時間：2022-11-22 14:58:58
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地政策，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
摘要：北洋政府是繼南京臨時政府后第一個真正具有資產(chǎn)階級性質(zhì)的政府，一個國家的經(jīng)濟(jì)政策與政治制度密切相關(guān)，從這一時期北洋政府制定經(jīng)濟(jì)政策可以看出，它在農(nóng)業(yè)和工業(yè)領(lǐng)域都積極致力于發(fā)展資本主義。土地所有權(quán)的變更是資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的一項根本性措施，直接關(guān)系到資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，本文主要通過對這一時期的土地政策考察來分析它對土地所有權(quán)的影響及其對這一時期資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
關(guān)鍵詞：北洋政府；土地政策；土地所有權(quán)；影響
1912年隨著清王朝統(tǒng)治的終結(jié)，中國的封建專制政體被資產(chǎn)階級共和政體所取代，南京臨時政府僅存在91天，之后建立的北洋政府是第一個真正具有資產(chǎn)階級性質(zhì)的政府。北洋政府制定獎勵和保護(hù)實業(yè)、鼓勵墾荒和獎勵農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)疏通金融和改革幣制等一系列措施，積極致力于發(fā)展資本主義。鼓勵墾荒是這一時期的土地政策，下文將通過對這一政策的分析來考察它對土地所有權(quán)關(guān)系的影響和對資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
一、背景
1644年清軍入關(guān)后，滿清統(tǒng)治者為了建立穩(wěn)固統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)推行圈地政策，通過圈占，大量土地的所有權(quán)歸入滿洲人手中，直到康熙二十三年（1684年）隨著清朝統(tǒng)治根基的穩(wěn)固，朝廷明令禁止了圈地政策以緩和社會矛盾。康熙時又頒布了“更民田”法令，實行了招墾荒地措施，這使得土地的占有關(guān)系呈現(xiàn)多樣化的趨勢，公田與私田并存。但是清朝皇室掌握的皇室莊田、賜予王公將軍所有的宗室莊田和八旗據(jù)有的旗地以及國家公有的官田并不在招墾之列，這些土地都是世襲的，嚴(yán)禁自由買賣，特別是旗地是絕對不允許轉(zhuǎn)移到旗人之外的人手中。然而到清末時這些禁令開始動搖了。
《》簽訂后，清政府的財政更加拮據(jù)，不得不采取措施解決燃眉之急，而皇室握有的大量土地大多都被荒棄，于是變賣旗田開始被清政府作為解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一項措施。1902年，清政府成立招墾局招徠移民墾殖旗地，招墾的移民大多是漢人，旗田開始為旗人以外的人掌握。另外，在官莊土地上耕作的佃戶常有抗租和冒認(rèn)旗產(chǎn)的情形，一些莊田總管甚至倒買皇產(chǎn)，將其據(jù)為私有。隨著官莊旗地的私有化，北洋政府開始實行移民放荒的土地政策。
二、墾荒政策的內(nèi)容
北洋政府先后頒布了《國有荒地承墾條例》、《國有荒地承墾條例實行細(xì)則》、《修正國有荒地承墾條例》三項墾荒政策。
1914年3月3日大總統(tǒng)下令公布《國有荒地承墾條例》，共29條。《承墾條例》分為總綱、承墾、保證金及竣墾年限、評價及所有權(quán)、罰則、附則6章。第一章“總綱”規(guī)定了國有荒地的范圍，“指江海、山林新漲及舊廢無主未經(jīng)開墾者而言”，“凡國有荒地，除政府認(rèn)為有特別使用之目的外，均準(zhǔn)人民按照本條例承墾”[1]。第二章“承墾”規(guī)定墾荒者必須填寫呈請書，經(jīng)官署核準(zhǔn)后報農(nóng)商部立案，呈請書的內(nèi)容包括承墾人的基本情況（姓名、年齡、籍貫、住所）、承墾地形、墾荒的界址、種類、地勢、水利建設(shè)、開墾的經(jīng)費等。第三章“保證金及竣墾年限”指出承墾人 “須按照承墾地畝，每畝納銀一角，作為保證金”[2]，交納保證金后，官署發(fā)給承墾人承墾證書，承墾證書的內(nèi)容包括呈請書中的全部內(nèi)容、承墾核準(zhǔn)的日期以及保證金額。關(guān)于竣墾年限的規(guī)定，國家把承墾地分為草原地、樹林地、斥鹵地三種，并根據(jù)承墾地畝數(shù)的多少規(guī)定了不同的竣墾年限，其中最少的未滿一千畝的為一年，一萬畝以上的為十一年。承墾人收到承墾證書后一個月內(nèi)要設(shè)立界標(biāo)或開界溝。如果不按時竣墾，根據(jù)程度的不同會有取消承墾權(quán)和承墾證書的處罰。另外，承墾權(quán)可以繼承和轉(zhuǎn)移，但須經(jīng)官府批準(zhǔn)。第四章“評價及所有權(quán)”中對承墾地的地價根據(jù)優(yōu)良分為五等，第一等為產(chǎn)草豐盛的土地，每畝一元五角，第五等為鹵赤砂礦不產(chǎn)草之地，地價為每畝三角。地價按每年竣墾畝數(shù)繳納，對提前竣墾完的承墾人按提前年數(shù)的多少減免地價。繳納地價后，官署按照繳納地價的畝數(shù)向承墾人頒發(fā)所有權(quán)證書。第五章“罰則”對私墾荒地和違反條例的人做出了繳納罰金的規(guī)定。最后一章“附則”規(guī)定了本條例的適用范圍，施行時間和私墾荒地者補繳地價的時間等。
關(guān)鍵詞：土地政策； 國民經(jīng)濟(jì)； 宏觀調(diào)控
中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）04-0013-03
一、引言
土地與資本、勞動等要素都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)不可或缺的投入要素，配第曾用“土地是財富之母，勞動是財富之父和能動的要素”來概括土地對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)作用。土地作為重要的生產(chǎn)投入要素，不僅具有像資本、勞動等要素的一般屬性，也具有其獨特的屬性。資本、勞動都具有極大的流動性和可再生性，而土地則是固定、缺少流動性，并且具有很強(qiáng)的空間屬性，尤其是可適宜經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的土地幾乎是不可再生的，這些特點使土地與其他要素不同，也為土地政策成為宏觀調(diào)控工具增加了難度。眾所周知，我國傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具是貨幣政策和財政政策，土地政策還未曾從真正意義上成為國家的宏觀調(diào)控工具。雖然自2003年我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的增長周期擴(kuò)展階段，我國政府曾明確提出土地政策參與宏觀調(diào)控，并與傳統(tǒng)的信貸政策并列作為宏觀調(diào)控的主要工具，但由于土地的特殊性，國家一直不能像貨幣政策和財政政策那樣在全國范圍內(nèi)進(jìn)行靈活運用，因而土地政策參與宏觀調(diào)控是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下新的研究課題。筆者認(rèn)為，貨幣政策（財政政策）作為宏觀調(diào)控工具是由國家調(diào)節(jié)控制貨幣（財政收入）的供應(yīng)量和需求量，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，圍繞供給量和需求量制定相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整經(jīng)濟(jì)運行中的貨幣量，使其能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而與此類似，土地作為宏觀調(diào)控工具也應(yīng)由國家控制土地的供給量和需求量，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況對土地資源的總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)。黨的“十七大”報告中也明確要求“在2020年初步完成主體功能區(qū)布局”。而主體功能區(qū)的理論創(chuàng)新，其實質(zhì)是將空間維度重新納入理論分析。主體功能區(qū)的不斷發(fā)展及其變化，必然是土地政策在“空間維度”上的一種屬性表現(xiàn)。因此，進(jìn)一步探尋土地政策參與宏觀調(diào)控必然是深入主體功能區(qū)理論基礎(chǔ)建設(shè)的客觀要求。
二、土地政策參與宏觀調(diào)控工具：基于我國土地政策實踐視角
最先把土地作為重要生產(chǎn)要素的學(xué)者是認(rèn)為“土地是財富之母”的配第，以及認(rèn)為“土地是所有財富由以產(chǎn)生的源泉或資料”的坎蒂隆。此后，生產(chǎn)要素理論不斷發(fā)展，直至今天的“生產(chǎn)要素六元論”（人力、財力、物力、運力、自然力和時力，其中土地屬于自然力）學(xué)說在理論界幾乎達(dá)成共識。事實上，土地要素是勞動要素和資本要素運行的空間載體，如果能夠引導(dǎo)和調(diào)節(jié)土地要素的投入方向和投入量，就能通過不同的土地政策產(chǎn)生的不同經(jīng)濟(jì)效果來調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，所以生產(chǎn)要素理論成為土地政策參與宏觀調(diào)控的重要理論依據(jù)。根據(jù)我國土地政策實踐，土地政策是從供給和需求兩方面參與宏觀調(diào)控。在供給方面，雖然我國用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地總面積是固定的，但由于土地公有制使我國政府對土地?fù)碛薪^對的控制權(quán)，因而從供給方面能夠進(jìn)行效果很好的調(diào)控，可以從土地供給方式、供給結(jié)構(gòu)、供給價格三方面制定土地政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在土地需求方面，包括農(nóng)業(yè)用地需求、工業(yè)和建筑用地需求以及服務(wù)業(yè)和居民住房用地需求構(gòu)成了土地的總需求，而土地需求的調(diào)節(jié)主要在于房地產(chǎn)市場對住房需求的調(diào)節(jié)。由于我國農(nóng)業(yè)用地實行，具有穩(wěn)定性，不符合宏觀調(diào)控政策所需要的靈活性，而工業(yè)和建筑用地以及服務(wù)業(yè)的用地需求應(yīng)從土地整體規(guī)劃的大方向來考慮并與產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)政策綜合考慮對需求的調(diào)節(jié)，因而只有房地產(chǎn)市場適合調(diào)控手段的靈活多變。
土地政策的主要調(diào)控工具包括土地供應(yīng)與市場規(guī)則工具、土地價格與收益政策工具、土地收購儲備工具以及“道義勸告”工具等。其中，土地供應(yīng)與市場規(guī)則工具包括土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地供應(yīng)計劃、建設(shè)用地審批、土地出讓轉(zhuǎn)讓政策等；土地價格與收益政策工具包括基準(zhǔn)地價、工業(yè)用地和經(jīng)營性用地出讓最低價格、土地稅費政策、征地補償政策等；“道義勸告”工具指中央土地調(diào)控部門通過發(fā)表正式聲明、導(dǎo)向性政策和指導(dǎo)意見或私下談話，表明對當(dāng)前國土資源經(jīng)濟(jì)形勢的判斷和對地方政府的希望，以達(dá)到影響地方政府、用地企業(yè)和個人用地行為使其符合中央政策目標(biāo)要求。結(jié)合我國土地政策實踐，我們可以對我國土地政策參與宏觀調(diào)控的效果進(jìn)行分析。例如在土地供應(yīng)方面。過去的十年間我國建設(shè)用地供應(yīng)總體趨勢為上升中略有波動。如2012年第一季度，我國建設(shè)用地供應(yīng)總量同比增長超過30%，全國建設(shè)用地供應(yīng)11.44萬公頃，同比增長33.6%。我們可以看出建設(shè)用地供應(yīng)量與GDP之間呈正相關(guān)的關(guān)系，尤其是2007和2008年，建設(shè)用地供應(yīng)量明顯下降，GDP也明顯下降，表明建設(shè)用地供應(yīng)量對國內(nèi)生產(chǎn)總值有重要影響，國家通過控制建設(shè)用地的數(shù)量對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。
而在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，我國2010年土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)中比例最大的是工礦倉儲用地，占36.6%，其次是住宅用地，占26.7%。這說明對我國房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)已經(jīng)成為我國土地政策參與宏觀調(diào)控的重要手段。而從整體上看2012年我國供地結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了較為明顯的調(diào)整趨勢，其中基礎(chǔ)設(shè)施用地增長幅度最大，占我國土地供應(yīng)總量的45.2%；房地產(chǎn)用地增長幅度次之，占我國土地供應(yīng)總量的23.6%。這表明土地審批、土地結(jié)構(gòu)制約了我國各項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家通過土地政策同產(chǎn)業(yè)政策相聯(lián)系，有效地實施了對支持產(chǎn)業(yè)的扶持。此外，在土地價格方面。從整體上看，土地出讓價呈上升趨勢，尤其是2008年以后土地出讓價格大幅度攀升。土地出讓面積和土地出讓價格幾乎是同向變動。由于土地出讓價格是影響房地產(chǎn)市場房價的重要因素，因此也成為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。
三、土地政策參與宏觀調(diào)控的政策建議
土地若能夠解決自身的難題，即空間性和不可再生性，則土地政策可以像財政政策和貨幣政策一樣成為真正意義上的主流調(diào)控手段。對于不可再生性，可通過技術(shù)的進(jìn)步向空間和地下兩個方向發(fā)展、增強(qiáng)利用率等方法解決；而對于空間屬性問題，則應(yīng)該通過資本和勞動等要素的自由靈活流動與不可流動的土地要素相結(jié)合，需要土地政策與其他政策的配合，同時處理好部分和整體的關(guān)系。因此，結(jié)合上述分析，土地政策參與宏觀調(diào)控應(yīng)著重從以下幾個方面著手：
1. 國家應(yīng)有一個統(tǒng)一的土地調(diào)度機(jī)構(gòu)，構(gòu)建由中央和地方不同級別但同一系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)體系。在我國宏觀經(jīng)濟(jì)實踐中，財政政策的總機(jī)構(gòu)為國家財政部，下有各級財政部門相呼應(yīng)；貨幣政策的總機(jī)構(gòu)為中央銀行，下設(shè)不同級別的各級銀行；土地政策的總機(jī)構(gòu)包括國土資源部、建設(shè)部、國務(wù)院等部門，由于沒有統(tǒng)一專門的政策制定機(jī)構(gòu)，往往會導(dǎo)致多部門由于未能提前溝通而使各項政策之間出現(xiàn)矛盾，最終不能達(dá)到政策制定的初衷。
2. 土地政策應(yīng)與財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等政策手段相互配合使用，如國家在使用土地政策調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，抑制對住房的過度需求時可與財政政策和貨幣政策相配合：如上文所說使用貨幣政策提高利率、使用財政政策征收房產(chǎn)稅等措施配合遠(yuǎn)比單獨使用土地政策效果要好；又如使用土地政策的工具（土地規(guī)劃）時要與產(chǎn)業(yè)政策相配合，在土地審批時對于支持的產(chǎn)業(yè)放寬限制等。
3. 土地政策參與宏觀調(diào)控，運用土地政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)時不僅要從供給方面進(jìn)行，還要從需求方面同時調(diào)節(jié)，雙管齊下，綜合運用才能達(dá)到既定的效果。這同樣需要貨幣政策、財政政策，以及利率政策等制度配合。
四、結(jié)論與啟示
土地政策參與宏觀調(diào)控對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的原因在于市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)存在失靈現(xiàn)象，而主流經(jīng)濟(jì)學(xué)推崇的財政政策和貨幣政策并不能完全滿足調(diào)節(jié)市場失靈所造成的經(jīng)濟(jì)波動，需要新的宏觀調(diào)控手段加入對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。土地是各種生產(chǎn)經(jīng)營活動所必須的載體，離開土地任何經(jīng)濟(jì)活動都不可能進(jìn)行，這就使得土地政策參與宏觀調(diào)控成為可能。財政政策和貨幣政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)時要求市場主體有靈敏的反應(yīng)度，如國家上調(diào)利率期望市場主體能夠較少地使用資金，而在經(jīng)濟(jì)運行中市場主體很有可能不計成本的進(jìn)行投資，從而使調(diào)控達(dá)不到目的，而與財政政策和貨幣政策相比，土地政策成為宏觀調(diào)控手段的優(yōu)勢在于離開土地任何經(jīng)濟(jì)活動都無法進(jìn)行，市場主體對土地供應(yīng)政策完全具有彈性，政府可以通過土地政策調(diào)整以取得良好的調(diào)控效果。
參考文獻(xiàn)：
[1]郝大江.區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制研究[M].北京：中國物質(zhì)出版社，2011：53-55.
