時間：2022-02-09 18:34:41
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇區域公共管理論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.新常態下的公共管理:困境與出路
2.國外后新公共管理運動與我國政府績效審計發展創新研究
3.我國公共管理研究方法的統計分析及演進路徑研究
4.論“公共價值管理”:一種后新公共管理理論的超越與限度
5.新公共管理理論方法論評析
6.公共管理視角下的中國危機管理研究——現狀、趨勢和未來方向
7.扎根理論在公共管理研究中的應用:方法與實踐
8.中國公共管理理論研究的重點領域和主題
9.邁向公共管理范式的全球治理——基于“問題—主體—機制”框架的分析
11.當代西方公共管理前沿理論述評
12.在公共管理研究中應用結構方程模型——思想、模型和實踐
13.基于衍生職能界定的政府會計角色定位研究
14.公共管理轉型:協作性公共管理的興起
15.從行政區行政到區域公共管理——政府治理形態嬗變的博弈分析
16.公共管理研究領域中的社會網絡分析
17.后新公共管理時代的跨部門協同——評希克斯的整體政府理論
18.從新公共管理到后新公共管理——20世紀70年代以來西方公共管理前沿理論述評
19.我國政務微博參與公共管理的作用機理和條件初探
20.案例研究概推性的理論邏輯與評價體系——基于公共管理案例研究樣本論文的實證分析
21.公共管理理論范式的嬗變:從官僚制到網絡治理
22.公共管理研究的熱點與重心——基于人大復印報刊資料《公共行政》2014年收錄文章的預測
23.區域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個分析框架
24.新公共管理:反思、批判與超越——兼評新公共服務理論
25.對公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.協作性公共管理:西方地方政府治理理論的新模式
27.論區域公共管理研究的緣起與發展
28.新公共管理理念對中國高等教育政策及學術工作的影響
29.區域公共管理制度創新分析:以珠江三角洲為例
30.當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務
31.公共管理是一種新型的社會治理模式
32.新公共管理影響下的國外公共圖書館總體外包研究——以美英日為例
33.也談公共管理研究方法
34.培養公共管理類卓越農林人才的實踐教學基地探索——以湖南農業大學為例
35.新公共管理批判及公共管理的價值根源
36.回購公共服務:后民營化時代公共管理的新議題
37.新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發展的啟示
38.整體性治理:公共管理的新范式
39.協作性公共管理:現狀與前景
40.美國公共管理中政府與非政府組織跨組織整合趨勢
41.“新公共管理運動”的困境與轉型——新西蘭公共部門改革的反思及參鑒
42.公共價值的研究路徑與前沿問題
43.公共管理視域中的第三部門:功能、優勢及困境
44.公共管理定性研究的基本路徑
45.協作性公共管理:創新、局限與啟示
46.合作收益與公共管理:一個分析框架及其應用
47.古村落旅游開發的公共管理問題研究
48.公共管理倫理缺失之成因及其對策研究
49.公共管理理念的跨越:從政府本位到社會本位
50.公共管理實驗研究何以可能:一項方法學回顧
51.公共管理:公共性本質與功能目標的內在統一
52.論區域公共管理的制度創新
53.論公共管理的社會性內涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基礎與核心
55.現代公共管理理論下政府流程再造的路徑選擇
56.網絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示
57.評西方的“新公共管理”范式
58.價值取向、理論基礎、制度安排與研究方法——新公共服務與新公共管理的四維辨析
59.新公共服務:對新公共管理的批判與超越
60.電子政務與政府流程再造——兼談新公共管理
61.論公共管理之本質特征、時代性及其它
62.以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構與研究問題
63.新公共管理與公共行政
64.新公共管理思想下的公共圖書館理事會制度建設
65.公共管理學科前沿與發展趨勢
66.“脫域”公共危機治理與區域公共管理體制創新
67.權威式整合——以杭州市政府公共管理創新實踐為例
68.公共管理視域下風險及治理研究圖譜與主題脈系——基于國際SSCI的計量分析(1965—2013)
69.公共危機管理領域中的社會網絡分析——現狀、問題與研究方向
70.公共管理研究中的“價值”與“價值中立”——公共管理價值回歸的歷史敘事與繼往開來
71.“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事
72.公共管理理論創新三題
73.論公共管理中的公共利益
74.中國公共管理:概念及基本框架
75.社會網絡分析與公共管理和政策研究
