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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地政策，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
摘要：北洋政府是繼南京臨時政府后第一個真正具有資產階級性質的政府，一個國家的經濟政策與政治制度密切相關，從這一時期北洋政府制定經濟政策可以看出，它在農業和工業領域都積極致力于發展資本主義。土地所有權的變更是資本主義經濟的發展的一項根本性措施，直接關系到資本主義經濟發展的程度，本文主要通過對這一時期的土地政策考察來分析它對土地所有權的影響及其對這一時期資本主義經濟發展的影響。
關鍵詞：北洋政府；土地政策；土地所有權；影響
1912年隨著清王朝統治的終結，中國的封建專制政體被資產階級共和政體所取代，南京臨時政府僅存在91天，之后建立的北洋政府是第一個真正具有資產階級性質的政府。北洋政府制定獎勵和保護實業、鼓勵墾荒和獎勵農副業生產疏通金融和改革幣制等一系列措施，積極致力于發展資本主義。鼓勵墾荒是這一時期的土地政策，下文將通過對這一政策的分析來考察它對土地所有權關系的影響和對資本主義經濟發展的影響。
一、背景
1644年清軍入關后，滿清統治者為了建立穩固統治的經濟基礎推行圈地政策，通過圈占，大量土地的所有權歸入滿洲人手中，直到康熙二十三年（1684年）隨著清朝統治根基的穩固，朝廷明令禁止了圈地政策以緩和社會矛盾。康熙時又頒布了“更民田”法令，實行了招墾荒地措施，這使得土地的占有關系呈現多樣化的趨勢，公田與私田并存。但是清朝皇室掌握的皇室莊田、賜予王公將軍所有的宗室莊田和八旗據有的旗地以及國家公有的官田并不在招墾之列，這些土地都是世襲的，嚴禁自由買賣，特別是旗地是絕對不允許轉移到旗人之外的人手中。然而到清末時這些禁令開始動搖了。
《》簽訂后，清政府的財政更加拮據，不得不采取措施解決燃眉之急，而皇室握有的大量土地大多都被荒棄，于是變賣旗田開始被清政府作為解決經濟危機的一項措施。1902年，清政府成立招墾局招徠移民墾殖旗地，招墾的移民大多是漢人，旗田開始為旗人以外的人掌握。另外，在官莊土地上耕作的佃戶常有抗租和冒認旗產的情形，一些莊田總管甚至倒買皇產，將其據為私有。隨著官莊旗地的私有化，北洋政府開始實行移民放荒的土地政策。
二、墾荒政策的內容
北洋政府先后頒布了《國有荒地承墾條例》、《國有荒地承墾條例實行細則》、《修正國有荒地承墾條例》三項墾荒政策。
1914年3月3日大總統下令公布《國有荒地承墾條例》，共29條。《承墾條例》分為總綱、承墾、保證金及竣墾年限、評價及所有權、罰則、附則6章。第一章“總綱”規定了國有荒地的范圍，“指江海、山林新漲及舊廢無主未經開墾者而言”，“凡國有荒地，除政府認為有特別使用之目的外，均準人民按照本條例承墾”[1]。第二章“承墾”規定墾荒者必須填寫呈請書，經官署核準后報農商部立案，呈請書的內容包括承墾人的基本情況（姓名、年齡、籍貫、住所）、承墾地形、墾荒的界址、種類、地勢、水利建設、開墾的經費等。第三章“保證金及竣墾年限”指出承墾人 “須按照承墾地畝，每畝納銀一角，作為保證金”[2]，交納保證金后，官署發給承墾人承墾證書，承墾證書的內容包括呈請書中的全部內容、承墾核準的日期以及保證金額。關于竣墾年限的規定，國家把承墾地分為草原地、樹林地、斥鹵地三種，并根據承墾地畝數的多少規定了不同的竣墾年限，其中最少的未滿一千畝的為一年，一萬畝以上的為十一年。承墾人收到承墾證書后一個月內要設立界標或開界溝。如果不按時竣墾，根據程度的不同會有取消承墾權和承墾證書的處罰。另外，承墾權可以繼承和轉移，但須經官府批準。第四章“評價及所有權”中對承墾地的地價根據優良分為五等，第一等為產草豐盛的土地，每畝一元五角，第五等為鹵赤砂礦不產草之地，地價為每畝三角。地價按每年竣墾畝數繳納，對提前竣墾完的承墾人按提前年數的多少減免地價。繳納地價后，官署按照繳納地價的畝數向承墾人頒發所有權證書。第五章“罰則”對私墾荒地和違反條例的人做出了繳納罰金的規定。最后一章“附則”規定了本條例的適用范圍，施行時間和私墾荒地者補繳地價的時間等。
關鍵詞：土地政策； 國民經濟； 宏觀調控
中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）04-0013-03
一、引言
土地與資本、勞動等要素都是發展經濟不可或缺的投入要素，配第曾用“土地是財富之母，勞動是財富之父和能動的要素”來概括土地對于經濟發展的基礎作用。土地作為重要的生產投入要素，不僅具有像資本、勞動等要素的一般屬性，也具有其獨特的屬性。資本、勞動都具有極大的流動性和可再生性，而土地則是固定、缺少流動性，并且具有很強的空間屬性，尤其是可適宜經濟社會發展的土地幾乎是不可再生的，這些特點使土地與其他要素不同，也為土地政策成為宏觀調控工具增加了難度。眾所周知，我國傳統的宏觀調控工具是貨幣政策和財政政策，土地政策還未曾從真正意義上成為國家的宏觀調控工具。雖然自2003年我國經濟進入新的增長周期擴展階段，我國政府曾明確提出土地政策參與宏觀調控，并與傳統的信貸政策并列作為宏觀調控的主要工具，但由于土地的特殊性，國家一直不能像貨幣政策和財政政策那樣在全國范圍內進行靈活運用，因而土地政策參與宏觀調控是我國經濟發展新形勢下新的研究課題。筆者認為，貨幣政策（財政政策）作為宏觀調控工具是由國家調節控制貨幣（財政收入）的供應量和需求量，根據經濟發展的需要，圍繞供給量和需求量制定相關的經濟政策調整經濟運行中的貨幣量，使其能夠促進經濟發展；而與此類似，土地作為宏觀調控工具也應由國家控制土地的供給量和需求量，根據經濟發展的具體情況對土地資源的總量和結構進行干預和調節。黨的“十七大”報告中也明確要求“在2020年初步完成主體功能區布局”。而主體功能區的理論創新，其實質是將空間維度重新納入理論分析。主體功能區的不斷發展及其變化，必然是土地政策在“空間維度”上的一種屬性表現。因此，進一步探尋土地政策參與宏觀調控必然是深入主體功能區理論基礎建設的客觀要求。
二、土地政策參與宏觀調控工具：基于我國土地政策實踐視角
最先把土地作為重要生產要素的學者是認為“土地是財富之母”的配第，以及認為“土地是所有財富由以產生的源泉或資料”的坎蒂隆。此后，生產要素理論不斷發展，直至今天的“生產要素六元論”（人力、財力、物力、運力、自然力和時力，其中土地屬于自然力）學說在理論界幾乎達成共識。事實上，土地要素是勞動要素和資本要素運行的空間載體，如果能夠引導和調節土地要素的投入方向和投入量，就能通過不同的土地政策產生的不同經濟效果來調節宏觀經濟，所以生產要素理論成為土地政策參與宏觀調控的重要理論依據。根據我國土地政策實踐，土地政策是從供給和需求兩方面參與宏觀調控。在供給方面，雖然我國用于社會經濟發展的土地總面積是固定的，但由于土地公有制使我國政府對土地擁有絕對的控制權，因而從供給方面能夠進行效果很好的調控，可以從土地供給方式、供給結構、供給價格三方面制定土地政策對經濟進行調節。在土地需求方面，包括農業用地需求、工業和建筑用地需求以及服務業和居民住房用地需求構成了土地的總需求，而土地需求的調節主要在于房地產市場對住房需求的調節。由于我國農業用地實行，具有穩定性，不符合宏觀調控政策所需要的靈活性，而工業和建筑用地以及服務業的用地需求應從土地整體規劃的大方向來考慮并與產業政策等相關政策綜合考慮對需求的調節，因而只有房地產市場適合調控手段的靈活多變。
土地政策的主要調控工具包括土地供應與市場規則工具、土地價格與收益政策工具、土地收購儲備工具以及“道義勸告”工具等。其中，土地供應與市場規則工具包括土地規劃、城市規劃、土地供應計劃、建設用地審批、土地出讓轉讓政策等；土地價格與收益政策工具包括基準地價、工業用地和經營性用地出讓最低價格、土地稅費政策、征地補償政策等；“道義勸告”工具指中央土地調控部門通過發表正式聲明、導向性政策和指導意見或私下談話，表明對當前國土資源經濟形勢的判斷和對地方政府的希望，以達到影響地方政府、用地企業和個人用地行為使其符合中央政策目標要求。結合我國土地政策實踐，我們可以對我國土地政策參與宏觀調控的效果進行分析。例如在土地供應方面。過去的十年間我國建設用地供應總體趨勢為上升中略有波動。如2012年第一季度，我國建設用地供應總量同比增長超過30%，全國建設用地供應11.44萬公頃，同比增長33.6%。我們可以看出建設用地供應量與GDP之間呈正相關的關系，尤其是2007和2008年，建設用地供應量明顯下降，GDP也明顯下降，表明建設用地供應量對國內生產總值有重要影響，國家通過控制建設用地的數量對經濟進行有效調節。
而在土地供應結構方面，我國2010年土地供應結構中比例最大的是工礦倉儲用地，占36.6%，其次是住宅用地，占26.7%。這說明對我國房地產市場的調節已經成為我國土地政策參與宏觀調控的重要手段。而從整體上看2012年我國供地結構也出現了較為明顯的調整趨勢，其中基礎設施用地增長幅度最大，占我國土地供應總量的45.2%；房地產用地增長幅度次之，占我國土地供應總量的23.6%。這表明土地審批、土地結構制約了我國各項產業的發展，國家通過土地政策同產業政策相聯系，有效地實施了對支持產業的扶持。此外，在土地價格方面。從整體上看，土地出讓價呈上升趨勢，尤其是2008年以后土地出讓價格大幅度攀升。土地出讓面積和土地出讓價格幾乎是同向變動。由于土地出讓價格是影響房地產市場房價的重要因素，因此也成為國家調控經濟的重要手段。
三、土地政策參與宏觀調控的政策建議
土地若能夠解決自身的難題，即空間性和不可再生性，則土地政策可以像財政政策和貨幣政策一樣成為真正意義上的主流調控手段。對于不可再生性，可通過技術的進步向空間和地下兩個方向發展、增強利用率等方法解決；而對于空間屬性問題，則應該通過資本和勞動等要素的自由靈活流動與不可流動的土地要素相結合，需要土地政策與其他政策的配合，同時處理好部分和整體的關系。因此，結合上述分析，土地政策參與宏觀調控應著重從以下幾個方面著手：
1. 國家應有一個統一的土地調度機構，構建由中央和地方不同級別但同一系統的機構體系。在我國宏觀經濟實踐中，財政政策的總機構為國家財政部，下有各級財政部門相呼應；貨幣政策的總機構為中央銀行，下設不同級別的各級銀行；土地政策的總機構包括國土資源部、建設部、國務院等部門，由于沒有統一專門的政策制定機構，往往會導致多部門由于未能提前溝通而使各項政策之間出現矛盾，最終不能達到政策制定的初衷。
2. 土地政策應與財政政策、貨幣政策、產業政策等政策手段相互配合使用，如國家在使用土地政策調節房地產市場，抑制對住房的過度需求時可與財政政策和貨幣政策相配合：如上文所說使用貨幣政策提高利率、使用財政政策征收房產稅等措施配合遠比單獨使用土地政策效果要好；又如使用土地政策的工具（土地規劃）時要與產業政策相配合，在土地審批時對于支持的產業放寬限制等。
3. 土地政策參與宏觀調控，運用土地政策對經濟進行調節時不僅要從供給方面進行，還要從需求方面同時調節，雙管齊下，綜合運用才能達到既定的效果。這同樣需要貨幣政策、財政政策，以及利率政策等制度配合。
四、結論與啟示
土地政策參與宏觀調控對經濟進行調節的原因在于市場調節經濟存在失靈現象，而主流經濟學推崇的財政政策和貨幣政策并不能完全滿足調節市場失靈所造成的經濟波動，需要新的宏觀調控手段加入對經濟進行調節。土地是各種生產經營活動所必須的載體，離開土地任何經濟活動都不可能進行，這就使得土地政策參與宏觀調控成為可能。財政政策和貨幣政策在調節經濟時要求市場主體有靈敏的反應度，如國家上調利率期望市場主體能夠較少地使用資金，而在經濟運行中市場主體很有可能不計成本的進行投資，從而使調控達不到目的，而與財政政策和貨幣政策相比，土地政策成為宏觀調控手段的優勢在于離開土地任何經濟活動都無法進行，市場主體對土地供應政策完全具有彈性，政府可以通過土地政策調整以取得良好的調控效果。
參考文獻：
[1]郝大江.區域經濟增長機制研究[M].北京：中國物質出版社，2011：53-55.