【關(guān)鍵詞】土地政策；宏觀調(diào)控；優(yōu)勢；建議
一、引言
房地產(chǎn)市場作為我國的支柱產(chǎn)業(yè)，不僅關(guān)系著經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，更與民生問題緊密相連。近兩年，國家下決心抑制房地產(chǎn)市場的投機(jī)泡沫問題，一系列有針對性的房產(chǎn)調(diào)控措施相繼出臺。在這些調(diào)控措施中，土地政策被認(rèn)為是從供給角度參與調(diào)控的政策，其宏觀性、結(jié)構(gòu)性、多樣性的政策特征正逐漸被政策制定者所認(rèn)識，在此背景下，一系列旨在穩(wěn)定房價的土地政策緊鑼密鼓地出臺。土地政策通過加大對土地市場的監(jiān)管力度，從源頭上規(guī)范房地產(chǎn)市場的供給，防止土地的盲目開發(fā)以及房地產(chǎn)價格的過快增長。現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)形勢也表明，正確運用土地政策參與宏觀調(diào)控，對制止房地產(chǎn)行業(yè)盲目投資和低水平擴(kuò)張產(chǎn)生了釜底抽薪的效應(yīng)，是國家宏觀調(diào)控措施凸顯成效的關(guān)鍵所在。
二、土地政策參與房地產(chǎn)調(diào)控的獨特優(yōu)勢
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，房地產(chǎn)調(diào)控措施從入手角度不同可以分為需求調(diào)控政策和供給調(diào)控政策兩個方面。需求調(diào)控政策通過抑制購房需求以達(dá)到控制房價的作用，例如限購、限貸等措施；供給調(diào)控政策通過影響房地產(chǎn)市場的供給量來滿足供需平衡的要求，緩解需求旺盛推動的住房價格上漲，例如土地政策、保障房政策等。
土地政策參與宏觀調(diào)控，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的豐富和完善，對于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供給和需求的平衡，供給結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、房價的基本穩(wěn)定和整個調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，具有多方面的作用。
（一）有利于控制房地產(chǎn)開發(fā)投資的速度和規(guī)模，促進(jìn)供給和需求的數(shù)量平衡
房地產(chǎn)是土地和房屋建筑物的統(tǒng)一體。土地是房地產(chǎn)開發(fā)活動最基礎(chǔ)性的物質(zhì)資源和條件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。可以說掌控了土地，也就從源頭上控制了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的總規(guī)模和發(fā)展速度。當(dāng)房地產(chǎn)供不應(yīng)求的時候，可增加土地供給，擴(kuò)大房地產(chǎn)開發(fā)投資，增加房地產(chǎn)產(chǎn)品供給；反之，當(dāng)房地產(chǎn)供過于求的時候，可減少土地供給，收縮房地產(chǎn)開發(fā)投資，減少房地產(chǎn)產(chǎn)品供給。由此通過土地閘門來調(diào)控房地產(chǎn)供求關(guān)系，實現(xiàn)總量平衡。例如，2010年為了調(diào)控已經(jīng)高燒的土地市場，國土部宣布將推出巨量的住宅土地供應(yīng)來平抑地價，彌補供需缺口，以期緩解由剛需推動的住房價格上漲。
（二）有利于控制房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)，使之與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)基本合理
結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一。從房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來說，其供給結(jié)構(gòu)必須與市場需求結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。一是生產(chǎn)用房與消費用房，包括廠房、商鋪、辦公樓、居民住宅、文化教育及娛樂設(shè)施等各類用房，要符合市場需求的比例，一般來說，住宅建設(shè)應(yīng)占主體地位。二是住宅的供給結(jié)構(gòu)又必須與市場需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，即根據(jù)居民收入結(jié)構(gòu)，合理安排高檔房、中檔房、中低檔房建設(shè)，以滿足不同層次的需求。須知市場供給本身有一定的盲目性，房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)建設(shè)主要服從于贏利目標(biāo)，常會發(fā)生脫離市場需求的傾向，從而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡。因此，政府通過土地出讓的結(jié)構(gòu)性規(guī)定，以及土地利用規(guī)劃和土地的用途和容積率，促使開發(fā)商按市場需求開發(fā)建設(shè)某類房地產(chǎn)。例如，在近幾年的宏觀調(diào)控中，規(guī)定開發(fā)建設(shè)住房的套型結(jié)構(gòu)中，90平方米以下的必須占70%。又如，為加強(qiáng)住房保障，近期政府出讓的土地中規(guī)定70%必須用于保障性住房建設(shè)等。
（三）有利于調(diào)控房價，保持房價的基本穩(wěn)定
土地使用權(quán)購置費用是房屋成本的主要構(gòu)成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高達(dá)60%。政府可以運用底價和招標(biāo)拍賣等手段，最終決定土地使用權(quán)出讓價格，通過土地成本費用影響和引導(dǎo)房價。同時，政府還可以運用土地儲備政策，通過土地供應(yīng)量的多寡，調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，控制土地使用權(quán)出讓價格，從而影響房價。在必要時，為滿足低收入者住房需求，也可以減收或免收土地使用權(quán)費用，確定保障性住房價格，如經(jīng)濟(jì)適用住房免收土地費用和稅費等，房價一般比商品房便宜30%～40%。
三、運用土地政策參與調(diào)控存在的問題
政府運用土地政策參與房地產(chǎn)調(diào)控，在清理整頓開發(fā)區(qū)、遏制部分行業(yè)過度投資和重復(fù)建設(shè)以及提高土地集約利用水平等方面取得了階段性的成效。然而，地方政府在運用土地調(diào)控經(jīng)濟(jì)中仍存在一些問題。
1.土地資源的利用率低，浪費嚴(yán)重
房地產(chǎn)開發(fā)需要占用大量建設(shè)用地，新增建設(shè)用地主要由耕地轉(zhuǎn)化而來。耕地逐年減少，危及18億畝紅線和13億人口及其子孫后代的吃飯問題。據(jù)《半月談》2010年第20期報導(dǎo)，中國社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國英等專家研究發(fā)現(xiàn)，從1980年到2008年，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張時期，經(jīng)濟(jì)每增長1%，會占用2萬公頃左右農(nóng)地。我們可以與日本的快速發(fā)展時期相比較，從1965年到1984年，日本GDP每增長1%，占用農(nóng)地只有2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1%，農(nóng)地占用量是日本的8倍左右。這個數(shù)據(jù)說明，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地浪費問題非常嚴(yán)重。在房地產(chǎn)開發(fā)中，土地閑置的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。從長期來看，房地產(chǎn)開發(fā)占用耕地已不可持續(xù)。
2.土地政策調(diào)控中的政府角色定位混亂
在完全市場經(jīng)濟(jì)國家，國家的作用主要在于消除市場缺陷，維護(hù)社會公平。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制雖已確立，但仍待完善，政府對經(jīng)濟(jì)活動的介入要高于完全市場經(jīng)濟(jì)國家。政府既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”；既是“守夜人”，又如同企業(yè)一樣，也是利益主體，而且，是個壟斷性的利益主體。政府往往出于政績的考慮，以土地來換取本地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增長。可以說，此番經(jīng)濟(jì)過熱很大一部分原因是由于政府的利益沖動造成的。現(xiàn)在各地都在大搞地方政府融資平臺，地方政府通過成立融資公司，以政府土地為抵押或者以財政收入作為保證向銀行融資，直接參與到房地產(chǎn)市場相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動中來，這在一定程度上不僅混淆了政府的角色定位，更容易造成系統(tǒng)性的地方債務(wù)風(fēng)險。
3.地方財政過于依賴賣地收入，利益分配不合理
當(dāng)前，許多地方政府為了追求以GDP增長率為主的政績，以地生財，依賴土地出讓金獲取發(fā)展資金。以淮安為例，2011年全轄共入庫國有土地使用權(quán)出讓金收入154.24億元，地方財政總收入562.05億元，土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財政總收入的27.4%，其他部分省區(qū)市該比例甚至超過50%。地方財政過于依賴賣地收入，增加了政府推動房地產(chǎn)市場價格上漲的動力，與中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場、保障民生的政策初衷相違背。此外，一旦房地產(chǎn)市場泡沫破滅，土地價格將隨之下降，這對于過于依賴賣地收入維持財政運轉(zhuǎn)的地方政府來說則是不可持續(xù)的。同時，雖然當(dāng)前土地出讓價格在逐年提高，但以地謀財、違規(guī)使用土地出讓金收入，收益分配不合理，侵占農(nóng)民利益、拆遷戶利益到處可見，甚至出現(xiàn)“血拆”現(xiàn)象，激化了社會矛盾。
4.土地政策執(zhí)行過程中監(jiān)督不力，對政府行為缺乏約束
土地市場混亂的表現(xiàn)，主要是地方政府的違法違規(guī)行為，其原因除了地方政府受利益驅(qū)動外，另一個重要的原因是政府的行為沒有約束。我國法律比較偏重于規(guī)范企業(yè)行為，規(guī)范政府行為的法律則嚴(yán)重不足。另外，政府部門也沒有完全公開土地供應(yīng)方面的信息，約束政府行為的另一渠道，即公眾的監(jiān)督也就無法發(fā)揮作用。如此，導(dǎo)致地方政府不僅濫占土地，甚至用暴力圈占土地，還利用手中職權(quán)通過對土地的暗箱操作中飽私囊。
四、加強(qiáng)和完善土地政策調(diào)控的建議
運用土地政策從供給角度參與房地產(chǎn)市場調(diào)控具有獨特優(yōu)勢，也具有一定的現(xiàn)實必要性。針對目前土地政策調(diào)控中存在的問題，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善土地政策調(diào)控行為，增強(qiáng)土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性，為此提出以下幾點建議。
（一）合理制定土地利用規(guī)劃，堅持集約、高效利用土地
為避免目前出現(xiàn)的土地資源的利用率低、浪費嚴(yán)重的問題，要切實做好土地利用規(guī)劃工作，堅持集約、高效利用土地。土地利用總體規(guī)劃要堅持高起點，要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地的需求，協(xié)調(diào)好不同行業(yè)的用地規(guī)模。制定土地利用規(guī)劃，必須準(zhǔn)確了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度怎樣。這是制定合理的土地規(guī)劃，從而做出調(diào)控措施的前提和條件。此外，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，盡量減少彈性。加大對違反土地利用總體規(guī)劃、違法占用土地的處理力度。
（二）明確政府職能，切實管住地方政府
應(yīng)改變政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多的現(xiàn)象。要強(qiáng)化政府宏觀管理職能，政府調(diào)控主要以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化及結(jié)構(gòu)升級為目標(biāo)。同時，逐步縮小地區(qū)差距，調(diào)節(jié)收入分配，在保證效率的同時兼顧公平。弱化政府微觀管理職能，政府應(yīng)把部分職能讓渡，讓市場、中介組織、企業(yè)充分發(fā)揮自主性，政府只是起到監(jiān)督和服務(wù)的作用。
新的房產(chǎn)政策明確要求地方政府要切實負(fù)起各個城市房地產(chǎn)價格上漲的責(zé)任。也就是說，房地產(chǎn)價格會列入到地方政府的責(zé)任范圍之內(nèi)。本文認(rèn)為此舉對房地產(chǎn)行政控制是最有效的，是符合中國特色的。
（三）建立土地政策體系，完善土地收益分配機(jī)制
土地政策參與宏觀調(diào)控，最重要的是制定科學(xué)配套的土地政策體系：一是在土地供應(yīng)方面，建立嚴(yán)把閘門、嚴(yán)控總量的土地供應(yīng)政策。在土地供求矛盾突出的情況下，只能保證土地重點供應(yīng)的政策，如關(guān)鍵性項目、重大工程，主要道路建設(shè)和居民住宅建設(shè)等，嚴(yán)禁新設(shè)開發(fā)區(qū)、別墅、高級娛樂設(shè)施等用地。二是在土地價格方面，強(qiáng)化節(jié)約集約用地的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。積極推行土地征收制度改革，合理確定土地征收補償機(jī)制，原則上應(yīng)向市場交易價過渡，逐步建立有利于節(jié)約用地的征地價格機(jī)制。健全和完善土地招標(biāo)拍賣和掛牌出讓制度，探索綜合評標(biāo)辦法，制止“地王”再現(xiàn)，發(fā)揮地價杠桿的調(diào)節(jié)作用。三是在土地收益分配方面，堅持執(zhí)行國有土地使用權(quán)出讓總價款納入地方預(yù)算，實行收支兩條線管理，合理配置土地收益用于“三農(nóng)”和廉租房建設(shè)的比例。從長期來看，征用農(nóng)民集體土地要逐步實行市場化出讓政策，大部分收益應(yīng)歸農(nóng)村土地所有者。四是土地使用方面，實行有利于合理利用土地的稅收政策，形成節(jié)約集約用地的稅費調(diào)節(jié)機(jī)制。提高耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)，加大建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)，開征土地閑置稅，盤活閑置土地，提高現(xiàn)有建設(shè)用地效率。
（四）建立和完善有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理
目前，我國已形成以《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》為核心的系列單行法規(guī)與諸多規(guī)章相補充的法律體系框架，但在土地基本法以及一些職能法上面還存在空白。因此，首先應(yīng)盡快制定調(diào)整土地關(guān)系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定與《土地法》相應(yīng)的系列職能法，如《土地利用規(guī)劃法》、《不動產(chǎn)登記法》、《農(nóng)地保護(hù)法》等；最后，應(yīng)按照憲法對土地征用制度的修訂，加快修正《土地管理法》。
要將嚴(yán)格的土地管理制度落到實處，關(guān)鍵是要提高地方政府貫徹執(zhí)行中央政策的自覺性，加強(qiáng)監(jiān)督管理。一要尊重土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性，嚴(yán)禁朝令夕改，違法使用。二是堅持國務(wù)院向地方派駐土地督察員，及時掌握信息，上傳下達(dá)，對地方政府進(jìn)行督導(dǎo)和監(jiān)察。三是對地方政府建立土地管理目標(biāo)責(zé)任制，對違反國家宏觀調(diào)控政策，弄虛作假的，要嚴(yán)肅查處。
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江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院院級一般課題“房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的政策選擇”。
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歷經(jīng)數(shù)年調(diào)控,一個較為完整的政策體系已經(jīng)形成
國家正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控是2003年,而且首先是從土地政策參與房地產(chǎn)市場、穩(wěn)定住房價格作為重點而展開的。數(shù)年調(diào)控歷程中的各種措施,逐步形成了一個完整的土地政策調(diào)控體系。
2003年6月5日,中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》,收緊了地產(chǎn)信貸。被認(rèn)為是土地政策參與宏觀調(diào)控的肇端,拉開了宏觀調(diào)控的序幕。該文至今仍有深遠(yuǎn)影響。
同年7月18日,國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》,提出“一律暫停審批新設(shè)立和擴(kuò)建各類開發(fā)區(qū)”。土地調(diào)控全面啟動。
當(dāng)月,國務(wù)院辦公廳又發(fā)出《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》,全面清查和整頓規(guī)范各類開發(fā)區(qū),并加強(qiáng)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一管理。自此,宏觀調(diào)控開始加速。
11月,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》,加大治理整頓力度,糾正地方政府等待觀望的態(tài)度。調(diào)控由開發(fā)區(qū)建設(shè)用地向整個土地市場延伸。
如果說,2003年的土地政策還停留在策動意義上,那么,2004年的土地政策則出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)折。
2004年3月18日,國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》,全面推行經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度,嚴(yán)肅查處違法違規(guī)批地用地行為。要求各地在2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢,即影響深遠(yuǎn)的“8?31大限”。
同年4月,國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》,實施“三個暫停”。5月,國土資源部發(fā)出《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院緊急通知精神進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理的通知》。這兩個政策實質(zhì)上暫停半年農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。
最有影響的,當(dāng)數(shù)2004年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。該文件系統(tǒng)提出了嚴(yán)格執(zhí)法,加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理;完善征地補償和安置制度;健全土地節(jié)約利用和收益分配機(jī)制;建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度,明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任等深化改革嚴(yán)格土地管理的各項措施。該文件被認(rèn)為是土地參與新一輪宏觀調(diào)控的標(biāo)志性文件。
2005年,土地政策以總體調(diào)控為基礎(chǔ),在“穩(wěn)定房價”、從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮了重要作用,備受各界關(guān)注的“國八條”、“新國八條”、“七部委意見”等文件中,土地政策都是重頭戲。
2006年,是調(diào)控政策從總量到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和深化的一年。5月,總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,提出住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、稅收、信貸、土地、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)等六項措施,稱為“國六條”,開啟了2006年房地產(chǎn)調(diào)控大幕。當(dāng)月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部委聯(lián)合制定的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》,出臺了涉及稅收、信貸、土地等政策、對“國六條”作了細(xì)化,即“九部委意見”。
7月,國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》,國家土地督察制度正式建立,全國省(區(qū)、市)及計劃單列市的土地審批利用全部納入嚴(yán)格監(jiān)管。
8月,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》,這是繼2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺后,中央政府在土地管理和調(diào)控政策上的又一次重大調(diào)整。
11月,財政部、國土資源部和中國人民銀行等部委了《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》,規(guī)定從2007年1月1日起,新批準(zhǔn)新增建設(shè)用地的土地有償使用費征收標(biāo)準(zhǔn)在原有基礎(chǔ)上提高1倍,同時調(diào)整地方分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費管理方式。地方分成的70%部分,一律全額繳入省級國庫。
12月,國土資源部出臺《關(guān)于實施的通知》,正式向低地價、零地價出讓工業(yè)用地說“不”。
有資料顯示,2003年以來,國家的涉及土地宏觀調(diào)控政策的文件有50多個,形成了由宏觀到微觀、由原則到具體操作層面較為完整的政策體系。
調(diào)控影響顯著
調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)過熱,遏制固定資產(chǎn)投資規(guī)模過快增長
2003年以來,土地政策堅持“有保有壓、區(qū)別對待”的原則,對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項目不予供地。2004年土地供應(yīng)219670.32公頃,比2003年減少23.3%,2005年土地供應(yīng)180326.54公頃,比2004年下降17.9%。
與土地供應(yīng)明顯回落相比,我國經(jīng)濟(jì)仍保持較快增長,建設(shè)用地供應(yīng)的單位面積所創(chuàng)造的GDP明顯提高,2004年為0.73億元/公頃,2005年達(dá)到1.01億元/公頃,提高39%。表明土地供應(yīng)的適時調(diào)整既保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求,同時也對國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展起到先行調(diào)節(jié)作用。
從土地供應(yīng)與固定資產(chǎn)投資的關(guān)系來看。2004年一季度固定資產(chǎn)投資增速高達(dá)47.8%,在4月實行“三個暫停”后,上半年迅速回落到31%,全年為25.8%,比2003年的28.4%回落2.6個百分點,比2004年一季度回落22個百分點。2005年以來,固定資產(chǎn)投資增速雖呈逐月加快態(tài)勢,但仍低于2003年、2004年同期水平。表明通過土地市場治理整頓和嚴(yán)格控制土地供應(yīng),較有效地遏制了固定資產(chǎn)投資規(guī)模的過快增長,對制止部分行業(yè)盲目投資和低水平擴(kuò)張產(chǎn)生了釜底抽薪的效應(yīng)。
促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展
通過“控制增量、盤活存量、市場配置”,提高了節(jié)約集約用地水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。2004年、2005年的土地供應(yīng)中,存量土地得到有效利用,改變了過去建設(shè)用地供應(yīng)主要以新增建設(shè)用地為主的狀況,各季度存量用地所占比例始終保持在50%以上的較高水平。2005年存量用地供應(yīng)量占供地總量的55.9%。
同時,招拍掛制度在全國得到了全面推行。2005年全國招拍掛出讓土地面積占出讓總面積比例達(dá)到歷年最高水平。存量土地利用的提高和市場配置土地資源的推進(jìn),控制了城市建設(shè)規(guī)模任意擴(kuò)張的趨勢,發(fā)揮了價格杠桿的調(diào)節(jié)作用,推動了經(jīng)濟(jì)增長方式由過去占用大量土地資源為代價的粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。