76.論公共服務的“第三種范式”——超越“新公共管理”和“新公共服務”
77.公共管理與公眾輿論
78.比較利益人:公共管理研究的一種人性假設——兼評“經濟人”假設的適用性
79.基于復雜性科學管理熵理論的公共管理績效評價研究
80.公共選擇還是利益分析——兩種公共管理研究途徑的比較
81.論新公共服務與新公共管理的同異性
82.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視
83.近年來公共管理理論研究回顧與展望
84.應把社會性別理論納入我國公共管理的研究與實踐
85.公共管理范式的興起與特征
86.網絡問政——公共管理的創新形式
87.論公共管理的基本原則與價值取向
88.公共管理類創新人才培養與社會需求的和諧發展路徑
89.“公共價值管理”:一個新的公共行政學范式
90.公共危機管理問責制中的歸責原則
91.福建省梅花山國家級自然保護區公共管理研究
92.從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的一種比較分析
93.轉型期公共政策的價值定位:政府公共管理中功能轉換的方向與悖論
94.可交易許可模式在公共管理中的應用和移植——以公共住房政策為例
95.論當代公共管理三大范式及其轉換
96.協作性公共管理:國外公共行政理論的新發展
97.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略
98.公共管理與真正的創新
一、“大問題”的提出與早期爭論
從已往的考察分析中我們發現，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構卻長期缺乏統一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據此將不同的學者聯系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們為擺脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。
受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉中“程序規則———不良業績———更多的規則”這種微觀管理的循環?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現，在不信任、差的工作績效和規則制定間形成一種惡性循環。如何削減內在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構的表現業績?為了知道一個公共機構或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業績內在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產出度量不能揭示組織真正所完成的業績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結果或影響。在工作努力和結果的關聯又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業績以推動公共事業的發展因此成為具有挑戰性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構的行為，而且是如何改進公共機構的表現。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構的績效做出貢獻。貝恩的文章發表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質?公共組織如何與它的環境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415
在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點。基于公共管理與政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結構之間有什么適當的權衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點和方法
基于人們對公共管理學學科建構的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵。柯林作為“大問題”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術研究與實踐的價值。柯林認為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰來源于我們過度關注組織運行中的工具問題。“大問題”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續在機構組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發現;一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現代國家中存在的分散獨立和碎片現象，以期形成更為廣泛的治理、網絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響。柯林在堅持自己1996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫。回答的質量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經驗準確和可執行的。
柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網絡關系所得的結論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創造條件。這包含有兩種學術趨向:一種趨向在尋求、總結“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向將“大問題”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經發現，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。
致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構開始，因而微觀組織和管理技術被賦予重要地位。柯林的研究從制度開始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結與隔斷的挑戰》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠將不同層次的研究連接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或層面分析的局限。［8］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統，個人、團隊、組織、制度等各種現象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統中的相互作用及各種現象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現為形式上的嚴格沖突，而顯現為本質上的交融或趨同。因為現實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統互惠存在的構成部分。
與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉換維度，體現了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規律。公共網絡管理提供了發現這種問題和規律的一個平臺。2001年發表的《公共網絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向學術研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發現并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網絡管理研究是這一學科的重要構成。網絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權威和官僚層級指令，便需要建構超越傳統的管理理論，建立基于網絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統管理程序的功能網絡，在網絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協調、報告、預算即POSDCORB①?(2)網絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調整?(4)網絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網絡中與組織法律理性權威相對應的凝聚因素是什么?(6)網絡中的權力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網絡產生不曾發生的結果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發現“大問題”集中的領域。根據《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰略適應9%;組織結構14%;表現度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非營利問題學術雜志發文的主題，發現基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規則的惡性循環。在缺乏較好績效控制技術的情況下，打破這種惡性循環需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監管時，經常會被要求產生諸如負責籌款、協調管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。