【關鍵詞】土地政策；宏觀調控；優勢；建議
一、引言
房地產市場作為我國的支柱產業，不僅關系著經濟平穩健康發展，更與民生問題緊密相連。近兩年，國家下決心抑制房地產市場的投機泡沫問題，一系列有針對性的房產調控措施相繼出臺。在這些調控措施中，土地政策被認為是從供給角度參與調控的政策，其宏觀性、結構性、多樣性的政策特征正逐漸被政策制定者所認識，在此背景下，一系列旨在穩定房價的土地政策緊鑼密鼓地出臺。土地政策通過加大對土地市場的監管力度，從源頭上規范房地產市場的供給，防止土地的盲目開發以及房地產價格的過快增長。現實經濟形勢也表明，正確運用土地政策參與宏觀調控，對制止房地產行業盲目投資和低水平擴張產生了釜底抽薪的效應，是國家宏觀調控措施凸顯成效的關鍵所在。
二、土地政策參與房地產調控的獨特優勢
根據經濟學相關理論，房地產調控措施從入手角度不同可以分為需求調控政策和供給調控政策兩個方面。需求調控政策通過抑制購房需求以達到控制房價的作用，例如限購、限貸等措施；供給調控政策通過影響房地產市場的供給量來滿足供需平衡的要求，緩解需求旺盛推動的住房價格上漲，例如土地政策、保障房政策等。
土地政策參與宏觀調控，是房地產經濟調控手段的豐富和完善，對于調節房地產供給和需求的平衡，供給結構的協調、房價的基本穩定和整個調控目標的實現，具有多方面的作用。
（一）有利于控制房地產開發投資的速度和規模，促進供給和需求的數量平衡
房地產是土地和房屋建筑物的統一體。土地是房地產開發活動最基礎性的物質資源和條件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。可以說掌控了土地，也就從源頭上控制了房地產開發建設的總規模和發展速度。當房地產供不應求的時候，可增加土地供給，擴大房地產開發投資，增加房地產產品供給；反之，當房地產供過于求的時候，可減少土地供給，收縮房地產開發投資，減少房地產產品供給。由此通過土地閘門來調控房地產供求關系，實現總量平衡。例如，2010年為了調控已經高燒的土地市場，國土部宣布將推出巨量的住宅土地供應來平抑地價，彌補供需缺口，以期緩解由剛需推動的住房價格上漲。
（二）有利于控制房地產供給結構，使之與需求結構相適應，實現結構基本合理
結構協調是房地產宏觀調控的重要目標之一。從房地產業內部來說，其供給結構必須與市場需求結構相協調。一是生產用房與消費用房，包括廠房、商鋪、辦公樓、居民住宅、文化教育及娛樂設施等各類用房，要符合市場需求的比例，一般來說，住宅建設應占主體地位。二是住宅的供給結構又必須與市場需求結構相適應，即根據居民收入結構，合理安排高檔房、中檔房、中低檔房建設，以滿足不同層次的需求。須知市場供給本身有一定的盲目性，房地產企業的開發建設主要服從于贏利目標，常會發生脫離市場需求的傾向，從而出現結構失衡。因此，政府通過土地出讓的結構性規定，以及土地利用規劃和土地的用途和容積率，促使開發商按市場需求開發建設某類房地產。例如，在近幾年的宏觀調控中，規定開發建設住房的套型結構中，90平方米以下的必須占70%。又如，為加強住房保障，近期政府出讓的土地中規定70%必須用于保障性住房建設等。
（三）有利于調控房價，保持房價的基本穩定
土地使用權購置費用是房屋成本的主要構成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高達60%。政府可以運用底價和招標拍賣等手段，最終決定土地使用權出讓價格，通過土地成本費用影響和引導房價。同時，政府還可以運用土地儲備政策，通過土地供應量的多寡，調節土地供求關系，控制土地使用權出讓價格，從而影響房價。在必要時，為滿足低收入者住房需求，也可以減收或免收土地使用權費用，確定保障性住房價格，如經濟適用住房免收土地費用和稅費等，房價一般比商品房便宜30%～40%。
三、運用土地政策參與調控存在的問題
政府運用土地政策參與房地產調控，在清理整頓開發區、遏制部分行業過度投資和重復建設以及提高土地集約利用水平等方面取得了階段性的成效。然而，地方政府在運用土地調控經濟中仍存在一些問題。
1.土地資源的利用率低，浪費嚴重
房地產開發需要占用大量建設用地，新增建設用地主要由耕地轉化而來。耕地逐年減少，危及18億畝紅線和13億人口及其子孫后代的吃飯問題。據《半月談》2010年第20期報導，中國社會科學院農村經濟研究所研究員黨國英等專家研究發現，從1980年到2008年，在我國經濟快速發展、城市急劇擴張時期，經濟每增長1%，會占用2萬公頃左右農地。我們可以與日本的快速發展時期相比較，從1965年到1984年，日本GDP每增長1%，占用農地只有2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1%，農地占用量是日本的8倍左右。這個數據說明，我國在經濟發展過程中土地浪費問題非常嚴重。在房地產開發中，土地閑置的現象也十分嚴重。從長期來看，房地產開發占用耕地已不可持續。
2.土地政策調控中的政府角色定位混亂
在完全市場經濟國家，國家的作用主要在于消除市場缺陷，維護社會公平。我國社會主義市場經濟體制雖已確立，但仍待完善，政府對經濟活動的介入要高于完全市場經濟國家。政府既當“裁判員”，又當“運動員”；既是“守夜人”，又如同企業一樣，也是利益主體，而且，是個壟斷性的利益主體。政府往往出于政績的考慮，以土地來換取本地區經濟總量的增長?？梢哉f，此番經濟過熱很大一部分原因是由于政府的利益沖動造成的。現在各地都在大搞地方政府融資平臺，地方政府通過成立融資公司，以政府土地為抵押或者以財政收入作為保證向銀行融資，直接參與到房地產市場相關經濟活動中來，這在一定程度上不僅混淆了政府的角色定位，更容易造成系統性的地方債務風險。
3.地方財政過于依賴賣地收入，利益分配不合理
當前，許多地方政府為了追求以GDP增長率為主的政績，以地生財，依賴土地出讓金獲取發展資金。以淮安為例，2011年全轄共入庫國有土地使用權出讓金收入154.24億元，地方財政總收入562.05億元，土地出讓金收入相當于同期地方財政總收入的27.4%，其他部分省區市該比例甚至超過50%。地方財政過于依賴賣地收入，增加了政府推動房地產市場價格上漲的動力，與中央政府調控房地產市場、保障民生的政策初衷相違背。此外，一旦房地產市場泡沫破滅，土地價格將隨之下降，這對于過于依賴賣地收入維持財政運轉的地方政府來說則是不可持續的。同時，雖然當前土地出讓價格在逐年提高，但以地謀財、違規使用土地出讓金收入，收益分配不合理，侵占農民利益、拆遷戶利益到處可見，甚至出現“血拆”現象，激化了社會矛盾。
4.土地政策執行過程中監督不力，對政府行為缺乏約束
土地市場混亂的表現，主要是地方政府的違法違規行為，其原因除了地方政府受利益驅動外，另一個重要的原因是政府的行為沒有約束。我國法律比較偏重于規范企業行為，規范政府行為的法律則嚴重不足。另外，政府部門也沒有完全公開土地供應方面的信息，約束政府行為的另一渠道，即公眾的監督也就無法發揮作用。如此，導致地方政府不僅濫占土地，甚至用暴力圈占土地，還利用手中職權通過對土地的暗箱操作中飽私囊。
四、加強和完善土地政策調控的建議
運用土地政策從供給角度參與房地產市場調控具有獨特優勢，也具有一定的現實必要性。針對目前土地政策調控中存在的問題，我們要進一步加強和完善土地政策調控行為，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性，為此提出以下幾點建議。
（一）合理制定土地利用規劃，堅持集約、高效利用土地
為避免目前出現的土地資源的利用率低、浪費嚴重的問題，要切實做好土地利用規劃工作，堅持集約、高效利用土地。土地利用總體規劃要堅持高起點，要充分考慮經濟社會發展對土地的需求，協調好不同行業的用地規模。制定土地利用規劃，必須準確了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用結構和強度怎樣。這是制定合理的土地規劃，從而做出調控措施的前提和條件。此外，嚴格執行土地利用總體規劃和年度用地計劃，盡量減少彈性。加大對違反土地利用總體規劃、違法占用土地的處理力度。
（二）明確政府職能，切實管住地方政府
應改變政府對經濟事務干預過多的現象。要強化政府宏觀管理職能，政府調控主要以實現經濟總量的平衡和經濟結構的合理化及結構升級為目標。同時，逐步縮小地區差距，調節收入分配，在保證效率的同時兼顧公平。弱化政府微觀管理職能，政府應把部分職能讓渡，讓市場、中介組織、企業充分發揮自主性，政府只是起到監督和服務的作用。
新的房產政策明確要求地方政府要切實負起各個城市房地產價格上漲的責任。也就是說，房地產價格會列入到地方政府的責任范圍之內。本文認為此舉對房地產行政控制是最有效的，是符合中國特色的。
（三）建立土地政策體系，完善土地收益分配機制
土地政策參與宏觀調控，最重要的是制定科學配套的土地政策體系：一是在土地供應方面，建立嚴把閘門、嚴控總量的土地供應政策。在土地供求矛盾突出的情況下，只能保證土地重點供應的政策，如關鍵性項目、重大工程，主要道路建設和居民住宅建設等，嚴禁新設開發區、別墅、高級娛樂設施等用地。二是在土地價格方面，強化節約集約用地的價格調節機制。積極推行土地征收制度改革，合理確定土地征收補償機制，原則上應向市場交易價過渡，逐步建立有利于節約用地的征地價格機制。健全和完善土地招標拍賣和掛牌出讓制度，探索綜合評標辦法，制止“地王”再現，發揮地價杠桿的調節作用。三是在土地收益分配方面，堅持執行國有土地使用權出讓總價款納入地方預算，實行收支兩條線管理，合理配置土地收益用于“三農”和廉租房建設的比例。從長期來看，征用農民集體土地要逐步實行市場化出讓政策，大部分收益應歸農村土地所有者。四是土地使用方面，實行有利于合理利用土地的稅收政策，形成節約集約用地的稅費調節機制。提高耕地占用稅和城鎮土地使用稅標準，加大建設用地保有環節稅收調節，開征土地閑置稅，盤活閑置土地，提高現有建設用地效率。
（四）建立和完善有關法律法規，加強監督管理
目前，我國已形成以《土地管理法》、《城市房地產管理法》為核心的系列單行法規與諸多規章相補充的法律體系框架，但在土地基本法以及一些職能法上面還存在空白。因此，首先應盡快制定調整土地關系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定與《土地法》相應的系列職能法，如《土地利用規劃法》、《不動產登記法》、《農地保護法》等；最后，應按照憲法對土地征用制度的修訂，加快修正《土地管理法》。
要將嚴格的土地管理制度落到實處，關鍵是要提高地方政府貫徹執行中央政策的自覺性，加強監督管理。一要尊重土地利用規劃的嚴肅性，嚴禁朝令夕改，違法使用。二是堅持國務院向地方派駐土地督察員，及時掌握信息，上傳下達，對地方政府進行督導和監察。三是對地方政府建立土地管理目標責任制，對違反國家宏觀調控政策，弄虛作假的，要嚴肅查處。
參考文獻：
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江蘇財經職業技術學院院級一般課題“房地產穩定健康發展的政策選擇”。
作者簡介：
歷經數年調控,一個較為完整的政策體系已經形成
國家正式提出運用土地政策參與宏觀調控是2003年,而且首先是從土地政策參與房地產市場、穩定住房價格作為重點而展開的。數年調控歷程中的各種措施,逐步形成了一個完整的土地政策調控體系。
2003年6月5日,中國人民銀行發出《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》,收緊了地產信貸。被認為是土地政策參與宏觀調控的肇端,拉開了宏觀調控的序幕。該文至今仍有深遠影響。
同年7月18日,國務院辦公廳發出《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》,提出“一律暫停審批新設立和擴建各類開發區”。土地調控全面啟動。
當月,國務院辦公廳又發出《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》,全面清查和整頓規范各類開發區,并加強開發區建設用地的集中統一管理。自此,宏觀調控開始加速。
11月,國務院發出《關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》,加大治理整頓力度,糾正地方政府等待觀望的態度。調控由開發區建設用地向整個土地市場延伸。
如果說,2003年的土地政策還停留在策動意義上,那么,2004年的土地政策則出現了歷史性的轉折。
2004年3月18日,國土資源部和監察部聯合發出《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》,全面推行經營性用地招拍掛出讓制度,嚴肅查處違法違規批地用地行為。要求各地在2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢,即影響深遠的“8?31大限”。
同年4月,國務院辦公廳發出《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》,實施“三個暫停”。5月,國土資源部發出《關于貫徹落實國務院緊急通知精神進一步嚴格土地管理的通知》。這兩個政策實質上暫停半年農地轉用審批。
最有影響的,當數2004年10月國務院印發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。該文件系統提出了嚴格執法,加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理;完善征地補償和安置制度;健全土地節約利用和收益分配機制;建立完善耕地保護和土地管理的責任制度,明確土地管理的權力和責任等深化改革嚴格土地管理的各項措施。該文件被認為是土地參與新一輪宏觀調控的標志性文件。
2005年,土地政策以總體調控為基礎,在“穩定房價”、從嚴控制建設用地等方面發揮了重要作用,備受各界關注的“國八條”、“新國八條”、“七部委意見”等文件中,土地政策都是重頭戲。
2006年,是調控政策從總量到結構轉變和深化的一年。5月,總理主持召開國務院常務會議,提出住房供應結構、稅收、信貸、土地、廉租房和經濟適用房建設等六項措施,稱為“國六條”,開啟了2006年房地產調控大幕。當月,國務院辦公廳轉發建設部等九部委聯合制定的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》,出臺了涉及稅收、信貸、土地等政策、對“國六條”作了細化,即“九部委意見”。
7月,國務院辦公廳《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》,國家土地督察制度正式建立,全國省(區、市)及計劃單列市的土地審批利用全部納入嚴格監管。
8月,國務院發出《關于加強土地調控有關問題的通知》,這是繼2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》出臺后,中央政府在土地管理和調控政策上的又一次重大調整。
11月,財政部、國土資源部和中國人民銀行等部委了《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》,規定從2007年1月1日起,新批準新增建設用地的土地有償使用費征收標準在原有基礎上提高1倍,同時調整地方分成的新增建設用地土地有償使用費管理方式。地方分成的70%部分,一律全額繳入省級國庫。
12月,國土資源部出臺《關于實施的通知》,正式向低地價、零地價出讓工業用地說“不”。
有資料顯示,2003年以來,國家的涉及土地宏觀調控政策的文件有50多個,形成了由宏觀到微觀、由原則到具體操作層面較為完整的政策體系。
調控影響顯著
調控宏觀經濟過熱,遏制固定資產投資規模過快增長
2003年以來,土地政策堅持“有保有壓、區別對待”的原則,對不符合國家產業政策、發展規劃和市場準入標準的項目不予供地。2004年土地供應219670.32公頃,比2003年減少23.3%,2005年土地供應180326.54公頃,比2004年下降17.9%。
與土地供應明顯回落相比,我國經濟仍保持較快增長,建設用地供應的單位面積所創造的GDP明顯提高,2004年為0.73億元/公頃,2005年達到1.01億元/公頃,提高39%。表明土地供應的適時調整既保證了經濟發展的用地需求,同時也對國民經濟的平穩健康發展起到先行調節作用。
從土地供應與固定資產投資的關系來看。2004年一季度固定資產投資增速高達47.8%,在4月實行“三個暫停”后,上半年迅速回落到31%,全年為25.8%,比2003年的28.4%回落2.6個百分點,比2004年一季度回落22個百分點。2005年以來,固定資產投資增速雖呈逐月加快態勢,但仍低于2003年、2004年同期水平。表明通過土地市場治理整頓和嚴格控制土地供應,較有效地遏制了固定資產投資規模的過快增長,對制止部分行業盲目投資和低水平擴張產生了釜底抽薪的效應。
促進了經濟結構調整、經濟增長方式轉變和區域經濟的協調發展
通過“控制增量、盤活存量、市場配置”,提高了節約集約用地水平,促進經濟增長方式轉變。2004年、2005年的土地供應中,存量土地得到有效利用,改變了過去建設用地供應主要以新增建設用地為主的狀況,各季度存量用地所占比例始終保持在50%以上的較高水平。2005年存量用地供應量占供地總量的55.9%。
同時,招拍掛制度在全國得到了全面推行。2005年全國招拍掛出讓土地面積占出讓總面積比例達到歷年最高水平。存量土地利用的提高和市場配置土地資源的推進,控制了城市建設規模任意擴張的趨勢,發揮了價格杠桿的調節作用,推動了經濟增長方式由過去占用大量土地資源為代價的粗放型向集約型轉變。
