時間：2023-10-02 09:02:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地市場管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條 根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）及其他有關法律、法規，結合自治區實際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于在自治區行政區域內的土地市場管理。本辦法所稱土地市場包括：
（一）國有土地使用權出讓；
（二）國有土地使用權租賃；
（三）國有土地使用權轉讓；
（四）國有土地使用權出租；
（五）國有土地使用權抵押；
（六）劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押等；
（七）集體土地使用權的流轉等。
第三條 依照本辦法取得的土地使用權受法律保護。
第四條 旗縣以上人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內土地市場的監督與管理。
第二章 國有土地使用權出讓
第五條 城鎮國有土地使用權出讓，由旗縣以上人民政府制定土地使用權出讓方案，由具備資質的地價評估機構評估，報有批準權的人民政府批準，由旗縣以上土地行政主管部門組織實施。
第六條 土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃和土地利用年度計劃。
第七條 土地使用權出讓遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則，并接受社會和上級土地行政主管部門的監督。
第八條 自治區土地行政主管部門依法對全區的出讓土地供應總量、土地用途、供應方式、出讓價格、權屬登記等進行監督檢查。
第九條 以出讓方式取得土地使用權的，要按照土地使用權出讓合同的約定使用土地；確需改變該幅土地用途的，經旗縣以上土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。
第十條 以出讓方式取得土地使用權的受讓人，超過出讓合同規定的開發期滿1年未開發利用土地，造成土地閑置，由旗縣以上土地行政主管部門收取相當于土地使用權出讓金20％以下的土地閑置費；閑置費2年未進行開發利用的，旗縣以上人民政府依法無償收回土地使用權。
第十一條 土地使用權出讓年限依據土地用途合理確定，但最長不得超過下列法律規定的期限：
（一）居住用地70年；
（二）工業用地50年；
（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；
（四）商業、旅游、娛樂用地40年；
（五）綜合或者其它用地50年。
第十二條 土地使用權出讓應當以拍賣、招標方式為主，輔以協議出讓方式。
第十三條 商業、旅游、娛樂和房地產開發等經營性項目用地的出讓，必須采用招標或拍賣的方式。
屬于下列情況之一的，采用拍賣方式：
（一）以獲取最高出讓金為主要目標，以出讓價最高為條件確定使用者的；
（二）對土地使用者的資格沒有特別限制，一般單位或個人均可能有競爭意向；
（三）土地用途無特別限制及要求。
屬于下列情況之一的，采用招標方式：
（一）除獲取較高出讓金外，還有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件；
（二）土地用途有嚴格限制，只有少數單位或個人可能有競得意向。
第十四條 招標、拍賣出讓土地使用權程序，按照自治區的有關規定執行。
第十五條 出讓、租賃國有土地使用權的出讓金、租金不得低于出讓、租賃底價和國家規定的最低價。土地使用權劃撥、出讓、租賃結果和協議出讓的地價評估報告要逐級上報自治區土地行政主管部門備案。
第三章 國有土地使用權租賃
第十六條 城鎮國有土地使用權租賃是指旗縣以上人民政府將城鎮國有土地使用權在一定年限內租賃給土地使用者，并向國家支付土地租金的行為，是出讓方式的補充。
第十七條 下列建設用地可以實行國有土地租賃：
（一）原劃撥的國有土地用于經營性用地或因發生轉讓、出租和改變土地用途的；
（二）企業改造或改組為股份制公司、組建企業集團、改組為股份合作制企業、企業實行租賃經營和非國有企業兼并國有企業；
（三）新增建設用地確屬必須以租賃方式處置的；
（四）國家和自治區土地行政主管部門核準的其他適宜租賃的土地。
第十八條 對于商品房、高中檔別墅、新建工商企業等經營性房地產開發用地，無論利用原有建設用地，還是利用新增建設用地，都必須實行出讓，不實行租賃。
第十九條 租賃土地使用權的審批權限、程序，與出讓方式相同。
第二十條 國有土地租賃可以采取招標、拍賣的方式。按照自治區的有關規定執行。
第二十一條 國有土地租賃可以根據具體情況由出租方和承租方按照國有土地租賃合同的約定確定租賃期限，但租賃的最高年限不得超過法律規定的同類用途土地的出讓最高年期。
