重視農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，在不減少農(nóng)村的基本農(nóng)田、耕地和農(nóng)用地的情況下，保護(hù)農(nóng)民的根本利益，在農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)民的收入，這對于加快城市群的發(fā)展有著重要的作用。

應(yīng)該說，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前在許多城市的郊區(qū)農(nóng)村都已普遍展開。追溯歷史，城市化進(jìn)程比較快的地區(qū)如上海等地在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始了。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，也就是說，原來是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途。

概括起來，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有五種類型，一是土地轉(zhuǎn)包，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地的使用權(quán)，以一定條件自發(fā)轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營，一般從事種植業(yè)生產(chǎn)。二是土地轉(zhuǎn)讓，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給發(fā)包方或本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員經(jīng)營，已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并有比較穩(wěn)定收入的農(nóng)戶自愿放棄承包地，一般采用這種轉(zhuǎn)讓方式，養(yǎng)殖業(yè)一般也通過這種方式獲取土地。三是土地置換，即各農(nóng)戶為方便耕種相互調(diào)劑承包的地塊。四是土地入股，即承包農(nóng)戶將土地使用權(quán)折成股權(quán)，農(nóng)戶憑股權(quán)入股組成合作社或股份公司，農(nóng)民按股分紅，園藝場或大棚蔬菜種植的設(shè)施大都通過這種方式獲得土地。五是土地租賃，即承包戶將部分或全部土地的使用權(quán)出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的法人或個人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，承租人向承包方繳納租金。

從目前長三角一些城市土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償情況來看，農(nóng)用地之間流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償方式主要有兩種形式：一是以糧食等實(shí)物形式給予補(bǔ)償，如農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)采取土地轉(zhuǎn)包方式，一般給予每位勞動力每年幾百斤稻谷補(bǔ)貼；二是以貨幣形式給予補(bǔ)貼，通常從事糧油作物種植的土地一般每年每畝補(bǔ)貼300-600元，種植蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物為400-800元，農(nóng)業(yè)園區(qū)租賃土地為600-800元。同時也有部分郊區(qū)對放棄耕種的承包地采取回收方式，不予補(bǔ)償。

在目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中主要存在兩個方面的問題：一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中，沒有充分發(fā)揮土地承包戶在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)后從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，每年每畝地給予農(nóng)戶的補(bǔ)償都較低。這個標(biāo)準(zhǔn)仍然不能讓純農(nóng)戶擺脫貧困狀態(tài)。

對此，在城市群發(fā)展中，我們要充分認(rèn)識到，農(nóng)村實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的重要意義就在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照“條件、自愿、有償、規(guī)范、有序”的原則，實(shí)施農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革中不斷提高土地收益，加強(qiáng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中，更好地解決“三農(nóng)問題”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這對于城市群發(fā)展有著重要的積極意義。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

［摘要］我國農(nóng)村地區(qū)擁有大面積土地，在近年來的城市化發(fā)展過程中，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題已成為重要的社會問題。針對流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)規(guī)范等問題，本文提出具有針對性的建議，旨在保證我國農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村集體土地；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；問題；對策

目前，我國農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在諸多問題，包括流轉(zhuǎn)規(guī)模小、流轉(zhuǎn)效率低下、流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不健全、流轉(zhuǎn)流程制度不完善等。要保證我國農(nóng)村的發(fā)展，首先要保證農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，保證土地的高效利用。

1農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

1.1流轉(zhuǎn)規(guī)模小

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村城市化建設(shè)的重要途徑，也是未來農(nóng)村發(fā)展的必要途徑。但是，要求流轉(zhuǎn)過程合理、循序漸進(jìn)。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模依然不大。一方面在于農(nóng)民具有戀土情結(jié)，不愿離開多年生活的土地，而相關(guān)部門并未做好準(zhǔn)備，無論是農(nóng)民思想上，還是具體的利益給予上，均存在無作為現(xiàn)象；另一方面在于管理者對于土地流轉(zhuǎn)存在疑問，不能正確分析農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，工作效率不高，積極性不高。另外，我國很多農(nóng)村地區(qū)的地勢以山地、丘陵為主，并且表現(xiàn)為土地零散，無法集中管理，或者人均耕地較少，流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生存，因此起到了制約作用。

1.2流轉(zhuǎn)程序不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的受重視程度不高，因此導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中缺少專業(yè)的合同。多數(shù)源于農(nóng)民自發(fā)，缺乏法律意識，流轉(zhuǎn)對象也均為當(dāng)?shù)氐泥従踊蛘哂H戚，只有口頭協(xié)議或者不生效的協(xié)議。內(nèi)容簽訂上也不完整，相關(guān)條款、期限均為約定俗成，但是一旦出現(xiàn)問題卻無法得到解決。由于一些農(nóng)民外出打工，對土地流轉(zhuǎn)不重視，甚至存在一些合同代簽現(xiàn)象，忽視了其中存在的安全隱患，流轉(zhuǎn)操作程序仍待繼續(xù)完善。

1.3土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全

我國對土地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定中，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起到指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員以及其下屬建立的機(jī)構(gòu)組成，以保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中合同簽訂的合理性，土地用途的合理性、合法性。但是，目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)依然停留在個人階段，存在諸多不合理之處。其主要原因就在于政府對于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的重視程度不足，缺乏法律理念，也缺乏積極的工作態(tài)度，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)管理過程中的合同簽訂存在問題，糾紛大量存在。

2農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對策

解決農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不合理問題需從政府部門入手，緊跟國家政策要求，建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本制度，加大監(jiān)督、引導(dǎo)和執(zhí)行力度，并正確宣傳，使農(nóng)民正確認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)。

2.1搞好政策宣傳，鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)

在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民觀念和法律意識淡薄是影響土地流轉(zhuǎn)的主要因素之一。因此，政府及相關(guān)部門要通過積極的、正確的宣傳來確保農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)政策的實(shí)施，提高農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的認(rèn)識，在確保穩(wěn)定和完善的承包關(guān)系下完成土地流轉(zhuǎn)。實(shí)施現(xiàn)代化農(nóng)村發(fā)展道路，既保證農(nóng)民自身的利益，又能夠使土地得到合理利用，確保農(nóng)村的長期穩(wěn)定發(fā)展［1］。

2.2建立健全管理機(jī)構(gòu)，完善合同管理

根據(jù)我國農(nóng)村土地管理政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位機(jī)關(guān)還應(yīng)明確農(nóng)村土地承包負(fù)責(zé)項(xiàng)目，保證土地經(jīng)營權(quán)的確立，并且合理解決延包問題。對農(nóng)民而言，最大的問題就是面積的合理性，這是保證其流轉(zhuǎn)的重要因素，在這一基礎(chǔ)上解決合同不完善、經(jīng)營權(quán)證不到戶等基本問題，要求農(nóng)民簽證，積極開展流轉(zhuǎn)合同簽證。同時，按照有關(guān)法律和政策規(guī)定，明確縣鄉(xiāng)兩級人民政府對農(nóng)村土地承包管理部門及負(fù)責(zé)人依法開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作。此外，還應(yīng)全面推行以區(qū)為單位的農(nóng)業(yè)廳建立，管理流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范文本，對于農(nóng)民要求鑒證的，要積極開展流轉(zhuǎn)合同鑒證，并且要認(rèn)真對土地面積、流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行備案，保證全面掌握農(nóng)村整體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀［2］。最后，要不斷完善委托辦理手續(xù)，按照相關(guān)合同的要求來簽訂，確保農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

2.3建立健全保障機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)

建立多層次的農(nóng)村土地保證制度，從根本上保證農(nóng)民的利益，使農(nóng)民從思想上支持農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并且保證其對土地流轉(zhuǎn)的正確認(rèn)識。在已流入城鎮(zhèn)且擁有不錯生活的農(nóng)民，可以推進(jìn)其融入城市，綜合開發(fā)利用閑置的農(nóng)村土地。同時，對農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，在健全的保障機(jī)制下提高農(nóng)民的技能，農(nóng)民掌握一技之長之后，自然會思考其他的生活方式。另外，進(jìn)一步加快農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)民提供再就業(yè)機(jī)會。

3結(jié)語

我國農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還存在大量的問題，要想解決這一問題，需要相關(guān)部門及農(nóng)民的共同努力。在以往的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，無論是農(nóng)民自身還是相關(guān)管理部門，均未產(chǎn)生正確的認(rèn)識。在新時期農(nóng)村發(fā)展過程中，既要認(rèn)識到城市化的重要作用，又要切實(shí)保證農(nóng)民的利益，從多方面進(jìn)行改革和調(diào)整。

作者:徐曉樂 單位:前郭縣國土資源局

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)難點(diǎn)研究

［摘要］伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)也由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)變；農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新與改革已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要之路。另外農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革和創(chuàng)新更需要國家和政府的宣傳和推動。改革農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度能夠增加農(nóng)民的收益并且對保護(hù)國家糧食安全和完善土地制度等起到一定的作用。雖然農(nóng)村集體土地制度改革已經(jīng)有了一定的進(jìn)步，但是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度還不夠成熟，需要我們更多的努力。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村集體；土地流轉(zhuǎn)；政府主導(dǎo)；法律規(guī)制

集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度所產(chǎn)生的，因?yàn)槲覈霓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于剛剛開始的初期體制沒有完善，土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)的過程當(dāng)中還有一些不規(guī)范的行為和損害農(nóng)民權(quán)益等一系列問題，如果這些問題和矛盾不能夠快速解決，將會影響到農(nóng)村土地的使用權(quán)的發(fā)展，不利于土地流轉(zhuǎn)的綜合管理。

1土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀

1.1缺乏完善的法律法規(guī)

土地流轉(zhuǎn)方面有著不規(guī)范的操作程序，所以很容易引起一些不必要的糾紛，從根源上來說是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)制度不夠完善。同時農(nóng)民對于我國土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)認(rèn)識比較淡薄，其次是法律上沒有明確的要求，這表明在土地流轉(zhuǎn)方面的相關(guān)法律也是存有漏洞，這也就導(dǎo)致了糾紛很難解決。土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)進(jìn)行的，但是一些部門采取不正當(dāng)?shù)姆绞阶屴r(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；還有承包商讓農(nóng)民簽訂了一些不平等的土地流轉(zhuǎn)合同，承包商為了短期的經(jīng)濟(jì)效益，擅自改變土地用途，在合同期滿后，農(nóng)民無法恢復(fù)耕地的使用價值，給土地造成嚴(yán)重的損害，也不能讓農(nóng)民能真正感覺到自己是土地的主人。

1.2土地的流轉(zhuǎn)渠道較少，大多數(shù)存在于親戚朋友之間

一些企業(yè)因?yàn)槔娴脑虿辉敢馔顿Y農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，土地承包缺少積極性，所以土地流轉(zhuǎn)市場化并不明顯，而且農(nóng)民的合法權(quán)益也得不到保障。一些農(nóng)業(yè)企業(yè)也不想直接和農(nóng)民打交道，成本較高而且在短期之內(nèi)也無法成片地承包。大多是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接越過農(nóng)民與企業(yè)簽訂土地包租合同。如果在經(jīng)營不善無法收回成本的情況下，承租企業(yè)無法向農(nóng)民返還租金還是由政府出面解決，農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)利益也很難以得到切實(shí)的保障。

1.3缺乏專業(yè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)首先是村集體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整需求。村集體為了發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，就會鼓勵農(nóng)民把土地的使用權(quán)交給企業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，通過租賃流轉(zhuǎn)給集體產(chǎn)業(yè)的負(fù)責(zé)人。當(dāng)土地進(jìn)行第二次承包時，使農(nóng)村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。導(dǎo)致大量勞動力向外地大量的轉(zhuǎn)移，因?yàn)椴糠謩趧恿Φ霓D(zhuǎn)移將會帶動全家轉(zhuǎn)移，致使將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。現(xiàn)在一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息不夠通暢，而且租賃雙方的信息不能進(jìn)行及時的溝通，這就導(dǎo)致了一種“農(nóng)民要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，企業(yè)需要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不到”這種局面。就現(xiàn)在而言我國大部分的農(nóng)村地區(qū)還沒有成立專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，造成了雙方的信息交流受阻，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的效益。