其次,在供地的區域結構上,2005年東部地區的土地供應比重略有下降,中西部地區有所上升,特別是工礦倉儲用地和房地產開發用地,東部地區所占比例分別下降6.0個和6.3個百分點,中部地區分別增加5.7個和1.9個百分點,西部地區分別增加0.3個和4.4個百分點。
圈地和亂占耕地的勢頭得到遏制,耕地得到有效保護,農民利益得到維護
通過開發區清理整頓和土地違法案件的查處,基本剎住了盲目設立開發區大量“圈地”之風,遏制了亂占濫用耕地的勢頭。2004年、2005年共核減開發區面積301萬公頃,查處違法案件16.55萬件,建設占用耕地數量大幅度減少,分別比上年減少37.0%和4.1%。2004年全國農用地轉用指標壓減了20.3%,其中耕地轉用指標壓減了23.4%。同時2004年清理償還1999年以來拖欠農民征地補償費用175.46億元。2005年增加給農民的征地補償費2.3億元。
調控房地產開發用地供應總量,房地產投資增速過快勢頭得到遏制
土地購置面積持續回落,開發面積比例逐步增大。2000年～2002年全國房地產開發土地購置面積每年增長30%以上。經過幾年的調控,增幅明顯回落。2003年房地產開發土地購置面積同比增長13.8%,2004年同比增長11.5%,2005年同比減少3.96%。2006年一季度,同比減少9.3%。與房地產購置面積同比增幅逐步減小相對應,自2004年開始,土地開發面積同比增幅呈現反向變動。2005年在全國房地產開發土地購置面積同比降低3.96%的情況下,土地開發面積20762.2萬平方米,同比增加5.18%,2006年一季度開發面積5284.13萬平方米,同比增加53.3%。作為房地產開發的先行條件,土地購置面積增幅的持續下降,表明房地產開發項目用地過快增長的勢頭受到有效約束。
與固定資產投資一致,2004年上半年房地產開發投資同比增速從一季度的41.1%迅速下降為28.7%。此后,同比增速逐季穩步下降,2004年全年房地產開發投資11538.3億元,同比增長28.1%,增幅比2003年減少1.6個百分點。2005年全年房地產開發投資15759.3億元,同比增長19.8%,增幅比2004年減少8.3個百分點,比固定資產投資增速減少7.4個百分點。2006年一季度房地產開發投資2793億元,同比增長20.2%,增幅比2005年一季度減少6.5個百分點,比固定資產投資增速減少9.6個百分點。2005年上半年以來,房地產開發投資同比增速持續低于固定資產投資增速,二者增速差額有進一步擴大的跡象。這表明緊縮性土地政策和金融政策,使過快的房地產投資增速得到顯著控制。
優化房地產開發用地供應結構,促進了住房供應結構的改善和房價的穩定
土地政策參與房地產業和房地產市場調控的一個明顯成效是有力地改變住房的類型結構。從商品房的供地結構來看,2004年1季度～2006年3季度,普通住房供地所占比例基本保持在50%的平均水平,上下浮動大約5個百分點,經濟適用房供地比例也保持穩定。當然,從調研情況看,各地對經濟適用房的認識和做法不盡一致。如濟南市至今沒有建廉租住房,經濟適用房的比例也很小,并多數供應給公務員。2004年經濟適用房供地僅58公頃,2005年更少,2006年干脆沒有供地。青島市的經濟適用房比例及供地比例也很低,2006年前三個季度經濟適用房供地分別為23.11公頃、6.73公頃和18.65公頃。相反,有的地區和城市經濟適用房供地和建房比例都比較高。
對穩定房地產價格發揮了積極作用。2005年上半年以來,各季度房屋銷售價格指數、住宅價格指數、普通住宅價格指數漲幅都低于前年同期漲幅。2006年一季度,房屋銷售價格同比上漲5.5%,漲幅比上季度回落1個百分點,同比減少4.3個百分點。住宅價格同比上漲6.3%,漲幅比上季度回落1.2個百分點,比2005年同期少4.2個百分點。
嚴格執行“招拍掛”制度,規范了市場秩序。2003年以來,經營性房地產開發用地“招拍掛”制度得到全面實施,在顯化土地價格、理順地價與房價關系的同時,規范了房地產市場秩序,創造了一個公平競爭的市場環境。2003年以來住宅價格指數與住宅用地價格指數的變化趨勢和變化幅度存在一定差異,房價的漲落幅度不僅高于地價,而且有些時段背離地價,而地價的漲落幅度相對平穩,這說明進一步完善房地產開發用地“招拍掛”制度后,地價更趨合理。
一定程度上遏制了囤積土地行為。2005年,針對開發商囤積土地行為,國土資源部加大了閑置土地清理力度,取得了初步成效。在土地供應相對緊縮和強有力的監管約束下,開發企業加快了土地開發進度。2005年完成土地開發面積占同期土地購置面積的比重由2004年的49.6%上升為54.3%,2006年一季度繼續上升到79%。2006年4月國土資源部聯合工商總局出臺《國有土地使用權出讓合同補充協議》,對未能按期竣工的開發商要求支付違約金,這將進一步有效地遏制開發商囤積土地行為,使得土地供應能盡快轉為商品房供應。
土地調控雖有收效但并沒達到預期效果
宏觀上固定資產投資增長過快,部分工業行業產能過剩依然嚴重
從2006年的情況看,固定資產投資并沒有出現理想的回落趨勢。2006年前11個月累計城鎮固定資產投資增速高達26.6%,不僅是在四年持續高增長基礎上的加速擴張,而且也超過了2003年、2004年過熱時期的增長水平。按照中長期趨勢衡量,則更是大大超過了1990年～2005年(中期)，投資平均增長20.8%和1981年～2005年長期投資平均增長20.1%的水平。2006年在建項目投資規模達到30萬億,投資在建規模偏大問題依然突出。
同時,過度投資導致部分行業產能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業產能已經出現明顯過剩;水泥、煤炭、電力、紡織等行業目前雖然產需基本平衡,但在建規模很大,上新的項目較多,潛在過剩問題明顯。而且,這些行業在行業技術結構、產品結構上的不合理問題也很嚴重。
房地產供應結構失衡,部分地區價格上漲過快
一方面,占城市人群絕大多數的普通居民的住房需求并沒有得到滿足,政策所要求的小戶型普通住房和經濟適用房的建設未見顯著增長,后者反而出現下降趨勢。2005年經濟適用房開發投資同比下降6.8%,2006年一季度同比僅增長2.6%。經濟適用房開發投資占房地產開發總投資的比例由2004年的4.6%下降到2005年的3.6%,2006年一季度進一步下降到2.2%。另一方面,部分地區房價漲幅仍較大,北京、深圳等城市,新房價格同比上漲仍在兩位數徘徊。其中北京以10.7%的漲幅名列首位。
同時,開發商囤積土地量仍然較大。1998年～2006年一季度,全國房地產開發商土地購置面積累計21.41萬公頃,土地開發面積累計13.14萬公頃,這表明尚有8.27萬公頃已購置土地等待開發或者正在開發中。到2005年底,全國大型房地產開發公司都有大量囤積土地,個別開發商的土地囤積量高達1000公頃以上,且所囤積土地主要位于長三角、環渤海、珠三角等經濟發達地區以及一些直轄市和省會城市。大量土地囤積,加大了土地供應結構調整的難度,直接影響房地產宏觀調控效果。
土地調控仍面臨諸多問題
雖然開始重視多種政策工具的配合,但缺乏綜合運用的協調性
應當說,2003年下半年以來的一系列調控措施,與以往的宏觀調控相比,開始注重綜合運用信貸、土地、財稅多個政策,的確取得了一定的成效。但是在運用中,主次不分明甚至各部門之間對調控目標,重點、對象、手段等理解不一致,口徑不統一,溝通協調不夠,造成執行上的困難,甚至出現某種混亂。例如,對房地產業和房地產市場的調控,從七部委增加到九部委,幾乎用盡了所有調控工具,但是很難辨別每次調控的主要工具是什么?哪一個部門負主要責任?調控的主要目標和重點又是什么?幾年對房地產市場的調控沒有達到預期目的,不能說與缺乏協調性不無關系。
土地調控仍然處于被動地位
由于認識上的局限,重大的經濟決策中和項目決定中,土地仍然處于“保障”、“服務”和“配合”的地位,重大項目往往是“先計劃、再資金、再土地”。仍然是有了錢,就有地。同時,土地參與宏觀調控并未建立起一套相應的理論體系。沒有理論的支撐,科學的政策體系和制度機制就建立不起來。從這個意義上說,土地政策參與宏觀調控是被動的。
經濟手段調控作用有所加強,但仍以行政手段為主
盡管在宏觀調控中一直強調經濟手段的作用,但大量的行政手段依然是主導且仍具有明顯的計劃色彩,“重管制、輕引導”也是本輪宏觀調控的一大特點。例如,2004年對“鐵本事件”的處理,以及2006年對“鄭州大學城事件”的處理,都是典型的行政手段。2003年清理整頓各類開發區的“一律暫停審批”,以及2004年“集中半年左右的時間”實施“三個暫?！钡?都是帶有明顯的計劃色彩的土地政策。
關鍵詞：土地政策；宏觀調控；微觀規制；房地產；差異
一、引言
市場經濟條件下，政府對經濟的干預主要是通過經濟政策（Economic Policy）來進行的。經濟政策是政府根據一定時期的國民經濟運行情況，為解決經濟運行中的問題和實現經濟發展目標而制定的各種措施和規定。從其范圍來看，可以分為宏觀經濟政策和微觀經濟政策，宏觀調控政策主要有財政政策、貨幣政策、產業政策和國際經濟政策；而土地政策是為達到特定的國民經濟發展目標，政府部門制定和實施的與土地利用有關的政策措施和手段。
土地政策參與宏觀調控作為中央加強和改善宏觀調控的重大戰略舉措，于2003年首次提出，目前很多學者也認為土地是宏觀調控的手段，國土資源部是宏觀調控的重要部門，運用土地政策參與宏觀調控，是我國特殊國情特殊發展階段的正確選擇。如盧為民（2008）在《土地政策與宏觀調控》中從土地的生產要素理論、土地的資產理論、土地產權理論和特殊體制背景下的特殊選擇等方面闡述了土地政策作為宏觀調控手段的理論依據，并設計了提高我國土地調控有效性的路徑[1]。尹鋒（2007）在其論文《土地政策的宏觀調控績效研究》中提到，土地政策參與宏觀調控的總體目標應該是：嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地總量，實現人與自然的和諧相處和國民經濟的可持續增長；在此前提下，根據國民經濟冷熱的具體情況，適當微調年度建設用地的供應量和企業取得土地的成本，以調控投資增長的規模，實現物價穩定和國民經濟的穩定增長[2]。
但從另一個角度，土地作為一種基礎而重要的生產要素，其供給量的有限決定了土地是稀缺資源。而稀缺資源的價值主要由需求決定，而土地的需求又是一種“引致需求”，宏觀調控的目的在于通過調節宏觀經濟總量和產業結構來實現對微觀主體決策的引導，進而影響到對土地要素的利用，所以宏觀經濟調控決定了市場對土地生產要素的需求，而我們不可能通過土地政策來調節宏觀經濟運行，畢竟宏觀經濟是一個龐大的系統，是眾多要素利用的市場行為博弈的結果，土地要素的利用只是其中一個。這兩者的差異可以從以下幾個方面來分析。
二、宏觀調控與土地政策的差異分析
1、內涵屬性差異
宏觀調控主要是針對宏觀經濟的調控，是政府運用宏觀調控政策調節和控制宏觀經濟運行，提高資源配置效率、協調社會成員利益和增加社會福利、保持國民經濟平穩發展?，F代社會經濟出現周期性波動是不可避免的，雖然理論上市場機制能夠自動調節經濟至均衡水平，但在經濟達到均衡之前可能需要經歷一個較長時期的經濟蕭條，意味著民眾必須付出這段時期的總體社會福利下降的代價[3]。因此，政府在必要時可以運用一定的宏觀經濟政策（如財政政策、貨幣政策、產業政策、國際經濟政策等）去調控經濟總量及其運行，以減少依靠市場機制調節出現時滯而產生的高昂成本。因此宏觀調控的內涵是調整宏觀經濟總量，但其作用的結果又必然會間接地影響到微觀主體的行為。而正是這種直接對象與間接結果的傳導才體現出宏觀調控的有效性，這也是宏觀調控必須有堅實微觀政策規制的原因。
而土地作為一種基礎生產要素，土地政策指為達到一定的目標，相關政府部門制定和實施的與土地利用有關的政策措施，如土地利用規劃、土地利用計劃和土地稅收政策等。因此土地政策當屬于微觀市場的范疇，而對于微觀市場進行調節或干預屬于微觀政府規制（Regulation）范疇。從規制的本意來看，是指政府或政府授權的職能部門以維護公眾利益為目的而實施的矯正和改善“微觀市場失靈”的活動，是政府對企業等微觀經濟主體的經濟行為所進行的限制或制約。因此作為一種基本的微觀制度安排，土地政策是對土地及其房地產業的結構及其社會經濟影響的直接的政府規定。
2、政策目標差異
宏觀調控的結果會影響到微觀主體的行為決策和產業結構調整，但宏觀調控的對象卻并不直接針對具體的行業和部門，否則宏觀調控就等同于微觀規制。作為微觀市場調節的土地政策的目標卻是直接針對具體產業，如政府通過土地的收購、儲備并有計劃地投放市場，增強其對土地及房地產市場的調節；通過用地結構調整以抑制商品房價過快增長和控制相關產業用地需求。土地投資在固定資產投資中有著重要地位，也就是通常的“地根”，且在土地投資之后還會帶來一系列的其他投資，如工業用地后的廠房、機器設備投資，商住用地后的房屋建設、設備購置等投資，還有高速公路、鐵路、機場建設中的大量材料等。同時社會發展存在著許多不公平的因素，如地區發展差異、城鄉收入水平差距、中低收入階層住房困難、農民被征土地補償等問題。國家通過土地政策維護公民權益，加大對廉租、公租房和經濟適用房的土地供應量以保證低收入群體的基本居住，這些土地政策都可為社會公平與和諧發展起到促進作用。
另一方面，現代經濟學也論及宏觀調控的目標主要是經濟持續增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡。而實施微觀土地政策的目標是實現土地資源配置效率、保障居民居住條件的改善、促進經濟增長和社會發展、推進社會公平穩定。因此兩者的目標差異是顯而易見的。
3、實施措施差異
政府實行宏觀調控政策的前提條件是由于宏觀經濟不穩定性、公共物品供給的有效性不足、負的外部效應等所導致的市場宏觀失靈。故而在通常的論述中，宏觀經濟調控的措施包括財政政策、貨幣政策、外貿政策、產業政策等，這些政策手段要相互配合、協調一致，并且必須把握好政策的時機和力度，這體現出宏觀經濟調控政策綜合性和間接引導性的特點[4]。而實施微觀土地政策的經濟學依據是由于政府對一級土地市場的壟斷、對稀缺土地資源的過分競爭（招、拍、掛形成“地王”頻出）而導致的地價高漲、房地產市場信息不對稱、開發商市場壟斷、流動性充足而帶來投資性需求劇增等原因所造成的市場微觀失靈。故而微觀土地政策主要有土地利用規劃、用途管制、供地計劃、房地產價格規制、房地產稅收調整等，具有很強的針對性和直接強制性的特點。
三、宏觀調控下土地政策的制定建議
透過以上分析，作為微觀規制的土地政策只能作為調節微觀市場的工具之一，不能參與代替宏觀調控政策。其根本原因表現在：①特有的土地出讓制度為地方政府青睞“土地財政”創造了條件，而這種對“土地財政”過渡依賴，導致地方政府不斷突破每年的用地計劃，使得中央政府的土地政策難以落實；②對高GDP增長率的盲目崇拜和對經濟規律的認識不清，導致地方政府對經濟增長率盲目崇拜，并采取簡單有效的方法―鼓勵投資，尤其是房地產投資來刺激短期經濟增長，這樣的過熱投資定會引起國民經濟的波動；③土地政策的制定依靠突擊治理和整頓，缺乏長期性和持續性，其自由裁量權比較大，往往是某個部門就能隨時出臺，這樣不利于市場主體形成穩定的預期，對宏觀經濟運行的基礎環境有很大的影響。因此，若要土地政策切實產生作用，為宏觀市場運行提供一個長期穩定的微觀制度環境，可以從以下幾個方面加以考慮：
1、明確土地政策目標定位
國家的宏觀調控有其明確的目標，作為微觀范疇的土地政策就是要協助實現宏觀調控的目標而不是對沖或削弱宏觀調控。在土地政策與宏觀經濟的關系中，后者對前者的影響是主導，而土地政策對宏觀調控的作用機制只能是協助。比如早在2006年3月國務院發出的《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》中就指出，“過度投資導致部分行業產能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業產能已經出現明顯過?！?。很明顯，產業建設生產離不開土地，那么國家有調控政策，并且一些產業用地也已列入禁止供地目錄，為什么這么多過剩行業仍能順利建設投產？直到今年，國家還在調控鋼鐵、電解鋁、焦炭等的產能?？梢哉f明，這么多產能的擴張，土地是先行，而這個閘門如果地方政府能真正嚴格“把守”，這會對宏觀調控是一個促進，反之會削弱宏觀調控的效果。
2、把握好土地和房地產政策的力度
市場有其自身的運行規律，政府應盡量少用行政手段和短期強硬手段來壓制市場。土地政策的制定和實施，對房地產市場進行合理的必要干預，可以實現宏觀經濟長期穩定發展的目標。同時要看到政策的長期效果，盡可能讓房地產市場本身發揮調節作用。2006年-2010年的很多政策中均有關于增加居住用地有效供應、明確保障性住房、中小套型普通商品住房的建設數量和比例、加快保障性安居工程建設、土地增值稅的征收管理等的論述，而2011年1月國務院常務會議再次提出安居工程建設、住房用地供應、稅收調整等措施，說明以前的政策并未真正落到實處。再如違法用地和囤積土地這兩個長期存在的問題，雖然政府明白長期存在但卻沒能從根本上加以制止，國土資源部近期的嚴厲約談才表明整改的力度，顯得力度很大，而這卻只會給市場造成利用行政力量強制打壓的不利影響。這里的焦點就在于長期以來積累的問題想在某個時點通過政策來強制一次性扭轉，必定會造成宏觀市場的非正常波動。
參考文獻
[1] 盧為民.土地政策與宏觀調控[M].經濟科學出版社，2008：26.