其次,在供地的區(qū)域結(jié)構(gòu)上,2005年東部地區(qū)的土地供應(yīng)比重略有下降,中西部地區(qū)有所上升,特別是工礦倉儲用地和房地產(chǎn)開發(fā)用地,東部地區(qū)所占比例分別下降6.0個和6.3個百分點,中部地區(qū)分別增加5.7個和1.9個百分點,西部地區(qū)分別增加0.3個和4.4個百分點。
圈地和亂占耕地的勢頭得到遏制,耕地得到有效保護(hù),農(nóng)民利益得到維護(hù)
通過開發(fā)區(qū)清理整頓和土地違法案件的查處,基本剎住了盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)大量“圈地”之風(fēng),遏制了亂占濫用耕地的勢頭。2004年、2005年共核減開發(fā)區(qū)面積301萬公頃,查處違法案件16.55萬件,建設(shè)占用耕地數(shù)量大幅度減少,分別比上年減少37.0%和4.1%。2004年全國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)壓減了20.3%,其中耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)壓減了23.4%。同時2004年清理償還1999年以來拖欠農(nóng)民征地補償費用175.46億元。2005年增加給農(nóng)民的征地補償費2.3億元。
調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)總量,房地產(chǎn)投資增速過快勢頭得到遏制
土地購置面積持續(xù)回落,開發(fā)面積比例逐步增大。2000年～2002年全國房地產(chǎn)開發(fā)土地購置面積每年增長30%以上。經(jīng)過幾年的調(diào)控,增幅明顯回落。2003年房地產(chǎn)開發(fā)土地購置面積同比增長13.8%,2004年同比增長11.5%,2005年同比減少3.96%。2006年一季度,同比減少9.3%。與房地產(chǎn)購置面積同比增幅逐步減小相對應(yīng),自2004年開始,土地開發(fā)面積同比增幅呈現(xiàn)反向變動。2005年在全國房地產(chǎn)開發(fā)土地購置面積同比降低3.96%的情況下,土地開發(fā)面積20762.2萬平方米,同比增加5.18%,2006年一季度開發(fā)面積5284.13萬平方米,同比增加53.3%。作為房地產(chǎn)開發(fā)的先行條件,土地購置面積增幅的持續(xù)下降,表明房地產(chǎn)開發(fā)項目用地過快增長的勢頭受到有效約束。
與固定資產(chǎn)投資一致,2004年上半年房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增速從一季度的41.1%迅速下降為28.7%。此后,同比增速逐季穩(wěn)步下降,2004年全年房地產(chǎn)開發(fā)投資11538.3億元,同比增長28.1%,增幅比2003年減少1.6個百分點。2005年全年房地產(chǎn)開發(fā)投資15759.3億元,同比增長19.8%,增幅比2004年減少8.3個百分點,比固定資產(chǎn)投資增速減少7.4個百分點。2006年一季度房地產(chǎn)開發(fā)投資2793億元,同比增長20.2%,增幅比2005年一季度減少6.5個百分點,比固定資產(chǎn)投資增速減少9.6個百分點。2005年上半年以來,房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增速持續(xù)低于固定資產(chǎn)投資增速,二者增速差額有進(jìn)一步擴(kuò)大的跡象。這表明緊縮性土地政策和金融政策,使過快的房地產(chǎn)投資增速得到顯著控制。
優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu),促進(jìn)了住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的改善和房價的穩(wěn)定
土地政策參與房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場調(diào)控的一個明顯成效是有力地改變住房的類型結(jié)構(gòu)。從商品房的供地結(jié)構(gòu)來看,2004年1季度～2006年3季度,普通住房供地所占比例基本保持在50%的平均水平,上下浮動大約5個百分點,經(jīng)濟(jì)適用房供地比例也保持穩(wěn)定。當(dāng)然,從調(diào)研情況看,各地對經(jīng)濟(jì)適用房的認(rèn)識和做法不盡一致。如濟(jì)南市至今沒有建廉租住房,經(jīng)濟(jì)適用房的比例也很小,并多數(shù)供應(yīng)給公務(wù)員。2004年經(jīng)濟(jì)適用房供地僅58公頃,2005年更少,2006年干脆沒有供地。青島市的經(jīng)濟(jì)適用房比例及供地比例也很低,2006年前三個季度經(jīng)濟(jì)適用房供地分別為23.11公頃、6.73公頃和18.65公頃。相反,有的地區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)適用房供地和建房比例都比較高。
對穩(wěn)定房地產(chǎn)價格發(fā)揮了積極作用。2005年上半年以來,各季度房屋銷售價格指數(shù)、住宅價格指數(shù)、普通住宅價格指數(shù)漲幅都低于前年同期漲幅。2006年一季度,房屋銷售價格同比上漲5.5%,漲幅比上季度回落1個百分點,同比減少4.3個百分點。住宅價格同比上漲6.3%,漲幅比上季度回落1.2個百分點,比2005年同期少4.2個百分點。
嚴(yán)格執(zhí)行“招拍掛”制度,規(guī)范了市場秩序。2003年以來,經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地“招拍掛”制度得到全面實施,在顯化土地價格、理順地價與房價關(guān)系的同時,規(guī)范了房地產(chǎn)市場秩序,創(chuàng)造了一個公平競爭的市場環(huán)境。2003年以來住宅價格指數(shù)與住宅用地價格指數(shù)的變化趨勢和變化幅度存在一定差異,房價的漲落幅度不僅高于地價,而且有些時段背離地價,而地價的漲落幅度相對平穩(wěn),這說明進(jìn)一步完善房地產(chǎn)開發(fā)用地“招拍掛”制度后,地價更趨合理。
一定程度上遏制了囤積土地行為。2005年,針對開發(fā)商囤積土地行為,國土資源部加大了閑置土地清理力度,取得了初步成效。在土地供應(yīng)相對緊縮和強(qiáng)有力的監(jiān)管約束下,開發(fā)企業(yè)加快了土地開發(fā)進(jìn)度。2005年完成土地開發(fā)面積占同期土地購置面積的比重由2004年的49.6%上升為54.3%,2006年一季度繼續(xù)上升到79%。2006年4月國土資源部聯(lián)合工商總局出臺《國有土地使用權(quán)出讓合同補充協(xié)議》,對未能按期竣工的開發(fā)商要求支付違約金,這將進(jìn)一步有效地遏制開發(fā)商囤積土地行為,使得土地供應(yīng)能盡快轉(zhuǎn)為商品房供應(yīng)。
土地調(diào)控雖有收效但并沒達(dá)到預(yù)期效果
宏觀上固定資產(chǎn)投資增長過快,部分工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能過剩依然嚴(yán)重
從2006年的情況看,固定資產(chǎn)投資并沒有出現(xiàn)理想的回落趨勢。2006年前11個月累計城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速高達(dá)26.6%,不僅是在四年持續(xù)高增長基礎(chǔ)上的加速擴(kuò)張,而且也超過了2003年、2004年過熱時期的增長水平。按照中長期趨勢衡量,則更是大大超過了1990年～2005年(中期)，投資平均增長20.8%和1981年～2005年長期投資平均增長20.1%的水平。2006年在建項目投資規(guī)模達(dá)到30萬億,投資在建規(guī)模偏大問題依然突出。
同時,過度投資導(dǎo)致部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)明顯過剩;水泥、煤炭、電力、紡織等行業(yè)目前雖然產(chǎn)需基本平衡,但在建規(guī)模很大,上新的項目較多,潛在過剩問題明顯。而且,這些行業(yè)在行業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上的不合理問題也很嚴(yán)重。
房地產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡,部分地區(qū)價格上漲過快
一方面,占城市人群絕大多數(shù)的普通居民的住房需求并沒有得到滿足,政策所要求的小戶型普通住房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)未見顯著增長,后者反而出現(xiàn)下降趨勢。2005年經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資同比下降6.8%,2006年一季度同比僅增長2.6%。經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資占房地產(chǎn)開發(fā)總投資的比例由2004年的4.6%下降到2005年的3.6%,2006年一季度進(jìn)一步下降到2.2%。另一方面,部分地區(qū)房價漲幅仍較大,北京、深圳等城市,新房價格同比上漲仍在兩位數(shù)徘徊。其中北京以10.7%的漲幅名列首位。
同時,開發(fā)商囤積土地量仍然較大。1998年～2006年一季度,全國房地產(chǎn)開發(fā)商土地購置面積累計21.41萬公頃,土地開發(fā)面積累計13.14萬公頃,這表明尚有8.27萬公頃已購置土地等待開發(fā)或者正在開發(fā)中。到2005年底,全國大型房地產(chǎn)開發(fā)公司都有大量囤積土地,個別開發(fā)商的土地囤積量高達(dá)1000公頃以上,且所囤積土地主要位于長三角、環(huán)渤海、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及一些直轄市和省會城市。大量土地囤積,加大了土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度,直接影響房地產(chǎn)宏觀調(diào)控效果。
土地調(diào)控仍面臨諸多問題
雖然開始重視多種政策工具的配合,但缺乏綜合運用的協(xié)調(diào)性
應(yīng)當(dāng)說,2003年下半年以來的一系列調(diào)控措施,與以往的宏觀調(diào)控相比,開始注重綜合運用信貸、土地、財稅多個政策,的確取得了一定的成效。但是在運用中,主次不分明甚至各部門之間對調(diào)控目標(biāo),重點、對象、手段等理解不一致,口徑不統(tǒng)一,溝通協(xié)調(diào)不夠,造成執(zhí)行上的困難,甚至出現(xiàn)某種混亂。例如,對房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場的調(diào)控,從七部委增加到九部委,幾乎用盡了所有調(diào)控工具,但是很難辨別每次調(diào)控的主要工具是什么?哪一個部門負(fù)主要責(zé)任?調(diào)控的主要目標(biāo)和重點又是什么?幾年對房地產(chǎn)市場的調(diào)控沒有達(dá)到預(yù)期目的,不能說與缺乏協(xié)調(diào)性不無關(guān)系。
土地調(diào)控仍然處于被動地位
由于認(rèn)識上的局限,重大的經(jīng)濟(jì)決策中和項目決定中,土地仍然處于“保障”、“服務(wù)”和“配合”的地位,重大項目往往是“先計劃、再資金、再土地”。仍然是有了錢,就有地。同時,土地參與宏觀調(diào)控并未建立起一套相應(yīng)的理論體系。沒有理論的支撐,科學(xué)的政策體系和制度機(jī)制就建立不起來。從這個意義上說,土地政策參與宏觀調(diào)控是被動的。
經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控作用有所加強(qiáng),但仍以行政手段為主
盡管在宏觀調(diào)控中一直強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段的作用,但大量的行政手段依然是主導(dǎo)且仍具有明顯的計劃色彩,“重管制、輕引導(dǎo)”也是本輪宏觀調(diào)控的一大特點。例如,2004年對“鐵本事件”的處理,以及2006年對“鄭州大學(xué)城事件”的處理,都是典型的行政手段。2003年清理整頓各類開發(fā)區(qū)的“一律暫停審批”,以及2004年“集中半年左右的時間”實施“三個暫停”等,都是帶有明顯的計劃色彩的土地政策。
關(guān)鍵詞：土地政策；宏觀調(diào)控；微觀規(guī)制；房地產(chǎn)；差異
一、引言
市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主要是通過經(jīng)濟(jì)政策（Economic Policy）來進(jìn)行的。經(jīng)濟(jì)政策是政府根據(jù)一定時期的國民經(jīng)濟(jì)運行情況，為解決經(jīng)濟(jì)運行中的問題和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而制定的各種措施和規(guī)定。從其范圍來看，可以分為宏觀經(jīng)濟(jì)政策和微觀經(jīng)濟(jì)政策，宏觀調(diào)控政策主要有財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和國際經(jīng)濟(jì)政策；而土地政策是為達(dá)到特定的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，政府部門制定和實施的與土地利用有關(guān)的政策措施和手段。
土地政策參與宏觀調(diào)控作為中央加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重大戰(zhàn)略舉措，于2003年首次提出，目前很多學(xué)者也認(rèn)為土地是宏觀調(diào)控的手段，國土資源部是宏觀調(diào)控的重要部門，運用土地政策參與宏觀調(diào)控，是我國特殊國情特殊發(fā)展階段的正確選擇。如盧為民（2008）在《土地政策與宏觀調(diào)控》中從土地的生產(chǎn)要素理論、土地的資產(chǎn)理論、土地產(chǎn)權(quán)理論和特殊體制背景下的特殊選擇等方面闡述了土地政策作為宏觀調(diào)控手段的理論依據(jù)，并設(shè)計了提高我國土地調(diào)控有效性的路徑[1]。尹鋒（2007）在其論文《土地政策的宏觀調(diào)控績效研究》中提到，土地政策參與宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)應(yīng)該是：嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實現(xiàn)人與自然的和諧相處和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長；在此前提下，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)冷熱的具體情況，適當(dāng)微調(diào)年度建設(shè)用地的供應(yīng)量和企業(yè)取得土地的成本，以調(diào)控投資增長的規(guī)模，實現(xiàn)物價穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長[2]。
但從另一個角度，土地作為一種基礎(chǔ)而重要的生產(chǎn)要素，其供給量的有限決定了土地是稀缺資源。而稀缺資源的價值主要由需求決定，而土地的需求又是一種“引致需求”，宏觀調(diào)控的目的在于通過調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)對微觀主體決策的引導(dǎo)，進(jìn)而影響到對土地要素的利用，所以宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控決定了市場對土地生產(chǎn)要素的需求，而我們不可能通過土地政策來調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運行，畢竟宏觀經(jīng)濟(jì)是一個龐大的系統(tǒng)，是眾多要素利用的市場行為博弈的結(jié)果，土地要素的利用只是其中一個。這兩者的差異可以從以下幾個方面來分析。
二、宏觀調(diào)控與土地政策的差異分析
1、內(nèi)涵屬性差異
宏觀調(diào)控主要是針對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，是政府運用宏觀調(diào)控政策調(diào)節(jié)和控制宏觀經(jīng)濟(jì)運行，提高資源配置效率、協(xié)調(diào)社會成員利益和增加社會福利、保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性波動是不可避免的，雖然理論上市場機(jī)制能夠自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)至均衡水平，但在經(jīng)濟(jì)達(dá)到均衡之前可能需要經(jīng)歷一個較長時期的經(jīng)濟(jì)蕭條，意味著民眾必須付出這段時期的總體社會福利下降的代價[3]。因此，政府在必要時可以運用一定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策（如財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、國際經(jīng)濟(jì)政策等）去調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量及其運行，以減少依靠市場機(jī)制調(diào)節(jié)出現(xiàn)時滯而產(chǎn)生的高昂成本。因此宏觀調(diào)控的內(nèi)涵是調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)總量，但其作用的結(jié)果又必然會間接地影響到微觀主體的行為。而正是這種直接對象與間接結(jié)果的傳導(dǎo)才體現(xiàn)出宏觀調(diào)控的有效性，這也是宏觀調(diào)控必須有堅實微觀政策規(guī)制的原因。
而土地作為一種基礎(chǔ)生產(chǎn)要素，土地政策指為達(dá)到一定的目標(biāo)，相關(guān)政府部門制定和實施的與土地利用有關(guān)的政策措施，如土地利用規(guī)劃、土地利用計劃和土地稅收政策等。因此土地政策當(dāng)屬于微觀市場的范疇，而對于微觀市場進(jìn)行調(diào)節(jié)或干預(yù)屬于微觀政府規(guī)制（Regulation）范疇。從規(guī)制的本意來看，是指政府或政府授權(quán)的職能部門以維護(hù)公眾利益為目的而實施的矯正和改善“微觀市場失靈”的活動，是政府對企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為所進(jìn)行的限制或制約。因此作為一種基本的微觀制度安排，土地政策是對土地及其房地產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其社會經(jīng)濟(jì)影響的直接的政府規(guī)定。
2、政策目標(biāo)差異
宏觀調(diào)控的結(jié)果會影響到微觀主體的行為決策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但宏觀調(diào)控的對象卻并不直接針對具體的行業(yè)和部門，否則宏觀調(diào)控就等同于微觀規(guī)制。作為微觀市場調(diào)節(jié)的土地政策的目標(biāo)卻是直接針對具體產(chǎn)業(yè)，如政府通過土地的收購、儲備并有計劃地投放市場，增強(qiáng)其對土地及房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)；通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整以抑制商品房價過快增長和控制相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地需求。土地投資在固定資產(chǎn)投資中有著重要地位，也就是通常的“地根”，且在土地投資之后還會帶來一系列的其他投資，如工業(yè)用地后的廠房、機(jī)器設(shè)備投資，商住用地后的房屋建設(shè)、設(shè)備購置等投資，還有高速公路、鐵路、機(jī)場建設(shè)中的大量材料等。同時社會發(fā)展存在著許多不公平的因素，如地區(qū)發(fā)展差異、城鄉(xiāng)收入水平差距、中低收入階層住房困難、農(nóng)民被征土地補償?shù)葐栴}。國家通過土地政策維護(hù)公民權(quán)益，加大對廉租、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地供應(yīng)量以保證低收入群體的基本居住，這些土地政策都可為社會公平與和諧發(fā)展起到促進(jìn)作用。
另一方面，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)也論及宏觀調(diào)控的目標(biāo)主要是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡。而實施微觀土地政策的目標(biāo)是實現(xiàn)土地資源配置效率、保障居民居住條件的改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展、推進(jìn)社會公平穩(wěn)定。因此兩者的目標(biāo)差異是顯而易見的。
3、實施措施差異
政府實行宏觀調(diào)控政策的前提條件是由于宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性、公共物品供給的有效性不足、負(fù)的外部效應(yīng)等所導(dǎo)致的市場宏觀失靈。故而在通常的論述中，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的措施包括財政政策、貨幣政策、外貿(mào)政策、產(chǎn)業(yè)政策等，這些政策手段要相互配合、協(xié)調(diào)一致，并且必須把握好政策的時機(jī)和力度，這體現(xiàn)出宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策綜合性和間接引導(dǎo)性的特點[4]。而實施微觀土地政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)是由于政府對一級土地市場的壟斷、對稀缺土地資源的過分競爭（招、拍、掛形成“地王”頻出）而導(dǎo)致的地價高漲、房地產(chǎn)市場信息不對稱、開發(fā)商市場壟斷、流動性充足而帶來投資性需求劇增等原因所造成的市場微觀失靈。故而微觀土地政策主要有土地利用規(guī)劃、用途管制、供地計劃、房地產(chǎn)價格規(guī)制、房地產(chǎn)稅收調(diào)整等，具有很強(qiáng)的針對性和直接強(qiáng)制性的特點。
三、宏觀調(diào)控下土地政策的制定建議
透過以上分析，作為微觀規(guī)制的土地政策只能作為調(diào)節(jié)微觀市場的工具之一，不能參與代替宏觀調(diào)控政策。其根本原因表現(xiàn)在：①特有的土地出讓制度為地方政府青睞“土地財政”創(chuàng)造了條件，而這種對“土地財政”過渡依賴，導(dǎo)致地方政府不斷突破每年的用地計劃，使得中央政府的土地政策難以落實；②對高GDP增長率的盲目崇拜和對經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識不清，導(dǎo)致地方政府對經(jīng)濟(jì)增長率盲目崇拜，并采取簡單有效的方法―鼓勵投資，尤其是房地產(chǎn)投資來刺激短期經(jīng)濟(jì)增長，這樣的過熱投資定會引起國民經(jīng)濟(jì)的波動；③土地政策的制定依靠突擊治理和整頓，缺乏長期性和持續(xù)性，其自由裁量權(quán)比較大，往往是某個部門就能隨時出臺，這樣不利于市場主體形成穩(wěn)定的預(yù)期，對宏觀經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)環(huán)境有很大的影響。因此，若要土地政策切實產(chǎn)生作用，為宏觀市場運行提供一個長期穩(wěn)定的微觀制度環(huán)境，可以從以下幾個方面加以考慮：
1、明確土地政策目標(biāo)定位
國家的宏觀調(diào)控有其明確的目標(biāo)，作為微觀范疇的土地政策就是要協(xié)助實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)而不是對沖或削弱宏觀調(diào)控。在土地政策與宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中，后者對前者的影響是主導(dǎo)，而土地政策對宏觀調(diào)控的作用機(jī)制只能是協(xié)助。比如早在2006年3月國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》中就指出，“過度投資導(dǎo)致部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)明顯過剩”。很明顯，產(chǎn)業(yè)建設(shè)生產(chǎn)離不開土地，那么國家有調(diào)控政策，并且一些產(chǎn)業(yè)用地也已列入禁止供地目錄，為什么這么多過剩行業(yè)仍能順利建設(shè)投產(chǎn)？直到今年，國家還在調(diào)控鋼鐵、電解鋁、焦炭等的產(chǎn)能。可以說明，這么多產(chǎn)能的擴(kuò)張，土地是先行，而這個閘門如果地方政府能真正嚴(yán)格“把守”，這會對宏觀調(diào)控是一個促進(jìn)，反之會削弱宏觀調(diào)控的效果。
2、把握好土地和房地產(chǎn)政策的力度
市場有其自身的運行規(guī)律，政府應(yīng)盡量少用行政手段和短期強(qiáng)硬手段來壓制市場。土地政策的制定和實施，對房地產(chǎn)市場進(jìn)行合理的必要干預(yù)，可以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。同時要看到政策的長期效果，盡可能讓房地產(chǎn)市場本身發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。2006年-2010年的很多政策中均有關(guān)于增加居住用地有效供應(yīng)、明確保障性住房、中小套型普通商品住房的建設(shè)數(shù)量和比例、加快保障性安居工程建設(shè)、土地增值稅的征收管理等的論述，而2011年1月國務(wù)院常務(wù)會議再次提出安居工程建設(shè)、住房用地供應(yīng)、稅收調(diào)整等措施，說明以前的政策并未真正落到實處。再如違法用地和囤積土地這兩個長期存在的問題，雖然政府明白長期存在但卻沒能從根本上加以制止，國土資源部近期的嚴(yán)厲約談才表明整改的力度，顯得力度很大，而這卻只會給市場造成利用行政力量強(qiáng)制打壓的不利影響。這里的焦點就在于長期以來積累的問題想在某個時點通過政策來強(qiáng)制一次性扭轉(zhuǎn)，必定會造成宏觀市場的非正常波動。
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[2] 尹鋒.土地政策的宏觀調(diào)控績效研究[D].復(fù)旦大學(xué)博士論文，2007.9：10.