2土地流轉(zhuǎn)的對策建議

2.1加強(qiáng)農(nóng)民主體地位

由于受傳統(tǒng)觀念的長期影響以及政府在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度方面的決定權(quán)，因此政府在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。但是由于政府在建設(shè)的新農(nóng)村時，對集體土地流轉(zhuǎn)的制度過程中缺少理性，嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展，所以我們要更加維護(hù)支持農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的主體地位，健全農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地規(guī)模化，提高農(nóng)村集體土地使用率。

2.2加快發(fā)展新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式

鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民加入合作社進(jìn)行大規(guī)模發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)戶把土地承包出去，可以定期得到分紅，還可以利用閑時進(jìn)城務(wù)工，可以使自己得到更多的收益，在經(jīng)濟(jì)上也有了雙重的保障。還要對農(nóng)戶進(jìn)行定期的科技培訓(xùn)，引導(dǎo)科技人員到田間地頭進(jìn)行指導(dǎo)；邀請農(nóng)業(yè)專家進(jìn)行現(xiàn)場培訓(xùn)，讓農(nóng)業(yè)科技走進(jìn)田間地頭；或者讓農(nóng)民加入農(nóng)業(yè)科技合作社，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技的知識；培養(yǎng)農(nóng)民的科技素質(zhì)等等。

2.3加強(qiáng)政府重視

政府要對當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起足夠的重視，并且要盡快地制定相應(yīng)的法律法規(guī)，并對已存的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)按照法定程序依法進(jìn)行。還要限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途，來確保流轉(zhuǎn)的土地是用于農(nóng)業(yè)，在集體土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，堅持農(nóng)民自愿、有償原則。在土地流轉(zhuǎn)方面還要進(jìn)行創(chuàng)新經(jīng)營的方式，例如家庭農(nóng)場等。總而言之要依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作健康有序地持續(xù)發(fā)展，讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)利益的增收，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。穩(wěn)定和完善農(nóng)村的集體土地承包權(quán)利義務(wù)，政府要出臺相關(guān)的政策，對于農(nóng)村土地承包的面積進(jìn)行統(tǒng)計，要真正的把各個區(qū)域的面積和權(quán)屬權(quán)利關(guān)系來統(tǒng)計，并在土地流轉(zhuǎn)前首先要排除會產(chǎn)生糾紛的潛在因素；而且政府也要對農(nóng)村土地進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)社會的發(fā)展。

3在土地流轉(zhuǎn)方面政府采取措施

3.1出臺優(yōu)惠政策

近幾年，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的速度呈上升趨勢，流轉(zhuǎn)的土地面積不斷擴(kuò)大農(nóng)戶數(shù)量不斷增多，政府也要出臺一些優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分布區(qū)域不均，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較活躍的地方，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度比較快、數(shù)量居多，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相對慢一些。政府要多進(jìn)行宣傳普及土地流轉(zhuǎn)的知識，或者均衡一下兩極分化的趨勢。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的類型不一樣，土地使用的類型比例不均。政府需要按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，來將農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分成不同的類型。以流轉(zhuǎn)方式為標(biāo)準(zhǔn)分為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、投股或參與股份合作等其他方式流轉(zhuǎn)。

3.2嚴(yán)格監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)制度

開展對土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格監(jiān)督，并且要對非法征用土地的單位和個人采取一定的處罰，進(jìn)行行政追責(zé)，政府要出臺相關(guān)政策措施，政府還要對農(nóng)村的土地承包面積進(jìn)行明確的清點(diǎn)工作，并進(jìn)行存檔，做到真正的了解每一塊地的面積和它的權(quán)屬關(guān)系，提前把存在于土地流轉(zhuǎn)之間的潛在不安定因素先排除以防發(fā)生糾紛。同時政府也要對農(nóng)村土地進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以達(dá)到最優(yōu)化。自從我國實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國多數(shù)地區(qū)農(nóng)村分配的土地很多年都沒有發(fā)生過變化，這也不符合現(xiàn)在農(nóng)村不斷增長的人口對于土地的需求，所以政府應(yīng)當(dāng)急時進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，來適應(yīng)當(dāng)代社會的不斷發(fā)展。

3.3加大土地流轉(zhuǎn)宣傳

政府還要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及其下的村集體中進(jìn)行大力的宣傳，讓農(nóng)民了解到土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，尤其是要加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，以防農(nóng)民上當(dāng)受騙。農(nóng)村可以建立土地流轉(zhuǎn)咨詢小團(tuán)隊，切實(shí)為農(nóng)民解決土地的相關(guān)問題。政府還可以聘請專家來農(nóng)村為農(nóng)民開展講座，為農(nóng)民普及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)知識，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念，從而營造良好的流轉(zhuǎn)發(fā)展環(huán)境，通過多種方式加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，做到家喻戶曉。以使流轉(zhuǎn)速度加快，漸具規(guī)模。

4結(jié)語

進(jìn)行合法的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，保證農(nóng)村土地的可持續(xù)發(fā)展。在某些方面農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式不單是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的流轉(zhuǎn)，為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為社會提供基本的社會保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革是需要長時間的努力的，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的過程當(dāng)中要努力學(xué)習(xí)其他地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，針對我國的實(shí)際情況來發(fā)展合適的并且能夠促進(jìn)土地制度發(fā)展的體系，解決農(nóng)村土地的現(xiàn)有問題。

作者:李方武 單位:肇慶市農(nóng)業(yè)學(xué)校

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)遇到的問題與政策

民生的發(fā)展離不開土地這個基本，我國采取的土地所有制中的一種形式就是農(nóng)村集體土地，而流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地在農(nóng)民獲得財產(chǎn)性增收方面有很大的促進(jìn)作用，同時我國不斷進(jìn)行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有效地轉(zhuǎn)移了農(nóng)村的勞動力，大大加快了農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)速度，并且擴(kuò)大了其規(guī)模。雖然有很多法律法規(guī)對其進(jìn)行了制約，但是仍然有不足之處存在，只有發(fā)揮出引導(dǎo)和規(guī)范的作用，讓農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理的進(jìn)行流轉(zhuǎn)，才能讓農(nóng)村集體土地得到更加有效而持久的利用，保障農(nóng)民應(yīng)有的利益，推動國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

1農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義

中國一直以來都堅持土地社會主義公有制，土地的所有制形式一共有兩種，分別是屬于國家所有和屬于勞動人民集體所有，后一種勞動人民集體所有的土地就是集體土地。土地流轉(zhuǎn)的概念是農(nóng)戶將自己手中的土地承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給他人，可以是其他的農(nóng)戶也可以是經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓了出去，但是承包權(quán)還保留在自己手中。自從2013年的十八屆三中全會后，國家倡導(dǎo)集體土地入市，對于農(nóng)村土地來說其土地流轉(zhuǎn)是一種優(yōu)化和再分配的過程，一些農(nóng)戶家中勞動力不足或者去從事其他產(chǎn)業(yè)了，那么就可以將承包權(quán)保留下來，然后流轉(zhuǎn)使用權(quán)給那些農(nóng)作大戶進(jìn)行集中經(jīng)營，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模得到進(jìn)一步擴(kuò)大，從而提高其生產(chǎn)力水平，通過現(xiàn)代化的發(fā)展來進(jìn)行生產(chǎn)成本的降低。還可以進(jìn)行農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓使用權(quán)市場的建立，鼓勵并且引導(dǎo)農(nóng)戶將手中的土地使用權(quán)合理的轉(zhuǎn)讓出去，將土地集中起來然后結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行生產(chǎn)布局。建立市場不僅可以將土地資源從當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的手中集中起來然后進(jìn)行優(yōu)化配置，還可以有效的促進(jìn)城市工商企業(yè)的進(jìn)駐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)、工、商一體化經(jīng)營，讓城鄉(xiāng)一體化建設(shè)變得更加快捷。

2土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中遇到的問題

傳統(tǒng)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式有很多種，例如土地轉(zhuǎn)包、土地轉(zhuǎn)讓、土地股份合作、委托經(jīng)營、返租倒包、拍賣四荒地等，將其在市場中主要流轉(zhuǎn)形式的作用發(fā)揮了出來。如今時代在發(fā)展變化，土地股份合作社、宅基地?fù)Q房、換社保等全新的形式與時俱進(jìn)誕生了出來，讓我們可以有更多的形式用來選擇。主要出現(xiàn)的問題有以下幾點(diǎn)：

（1）土地在承包權(quán)、所有權(quán)以及使用權(quán)的權(quán)責(zé)方面劃分的還不夠清楚，這是土地流轉(zhuǎn)所有問題中的優(yōu)秀所在。

（2）沒有建設(shè)起相應(yīng)的社會保障體制，價格體系也不夠完整，不利于土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)一步的健康發(fā)展。我國在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的時候沒有可供參考的一個完整的價格體系，在流轉(zhuǎn)市場中信息比較封閉沒有媒介進(jìn)行溝通，所以其交易量一直難以提升，只有少數(shù)土地資源在進(jìn)行交易，而且過低的流轉(zhuǎn)價格對農(nóng)民自身的利益是很大的損害。對我國的絕大多數(shù)農(nóng)民來說，其安身立民的根本仍然是土地，為其提供社會保障，但是很多地方?jīng)]有做好社會保障制度，不能提供充分的就業(yè)機(jī)會，所以農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)讓自己手中的土地承包權(quán)，哪怕出門打工荒廢掉。所以如果不能建立起一個完善科學(xué)的社會保障制度，農(nóng)民就不可能獲得足夠的安全感以及抵抗市場風(fēng)險的能力。

（3）對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行行政干預(yù)。雖然中央對于土地家庭承包制的重要性一再進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，但是仍然有不少基層干部抵抗不住私人利益的驅(qū)使，用行政權(quán)力迫使土地流轉(zhuǎn)并從中謀求私利，對于廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益是非常大的危害。

（4）沒有明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中所有權(quán)主體是比較繁雜的，有的是村集體，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織，所有權(quán)代表的多元化模糊了土地事權(quán)以及財政權(quán)，容易出現(xiàn)權(quán)益紛爭的問題，交易成本人為的得到了增加，不能有效的進(jìn)行分配。尤其是集體土地的征用權(quán)以及土地利用的綜合規(guī)劃權(quán)仍然保留在國家手中，相比起所有權(quán)人來說國家擁有的控制權(quán)更為高級，這進(jìn)一步對流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的過程造成了阻礙。

3農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的政策研究

想要完善并建立起一個全面的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，這項(xiàng)工作是非常復(fù)雜并且系統(tǒng)性的，涉及很廣泛的內(nèi)容并且情況復(fù)雜，需要從多個方面共同落實(shí)。首先要管理好農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)，通過政策的制定來對土地的所有權(quán)主體進(jìn)行明確的劃分，理清楚土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，登記好土地相關(guān)信息，對不同位置和不同肥沃程度的土地做好等級的劃分與確定，只有做好了基礎(chǔ)的土地管理工作，才能保證土地流轉(zhuǎn)不出差錯。第二要不斷完善相應(yīng)的配套政策，讓經(jīng)營方面的內(nèi)容得到規(guī)范，具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也要有明確的規(guī)定。第三是對農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行適度的深化改革，用這些產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的實(shí)踐來證明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。第四是農(nóng)業(yè)風(fēng)險以及農(nóng)村社會兩方面的保障制度，還需要進(jìn)行強(qiáng)化和完善，讓農(nóng)業(yè)風(fēng)險對于自然災(zāi)害擁有更高的緩沖能力，完善農(nóng)民在醫(yī)療和養(yǎng)老方面的保障，落實(shí)失業(yè)保險，這樣一來農(nóng)民將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去以后就沒有后顧之憂了。同時需要特別注意的是對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化，要使其可持續(xù)就業(yè)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，有效的提供就業(yè)保障從而減少城市中出現(xiàn)的流民。最后是多樣化的發(fā)展農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，例如轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等都可以包括在內(nèi)。法律應(yīng)該確認(rèn)并規(guī)范現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，保證今后有章可循，在以后對土地法進(jìn)行立法的時候彈性化的規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，讓法律變得更加靈活并且具有前瞻性。

作者：莊鳳岐 單位：樺甸市八道河子鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)入市調(diào)查思考