[2] 尹鋒.土地政策的宏觀調控績效研究[D].復旦大學博士論文，2007.9：10.
【關鍵詞】經濟政策；土地政策；房地產開發；土地
隨著社會經濟的發展，房地產行業已經成為了我國國民經濟重要的支柱產業，房地產行業的健康發展關系到國泰民安的全局。由于土地是房地產重要的生產要素以及我國特有的土地二元公有制的結構，土地政策在房地產市場調控過程中有著無可替代的作用。研究土地政策的調控效果以及如何影響房地產市場的內在機理，對于切實發揮土地政策的宏觀調控作用，促進房地產業健康、持續發展具有很大的現實意義。
一、我國土地出讓制度
我國城市土地出讓制度自改革開放以來進行了一系列的改革。改革的線索有兩條：第一在上世紀80年代改革的線索是土地使用權的“無償、無期限”演變為土地使用權的“有償、有期限”的使用制度。土地使用權的有償使用，首先由外資企業開始，此后逐漸擴展到當時的國營企業以及其他企事業單位。1988年公布實施的《憲法》修正案第二條規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，這就從法律上確定了土地使用權有償出讓問題，使土地交易市場的形成有了法律依據。
土地供應方式從廣義上說，包括土地有償供應和劃撥供應兩方面。土地有償供應主要是指通過土地使用權出讓等方式的土地供應。土地劃撥供應是指通過土地使用權出讓等以外方式的土地無償供應。我國城市土地使用權有償出讓，一般采用拍賣、招標、掛牌、協議 4 種方式。而我國現行采用的是土地使用權的出讓方式比較多。這種方式由劃撥、協議為主，逐步演變為以招標、掛牌、拍賣（招拍掛）為主的方式。2007年開始實施的《物權法》第137條規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓?！惫_出讓土地的范圍進一步擴大，土地使用權“招拍掛”出讓方式由國家政策上升到法律規定。
我國城市土地出讓制度具有三個主要特征：政府壟斷土地供給，以競爭性的招拍掛為主要出讓方式以及一次性繳納未來若干年的土地出讓金的“批租制”。這種土地出讓政策，在我國快速城鎮化和地方政府“土地財政”的背景下，總的來說導致了土地價格的高漲。使得房地產開發項目更加火熱，價格增高。而我國現行土地出讓制度，又與土地金融利率政策、土地稅收政策等緊密聯系在一起，理清它們的關系和影響，必須詳細分析。
二、具體土地政策分析
1. 土地利率政策 按揭貸款利率的調節直接影響到房地產市場的真實需求，在真實需求過旺時，通過提高房貸利率可以平抑波動需求，世界各國的大量時間證明，提高按揭貸款利率將提高業主成本，降低購房者的需求。目前國內房地產市場對銀行貸款的依存度仍然較高，一般占到60%左右，并因國內信托等其它融資渠道尚在完善，貸款規模下降將對融資渠道及項目單一的中小房地產企業產生一定負面影響。同時隨著銀行貸款規模的縮小，房地產按揭貸款規模和增長速度將進一步縮減，直接影響以按揭貸款帶動的房地產市場購房需求。
2稅收政策 房地產稅制除了為國家增加財政收入和縮小貧富差距之外，對穩定房地產市場，抑制過度投資，預防金融風險，防范房地產市場的投機活動等具有顯著效果。我國于房地產有關的稅賦有12個：營業稅及城市維護建設稅和教育附加、企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅！城市土地使用稅、房地產稅、城市房地產稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等，房地產業涉及的稅種多。高額的稅負以在一定程度上降低了投資和投機性購房的收益，進一步抑制了投機和投資性購房需求，能有效緩解旺盛的購房需求，但仍不能從根本上抑制和打壓投資和投機需求，回歸到自住需求。增值稅清算和印花稅的上調，使得房地產建筑開發成本提高。最終也會間接導致購房者的購房成本，提高商品房的銷售價格。
3土地出讓招拍制度 2007年招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定正式施行，進一步擴大了招標拍賣掛牌范圍，工業用地也將納入招拍掛范圍，明確了建設用地使用權是物權的一種形式。但部分通過招拍掛方式出讓的土地價格上漲已超過其本身的內涵，拍賣出讓形式近幾年在全國土地市場成交價都很高，甚至創出了“天價”。因為傳統為協議和劃撥方式，不能真實反映土地的市場價格，而且容易暗箱操作，導致腐敗等問題。招拍對此加以了改善。但是當前的城市土地出讓招拍掛的出讓方式，以土地價格為競爭標的。在土地壟斷供給的條件下，其邏輯結果就是抬高土地價格。而土地價格的上漲又傳導到住宅價格上，導致住宅價格的快速上漲。再者這種政策對于房地產建筑開發的影響也是很顯著的，一些財力雄厚的地產商可以拍得心儀的土地，而很多小型房地產企業就面臨著很大的危機，一步到位的資金進一步拉緊了企業的資金鏈，對建筑開發的要求也就更高，可以說這開發企業的結構也會有巨大影響。
4土地供應結構政策 關于土地供應結構的調控政策的核心觀點集中在以下三方面：（1）嚴格控制高檔商品房的土地供應，優先滿足普通商品住房的用地需求；（2）改變了土地供應方式，并停止了別墅類用地的土地供應；（3）進一步改進和規范經濟適用住房制度，加強經濟適用住房的用地管理。土地供應結構政策優先保證中低價位、中小套型普通商品住房（含經濟適用住房）和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低于居住用地供應總量的 70%；繼續停止別墅類房地產開發項目土地供應，嚴格限制低密度、大套型住房土地供應。對調整住房供應結構起到了重要保證作用。
三、小結
土地政策在不斷調控著房地產市場。土地政策的顯效時間要長一些，短期內很難看到其具體影響，所以必須加強土地政策對宏觀調控影響的分析，適應我國快速城鎮化的發展趨勢。
參考文獻
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一、五年來土地政策參與宏觀調控的成效和基本經驗
2003年，中央正式提出運用土地政策參與宏觀調控，這是中國特色社會主義市場經濟發展的必然要求。計劃經濟時期實行計劃調控，20世紀80年代改革開放初期主要采取財政、貨幣政策調控，沒有涉及到土地。90年代伴隨土地和房地產市場的產生和不斷發育，國家提出加強土地市場調控?，F階段隨著市場經濟制度和體制框架基本建立，從對土地市場調控轉變為運用土地政策參與宏觀調控，從針對行業調控轉變為針對宏觀經濟的調控，不僅給土地管理提出了新任務、新要求和新目標，而且使國家的宏觀調控進入一個具有鮮明時代特征的新時期。
（一）土地政策參與宏觀調控的主要成效
回顧五年實踐，土地政策參與宏觀調控，主要運用土地規劃政策、土地供應政策、土地價格政策、土地稅收政策以及必要的行政手段對經濟發展進行調控，總的來看，取得較為明顯成效。其中，土地規劃政策從總體上對土地利用實行用途管制，起到根本性的控制作用，在具體效果表現上，土地供應政策最為直接，效果也最為顯著，土地價格和稅收政策發揮了一定的作用，但效果不是很明顯。
1．土地供應與經濟增長基本相適應。2003年下半年以來，針對部分地區、行業投資過熱的勢頭，國家采取了相對緊縮、“有保有壓”的土地供應政策，嚴把建設用地供應閘門。2004年土地供應219670.32公頃，比2003年減少23.3%，2005年土地供應180326.54公頃，比2004年下降17.9%。2006年雖比2005年有所回升，但仍比2004年減少7%，比2003年減少28.7%。
圖1 1999年以來我國土地供應與GDP趨勢圖
土地供應的適時適度調整在保證經濟發展用地需求的同時，也對國民經濟平穩健康發展起到先行調節作用。
2．土地政策約束了固定資產投資過快增長。從固定資產投資增長情況來看，在貨幣、財政、產業和土地等一系列宏觀調控政策作用下，固定資產投資增速在2004年初達到峰值后持續下降。2006年全國城鎮固定資產投資增長24.5%，低于2004年和2005年的28.8%和27.2%。2007年上半年固定資產投資同比增長26.7%，增速比上年同期回落4.6個百分點（見圖2），其中，高耗能、高污染行業投資分別增長14.3%和25.1%，同比分別回落2個百分點和17.2個百分點。從圖2可以看出，2003年以來，建設用地供應始終都是在固定資產投資增長的下線波動。
圖2 1999年以來我國土地供應量與城鎮固定資產投資增長率
注：土地供應數據來源同上，城鎮固定資產投資增長數據來自國家統計局。
3．供地政策促進產業結構的調整與優化。2006年12月，國土資源部、國家發展和改革委員會聯合了新版《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，對一些低水平重復建設項目和大量耗費資源的建設項目，做出了明確的限制和禁止用地規定，促使經濟發達地區工業用地比重開始降低。根據對北京、上海、廣州、南京等11個重點城市的監測統計，2007年1-5月份，工業用地供應總量占土地供應總量的35%，結構漸趨合理。而從全國情況來看，2007年二季度，工業用地比重降到40%，是2005年以來比重的最低點，房地產開發用地和其他用地比例都有所提高。在工業用地內部，制造業用地結構調整不斷優化，在經濟發達地區和城市，土地供應向中高技術密集型產業集中趨勢明顯。
4．逐步優化區域發展格局，促進區域協調發展。配合國家區域發展政策，土地供應呈現出中西部比重提高、東部比重有所下降的區域變化特征。2007年上半年中部地區土地供應25355.25公頃，同比增加56.4%，占全國土地供應總量的22.0%，比重提高2.8個百分點，其中，工礦倉儲用地供應總量同比增加81.2%。西部地區土地供應35673.31公頃，同比增加154.5%，占全國土地供應總量的30.9%，比重提高14.3個百分點，工礦倉儲用地供應總量同比增加132.7%。
圖3 2004年以來我國土地供應東、中、西分布比例變動情況
注：土地供應分布比例數據來源于中國土地市場動態監測系統。
5．推進土地節約集約利用，促進經濟發展方式的根本轉變。2004年以來，各地最大限度地利用存量土地，基本扭轉了建設用地供應主要依靠新增建設用地的局面，多年來建設用地供應中存量用地所占比例始終保持在50%以上。從全國來看，2003年以來單位土地供應面積城鎮固定資產投資額增加量和GDP增加量都有顯著的提高（見圖4和圖5）。
圖4 2000年以來單位土地供應面積固定資產投資增加量變動情況
6．優化房地產開發用地結構，保障了民生用地需求。2005年，房地產開發用地和住宅用地供應持續下降后，房地產開發投資增長速度由2004年初的50.2%，回落到2005年的20.9%，2006年為21.8%。宏觀調控政策出臺后，各地普遍加大了普通商品住宅用地和經濟適用住房用地供應量。2006年，普通商品住宅用地供應32540公頃，比2005年增加21.3%，占住宅用地供應量的72.1%，同比提高3.4個百分點。2007年上半年，普通商品住宅用地供應18806公頃，比2006年同期增加34.0%，占住宅用地供應量的81.0%，比2005年提高6.3個百分點；經濟適用住房用地供應1701.54公頃，比2006年同期增加2.1%。同時，各地積極采取措施，消化存量建設用地用于房地產開發，2005年以來各季度房地產開發用地供應中存量用地比例始終保持60%以上，2006年達67.2%，今年上半年為63.5%。
圖5 2000年以來我國單位土地供應面積GDP增加量變動情況
（二）土地政策參與宏觀調控的基本經驗
經歷五年的實踐，我們逐步深化了對土地政策參與宏觀調控規律性認識，為今后的調控積累了經驗。
1．科學確定土地政策在宏觀調控中的地位和作用。國家進行宏觀調控必須綜合運用貨幣政策、財政政策、產業政策、土地政策、分配政策等多種政策工具，采取經濟、法律和行政等多種調控手段。土地政策在國家總的調控政策體系的統領和部署下，既要積極主動“參與”，充分發揮土地及土地政策的調控特點和優勢，與其他調控政策和手段密切配合，又要恰如其分考慮自身的地位和角色，不可能成為“主導”，更不能單槍匹馬，包攬全局。
2．總量與結構調控密切結合，實施供需雙向調控。土地政策參與宏觀調控必須通過供需雙向調節，既要加強總量調控，實現土地供給與經濟發展和固定資產投資的總量平衡，又要按照“區別對待、分類指導、有保有壓”的原則，始終把結構性調控放在突出位置，特別是土地的用途結構、產業結構和地區結構，充分體現促進經濟發展方式轉變和產業結構調整的方針。優先保證關系國計民生和增長國力的重大項目、高新技術項目和居民住宅用地。通過土地政策積極支持西部大開發、振興東北老工業基地、四大主體功能區和綜合配套改革試驗區發展，實現國家地區間的均衡和協調發展。同時，認真執行禁止類和限制類項目用地的規定。引導土地的合理需求和消費，倡導理性消費和集約使用的理念。
3．調控目標明確適當，突出重點。土地政策參與宏觀調控有著多重目標，如促進經濟平穩增長，保持物價基本穩定，有利于擴大就業，保障城鄉居民社會民生。同時，在一個時期內，必須選擇主導目標，解決最突出的主要矛盾，如2003 -2004年針對開發區和大學城違規設立、圈占土地、部分行業和地區投資增速過快問題；2005 -2006年針對房地產市場運行中出現的價格上漲過快、供求結構矛盾突出問題；2007年重點在遏制工業用地低成本過度擴張和保障民生用地等方面進行調控。但各年的階段性目標應與總目標相一致。
4．先期調控與后期監管前后協調，相互促進。要使土地政策參與宏觀調控取得預期效果，需要信息收集、政策決策、執行力度和事后評價反饋等各個環節緊密相扣，缺一不可，逐漸形成有效的監督約束機制，實現先期調控與后期監管的前后協調、聯動、相互促進，確保調控政策得到貫徹落實。如中央政府通過建立國家土地督察制度加強了對地方政府執行國家土地調控政策情況的監督檢查，建立了有效的監督約束機制。
5．深入解決體制和機制問題，標本兼治。土地政策參與宏觀調控不僅是通過土地政策對宏觀經濟的干預，實際上是深層次調整經濟關系，解決大量的經濟體制和機制問題，所以，必須積極探索建設標本兼治的宏觀調控模式與方式。正因為如此，近年來28號文、31號文關于土地管理體制和機制等方面規定，以及土地管理體制改革等措施對土地政策參與宏觀調控具有重要的意義，為土地政策參與宏觀調控創造了制度、體制和機制的基礎，有利于實現標本兼治。
6．不斷探索研究新情況和新問題，理論創新。土地政策參與宏觀調控是發展中國特色社會主義的嶄新課題和偉大實踐，需要不斷發現新情況、研究新問題、尋求新對策。幾年來，社會各界特別是經濟理論界進行了大量的研究和探討，同時國土資源部密切關注理論和實踐研究動態，組織部屬單位研究土地政策參與宏觀調控新情況和新動向，在中國特色社會主義理論體系的指導下，進行理論創新和實踐探索，從而使這項研究工作不斷推向前進，為土地政策參與宏觀調控提供了強有力的理論支撐。