【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)政策；土地政策；房地產(chǎn)開發(fā)；土地
隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)成為了我國國民經(jīng)濟(jì)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展關(guān)系到國泰民安的全局。由于土地是房地產(chǎn)重要的生產(chǎn)要素以及我國特有的土地二元公有制的結(jié)構(gòu)，土地政策在房地產(chǎn)市場調(diào)控過程中有著無可替代的作用。研究土地政策的調(diào)控效果以及如何影響房地產(chǎn)市場的內(nèi)在機(jī)理，對于切實發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展具有很大的現(xiàn)實意義。
一、我國土地出讓制度
我國城市土地出讓制度自改革開放以來進(jìn)行了一系列的改革。改革的線索有兩條：第一在上世紀(jì)80年代改革的線索是土地使用權(quán)的“無償、無期限”演變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)的“有償、有期限”的使用制度。土地使用權(quán)的有償使用，首先由外資企業(yè)開始，此后逐漸擴(kuò)展到當(dāng)時的國營企業(yè)以及其他企事業(yè)單位。1988年公布實施的《憲法》修正案第二條規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，這就從法律上確定了土地使用權(quán)有償出讓問題，使土地交易市場的形成有了法律依據(jù)。
土地供應(yīng)方式從廣義上說，包括土地有償供應(yīng)和劃撥供應(yīng)兩方面。土地有償供應(yīng)主要是指通過土地使用權(quán)出讓等方式的土地供應(yīng)。土地劃撥供應(yīng)是指通過土地使用權(quán)出讓等以外方式的土地?zé)o償供應(yīng)。我國城市土地使用權(quán)有償出讓，一般采用拍賣、招標(biāo)、掛牌、協(xié)議 4 種方式。而我國現(xiàn)行采用的是土地使用權(quán)的出讓方式比較多。這種方式由劃撥、協(xié)議為主，逐步演變?yōu)橐哉袠?biāo)、掛牌、拍賣（招拍掛）為主的方式。2007年開始實施的《物權(quán)法》第137條規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓。”公開出讓土地的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，土地使用權(quán)“招拍掛”出讓方式由國家政策上升到法律規(guī)定。
我國城市土地出讓制度具有三個主要特征：政府壟斷土地供給，以競爭性的招拍掛為主要出讓方式以及一次性繳納未來若干年的土地出讓金的“批租制”。這種土地出讓政策，在我國快速城鎮(zhèn)化和地方政府“土地財政”的背景下，總的來說導(dǎo)致了土地價格的高漲。使得房地產(chǎn)開發(fā)項目更加火熱，價格增高。而我國現(xiàn)行土地出讓制度，又與土地金融利率政策、土地稅收政策等緊密聯(lián)系在一起，理清它們的關(guān)系和影響，必須詳細(xì)分析。
二、具體土地政策分析
1. 土地利率政策 按揭貸款利率的調(diào)節(jié)直接影響到房地產(chǎn)市場的真實需求，在真實需求過旺時，通過提高房貸利率可以平抑波動需求，世界各國的大量時間證明，提高按揭貸款利率將提高業(yè)主成本，降低購房者的需求。目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場對銀行貸款的依存度仍然較高，一般占到60%左右，并因國內(nèi)信托等其它融資渠道尚在完善，貸款規(guī)模下降將對融資渠道及項目單一的中小房地產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生一定負(fù)面影響。同時隨著銀行貸款規(guī)模的縮小，房地產(chǎn)按揭貸款規(guī)模和增長速度將進(jìn)一步縮減，直接影響以按揭貸款帶動的房地產(chǎn)市場購房需求。
2稅收政策 房地產(chǎn)稅制除了為國家增加財政收入和縮小貧富差距之外，對穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，抑制過度投資，預(yù)防金融風(fēng)險，防范房地產(chǎn)市場的投機(jī)活動等具有顯著效果。我國于房地產(chǎn)有關(guān)的稅賦有12個：營業(yè)稅及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育附加、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅！城市土地使用稅、房地產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等，房地產(chǎn)業(yè)涉及的稅種多。高額的稅負(fù)以在一定程度上降低了投資和投機(jī)性購房的收益，進(jìn)一步抑制了投機(jī)和投資性購房需求，能有效緩解旺盛的購房需求，但仍不能從根本上抑制和打壓投資和投機(jī)需求，回歸到自住需求。增值稅清算和印花稅的上調(diào)，使得房地產(chǎn)建筑開發(fā)成本提高。最終也會間接導(dǎo)致購房者的購房成本，提高商品房的銷售價格。
3土地出讓招拍制度 2007年招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定正式施行，進(jìn)一步擴(kuò)大了招標(biāo)拍賣掛牌范圍，工業(yè)用地也將納入招拍掛范圍，明確了建設(shè)用地使用權(quán)是物權(quán)的一種形式。但部分通過招拍掛方式出讓的土地價格上漲已超過其本身的內(nèi)涵，拍賣出讓形式近幾年在全國土地市場成交價都很高，甚至創(chuàng)出了“天價”。因為傳統(tǒng)為協(xié)議和劃撥方式，不能真實反映土地的市場價格，而且容易暗箱操作，導(dǎo)致腐敗等問題。招拍對此加以了改善。但是當(dāng)前的城市土地出讓招拍掛的出讓方式，以土地價格為競爭標(biāo)的。在土地壟斷供給的條件下，其邏輯結(jié)果就是抬高土地價格。而土地價格的上漲又傳導(dǎo)到住宅價格上，導(dǎo)致住宅價格的快速上漲。再者這種政策對于房地產(chǎn)建筑開發(fā)的影響也是很顯著的，一些財力雄厚的地產(chǎn)商可以拍得心儀的土地，而很多小型房地產(chǎn)企業(yè)就面臨著很大的危機(jī)，一步到位的資金進(jìn)一步拉緊了企業(yè)的資金鏈，對建筑開發(fā)的要求也就更高，可以說這開發(fā)企業(yè)的結(jié)構(gòu)也會有巨大影響。
4土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)政策 關(guān)于土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)控政策的核心觀點集中在以下三方面：（1）嚴(yán)格控制高檔商品房的土地供應(yīng)，優(yōu)先滿足普通商品住房的用地需求；（2）改變了土地供應(yīng)方式，并停止了別墅類用地的土地供應(yīng)；（3）進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的用地管理。土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)政策優(yōu)先保證中低價位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）和廉租住房的土地供應(yīng)，其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的 70%；繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目土地供應(yīng)，嚴(yán)格限制低密度、大套型住房土地供應(yīng)。對調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)起到了重要保證作用。
三、小結(jié)
土地政策在不斷調(diào)控著房地產(chǎn)市場。土地政策的顯效時間要長一些，短期內(nèi)很難看到其具體影響，所以必須加強(qiáng)土地政策對宏觀調(diào)控影響的分析，適應(yīng)我國快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。
參考文獻(xiàn)
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一、五年來土地政策參與宏觀調(diào)控的成效和基本經(jīng)驗
2003年，中央正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控，這是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。計劃經(jīng)濟(jì)時期實行計劃調(diào)控，20世紀(jì)80年代改革開放初期主要采取財政、貨幣政策調(diào)控，沒有涉及到土地。90年代伴隨土地和房地產(chǎn)市場的產(chǎn)生和不斷發(fā)育，國家提出加強(qiáng)土地市場調(diào)控。現(xiàn)階段隨著市場經(jīng)濟(jì)制度和體制框架基本建立，從對土地市場調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用土地政策參與宏觀調(diào)控，從針對行業(yè)調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍暧^經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，不僅給土地管理提出了新任務(wù)、新要求和新目標(biāo)，而且使國家的宏觀調(diào)控進(jìn)入一個具有鮮明時代特征的新時期。
（一）土地政策參與宏觀調(diào)控的主要成效
回顧五年實踐，土地政策參與宏觀調(diào)控，主要運用土地規(guī)劃政策、土地供應(yīng)政策、土地價格政策、土地稅收政策以及必要的行政手段對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，總的來看，取得較為明顯成效。其中，土地規(guī)劃政策從總體上對土地利用實行用途管制，起到根本性的控制作用，在具體效果表現(xiàn)上，土地供應(yīng)政策最為直接，效果也最為顯著，土地價格和稅收政策發(fā)揮了一定的作用，但效果不是很明顯。
1．土地供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長基本相適應(yīng)。2003年下半年以來，針對部分地區(qū)、行業(yè)投資過熱的勢頭，國家采取了相對緊縮、“有保有壓”的土地供應(yīng)政策，嚴(yán)把建設(shè)用地供應(yīng)閘門。2004年土地供應(yīng)219670.32公頃，比2003年減少23.3%，2005年土地供應(yīng)180326.54公頃，比2004年下降17.9%。2006年雖比2005年有所回升，但仍比2004年減少7%，比2003年減少28.7%。
圖1 1999年以來我國土地供應(yīng)與GDP趨勢圖
土地供應(yīng)的適時適度調(diào)整在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求的同時，也對國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展起到先行調(diào)節(jié)作用。
2．土地政策約束了固定資產(chǎn)投資過快增長。從固定資產(chǎn)投資增長情況來看，在貨幣、財政、產(chǎn)業(yè)和土地等一系列宏觀調(diào)控政策作用下，固定資產(chǎn)投資增速在2004年初達(dá)到峰值后持續(xù)下降。2006年全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長24.5%，低于2004年和2005年的28.8%和27.2%。2007年上半年固定資產(chǎn)投資同比增長26.7%，增速比上年同期回落4.6個百分點（見圖2），其中，高耗能、高污染行業(yè)投資分別增長14.3%和25.1%，同比分別回落2個百分點和17.2個百分點。從圖2可以看出，2003年以來，建設(shè)用地供應(yīng)始終都是在固定資產(chǎn)投資增長的下線波動。
圖2 1999年以來我國土地供應(yīng)量與城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長率
注：土地供應(yīng)數(shù)據(jù)來源同上，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局。
3．供地政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。2006年12月，國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合了新版《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，對一些低水平重復(fù)建設(shè)項目和大量耗費資源的建設(shè)項目，做出了明確的限制和禁止用地規(guī)定，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)用地比重開始降低。根據(jù)對北京、上海、廣州、南京等11個重點城市的監(jiān)測統(tǒng)計，2007年1-5月份，工業(yè)用地供應(yīng)總量占土地供應(yīng)總量的35%，結(jié)構(gòu)漸趨合理。而從全國情況來看，2007年二季度，工業(yè)用地比重降到40%，是2005年以來比重的最低點，房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他用地比例都有所提高。在工業(yè)用地內(nèi)部，制造業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷優(yōu)化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，土地供應(yīng)向中高技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)集中趨勢明顯。
4．逐步優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。配合國家區(qū)域發(fā)展政策，土地供應(yīng)呈現(xiàn)出中西部比重提高、東部比重有所下降的區(qū)域變化特征。2007年上半年中部地區(qū)土地供應(yīng)25355.25公頃，同比增加56.4%，占全國土地供應(yīng)總量的22.0%，比重提高2.8個百分點，其中，工礦倉儲用地供應(yīng)總量同比增加81.2%。西部地區(qū)土地供應(yīng)35673.31公頃，同比增加154.5%，占全國土地供應(yīng)總量的30.9%，比重提高14.3個百分點，工礦倉儲用地供應(yīng)總量同比增加132.7%。
圖3 2004年以來我國土地供應(yīng)東、中、西分布比例變動情況
注：土地供應(yīng)分布比例數(shù)據(jù)來源于中國土地市場動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。
5．推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。2004年以來，各地最大限度地利用存量土地，基本扭轉(zhuǎn)了建設(shè)用地供應(yīng)主要依靠新增建設(shè)用地的局面，多年來建設(shè)用地供應(yīng)中存量用地所占比例始終保持在50%以上。從全國來看，2003年以來單位土地供應(yīng)面積城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額增加量和GDP增加量都有顯著的提高（見圖4和圖5）。
圖4 2000年以來單位土地供應(yīng)面積固定資產(chǎn)投資增加量變動情況
6．優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)用地結(jié)構(gòu)，保障了民生用地需求。2005年，房地產(chǎn)開發(fā)用地和住宅用地供應(yīng)持續(xù)下降后，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長速度由2004年初的50.2%，回落到2005年的20.9%，2006年為21.8%。宏觀調(diào)控政策出臺后，各地普遍加大了普通商品住宅用地和經(jīng)濟(jì)適用住房用地供應(yīng)量。2006年，普通商品住宅用地供應(yīng)32540公頃，比2005年增加21.3%，占住宅用地供應(yīng)量的72.1%，同比提高3.4個百分點。2007年上半年，普通商品住宅用地供應(yīng)18806公頃，比2006年同期增加34.0%，占住宅用地供應(yīng)量的81.0%，比2005年提高6.3個百分點；經(jīng)濟(jì)適用住房用地供應(yīng)1701.54公頃，比2006年同期增加2.1%。同時，各地積極采取措施，消化存量建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，2005年以來各季度房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)中存量用地比例始終保持60%以上，2006年達(dá)67.2%，今年上半年為63.5%。
圖5 2000年以來我國單位土地供應(yīng)面積GDP增加量變動情況
（二）土地政策參與宏觀調(diào)控的基本經(jīng)驗
經(jīng)歷五年的實踐，我們逐步深化了對土地政策參與宏觀調(diào)控規(guī)律性認(rèn)識，為今后的調(diào)控積累了經(jīng)驗。
1．科學(xué)確定土地政策在宏觀調(diào)控中的地位和作用。國家進(jìn)行宏觀調(diào)控必須綜合運用貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、分配政策等多種政策工具，采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政等多種調(diào)控手段。土地政策在國家總的調(diào)控政策體系的統(tǒng)領(lǐng)和部署下，既要積極主動“參與”，充分發(fā)揮土地及土地政策的調(diào)控特點和優(yōu)勢，與其他調(diào)控政策和手段密切配合，又要恰如其分考慮自身的地位和角色，不可能成為“主導(dǎo)”，更不能單槍匹馬，包攬全局。
2．總量與結(jié)構(gòu)調(diào)控密切結(jié)合，實施供需雙向調(diào)控。土地政策參與宏觀調(diào)控必須通過供需雙向調(diào)節(jié)，既要加強(qiáng)總量調(diào)控，實現(xiàn)土地供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和固定資產(chǎn)投資的總量平衡，又要按照“區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有保有壓”的原則，始終把結(jié)構(gòu)性調(diào)控放在突出位置，特別是土地的用途結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方針。優(yōu)先保證關(guān)系國計民生和增長國力的重大項目、高新技術(shù)項目和居民住宅用地。通過土地政策積極支持西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、四大主體功能區(qū)和綜合配套改革試驗區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)國家地區(qū)間的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，認(rèn)真執(zhí)行禁止類和限制類項目用地的規(guī)定。引導(dǎo)土地的合理需求和消費，倡導(dǎo)理性消費和集約使用的理念。
3．調(diào)控目標(biāo)明確適當(dāng)，突出重點。土地政策參與宏觀調(diào)控有著多重目標(biāo)，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，保持物價基本穩(wěn)定，有利于擴(kuò)大就業(yè)，保障城鄉(xiāng)居民社會民生。同時，在一個時期內(nèi)，必須選擇主導(dǎo)目標(biāo)，解決最突出的主要矛盾，如2003 -2004年針對開發(fā)區(qū)和大學(xué)城違規(guī)設(shè)立、圈占土地、部分行業(yè)和地區(qū)投資增速過快問題；2005 -2006年針對房地產(chǎn)市場運行中出現(xiàn)的價格上漲過快、供求結(jié)構(gòu)矛盾突出問題；2007年重點在遏制工業(yè)用地低成本過度擴(kuò)張和保障民生用地等方面進(jìn)行調(diào)控。但各年的階段性目標(biāo)應(yīng)與總目標(biāo)相一致。
4．先期調(diào)控與后期監(jiān)管前后協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)。要使土地政策參與宏觀調(diào)控取得預(yù)期效果，需要信息收集、政策決策、執(zhí)行力度和事后評價反饋等各個環(huán)節(jié)緊密相扣，缺一不可，逐漸形成有效的監(jiān)督約束機(jī)制，實現(xiàn)先期調(diào)控與后期監(jiān)管的前后協(xié)調(diào)、聯(lián)動、相互促進(jìn)，確保調(diào)控政策得到貫徹落實。如中央政府通過建立國家土地督察制度加強(qiáng)了對地方政府執(zhí)行國家土地調(diào)控政策情況的監(jiān)督檢查，建立了有效的監(jiān)督約束機(jī)制。
5．深入解決體制和機(jī)制問題，標(biāo)本兼治。土地政策參與宏觀調(diào)控不僅是通過土地政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，實際上是深層次調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系，解決大量的經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制問題，所以，必須積極探索建設(shè)標(biāo)本兼治的宏觀調(diào)控模式與方式。正因為如此，近年來28號文、31號文關(guān)于土地管理體制和機(jī)制等方面規(guī)定，以及土地管理體制改革等措施對土地政策參與宏觀調(diào)控具有重要的意義，為土地政策參與宏觀調(diào)控創(chuàng)造了制度、體制和機(jī)制的基礎(chǔ)，有利于實現(xiàn)標(biāo)本兼治。
6．不斷探索研究新情況和新問題，理論創(chuàng)新。土地政策參與宏觀調(diào)控是發(fā)展中國特色社會主義的嶄新課題和偉大實踐，需要不斷發(fā)現(xiàn)新情況、研究新問題、尋求新對策。幾年來，社會各界特別是經(jīng)濟(jì)理論界進(jìn)行了大量的研究和探討，同時國土資源部密切關(guān)注理論和實踐研究動態(tài)，組織部屬單位研究土地政策參與宏觀調(diào)控新情況和新動向，在中國特色社會主義理論體系的指導(dǎo)下，進(jìn)行理論創(chuàng)新和實踐探索，從而使這項研究工作不斷推向前進(jìn)，為土地政策參與宏觀調(diào)控提供了強(qiáng)有力的理論支撐。
二、構(gòu)建中國特色土地政策體系突出的理論和實踐問題
土地政策參與宏觀調(diào)控作為中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論體系重要組成部分，必須立足中國特色土地問題的實際，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，在發(fā)展中不斷推進(jìn)。目前主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點是土地需求是一種被動的“引致需求”，土地的價格主要由需求決定而與供給無關(guān)，所以是宏觀經(jīng)濟(jì)決定土地市場而不是相反。上述理論考察的是土地存量與宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，而在中國特色土地制度前提下，土地政策參與宏觀調(diào)控必須基于中國現(xiàn)階段工業(yè)化、城市化、市場化、信息化等基本國情，分析土地全部流量（如實物量和價值量）以及土地利用結(jié)構(gòu)的變化（如農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地）對經(jīng)濟(jì)增長和波動的影響，簡言之，就是土地屬性變化和土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的一系列的理論和實踐問題。
（一）土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”屬性對制度和實踐的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地特別是經(jīng)過開發(fā)的建設(shè)用地，既是資源，又是資產(chǎn)，更是資本，集實物形態(tài)和價值形態(tài)于一身，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和強(qiáng)大，作為價值形態(tài)的資本作用愈來愈突出和明顯，不僅與貨幣資本、產(chǎn)業(yè)資本并行或交叉運行，而且彼此交織和相互作用。一旦土地進(jìn)入市場交易、抵押和證券市場，土地就成為資本，能夠創(chuàng)造利潤和增值，人們可以利用土地進(jìn)行投資或投機(jī)。目前對土地的價值屬性及建設(shè)用地資本流通缺乏與時俱進(jìn)的理論研究和制度創(chuàng)新。