一、農(nóng)地入市的大背景與政策

中國的改革開放至今已有30余年，《黨的十八大報告》更是明確指出“要千方百計增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，深化收入分配制度改革”。而土地要素作為重要的生產(chǎn)要素之一，其流轉(zhuǎn)變動所創(chuàng)造的GDP與對中國制度的影響在當(dāng)下無疑是關(guān)鍵的一環(huán)。因此，與“三農(nóng)問題”、“土地財政”、“戶籍改革”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等問題相交織的農(nóng)村集體問題就顯得尤為突出和緊迫。然而，中央雖對農(nóng)村集體土地的大方向定下基調(diào)，但是全國上至部委，下至地方各級政府，對于農(nóng)村集體土地如何入市，集體土地如何處理，土地上的建筑及用途如何對待，可謂大相徑庭。基于對這些問題的困惑，本次調(diào)查小組選擇浙江省臨安市潛川鎮(zhèn)作為具體的調(diào)查點(diǎn)，實(shí)地調(diào)查，欲探究農(nóng)地改革中實(shí)際的問題，了解作為此項(xiàng)改革最廣大利益的代表者——農(nóng)民，對當(dāng)?shù)卣叩膶?shí)際感受。

二、以潛川鎮(zhèn)為例的對村民實(shí)際反饋與數(shù)據(jù)統(tǒng)計

在連續(xù)四天的調(diào)查中，本小組共走訪13個自然村，4個行政村，其中以牧亭村和青山殿村為主(人口相對集中，各自有代表性。比如牧亭村是中心村以農(nóng)業(yè)為主，青山殿村則以工商個體和農(nóng)家樂旅游經(jīng)營為主)。小組一共發(fā)放問卷120份，有效問卷109份，有效率約為90.8%。從調(diào)查問卷的部分?jǐn)?shù)據(jù)分析可以得出部分結(jié)論：

1.數(shù)據(jù)顯示77%受訪村民認(rèn)為私人宅基地買賣的情況有但不普遍，65%受訪村民認(rèn)為農(nóng)地不得流轉(zhuǎn)是物質(zhì)生活提高有影響，73%的村民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)自由抱有期望。這表明雖然潛川鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村集體土地買賣(包括宅基地在內(nèi))現(xiàn)象不算普遍，該地區(qū)的村民也沒有強(qiáng)烈的意愿要使農(nóng)村土地入市，得以自由買賣、租賃等，但是仍然希望土地的流轉(zhuǎn)能夠更放寬，使得土地要素能夠產(chǎn)生高于農(nóng)耕的更大經(jīng)濟(jì)效益，不應(yīng)該像現(xiàn)在這樣將土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃過死“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

2.數(shù)據(jù)顯示只有22%的受訪村民完全不清楚宅基地流轉(zhuǎn)需要相關(guān)手續(xù)；在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)阻力選項(xiàng)上，54%的受訪村民認(rèn)為是行政管制不當(dāng)，政府壟斷土地，沒有考慮農(nóng)村群眾呼聲，余下的56%則認(rèn)為國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的立法和政策還不夠完善，不能適應(yīng)現(xiàn)今農(nóng)村的發(fā)展。要知道，村民一般是不會去關(guān)注行政審批手續(xù)，但對于宅基地流轉(zhuǎn)問題，竟然有56%的受訪村民明確知道基本程序與限制。可見這些人平日因?yàn)檫@方面問題與政府打過交道，故而十分清楚。而大部分人對現(xiàn)行土地政策框定過死，阻礙農(nóng)民利益表達(dá)不滿。可見經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展已經(jīng)對上層建筑產(chǎn)生沖擊，原有的上下層建筑之間已經(jīng)不能很好協(xié)調(diào)。上述的問題表面上是當(dāng)下政策與農(nóng)民利益的沖突，本質(zhì)上卻是農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市在地方上的矛盾，以及當(dāng)?shù)卣畬ν恋刂贫雀母镖厔莸膽B(tài)度。不僅潛川鎮(zhèn)有這樣的矛盾，全國的農(nóng)村集體土地都有類似的矛盾。那么，農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市改革在現(xiàn)階段又面臨哪些問題與阻力呢？

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市現(xiàn)狀的阻力與問題

(一)反對農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市的主流觀點(diǎn)

1.糧食安全角度：保護(hù)耕地資源，堅守18億畝耕地紅線。農(nóng)地入市會對現(xiàn)有耕地造成大量侵占，使得糧食自給無法保障。

2.社會保障角度：重蹈歷代土地兼并教訓(xùn)，農(nóng)地入市后農(nóng)民沒有土地，失去經(jīng)濟(jì)來源后坐吃山空，最后成為所謂的無業(yè)游民，“流氓無產(chǎn)者”，對社會保障和穩(wěn)定造成沖擊。這也是政府部門最多的觀點(diǎn)。

3.地方房地產(chǎn)財政角度：農(nóng)地入市會對現(xiàn)有房地產(chǎn)市場造成沖擊，影響房地產(chǎn)市場，對各級政府土地財政造成影響。

4.是否合法角度：農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市違反現(xiàn)行法律，所謂的小產(chǎn)權(quán)房等毫無法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)拆除。這是浙江省的主要政策觀點(diǎn)。

(二)本文的觀點(diǎn)態(tài)度

1.對于第一種反對意見，周其仁曾指出“本專欄查證過的，1990年代后期到新世紀(jì)之交，一度流行的“十年減少耕地1億畝”就是一例。就本小組在潛川鎮(zhèn)的調(diào)查而言，大多數(shù)農(nóng)民所占的地本身就不適宜耕種，即便種了農(nóng)作物產(chǎn)量也很低。而且，就占用耕地來說，近年擴(kuò)建的大多是城市，難道農(nóng)村的用地量比城市還多？就保護(hù)耕地的目的來說，是為了保障糧食的生產(chǎn)。但現(xiàn)在的浙江，還有多少土地是成片種糧，作為商品糧出售的？就經(jīng)濟(jì)規(guī)律來說，越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)的比重就越少。中國的農(nóng)民工上億，許多土地早已拋荒，但糧食供給仍能保持平衡，可見糧食保障的根本在于主要糧食產(chǎn)區(qū)，而不是零散在各地，不作為商品糧的農(nóng)地。事實(shí)的結(jié)果是，只準(zhǔn)城市賣地，不準(zhǔn)農(nóng)地入市，甚至不少城市通過各種手段將農(nóng)村集體土地收購，再變成商品房出售，同樣沒有對耕地進(jìn)行保障，甚至有過之而無不及。真正受到打擊的反而是農(nóng)村人民，既沒有地，也沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

2.對于第二種反對意見，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，以改革的實(shí)踐看“集體林地可以這樣改革，為什么集體農(nóng)田不能這么做？在廣大農(nóng)村中，林農(nóng)只是少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民是農(nóng)田的耕種者、生產(chǎn)經(jīng)營者，在土地確權(quán)之后，他們不是同樣會迸發(fā)出極大的積極性嗎？”“城地城房入市多年，天下沒有大亂，為什么農(nóng)地農(nóng)房入市，天就會塌下來呢？是的，我國土地的市場化配置再城鄉(xiāng)之間分岔而行，等于做了一個對照實(shí)驗(yàn)。城市土地也是地，城市房屋也是房，過去也被禁絕于市場之外，不過等到城地城房雙雙入市，天下大亂了嗎？”只把宅基地等農(nóng)村集體土地框死，不得自由用于非農(nóng)用途，不得買賣、租賃、抵押，難道農(nóng)民的生活就有保障嗎？

3.對于第三種反對意見，則是純粹從利益角度來看待。如果農(nóng)地入市對當(dāng)下房地產(chǎn)造成沖擊，使得政府的土地財政收入減少是不公平的。那么建國以來至今對農(nóng)民的差別對待，經(jīng)濟(jì)上的工農(nóng)業(yè)剪刀差，政治上的投票比例折算，城鄉(xiāng)戶籍人為分割又是哪一種公平？給農(nóng)民土地，但卻不準(zhǔn)其獲得收益，甚至征地的收益也只有一點(diǎn)點(diǎn)，根本享受不到改革帶來的紅利。一味依賴土地財政畸形發(fā)展經(jīng)濟(jì)的惡果現(xiàn)在漸顯。土地財政持續(xù)多年自由其合理性，但牢牢站在土地財政的角度上維護(hù)地方利益，罔顧農(nóng)村利益，社會的兩極分化將會大大加劇。

四、矛盾根源：城鄉(xiāng)兩種土地制度對立與解決構(gòu)想

國家的土地分為國有土地和集體土地兩種。在國有土地上的的違建肯定是要拆除的，屬于三改一拆的范疇。但是對于農(nóng)村集體土地上的違建，應(yīng)該可以分情況區(qū)別對待。因?yàn)檗r(nóng)民是全社會最底層的勞動者，收入最低最辛苦的勞動者。在全國房價一直穩(wěn)定，但卻居高不下的情況下，農(nóng)民難道只能靠種地過日子嗎？難道只能靠政府征用集體土地，征地賠償4萬元一畝嗎？政府卻可以把4萬一畝征用過來的集體土地變成國有土地，賣給有錢人200萬300萬一畝嗎？這公平嗎？政府可以廉價征用耕地，可以征用農(nóng)民的房屋，但卻可以高價賣出。農(nóng)民情何以堪新生事物的出現(xiàn)并非沒有征兆。事實(shí)上，早在80年代，四川就有所謂的“點(diǎn)殺”，就是開辦農(nóng)家樂，養(yǎng)一些家禽，客人點(diǎn)哪個殺哪個，也是將宅基地用于非農(nóng)用途進(jìn)行經(jīng)營。無獨(dú)有偶，同一時期的浙江也開始興辦農(nóng)家樂。更進(jìn)一步說，各個城市的城郊結(jié)合部，城中村等，有不少宅基地是拿來出租的，里面都住滿了人，大城市更不必言。從市場關(guān)系看，從租賃到買賣只有一步之遙。能夠租賃幾個月就能租賃幾年，幾十年，商品房的使用權(quán)也不過70年，在這種情況下，這里的土地和流轉(zhuǎn)入市有什么實(shí)質(zhì)區(qū)別呢？所以說，農(nóng)地的入市個別現(xiàn)象早已存在。對于包括宅基地在內(nèi)的集體土地流轉(zhuǎn)入市趨勢，辛棄疾的“青山遮不住，畢竟東流去”會是最好的注解。君不見，各省市已經(jīng)各有試點(diǎn)，大規(guī)模的農(nóng)地入市只是時間問題，但究竟按什么樣的規(guī)則，就需要在日后的實(shí)踐中見分曉。

作者：陳曉曉 朱孟璽 錢美玲 沈凡君 單位：杭州師范大學(xué)

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善

一、分析影響集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙因素

（一）城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)理念

由于我國現(xiàn)行的集體土地使用權(quán)的制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理念之上的，以致于使得制度出現(xiàn)了偏差，是問題的根源所在。實(shí)質(zhì)上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是由于社會制度下城市和農(nóng)村人口的身份和社會福利待遇的不同而形成的。當(dāng)時立法者為了保障農(nóng)民的福利，對集體和國有土地進(jìn)行不同的規(guī)劃。原則上沒有限制國有建設(shè)用地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，但是嚴(yán)格限制了集體土地和宅基地的使用權(quán)，除了特殊情況，不允許單獨(dú)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。在中央十八屆三中全會中明確提出了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展”。因此急需要改變城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)，同樣需要改變和重構(gòu)集體土地制度。

（二）似是而非的理論依據(jù)

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理念已經(jīng)根深于人們的思想中，學(xué)者們想出了一些理論，為現(xiàn)行的錯誤法律進(jìn)行開脫。以下分析幾種主要的觀點(diǎn)。

1.國家家長權(quán)。有的學(xué)者以為，社會應(yīng)該行使權(quán)力限制農(nóng)民自由處理土地的權(quán)力以及削弱他們擁有土地的年限，這樣做能夠強(qiáng)制農(nóng)民盡到保障自己的義務(wù)。這種錯誤的認(rèn)識看低了農(nóng)民群眾，卻將國家看作為守護(hù)農(nóng)民利益的“大家長”，這種“家長權(quán)”思想已經(jīng)背離了現(xiàn)代法治的實(shí)踐過程。有些農(nóng)民也不同意自由流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，并且還主張法律來禁止該行為。但是實(shí)際情況是農(nóng)民誤解了流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，是因?yàn)檗r(nóng)民甚至土地對于他們的重要性，不希望將自己的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，害怕自己的土地使用權(quán)被非法剝奪。