有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節而引發的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。
公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發現啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現的可能，并由此引發壞雇員驅逐好雇員的現象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞Wg，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區改進而工作，做有責任的公民;表達個人態度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業生涯的選擇機會和能力;發展領導和團隊技巧，建構自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經歷新挑戰，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。
績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發現和應用，不斷強化投入產出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構中也許不存在像企業生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業績表現的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業績表現:(1)是否獲得機構運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產出所需要的東西;(3)是否以依據組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統，這些維度都存在于一個反饋環中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產生對組織績效理解的殘缺。績效考察的這種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質量管理在政府機構的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續改進、員工參與等多方表現的度量。比較非營利管理與公共部門的業績表現可形成如下共識:尋求單一公共機構業績表現的度量方法可能是不合適的;業績表現的構成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應當有其規范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規范基礎給予說明。［11］395－407
對這一問題常見的非正規表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經驗及其他社會化經歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業倫理”的行為規范，公共行政倫理既是這種規范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權價值與憲法理論。自由、平等和財產權是與此相關的規范價值。(2)公民權理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規范的創造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現或建構出公共行政管理的全球倫理?與此關聯的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協定、合同、公約和項目，發現其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區所采納。譬如，缺乏透明度產生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區特點，同時又介入全球文化。
如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現象解釋為“角色轉變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。