1．土地資本運行指標(biāo)在宏觀經(jīng)濟(jì)運行中得不到反映和體現(xiàn)。土地作為國家重要資源，雖已經(jīng)納入2002年頒布實施的國民經(jīng)濟(jì)核算體系中，并明確規(guī)定進(jìn)行實物量核算，但該指標(biāo)體系存在明顯不足：第一，只有土地資源實物量指標(biāo)，而無價值量指標(biāo)；第二，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地沒有單獨列出，既無價值量又無實物量指標(biāo)；第三，國家綜合統(tǒng)計部門對土地特別是城市建設(shè)用地及其資本價值缺乏全面和適時統(tǒng)計和分析；第四，相關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)混亂，信息不對稱，給分析判斷造成困難。基于上述原因，國家在分析宏觀經(jīng)濟(jì)運行情況及前景，提出預(yù)警信號時缺乏對土地指標(biāo)的分析。
2．劃撥用地隱含的資本屬性得不到體現(xiàn)。城市建設(shè)用地中劃撥土地賦有資本屬性，但是由于政策原因，不論是計劃經(jīng)濟(jì)時期劃撥的土地還是土地市場建立后依法劃撥的土地，都是作為資源劃撥。然而，在現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)活動和社會再生產(chǎn)過程中，土地都是作為生產(chǎn)經(jīng)營要素，按照資本形態(tài)參與企業(yè)運轉(zhuǎn)并獲得利潤，而這部分利潤即土地經(jīng)營收入及自然增值的分配和占有卻隱而不顯，不僅造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，而且造成企業(yè)嚴(yán)重的不公平競爭。
（二）宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和土地制度阻礙和抑制土地政策的調(diào)控作用
從宏觀環(huán)境看，目前我國行政管理體制和財稅金融體制還不完善，官員政績考核制度和地方之間的競爭使得各地競相以提高GDP為首要，甚至唯一目標(biāo)，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)呈現(xiàn)擴(kuò)張用地的特征。從微觀環(huán)境看，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度還不完善，土地市場體系還不健全，執(zhí)法監(jiān)察和監(jiān)督作用顯得力不從心。最突出的是：
1．城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)層次復(fù)雜且混亂。中央政府擁有全國城市土地的名義所有權(quán)，而實際所有權(quán)掌握在地方政府手里。用地單位（企業(yè)）的使用權(quán)，劃撥出讓來不同、無償有償混雜不清，住房業(yè)主的土地產(chǎn)權(quán)完全虛置。作為土地所有者、經(jīng)營者和管理者的代表集合，地方政府既要實現(xiàn)土地收益最大化，又要為招商引資提供優(yōu)惠條件，既要集約節(jié)約用地，又要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處于深度矛盾之中，權(quán)衡結(jié)果往往破壞了市場機(jī)制，熱衷于擴(kuò)大建設(shè)用地征收和供應(yīng)規(guī)模，售賣大宗土地或“地王”，從而獲得城市建設(shè)資本和發(fā)展資金，于是使擁有大量貨幣資本的企業(yè)和個人在不違背現(xiàn)有法律的前提下，可以無限制地購買大片土地或建設(shè)高檔住宅，獲得土地增值收益，形成有限的城市建設(shè)用地資源趨向于集中或壟斷，損害公眾利益。
2．城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場分割。目前農(nóng)村土地市場與城市土地市場分割，征地補償與土地市場脫離，國家征地價格與政府供應(yīng)價格反差懸殊。其結(jié)果：一方面，地方政府違法強(qiáng)制征占耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，土地違法案件依然非常突出；另一方面，農(nóng)民集體隨意轉(zhuǎn)變土地用途，“小產(chǎn)權(quán)房”、“以租代征”等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)左右夾攻農(nóng)業(yè)用地。
3．建設(shè)用地交易缺乏法律依據(jù)和制度保障。現(xiàn)有的法律充其量只有對城市國有土地的單向（政府對使用者）出讓規(guī)定，對城鄉(xiāng)兩種所有權(quán)之間的土地交易，對城市使用者之間的交易，對城鄉(xiāng)使用者的土地交易等多種主體的土地交易都缺乏應(yīng)有法律規(guī)定和制度保障。因此，對現(xiàn)實中存在的多種形態(tài)和用途的土地交易只能按照各自的理解和利益出發(fā)解讀。如，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”的不同理解和爭論是制度缺陷的表現(xiàn)。
（三）工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的土地問題日益突出
1．工業(yè)化、城市化造成對土地巨大壓力。改革開放以來，特別是第九個五年計劃實施以來，我國城市化進(jìn)一步加快。1978年我國的城市化率為17.29%，而到2006年底達(dá)43.90%。
1995―2006年城市化率提高情況表
從上表看出，從1996年開始，我國城市化速度明顯加快，城市化率的年增長速度超過或接近1.44個百分比，以后10年城市人口一直以每年2100多萬的數(shù)量增加，共增加了近2億。人口的轉(zhuǎn)移必然帶來土地用途的改變，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫亍?億多城鎮(zhèn)人口在當(dāng)年的用地水平下，至少需要2萬多平方公里的土地，即每年至少2100平方公里（315萬畝）。
2．工業(yè)化、城市化進(jìn)程中暴露出土地調(diào)控和管理的缺陷。一是，集體建設(shè)用地基本游離于國家管理之外。一些集體所有的土地，不經(jīng)過國家征地和相應(yīng)手續(xù)，直接用于居民住房或企業(yè)廠房等非農(nóng)建設(shè)。這部分土地，不僅存在產(chǎn)權(quán)不清或難以厘定的問題，而且中央政府對這部分土地開發(fā)、建設(shè)和使用很難掌握和管理，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計上得不到應(yīng)有的反映。而實際上，集體土地對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家供應(yīng)的國有土地有著同樣的作用。
二是，沒有適時轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地利用方式。工業(yè)用地仍占城市用地的主要部分，也是國家供地的主要部分。同時，在城市化進(jìn)程中，有的城市建設(shè)用地增加過快，相當(dāng)部分不合理。其中既有城市化和用地政策執(zhí)行過程中的問題，還有體制和機(jī)制的問題。如出現(xiàn)大量“兩棲居民”和“兩制家庭”，城市化并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，沒有實現(xiàn)城市化能節(jié)約建設(shè)用地總量的理論結(jié)論。實際上，城市化沒有帶來土地的節(jié)約，而是大量占用耕地和農(nóng)地。
因此必須從土地的合理利用出發(fā)，提出新的城市化和工業(yè)化戰(zhàn)略，最大限度節(jié)約以土地為主的資源，提高土地利用效率，做到工業(yè)化、城市化與土地政策的密切配合與協(xié)調(diào)。
（四）土地政策與貨幣政策缺乏配合和互動
1．金融資本對土地資源的操縱和控制之勢日益明顯。從房地產(chǎn)市場來看，在“地根”和“銀根”雙緊縮情況下，上市公司利用土地資本屬性在股市直接融資成為當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域流動性過剩背景下的必然選擇，國內(nèi)股市和土地市場不可避免成為釋放流動性的出口。如果不加任何限制地允許房地產(chǎn)上市企業(yè)在資本市場中融資，在一定程度上推動土地資本的虛擬化，從而在股市中直接獲取廣大投資者的資金支持，將使企業(yè)直接繞開銀行信貸的監(jiān)管渠道。
2．土地資本虛擬化隱藏著巨大的房地產(chǎn)和金融風(fēng)險。部分房地產(chǎn)上市公司利用股市融資獲得的資金涌向房地產(chǎn)及土地買賣，既容易推動土地價格的上漲，又給企業(yè)儲備土地進(jìn)而囤積土地提供了可乘之機(jī)，加劇了土地和房地產(chǎn)市場的供求矛盾，造成了區(qū)域壟斷開發(fā)和操縱地價的局面。企業(yè)因土地儲備的增加而提高了抵押信貸能力，進(jìn)而可以從銀行獲得新的資金支持。“融資―圈地―抵押/融資”這一土地資本價值鏈，通過土地資本的虛擬化，容易產(chǎn)生房價、地價與股價泡沫，沖擊了土地和信貸的調(diào)控作用，隱藏一定的房地產(chǎn)和金融風(fēng)險。
三、構(gòu)建中國特色土地政策參與宏觀調(diào)控的核心指標(biāo)體系基本思路
土地政策參與宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)是促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)和較快發(fā)展。不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，建立和維護(hù)有序的、健康的土地市場秩序，保障國家金融安全和食品安全，保障城鄉(xiāng)民生用地，促進(jìn)人地和諧發(fā)展。調(diào)控指標(biāo)體系的設(shè)置必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，符合和體現(xiàn)總目標(biāo)。
（一）設(shè)計核心指標(biāo)體系的基本原則和要求
1．科學(xué)選取核心指標(biāo)。從分析國民經(jīng)濟(jì)運行、土地經(jīng)濟(jì)活動及兩者的內(nèi)在聯(lián)系出發(fā)，選擇其中關(guān)系最密切或最核心的指標(biāo)；
2．指標(biāo)要少而精。能正確及時反映國民經(jīng)濟(jì)運行的態(tài)勢和問題，側(cè)重獲取基礎(chǔ)性和原始性指標(biāo)，為進(jìn)一步計算、加工、整理和分析提供依據(jù)；
3．嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。指標(biāo)的縱向和橫向關(guān)系必須符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯關(guān)系，適應(yīng)我國基本國情、經(jīng)濟(jì)運行實際和現(xiàn)行土地管理制度；
4．現(xiàn)實性和創(chuàng)新性。立足于現(xiàn)行統(tǒng)計制度和工作程序，便于建立和完善相應(yīng)動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，協(xié)調(diào)與相關(guān)部門聯(lián)系，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，設(shè)置創(chuàng)新性指標(biāo)，加強(qiáng)資料共享性。
（二）SNA國民經(jīng)濟(jì)核算體系是設(shè)計核心指標(biāo)體系的依據(jù)
我國現(xiàn)行的SNA國民經(jīng)濟(jì)核算體系是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，適應(yīng)政府對國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控需要，并在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上形成和完善的，吸收了凱恩斯學(xué)說作為理論和方法。該體系由基本核算表、國民經(jīng)濟(jì)賬戶和附屬表三個部分構(gòu)成。由于國民經(jīng)濟(jì)核算體系基本是一個價值量核算體系，在現(xiàn)實市場經(jīng)濟(jì)框架下，只有價值核算才能使資源環(huán)境體系和宏觀經(jīng)濟(jì)體系按照同一計量單位合為一體，而沒有用價值量體現(xiàn)的土地指標(biāo)是無法納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系之中的。由此可見，土地指標(biāo)要更深更廣的納入國民經(jīng)濟(jì)的核算體系，必須建立城市建設(shè)用地的實物量和價值量指標(biāo)，從而建立相應(yīng)的土地帳戶，在資產(chǎn)負(fù)債表中列上土地資產(chǎn)和資本的內(nèi)容。這是當(dāng)前運用土地政策參與宏觀調(diào)控的當(dāng)務(wù)之急。
（三）構(gòu)建以土地資本為核心的土地政策參與宏觀調(diào)控指標(biāo)
1．核心指標(biāo)選取。為了實現(xiàn)將土地指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，需要做到四個結(jié)合：
第一，實物量指標(biāo)和價值量指標(biāo)相結(jié)合。以資源形式存在的土地更多與實物形式密切聯(lián)系，而以資本形式存在的土地則更多與價值形式相聯(lián)系；
第二，存量指標(biāo)和流量（增量）指標(biāo)相結(jié)合。土地要素存量變化情況反映宏觀經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展趨勢，流量變化情況反映土地短期變化對宏觀經(jīng)濟(jì)運行的影響和沖擊；
第三，總量指標(biāo)和結(jié)構(gòu)指標(biāo)相結(jié)合。土地要素對宏觀經(jīng)濟(jì)運行的影響，不僅體現(xiàn)在總量指標(biāo)，例如建設(shè)用地面積、土地供應(yīng)量等，而且也體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)指標(biāo)上，例如各類建設(shè)用地比重、各類用地供應(yīng)量比重等；
第四，監(jiān)測指標(biāo)和分析指標(biāo)相結(jié)合。在監(jiān)測單項指標(biāo)基礎(chǔ)上，計算分析指標(biāo)，例如土地市場景氣指數(shù)等，綜合反映土地市場運行景氣情況及其與宏觀經(jīng)濟(jì)運行的密切聯(lián)系。
綜合以上要求，我們提出以下參與宏觀調(diào)控的土地核心指標(biāo)：
參與宏觀調(diào)控的土地核心指標(biāo)表
其中，土地資產(chǎn)總量是建設(shè)用地的貨幣價值量，其中建設(shè)用地包括國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。
建設(shè)用地交易額和交易面積包括城市國有建設(shè)用地供應(yīng)量和交易額、城鎮(zhèn)建設(shè)用地二級市場交易額、建設(shè)用地劃撥供應(yīng)量和評估價值量，還包括集體建設(shè)用地交易額。交易額不僅反映建設(shè)用地交易的數(shù)量，而且包含建設(shè)用地質(zhì)量和價格。建設(shè)用地交易額是對社會再生產(chǎn)的投入指標(biāo)，是先期指標(biāo)，建設(shè)用地交易額發(fā)生后必然發(fā)生固定資產(chǎn)投入，以及一系列經(jīng)濟(jì)活動，最終帶來GDP增長等。
土地市場綜合景氣指數(shù)是一項分析指標(biāo)，運用景氣分析方法統(tǒng)一編制，綜合反映土地市場的供應(yīng)、交易、價格以及資產(chǎn)抵押等信息，為土地市場調(diào)控提供依據(jù)。
上述指標(biāo)體系中，最重要、核心的是建設(shè)用地交易額指標(biāo)，它是直接納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，并作為國家分析宏觀經(jīng)濟(jì)運行，預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運行中的問題的指標(biāo)，對建設(shè)用地交易額的增長速度，與其他指標(biāo)（如投資、GDP）的關(guān)聯(lián)度進(jìn)行縱橫的比較和分析，能做出科學(xué)判斷。
2．核心指標(biāo)與宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系檢驗。我們基于上述土地核心指標(biāo)，在能夠獲取的數(shù)據(jù)前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本模型分析相關(guān)指標(biāo)與宏觀經(jīng)濟(jì)的密切聯(lián)系，經(jīng)測算，得出以下結(jié)論：
（1）建設(shè)用地面積對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)明顯。建設(shè)用地面積對經(jīng)濟(jì)增長彈性系數(shù)為0.5592；對國民經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率為31.47%，超過了勞動力要素的貢獻(xiàn)率；建設(shè)用地面積對二三產(chǎn)業(yè)增加值年均貢獻(xiàn)度達(dá)到3.31%，高于勞動力要素貢獻(xiàn)度。這些數(shù)據(jù)有力地說明了地方政府和企業(yè)擴(kuò)張土地的根本原因。
（2）建設(shè)用地供應(yīng)面積和價格與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)。二、三產(chǎn)業(yè)增加值增量對建設(shè)用地供應(yīng)量的彈性系數(shù)為0.25，對地價彈性為0.48。二、三產(chǎn)業(yè)增加值增量對地價變動敏感程度要大于建設(shè)用地供應(yīng)量的敏感程度。
（3）建設(shè)用地供應(yīng)面積與宏觀經(jīng)濟(jì)運行的時滯分析。建設(shè)用地供應(yīng)的滯后期數(shù)對GDP影響系數(shù)呈現(xiàn)明顯的“倒U”型關(guān)系，當(dāng)年的建設(shè)用地供應(yīng)會對未來2-5年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較為明顯的影響。
構(gòu)建土地政策參與宏觀調(diào)控核心指標(biāo)是一項新的事物，更是一項系統(tǒng)工程，難度很大，需要不斷摸索和循序漸進(jìn)，下一步將在選取的基礎(chǔ)性核心指標(biāo)基礎(chǔ)上，建立一套反映宏觀經(jīng)濟(jì)形勢特點的土地市場監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，提出土地調(diào)控景氣指數(shù)和預(yù)警預(yù)報信號圖模型。
四、參與宏觀調(diào)控的土地政策體系及實施環(huán)境
土地政策由不同層次、環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的各種政策構(gòu)成，形成土地政策體系。參與宏觀調(diào)控的土地政策僅是土地政策體系中一部分，其實質(zhì)是由政府制定、實施、調(diào)整和完善，對土地供求關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整和適時、適度地干預(yù)，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運行，從而實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)而使用的手段和措施總和。
參與宏觀調(diào)控的土地政策職能是：第一，保證糧食安全，確保18億畝耕地紅線不被突破；第二，實現(xiàn)土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；第三，維護(hù)社會穩(wěn)定和公平正義，人人共享寶貴、稀缺土地資源，約束和遏制社會利益集團(tuán)對土地的壟斷或牟取暴利。
（一）中國特色參與宏觀調(diào)控的土地政策及功能特點
現(xiàn)階段，我國參與宏觀調(diào)控的土地政策主要包括土地規(guī)劃政策、土地供應(yīng)政策、土地價格政策、土地稅收政策，此外還應(yīng)包括適應(yīng)建立建設(shè)用地交易額指標(biāo)的土地交易政策。
1．土地規(guī)劃政策。土地規(guī)劃政策是最重要的宏觀調(diào)控政策，體現(xiàn)了國家的用地導(dǎo)向，包括“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策、保護(hù)18億畝耕地紅線以及土地集約節(jié)約利用的用地方針等。從宏觀上看，國家和地方政府制定的長期、中期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，制定的各種專項規(guī)劃或計劃，如人口發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，都必須體現(xiàn)土地利用基本政策導(dǎo)向，適用范圍十分廣泛。土地規(guī)劃政策不等同于土地規(guī)劃，但須通過具體規(guī)劃、計劃來實施。
2．土地交易政策。土地具有資源、資產(chǎn)和資本三位一體的屬性，必然發(fā)生土地的交易和流通。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)大和完善，除了國有建設(shè)用地日益頻繁的交易外，大量集體建設(shè)用地越來越多地進(jìn)入流通領(lǐng)域，并成為土地開發(fā)和生產(chǎn)的前提和結(jié)果。盡管我們制定和了以國有城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓為核心的相關(guān)交易政策，但已經(jīng)不能滿足土地市場發(fā)育和發(fā)展需要。從土地政策參與宏觀調(diào)控的角度講，研究和制定土地交易政策，促進(jìn)各土地主體公平交易，制定《土地交易法》已經(jīng)刻不容緩。
3．土地供應(yīng)政策。土地供應(yīng)政策作為一種相機(jī)抉擇的調(diào)控政策，是政府根據(jù)形勢變化利用土地資源對經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行有意識的干預(yù)，受政策執(zhí)行力、區(qū)域性的因素影響較大，對實現(xiàn)短期總量平衡效果較好，不能作為調(diào)控的長期政策選擇。土地供應(yīng)政策側(cè)重于結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性調(diào)控，這一點不同于貨幣政策和財政政策的統(tǒng)一性調(diào)控，必須維持穩(wěn)定節(jié)奏和水平，不能大起大落，忽高忽低，否則容易出現(xiàn)投資反彈，同時針對宏觀經(jīng)濟(jì)運行出現(xiàn)的問題要注重適時適度微調(diào)。由于目前的供應(yīng)政策主要限于城鎮(zhèn)國有土地供應(yīng)，不包括集體建設(shè)用地、劃撥土地等，因此，國有土地供應(yīng)政策不能代替土地交易政策。
4．土地價格政策。土地價格政策作為調(diào)控工具，具有自身的特殊性。一方面，要發(fā)揮土地價格的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，有效調(diào)節(jié)資本在不同級差土地以及部門和產(chǎn)業(yè)間合理流動。發(fā)揮地價的競爭機(jī)制和區(qū)域比較優(yōu)勢，引導(dǎo)和促使發(fā)達(dá)地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。另一方面，要始終堅持土地資源配置市場化方向，完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地價格形成機(jī)制，同時針對市場失靈現(xiàn)象，采取必要的地價管制措施，控制地價上漲過快以消除財富分配不公平的狀況。
5．土地稅收政策。土地稅收政策的調(diào)控作用是，在社會成員之間合理分配土地收益，體現(xiàn)土地資源的公共性特征，逐步實現(xiàn)漲價歸公；提高土地利用效率，對不合理的多占、囤積、浪費土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)約束；增加國家和地方政府財政收入。
區(qū)別于相機(jī)抉擇的土地供應(yīng)政策，土地稅收政策是一種自動穩(wěn)定性調(diào)控政策，能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)波動情況自發(fā)發(fā)揮調(diào)節(jié)和穩(wěn)定作用，應(yīng)成為未來宏觀調(diào)控主要的、根本性的政策工具。我國現(xiàn)行土地稅收政策是在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中基于不同目的陸續(xù)設(shè)置的，稅收體系缺乏總體設(shè)計，存在稅種繁雜及重復(fù)與缺位并存、重流轉(zhuǎn)輕保有、課稅范圍狹窄、稅率輕重失調(diào)、內(nèi)資外資稅收不統(tǒng)一等問題，使得目前難以將土地稅收政策作為宏觀調(diào)控主要政策工具。下一步要充分發(fā)揮土地稅收政策調(diào)控作用，需要積極研究不動產(chǎn)稅的征收和以有差異的稅收政策為主體的產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制。
（二）參與宏觀調(diào)控的土地政策外部實施環(huán)境
外部實施環(huán)境是參與宏觀調(diào)控的土地政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的保障措施，具體包括宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境。從宏觀環(huán)境來看，包括行政體制改革，理順中央地方關(guān)系和干部考核制度；財稅金融體制改革；推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等。從微觀環(huán)境來看，包括以深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的現(xiàn)代土地市場體系；以耕地保護(hù)、建設(shè)用地審批、土地登記和執(zhí)法監(jiān)察為內(nèi)容的土地管理機(jī)制；以土地督察為主體的土地政策監(jiān)督實施體系；以土地調(diào)查、統(tǒng)計和監(jiān)測為手段的土地技術(shù)體系等。