二、構建中國特色土地政策體系突出的理論和實踐問題
土地政策參與宏觀調控作為中國特色社會主義市場經濟理論體系重要組成部分，必須立足中國特色土地問題的實際，深入貫徹落實科學發展觀，在發展中不斷推進。目前主流經濟學的基本觀點是土地需求是一種被動的“引致需求”，土地的價格主要由需求決定而與供給無關，所以是宏觀經濟決定土地市場而不是相反。上述理論考察的是土地存量與宏觀經濟的關系，而在中國特色土地制度前提下，土地政策參與宏觀調控必須基于中國現階段工業化、城市化、市場化、信息化等基本國情，分析土地全部流量（如實物量和價值量）以及土地利用結構的變化（如農地轉為非農建設用地）對經濟增長和波動的影響，簡言之，就是土地屬性變化和土地用途轉變產生的一系列的理論和實踐問題。
（一）土地資源、資產和資本“三位一體”屬性對制度和實踐的嚴峻挑戰
在現代市場經濟條件下，土地特別是經過開發的建設用地，既是資源，又是資產，更是資本，集實物形態和價值形態于一身，而且隨著市場經濟的發育和強大，作為價值形態的資本作用愈來愈突出和明顯，不僅與貨幣資本、產業資本并行或交叉運行，而且彼此交織和相互作用。一旦土地進入市場交易、抵押和證券市場，土地就成為資本，能夠創造利潤和增值，人們可以利用土地進行投資或投機。目前對土地的價值屬性及建設用地資本流通缺乏與時俱進的理論研究和制度創新。
1．土地資本運行指標在宏觀經濟運行中得不到反映和體現。土地作為國家重要資源，雖已經納入2002年頒布實施的國民經濟核算體系中，并明確規定進行實物量核算，但該指標體系存在明顯不足：第一，只有土地資源實物量指標，而無價值量指標；第二，對城鎮建設用地沒有單獨列出，既無價值量又無實物量指標；第三，國家綜合統計部門對土地特別是城市建設用地及其資本價值缺乏全面和適時統計和分析；第四，相關部門統計數據混亂，信息不對稱，給分析判斷造成困難?；谏鲜鲈颍瑖以诜治龊暧^經濟運行情況及前景，提出預警信號時缺乏對土地指標的分析。
2．劃撥用地隱含的資本屬性得不到體現。城市建設用地中劃撥土地賦有資本屬性，但是由于政策原因，不論是計劃經濟時期劃撥的土地還是土地市場建立后依法劃撥的土地，都是作為資源劃撥。然而，在現實的經濟活動和社會再生產過程中，土地都是作為生產經營要素，按照資本形態參與企業運轉并獲得利潤，而這部分利潤即土地經營收入及自然增值的分配和占有卻隱而不顯，不僅造成國有資產的嚴重流失，而且造成企業嚴重的不公平競爭。
（二）宏觀經濟環境和土地制度阻礙和抑制土地政策的調控作用
從宏觀環境看，目前我國行政管理體制和財稅金融體制還不完善，官員政績考核制度和地方之間的競爭使得各地競相以提高GDP為首要，甚至唯一目標，城市化、工業化進程的加速推進呈現擴張用地的特征。從微觀環境看，現行土地產權制度還不完善，土地市場體系還不健全，執法監察和監督作用顯得力不從心。最突出的是：
1．城市土地產權結構層次復雜且混亂。中央政府擁有全國城市土地的名義所有權，而實際所有權掌握在地方政府手里。用地單位（企業）的使用權，劃撥出讓來不同、無償有償混雜不清，住房業主的土地產權完全虛置。作為土地所有者、經營者和管理者的代表集合，地方政府既要實現土地收益最大化，又要為招商引資提供優惠條件，既要集約節約用地，又要加快經濟發展，處于深度矛盾之中，權衡結果往往破壞了市場機制，熱衷于擴大建設用地征收和供應規模，售賣大宗土地或“地王”，從而獲得城市建設資本和發展資金，于是使擁有大量貨幣資本的企業和個人在不違背現有法律的前提下，可以無限制地購買大片土地或建設高檔住宅，獲得土地增值收益，形成有限的城市建設用地資源趨向于集中或壟斷，損害公眾利益。
2．城鄉土地二元結構導致城鄉土地市場分割。目前農村土地市場與城市土地市場分割，征地補償與土地市場脫離，國家征地價格與政府供應價格反差懸殊。其結果：一方面，地方政府違法強制征占耕地現象嚴重，土地違法案件依然非常突出；另一方面，農民集體隨意轉變土地用途，“小產權房”、“以租代征”等現象頻頻發生。二元結構導致城鄉左右夾攻農業用地。
3．建設用地交易缺乏法律依據和制度保障?，F有的法律充其量只有對城市國有土地的單向（政府對使用者）出讓規定，對城鄉兩種所有權之間的土地交易，對城市使用者之間的交易，對城鄉使用者的土地交易等多種主體的土地交易都缺乏應有法律規定和制度保障。因此，對現實中存在的多種形態和用途的土地交易只能按照各自的理解和利益出發解讀。如，所謂“小產權房”的不同理解和爭論是制度缺陷的表現。
（三）工業化、城市化進程中的土地問題日益突出
1．工業化、城市化造成對土地巨大壓力。改革開放以來，特別是第九個五年計劃實施以來，我國城市化進一步加快。1978年我國的城市化率為17.29%，而到2006年底達43.90%。
1995―2006年城市化率提高情況表
從上表看出，從1996年開始，我國城市化速度明顯加快，城市化率的年增長速度超過或接近1.44個百分比，以后10年城市人口一直以每年2100多萬的數量增加，共增加了近2億。人口的轉移必然帶來土地用途的改變，大量農業用地轉變為城市用地。2億多城鎮人口在當年的用地水平下，至少需要2萬多平方公里的土地，即每年至少2100平方公里（315萬畝）。
2．工業化、城市化進程中暴露出土地調控和管理的缺陷。一是，集體建設用地基本游離于國家管理之外。一些集體所有的土地，不經過國家征地和相應手續，直接用于居民住房或企業廠房等非農建設。這部分土地，不僅存在產權不清或難以厘定的問題，而且中央政府對這部分土地開發、建設和使用很難掌握和管理，在數據統計上得不到應有的反映。而實際上，集體土地對宏觀經濟發展與國家供應的國有土地有著同樣的作用。
二是，沒有適時轉變經濟發展方式和土地利用方式。工業用地仍占城市用地的主要部分，也是國家供地的主要部分。同時，在城市化進程中，有的城市建設用地增加過快，相當部分不合理。其中既有城市化和用地政策執行過程中的問題，還有體制和機制的問題。如出現大量“兩棲居民”和“兩制家庭”，城市化并沒有達到預期的效果，沒有實現城市化能節約建設用地總量的理論結論。實際上，城市化沒有帶來土地的節約，而是大量占用耕地和農地。
因此必須從土地的合理利用出發，提出新的城市化和工業化戰略，最大限度節約以土地為主的資源，提高土地利用效率，做到工業化、城市化與土地政策的密切配合與協調。
（四）土地政策與貨幣政策缺乏配合和互動
1．金融資本對土地資源的操縱和控制之勢日益明顯。從房地產市場來看，在“地根”和“銀根”雙緊縮情況下，上市公司利用土地資本屬性在股市直接融資成為當前宏觀經濟領域流動性過剩背景下的必然選擇，國內股市和土地市場不可避免成為釋放流動性的出口。如果不加任何限制地允許房地產上市企業在資本市場中融資，在一定程度上推動土地資本的虛擬化，從而在股市中直接獲取廣大投資者的資金支持，將使企業直接繞開銀行信貸的監管渠道。
2．土地資本虛擬化隱藏著巨大的房地產和金融風險。部分房地產上市公司利用股市融資獲得的資金涌向房地產及土地買賣，既容易推動土地價格的上漲，又給企業儲備土地進而囤積土地提供了可乘之機，加劇了土地和房地產市場的供求矛盾，造成了區域壟斷開發和操縱地價的局面。企業因土地儲備的增加而提高了抵押信貸能力，進而可以從銀行獲得新的資金支持?！叭谫Y―圈地―抵押/融資”這一土地資本價值鏈，通過土地資本的虛擬化，容易產生房價、地價與股價泡沫，沖擊了土地和信貸的調控作用，隱藏一定的房地產和金融風險。
三、構建中國特色土地政策參與宏觀調控的核心指標體系基本思路
土地政策參與宏觀調控的總體目標是促進整個國民經濟健康、平穩和較快發展。不斷優化經濟結構，特別是產業結構。實現經濟發展方式的轉變，建立和維護有序的、健康的土地市場秩序，保障國家金融安全和食品安全，保障城鄉民生用地，促進人地和諧發展。調控指標體系的設置必須在科學發展觀的指導下，符合和體現總目標。
（一）設計核心指標體系的基本原則和要求
1．科學選取核心指標。從分析國民經濟運行、土地經濟活動及兩者的內在聯系出發，選擇其中關系最密切或最核心的指標；
2．指標要少而精。能正確及時反映國民經濟運行的態勢和問題，側重獲取基礎性和原始性指標，為進一步計算、加工、整理和分析提供依據；
3．嚴密的邏輯關系。指標的縱向和橫向關系必須符合經濟學的邏輯關系，適應我國基本國情、經濟運行實際和現行土地管理制度；
4．現實性和創新性。立足于現行統計制度和工作程序，便于建立和完善相應動態監測系統，協調與相關部門聯系，適應經濟的發展，設置創新性指標，加強資料共享性。
（二）SNA國民經濟核算體系是設計核心指標體系的依據
我國現行的SNA國民經濟核算體系是建立在市場經濟基礎上，適應政府對國民經濟宏觀調控需要，并在相應的經濟理論基礎上形成和完善的，吸收了凱恩斯學說作為理論和方法。該體系由基本核算表、國民經濟賬戶和附屬表三個部分構成。由于國民經濟核算體系基本是一個價值量核算體系，在現實市場經濟框架下，只有價值核算才能使資源環境體系和宏觀經濟體系按照同一計量單位合為一體，而沒有用價值量體現的土地指標是無法納入國民經濟核算體系之中的。由此可見，土地指標要更深更廣的納入國民經濟的核算體系，必須建立城市建設用地的實物量和價值量指標，從而建立相應的土地帳戶，在資產負債表中列上土地資產和資本的內容。這是當前運用土地政策參與宏觀調控的當務之急。
（三）構建以土地資本為核心的土地政策參與宏觀調控指標
1．核心指標選取。為了實現將土地指標納入國民經濟核算體系，需要做到四個結合：
第一，實物量指標和價值量指標相結合。以資源形式存在的土地更多與實物形式密切聯系，而以資本形式存在的土地則更多與價值形式相聯系；
第二，存量指標和流量（增量）指標相結合。土地要素存量變化情況反映宏觀經濟長期發展趨勢，流量變化情況反映土地短期變化對宏觀經濟運行的影響和沖擊；
第三，總量指標和結構指標相結合。土地要素對宏觀經濟運行的影響，不僅體現在總量指標，例如建設用地面積、土地供應量等，而且也體現在結構指標上，例如各類建設用地比重、各類用地供應量比重等；
第四，監測指標和分析指標相結合。在監測單項指標基礎上，計算分析指標，例如土地市場景氣指數等，綜合反映土地市場運行景氣情況及其與宏觀經濟運行的密切聯系。
綜合以上要求，我們提出以下參與宏觀調控的土地核心指標：
參與宏觀調控的土地核心指標表
其中，土地資產總量是建設用地的貨幣價值量，其中建設用地包括國有建設用地和集體建設用地。
建設用地交易額和交易面積包括城市國有建設用地供應量和交易額、城鎮建設用地二級市場交易額、建設用地劃撥供應量和評估價值量，還包括集體建設用地交易額。交易額不僅反映建設用地交易的數量，而且包含建設用地質量和價格。建設用地交易額是對社會再生產的投入指標，是先期指標，建設用地交易額發生后必然發生固定資產投入，以及一系列經濟活動，最終帶來GDP增長等。
土地市場綜合景氣指數是一項分析指標，運用景氣分析方法統一編制，綜合反映土地市場的供應、交易、價格以及資產抵押等信息，為土地市場調控提供依據。
上述指標體系中，最重要、核心的是建設用地交易額指標，它是直接納入國民經濟核算體系，并作為國家分析宏觀經濟運行，預測經濟發展態勢，發現經濟運行中的問題的指標，對建設用地交易額的增長速度，與其他指標（如投資、GDP）的關聯度進行縱橫的比較和分析，能做出科學判斷。
2．核心指標與宏觀經濟關系檢驗。我們基于上述土地核心指標，在能夠獲取的數據前提下，根據經濟學基本模型分析相關指標與宏觀經濟的密切聯系，經測算，得出以下結論：
（1）建設用地面積對經濟增長貢獻明顯。建設用地面積對經濟增長彈性系數為0.5592；對國民經濟增長貢獻率為31.47%，超過了勞動力要素的貢獻率；建設用地面積對二三產業增加值年均貢獻度達到3.31%，高于勞動力要素貢獻度。這些數據有力地說明了地方政府和企業擴張土地的根本原因。
（2）建設用地供應面積和價格與宏觀經濟發展正相關。二、三產業增加值增量對建設用地供應量的彈性系數為0.25，對地價彈性為0.48。二、三產業增加值增量對地價變動敏感程度要大于建設用地供應量的敏感程度。
（3）建設用地供應面積與宏觀經濟運行的時滯分析。建設用地供應的滯后期數對GDP影響系數呈現明顯的“倒U”型關系，當年的建設用地供應會對未來2-5年的經濟發展產生較為明顯的影響。
構建土地政策參與宏觀調控核心指標是一項新的事物，更是一項系統工程，難度很大，需要不斷摸索和循序漸進，下一步將在選取的基礎性核心指標基礎上，建立一套反映宏觀經濟形勢特點的土地市場監測預警預報系統，提出土地調控景氣指數和預警預報信號圖模型。
四、參與宏觀調控的土地政策體系及實施環境
土地政策由不同層次、環節和領域的各種政策構成，形成土地政策體系。參與宏觀調控的土地政策僅是土地政策體系中一部分，其實質是由政府制定、實施、調整和完善，對土地供求關系進行合理調整和適時、適度地干預，調控宏觀經濟運行，從而實現國民經濟又好又快發展和社會可持續發展目標而使用的手段和措施總和。
參與宏觀調控的土地政策職能是：第一，保證糧食安全，確保18億畝耕地紅線不被突破；第二，實現土地與經濟發展的統籌協調，促進經濟發展方式和經濟結構的轉變；第三，維護社會穩定和公平正義，人人共享寶貴、稀缺土地資源，約束和遏制社會利益集團對土地的壟斷或牟取暴利。
（一）中國特色參與宏觀調控的土地政策及功能特點
現階段，我國參與宏觀調控的土地政策主要包括土地規劃政策、土地供應政策、土地價格政策、土地稅收政策，此外還應包括適應建立建設用地交易額指標的土地交易政策。
1．土地規劃政策。土地規劃政策是最重要的宏觀調控政策，體現了國家的用地導向，包括“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策、保護18億畝耕地紅線以及土地集約節約利用的用地方針等。從宏觀上看，國家和地方政府制定的長期、中期經濟社會發展戰略和規劃，制定的各種專項規劃或計劃，如人口發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃等，都必須體現土地利用基本政策導向，適用范圍十分廣泛。土地規劃政策不等同于土地規劃，但須通過具體規劃、計劃來實施。
2．土地交易政策。土地具有資源、資產和資本三位一體的屬性，必然發生土地的交易和流通。隨著市場經濟的不斷擴大和完善，除了國有建設用地日益頻繁的交易外，大量集體建設用地越來越多地進入流通領域，并成為土地開發和生產的前提和結果。盡管我們制定和了以國有城鎮土地使用權出讓為核心的相關交易政策，但已經不能滿足土地市場發育和發展需要。從土地政策參與宏觀調控的角度講，研究和制定土地交易政策，促進各土地主體公平交易，制定《土地交易法》已經刻不容緩。