當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發現，大學生在模擬監獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛，或對其他人和護衛實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛和犯人一樣被組織中關聯的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似。“組織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規定，雇員都被要求是他們組織監督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發展對這一觀念提出挑戰。公民權運動、反貧困運動、婦女運動、環境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統觀念有著名不副實的困難。客觀的情形可能是，在接受以官僚機構為中心給予的服務時，許多公民經常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。
在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結婚的權利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?
五、價值與啟示
關鍵詞：彈性工作制 應用 飯店業
研究背景
隨著中國比以往任何時候都更加融入國際市場，2008年的全球金融危機在很大程度上影響了中國的經濟，特別是那些東南沿海的進出口、勞動密集型加工行業。2009年一季度，江蘇、上海、廣州、浙江和山東的進出口額與上年相比，分別下降27.9％、26.3％、21.7％、19.4％、20.3％。生產定單和出口的減少造成了很多企業減緩甚至停止生產，這就導致了企業通過裁員的方式降低成本，超過300萬的失業農民工正是最好的注解。另一方面，一些地區通過彈性工作制(或靈活用工制)的方式解決這個問題，比如，深圳市在2009年5月13號通過了“深圳市實行不定時工作制和綜合計算工時工作制審批管理工作試行辦法”，試圖通過加強對彈性工時和報酬的監督，解決企業內的用工問題。
然而在歐美。彈性工作制的興起適應了上世紀80年代的工作在設計、工作豐富化、擴大化的要求，這是對傳統的固定工時制和工資率挑戰的結果。隨著在這些國家的工業化的進展，社會責任、家庭生活、工作――生活平衡成為普遍呼聲，同時，越來越多的女性和學生都參加到工作中來，這些都促進了彈性工作制的產生。飯店行業一直被認為是使用彈性工作制的典型，在這里隨著季節的變化，臨時工、兼職、小時工、勞務派遣工都被大量的使用。這篇文章將通過北京兩個大型飯店的比較，展示彈性工作制如何被用作管理手段而加強對工人的控制，和侵蝕工人權益而降低勞動成本，而且在現階段經濟社會條件下，彈性工作制的制度化不應該大規模普及。同時也不是所有的工作都適合此種制度，在使用彈性工作制之時要以工人的意愿為前提，在工人要求使用的情況下，強調企業與工人進行協商，而采用適當的方式。
彈性工作模型和彈性
與其他產業的企業一樣，利潤也是飯店運營的基本追求。面對逐漸加劇的競爭環境，企業不得不選擇新的管理方法以更有效的使用勞動力，適應變化的市場。在適當的時間地點使用適當的人力是企業所期望的。因此勞動成本通常被視為企業成本中最靈活的部分，也是最容易縮減的部分。彈性工作制和雇傭彈性為企業經理提供了控制勞動成本的新方法，在合同形勢、報酬支付方式、工作時間等方面的彈性方式，構成了靈活用工制主要方面，也是企業實現上述管理目標的主要手段。
在飯店行業，降低成本是企業的一個長期顧慮，一些企業通過提高房價、餐價、電話費等方法增加收入和利潤，一些企業通過精簡操作流程、減少食物種類、重新設計房間以便更容易清掃等方法，還有一些懶惰的企業僅僅通過裁員、凍結工資增長、取消一些工作崗位、減少工作時間等方法降低勞動成本。所有的這些方法都顯示了一定的彈性，可以歸結為彈性工作模型，這與傳統的單一標準的勞動合同和工作方式的制造業是非常不同的。這種工作方式是作為一種減少勞動成本、提高管理控制的方法而出現的，盡管它被宣傳為能夠滿足員工的個人需求。但是作為主體員工幾乎不能夠享受到這種方式好處，僅僅是一小部分人，主要是管理層成為受益人。
自從Atkinson(1984)提出了‘核心一邊緣’的彈性工作模型后，關于這種工作方式的定義、范圍、在不同組織中適用情況的討論越來越多。彈性工作模型強調了核心、邊緣員工的分化，以及他們在功能、數字、財政彈性上的不同處理方法：核心員工作為能夠決定企業生產的主力，享有更多的功能彈性，所以他們能夠選擇不同的工作任務以提高生產率；邊緣員工則對企業不那么重要，比如清潔工、秘書等，他們被安排更多的數字彈性，以減少勞動成本，適應市場變化；財政彈性更多的是指更加容易反應外部市場的薪酬支付系統。在實際中，雇主愿意使用彈性工作制是因為這是一個更能適應市場波動和減少勞動成本的有效方法。對于員工來說，只有很少的人可以享受這種方法帶來的自由，而大部分人得到的只是工作條件的惡化。
在飯店行業，數字彈性是最多的方式，因為這里缺少清晰的權威結構，部門化傾向嚴重，部門經理對所轄任務和人力的分配有很高的決定權。在英國，只有各級經理才能算作核心員工，他們享有多技能培訓、地區選擇等優勢，同時內部勞動市場流動幾乎停滯，80％的職位空缺都是從外部市場招聘而來；同時，急劇增加的臨時工、兼職工不僅是經濟發展的結果，也是彈性工作方式推廣的結果。一些學者已經證明了數字彈性在飯店業的主要表現方式，其主要包括大量使用臨時工和兼職工、減少人員數目、外包和降低工資。比如，在澳大利亞58.6％的飯店員工是散工和兼職工，在英國這個數字是43％。雇主們相信使用零散用工的方式不僅可以保持員工總數，還可以通過給予或收回工作職位作為獎勵或懲罰的方法，更好的施加對雇員行為的控制。而且，企業一般只支付給他們最低工資，還可以減少保險和其它福利的支付，比如婚嫁、產假、病假等。