2.土地兼并說。如果集體土地使用權(quán)開始自由流轉(zhuǎn)就會帶來了兼并土地，而且在我國的歷史上這樣的現(xiàn)象時有發(fā)生，統(tǒng)治者只能通過限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從而遏制兼并土地的發(fā)生。現(xiàn)在我們國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙排除與制度完善劉欣（臨沂市國土資源局，山東臨沂276000）摘要：現(xiàn)有法律嚴(yán)格制約了對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急就是突破法律制度的局限性，完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。關(guān)鍵字：集體土地；自由流轉(zhuǎn)；憲法；土地管理法中圖分類號：F301.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671-6035（2015）05-0117-01家同樣通過這樣的方式來防止兼并土地，但是由于不規(guī)范的公權(quán)力和不合理的征收制度等，兼并土地的現(xiàn)象仍然大量存在。

3.土地福利論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地對于農(nóng)民來說是生存的基礎(chǔ)，害怕允許了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而使農(nóng)民喪失了生存的保障，會造成嚴(yán)重的社會問題。這一理論看似是為農(nóng)民照想，其真正是為了政府能夠規(guī)避義務(wù)而找到的借口。實(shí)際上，他們對土地寄予的期望太大，不解決根本的問題，單單依靠限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來保障農(nóng)民的利益和社會的安定是極其不現(xiàn)實(shí)的。還有一些人擔(dān)心農(nóng)民在遇到困難時不得已而賣掉自己的土地，因此主張法律禁止流轉(zhuǎn)土地。法律實(shí)際上沒有解決問題，還侵害了農(nóng)民的生存權(quán)。目前，國家提出了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策，真正的重視起農(nóng)民的根本利益，提高農(nóng)民的福利待遇。

二、完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

為了完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)該立足于實(shí)踐，將公權(quán)力界限的合理化，重新分配集體組織的權(quán)力，采取補(bǔ)救措施，維護(hù)農(nóng)民的根本利益。

（一）立足于實(shí)踐

法律必須符合人們的生活實(shí)踐，立足于實(shí)踐，才能夠得到人們的認(rèn)可，得以有效的實(shí)施。在實(shí)際生活中，地方政府卻經(jīng)常突破現(xiàn)行的法律尋找新的土地利用模式。在土地的問題上違法已經(jīng)成為了常態(tài)，這極大的傷害了法律的尊嚴(yán)。因此我們不得不考慮我們的法律了，我們是通過確立法律來維持一種理想的秩序，但當(dāng)立法并沒有起到這樣的作用時我們就應(yīng)該用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來完善法律，避免落后于社會的發(fā)展。

（二）將公權(quán)力界限的合理化

由于現(xiàn)在的制度下，集體土地是不能進(jìn)入到統(tǒng)一的土地市場，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展集體土地是無法實(shí)現(xiàn)其真正的資本價值，農(nóng)民自己的土地只能任由征收，而使土地所增值的部分無端端地蒸發(fā)了，公權(quán)力失去地位直接導(dǎo)致了農(nóng)民土地權(quán)利受到傷害。因此，為了集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造出一個良好的環(huán)境，必須合理地界定公權(quán)力的界限。

（三）重新分配集體組織的權(quán)力

由于構(gòu)建集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度是在生產(chǎn)資料的社會主義公有制的前提下，所以必須要重新分配集體組織的權(quán)利。并且必須要尋求利益的平衡，這就需要明確土地使用權(quán)的期限。

（四）維護(hù)農(nóng)民的根本利益

由于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所涉及的利益和糾紛非常復(fù)雜，能否妥善處理這些糾紛具有重要的意義。如果在流轉(zhuǎn)集體土地的使用權(quán)時轉(zhuǎn)讓方或受讓方其中任一方若受到了損害，受害方都可以通過訴訟得到相關(guān)的救濟(jì)。但是當(dāng)集體土地經(jīng)營組織受到了損害，該組織的成員卻不能提起訴訟來維護(hù)本集體的利益。因?yàn)榧w經(jīng)營組織與公司在私權(quán)的運(yùn)作上沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，為了平衡團(tuán)體和個人的利益，在確立集體經(jīng)營組織土地使用權(quán)制度上應(yīng)該吸取公司治理的精神。

三、結(jié)論

如何完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，最根本在于尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，提高農(nóng)民的地位，只有這樣才能設(shè)計出可持續(xù)發(fā)展的制度，保障農(nóng)民的根本利益，尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，促進(jìn)建立集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，這需要國家不斷加大對農(nóng)村和農(nóng)民的投入，且放寬對集體土地的使用權(quán)，讓農(nóng)民具有更大的發(fā)展空間。

作者：劉欣 單位：臨沂市國土資源局

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

如潞城市的耕地現(xiàn)狀：農(nóng)用地分散、零碎、梯田多，不宜采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)市場競爭力不強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害能力弱，農(nóng)業(yè)收益低。有關(guān)調(diào)查報告顯示：“我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的1/8和第三產(chǎn)業(yè)的1/4左右”。因此，必須盡快改善當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，使農(nóng)業(yè)發(fā)展可與第二、第三產(chǎn)業(yè)相競爭。同時必須改變農(nóng)業(yè)現(xiàn)有的經(jīng)營方式，使農(nóng)業(yè)逐步走上集約化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的道路。為此，只有通過農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，才能為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化創(chuàng)造可能。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的政府引導(dǎo)，政策面的缺失增加了土地流轉(zhuǎn)的糾紛和風(fēng)險，流轉(zhuǎn)引起的糾紛不能得到有效的解決，也沒有明確的土地流轉(zhuǎn)工作程序；二是農(nóng)戶間的自由流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，缺少書面合同，即便部分有流轉(zhuǎn)協(xié)議的條款也不齊全，雙方權(quán)利也不明確。

2.2承包土地零散難流轉(zhuǎn)

潞城市屬上黨盆地，典型的山地多、平地少，絕大部分農(nóng)民承包的土地分布散、面積少，難以實(shí)行集中耕種，難以實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。再者，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，使土地的資源優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

2.3土地流轉(zhuǎn)透明度不高、缺乏市場監(jiān)督機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)沒有形成完善的市場體系，缺乏政府和市場的引導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)時，很少通過政府部門簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)，最終造成土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、手續(xù)不完備，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務(wù)不明確，導(dǎo)致因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛也時常發(fā)生。有的地方土地糾紛案件已經(jīng)上升為當(dāng)?shù)氐拿袷滦淌掳讣绊懥松鐣€(wěn)定。

2.4部分流轉(zhuǎn)后的土地改變用途，存在少數(shù)的非法流轉(zhuǎn)行為

有的耕地流轉(zhuǎn)后用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，比如用于建企業(yè)、搞小城鎮(zhèn)化建設(shè)、招商引資等，有的為達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大效益的目的，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營。有些用地單位通過向農(nóng)戶租賃的形式，爭取到土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)，而后改變土地用途，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

3完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

3.1注重政府引導(dǎo)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序

強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序的管理，主要是要依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，地方政府應(yīng)從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個方面規(guī)范農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)，對流轉(zhuǎn)雙方可能涉及的一些權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等進(jìn)行明確。土地流轉(zhuǎn)的過程，必須按照農(nóng)戶申請、向社會信息、雙方洽談、在政府監(jiān)督下簽訂合同的程序進(jìn)行。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人在自愿、平等原則下協(xié)商一致后，應(yīng)簽訂書面合同，并報上級農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽證和登記，嚴(yán)禁地方政府或村集體違背農(nóng)民意愿，運(yùn)用不當(dāng)手段代替、強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地，侵犯農(nóng)民利益。

3.2大力實(shí)施特色農(nóng)業(yè)種植，加快土地整理、復(fù)墾和開發(fā)

首先，要因地制宜的大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)種植，如：潞城市實(shí)施的一鄉(xiāng)一品特色農(nóng)業(yè)種植，旱地西紅柿、大蔥、大棚青椒等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)都已初具規(guī)模，充分地利用了當(dāng)?shù)胤N植條件，提高土地的經(jīng)濟(jì)效率。其次，要加快土地的整理、復(fù)墾和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度增加，耕地質(zhì)量有效提高。只有在可觀的經(jīng)濟(jì)效率和便于耕種的高質(zhì)量耕地，才能更好地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢，化解了人地矛盾。

3.3健全流轉(zhuǎn)管理體系，提供土地流轉(zhuǎn)服務(wù)

鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者，加快建立村有站點(diǎn)、鄉(xiāng)有中心、縣市有市場的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，切實(shí)把土地流轉(zhuǎn)管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作落到實(shí)處。健全鄉(xiāng)村調(diào)解組織，形成鄉(xiāng)村調(diào)解，縣市仲裁司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)營造良好的環(huán)境和提供司法保障。

3.4科學(xué)進(jìn)行土地規(guī)劃，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以保護(hù)耕地控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和土地用途管制為重點(diǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包利益”的中央要求，嚴(yán)守“三個不得”的底線。同時，要加強(qiáng)執(zhí)法檢查，對農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)和擅自改變流轉(zhuǎn)土地用途的行為嚴(yán)格查補(bǔ)，嚴(yán)厲打擊。

作者：成江勇 單位：山西省潞城市國土資源局

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地權(quán)對鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的影響

一、集體土地確權(quán)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響分析

產(chǎn)權(quán)明晰有利于效率改進(jìn)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰對于提高農(nóng)業(yè)投資和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力具有重要作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種產(chǎn)權(quán)明晰的方式，在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)條件下極大地發(fā)揮了制度效應(yīng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高。然而，家庭責(zé)任制強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的明晰，為家庭經(jīng)營創(chuàng)造了制度基礎(chǔ)。由于家庭責(zé)任制沒有明確集體土地相關(guān)權(quán)益的交易、抵押和轉(zhuǎn)讓等權(quán)限，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化和市場化水平的提高，集體土地產(chǎn)權(quán)的某些限制逐漸成為阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的制度因素。只有進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，才能降低交易成本，通過將生產(chǎn)要素配置給最具效率的生產(chǎn)者，形成適度規(guī)模經(jīng)營，最終提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。2011年，國家農(nóng)業(yè)部、國土資源部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證。農(nóng)村集體土地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記，依法保障和確認(rèn)了農(nóng)民的土地物權(quán)，為我國農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)提供了良好契機(jī)，打開了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新局面。早在2008年9月，山東棗莊成立了中國第一家農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所，首批為徐莊土地合作社的200多戶農(nóng)民頒發(fā)了土地使用產(chǎn)權(quán)證。棗莊市農(nóng)村土地制度改革由三個部分組成:發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證、建立農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易市場、發(fā)展農(nóng)村土地合作社(杜朝暉，2010)。集體土地確權(quán)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立良好的基礎(chǔ)，并創(chuàng)造了一系列具有一定普遍適性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，成為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的重要方向。其中具有代表性的有棗莊模式、成都模式、揚(yáng)州蘇州模式等。通過總結(jié)目前基于集體土地確權(quán)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，集體土地確權(quán)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的效應(yīng)主要表現(xiàn)為以下幾個方面。第一，集體土地確權(quán)作為產(chǎn)權(quán)明確的方式，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立了堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。長期以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展較為緩慢，其根本原因在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的不完全性。在以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的基本經(jīng)營制度上，集體土地的產(chǎn)權(quán)明確程度不足以構(gòu)成農(nóng)業(yè)規(guī)模化、市場化和現(xiàn)代化經(jīng)營的制度條件，應(yīng)當(dāng)探索新的模式來規(guī)避這一制度性缺陷。比如，在棗莊模式中，通過發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證，持證人在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)，可依法使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓土地，也可作價、折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營或抵押擔(dān)保，充分保證了集體土地相關(guān)產(chǎn)權(quán)的交易。同時，政府建立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級有形的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易市場，各地區(qū)分別建立農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心和交易服務(wù)所，為土地產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。第二，集體土地確權(quán)能夠使農(nóng)戶、集體、企業(yè)和政府等市場主體之間形成更穩(wěn)定的契約關(guān)系。我國農(nóng)村家庭承包地互換、轉(zhuǎn)包、再承包等流轉(zhuǎn)模式，自從實(shí)施家庭承包責(zé)任制以來就一直存在。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化和市場經(jīng)營的需要，家庭承包地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)近年來在我國廣大農(nóng)村地區(qū)興起。這種大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)過程中的一個突出問題就是，由于土地產(chǎn)權(quán)的模糊導(dǎo)致農(nóng)戶、集體、企業(yè)和政府之間的契約關(guān)系不穩(wěn)定。由于土地流轉(zhuǎn)市場的信息不完全及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的滯后甚至缺位，土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛越來越多，轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出農(nóng)戶、集體、企業(yè)經(jīng)常因?yàn)槠跫s關(guān)系不明爆發(fā)沖突。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為必然趨勢，政府政策扶持、法律制度規(guī)范正是當(dāng)務(wù)之急。通過對集體土地確權(quán)，能夠讓參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶、集體、企業(yè)和政府的市場主體基于市場機(jī)制形成相對穩(wěn)定的契約關(guān)系，契約關(guān)系的完善有利于實(shí)現(xiàn)各方利益的改進(jìn)。第三，基于集體土地確權(quán)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化到了一定的階段，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是市場經(jīng)濟(jì)條件下提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和農(nóng)民收入的根本出路。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)客觀上要求農(nóng)村土地的集中連片，以便于實(shí)行大規(guī)模高效率的機(jī)械化操作。在家庭經(jīng)營方式下，由于生產(chǎn)經(jīng)營過于分散，不具備采用現(xiàn)代技術(shù)的能力和條件，不利于提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。同時，分散經(jīng)營導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整個過程難以實(shí)現(xiàn)有效控制，農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和品牌建設(shè)難以落實(shí)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠有效提升土地產(chǎn)出效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供所需平臺，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，必然要求土地適度規(guī)模經(jīng)營，而給予集體土地確權(quán)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模經(jīng)營的有效途徑。與此同時，加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素均衡配置，有利于工業(yè)和農(nóng)業(yè)，城市和農(nóng)村對接，有利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、剩余土地閑置問題，有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)差距，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的有效路徑。