3．土地供應政策。土地供應政策作為一種相機抉擇的調控政策，是政府根據形勢變化利用土地資源對經濟運行進行有意識的干預，受政策執行力、區域性的因素影響較大，對實現短期總量平衡效果較好，不能作為調控的長期政策選擇。土地供應政策側重于結構性和區域性調控，這一點不同于貨幣政策和財政政策的統一性調控，必須維持穩定節奏和水平，不能大起大落，忽高忽低，否則容易出現投資反彈，同時針對宏觀經濟運行出現的問題要注重適時適度微調。由于目前的供應政策主要限于城鎮國有土地供應，不包括集體建設用地、劃撥土地等，因此，國有土地供應政策不能代替土地交易政策。
4．土地價格政策。土地價格政策作為調控工具，具有自身的特殊性。一方面，要發揮土地價格的經濟杠桿作用，有效調節資本在不同級差土地以及部門和產業間合理流動。發揮地價的競爭機制和區域比較優勢，引導和促使發達地區加快產業結構調整升級，實現產業梯度轉移。另一方面，要始終堅持土地資源配置市場化方向，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度的土地價格形成機制，同時針對市場失靈現象，采取必要的地價管制措施，控制地價上漲過快以消除財富分配不公平的狀況。
5．土地稅收政策。土地稅收政策的調控作用是，在社會成員之間合理分配土地收益，體現土地資源的公共性特征，逐步實現漲價歸公；提高土地利用效率，對不合理的多占、囤積、浪費土地進行經濟約束；增加國家和地方政府財政收入。
區別于相機抉擇的土地供應政策，土地稅收政策是一種自動穩定性調控政策，能夠根據經濟波動情況自發發揮調節和穩定作用，應成為未來宏觀調控主要的、根本性的政策工具。我國現行土地稅收政策是在經濟體制改革過程中基于不同目的陸續設置的，稅收體系缺乏總體設計，存在稅種繁雜及重復與缺位并存、重流轉輕保有、課稅范圍狹窄、稅率輕重失調、內資外資稅收不統一等問題，使得目前難以將土地稅收政策作為宏觀調控主要政策工具。下一步要充分發揮土地稅收政策調控作用，需要積極研究不動產稅的征收和以有差異的稅收政策為主體的產業用地退出機制。
（二）參與宏觀調控的土地政策外部實施環境
外部實施環境是參與宏觀調控的土地政策目標得以實現的保障措施，具體包括宏觀環境和微觀環境。從宏觀環境來看，包括行政體制改革，理順中央地方關系和干部考核制度；財稅金融體制改革；推進政府職能轉變等。從微觀環境來看，包括以深化土地產權制度改革為核心的現代土地市場體系；以耕地保護、建設用地審批、土地登記和執法監察為內容的土地管理機制；以土地督察為主體的土地政策監督實施體系；以土地調查、統計和監測為手段的土地技術體系等。
五、政策建議
（一）探索和建立土地資源、資產和資本“三位一體”（簡稱土地“三資一體”）調控和管理新模式
從以調控土地資源和資產為主向土地資源、資產和資本調控并重轉變，積極探索土地資產在市場經濟條件下的多種資本化實現形式，積極創新土地資本調控政策手段。當前要注重土地資本市場監管，防止部分企業借助金融資本的力量壟斷土地市場特別是房地產市場。研究建立土地、金融和證券市場共同監管體系，建立健全土地融資動態監測和預警制度，在管住“地根”和“銀根”同時，嚴把證券市場門檻。制定對企業，特別是房地產企業惡意閑置土地、囤積土地等投機行為進行嚴格限制和嚴厲懲罰的政策和措施，避免房地產企業不受限制的購地圈地。
（二）將集體建設用地納入國家統一的土地宏觀調控體系
鑒于目前工業化、城市化進程中集體建設用地問題比較多，開發建設無序、管理混亂松弛，從而在一定程度上削弱了土地政策參與宏觀調控效果等問題。建議采取相應措施，制定相應制度，依靠土地公有制多種實現形式的產權制度創新，慎重而又積極地推進產權制度改革?；谕恋貦嗬呢敭a屬性，實現國家土地所有權、集體土地所有權平等對待，積極推進集體建設用地流轉，實現集體建設用地和國有建設用地全面統計、統一政策，統一調控和統一監管。
（三）設置“建設用地交易額”指標，對劃撥土地實施價值管理
通過建設用地交易額，對劃撥土地進行記賬，建立全國建設用地價值量核算體系和數據庫。結合第二次全國土地調查中土地實物量普查，以“建設用地交易額”為核心建立與國民經濟核算體系相適應的土地資產價值量核算體系，評估與明晰劃撥用地價值。第一步對新增劃撥用地實行“評估作價、建立臺賬、記賬劃撥、價值管理”，建立全國建設用地價值量核算體系和數據庫，摸清建設用地資產家底，今后將此項工作定期化和制度化，在此基礎上建立和完善適合中國國情和符合土地基本制度的稅收體系。建立與國民經濟行業分類相適應的土地利用現狀分類，進一步完善和細分工業用地分類。
（四）探索研究建立適合土地政策參與宏觀調控需要的土地金融體系
利用土地出讓價款、新增建設用地有償使用費等財政收入及社會資金成立中央或地方的土地宏觀調控基金，積極參與城市土地儲備和一級開發，提高政府土地儲備和調控市場的能力，合理引導土地投資和房地產投資渠道，有效化解當前流動性過剩和抑制資產價格泡沫。鑒于我國土地制度的特殊性，建設用地開發和流通所需資金龐大，以及管理和監控的有效性，從長遠看，應設立專業性的國家政策性土地銀行。
（五）加強土地市場動態監測預警組織實施
關鍵詞:主體功能區;配套政策;系統構成
中圖分類號:F127文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2010)01-0012-05
推進形成主體功能區是貫徹落實科學發展觀、規范空間開發秩序、優化空間開發結構的重大舉措,是構建高效、協調、可持續的美好家園的重要途徑。國家省市主體功能區規劃正在加緊修訂完善中,未來十年以主體功能區為基礎的經濟布局藍圖已初步繪成。在主體功能區藍圖繪就之后,制定實施主體功能區配套政策,成為推進形成主體功能區的重點。主體功能區配套政策,一是要充分體現政府的空間管治戰略意圖;二是要驅動、引導市場主體按照形成主體功能區的要求進行經濟決策。只有當主體功能區配套政策形成合理分工、相互促進的體系,實現配套政策系統功能最大化,才能又好又快地推進形成主體功能區。論文首先剖析完善主體功能區配套政策系統構成的客觀基礎,然后對不同配套政策的直接作用對象進行了比較,最后對主體功能區配套政策間的相互關聯進行了初步探索。
一、完善主體功能區配套政策體系的客觀基礎
完善主體功能區配套政策體系的客觀基礎可以從兩個方面理解。從政策制定者的角度看,主體功能區配套政策,只有進行科學組合、形成合理分工、相互促進的體系,才能實現區域政策整體效益最大化。從區域發揮主體功能的政策需求看,區域主體功能的發揮需要不同配套政策相互配合,以完善區域發揮主體功能的制度及體制機制保障。
(一)主體功能區配套政策合理分工的內在基礎
推進形成主體功能區的過程中,不同配套政策針對的區域問題,以及配套政策目標都存在差異,單項配套政策設計應堅持服從主體功能區布局的大局,集中有限政策資源,針對特定的區域問題,實現有限政策目標的思路。明確不同配套政策針對的區域問題,是主體功能區配套政策形成合理分工的內在基礎。1.財稅政策針對的問題及目標
主體功能區財稅政策作用于政府收入和支出能夠對區域發揮主體功能產生直接影響的領域。財稅政策主要針對四個方面的問題:一是區域基本公共服務供給能力存在差異;二是區域經濟活動存在外部性;三是在市場機制作用下,生產要素自發流動的方向不符合形成主體功能區的要求;四是不同的主體功能定位導致的經濟發展權和區域責任轉移,特別是限制開發區和禁止開發區的部分經濟發展權轉移到優化開發區和重點開發區,而優化開發區和重點開發區部分生態環境建設的責任則轉移到限制開發區和禁止開發區。據此,主體功能區財稅政策需要按照基本公共服務均等化的原則,完善財政縱向、橫向轉移支付制度和對口援助機制,實現主體功能區基本公共服務均等化;營造與區域發揮主體功能相適應的財稅政策環境,引導資源要素合理向目標功能區流動;彌補區域經濟活動的外部性,建立生態環境補償和生態產品購買機制,引導市場主體節約資源和重視環境保護。
2投資政策針對的問題及目標
投資政策的核心在于,完善區域發揮主體功能的公共設施;按照形成主體功能區的要求引導民間投資決策,合理控制投資規模,優化投資布局和投資結構。投資政策主要針對限制開發區和禁止開發區資本形成能力不足、政府期望的社會資本投向和市場自發形成的資本投向存在差異等問題;投資政策重在加強政府投資的導向作用,按功能區安排投資和按領域安排投資相結合,引導社會資本合理流動,引導經濟要素流向目標功能區,并形成合理的投資格局,使不同主體功能區有充足的資本發揮其主體功能①。投資政策要引導科技、人才等創新資源流向優化開發區,引導資金、勞動力等一般生產要素流向重點開發區;農業發展要素流向限制開發的農業地區,生態資源、生態資本流向限制開發的生態地區和禁止開發區。政府投資對民間投資集聚和空間配置形成良好的引導、示范,民間投資的領域、民間投資的空間布局符合形成主體功能區的要求。
3產業政策針對的問題及目標
產業政策主要針對區域產業選擇和區域資源稟賦不協調、產業區際轉移以及產業結構優化升級存在障礙等問題,重在加強對產業轉移的引導,確保不同區域的產業選擇、產業發展規模、產業布局符合區域主體功能定位。產業準入政策要明確不同主體功能區鼓勵、限制和禁止的產業,明確不同主體功能區產業發展項目的占地、耗能、耗水、資源回收率、資源綜合利用率、工業裝備、“三廢”排放和生態保護等強制性標準。對依照形成主體功能區的要求而轉移、退出的產業,要通過財政補貼、設備折舊補貼、設備貸款補貼、土地置換等手段予以支持。
4土地政策針對的問題及目標
土地政策,主要針對土地開發過快、土地利用效益不高、土地使用不當、土地利用結構亟待優化調整、土地收購儲備制度運行存在潛在風險,土地用途監管的任務重、難度大,耕地保護以及農地流轉面臨嚴峻的挑戰等問題。土地政策要通過土地供應數量和土地供應結構控制,引導經濟主體的行為,調控土地開發的時序,規范空間開發秩序,落實主體功能區空間管治要求。要力求通過土地用途控制,保證建設項目投資符合區域主體功能定位,保障區域主體功能的發揮;確保18億畝耕地數量不減少、質量不下降。
5人口政策針對的問題及目標
主體功能區人口政策主要針對經濟布局和人口布局失衡、人口城鎮化和土地城鎮化失衡等問題,重在引導人口在空間內有序流動、合理分布,促使經濟集聚和人口集聚協同發展,使經濟聚集區成為相應的人口聚集區。主體功能區人口政策設計,旨在建立與社會主義市場機制相適應的人口流動機制,穩定并進一步降低生育率,引導人口在四類功能區之間合理分布,協調推進人口城鎮化和土地城鎮化,逐步改變人口分布與經濟分布和生態環境承載力失衡的狀況。
6環境政策針對的問題及目標
主體功能區環境政策主要針對區域經濟發展中的污染控制和環境保護不力,區域經濟活動選擇不符合環境保護的要求,環境的自我恢復能力受到侵害等問題。主體功能區環境政策設計必須堅持“環境優先”的原則,全面、系統、綜合地考慮人口、資源、社會、經濟等要素,將環境保護的要求逐步滲透到產業政策、價格政策、財稅政策、貿易政策等各項經濟發展政策的制定和執行之中,促進環境政策與其他政策的一體化。
7應對氣候變化政策針對的問題及目標
氣候變化是人類發展進程中出現的問題,既受自然因素影響,也受人類活動影響,既是環境問題,更是發展問題。氣候變化是國際社會普遍關心的重大全球性問題,事關人類的生存環境和各國的繁榮發展。應對氣候變化政策針對溫室氣體排放總量較大,而森林、濕地等生態系統儲碳能力有待提高等問題。主體功能區應對氣候變化政策在力求在三個方面取得明顯成效。一是產業結構優化升級、節能減排取得明顯進展,控制溫室氣體排放取得明顯成效;二是森林、濕地等生態系統得到有效保護,森林、濕地的面積有明顯增長,森林、濕地生態系統的生態服務功能有明顯改善,儲碳能力明顯提高;三是應對氣候變化的技術被廣泛運用,適應氣候變化的能力不斷增強。
推進形成主體功能區的過程中,不同配套政策之間是緊密關聯的,特定配套政策的實施效果,不僅取決于政策設計本身,還取決于其他配套政策設計及政策實施效果。只有統籌協調不同配套政策的政策目標、政策重點,形成不同區域政策合理分工、彼此協調、相互促進的格局,才能實現區域政策的整體效益最優,穩步推進形成主體功能區②。
(二)完善主體功能區配套政策系統構成的現實需求
區域要發揮主體功能,客觀上需要不同配套政策形成體系,以完善區域發揮主體功能區的制度及體制機制保障。一個主體功能區內部,需要產業政策指導其選擇產業類型、產業部門與產業規模;需要投資政策引導其重點領域的發展;需要土地政策確定其開發建設的強度與速度;需要人口政策約束人口集聚程度并解決人口遷移、就業等相關問題;需要財政政策界定其資金集中與分配能力等。不同主體功能區之間,需要制定完善的產業轉移政策、財政分配政策和生態補償政策等來規范與協調區域關系與區域利益分配。優化開發區發展基礎較好但潛力受限,需要“胡蘿卜”政策以促進產業結構優化升級和經濟發展模式轉變,提升其國際競爭力和參與度,并增強在國內經濟社會發展中的帶動作用;需要“大棒”政策以限制低效率、低質量經濟行為,以及生態環境破壞行為的再次發生。重點開發區是發展基礎、發展態勢與發展潛力均相對較好的區域,也是中國未來一段時期經濟發展的主體。因此,現階段更多的是通過“胡蘿卜”政策,使其充分發揮優勢,擴大發展空間。但同時也必須堅決把握此類區域的發展方向,杜絕簡單重復部分優化開發區過去“先污染、后治理”,“重數量、輕質量”,“重經濟、輕社會、輕生態”的不可持續的經濟發展道路。限制開發區是現有發展基礎較弱,未來發展受到一定限制的區域。為了顧全宏觀利益,必然會失去一些發展的空間,需要從其他方面得到援助或補償,以維持其發展。禁止開發區域的專項功能,特別是生態功能突出。與限制開發區相比,為了維護與提升其生態功能,經濟等方面功能的開發空間被限制得更加嚴格,為此,得到的援助與補償力度也應相對更大③。
二、不同配套政策的直接作用對象
主體功能區配套政策體系重在形成市場主體行為符合各區域主體功能定位的利益導向機制;利益導向機制能否形成,直接取決于主體功能區配套政策體系的結構。根據主體功能區不同配套政策的功能,明確政策的直接作用對象,是提高政策針對性,增強政策效益的必然要求。
配套政策類型直接作用對象配套政策類型直接作用對象
財政政策基層政府、居民環境政策企業
土地政策基層政府、企業、居民投資政策基層政府、企業、居民
人口政策基層政府、居民產業政策基層政府、企業
應對氣候變化政策基層政府
(一)財政政策的直接作用對象
推進形成主體功能區是一次區域利益格局的大調整,利益格局調整能否有效推進的關鍵在于政府的財政實力,在于主體功能區配套財政政策供給。主體功能區財政政策的直接作用對象是基層政府和居民。主體功能區財政政策一是要保證基層政府能夠有效運作,確保區域主體功能發揮,有能力供給基本的公共服務;二是要能夠引導、驅動人口合理流動,確保國土空間內所有的居民都能夠享受大致相當的基本公共服務。
(二)產業政策的直接作用對象