對于企業高層管理者來說，基層員工數量是應該被嚴格控制的，通過外包和增加工作強度可以把員工數量控制在最低。對于餐飲和住宿部來說，工作內容沒有變化，但工作量卻增加了。比如，美國一些飯店為了提高服務質量，在住房內增加了一些用具。像咖啡壺、吹風機、熨貼、打印機、傳真機等，清潔工在房間數目沒有減少的情況下，也必須清理這些額外的設備在廚房，夜班沒有安排洗碗工，所使用過的餐具都被堆積起來留給第二天上早班的洗碗工，對他們來說，工作量被加倍了，但仍然沒有額外的報酬。同時，外包也成為一種常見的形式，這主要是為了減少管理成本和責任。外包通常包括以下的功能：薪酬計算、公共區域和夜班保潔、集中采購、報稅、系統維護、洗衣，或一些餐廳等。因為這部分人員不是飯店的直接雇傭的員工，所以他們的薪酬支付、保險等都由外包公司負責。
不僅如此，飯店還經常使用低工資策略，甚至在整個行業快速擴張的那些年里也是如此。在美國，2000年清潔工的平均工資是7.54美金／每小時，即使是在紐約等大城市，行業整體平均工資也只有9.20美金每小時。在澳大利亞，飯店業的平均工資只有全國平均數的73％到86％。全國性最低工資的存在，使得散工和兼職工只能拿到最低數額。同時，非全職工的數量不斷增加，也使得每周平均工時數從1960年的39.9小時降到了2000年的31小時。因此，出現了兩極化的趨勢，飯店一方面增
加一部分員工的工作時間和強度，另一方面又大量使用短期的散工，這兩種實踐的共同目標是減少勞動成本。
在中國，改革開放不僅帶來了外國投資，也帶了其管理方式，散工的使用、工時的延長、工作強度的增加、實際工資的減少，成為飯店行業的普遍現象，不僅是在外資企業和民營企業里，重組后的國有飯店也采用了類似的策略，以適應逐漸加劇的市場競爭。
實例背景介紹
在一年的參與式考察中，筆者在2家飯店中各工作了6個月額時間，其中在外資獨營A飯店中，筆者主要在人力資源部，在國有飯店B中，主要在餐飲部。在整個調研過程中，筆者在參與飯店日常運營工作的過程中，還積極閱讀飯店政策、文件等材料，和不同部門、不同管理級別的人員進行訪談，或通過平時工作中的交談，了解飯店的管理策略和方法，員工的反應，經理和員工之間的關系，從而對飯店行業的管理和勞動關系有了直觀的了解。
A和B飯店都在北京朝陽區，這里作為北京經濟最發達的地區之一，有很多國際、國內大型企業的分公司或辦公室，而且也是外國使館比較集中區域。兩個飯店都是5星級，其中A于1999年開業，擁有480個房間，兩個餐廳，近800名員工，由一家國外cD酒店管理集團進行運營。飯店B于1988年開始正式營業，是國家一個部委下屬企業，擁有13個餐廳和酒吧，超過600間客房，以及其它娛樂設施，共1500多員工。B于1999年改制后，成為股份制公司，由國內較大的EF飯店管理集團控股和管理。
合同形式和工作條件的多樣化
兩個飯店都使用了多種合同的方式來增強對員工的控制和減少勞動成本，在逐漸減少正式工的同時，開始增加其它用工的數量，其形式主要包括：散工、兼職工、實習生(學生)、臨時工。在飯店營業初期的員工都基本是正式工，他們有正式的勞動合同，期限分別為1-5年，享有飯店提供的各種福利和獎金。隨著運營地進行，這部分員工要么被提升成主管或經理，要么流失去其它的飯店或企業，只有少量的還停留在原來的崗位上，在正式工數量減少的同時，散工的運用逐漸普及，飯店不僅在個別崗位上使用散工。甚至將整個部門外包出去。到2006年底，A飯店只有78％的正式工，B飯店的數量不足75％。這些變化的基礎，就是改革過程中逐漸形成的勞動力市場和勞動合同系統。
在實際中，國企飯店制作出更多種合同形式和名稱。比如，A飯店有四種合同方式，正式工指直接和飯店簽訂合同，散工主要是外包中介公司提供，實習生主要是旅游或飯店管理學校的高年級學生，他們的工資是遞減關系，還有少量的兼職工主要是“宴會嫂”，指在飯店準備大型會議而缺少人手時中介提供的人員。而在B飯店中，合同名稱有了更多變化，有正式工包括開業后留到現在的和社會招聘的員工，其中部分簽訂了無固定期限合同；正式工待遇主要是選擇留在飯店工作的學校實習生；上海同志指總部派到飯店做技術支持，國際外聘指有其它國家國籍的人員，借聘指從其它國內飯店錄用來的人員，這三類合同主要提供給中層經理職務，特別是一線部門。如餐飲部、前廳部，他們的工資福利比同級本土經理還要高；實習生；兼職工和散工。B飯店設置多種合同方式的主要原因是給隨管理等級而逐漸增大的工資差距提供政策保證，漸增的工資差距以不同的合同形式為解釋。一方面飯店可以將3000-7000美金每月支付給中高層經理，另一方面大部分的基層員工只能拿到1000出頭的月工資。多合同制的存在是飯店區別對待不同技術能力的人員的實施手段。即以合同形式區別核心和邊緣員工。