二、A縣土地信托流轉(zhuǎn)模式的案例分析

(一)A縣土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式

從2009年開始，A縣作為中部地區(qū)具有代表性的農(nóng)業(yè)大縣，開始立足本縣實(shí)際，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式的主要做法分三個階段:第一階段，由政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣一級設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司，農(nóng)民在自愿的前提下，通過信托合同將自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托給土地信托機(jī)構(gòu);第二階段，農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶再從政府土地信托公司手中連片租賃土地，從事農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、市場化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;第三階段，依托信托公司融資，結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的需要不斷完善農(nóng)戶、集體、企業(yè)和政府之間的契約關(guān)系。A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式有三個主要特征:一是政府創(chuàng)造平臺，由縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府主動建設(shè)土地交易流轉(zhuǎn)平臺;二是以信托為主要特色，將信托制度在管理財產(chǎn)方面的優(yōu)勢與農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展有機(jī)結(jié)合;三是堅持市場運(yùn)作，政府、企業(yè)、集體和農(nóng)戶均以市場主體的身份完善契約關(guān)系。

(二)創(chuàng)新模式對土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的作用

(1)A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，妥善處理政府與市場關(guān)系的創(chuàng)新模式。A縣模式由政府出資設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)(公司)，農(nóng)民在自愿的前提下，通過信托合同將自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托給土地信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)企業(yè)再從政府土地信托公司手中連片租賃土地，從事農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、市場化經(jīng)營。這種模式變過去農(nóng)戶和企業(yè)兩個角色間的流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶、企業(yè)、政府三個角色間的流轉(zhuǎn)。因而，有利于規(guī)模化、集約化、機(jī)械化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素平等交換和均衡配置，有利于形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。(2)A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式是提高土地利用效率，讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果的有效途徑。土地是稀缺資源，尤其是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速階段，土地資源的稀缺性更加顯著。2013年的中央一號文件指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式。堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式就是在現(xiàn)有土地制度基礎(chǔ)上，進(jìn)行提高土地利用效率和利用方式的大膽創(chuàng)新。A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式不僅增加了農(nóng)民收入，同時帶動資本下鄉(xiāng)，推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)，改善鄉(xiāng)村治理。能夠提升土地利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的市場價值，真正能夠讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。(3)A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式是一種相對規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)模式，具有一定的適應(yīng)性和推廣價值。A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式中的信托契約具有比其它委托、契約更高的穩(wěn)定性，能夠更好地保障農(nóng)戶、托管公司、農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司各方的利益，便于形成了更為穩(wěn)定的契約關(guān)系，大大提高了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性。所以，這種土地流轉(zhuǎn)模式不僅適應(yīng)于湖區(qū)，也適應(yīng)于丘陵山地;不僅適應(yīng)于水田耕地流轉(zhuǎn)，也適應(yīng)于種植茶葉、藥材等旱土甚至林地、養(yǎng)殖水面等的流轉(zhuǎn)。因此，A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中具有一定的推廣價值。

(三)小結(jié)

通過對A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式的分析發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的過程中，要注意以下三個方面的問題。一是要充分尊重農(nóng)民的意愿。對于我國大多數(shù)農(nóng)戶而言，土地是其最基本的生產(chǎn)資料，更是其“活命田”和“不能實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的退路”。必須充分保障農(nóng)民有種地的基本權(quán)利，各級政府和組織不能隨意收回家庭承包地。二是要充分遵循市場規(guī)律。只有遵循市場規(guī)律，妥善處理好市場和政府關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的市場價值，這是保證農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果的物質(zhì)基礎(chǔ)。三要堅持生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。土地制度創(chuàng)新探索，要始終堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放和農(nóng)民收入水平的提高為導(dǎo)向。凡是有利于生產(chǎn)力解放的方式，就要敢于從農(nóng)村基層進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，這里是中國特色社會主義改革的起點(diǎn)，也是前沿陣地。A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式的推廣以農(nóng)民群眾不斷提升的滿意度作為推動工作的主要動力，尊重農(nóng)民話語權(quán)，并確保農(nóng)民能充分獲得土地流轉(zhuǎn)所帶來的土地增值收益。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對于這一的土地流轉(zhuǎn)模式非常樂于接受。

三、政策建議

鑒于此，近年來國家連續(xù)密集出臺關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要政策，意圖堵上這一制度漏洞。本文基于A縣信托土地流轉(zhuǎn)模式的案例，分析了集體土地確權(quán)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的作用，并提出以下政策建議:第一，在完善現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展需要積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式，從根本上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入。通過結(jié)合當(dāng)?shù)鼗厩闆r和現(xiàn)實(shí)困難，靈活構(gòu)建行之有效而又平等互利的土地流轉(zhuǎn)平臺，著力于解決包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的“三農(nóng)”問題通常面臨的“最后一公里”難題。第二，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)過程中，要充分利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素均衡配置，能夠讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。必須特別強(qiáng)調(diào)和堅持科學(xué)發(fā)展觀中“以人為本”的根本理念，始終把農(nóng)民的權(quán)利放在第一位，確保農(nóng)民享有土地流轉(zhuǎn)中土地增值的收益。第三，建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會化服務(wù)體系，降低土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶和企業(yè)的風(fēng)險。通過建立由政府、中介機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)等組成的完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，是保證處于先天弱勢地位的農(nóng)民在土地交易中獲取收益的基礎(chǔ)。

作者：張浩博 陳池波 單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)

集體土地流轉(zhuǎn)論文:對集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的若干思索

摘要：農(nóng)村土地資源作為一種“特殊商品”，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用。現(xiàn)如今集體土地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰、土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于原則、農(nóng)地征用制度不合理等問題突出，改革勢在必行，應(yīng)從法律上、政策上和制度上加以研究、探討。

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問題；探討

當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場后，在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實(shí)際上早就客觀存在。[1]現(xiàn)在隨著全國城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場已成為不爭的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”由此可見，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

（二）法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒有對集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒有土地財產(chǎn)權(quán)，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實(shí)中，大量集體土地通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國的農(nóng)地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國家主權(quán)或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴(yán)格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會或市場主體（包括國有企業(yè)）來完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價征用農(nóng)地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結(jié)中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場

土地作為要素市場特殊商品，應(yīng)通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價格和價值相符。集體土地進(jìn)入市場，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場配置機(jī)制具有推動作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國家指導(dǎo)土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場的同時，還要通過集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計劃等手段來規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進(jìn)入市場的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。嘗試集體土地進(jìn)入經(jīng)營性開發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進(jìn)宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的房租收入。

綜上所述，目前我國農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)入市場參與資源分配已是大勢所趨，無論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國家應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動我國經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:健全農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

摘要：

我國新農(nóng)村建設(shè)的步伐不斷加快，農(nóng)村的土地問題也就得到了全社會的關(guān)注。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及使用權(quán)相結(jié)合的一種體現(xiàn)，在長期的農(nóng)村政策變化中，國家關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出臺了一系列相關(guān)法律文件，有效協(xié)調(diào)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)變化，本文分析了當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基本形式并在此基礎(chǔ)上闡述了發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村；集體土地流轉(zhuǎn)；趨勢

新形勢下，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，形成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，實(shí)行依法、自愿、有償原則具有時展的必然性，對農(nóng)民集體土地的經(jīng)營權(quán)適當(dāng)放寬，在法律允許的范圍，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租以及股份合作等的形式來流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，并且這種流轉(zhuǎn)也要有嚴(yán)格的流程說明，要最大限度的維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，針對于當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式有了新的變化。

1農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式

1.1宅基地?fù)Q房形式這種流轉(zhuǎn)形式是在新形勢下出現(xiàn)的，是農(nóng)民根據(jù)自身的實(shí)際狀況以自愿的形式按照宅基地的實(shí)際面積大小來和規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)相對比，換取城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅。原有的村莊用地會被用來進(jìn)行復(fù)墾，節(jié)約留下的土地在經(jīng)過整合之后，一方面會引進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)來綜合利用，另一方面還可以用作耕地保護(hù)或者是拆遷戶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的建設(shè)[1]。但是，需要注意的是，這種流轉(zhuǎn)形式并不是在所有地區(qū)都可適用，主要適用于在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，具體流程是對整個村子的農(nóng)民集體進(jìn)行拆遷、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并在城鎮(zhèn)建設(shè)集中回遷樓，農(nóng)民可以居住到新建設(shè)樓房中。

1.2土地股份合作社形式這種形式主要是由村組干部帶頭實(shí)行的，是以農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)來作為出資的對象，在經(jīng)過工商部門登記確認(rèn)之后，形成土地股份合作社，這種形式下，土地的所有權(quán)和承包權(quán)并沒有發(fā)生改變，只是對于它的利用和經(jīng)營形式發(fā)生了改變。所形成的土地股份合作社實(shí)行的是社員代表大會制度，是合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。這種形式嚴(yán)格來說屬于是一種“分”“合”形式，就是把農(nóng)民承包田的“土地經(jīng)營權(quán)”以入股的形式，按照股份多少來分紅，這樣一方面可以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，另一方面也可以充分確保農(nóng)民對土地承包所具有的長期收益權(quán)。

1.3以土地來換取社保當(dāng)前在對農(nóng)民土地的補(bǔ)償措施中，以貨幣形式一次性安置逐漸成為了一種趨勢，這種形式實(shí)質(zhì)上并不具有長遠(yuǎn)性效益[2]。這種形式下的農(nóng)民在補(bǔ)償?shù)呢泿庞猛旰缶蜁o當(dāng)?shù)氐恼芾砉ぷ鲙砗艽髩毫Γ畷堰@一部分農(nóng)民的基本生活保障歸入到城鎮(zhèn)社會保障體系中，通過土地來換取社保，做到農(nóng)民的老有所醫(yī)、病有所醫(yī)，通過制度的形式來維護(hù)農(nóng)民利益。

2農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢

2.1流轉(zhuǎn)的形式會更加多樣化國家出臺的文件中對于農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)有明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)的形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換以及轉(zhuǎn)讓等形式，但是就此前的情況來看，一些實(shí)行的法律文件對于家庭承包的土地在流轉(zhuǎn)上只有轉(zhuǎn)包、出租、互換等形式，還沒有明確規(guī)定可以入股，而且所規(guī)定的可以入股的土地基本上對于農(nóng)民來說沒有什么較大的利用價值[3]，而當(dāng)前我國實(shí)行的是家庭承包責(zé)任制形式，這種形式會在客觀上促使越來越多的流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)。

2.2流轉(zhuǎn)期限延長農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)期限會受到總承包期限的限制，流轉(zhuǎn)的周期不能超出總承包期的剩余期限。在法律文件上規(guī)定的是耕地的承包期限以30年為準(zhǔn)，草地為30~50年，林地是30~70年。不難看出，對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)會有更穩(wěn)固的保障，并且現(xiàn)有的承包關(guān)系會長久不變，這就說明之前30年的耕地承包期限會在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢下進(jìn)一步延長，而承包期限的延長也就使流轉(zhuǎn)期限也會得到延長。