驅動區域利益格局調整的財力最終源于經濟發展所帶來的財政增收能力,經濟發展的支撐在于產業發展,主體功能區產業政策供給直接決定主體功能區空間管制能力的持續增長。主體功能區產業政策的直接作用對象是基層政府、企業。區域產業選擇一是要符合國家的產業發展與布局規劃;二是要與區域的主體功能定位相適應,主體功能區產業政策實際上是依據區域的主體功能定位,將國家的產業發展規劃具體落實到國土空間?；鶎诱仨氁罁黧w功能區產業政策的規定從事區域產業發展管理,引導與區域主體功能相適應的產業發作要素在區內集聚。企業應充分利用產業政策給定的發展目錄釋放的信息,主動調整生產經營決策,不得從事產業政策明令禁止的生產經營活動。
(三)投資政策的直接作用對象
區域主體功能的發揮,一是需要相應的基礎設施作硬件支撐;二是需要相關的理念、制度、習俗等做軟件支撐;三是需要與區域資源環境承載力和區域主體功能相適應經濟發展所釋放的就業能力和經濟支撐。區域發揮主體功能所需要的這些支撐,都需要投資政策作保障。主體功能區投資政策的直接作用對象是基層政府和企業。主體功能區投資政策,一是要保證基層政府有能力夯實區域發揮主體功能的硬件和軟件支撐;二是要對金融機構有足夠的引導能力;要能夠引導金融機構能夠按照形成主體功能區的要求從事資金融通活動,使與區域主體功能相適應的企業的資金融通需求能夠及時得到滿足;三是要對企業、居民有足夠的引導能力,使企業、居民有動力按照形成主體功能區的要求從事生產經營活動。
(四)土地政策的直接作用對象
主體功能區的核心在于加強空間管制,空間管制的核心在于主體功能區土地政策供給。主體功能區土地政策的直接作用對象是基層政府、企業和居民。主體功能區土地政策,一是劃定了基層政府空間開發活動的基本框架,基層政府的區域經濟管理不能超越主體功能區土地政策劃定的土地利用紅線,區域土地利用結構要與發揮區域主體功能的要求一致;二是要明確規定企業和居民從事與土地開發利用相關的經濟社會活動的行為準則,微觀經濟主體的土地利用行為不能與區域主體功能相悖。
(五)人口政策的直接作用對象
推進形成主體功能區是要化解經濟社會發展的資源環境承載力,從根本上解決“一方水土養不活一方人”的問題,引導人口合理流動,形成合理的人口空間布局則直接取決于有效的主體功能區人口政策供給。主體功能區人口政策的直接作用對象是基層政府和居民。人口明顯超載的禁止開發區、限制開發區的基層政府進一步細化主體功能區人口政策的重點在于,積極引導區內人口向外轉移;優化開發區、重點開發區基層政府進一步細化主體功能區人口政策的重點在于,全面清理不利于外來人口定居的不合理政策,積極創造條件,吸納限制開發區和禁止開發區轉移出的人口。
(六)環境政策的直接作用對象
提高經濟社會活動的環保準入標準,加強對經濟社會活動進程中的污染控制則直接取決于主體功能區環境政策。主體功能區環境政策的直接作用對象是企業。主體功能區環境政策要用明確的、嚴格的污染物排放標準約束企業的生產經營行為,將區域污染排放控制在自然生態系統的自凈能力之內。
(七)應對氣候變化政策的直接作用對象
氣候的變化是所有經濟主體的經濟社會活動對氣候條件產生的影響的集合,應對氣候變化的行為具有明顯的外部性,應對氣候變化的行為難以取得立竿見影的效果。因此,具體應對氣候變化活動一般由政府出資、政府組織進行,應對氣候變化政策主要是規范政府的區域管理行為。
主體功能區的核心在于強化經濟社會發展的空間管治,不同政策落實空間管治要求的途徑和重點不一樣。土地政策主要通過控制項目供地,設定經濟活動的空間準入門檻。財政政策主要通過對放棄對國土資源的經濟性開發進行補償,對國土空間進行特定用途的整治予以支持。產業政策主要通過控制區域產業發展門類選擇,引導產業合理布局。投資政策主要通過引導社會資本流向,控制投資的對象和投資布局。人口政策和環境政策和應對氣候變政策主要通過引導人口合理布局,降低經濟社會活動對自然生態系統的負面影響,調節國土空間承載經濟社會活動的負荷,進而實現空間管治。在設計施主體功能區配套政策的過程中,只有明確不同政策的直接作用對象和落實空間管治要求的途徑和重點,使主體功能區配套政策真正內化為不同主體的行為準則,才能最大限度發揮政策效益,又好又快地推進形成主體功能區。
三、主體功能區配套政策間的相互關聯
推進形成主體功能區是區域利益、部門利益的一次重大而深刻的調整。就主體功能區規劃的編制實踐來看,實施主體功能區規劃的最大障礙是與之配套的體制機制的欠缺。最為突出的障礙表現在兩個方面:一是行政區績效考核既要適應跨行政區的主體功能區建設的要求,又要對行政區形成充分的激勵和引導,確保行政區經濟運行符合主體功能區建設的要求;二是落實主體功能區規劃會對財政收支格局產生廣泛而深遠的影響,政府財政實力要能確保不同主體功能區,特別是限制開發區和禁止開發區發揮主體功能,財政轉移支付的規模、結構和方式要適應主體功能區發展的要求。落實主體功能區規劃的配套政策只有相互協調,形成一個完整的體系,實現政策資源的最優配置,才能有效地促進主體功能區形成。制定實施主體功能區配套政策,不僅需要不同行政區加強合作,形成區域聯動發展機制,還需要行政區內部發改、財政、國土、環保、組織人事等部門通力合作,形成部門互動協調機制。主體功能區配套政策的制定和實施是一個龐大的系統工程,它涉及全面而深層次的行政管理體制改革。事實上,既有的體制和機制運行存在很強的慣性,完善主體功能區規劃的體制機制保障是一個不可能在短時期內完成漸進的過程;因此,以強化主體功能區配套政策關聯,追求政策資源的更佳配置為目標,合理設計行政管理體制改革的路徑,不僅有助于緩解改革的阻力,而且有助于提高改革的經濟效益和社會效益。
主體功能區投資政策、產業政策、財政政策之間的關聯紐帶在于,夯實推進空間結構優化調整的經濟支撐,三者共同構成主體功能區配套政策體系的基礎層。土地政策則是空間結構優化調整的落實者,產業政策所作出的產業布局規定、投資政策所作出的投資的空間布局必須與土地政策所作出的土地資源開發利用相協調,也就是說,土地政策安排是產業政策和投資政策的直接限制條件。與土地政策相似,環境政策也是產業政策和投資政策的直接限制條件。人口政策、應對氣候的變化政策主要是服務于區域主體功能區的發揮,與構建空間結構調整的經濟支撐沒有直接的聯系。基于對主體功能區配套政策的理解,主體功能區配套政策間的相互關聯如圖1所示。不同配套政策之間關聯的目標及紐帶主要表現在以下幾個方面。
圖中,箭頭表示二者之間的作用和被作用的前因后果關系,虛線表示二者之間相互影響,難以分清主動和被動的關系
(一)以落實主體功能區空間管治要求為目標,強化產業政策、投資政策和土地政策之間的關聯
主體功能區空間管治的出發點是緩解經濟社會發展的資源環境承載力約束。資源環境承載力之所以會對區域協調發展形成約束,一是因為人口的空間分布不合理,經濟聚集區集聚經濟的規模與集聚人口的規模不匹配,還有為數眾多的人口分布在生態脆弱、生態敏感區;二是因為區域經濟活動的種類和強度超過區域資源環境承載力的范圍。主體功能區土地政策、產業政策和投資政策以確保區域經濟活動的種類和強度不超過區域資源環境承載力為核心,強化政策關聯。
推進形成主體功能區的過程中,產業政策從三個方面管制經濟活動種類和強度。一是列出產業發展目錄,明確區域資源環境能夠承載的產業,明確政府扶持的戰略產業、先導產業;二是設定產業準入門檻,列出禁止發展的產業目錄,明確區域資源環境條件不能承載、會進一步削弱區域資源環境承載力的產業發展行為;三是用區域產業布局規劃,引導企業依據資源環境承載力的空間分布進行產業發展布局。投資政策依據產業政策的規定,從兩個方面落實空間管治要求。一是用產業發展基金、信貸定向投放等投資工具,支持產業政策允許發展的產業發展項目;二是依據產業發展目錄,以優化戰略產業、先導產業發展環境為目標,確定基礎設施建設投資的方向及布局。土地政策依據產業政策、投資政策的規定,以項目供地為基本工具,固化主體功能區的空間管治要求。
(二)以形成人口流動的推力和拉力為目標,強化土地政策和人口政策的關聯
引導人口合理流動,形成與主體功能區布局要求相適應的人口分布格局,是主體功能區人口政策重點。人口流動是在人口移出地的推力和人力移入地的拉力雙重作用下完成的。人口的流動往往伴隨既有土地的用途改變,土地使用權的流轉。土地政策和人口政策的關聯主要表現在兩個方面,一是采用政府購買人口移出地的土地發展權、調整土地用途改變的收益分配結構等方式,使人口移出地的民眾實現“離地收益”,獲得人口移出的推力。二是采用優先獲得土地使用權、辦理土地使用證規費減免等手段,提高移入地對人口流動的拉力。
(三)以強化形成主體功能區的財力支撐為重點,強化土地政策、產業政策和財政政策的關聯
政府財政實力是決定其推進形成主體功能區能力的關鍵因素。財政實力取決于土地政策和產業政策的運行效果。土地政策一是直接影響土地收益,進而影響政府財政實力;二是通過對產業政策實施的影響,間接影響產業發展的稅收貢獻。另一方面,購買土地發展權、建立產業發展基金等土地政策、產業政策又必須以財政作支撐。土地政策、產業政策和財政政策的關聯的核心在于,深入分析土地政策、產業政策運行對財政收支的影響,動態評估政府推進形成主體功能區的財政實力,建立主體功能區財政政策與土地政策、產業政策互動微調的機制。
(四)以優化財政支出結構為重點,強化財政政策、人口政策、應對氣候變化政策、環境政策的關聯
人口政策、應對氣候變化政策、環境政策,都需要財政驅動。強化財政政策、人口政策、應對氣候變化政策、環境政策的關聯,一方面要求人口政策、應對氣候變化政策、環境政策的具體政策安排,必須和政府驅動這些政策的財力相當;另一方面要求財政支出結構安排要以最大限度驅動人口政策、應對氣候變化政策、環境政策為目標。
注 釋
①杜黎明推進形成主體功能區的區域政策研究[J]西南民族大學學報,2008,(5)
②杜黎明主體功能區建設政策均衡研究[J]開發研究,2008,(1)
③劉玉主體功能區建設的區域效應與實施建議[J]宏觀經濟管理,2007,(9)
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[9]杜黎明整體性與中國化研究路徑選擇[J]天府新論,2009,(3)
一、指導思想
按照中央開展加快轉變經濟發展方式監督檢查的部署和省加快轉變經濟發展方式監督檢查工作電視電話會議精神要求，在今明兩年，加大力度，強化措施，開展監督檢查，及時發現和糾正耕地保護和節約用地政策措施落實中的問題和偏差，保證中央和省委關于加快轉變經濟發展方式決策部署的貫徹落實，確保中央政令暢通和我市轉變經濟發展方式取得實質性的進展，為實現“十二五”規劃目標提供有力保障。
二、基本原則
“耕地保護和節約用地政策措施落實情況”的監督檢查是一項復雜的系統工程，要遵循以下原則：
（一）堅持統一組織、分工負責。建立科學有效的組織領導體制和協作配合機制，注重發揮各個方面各個層級的監督監管作用，形成各司其職、各負其責、上下聯動、齊抓共管的工作格局，切實增強監督檢查工作的整體性和協調性。
（二）堅持統籌兼顧、突出重點。本次監督檢查以耕地保護、節約用地、衛片執法、雙保工作為重點，切實增強監督檢查工作的針對性和有效性。
（三）堅持同步推進、相互結合。開展“耕地保護和節約用地政策落實情況”監督檢查與耕地保護目標考核、土地節約集約利用考核評估、衛片執法檢查、雙保工作等各項工作結合進行。要堅持邊排查、邊研究、邊治理、邊整改，通過自查自糾和重點檢查等形式，全面排查在加快轉變經濟發展方式中存在的問題。
（四）堅持以查促轉，完善機制。開展“耕地保護和節約用地政策措施落實情況”監督檢查要注重在深化改革、完善制度和探索建立長效機制上下功夫。針對監督檢查過程中發現的問題，及時健全完善制度、加強管理、強化監督，形成保證中央和省加快轉變經濟發展方式政策措施有效貫徹落實的長效機制。
三、具體內容
為切實做好“耕地保護和節約用地政策措施落實情況”監督檢查工作，避免重復檢查，提高工作效率，將該項檢查與每年開展的耕地保護目標考核、土地節約集約利用考核評估、土地礦產衛片執法檢查和“雙保工程”等工作結合進行，具體檢查內容與分工如下：
1、耕地保護制度落實情況監督檢查，包括耕地保有量、基本農田保護目標完成情況、耕地占補平衡情況、建設用地審批是否存在違反國家政策為“兩高一資”、產能過剩和盲目擴張、重復建設項目批地等行為。（責任單位：市局耕地保護科、聯系協調單位：市農業局）
2、節約集約用地制度落實情況監督檢查，主要包括節約集約用地政策的制定與落實情況、節約集約用地標準評價考核體系建立與落實情況、是否存在違反國家政策為“兩高一資”、產能過剩和盲目擴張、重復建設項目供地行為。（責任單位：市局土地利用科、聯系協調單位：市發改委、市工信局）
3、土地礦產衛片執法和“雙保工程”監督檢查，重點對衛片執法整改情況、“雙保工程”落實情況進行檢查，對土地管理秩序混亂、違法用地問題嚴重地區的有關人員是否實施嚴格的責任追究進行檢查。（責任單位：市局執法監察分局、聯系協調單位：市發改委、市工信局、市交通局、市水務局）
4、土地調控政策用地計劃執行情況檢查，包括土地差別化供地政策、重點建設項目用地計劃執行情況、是否存在違反國家政策為“兩高一資”、產能過剩和盲目擴張、重復建設項目安排用地計劃指標情況等。（責任單位：市局規劃科、聯系協調單位：市發改委）
四、方法步驟
按照上級有關要求和我市工作實際，監督檢查擬采用自查、重點檢查、衛片執法檢查、實地督查相結合的方式，主要工作分以下五個步驟進行。
（一）安排部署階段（年8月中旬）。制定“耕地保護和節約用地政策措施落實情況”監督檢查工作實施方案，下發文件進行工作部署。
（二）自查自糾階段（年8月底前）。各縣（市、區）組織自查，由國土資源局牽頭，發改、農業、工信、交通、水務等有關部門參加，對照本方案確定的四方面內容進行自查，查明問題，形成自查報告，于8月25日前報市局專項辦公室，市局匯總后上報省廳和市專項辦公室。
（三）重點檢查階段（年9月——10月）。市局上述四個監督檢查責任科（分局）聯系組織相關單位，按照各自的檢查工作內容，對各縣（市、區）有重點的進行抽查與檢查，具體檢查時間、地點由各責任科（分局）根據實際工作確定，并自行組織。檢查工作完成后，形成檢查報告，交市局專項辦公室匯總，形成綜合檢查報告上報省廳。并做好接受省廳和市級檢查的準備工作。
（四）集中整改階段（2012年3月——5月）。各責任科（分局）針對“耕地保護和節約用地政策措施落實情況”自查和檢查中發現的問題及時進行整改，制定整改方案。對比較嚴重的問題和帶有共性的問題進行深刻剖析，從主觀認識、法規制度、權力約束、行政監管、市場環境等方面，分析產生的根源，查找存在的漏洞和薄弱環節，督促有關地方和單位明確整改責任、確定整改目標、制定整改措施、落實整改任務，確保整改措施有效落實。各項整改方案交市局專項辦公室匯總，形成綜合整改方案上報省廳。
（五）完善機制階段（2012年6月——11月）。各責任科（分局）根據檢查出的問題，從著力解決影響和制約加快轉變經濟發展方式的深層次矛盾和問題出發，提出需要健全和完善的政策建議，逐步建立健全保障中央和省關于加快轉變經濟發展方式重大決策部署貫徹落實的長效機制。各項政策建議及時交市局專項辦公室匯總，形成綜合材料上報省廳。