在所調查的飯店里，散工、兼職工、臨時工主要包括兩部分人，其中之一主要由國企下崗職工、買斷人員、提前退休人員、無北京戶口的外地配偶組成，主要被安置在公共管理區域的衛生清潔、洗碗工、部分廚房準備工作，他們是由中介或街道辦事處組織介紹而來(后者是在國企飯店殊例子)，每月工作6天，實際收入在每月600-700元之間；還有一部分從事技術工作，如工程部的飯店電路或線路的日常維護，他們實際收入在1100-1300元之間。為了減少和正式工的工資比較，飯店甚至會將整個功能部門外包出去，比如洗碗工都是由外包的散工組成，這樣同一工作沒有正式工，也就不需要將散工的工資提升到正式工水平。而且，飯店還可以減少保險責任、管理費用。實習生實際上成為收入最少的群體，他們每月收入在300-500元之間，飯店除了提供食宿之外，還要向學校交納部分管理費。對于學生來說，沒有一年的實習經驗則不能畢業，沒有學位證書，所以他們不得不被學校作為廉價勞動力交換給飯店。學校不僅可以得到一部分管理費用，還可以利用學生不在學校的空缺安排新的學生住進學校宿舍，當然實習學生還要交納住宿費。對于飯店來說，可以得到廉價、年輕的勞動力，既可以放到一線的餐廳或前臺，也可以放到客房，而且一年后如果實習生選擇留下來，飯店還可是省去培訓所用時間和投入。因為勞動法和勞動合同法沒有對實習生提出規定，也就沒有相應保護，當他們出現工傷時，飯店和學校容易出現推卸責任的情況。在非正式用工日益增加的情況下，如何保證他們的利益，減少靈活合同化對他們權益的侵蝕，還有待討論。
彈性工資和逐漸減少的實際收入
上世紀90年代初期，五星飯店的工作還被視為工資收入較高的，B飯店的一名老員工說在飯店開業初期就已經拿到近900元月工資。但是最近十幾年飯店平均工資增長十分有限。以北京為例，飯店正式工的年平均工資從1990年的2874元到2006年的24822元，而同期的北京所有行業的平均值從2653元增長到40117元。這也是其它一般行業的普遍特征，缺乏年度工資增長制度和長期以來形成的低收入印象，是實際收入低的原因。彈性工作制中財政彈性主要涉及工資的支付和計算，其主要表現在三個方面：基本工資的降低和彈性工資比重的增加，收入來源的轉移，和現金利的減少。
國企改革中一項重要措施是對工資制度的改革，即績效工資的應用，然而在實際中并沒有達到預期的效果。在國企B飯店中，員工月工資主要由兩部分組成：基本工資占60％，在500-700元之間；浮動工資占剩余部分，其建立在“績點”的基礎之上，普通員工績點范圍在45-62，主管到餐廳經理的績點為75-110，績點值從8到15元，與飯店收入直接掛鉤。但問題在于，績點值只有飯店高層經理決定。普通員工不知道飯店的營業額和利潤，也不知道績點值如何計算。有的員工反應，績點值已經在10元停留幾年而沒有變化，這樣飯店在增加彈性工資比重的同時減少其數量，從而減少總的工資支出量。而在A飯店中，員工的平時工資是在合同上規定的固定數額，與飯店和個人績
效無關，涉及這一部分的薪酬以年終獎金的形式表現出來，其數額在綜合考慮飯店利潤和員工個人績效評估的基礎上，每人分別給予3.25-4.25倍月工資，發放時間在春節之前。反觀B飯店，只有每年兩次的雙倍工資，但雙倍的部分只是基本工資，總數額只有很小的部分。所以，以個人績效為名義的彈性工資在實際上成了飯店員工低收入的原因。
同時，由于飯店工資在長時間內沒有明顯上漲，飯店通過引入顧客和供貨商與員工工資產生關聯。在B飯店，一位工作了18年的老員工稅后月工資只有1022元，許多與其同時進入飯店工作的都有相同的情況，其中只有個別人得以提升到中層經理，余者大部分是女性，要么已經離開飯店，要么留在飯店忍受低工資，因為年齡關系她們很難在市場上找到類似或更好的工作。為了轉移員工對飯店低工資的抱怨，飯店還把顧客的評估作為獎勵的標準，讓供貨商為飯店促銷其商品提供現金獎勵，或者飯店推出貴重服務和食品，以現金方式獎勵“推銷”出這些商品的員工。但由于二線員工沒有接觸顧客的機會，所以只有一線員工，特別是餐飲部、前廳部、客房部的員工才有機會得到這些獎勵。在實際操作中，也只有那些餐廳經理、主管、工作時間較長的員工得到過這些獎勵，因為他們有更多的經驗和機會接觸有消費能力的顧客。通過這些方式，飯店既可以把員工對績效工資的要求的壓力轉移到顧客的評估上，從而減少實際獎金的發放，又可以增加員工對飯店服務產品銷售的積極性。
彈性工資的另一個方面表現在現金性獎勵的減少，和獲取難度的增加，從而減少對員工實際獎勵的支付。比如。在B飯店的全勤獎從開業時的每月50元降到每三個月150元，再到現在每六個月210元，在此期間，員工不能休年假、國家法定假日、病假以外的任何假期或遲到，否則都沒有獎勵。其它方面表現為，對顧客評價高的員工的獎勵由現金改為到兄弟飯店的免費住宿，這是一個雙向過程，即雙方飯店可以互派員工，從而飯店可以不用支付額外費用。簡單的說，飯店在盡量減少現金性勞動成本支出，轉而以其它方式支付。
作為飯店的中高層經理，營業收入和利潤是衡量他們業績的標準，也直接關系著他們的額外收入，如何在短期內提高利潤量是其主要考慮目標。固定投資在新項目，或通過培訓提高員工服務技能和質量，來提高服務價格和吸引回頭客的方式，需要較長的時間來體現效果，而且需要大量資金的投入。而通過抑制工資增長，減少實際工資的發放，減少現金獎勵等方法可以減少勞動成本，從而提高同時期的利潤部分所占比倒。增加其在與酒店管理集團談判中的資本。與此同時，廣大基層員工的工資則被作為犧牲的部分，而沒有給予足夠的考慮。
利用靈活工時制來延長工作時間和減少加班費
靈活工時制和綜合用工制是彈性工作模型支持者所為推崇的，因為其可以為企業和員工提供更多的工作時間選擇。但實際上，這種方法已經成為企業規避支付加班費和延長員工的工作時間的主要手段，其主要表現在加班費支付形式的轉型、改變班次時間設計和工時紀錄手段。