五、政策建議
（一）探索和建立土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”（簡稱土地“三資一體”）調(diào)控和管理新模式
從以調(diào)控土地資源和資產(chǎn)為主向土地資源、資產(chǎn)和資本調(diào)控并重轉(zhuǎn)變，積極探索土地資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的多種資本化實現(xiàn)形式，積極創(chuàng)新土地資本調(diào)控政策手段。當(dāng)前要注重土地資本市場監(jiān)管，防止部分企業(yè)借助金融資本的力量壟斷土地市場特別是房地產(chǎn)市場。研究建立土地、金融和證券市場共同監(jiān)管體系，建立健全土地融資動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警制度，在管住“地根”和“銀根”同時，嚴(yán)把證券市場門檻。制定對企業(yè)，特別是房地產(chǎn)企業(yè)惡意閑置土地、囤積土地等投機(jī)行為進(jìn)行嚴(yán)格限制和嚴(yán)厲懲罰的政策和措施，避免房地產(chǎn)企業(yè)不受限制的購地圈地。
（二）將集體建設(shè)用地納入國家統(tǒng)一的土地宏觀調(diào)控體系
鑒于目前工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體建設(shè)用地問題比較多，開發(fā)建設(shè)無序、管理混亂松弛，從而在一定程度上削弱了土地政策參與宏觀調(diào)控效果等問題。建議采取相應(yīng)措施，制定相應(yīng)制度，依靠土地公有制多種實現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，慎重而又積極地推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革。基于土地權(quán)利的財產(chǎn)屬性，實現(xiàn)國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)平等對待，積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地全面統(tǒng)計、統(tǒng)一政策，統(tǒng)一調(diào)控和統(tǒng)一監(jiān)管。
（三）設(shè)置“建設(shè)用地交易額”指標(biāo)，對劃撥土地實施價值管理
通過建設(shè)用地交易額，對劃撥土地進(jìn)行記賬，建立全國建設(shè)用地價值量核算體系和數(shù)據(jù)庫。結(jié)合第二次全國土地調(diào)查中土地實物量普查，以“建設(shè)用地交易額”為核心建立與國民經(jīng)濟(jì)核算體系相適應(yīng)的土地資產(chǎn)價值量核算體系，評估與明晰劃撥用地價值。第一步對新增劃撥用地實行“評估作價、建立臺賬、記賬劃撥、價值管理”，建立全國建設(shè)用地價值量核算體系和數(shù)據(jù)庫，摸清建設(shè)用地資產(chǎn)家底，今后將此項工作定期化和制度化，在此基礎(chǔ)上建立和完善適合中國國情和符合土地基本制度的稅收體系。建立與國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類相適應(yīng)的土地利用現(xiàn)狀分類，進(jìn)一步完善和細(xì)分工業(yè)用地分類。
（四）探索研究建立適合土地政策參與宏觀調(diào)控需要的土地金融體系
利用土地出讓價款、新增建設(shè)用地有償使用費等財政收入及社會資金成立中央或地方的土地宏觀調(diào)控基金，積極參與城市土地儲備和一級開發(fā)，提高政府土地儲備和調(diào)控市場的能力，合理引導(dǎo)土地投資和房地產(chǎn)投資渠道，有效化解當(dāng)前流動性過剩和抑制資產(chǎn)價格泡沫。鑒于我國土地制度的特殊性，建設(shè)用地開發(fā)和流通所需資金龐大，以及管理和監(jiān)控的有效性，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)設(shè)立專業(yè)性的國家政策性土地銀行。
（五）加強(qiáng)土地市場動態(tài)監(jiān)測預(yù)警組織實施
關(guān)鍵詞:主體功能區(qū);配套政策;系統(tǒng)構(gòu)成
中圖分類號:F127文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1003-4161(2010)01-0012-05
推進(jìn)形成主體功能區(qū)是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、規(guī)范空間開發(fā)秩序、優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)的重大舉措,是構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的美好家園的重要途徑。國家省市主體功能區(qū)規(guī)劃正在加緊修訂完善中,未來十年以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)布局藍(lán)圖已初步繪成。在主體功能區(qū)藍(lán)圖繪就之后,制定實施主體功能區(qū)配套政策,成為推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重點。主體功能區(qū)配套政策,一是要充分體現(xiàn)政府的空間管治戰(zhàn)略意圖;二是要驅(qū)動、引導(dǎo)市場主體按照形成主體功能區(qū)的要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策。只有當(dāng)主體功能區(qū)配套政策形成合理分工、相互促進(jìn)的體系,實現(xiàn)配套政策系統(tǒng)功能最大化,才能又好又快地推進(jìn)形成主體功能區(qū)。論文首先剖析完善主體功能區(qū)配套政策系統(tǒng)構(gòu)成的客觀基礎(chǔ),然后對不同配套政策的直接作用對象進(jìn)行了比較,最后對主體功能區(qū)配套政策間的相互關(guān)聯(lián)進(jìn)行了初步探索。
一、完善主體功能區(qū)配套政策體系的客觀基礎(chǔ)
完善主體功能區(qū)配套政策體系的客觀基礎(chǔ)可以從兩個方面理解。從政策制定者的角度看,主體功能區(qū)配套政策,只有進(jìn)行科學(xué)組合、形成合理分工、相互促進(jìn)的體系,才能實現(xiàn)區(qū)域政策整體效益最大化。從區(qū)域發(fā)揮主體功能的政策需求看,區(qū)域主體功能的發(fā)揮需要不同配套政策相互配合,以完善區(qū)域發(fā)揮主體功能的制度及體制機(jī)制保障。
(一)主體功能區(qū)配套政策合理分工的內(nèi)在基礎(chǔ)
推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過程中,不同配套政策針對的區(qū)域問題,以及配套政策目標(biāo)都存在差異,單項配套政策設(shè)計應(yīng)堅持服從主體功能區(qū)布局的大局,集中有限政策資源,針對特定的區(qū)域問題,實現(xiàn)有限政策目標(biāo)的思路。明確不同配套政策針對的區(qū)域問題,是主體功能區(qū)配套政策形成合理分工的內(nèi)在基礎(chǔ)。1.財稅政策針對的問題及目標(biāo)
主體功能區(qū)財稅政策作用于政府收入和支出能夠?qū)^(qū)域發(fā)揮主體功能產(chǎn)生直接影響的領(lǐng)域。財稅政策主要針對四個方面的問題:一是區(qū)域基本公共服務(wù)供給能力存在差異;二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動存在外部性;三是在市場機(jī)制作用下,生產(chǎn)要素自發(fā)流動的方向不符合形成主體功能區(qū)的要求;四是不同的主體功能定位導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)和區(qū)域責(zé)任轉(zhuǎn)移,特別是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū),而優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)部分生態(tài)環(huán)境建設(shè)的責(zé)任則轉(zhuǎn)移到限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。據(jù)此,主體功能區(qū)財稅政策需要按照基本公共服務(wù)均等化的原則,完善財政縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付制度和對口援助機(jī)制,實現(xiàn)主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化;營造與區(qū)域發(fā)揮主體功能相適應(yīng)的財稅政策環(huán)境,引導(dǎo)資源要素合理向目標(biāo)功能區(qū)流動;彌補區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的外部性,建立生態(tài)環(huán)境補償和生態(tài)產(chǎn)品購買機(jī)制,引導(dǎo)市場主體節(jié)約資源和重視環(huán)境保護(hù)。
2投資政策針對的問題及目標(biāo)
投資政策的核心在于,完善區(qū)域發(fā)揮主體功能的公共設(shè)施;按照形成主體功能區(qū)的要求引導(dǎo)民間投資決策,合理控制投資規(guī)模,優(yōu)化投資布局和投資結(jié)構(gòu)。投資政策主要針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)資本形成能力不足、政府期望的社會資本投向和市場自發(fā)形成的資本投向存在差異等問題;投資政策重在加強(qiáng)政府投資的導(dǎo)向作用,按功能區(qū)安排投資和按領(lǐng)域安排投資相結(jié)合,引導(dǎo)社會資本合理流動,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素流向目標(biāo)功能區(qū),并形成合理的投資格局,使不同主體功能區(qū)有充足的資本發(fā)揮其主體功能①。投資政策要引導(dǎo)科技、人才等創(chuàng)新資源流向優(yōu)化開發(fā)區(qū),引導(dǎo)資金、勞動力等一般生產(chǎn)要素流向重點開發(fā)區(qū);農(nóng)業(yè)發(fā)展要素流向限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū),生態(tài)資源、生態(tài)資本流向限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。政府投資對民間投資集聚和空間配置形成良好的引導(dǎo)、示范,民間投資的領(lǐng)域、民間投資的空間布局符合形成主體功能區(qū)的要求。
3產(chǎn)業(yè)政策針對的問題及目標(biāo)
產(chǎn)業(yè)政策主要針對區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇和區(qū)域資源稟賦不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級存在障礙等問題,重在加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo),確保不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局符合區(qū)域主體功能定位。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策要明確不同主體功能區(qū)鼓勵、限制和禁止的產(chǎn)業(yè),明確不同主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的占地、耗能、耗水、資源回收率、資源綜合利用率、工業(yè)裝備、“三廢”排放和生態(tài)保護(hù)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。對依照形成主體功能區(qū)的要求而轉(zhuǎn)移、退出的產(chǎn)業(yè),要通過財政補貼、設(shè)備折舊補貼、設(shè)備貸款補貼、土地置換等手段予以支持。
4土地政策針對的問題及目標(biāo)
土地政策,主要針對土地開發(fā)過快、土地利用效益不高、土地使用不當(dāng)、土地利用結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化調(diào)整、土地收購儲備制度運行存在潛在風(fēng)險,土地用途監(jiān)管的任務(wù)重、難度大,耕地保護(hù)以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)等問題。土地政策要通過土地供應(yīng)數(shù)量和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)控制,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為,調(diào)控土地開發(fā)的時序,規(guī)范空間開發(fā)秩序,落實主體功能區(qū)空間管治要求。要力求通過土地用途控制,保證建設(shè)項目投資符合區(qū)域主體功能定位,保障區(qū)域主體功能的發(fā)揮;確保18億畝耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降。
5人口政策針對的問題及目標(biāo)
主體功能區(qū)人口政策主要針對經(jīng)濟(jì)布局和人口布局失衡、人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化失衡等問題,重在引導(dǎo)人口在空間內(nèi)有序流動、合理分布,促使經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚協(xié)同發(fā)展,使經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)成為相應(yīng)的人口聚集區(qū)。主體功能區(qū)人口政策設(shè)計,旨在建立與社會主義市場機(jī)制相適應(yīng)的人口流動機(jī)制,穩(wěn)定并進(jìn)一步降低生育率,引導(dǎo)人口在四類功能區(qū)之間合理分布,協(xié)調(diào)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化,逐步改變?nèi)丝诜植寂c經(jīng)濟(jì)分布和生態(tài)環(huán)境承載力失衡的狀況。
6環(huán)境政策針對的問題及目標(biāo)
主體功能區(qū)環(huán)境政策主要針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的污染控制和環(huán)境保護(hù)不力,區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動選擇不符合環(huán)境保護(hù)的要求,環(huán)境的自我恢復(fù)能力受到侵害等問題。主體功能區(qū)環(huán)境政策設(shè)計必須堅持“環(huán)境優(yōu)先”的原則,全面、系統(tǒng)、綜合地考慮人口、資源、社會、經(jīng)濟(jì)等要素,將環(huán)境保護(hù)的要求逐步滲透到產(chǎn)業(yè)政策、價格政策、財稅政策、貿(mào)易政策等各項經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定和執(zhí)行之中,促進(jìn)環(huán)境政策與其他政策的一體化。
7應(yīng)對氣候變化政策針對的問題及目標(biāo)
氣候變化是人類發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問題,既受自然因素影響,也受人類活動影響,既是環(huán)境問題,更是發(fā)展問題。氣候變化是國際社會普遍關(guān)心的重大全球性問題,事關(guān)人類的生存環(huán)境和各國的繁榮發(fā)展。應(yīng)對氣候變化政策針對溫室氣體排放總量較大,而森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)儲碳能力有待提高等問題。主體功能區(qū)應(yīng)對氣候變化政策在力求在三個方面取得明顯成效。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、節(jié)能減排取得明顯進(jìn)展,控制溫室氣體排放取得明顯成效;二是森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù),森林、濕地的面積有明顯增長,森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能有明顯改善,儲碳能力明顯提高;三是應(yīng)對氣候變化的技術(shù)被廣泛運用,適應(yīng)氣候變化的能力不斷增強(qiáng)。
推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過程中,不同配套政策之間是緊密關(guān)聯(lián)的,特定配套政策的實施效果,不僅取決于政策設(shè)計本身,還取決于其他配套政策設(shè)計及政策實施效果。只有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同配套政策的政策目標(biāo)、政策重點,形成不同區(qū)域政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局,才能實現(xiàn)區(qū)域政策的整體效益最優(yōu),穩(wěn)步推進(jìn)形成主體功能區(qū)②。
(二)完善主體功能區(qū)配套政策系統(tǒng)構(gòu)成的現(xiàn)實需求
區(qū)域要發(fā)揮主體功能,客觀上需要不同配套政策形成體系,以完善區(qū)域發(fā)揮主體功能區(qū)的制度及體制機(jī)制保障。一個主體功能區(qū)內(nèi)部,需要產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)其選擇產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)部門與產(chǎn)業(yè)規(guī)模;需要投資政策引導(dǎo)其重點領(lǐng)域的發(fā)展;需要土地政策確定其開發(fā)建設(shè)的強(qiáng)度與速度;需要人口政策約束人口集聚程度并解決人口遷移、就業(yè)等相關(guān)問題;需要財政政策界定其資金集中與分配能力等。不同主體功能區(qū)之間,需要制定完善的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策、財政分配政策和生態(tài)補償政策等來規(guī)范與協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系與區(qū)域利益分配。優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)較好但潛力受限,需要“胡蘿卜”政策以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變,提升其國際競爭力和參與度,并增強(qiáng)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的帶動作用;需要“大棒”政策以限制低效率、低質(zhì)量經(jīng)濟(jì)行為,以及生態(tài)環(huán)境破壞行為的再次發(fā)生。重點開發(fā)區(qū)是發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展態(tài)勢與發(fā)展?jié)摿鄬^好的區(qū)域,也是中國未來一段時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。因此,現(xiàn)階段更多的是通過“胡蘿卜”政策,使其充分發(fā)揮優(yōu)勢,擴(kuò)大發(fā)展空間。但同時也必須堅決把握此類區(qū)域的發(fā)展方向,杜絕簡單重復(fù)部分優(yōu)化開發(fā)區(qū)過去“先污染、后治理”,“重數(shù)量、輕質(zhì)量”,“重經(jīng)濟(jì)、輕社會、輕生態(tài)”的不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。限制開發(fā)區(qū)是現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)較弱,未來發(fā)展受到一定限制的區(qū)域。為了顧全宏觀利益,必然會失去一些發(fā)展的空間,需要從其他方面得到援助或補償,以維持其發(fā)展。禁止開發(fā)區(qū)域的專項功能,特別是生態(tài)功能突出。與限制開發(fā)區(qū)相比,為了維護(hù)與提升其生態(tài)功能,經(jīng)濟(jì)等方面功能的開發(fā)空間被限制得更加嚴(yán)格,為此,得到的援助與補償力度也應(yīng)相對更大③。
二、不同配套政策的直接作用對象
主體功能區(qū)配套政策體系重在形成市場主體行為符合各區(qū)域主體功能定位的利益導(dǎo)向機(jī)制;利益導(dǎo)向機(jī)制能否形成,直接取決于主體功能區(qū)配套政策體系的結(jié)構(gòu)。根據(jù)主體功能區(qū)不同配套政策的功能,明確政策的直接作用對象,是提高政策針對性,增強(qiáng)政策效益的必然要求。
配套政策類型直接作用對象配套政策類型直接作用對象
財政政策基層政府、居民環(huán)境政策企業(yè)
土地政策基層政府、企業(yè)、居民投資政策基層政府、企業(yè)、居民
人口政策基層政府、居民產(chǎn)業(yè)政策基層政府、企業(yè)
應(yīng)對氣候變化政策基層政府
(一)財政政策的直接作用對象
推進(jìn)形成主體功能區(qū)是一次區(qū)域利益格局的大調(diào)整,利益格局調(diào)整能否有效推進(jìn)的關(guān)鍵在于政府的財政實力,在于主體功能區(qū)配套財政政策供給。主體功能區(qū)財政政策的直接作用對象是基層政府和居民。主體功能區(qū)財政政策一是要保證基層政府能夠有效運作,確保區(qū)域主體功能發(fā)揮,有能力供給基本的公共服務(wù);二是要能夠引導(dǎo)、驅(qū)動人口合理流動,確保國土空間內(nèi)所有的居民都能夠享受大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。
(二)產(chǎn)業(yè)政策的直接作用對象
驅(qū)動區(qū)域利益格局調(diào)整的財力最終源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的財政增收能力,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策供給直接決定主體功能區(qū)空間管制能力的持續(xù)增長。主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的直接作用對象是基層政府、企業(yè)。區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇一是要符合國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局規(guī)劃;二是要與區(qū)域的主體功能定位相適應(yīng),主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策實際上是依據(jù)區(qū)域的主體功能定位,將國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃具體落實到國土空間。基層政府必須依據(jù)主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定從事區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理,引導(dǎo)與區(qū)域主體功能相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)作要素在區(qū)內(nèi)集聚。企業(yè)應(yīng)充分利用產(chǎn)業(yè)政策給定的發(fā)展目錄釋放的信息,主動調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營決策,不得從事產(chǎn)業(yè)政策明令禁止的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
(三)投資政策的直接作用對象
區(qū)域主體功能的發(fā)揮,一是需要相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施作硬件支撐;二是需要相關(guān)的理念、制度、習(xí)俗等做軟件支撐;三是需要與區(qū)域資源環(huán)境承載力和區(qū)域主體功能相適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所釋放的就業(yè)能力和經(jīng)濟(jì)支撐。區(qū)域發(fā)揮主體功能所需要的這些支撐,都需要投資政策作保障。主體功能區(qū)投資政策的直接作用對象是基層政府和企業(yè)。主體功能區(qū)投資政策,一是要保證基層政府有能力夯實區(qū)域發(fā)揮主體功能的硬件和軟件支撐;二是要對金融機(jī)構(gòu)有足夠的引導(dǎo)能力;要能夠引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)能夠按照形成主體功能區(qū)的要求從事資金融通活動,使與區(qū)域主體功能相適應(yīng)的企業(yè)的資金融通需求能夠及時得到滿足;三是要對企業(yè)、居民有足夠的引導(dǎo)能力,使企業(yè)、居民有動力按照形成主體功能區(qū)的要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。