2.3更加重視服務(wù)和管理國家在農(nóng)村集體土地的管理上，出臺了很多新的政策，鼓勵以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，并通過各方面的投入來帶動土地流轉(zhuǎn)市場的活躍，通過農(nóng)民對集體土地流轉(zhuǎn)的重視。按照現(xiàn)有發(fā)展態(tài)勢來看，在未來發(fā)展中很可能出現(xiàn)專門的土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場，具體運(yùn)作上類似于證券交易所等，而且這樣也會使這方面的中介機(jī)構(gòu)增多，會有更多的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)評估和經(jīng)紀(jì)等的服務(wù)，與此同時，土地管理部門、農(nóng)業(yè)行政部門等的職責(zé)就會越來越大，在加強(qiáng)土地使用的同時還要對流轉(zhuǎn)的市場進(jìn)行規(guī)范化管理，確保土地流轉(zhuǎn)的正常有序。

3結(jié)語

農(nóng)村集體土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在當(dāng)前形勢下，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，集體土地的流轉(zhuǎn)形式變得越來越多樣化，并且也給農(nóng)民帶來了很多的經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)國家的政策文件指導(dǎo)，這種發(fā)展趨勢會越來越好。

作者：肖保全 單位：湖北省地質(zhì)調(diào)查院

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究

[摘要]

土地流轉(zhuǎn)能充分利用土地資源，促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營，提高土地利用率。但是，后發(fā)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，國情、法律制度、管理政策等方面的障礙，導(dǎo)致諸如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善、缺乏制度約束和依法監(jiān)管等問題，容易造成后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)失范、隨意等現(xiàn)象。須以依法維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益為中心任務(wù)，健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，完善土地確權(quán)登記、監(jiān)管制度，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的司法保護(hù)，確保后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]

后發(fā)地區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；確權(quán)登記；土地監(jiān)管

后發(fā)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，在市場經(jīng)濟(jì)條件下其土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀堪憂，急需完善后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的種種問題，合理配置農(nóng)村集體土地資源，提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。

一、后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)形式以出租為主，即集體土地所有者或使用者收取一定的費(fèi)用將土地使用權(quán)出租給第三人使用。集體土地流轉(zhuǎn)主體包括村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有者、村民委員會、村民小組，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)和個人等土地使用者；土地使用權(quán)受讓方或承租方包括集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員、其他經(jīng)濟(jì)組織和其他社會成員如民營企業(yè)、個體工商戶等等[1]。此外，流轉(zhuǎn)的形式還有個別群眾私下進(jìn)行的土地轉(zhuǎn)讓，甚至以轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)連帶轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的形式進(jìn)行非法的土地流轉(zhuǎn)，如貴陽、南寧等市城中村的部分農(nóng)民將個人宅基地建好房子后轉(zhuǎn)讓，但未到土地管理部門登記備案。流轉(zhuǎn)形式還有作價入股、聯(lián)營聯(lián)建等流轉(zhuǎn)形式，即以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股、聯(lián)營形式興辦企業(yè)等，流轉(zhuǎn)的地址位置大部分為城郊結(jié)合部及縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地或集鎮(zhèn)地。一般情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平越高的縣、區(qū)、鎮(zhèn)，其集體土地流轉(zhuǎn)越活躍；而經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，集體土地流轉(zhuǎn)則比較少見。從貴陽、南寧等市來看，集體土地流轉(zhuǎn)多的大多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)量越多。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、商品經(jīng)濟(jì)意識較強(qiáng)的南寧市賓陽縣，集體土地流轉(zhuǎn)較多，流轉(zhuǎn)后主要用作工業(yè)用地和住宅用地。總體而言，土地流轉(zhuǎn)充分利用土地資源，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)濟(jì)意義重大，極大地促進(jìn)了土地規(guī)模化經(jīng)營，推動了地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高了土地利用率。但是，后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過程中，也存在著需要正視的問題。如相當(dāng)部分屬私下流轉(zhuǎn)，一般不到國土部門申報，甚至有部分是非法占用農(nóng)村農(nóng)用地搞非農(nóng)建設(shè)，當(dāng)?shù)卣⑽磳r(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范管理。

二、后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

盡管后發(fā)地區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模日趨增大，但從當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況看，存在的問題也不少。究其原因，不外乎國情、法律制度、管理政策等方面的障礙影響著流轉(zhuǎn)的整個過程。中國在集體土地所有制下土地權(quán)利主體多元化，土地所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)分屬農(nóng)村集體組織、農(nóng)民、政府三方主體[2]；同時，因城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，土地快速增值形成利益驅(qū)動。在政績考核的背景下，村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或上級政府不遺余力地推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，改變了土地原有用途。然而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善，土地流轉(zhuǎn)缺乏法律支持、缺乏制度約束以及缺乏依法監(jiān)管，容易造成后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)失范、隨意等現(xiàn)象，現(xiàn)狀不容樂觀。

（一）缺乏法律支持目前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度還很不完善，統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度尚未專門立法，現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)有所限制，使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具備法律意義上的物權(quán)，其土地產(chǎn)權(quán)不完整。目前，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度主要有《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章如農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等，還包括地方性法規(guī)政策、黨的代表大會報告、中央一號文件等政策性文件[3]，側(cè)重規(guī)范耕地（農(nóng)用地）的流轉(zhuǎn)，卻未規(guī)制農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地等的流轉(zhuǎn)，致使后發(fā)地區(qū)集體建設(shè)用地與宅基地的流轉(zhuǎn)無法可依。正因缺乏明確統(tǒng)一的法律支持，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不完整，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)不清，土地流轉(zhuǎn)主體法律地位不明確、不合規(guī)，流轉(zhuǎn)中的土地產(chǎn)權(quán)缺乏有效保障，交易不安全，土地流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生。

（二）缺乏制度約束按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受限制和禁止的，有相應(yīng)的行政主管部門對流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)管。但現(xiàn)實(shí)中，因土地流轉(zhuǎn)法律制度的不完善，相關(guān)管理部門對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管就難以有制度上的有效約束。例如，后發(fā)地區(qū)有相當(dāng)多的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)沒有到土地管理部門辦理登記手續(xù)，以逃避土地管理部門的監(jiān)管；或雖然辦理了土地流轉(zhuǎn)登記，但是土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用超低，以規(guī)避土地流轉(zhuǎn)交易稅費(fèi)，或者一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、承包大戶在其資金短缺或經(jīng)營項(xiàng)目的收益沒有達(dá)到預(yù)期時不兌現(xiàn)其租金承諾或要求降低租金，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶利益，農(nóng)民收益沒有制度保障；或罔顧集體利益，私自建房屋出租，私下收取租金，獨(dú)占集體土地收益。這些自發(fā)、無序的土地流轉(zhuǎn)，由于缺乏制度約束，加上無足夠的人力物力，土地和規(guī)劃、建設(shè)部門難以對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效管理，使得本屬于農(nóng)村集體組織及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益乃至國家土地稅費(fèi)無法得到制度上的有效保障，大大削弱政府調(diào)控土地市場的能力，建設(shè)用地供應(yīng)總量未能得到合理調(diào)控，土地利用的總體規(guī)劃和城市規(guī)劃亦無法順利實(shí)施，造成后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)混亂，土地市場秩序失控，違法使用占用土地行為增加。

（三）缺乏依法監(jiān)管法律制度的不健全導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)缺乏制度約束，脫離了政府的監(jiān)管，有些地方甚至違背依法、自愿、有償原則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。由于缺乏監(jiān)管，農(nóng)村集體土地私下流轉(zhuǎn)、私下交易、沒有到土地管理部門辦理登記手續(xù)占較大比例，流轉(zhuǎn)往往是自發(fā)的、隱形的，甚至存在集體農(nóng)用土地非法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。非法流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管最突出的是越過耕地保護(hù)紅線。部分集體經(jīng)濟(jì)組織或者個人未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地出租、轉(zhuǎn)讓后，有些承租方或者受讓人并沒有向種糧等農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，而是改變土地用途，用于非農(nóng)建設(shè)，或種養(yǎng)經(jīng)濟(jì)作物，或發(fā)展涉農(nóng)觀光旅游，或設(shè)廠經(jīng)營，或高價轉(zhuǎn)租從中獲利。甚至使土地處于事實(shí)上的撂荒狀態(tài)，這類土地流轉(zhuǎn)不僅交易行為不規(guī)范，而且屬于違法行為。同時，無論短期租用或者長期轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)土地，業(yè)主在使用土地時都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時性建筑，并對土地進(jìn)行整理，打亂原有農(nóng)戶承包土地的界線，使原農(nóng)用土地還耕困難。土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管另一突出表現(xiàn)是，某些地方土地流轉(zhuǎn)協(xié)議不規(guī)范，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)是以村委為單位造具花名冊，農(nóng)戶在花名冊上簽字表示同意轉(zhuǎn)讓；或者是即使簽署了書面流轉(zhuǎn)合同，但合同內(nèi)容不規(guī)范，多數(shù)是按照受讓方的意圖形成，對土地流轉(zhuǎn)期限、租金或者利潤分配、違約責(zé)任等條款用詞含糊，且很多未到當(dāng)?shù)赝恋爻邪芾聿块T備案，致使土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制缺失。這些在后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中暴露出的種種問題，影響了土地流轉(zhuǎn)的健康有序可持續(xù)發(fā)展，容易引發(fā)土地糾紛，急需完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

三、完善后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

針對種種存在的問題，當(dāng)務(wù)之急是以依法維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益為中心任務(wù)，認(rèn)真宣傳貫徹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，堅持依法、自愿、有償?shù)仍瓌t，將農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)登記等納入不動產(chǎn)確權(quán)、登記范疇，讓后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、自愿、有償，守住耕地紅線，確保土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善土地流轉(zhuǎn)法律體系，為后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供法律支持目前由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善，土地流轉(zhuǎn)缺乏法律支持、缺乏制度約束，以及缺乏依法監(jiān)管，在一定程度上制約著后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。因此，有必要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度，規(guī)范整合土地流轉(zhuǎn)法律制度，把散見于《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》和一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件等有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)規(guī)定，統(tǒng)一整合在《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》中，綜合考慮耕地（農(nóng)用地）流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的法律地位，明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條件、程序，規(guī)定農(nóng)民有權(quán)流轉(zhuǎn)生活領(lǐng)域里的宅基地使用權(quán)和生產(chǎn)領(lǐng)域里的經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。將農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)登記等納入不動產(chǎn)確權(quán)、登記范疇，擬定規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)合同，完善受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作方式。明確土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)，以及責(zé)任分擔(dān)等條款，確立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù)制度。由此鼓勵支持農(nóng)民依法合規(guī)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，開拓后發(fā)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)等資金籌措渠道，以確保土地流轉(zhuǎn)有利于土地規(guī)模化經(jīng)營。同時，在土地流轉(zhuǎn)法律體系完善的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村社會保障制度[4]，為土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民安居樂業(yè)提供長效保障，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善土地確權(quán)登記、監(jiān)管制度，為后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)提供制度保障因中國土地權(quán)利主體多元化，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)分屬不同權(quán)利主體。為使土地流轉(zhuǎn)有序循法，需明確土地使用權(quán)權(quán)屬及土地管理法治化。1.完善土地使用權(quán)確權(quán)登記制度農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬需要明確，尤其是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記是落實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保的關(guān)鍵因素，也是農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)要素，因此，要做好、完善農(nóng)村土地確權(quán)登記制度。目前，農(nóng)村各地已經(jīng)在開展這項(xiàng)工作，如廣西南寧市，至2014年，全市以整鎮(zhèn)推進(jìn)為中心的確權(quán)工作涉及的行政村有170多個，涉及家庭農(nóng)戶400多戶，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成，為南寧市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合法有序流動提供了制度保障，確保了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中享有充分的話語權(quán)，確保耕地紅線不被突破，有效地分享到土地流轉(zhuǎn)收益。2.監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂與履行各地村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門須明晰各自的管理職責(zé)，規(guī)范流轉(zhuǎn)操作程序，制定并監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂和履行，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)事前公示、事中事后監(jiān)管制度，具體做法如下。其一，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂前，縣、鄉(xiāng)、村土地管理部門需確定專業(yè)人士對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容進(jìn)行審查和指導(dǎo)，提高合同的規(guī)范性和合法性；核查受讓方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況、履行能力，防范土地流轉(zhuǎn)履約不能、合同詐騙的風(fēng)險。其二，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障制度。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂時，經(jīng)營業(yè)主每年要向流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)交納一定數(shù)量的風(fēng)險保證金，以防范業(yè)主因經(jīng)營困難等原因無法兌現(xiàn)合同條款無法兌現(xiàn)租金或者流轉(zhuǎn)金而引發(fā)糾紛。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，縣、鄉(xiāng)土地管理部門接受登記備案，妥善管理好流轉(zhuǎn)合同備份檔案，進(jìn)行入網(wǎng)登記，提高合同的安全性與公開性，嚴(yán)厲查處所有損害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為。