兩個飯店都存在管理層想要減少加班費支付的想法，其具體表現形式是“還休”和“返休”。前者當發生加班情況時，由直線經理和員工個人紀錄加班時間，當累計到8個小時后，飯店給予放假一天作為補償，即“還給”員工休息時間；后者是當工作不忙時。經理會叫員工提前幾個小時下班，等有加班需要時要求其進行工作，即要求員工“返還”提前休息的時間。這兩種方式的特點都是以時間交換時間，避免現金支出。開始都是在小范圍內進行，后來成為飯店正式的規定。但這些方法的問題在于，《勞動法》中規定加班的報酬為1.5、2、3倍平時工資，作為補償的時間也應至少為1.5倍平時工作時間。但勞動法和相關法律條文中沒有相應規定，這不僅為飯店減少實際加班費償付提供了方法，也為其使用綜合計算工時提供依據。在2008年金融危機中，兩家飯店都提出了增加無薪休假的做法。即每周工作日由5天減少為3-4天，同樣工資按照實際工作時間計算。但在實際中，員工經常被要求工作半天，原來的2天休息也被拆散，一周中有可能6-7天都在工作，考慮北京交通問題，員工們來回路上時間可能要2-4個小時，再加上飯店長期形成的早到、晚走半個小時的傳統，有的員工抱怨實際工作時間并沒有減少，而且一周兩天的固定休息卻被剝奪了。可以看出，綜合計算工時制是將還休和返休等償付加班費的方法變成正常工時安排，在本質上是剝削工人休息時間的有效手段，而且沒有觸犯法律的效力范圍。
盡管1995《勞動法》第三十六條規定“國家實行勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過44小時的工時制度”，但在實際工作中的工作時間遠多余這個時間，具體的方法有兩頭班，八天循環制，三天循環制等。兩頭班要求員工工作上午6-10點，下午5-9點，以覆蓋最忙的早餐和晚餐，盡管理論上中間為自由休息時間，但不可能得到徹底休息。A飯店的工程部實行“兩早、兩中、兩晚、兩休息”的八天循環，其工作時間為每周平均48小時。B飯店餐廳的吧臺，工作時間是“一天12am到12pm。接一天12pm到12am，接一天休息”，其實際月工作時間為11 5*2*10=230小時，而正常工作時間為8*22=176小時。這些方法產生的原因都是因為人員減少，而通過改變班次設置的方式以現有的人數完成工作的臨時描施，其結果是實際工作時間的大大延長。當經理層發現現有的人數也能完成任務后，不僅將這些安排制度化，而且也不會急于恢復員工數量到之前水平。這些工時設計都遵循了彈性工作時間原則，但都是飯店從節省勞動成本的角度考慮而強加給員工的。并沒有考慮大多數員工的意愿。
同樣，實際工作時間和加班時間的記錄和考核也是實際中的一個問題。在還休和返休中，加班時間由值班經理和員工個人分別記錄，由于時間、記錄工具等原因，經理會有漏計錯計等情況，與員工自己記錄時間不一致。而且，隨著離職人員的增加和補充人員速度變緩，很多員工的加班時間得不到償付，因為這需要其它員工來補充工時，于是積累越來越多，甚至到離職時也得不到補償，這些都容易造成爭議。雖然飯店有旺季淡季的基本預期。但行業的隨機性特點決定了不可能進行精確預期，如果連續的加班，人員又不充足，還休返休的時間無法按預期執行，累計多了，飯店在提供支付時會用扣除員工病假等福利提供的帶薪假期。因此可見，彈性工時和綜合計算工時很容易為企業提供規避加班費償付的借口，從而傷害工人的利益。
試行政策的一些問題
盡管深圳的試行政策強調了政府的監管，但同時也將適用范圍擴大到企事業單位、政府機關、社會團體等組織，這就給彈性工作制和綜合計算工時的大范圍應用
提供了法律依據，這將實際上損害工人的權益。
首先，前面的討論已經證明了彈性工作制是企業實行的一種加強控制工人和降低勞動成本的方法。最初提出討論的彈性工作模型需要不同的核心――邊緣員工、功能、財政、數字彈性的變化組合。然而，中國還不具備大規模普及彈-陛工作制的經濟和社會基礎。以工廠為基礎的勞動密集型企業、固定工時和班次還的全日制是主要工作形式和薪酬支付的基礎。過低的收入使得工作成為必須，而沒有平衡工作――生活的需求。盡管彈性工作制可以為有需求的人提供優勢，但這些主要是中高層管理人員，對于主要的在生存線掙扎的員工來說，提高工資和正確支付加班費才是他們主要的要求。
其次，在現實情況下由于勞資雙方的不對等權力，工人要保證自己的權益不受侵害也困難重重。在企業中，經理擁有決定權。于是實際工時、人員安排和加班的計算要依靠他們的決策、記錄，如何保證員工的工作時間都得到正確的記錄是一個問題。而工人沒有足夠的權力對不公正的決定提出反對，除非他們已經做好離職的準備。因為盡管相關的勞動法律對保護勞動者的權益做出規定，但缺乏實際的執行能力造成其維權的困難。盡管勞動法規定企業不可以隨意開出員工，但企業可以利用自身的懲罰機制而與那些他們不想要的人員解除勞動合同。同樣，法律對這些情況沒有給出相應的保護措施。
最后，試行政策強調了工會的作用，但這本身就是一個長期存在的爭議。中國工會是一個由黨控制的、高度集中的、自上而下的組織，其主要任務是促進經濟增長、保護工人利益、維護社會穩定、增加工作和培訓，主要手段為協調而非集體行動。然而，中國工會缺乏勞資矛盾對立下解決問題的傳統，而且更多時候是幫助企業管理層說服工人接受管理決議。同樣工人對于工會的認同也不一而足，雖然一些地方工會做了許多工作，但是工會能在多大程度上代表工人的利益也是個值得考慮的問題。