(四)土地政策的直接作用對象
主體功能區(qū)的核心在于加強(qiáng)空間管制,空間管制的核心在于主體功能區(qū)土地政策供給。主體功能區(qū)土地政策的直接作用對象是基層政府、企業(yè)和居民。主體功能區(qū)土地政策,一是劃定了基層政府空間開發(fā)活動的基本框架,基層政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理不能超越主體功能區(qū)土地政策劃定的土地利用紅線,區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)要與發(fā)揮區(qū)域主體功能的要求一致;二是要明確規(guī)定企業(yè)和居民從事與土地開發(fā)利用相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會活動的行為準(zhǔn)則,微觀經(jīng)濟(jì)主體的土地利用行為不能與區(qū)域主體功能相悖。
(五)人口政策的直接作用對象
推進(jìn)形成主體功能區(qū)是要化解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資源環(huán)境承載力,從根本上解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題,引導(dǎo)人口合理流動,形成合理的人口空間布局則直接取決于有效的主體功能區(qū)人口政策供給。主體功能區(qū)人口政策的直接作用對象是基層政府和居民。人口明顯超載的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的基層政府進(jìn)一步細(xì)化主體功能區(qū)人口政策的重點在于,積極引導(dǎo)區(qū)內(nèi)人口向外轉(zhuǎn)移;優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)基層政府進(jìn)一步細(xì)化主體功能區(qū)人口政策的重點在于,全面清理不利于外來人口定居的不合理政策,積極創(chuàng)造條件,吸納限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移出的人口。
(六)環(huán)境政策的直接作用對象
提高經(jīng)濟(jì)社會活動的環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會活動進(jìn)程中的污染控制則直接取決于主體功能區(qū)環(huán)境政策。主體功能區(qū)環(huán)境政策的直接作用對象是企業(yè)。主體功能區(qū)環(huán)境政策要用明確的、嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)約束企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為,將區(qū)域污染排放控制在自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力之內(nèi)。
(七)應(yīng)對氣候變化政策的直接作用對象
氣候的變化是所有經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)社會活動對氣候條件產(chǎn)生的影響的集合,應(yīng)對氣候變化的行為具有明顯的外部性,應(yīng)對氣候變化的行為難以取得立竿見影的效果。因此,具體應(yīng)對氣候變化活動一般由政府出資、政府組織進(jìn)行,應(yīng)對氣候變化政策主要是規(guī)范政府的區(qū)域管理行為。
主體功能區(qū)的核心在于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的空間管治,不同政策落實空間管治要求的途徑和重點不一樣。土地政策主要通過控制項目供地,設(shè)定經(jīng)濟(jì)活動的空間準(zhǔn)入門檻。財政政策主要通過對放棄對國土資源的經(jīng)濟(jì)性開發(fā)進(jìn)行補償,對國土空間進(jìn)行特定用途的整治予以支持。產(chǎn)業(yè)政策主要通過控制區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展門類選擇,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。投資政策主要通過引導(dǎo)社會資本流向,控制投資的對象和投資布局。人口政策和環(huán)境政策和應(yīng)對氣候變政策主要通過引導(dǎo)人口合理布局,降低經(jīng)濟(jì)社會活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響,調(diào)節(jié)國土空間承載經(jīng)濟(jì)社會活動的負(fù)荷,進(jìn)而實現(xiàn)空間管治。在設(shè)計施主體功能區(qū)配套政策的過程中,只有明確不同政策的直接作用對象和落實空間管治要求的途徑和重點,使主體功能區(qū)配套政策真正內(nèi)化為不同主體的行為準(zhǔn)則,才能最大限度發(fā)揮政策效益,又好又快地推進(jìn)形成主體功能區(qū)。
三、主體功能區(qū)配套政策間的相互關(guān)聯(lián)
推進(jìn)形成主體功能區(qū)是區(qū)域利益、部門利益的一次重大而深刻的調(diào)整。就主體功能區(qū)規(guī)劃的編制實踐來看,實施主體功能區(qū)規(guī)劃的最大障礙是與之配套的體制機(jī)制的欠缺。最為突出的障礙表現(xiàn)在兩個方面:一是行政區(qū)績效考核既要適應(yīng)跨行政區(qū)的主體功能區(qū)建設(shè)的要求,又要對行政區(qū)形成充分的激勵和引導(dǎo),確保行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運行符合主體功能區(qū)建設(shè)的要求;二是落實主體功能區(qū)規(guī)劃會對財政收支格局產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響,政府財政實力要能確保不同主體功能區(qū),特別是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)發(fā)揮主體功能,財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方式要適應(yīng)主體功能區(qū)發(fā)展的要求。落實主體功能區(qū)規(guī)劃的配套政策只有相互協(xié)調(diào),形成一個完整的體系,實現(xiàn)政策資源的最優(yōu)配置,才能有效地促進(jìn)主體功能區(qū)形成。制定實施主體功能區(qū)配套政策,不僅需要不同行政區(qū)加強(qiáng)合作,形成區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機(jī)制,還需要行政區(qū)內(nèi)部發(fā)改、財政、國土、環(huán)保、組織人事等部門通力合作,形成部門互動協(xié)調(diào)機(jī)制。主體功能區(qū)配套政策的制定和實施是一個龐大的系統(tǒng)工程,它涉及全面而深層次的行政管理體制改革。事實上,既有的體制和機(jī)制運行存在很強(qiáng)的慣性,完善主體功能區(qū)規(guī)劃的體制機(jī)制保障是一個不可能在短時期內(nèi)完成漸進(jìn)的過程;因此,以強(qiáng)化主體功能區(qū)配套政策關(guān)聯(lián),追求政策資源的更佳配置為目標(biāo),合理設(shè)計行政管理體制改革的路徑,不僅有助于緩解改革的阻力,而且有助于提高改革的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
主體功能區(qū)投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策之間的關(guān)聯(lián)紐帶在于,夯實推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的經(jīng)濟(jì)支撐,三者共同構(gòu)成主體功能區(qū)配套政策體系的基礎(chǔ)層。土地政策則是空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的落實者,產(chǎn)業(yè)政策所作出的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)定、投資政策所作出的投資的空間布局必須與土地政策所作出的土地資源開發(fā)利用相協(xié)調(diào),也就是說,土地政策安排是產(chǎn)業(yè)政策和投資政策的直接限制條件。與土地政策相似,環(huán)境政策也是產(chǎn)業(yè)政策和投資政策的直接限制條件。人口政策、應(yīng)對氣候的變化政策主要是服務(wù)于區(qū)域主體功能區(qū)的發(fā)揮,與構(gòu)建空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)支撐沒有直接的聯(lián)系。基于對主體功能區(qū)配套政策的理解,主體功能區(qū)配套政策間的相互關(guān)聯(lián)如圖1所示。不同配套政策之間關(guān)聯(lián)的目標(biāo)及紐帶主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
圖中,箭頭表示二者之間的作用和被作用的前因后果關(guān)系,虛線表示二者之間相互影響,難以分清主動和被動的關(guān)系
(一)以落實主體功能區(qū)空間管治要求為目標(biāo),強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策、投資政策和土地政策之間的關(guān)聯(lián)
主體功能區(qū)空間管治的出發(fā)點是緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資源環(huán)境承載力約束。資源環(huán)境承載力之所以會對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展形成約束,一是因為人口的空間分布不合理,經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)集聚經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與集聚人口的規(guī)模不匹配,還有為數(shù)眾多的人口分布在生態(tài)脆弱、生態(tài)敏感區(qū);二是因為區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的種類和強(qiáng)度超過區(qū)域資源環(huán)境承載力的范圍。主體功能區(qū)土地政策、產(chǎn)業(yè)政策和投資政策以確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的種類和強(qiáng)度不超過區(qū)域資源環(huán)境承載力為核心,強(qiáng)化政策關(guān)聯(lián)。
推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過程中,產(chǎn)業(yè)政策從三個方面管制經(jīng)濟(jì)活動種類和強(qiáng)度。一是列出產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄,明確區(qū)域資源環(huán)境能夠承載的產(chǎn)業(yè),明確政府扶持的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè);二是設(shè)定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻,列出禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄,明確區(qū)域資源環(huán)境條件不能承載、會進(jìn)一步削弱區(qū)域資源環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為;三是用區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃,引導(dǎo)企業(yè)依據(jù)資源環(huán)境承載力的空間分布進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。投資政策依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定,從兩個方面落實空間管治要求。一是用產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、信貸定向投放等投資工具,支持產(chǎn)業(yè)政策允許發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目;二是依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄,以優(yōu)化戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境為目標(biāo),確定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的方向及布局。土地政策依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、投資政策的規(guī)定,以項目供地為基本工具,固化主體功能區(qū)的空間管治要求。
(二)以形成人口流動的推力和拉力為目標(biāo),強(qiáng)化土地政策和人口政策的關(guān)聯(lián)
引導(dǎo)人口合理流動,形成與主體功能區(qū)布局要求相適應(yīng)的人口分布格局,是主體功能區(qū)人口政策重點。人口流動是在人口移出地的推力和人力移入地的拉力雙重作用下完成的。人口的流動往往伴隨既有土地的用途改變,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地政策和人口政策的關(guān)聯(lián)主要表現(xiàn)在兩個方面,一是采用政府購買人口移出地的土地發(fā)展權(quán)、調(diào)整土地用途改變的收益分配結(jié)構(gòu)等方式,使人口移出地的民眾實現(xiàn)“離地收益”,獲得人口移出的推力。二是采用優(yōu)先獲得土地使用權(quán)、辦理土地使用證規(guī)費減免等手段,提高移入地對人口流動的拉力。
(三)以強(qiáng)化形成主體功能區(qū)的財力支撐為重點,強(qiáng)化土地政策、產(chǎn)業(yè)政策和財政政策的關(guān)聯(lián)
政府財政實力是決定其推進(jìn)形成主體功能區(qū)能力的關(guān)鍵因素。財政實力取決于土地政策和產(chǎn)業(yè)政策的運行效果。土地政策一是直接影響土地收益,進(jìn)而影響政府財政實力;二是通過對產(chǎn)業(yè)政策實施的影響,間接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收貢獻(xiàn)。另一方面,購買土地發(fā)展權(quán)、建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等土地政策、產(chǎn)業(yè)政策又必須以財政作支撐。土地政策、產(chǎn)業(yè)政策和財政政策的關(guān)聯(lián)的核心在于,深入分析土地政策、產(chǎn)業(yè)政策運行對財政收支的影響,動態(tài)評估政府推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財政實力,建立主體功能區(qū)財政政策與土地政策、產(chǎn)業(yè)政策互動微調(diào)的機(jī)制。
(四)以優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)為重點,強(qiáng)化財政政策、人口政策、應(yīng)對氣候變化政策、環(huán)境政策的關(guān)聯(lián)
人口政策、應(yīng)對氣候變化政策、環(huán)境政策,都需要財政驅(qū)動。強(qiáng)化財政政策、人口政策、應(yīng)對氣候變化政策、環(huán)境政策的關(guān)聯(lián),一方面要求人口政策、應(yīng)對氣候變化政策、環(huán)境政策的具體政策安排,必須和政府驅(qū)動這些政策的財力相當(dāng);另一方面要求財政支出結(jié)構(gòu)安排要以最大限度驅(qū)動人口政策、應(yīng)對氣候變化政策、環(huán)境政策為目標(biāo)。
注 釋
①杜黎明推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究[J]西南民族大學(xué)學(xué)報,2008,(5)
②杜黎明主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究[J]開發(fā)研究,2008,(1)
③劉玉主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域效應(yīng)與實施建議[J]宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2007,(9)
參考文獻(xiàn):
[1]全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室全國主體功能區(qū)規(guī)劃(征求意見稿)[Z]2009,(1)
[2]劉玉主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域效應(yīng)與實施建議[J]宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2007,(2)
[3]包振娟,羅光華,賈云鵬主體功能區(qū)建設(shè)的配套政策研究[J]經(jīng)濟(jì)縱橫,2008
[4]侯曉麗,賈若 祥我國主體功能區(qū)的區(qū)域政策體系探討[J]中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2008
[5]司勁松關(guān)于主體功能區(qū)規(guī)劃政策需求的探討[J]宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2008,(5)
[6]杜黎明主體功能區(qū)區(qū)劃與建設(shè)――區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新視野[M]重慶大學(xué)出版社,2007
[7]杜黎明推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究[J]西南民族大學(xué)學(xué)報,2008,(5)
[8]杜黎明主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究[J]開發(fā)研究,2008,(1)
[9]杜黎明整體性與中國化研究路徑選擇[J]天府新論,2009,(3)
一、指導(dǎo)思想
按照中央開展加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式監(jiān)督檢查的部署和省加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式監(jiān)督檢查工作電視電話會議精神要求，在今明兩年，加大力度，強(qiáng)化措施，開展監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策措施落實中的問題和偏差，保證中央和省委關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式?jīng)Q策部署的貫徹落實，確保中央政令暢通和我市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得實質(zhì)性的進(jìn)展，為實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)提供有力保障。
二、基本原則
“耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策措施落實情況”的監(jiān)督檢查是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要遵循以下原則：
（一）堅持統(tǒng)一組織、分工負(fù)責(zé)。建立科學(xué)有效的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和協(xié)作配合機(jī)制，注重發(fā)揮各個方面各個層級的監(jiān)督監(jiān)管作用，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、上下聯(lián)動、齊抓共管的工作格局，切實增強(qiáng)監(jiān)督檢查工作的整體性和協(xié)調(diào)性。
（二）堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點。本次監(jiān)督檢查以耕地保護(hù)、節(jié)約用地、衛(wèi)片執(zhí)法、雙保工作為重點，切實增強(qiáng)監(jiān)督檢查工作的針對性和有效性。
（三）堅持同步推進(jìn)、相互結(jié)合。開展“耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策落實情況”監(jiān)督檢查與耕地保護(hù)目標(biāo)考核、土地節(jié)約集約利用考核評估、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、雙保工作等各項工作結(jié)合進(jìn)行。要堅持邊排查、邊研究、邊治理、邊整改，通過自查自糾和重點檢查等形式，全面排查在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中存在的問題。
（四）堅持以查促轉(zhuǎn)，完善機(jī)制。開展“耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策措施落實情況”監(jiān)督檢查要注重在深化改革、完善制度和探索建立長效機(jī)制上下功夫。針對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時健全完善制度、加強(qiáng)管理、強(qiáng)化監(jiān)督，形成保證中央和省加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式政策措施有效貫徹落實的長效機(jī)制。
三、具體內(nèi)容
為切實做好“耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策措施落實情況”監(jiān)督檢查工作，避免重復(fù)檢查，提高工作效率，將該項檢查與每年開展的耕地保護(hù)目標(biāo)考核、土地節(jié)約集約利用考核評估、土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查和“雙保工程”等工作結(jié)合進(jìn)行，具體檢查內(nèi)容與分工如下：
1、耕地保護(hù)制度落實情況監(jiān)督檢查，包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)完成情況、耕地占補平衡情況、建設(shè)用地審批是否存在違反國家政策為“兩高一資”、產(chǎn)能過剩和盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)項目批地等行為。（責(zé)任單位：市局耕地保護(hù)科、聯(lián)系協(xié)調(diào)單位：市農(nóng)業(yè)局）
2、節(jié)約集約用地制度落實情況監(jiān)督檢查，主要包括節(jié)約集約用地政策的制定與落實情況、節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)評價考核體系建立與落實情況、是否存在違反國家政策為“兩高一資”、產(chǎn)能過剩和盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)項目供地行為。（責(zé)任單位：市局土地利用科、聯(lián)系協(xié)調(diào)單位：市發(fā)改委、市工信局）
3、土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法和“雙保工程”監(jiān)督檢查，重點對衛(wèi)片執(zhí)法整改情況、“雙保工程”落實情況進(jìn)行檢查，對土地管理秩序混亂、違法用地問題嚴(yán)重地區(qū)的有關(guān)人員是否實施嚴(yán)格的責(zé)任追究進(jìn)行檢查。（責(zé)任單位：市局執(zhí)法監(jiān)察分局、聯(lián)系協(xié)調(diào)單位：市發(fā)改委、市工信局、市交通局、市水務(wù)局）
4、土地調(diào)控政策用地計劃執(zhí)行情況檢查，包括土地差別化供地政策、重點建設(shè)項目用地計劃執(zhí)行情況、是否存在違反國家政策為“兩高一資”、產(chǎn)能過剩和盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)項目安排用地計劃指標(biāo)情況等。（責(zé)任單位：市局規(guī)劃科、聯(lián)系協(xié)調(diào)單位：市發(fā)改委）
四、方法步驟
按照上級有關(guān)要求和我市工作實際，監(jiān)督檢查擬采用自查、重點檢查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、實地督查相結(jié)合的方式，主要工作分以下五個步驟進(jìn)行。
（一）安排部署階段（年8月中旬）。制定“耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策措施落實情況”監(jiān)督檢查工作實施方案，下發(fā)文件進(jìn)行工作部署。