（三）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的司法保護(hù)，為土地流轉(zhuǎn)提供法律監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)合同作為法律地位平等的雙方自愿簽署的一份協(xié)議，在合同雙方出現(xiàn)糾紛時，仍然適用民事權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，如目前頒布施行的《土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》已經(jīng)在全國各地紛紛貫徹落實(shí)，把仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，逐步建立農(nóng)村土地承包仲裁委員會或者農(nóng)村土地承包糾紛仲裁庭。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有其自身的特殊性，司法介入有相當(dāng)?shù)碾y度。因特定的體制政策、社會背景原因，以及具體的制度機(jī)制等因素，中國當(dāng)前各地土地流轉(zhuǎn)政策彈性比較大，許多法院因?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)的政策標(biāo)準(zhǔn)難以把握；加上土地流轉(zhuǎn)糾紛涉及人員眾多，現(xiàn)實(shí)因素與歷史遺留問題交織，司法調(diào)處機(jī)制難以介入。從當(dāng)前各地人民法院辦理的相關(guān)案件看，后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)司法保護(hù)渠道不暢通，法院一般不予受理土地流轉(zhuǎn)糾紛[5]。所以，土地流轉(zhuǎn)糾紛中，除了其協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁等多途徑糾紛調(diào)處機(jī)制有必要加以完善、健全外，司法介入機(jī)制更需要加強(qiáng)。后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的很多問題，涉及國家法律的實(shí)施，因此土地流轉(zhuǎn)的司法保護(hù)應(yīng)當(dāng)盡可能堅持土地流轉(zhuǎn)合法有序、注重協(xié)調(diào)和解等原則，各地受理案件的人民法院在動用司法介入機(jī)制處理土地流轉(zhuǎn)糾紛時，需在考量各方利益均衡的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)法，確保妥善處理，真正解決糾紛化解矛盾，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果有機(jī)統(tǒng)一，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

總之，針對后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實(shí)問題，須以依法維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益為中心任務(wù)，認(rèn)真宣傳貫徹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，堅持依法、自愿、有償、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)原則，將農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)登記等納入不動產(chǎn)確權(quán)、登記范疇，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的司法保護(hù)，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開、公正、公平，守住耕地紅線，確保后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

作者：蔡德仿 梁文捷 單位：南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院 南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 科技處

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度分析

摘要：

當(dāng)前我國全面進(jìn)行農(nóng)村集體也將面臨眾多風(fēng)險，例如失地農(nóng)民生活無保障、農(nóng)村貧富差距加大，商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”威脅糧食安全、行政權(quán)力干預(yù)擾亂市場秩序等。因此，筆者持“半開放”市場化的態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，禁止商業(yè)資本進(jìn)入集體土地流轉(zhuǎn)市場，在根本上賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)權(quán)能最大化。

關(guān)鍵詞：

集體土地；流轉(zhuǎn)；市場化；增值收益

一、我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）承包土地承載著生活保障功能，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)承包土地農(nóng)村集體土地主要包括農(nóng)村集體用于公共設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地對農(nóng)民的意義重大。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更少，多數(shù)屬于外出務(wù)工，但是無法在城市立足，最終要返回農(nóng)村；在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。[1]由此可見，農(nóng)民對承包土地的依賴性仍然很強(qiáng)，失地在很大程度上意味著無生活來源或者生活質(zhì)量降低，因此絕大多數(shù)農(nóng)民不會選擇轉(zhuǎn)讓土地，而是選擇出租土地，以防外出歸來時有生活保障。

（二）集體土地使用權(quán)的商品屬性不明確，無法充分實(shí)現(xiàn)市場價值我國土地整體上劃分為國有土地和集體土地，兩者相較而言，國有土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)劃分具體，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)明確，在符合相關(guān)條件的情況下，國有土地可進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)；而對于集體土地，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓則受到極大的限制，集體土地的價值被固定在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值上，因而土地的市場價值不能充分實(shí)現(xiàn)。首先，集體土地使用權(quán)基本上不具備抵押、擔(dān)保等派生功能。據(jù)《擔(dān)保法》《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可以抵押，這表明了集體土地使用權(quán)大體上沒有抵押權(quán)能和擔(dān)保權(quán)能或者極大程度地被限制，市場價值不能充分實(shí)現(xiàn)。其次，集體土地流轉(zhuǎn)的受讓方必須為農(nóng)民，且該集體土地不得用作非農(nóng)業(yè)用途。以農(nóng)村宅基地為例，物權(quán)法規(guī)定宅基房屋的受讓方必須為農(nóng)民，如果轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，則該房屋買賣合同無效，該民事關(guān)系不受法律保護(hù)，小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險問題正是基于這一事實(shí)產(chǎn)生的。

（三）集體土地的流轉(zhuǎn)制度不完善，阻礙農(nóng)民的土地增值收益當(dāng)前我國有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的制度并不完善，不利于農(nóng)民公平合理地流轉(zhuǎn)土地。首先，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓缺乏統(tǒng)一的價格標(biāo)準(zhǔn)，無專門的集體土地價格評估機(jī)構(gòu)。農(nóng)民普遍存在對土地市場信息把握不及時、不準(zhǔn)確、信息不對稱的問題，不了解交易當(dāng)時的土地市場價格，因而出現(xiàn)憑經(jīng)驗(yàn)定價、隨意定價的現(xiàn)象。其次，政府擁有征地壟斷權(quán)，農(nóng)民極少獲得土地增值利益。我國法律規(guī)定，只有將集體土地征收為國有土地后，才能進(jìn)入商品市場，這實(shí)質(zhì)上法律賦予了政府征地壟斷權(quán),即政府一方面壟斷土地一級市場——壟斷征地權(quán)利,同時又經(jīng)營二級市場——把從農(nóng)民手中低價征來的土地高價賣給開發(fā)商。而農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償僅與其農(nóng)作物收益有關(guān),土地征收、轉(zhuǎn)讓過程中的增值收益多數(shù)被政府拿走。同時，大部分政府都存在“土地財政”的現(xiàn)象，政府違法改變土地性質(zhì)、使得集體土地流入市場。十八大報告中提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內(nèi)容首次寫進(jìn)中共黨代會報告，可以看出，當(dāng)前我國農(nóng)民在集體土地增值收益分配中處于弱勢地位，我們要給予充分的重視。

二、我國農(nóng)村集體土地制度改革將面臨的風(fēng)險分析

（一）失地農(nóng)民生活無保障，農(nóng)村貧富差距加大失地農(nóng)民問題是放開土地轉(zhuǎn)讓市場前需要考慮的首要問題。中國農(nóng)民有715億之眾，[2]傳統(tǒng)農(nóng)民以農(nóng)業(yè)種植為生，一旦脫離土地，其生存可能受到威脅。從日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)看，這兩個國家允許農(nóng)民自由買賣土地之所以沒有導(dǎo)致大規(guī)模的”失地流民“問題，一是因?yàn)殡S著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民對土地升值普遍存在心理預(yù)期，“惜地”意識越來越強(qiáng)烈；二是因?yàn)榈诙a(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機(jī)會，最重要的是日韓兩國的社會保障制度完善，失地農(nóng)民無后顧之憂。雖然我國農(nóng)民也有惜地意識，但是我國的就業(yè)服務(wù)制度和社會保障制度仍在不斷建設(shè)和完善中，目前不足以充分保障農(nóng)民的生活，我國放開集體土地流轉(zhuǎn)市場雖然不會引發(fā)大規(guī)模的“失地流民”問題，但是失地農(nóng)民的生活保障仍然是重中之重。集體土地自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的農(nóng)村貧富差距加大也不容忽視。研究發(fā)現(xiàn),在股份公司、有限公司、合作社、家庭、個人等諸農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式中,家庭農(nóng)場在生產(chǎn)效率、生產(chǎn)效益、環(huán)境成本等方面具有優(yōu)勢,是首選的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織形式[1]，這也是我們鼓勵集體土地自由流轉(zhuǎn)、促進(jìn)土地集約化生產(chǎn)的最初目的。然而集約化就意味著土地多寡分配不均，對于農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)種植是其主要收入來源，土地的多寡在一定程度上決定了收入的多寡，這必然造成農(nóng)村貧富差距加大。

（二）商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”，糧食安全受威脅集體土地的自由化、集約化流轉(zhuǎn)有利有弊，利處在于可以大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益，弊端在于如果允許商業(yè)資本流入集體土地市場，在利益驅(qū)動下，商業(yè)資本會大量下鄉(xiāng)“囤地”，這將嚴(yán)重擾亂集體土地的市場流轉(zhuǎn)秩序，使得集體土地的流轉(zhuǎn)具有投機(jī)性，造成真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民或者其他主體無法獲得集體土地或者只能高價購買集體土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，直接的后果就是糧食價格大肆提升。同時，商業(yè)資本囤積的集體土地多進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)建設(shè)，耕地大量減少，嚴(yán)重威脅我國糧食安全。

（三）行政權(quán)力干預(yù)，擾亂市場秩序農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場化要充分尊重農(nóng)民的個人意志，遵循自愿原則、公平原則進(jìn)行農(nóng)村土地交易。[2]當(dāng)前我國《物權(quán)法》《土地承包法》等相關(guān)法律對農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)自由保護(hù)和確權(quán)保護(hù)不到位，賦予發(fā)包方在集體土地流轉(zhuǎn)上的決定權(quán)，極大的阻礙了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自由，同時現(xiàn)實(shí)中也存在土地買入者和土地所有權(quán)主體代表（村委會、村民小組等）相互串通，脅迫農(nóng)民強(qiáng)買強(qiáng)賣土地的現(xiàn)象。農(nóng)民是土地的“長久使用者”，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)具有充分的自主權(quán)，然而土地流轉(zhuǎn)的推動者卻多是地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織代表，行政權(quán)力的介入，使農(nóng)民喪失了話語權(quán)，違反了平等協(xié)商原則和自愿原則，嚴(yán)重地擾亂了集體土地流轉(zhuǎn)的市場秩序。

三、加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場化的措施

（一）加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂現(xiàn)代農(nóng)村，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民也開始從事其他行業(yè)的工作，農(nóng)民對土地的依附性逐漸減弱，但不可否認(rèn)的是，在大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民的家庭總收入中仍然占據(jù)很大的比例，這也就意味著農(nóng)民失地后其家庭收入會嚴(yán)重減少，甚至部分失地農(nóng)民面臨無生活來源的困境，因此，我國要不斷加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。首先要解決的是失地農(nóng)民的基本生活問題，要貫徹落實(shí)最低生活保障金制度，及時發(fā)放，同時要妥善解決失地農(nóng)民的安置、就業(yè)問題。其次，由于農(nóng)民失去了土地，無穩(wěn)定的生活來源，因此要加快普及農(nóng)村養(yǎng)老保險，加大政府和村集體的補(bǔ)助份額，減少失地農(nóng)民的保險負(fù)擔(dān)。再次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療要貫徹落實(shí)，充分保障失地農(nóng)民及時就醫(yī)、救治，突破農(nóng)民看病難的困境。只有解決了農(nóng)民的后顧之憂，才會加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)速度，才能充分發(fā)揮集體土地的價值。