五、主要措施
加快轉變經濟發展方式監督檢查涉及面廣、政策性強、工作難度大，必須加強組織協調和督促指導，確保取得成效。
（一）加強組織領導。市局成立加快轉變經濟發展方式監督檢查領導小組，并下設辦公室（簡稱專項辦公室）負責日常工作。各責任科（分局）按照分工負責各專題內容的監督檢查工作，其他科室積極做好配合工作。各縣（市、區）局要相應設立領導機構（人員名單8月25日前連同自查報告一并報市局專項辦公室），主要負責人要認真履行職責，重要工作親自研究部署，分管領導按照分工抓好各項任務落實。
（二）分階段有重點推進。省廳和市《實施方案》對今明兩年加快轉變經濟發展方式監督檢查工作確定為五個步驟，并提出了相應的時間安排和具體要求。各縣（市、區）局和市局各責任科（分局）要按照《實施方案》要求，認真做好各個階段的工作。
1月7日，國務院辦公廳下發了《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）。3號文件對閑置土地的處置（包括清算土地增值稅）、經營性用地實行招拍掛、合理確定出讓土地的宗地規模等，進一步做了強調。文件一出，內地及香港市場的地產股便應聲全線下挫。
土地市場由“過熱”轉向平穩的轉折點似乎即將到來。
“與國家重點抑制樓市的投機者一樣，土地政策首要的作用就是重點打擊土地的投機者?！睂τ谕恋睾暧^調控政策引起的土地市場的轉折，中國指數研究院副院長陳晟認為。
土地交易遇冷
上海易居房地產研究院高級研究員楊紅旭說：“雖然3號文件是近兩年我國房地產宏觀調控在土地環節的政策集成版，具體內容新意并不多，大部分都在以前的文件中有所提及，但是此次通知是以國務院的高規格、高姿態發出的，對處理閑置土地等做了明確規定，提到了很高的高度，顯示出中央對于土地問題的高度重視?！?/p>
2007年前三季度，土地交易市場的火爆場面引人注目，全國地王頻出，開發商大面積囤地，甚至有的大型開發商的土地儲備量已經足夠今后三年的開發。但是，到了2007年第四季度，土地交易市場急轉而下，出現了和樓市一樣的冷清狀況。北京、深圳都出現了出讓土地無人問津或是以低價成交的狀況。
2007年12月，深圳兩次拍賣出讓的4宗地塊全部流拍。廣州12塊土地出讓僅吸引了7家公司參與競買，其中5幅直接以底價成交，2幅因無人報價而流拍。在成都，新鴻基由于沒有競爭對手出價，只用了31.1億元，便輕松地以每畝1200萬元的初始掛牌價，將260畝的成都未來金融商業中心標志性地塊收入囊中。而此前，在成都地價瘋狂時，業內估計該地價可能高達90億元。如今只需1/3的價錢。
2007年12月31日，在全年最后一次土地出讓中，綠地集團以36億元的“低價”摘得盧灣大型地塊。此前，業內人士曾預測，該地塊成交總價將超過50億元人民幣。而實際成交價格大大低于前期預測的價格。
顯而易見，曾經熱情高漲的土地交易市場遭遇了冷清場面，曾經瘋狂的土地價格在2007年年底明顯得到了平抑。土地市場也如同樓市一樣，進入了一個觀望時期。而3號文件的出臺，無疑是對已經冷清的土地市場的再一次降溫。
陳晟分析：“與國家重點抑制樓市的投機者一樣，土地政策首要的作用就是重點打擊土地市場上的投機者，至于開發商儲備土地以自用的，并不在打擊之列；其次，土地政策不斷加大力度是為了使存量土地形成有效的供給；再次，國家旨在提高地均GDP，就是要降低每個GDP使用土地的數量，從而增加每畝土地的產出?！?/p>
“2008年，開發商對土地的沖動會有所下降，會逐漸理性，在2008年，土地的價格也會趨向理性。在2007年，有些土地的價值并不應該達到那么高的價格?！标愱烧J為。
地價回歸理性
現在，在國家的宏觀調控下，房地產市場已經出現了變化。對于全國樓市是否出現拐點，爭論不休。土地市場的變化讓開發商們十分關注。
剛拿下盧灣地塊的綠地董事長張玉良表示，在當前地價成本相對較高的市場情況下，加上政府對土地違規的重點打擊，開發商囤地、捂地不僅不合時宜，而且來自市場、政策的風險很大，明智的開發商不會選擇這種方式，而是加快開發節奏。
國家針對土地的調控政策越來越嚴密。這次出臺的3號文件是對以往土地政策的進一步強調。同時，在落實方面也在加緊步伐。通知要求2008年6月底前，各省、自治區、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告。
據報道，今年1月8日，上海市企業專區開發商陸續收到了一份上海市住宅建設發展中心的填報《經營性土地一地一表》的通知，要求開發商詳細上報手中土地2008年～2012年的開工建設計劃，并要求說明地塊閑置情況。
另外，國家對于房地產企業的融資、再融資也進一步收緊，目前開發商的融資渠道都不是很通暢。
因此，SOHO中國董事長潘石屹在博客中撰文斷言，在政府強力控制信貸規模以及限制房地產企業融資的情況下，2008年土地市場一定會出現拐點。
他認為，目前中國的部分房地產開發商購買土地，不光是為了建造房子，還囤積土地等待升值，特別是在股票市場火爆時。有了大量“土地儲備”就可以上市，或在股市上發行新股，不用建房子，直接募集資金。這就導致很多開發商用他們的金錢和時間去大量囤積土地，從而使土地市場價格上揚。但市場會自動修正這個錯誤，使土地價格回歸到正常水平上來。
關鍵詞：融資香港模式 特許經營土地政策 結建
香港地鐵是全球地鐵公司中為數不多的盈利豐厚的地鐵公司，其所秉承的“地鐵+物業”特許經營投融資模式多年來始終是各國爭相效仿的對象。其“地鐵+物業”模式，簡單地說就是香港地鐵公司同時開發地鐵項目和地鐵沿線房地產，通過沿線房地產的開發來彌補地鐵項目虧損并獲得收益。
天津地鐵M1、M2、M3線融資模式均以政府為主導的負債型投融資管理模式。隨著天津地鐵建設進程加快，融資模式從單一的以政府為主導的負債型投融資管理模式向多元化融資方向發展，天津地鐵M5、M6線在借鑒香港模式的基礎上擬采取“以政府為主導的負債型投融資管理模式+部分車站上蓋物業”模式。該模式能否獲得成功，關鍵是有無相關法規作為支撐。
1 特許經營權問題
所謂特許經營是指特許經營權擁有者以合同約定的形式，允許被特許經營者有償使用其名稱、商標、專有技術、產品及運作管理經驗等從事經營活動的商業經營模式。
采用特許經營模式可以吸引大量資金投入到生產、運營、維修等過程，可以大大緩解特許商自身的資金壓力，有利于資金的周轉和有效利用。同時，特許商在實行集中控制的同時保持較小的規模，既可賺取合理利潤，又不涉及高資本風險，還可不必兼顧加盟商的日?，嵤隆?/p>
雖特許經營權有以上優勢，但是其也存在一定問題。如票價問題，若完全按照特許經營模式，則被特許經營者制定的票價就不為政府所控制，其會根據市場通過供求關系來調節票價，從而保證公司的盈利性。這樣一來可能會超過公眾可接受的票價水平，導致很多人不會人享受地鐵便捷的服務。因為很多人不能享受便捷的地鐵服務，進而導致依附地鐵而繁榮的商業失去客流，帶來直接后果是沿線的上蓋物業不能得到充分利用，從而確定融資模式的初衷背道而馳。若為確保地鐵沿線上蓋物業達到預期目標，政府要強行干預票價，那么為確保被特許經營者的盈利性，政府不得不進行巨額補貼。
因此，地方政府必須在《市政公用事業特許經營管理辦法》基礎上制定切實可行管理辦法來支撐特許經營。
2 土地政策問題
在我國，土地的所有權屬于國家或集體，公民個人及單位只能獲得土地使用權。
國土資源部與監察部步于2004年3月31日聯合下發《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》。該文件規定，自2004年8月31日起，所有經營性的土地一律都要公開競價出讓，不得再以歷史遺留問題為由，采用協議方式出讓經營性土地使用權。該規定的初衷，是確保在政府供應土地的過程中，能夠集中體現公開、公平、公正的市場原則，充分發揮市場優化配置土地資源的作用，從源頭上防治土地批租領域的不正之風和腐敗行為。
若嚴格執行此政策，那么以土地作為補償方式的地鐵特許經營項目就面臨招拍掛這一門檻。若單獨將地鐵沿線土地使用權通過招拍掛方式出讓，由于競標的不確定性就不能確保被特許經營者必然取得該招拍掛地塊的土地使用權。從而導致獲得特許經營權開發經營地鐵等微利或虧損。
因此，“以政府為主導的負債型投融資管理模式+部分車站上蓋物業”模式要獲得成功，必須有相關的土體政策做支撐。地方政府必須根據《土地管理法》、《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》、《市政公用
事業特許經營管理辦法》等法律法規中的相關規定，立足本地實際情況，制訂切實可行的土地政策。
3 結建上蓋問題
鑒于沿線物業的開發與地鐵的建設在開發進度、結合建設、費用承擔等多方面均有密切聯系，都需要通過相應的合同條款對各方的權利義務事先進行明確的約定。
然而，目前還沒有全國性的結合建設方面的法律規范。天津市2007年起草的《天津市地下鐵道設施與周邊建筑結合建設管理辦法》到目前為止也未頒布實施。為避免開發建設過程中發生糾紛，影響開發進度。各地方政府應根據當地地鐵融資模式制訂相關法規。
4 結語
綜上所述，我國現有相關法律和政策還不足以支撐“以政府為主導的負債型投融資管理模式+部分車站上蓋物業”模式，更不能支撐香港“地鐵+物業”模式的實施。
關鍵詞：城鎮建設開發區；農村；土地；規劃
1緒論
城鎮化是農業工業化和農村經濟社會現代化的必然趨勢。城市化的發展能夠帶來社會經濟關系的劇烈變動，更驅動城鄉地域土地利用的重大變革，并由此引發農村和城市協調發展等系列問題。城市化必須以用地作為依托，城鎮化進程中土地扮演著極其重要的角色，無論是產業結構的調整、人口的集聚，還是基礎設施的建設，都必須通過土地的重新配置來實現。因此在城鎮化過程中將土地進行高效、集約利用以促進形成結構合理，功能互補，綜合效益最大化的城鎮土地利用體系具有重大現實意義。
2我國城鎮建設開發用地進程中的主要問題
由于現行的城鎮建設用地制度及相關政策還不夠完善，不能完全適應當前城市化發展的需要，同時受我國特殊土地國情的制約，加上長期計劃經濟體制等因素的影響，使得我國城市化進程中面臨的土地問題和難題仍然比較突出，土地管理工作任重而道遠。
2.1進入城市化快速發展時期，城鎮建設用地供需矛盾尖銳
1981―2003年，全國城市建設用地面積每年增加約1011平方公里，以年均6.87%的速度遞增。而且由于城市多建于平原地帶，所以城市用地的外延擴張多為近郊區優質、高產的耕地。
我國人多地少，耕地資源非常緊張，隨著經濟社會的快速發展，以及經濟結構調整、城市化、西部大開發、生態退耕等一系列政策的實施，城鎮發展需要占用耕地，生態退耕還要減少大量耕地，同時，人口還在不斷增加，人地矛盾將進一步加劇。
2.2土地利用效率不高的現象較為嚴重
在計劃經濟體制下，我國城鎮用地的擴展采取無償劃撥的方式，一些單位圈大院占地的現象較為普遍，城鎮土地利用效率普遍較低。許多城鎮盲目外延，擴大用地規模，盲目搞開發區，導致土地資源浪費嚴重，特別是中小城市、小城鎮及新區和開發區土地粗放利用的現象十分普遍。
2.3我國城市人口密度與國外相比差距較大
盡管改革開放以來，我國的城市人口密度一直在不斷增加，但2003年也僅為847人／平方公里，超大城市僅為1405人／平方公里，與國外的差距非常大，因此現有城市在提高人口容納能力上還有很大的潛力。
2.4區域化的城鎮建設用地制度和相關政策亟待完善
我國幅員遼闊，區域自然條件和經濟社會發展差異顯著。在城市化發展過程中，應當根據不同情況，制定區域化的城市化發展戰略以及與之相適應的區域化城鎮建設用地制度和政策。
3 我國城鎮建設開發用地進程中主要問題的原因分析
存在上述問題的原因，除了我國特殊土地國情和經濟社會發展的要求等客觀原因和歷史積累的因素以外，從主觀上進一步提高對城市化發展的認識以及盡快完善城鎮建設用地制度和相關政策，是解決城市化進程中一系列土地問題的兩個重要方面。
3.1 主觀認識方面的原因
從主觀認識上看，對我國城市化發展基于的特殊土地國情和保護耕地的極端重要性認識急需提高。有些地方較少考慮全局利益和長遠利益，更多地從局部利益和眼前利益出發，不顧城鎮發展和建設的客觀規律，在城鎮發展上追求高標準、高起點；有的地方經濟發展較快，忽視耕地保護，追求所謂的“先發效應”；有的地方土地相對較多，認為可以多占耕地；還有些地方及有些人甚至把保護耕地、節約土地同經濟發展、城市化發展相對立，認為加強土地管理束縛了經濟發展和城市化的發展。
3.2城鎮建設用地制度和政策方面的原因
從城鎮建設用地制度和政策來看，進一步完善的任務還相當艱巨。當然出現這些問題的原因是多方面的，主要表現在以下幾方面。
首先、在規劃管理制度方面，目前對城鎮用地發展起引導和控制作用的城鎮體系規劃和城市(鎮)規劃與土地利用總體規劃銜接還不夠。按照新《土地管理法》的規定，城市規劃確定的城鎮建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的規模。
其次、在土地使用和土地市場管理的有關制度方面，存量土地的利用成本比較高，而新增土地的成本偏低，一些有利于盤活存量、控制增量的制度還不完善；農地轉用制度剛剛建立，其成效還沒有充分顯現出來；土地以行政劃撥、協議出讓為主，有償使用方式單一，各地在土地市場的發育程度及有關制度的制定和實施方面很不平衡，市場監督機制不夠完善，有關農村集體土地流轉的制度還沒有跟上，市場機制的作用還沒有得到充分發揮。
第三，城鎮建設用地相關政策還不夠配套完善，如城鎮地價政策、土地租稅費政策、小城鎮建設用地政策、農村宅基地政策、鄉鎮企業用地政策等以及一些其他有關的制度和政策如社會保障制度、戶籍管理制度、小城鎮發展政策等都有待進一步完善。
4城鎮建設開發用地過程中存在問題的主要對策
4.1加強土地利用規劃管理，從宏觀上引導和加速城市化進程，有利于從宏觀上促進和引導城鎮合理發展。
4.2通過編制和實施各級土地利用總體規劃，統籌安排各類用地，協調和解決城市化進程中城鎮建設用地供需矛盾，保障城鎮發展合理的用地需求。
4.3加強服務和監管，促進土地市場有序發展和土地資源合理配置。
4.4完善地價和土地租稅費配套政策，促進城市建設用地的合理配置和集約利用。進一步完善地價體系，制定積極的地價政策，確保城市基礎設施用地、符合城市產業發展方向和用地布局調整方向的用地供應，引導城市建設用地布局和結構的合理調整。
5結語
建設用地集約利用是衡量經濟發展水平的重要內容之一。根據當前宏觀土地政策與規劃目標的要求,必須找出實現建設用地集約利用的有效途徑。我國在優化土地利用布局和結構,盤活利用土地存量,科學制定土地使用標準,健全集約用地內在機制,依法從嚴從緊管理土地方面走出一條節約集約用地的新路子。
參考文獻：
[1] 梅昀.土地利用規劃決策過程的研究[J].華中農業大學學報. 2009,3.