（二）自查自糾階段（年8月底前）。各縣（市、區(qū)）組織自查，由國土資源局牽頭，發(fā)改、農(nóng)業(yè)、工信、交通、水務(wù)等有關(guān)部門參加，對照本方案確定的四方面內(nèi)容進(jìn)行自查，查明問題，形成自查報告，于8月25日前報市局專項辦公室，市局匯總后上報省廳和市專項辦公室。
（三）重點檢查階段（年9月——10月）。市局上述四個監(jiān)督檢查責(zé)任科（分局）聯(lián)系組織相關(guān)單位，按照各自的檢查工作內(nèi)容，對各縣（市、區(qū)）有重點的進(jìn)行抽查與檢查，具體檢查時間、地點由各責(zé)任科（分局）根據(jù)實際工作確定，并自行組織。檢查工作完成后，形成檢查報告，交市局專項辦公室匯總，形成綜合檢查報告上報省廳。并做好接受省廳和市級檢查的準(zhǔn)備工作。
（四）集中整改階段（2012年3月——5月）。各責(zé)任科（分局）針對“耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策措施落實情況”自查和檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行整改，制定整改方案。對比較嚴(yán)重的問題和帶有共性的問題進(jìn)行深刻剖析，從主觀認(rèn)識、法規(guī)制度、權(quán)力約束、行政監(jiān)管、市場環(huán)境等方面，分析產(chǎn)生的根源，查找存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，督促有關(guān)地方和單位明確整改責(zé)任、確定整改目標(biāo)、制定整改措施、落實整改任務(wù)，確保整改措施有效落實。各項整改方案交市局專項辦公室匯總，形成綜合整改方案上報省廳。
（五）完善機(jī)制階段（2012年6月——11月）。各責(zé)任科（分局）根據(jù)檢查出的問題，從著力解決影響和制約加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的深層次矛盾和問題出發(fā)，提出需要健全和完善的政策建議，逐步建立健全保障中央和省關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重大決策部署貫徹落實的長效機(jī)制。各項政策建議及時交市局專項辦公室匯總，形成綜合材料上報省廳。
五、主要措施
加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式監(jiān)督檢查涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作難度大，必須加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，確保取得成效。
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。市局成立加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室（簡稱專項辦公室）負(fù)責(zé)日常工作。各責(zé)任科（分局）按照分工負(fù)責(zé)各專題內(nèi)容的監(jiān)督檢查工作，其他科室積極做好配合工作。各縣（市、區(qū)）局要相應(yīng)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（人員名單8月25日前連同自查報告一并報市局專項辦公室），主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真履行職責(zé)，重要工作親自研究部署，分管領(lǐng)導(dǎo)按照分工抓好各項任務(wù)落實。
（二）分階段有重點推進(jìn)。省廳和市《實施方案》對今明兩年加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式監(jiān)督檢查工作確定為五個步驟，并提出了相應(yīng)的時間安排和具體要求。各縣（市、區(qū)）局和市局各責(zé)任科（分局）要按照《實施方案》要求，認(rèn)真做好各個階段的工作。
1月7日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）。3號文件對閑置土地的處置（包括清算土地增值稅）、經(jīng)營性用地實行招拍掛、合理確定出讓土地的宗地規(guī)模等，進(jìn)一步做了強(qiáng)調(diào)。文件一出，內(nèi)地及香港市場的地產(chǎn)股便應(yīng)聲全線下挫。
土地市場由“過熱”轉(zhuǎn)向平穩(wěn)的轉(zhuǎn)折點似乎即將到來。
“與國家重點抑制樓市的投機(jī)者一樣，土地政策首要的作用就是重點打擊土地的投機(jī)者。”對于土地宏觀調(diào)控政策引起的土地市場的轉(zhuǎn)折，中國指數(shù)研究院副院長陳晟認(rèn)為。
土地交易遇冷
上海易居房地產(chǎn)研究院高級研究員楊紅旭說：“雖然3號文件是近兩年我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控在土地環(huán)節(jié)的政策集成版，具體內(nèi)容新意并不多，大部分都在以前的文件中有所提及，但是此次通知是以國務(wù)院的高規(guī)格、高姿態(tài)發(fā)出的，對處理閑置土地等做了明確規(guī)定，提到了很高的高度，顯示出中央對于土地問題的高度重視。”
2007年前三季度，土地交易市場的火爆場面引人注目，全國地王頻出，開發(fā)商大面積囤地，甚至有的大型開發(fā)商的土地儲備量已經(jīng)足夠今后三年的開發(fā)。但是，到了2007年第四季度，土地交易市場急轉(zhuǎn)而下，出現(xiàn)了和樓市一樣的冷清狀況。北京、深圳都出現(xiàn)了出讓土地?zé)o人問津或是以低價成交的狀況。
2007年12月，深圳兩次拍賣出讓的4宗地塊全部流拍。廣州12塊土地出讓僅吸引了7家公司參與競買，其中5幅直接以底價成交，2幅因無人報價而流拍。在成都，新鴻基由于沒有競爭對手出價，只用了31.1億元，便輕松地以每畝1200萬元的初始掛牌價，將260畝的成都未來金融商業(yè)中心標(biāo)志性地塊收入囊中。而此前，在成都地價瘋狂時，業(yè)內(nèi)估計該地價可能高達(dá)90億元。如今只需1/3的價錢。
2007年12月31日，在全年最后一次土地出讓中，綠地集團(tuán)以36億元的“低價”摘得盧灣大型地塊。此前，業(yè)內(nèi)人士曾預(yù)測，該地塊成交總價將超過50億元人民幣。而實際成交價格大大低于前期預(yù)測的價格。
顯而易見，曾經(jīng)熱情高漲的土地交易市場遭遇了冷清場面，曾經(jīng)瘋狂的土地價格在2007年年底明顯得到了平抑。土地市場也如同樓市一樣，進(jìn)入了一個觀望時期。而3號文件的出臺，無疑是對已經(jīng)冷清的土地市場的再一次降溫。
陳晟分析：“與國家重點抑制樓市的投機(jī)者一樣，土地政策首要的作用就是重點打擊土地市場上的投機(jī)者，至于開發(fā)商儲備土地以自用的，并不在打擊之列；其次，土地政策不斷加大力度是為了使存量土地形成有效的供給；再次，國家旨在提高地均GDP，就是要降低每個GDP使用土地的數(shù)量，從而增加每畝土地的產(chǎn)出。”
“2008年，開發(fā)商對土地的沖動會有所下降，會逐漸理性，在2008年，土地的價格也會趨向理性。在2007年，有些土地的價值并不應(yīng)該達(dá)到那么高的價格。”陳晟認(rèn)為。
地價回歸理性
現(xiàn)在，在國家的宏觀調(diào)控下，房地產(chǎn)市場已經(jīng)出現(xiàn)了變化。對于全國樓市是否出現(xiàn)拐點，爭論不休。土地市場的變化讓開發(fā)商們十分關(guān)注。
剛拿下盧灣地塊的綠地董事長張玉良表示，在當(dāng)前地價成本相對較高的市場情況下，加上政府對土地違規(guī)的重點打擊，開發(fā)商囤地、捂地不僅不合時宜，而且來自市場、政策的風(fēng)險很大，明智的開發(fā)商不會選擇這種方式，而是加快開發(fā)節(jié)奏。
國家針對土地的調(diào)控政策越來越嚴(yán)密。這次出臺的3號文件是對以往土地政策的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。同時，在落實方面也在加緊步伐。通知要求2008年6月底前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務(wù)院做出專題報告。
據(jù)報道，今年1月8日，上海市企業(yè)專區(qū)開發(fā)商陸續(xù)收到了一份上海市住宅建設(shè)發(fā)展中心的填報《經(jīng)營性土地一地一表》的通知，要求開發(fā)商詳細(xì)上報手中土地2008年～2012年的開工建設(shè)計劃，并要求說明地塊閑置情況。
另外，國家對于房地產(chǎn)企業(yè)的融資、再融資也進(jìn)一步收緊，目前開發(fā)商的融資渠道都不是很通暢。
因此，SOHO中國董事長潘石屹在博客中撰文斷言，在政府強(qiáng)力控制信貸規(guī)模以及限制房地產(chǎn)企業(yè)融資的情況下，2008年土地市場一定會出現(xiàn)拐點。
他認(rèn)為，目前中國的部分房地產(chǎn)開發(fā)商購買土地，不光是為了建造房子，還囤積土地等待升值，特別是在股票市場火爆時。有了大量“土地儲備”就可以上市，或在股市上發(fā)行新股，不用建房子，直接募集資金。這就導(dǎo)致很多開發(fā)商用他們的金錢和時間去大量囤積土地，從而使土地市場價格上揚。但市場會自動修正這個錯誤，使土地價格回歸到正常水平上來。
關(guān)鍵詞：融資香港模式 特許經(jīng)營土地政策 結(jié)建
香港地鐵是全球地鐵公司中為數(shù)不多的盈利豐厚的地鐵公司，其所秉承的“地鐵+物業(yè)”特許經(jīng)營投融資模式多年來始終是各國爭相效仿的對象。其“地鐵+物業(yè)”模式，簡單地說就是香港地鐵公司同時開發(fā)地鐵項目和地鐵沿線房地產(chǎn)，通過沿線房地產(chǎn)的開發(fā)來彌補地鐵項目虧損并獲得收益。
天津地鐵M1、M2、M3線融資模式均以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資管理模式。隨著天津地鐵建設(shè)進(jìn)程加快，融資模式從單一的以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資管理模式向多元化融資方向發(fā)展，天津地鐵M5、M6線在借鑒香港模式的基礎(chǔ)上擬采取“以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資管理模式+部分車站上蓋物業(yè)”模式。該模式能否獲得成功，關(guān)鍵是有無相關(guān)法規(guī)作為支撐。
1 特許經(jīng)營權(quán)問題
所謂特許經(jīng)營是指特許經(jīng)營權(quán)擁有者以合同約定的形式，允許被特許經(jīng)營者有償使用其名稱、商標(biāo)、專有技術(shù)、產(chǎn)品及運作管理經(jīng)驗等從事經(jīng)營活動的商業(yè)經(jīng)營模式。
采用特許經(jīng)營模式可以吸引大量資金投入到生產(chǎn)、運營、維修等過程，可以大大緩解特許商自身的資金壓力，有利于資金的周轉(zhuǎn)和有效利用。同時，特許商在實行集中控制的同時保持較小的規(guī)模，既可賺取合理利潤，又不涉及高資本風(fēng)險，還可不必兼顧加盟商的日常瑣事。
雖特許經(jīng)營權(quán)有以上優(yōu)勢，但是其也存在一定問題。如票價問題，若完全按照特許經(jīng)營模式，則被特許經(jīng)營者制定的票價就不為政府所控制，其會根據(jù)市場通過供求關(guān)系來調(diào)節(jié)票價，從而保證公司的盈利性。這樣一來可能會超過公眾可接受的票價水平，導(dǎo)致很多人不會人享受地鐵便捷的服務(wù)。因為很多人不能享受便捷的地鐵服務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致依附地鐵而繁榮的商業(yè)失去客流，帶來直接后果是沿線的上蓋物業(yè)不能得到充分利用，從而確定融資模式的初衷背道而馳。若為確保地鐵沿線上蓋物業(yè)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府要強(qiáng)行干預(yù)票價，那么為確保被特許經(jīng)營者的盈利性，政府不得不進(jìn)行巨額補貼。
因此，地方政府必須在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》基礎(chǔ)上制定切實可行管理辦法來支撐特許經(jīng)營。
2 土地政策問題
在我國，土地的所有權(quán)屬于國家或集體，公民個人及單位只能獲得土地使用權(quán)。
國土資源部與監(jiān)察部步于2004年3月31日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》。該文件規(guī)定，自2004年8月31日起，所有經(jīng)營性的土地一律都要公開競價出讓，不得再以歷史遺留問題為由，采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)。該規(guī)定的初衷，是確保在政府供應(yīng)土地的過程中，能夠集中體現(xiàn)公開、公平、公正的市場原則，充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置土地資源的作用，從源頭上防治土地批租領(lǐng)域的不正之風(fēng)和腐敗行為。
若嚴(yán)格執(zhí)行此政策，那么以土地作為補償方式的地鐵特許經(jīng)營項目就面臨招拍掛這一門檻。若單獨將地鐵沿線土地使用權(quán)通過招拍掛方式出讓，由于競標(biāo)的不確定性就不能確保被特許經(jīng)營者必然取得該招拍掛地塊的土地使用權(quán)。從而導(dǎo)致獲得特許經(jīng)營權(quán)開發(fā)經(jīng)營地鐵等微利或虧損。
因此，“以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資管理模式+部分車站上蓋物業(yè)”模式要獲得成功，必須有相關(guān)的土體政策做支撐。地方政府必須根據(jù)《土地管理法》、《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》、《市政公用
事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，立足本地實際情況，制訂切實可行的土地政策。
3 結(jié)建上蓋問題
鑒于沿線物業(yè)的開發(fā)與地鐵的建設(shè)在開發(fā)進(jìn)度、結(jié)合建設(shè)、費用承擔(dān)等多方面均有密切聯(lián)系，都需要通過相應(yīng)的合同條款對各方的權(quán)利義務(wù)事先進(jìn)行明確的約定。
然而，目前還沒有全國性的結(jié)合建設(shè)方面的法律規(guī)范。天津市2007年起草的《天津市地下鐵道設(shè)施與周邊建筑結(jié)合建設(shè)管理辦法》到目前為止也未頒布實施。為避免開發(fā)建設(shè)過程中發(fā)生糾紛，影響開發(fā)進(jìn)度。各地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐罔F融資模式制訂相關(guān)法規(guī)。
4 結(jié)語
綜上所述，我國現(xiàn)有相關(guān)法律和政策還不足以支撐“以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資管理模式+部分車站上蓋物業(yè)”模式，更不能支撐香港“地鐵+物業(yè)”模式的實施。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)區(qū)；農(nóng)村；土地；規(guī)劃
1緒論
城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)工業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的必然趨勢。城市化的發(fā)展能夠帶來社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的劇烈變動，更驅(qū)動城鄉(xiāng)地域土地利用的重大變革，并由此引發(fā)農(nóng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展等系列問題。城市化必須以用地作為依托，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地扮演著極其重要的角色，無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人口的集聚，還是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都必須通過土地的重新配置來實現(xiàn)。因此在城鎮(zhèn)化過程中將土地進(jìn)行高效、集約利用以促進(jìn)形成結(jié)構(gòu)合理，功能互補，綜合效益最大化的城鎮(zhèn)土地利用體系具有重大現(xiàn)實意義。
2我國城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)用地進(jìn)程中的主要問題
由于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度及相關(guān)政策還不夠完善，不能完全適應(yīng)當(dāng)前城市化發(fā)展的需要，同時受我國特殊土地國情的制約，加上長期計劃經(jīng)濟(jì)體制等因素的影響，使得我國城市化進(jìn)程中面臨的土地問題和難題仍然比較突出，土地管理工作任重而道遠(yuǎn)。
2.1進(jìn)入城市化快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾尖銳
1981―2003年，全國城市建設(shè)用地面積每年增加約1011平方公里，以年均6.87%的速度遞增。而且由于城市多建于平原地帶，所以城市用地的外延擴(kuò)張多為近郊區(qū)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)的耕地。
我國人多地少，耕地資源非常緊張，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化、西部大開發(fā)、生態(tài)退耕等一系列政策的實施，城鎮(zhèn)發(fā)展需要占用耕地，生態(tài)退耕還要減少大量耕地，同時，人口還在不斷增加，人地矛盾將進(jìn)一步加劇。
2.2土地利用效率不高的現(xiàn)象較為嚴(yán)重
在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)展采取無償劃撥的方式，一些單位圈大院占地的現(xiàn)象較為普遍，城鎮(zhèn)土地利用效率普遍較低。許多城鎮(zhèn)盲目外延，擴(kuò)大用地規(guī)模，盲目搞開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致土地資源浪費嚴(yán)重，特別是中小城市、小城鎮(zhèn)及新區(qū)和開發(fā)區(qū)土地粗放利用的現(xiàn)象十分普遍。
2.3我國城市人口密度與國外相比差距較大
盡管改革開放以來，我國的城市人口密度一直在不斷增加，但2003年也僅為847人／平方公里，超大城市僅為1405人／平方公里，與國外的差距非常大，因此現(xiàn)有城市在提高人口容納能力上還有很大的潛力。
2.4區(qū)域化的城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度和相關(guān)政策亟待完善
我國幅員遼闊，區(qū)域自然條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異顯著。在城市化發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，制定區(qū)域化的城市化發(fā)展戰(zhàn)略以及與之相適應(yīng)的區(qū)域化城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度和政策。
3 我國城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)用地進(jìn)程中主要問題的原因分析
存在上述問題的原因，除了我國特殊土地國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求等客觀原因和歷史積累的因素以外，從主觀上進(jìn)一步提高對城市化發(fā)展的認(rèn)識以及盡快完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度和相關(guān)政策，是解決城市化進(jìn)程中一系列土地問題的兩個重要方面。
3.1 主觀認(rèn)識方面的原因
從主觀認(rèn)識上看，對我國城市化發(fā)展基于的特殊土地國情和保護(hù)耕地的極端重要性認(rèn)識急需提高。有些地方較少考慮全局利益和長遠(yuǎn)利益，更多地從局部利益和眼前利益出發(fā)，不顧城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)的客觀規(guī)律，在城鎮(zhèn)發(fā)展上追求高標(biāo)準(zhǔn)、高起點；有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，忽視耕地保護(hù)，追求所謂的“先發(fā)效應(yīng)”；有的地方土地相對較多，認(rèn)為可以多占耕地；還有些地方及有些人甚至把保護(hù)耕地、節(jié)約土地同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化發(fā)展相對立，認(rèn)為加強(qiáng)土地管理束縛了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的發(fā)展。
3.2城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度和政策方面的原因
從城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度和政策來看，進(jìn)一步完善的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。當(dāng)然出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
首先、在規(guī)劃管理制度方面，目前對城鎮(zhèn)用地發(fā)展起引導(dǎo)和控制作用的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市(鎮(zhèn))規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接還不夠。按照新《土地管理法》的規(guī)定，城市規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)模。
其次、在土地使用和土地市場管理的有關(guān)制度方面，存量土地的利用成本比較高，而新增土地的成本偏低，一些有利于盤活存量、控制增量的制度還不完善；農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度剛剛建立，其成效還沒有充分顯現(xiàn)出來；土地以行政劃撥、協(xié)議出讓為主，有償使用方式單一，各地在土地市場的發(fā)育程度及有關(guān)制度的制定和實施方面很不平衡，市場監(jiān)督機(jī)制不夠完善，有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的制度還沒有跟上，市場機(jī)制的作用還沒有得到充分發(fā)揮。
第三，城鎮(zhèn)建設(shè)用地相關(guān)政策還不夠配套完善，如城鎮(zhèn)地價政策、土地租稅費政策、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地政策、農(nóng)村宅基地政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地政策等以及一些其他有關(guān)的制度和政策如社會保障制度、戶籍管理制度、小城鎮(zhèn)發(fā)展政策等都有待進(jìn)一步完善。
4城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)用地過程中存在問題的主要對策
4.1加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理，從宏觀上引導(dǎo)和加速城市化進(jìn)程，有利于從宏觀上促進(jìn)和引導(dǎo)城鎮(zhèn)合理發(fā)展。
4.2通過編制和實施各級土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各類用地，協(xié)調(diào)和解決城市化進(jìn)程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾，保障城鎮(zhèn)發(fā)展合理的用地需求。
4.3加強(qiáng)服務(wù)和監(jiān)管，促進(jìn)土地市場有序發(fā)展和土地資源合理配置。
4.4完善地價和土地租稅費配套政策，促進(jìn)城市建設(shè)用地的合理配置和集約利用。進(jìn)一步完善地價體系，制定積極的地價政策，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和用地布局調(diào)整方向的用地供應(yīng)，引導(dǎo)城市建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。
5結(jié)語
建設(shè)用地集約利用是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要內(nèi)容之一。根據(jù)當(dāng)前宏觀土地政策與規(guī)劃目標(biāo)的要求,必須找出實現(xiàn)建設(shè)用地集約利用的有效途徑。我國在優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu),盤活利用土地存量,科學(xué)制定土地使用標(biāo)準(zhǔn),健全集約用地內(nèi)在機(jī)制,依法從嚴(yán)從緊管理土地方面走出一條節(jié)約集約用地的新路子。
參考文獻(xiàn)：
[1] 梅昀.土地利用規(guī)劃決策過程的研究[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報. 2009,3.