（二）嚴(yán)格承包土地的市場準(zhǔn)入制度，禁止商業(yè)資本進(jìn)入在承包土地流轉(zhuǎn)市場化初期，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格承包土地市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將承包土地的功能嚴(yán)格限定在農(nóng)業(yè)上，嚴(yán)禁商業(yè)資本涌入承包土地市場。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，土地價格攀升，如果全面放開農(nóng)村承包土地市場，將吸引大量商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”，這將導(dǎo)致承包土地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，同時，將嚴(yán)重威脅我國的糧食安全。為了打消商業(yè)資本下鄉(xiāng)囤地的利益預(yù)期，可以對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地征收高額土地增值稅,這樣不僅增加了當(dāng)?shù)氐呢斦杖耄€可以有效抑制耕地流失，保護(hù)耕地。對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的公司，也要嚴(yán)格限制進(jìn)入土地市場，預(yù)防打著“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動”的旗號進(jìn)行商業(yè)發(fā)開。

（三）賦予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)權(quán)能當(dāng)前我國農(nóng)民集體土地使用權(quán)的最大弊端在于權(quán)利行使不充分，一方面表現(xiàn)為集體土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保權(quán)能受限，另一方面表現(xiàn)為集體土地的房屋無法實(shí)現(xiàn)其作為不動產(chǎn)的價值，針對以上兩個問題，做出如下建議。首先，要充分保障集體土地的自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集體土地的市場價值。具體做法：

第一，簡化集體土地的流轉(zhuǎn)程序，取消發(fā)包方的“同意權(quán)”，取消“土地承包經(jīng)營權(quán)”的期限，賦予農(nóng)民永久性的土地承包經(jīng)營權(quán)，同時取消不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員的差別轉(zhuǎn)讓待遇。只要出讓農(nóng)民有其他穩(wěn)定收入，受讓主體也是農(nóng)民，且不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)民之間就可以自由流轉(zhuǎn)，不受發(fā)包方限制。

第二，允許集體土地進(jìn)行抵押、擔(dān)保，但無論是抵押給銀行等金融機(jī)構(gòu)還是抵押給個人，最終使用土地的人均不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

其次，對宅基地房屋確權(quán)發(fā)證，以實(shí)現(xiàn)其作為不動產(chǎn)的價值。當(dāng)前我國農(nóng)村房屋無房屋產(chǎn)權(quán)證，且法律規(guī)定農(nóng)村房屋不得抵押、擔(dān)保，不得轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，然而受利益驅(qū)使，現(xiàn)實(shí)中存在大量的違法抵押、違法轉(zhuǎn)讓行為。因此，只有順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求對農(nóng)村房屋進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，從法律上賦予農(nóng)村房屋自由轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保權(quán)能，才能減少農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險。但需要注意的是對農(nóng)村房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，仍然不得改變其集體土地和宅基地的性質(zhì)，不得進(jìn)行商業(yè)開發(fā)和非農(nóng)建設(shè)。

作者:杜曉芳 單位:黑龍江大學(xué)研究生學(xué)院

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)特征

一、研究背景

中國對土地流轉(zhuǎn)的研究從20世紀(jì)70年代末實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始，針對已出現(xiàn)的農(nóng)民自發(fā)轉(zhuǎn)包土地行為，當(dāng)時的學(xué)術(shù)界研究主要集中在是否應(yīng)該推行一級土地流轉(zhuǎn)的問題，對土地流轉(zhuǎn)的方式、方法缺乏進(jìn)一步深入探討。直到20世紀(jì)90年代初，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，廣大農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)受到城市房地產(chǎn)開發(fā)的影響，市場機(jī)制出現(xiàn)了代耕、互換、租賃、入股經(jīng)營、轉(zhuǎn)包等多種流轉(zhuǎn)模式并存的行為，才引起廣大學(xué)者的關(guān)注和研究[1]。翟建松提出，以市場作為土地資源配置方式，實(shí)現(xiàn)集體土地規(guī)范有序的市場化流轉(zhuǎn)，是在農(nóng)村建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切任務(wù)，是農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)歷史和邏輯的發(fā)展。他主張由市場對資源進(jìn)行配置是市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的主導(dǎo)形式。在集體土地流轉(zhuǎn)過程中，也要充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置格局，提高土地資源配置效率（集體土地市場化流轉(zhuǎn)問題研究，2002年5月）。筆者通過對后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研，分析土地流轉(zhuǎn)中存在的一些問題，并提出對策和建設(shè)性意見。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀特征

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大根據(jù)調(diào)查顯示，中國農(nóng)村目前耕地總體流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到15%，江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份已在50%以上；少數(shù)地方比例更高，有的縣市接近100%。土地流轉(zhuǎn)使得一些規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)戶得以產(chǎn)生，大大提高了農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效率[2]。由于大農(nóng)戶比小農(nóng)戶更重視農(nóng)業(yè)的投入，因而經(jīng)濟(jì)效率也更高。通過案例調(diào)研，土地流轉(zhuǎn)方便了土地整理，可以減少部分農(nóng)田道路的面積和田埂面積，使一些廢棄的土地得到利用，從而使土地利用率提高了5%左右。南寧市2014年以整鎮(zhèn)推進(jìn)為試點(diǎn)的農(nóng)村土地城鎮(zhèn)經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確權(quán)8.89萬畝，頒證1.01萬本，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積新增13.7萬畝；針對城市郊區(qū)、平原、山區(qū)丘陵的不同特點(diǎn)，大力推行“小塊并大塊”、“片區(qū)流轉(zhuǎn)”等土地流轉(zhuǎn)模式，統(tǒng)籌推動土地向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，耕地整治完成3.8萬畝，目前已完成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積100.2萬畝，占全市承包地面的17.4%；力爭用3年時間基本完成全市農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地房屋所有權(quán)、林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)等“六權(quán)”的確權(quán)登記辦證工作。廣西玉林市土地確權(quán)流轉(zhuǎn)工作已走在自治區(qū)前列，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已確權(quán)達(dá)90%以上，全市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)率達(dá)42%。貴陽市農(nóng)村土地承包及經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，曾在2014年3月22日作為全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作會議上作經(jīng)驗(yàn)交流。貴陽全市土地流轉(zhuǎn)面積38.5萬畝，占全市常用耕地面積的24.5%，其中19個省級現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)流轉(zhuǎn)土地12.09萬畝，入駐企業(yè)209個，農(nóng)民專業(yè)合作社186個。為推動土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，貴陽市開陽縣、白云區(qū)還引入中信信托、北京信托投資公司開展土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)，運(yùn)用金融手段帶動土地流轉(zhuǎn)，通過集中土地，利用信托公司平臺向全國招商，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。長春市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積529.35萬畝，占耕地總面積的28.6%，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶17.7萬戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)16.2%。長春市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、托管、入股等，其中轉(zhuǎn)包的土地面積340.5萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的64.3%，出租土地面積145.5萬畝，占流轉(zhuǎn)面積27.5%，托管面積24萬畝，占流轉(zhuǎn)面積4.5%，其他方式19.5萬畝，占流轉(zhuǎn)面積3.6%。

（二）土地流轉(zhuǎn)形式多樣，以出租方式為主農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式以出租為主，即集體建設(shè)用地所有者或使用者將土地使用權(quán)出租并按年收取租金的行為。其表現(xiàn)形式為（1）集體所有者為出租主體。村集體將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)出租給企業(yè)或個人，用于招商引資，集體收取租金。（2）集體土地使用者為出租主體，主要表現(xiàn)為村民委員會、村民小組投資建設(shè)市場或綜合樓出租，少數(shù)農(nóng)民個人出租住房給他人居住或經(jīng)商。此外，流轉(zhuǎn)的形式還有轉(zhuǎn)讓，主要表現(xiàn)為個人私下進(jìn)行土地交易。有的農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)的形式連帶轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，如貴陽、南寧等市城中村的部分農(nóng)民將個人宅基地建好房子后轉(zhuǎn)讓，但卻未到所屬土地管理部門登記備案，屬于“小產(chǎn)權(quán)房”。此外，流轉(zhuǎn)形式還有作價入股、聯(lián)營聯(lián)建等流轉(zhuǎn)形式，即以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股、聯(lián)營形式興辦企業(yè)等。

（三）土地流轉(zhuǎn)主體和地類多樣化參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體既有村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有者，也有村民委員會和村民小組，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)以及個人等土地使用者。參與集體土地使用權(quán)受讓方或承租方，既有本經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，也有本經(jīng)濟(jì)組織以外的其他經(jīng)濟(jì)組織和其他社會成員，如民營企業(yè)、個體工商戶等。流轉(zhuǎn)的地類多樣化，含括農(nóng)民住宅用地、工業(yè)生產(chǎn)用地、三產(chǎn)安置商業(yè)用地等[3]。土地流轉(zhuǎn)的位置基本上位于城郊結(jié)合部和縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地。如貴陽市經(jīng)開區(qū)2010年以來，征地18176畝，涉及補(bǔ)償安置2.3萬人，支付征地補(bǔ)償款18.96億元，但是轄區(qū)仍然出現(xiàn)有違法用地現(xiàn)象，表現(xiàn)為村民違法占地建房和企業(yè)“以租代征”現(xiàn)象。長春市土地流轉(zhuǎn)從初始階段在本村組農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)為主，逐步向工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變。南寧市瑯東村和瑯西村村民土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民身份未變，卻失去土地使用權(quán)，只是靠村集體出租集體用地用房的有限租金生活，村民人均年收入不足1萬元，并未能達(dá)到小康生活目標(biāo)。

（四）流轉(zhuǎn)的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和城鎮(zhèn)化水平越高的縣、區(qū)、鎮(zhèn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越活躍，而經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則相對較慢。從貴陽、南寧等市來看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)多的大多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)量越多。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、商品經(jīng)濟(jì)意識較強(qiáng)的南寧市賓陽縣集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)較多，流轉(zhuǎn)后主要用作工業(yè)用地和住宅用地。

三、促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的對策和建議

（一）落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的改革意見中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是農(nóng)村改革的有一次重大創(chuàng)新，也是黨中央給廣大農(nóng)民的一個大禮包，關(guān)鍵要給農(nóng)民確權(quán)頒證，給農(nóng)民吃上一顆定心丸[4]。落實(shí)這項(xiàng)改革意見時要明確告知農(nóng)民這項(xiàng)改革將提高農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度，有利于延長土地的租期，從而調(diào)動農(nóng)業(yè)大戶的投資積極性。土地集中的規(guī)模化經(jīng)營，不但提高了農(nóng)戶在市場交易中的談判地位，同時也實(shí)現(xiàn)一定程度的增收減支。國土資源部推行的建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，是土地流轉(zhuǎn)方面的改革舉措。這項(xiàng)優(yōu)惠政策可以使國家節(jié)約出幾千萬畝土地，用于農(nóng)用耕地面積擴(kuò)大，同時還可適當(dāng)增加城市的建設(shè)用地[5]。

（二）建立健全農(nóng)村集體土地保護(hù)政策和制度隨著對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的探索，土地流轉(zhuǎn)為解決問題提供了一套方案。在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)民的承包權(quán)，放開放活經(jīng)營權(quán)。建立一套行之有效的農(nóng)地保護(hù)政策和制度保障土地流轉(zhuǎn)的整個過程。在當(dāng)前，急需要國家出臺相關(guān)的法律法規(guī)對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，以確保國家法律的統(tǒng)一，解決集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的出現(xiàn)的一系列問題。同時，必須加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境建設(shè)，建立健全農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等保障機(jī)制，使農(nóng)村居民感受到與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障待遇。

（三）建立完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺及“三資”信息化平臺要建立完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，推動建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，結(jié)合農(nóng)民資產(chǎn)權(quán)益抵押、擔(dān)保制度改革，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為工商資本投資的新洼地。積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記和流轉(zhuǎn)程序、方法以及流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。建立市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級四級聯(lián)動的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金“三資”信息化平臺，探索建立風(fēng)險保證金制度，探索農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的有效方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營。通過商業(yè)資本對農(nóng)業(yè)的哺育，以規(guī)模經(jīng)營贏取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤，以新型農(nóng)民的高效農(nóng)業(yè)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（四）積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)，在當(dāng)?shù)馗咝＜奥殬I(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培訓(xùn)班。為農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培育職業(yè)農(nóng)民為重點(diǎn)，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，加快培育發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)民股份合作企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)種養(yǎng)殖大戶轉(zhuǎn)向家庭經(jīng)營或聯(lián)合成立合作農(nóng)場。開展建設(shè)合作社村村有，開展“引智、引資、引企”行動，規(guī)范聯(lián)結(jié)機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)競爭力。

作者：梁文捷 單位：南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 科技處