第二十二條 國有土地租賃的租金標準應當根據土地用途、區位條件等因素綜合評定，并與地價水平相均衡。承租方取得土地使用權時未支付其他土地費用的，租金標準按照全額地價折算；承租方取得土地使用權支付了征地、拆遷等土地費用的，租金標準按照扣除有關費用后的地價余額折算。
第二十三條 承租方取得租賃土地使用權，在按照國有土地租賃合同的約定支付土地租金并完成開發建設后，符合本辦法第六十一條規定的，經土地行政主管部門同意并按照國有土地租賃合同約定，可以將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。轉租、轉讓或抵押期限不得超過租賃合同約定期限扣除原承租方已使用年期的剩余年限。
第二十四條 對批準的租賃土地使用權，由旗縣以上土地行政主管部門進行土地登記，頒發《國有土地使用證》。
第四章 國有土地使用權轉讓
第二十五條 土地使用權轉讓時，必須到旗縣以上土地行政主管部門辦理申請、審批和變更登記等手續，并按稅法規定繳納土地增值稅。
第二十六條 土地使用權轉讓時，原出讓合同中所規定的權利和義務隨之轉移。
第二十七條 土地使用權轉讓，轉讓雙方必須如實申報成交價格。旗縣以上土地行政主管部門要根據基準地價、標定地價對申報價格進行審核和登記。申報土地轉讓價格比標定地價低20％以上的，盟行政公署、市、旗縣人民政府可行使優先購買權。
土地使用權轉讓價格不合理上漲時，旗縣以上人民政府應規定最高限價以平抑地價。
第二十八條 未按土地使用權出讓合同規定足額交納出讓金或不符合本辦法第六十一條規定的，土地使用權不得轉讓。
第五章 國有土地使用權出租
第二十九條 土地使用者以出讓方式取得的土地使用權，可以在出讓期內出租土地使用權。但是不符合本辦法第六十一條規定的，土地使用權不得出租。房屋所有權人出租房屋的，出租人和承租人必須到旗縣以上土地行政主管部門申請土地使用權出租登記，由土地行政主管部門向承租人頒發《土地他項權利證明書》后方可出租。
第三十條 凡出租原劃撥土地上的房屋、鋪面或其他地上建筑物、構筑物的，出租人必須到旗縣以上土地行政主管部門依法補辦出讓或租賃手續，交納出讓金或租金。如因合同終止或其他原因不再出租，出租人須在終止出租合同后15日內到旗縣以上土地行政主管部門申請土地注銷登記。
第六章 國有土地使用權抵押
第三十一條 以出讓方式取得的土地使用權，可以抵押。但是不符合本辦法第六十一條的，土地使用權不得抵押。被抵押的土地使用權，由具有土地估價資格的中介機構進行地價評估，經抵押權人認可后，抵押人和抵押權人應當簽訂抵押合同。抵押出讓土地使用權的，抵押期終止期限不得超過土地使用權出讓終止期限。
第三十二條 土地使用權抵押人未經抵押權人同意，不得將土地使用權及地上建筑物、其他附著物轉讓、出租、再抵押或以其他方式處分。
第三十三條 土地使用權抵押權的設立、變更和消滅應依法到旗縣以上土地行政主管部門辦理土地登記手續。土地使用權抵押合同經登記后生效，未經登記的土地使用權抵押權不受法律保護。土地使用權抵押權的合法憑證是土地行政主管部門頒發的《土地他項權利證明書》。《國有土地使用證》、《集體土地所有證》和《集體土地使用證》不作為抵押權的法律憑證，抵押權人不得扣押土地證書。
第三十四條 以劃撥方式取得的國有土地使用權抵押必須進行地價評估，并由抵押人和抵押權人簽訂抵押合同。由抵押人委托具有土地估價資格的中介機構進行地價評估，經有批準權的土地行政主管部門批準，核定出讓金數額后，方可簽訂抵押合同。
第三十五條 設定房地產抵押的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，受讓人應當依法與旗縣以上土地行政主管部門簽訂土地使用權出讓合同，從拍賣價款中繳納土地使用權出讓金后，抵押權人方可優先受償。
第三十六條 辦理抵押登記，申請人應向旗縣以上土地行政主管部門支付登記費用。抵押登記費按國家及自治區有關規定執行。
第七章 國有土地使用權劃撥
第三十七條 通過劃撥方式取得的土地使用權，不得進入市場。如需要轉讓、出租、抵押或改變為經營性用地的，必須經旗縣以上土地行政主管部門批準后，辦理出讓或租賃手續，交納出讓金或租金。
第三十八條 以劃撥方式取得的土地使用權用于經營性用地或改變為經營性用地的，必須簽訂土地使用權出讓或租賃合同，一律實行有償使用。
第三十九條 原以劃撥方式取得的土地使用權用于經營性用地的，每年要向當地人民政府交納年地租，年地租額不得低于租賃式供地確定的年地租標準的40％。
第四十條 舊城改造中涉及的原劃撥土地使用權，必須明確界定土地權屬界限，由原批準用地的人民政府批準后依法收回。除國家法律規定可以繼續劃撥用地外，其他用地一律實行有償、有限期使用。在評估土地使用權價格后，以出讓或租賃方式提供用地。
第四十一條 以劃撥方式取得的土地使用權屬于自治區直屬機關或者中央、自治區直屬的企業、事業單位，其劃撥土地使用權轉讓的，必須經自治區土地行政主管部門審查后，報自治區人民政府審批。
第四十二條 國有企業使用的劃撥土地使用權應當依法逐步實行有償使用制度。
第四十三條 對改組或設立股份制企業的，國家可將土地使用權作價入股，土地資產折為國家股。由旗縣以上土地行政主管部門與國有持股單位簽訂委托持股合同。
第四十四條 對于國有企業破產，政府將原劃撥土地使用權收回拍賣，或以其他方式再行出讓，所得收入優先用于下崗職工安置。
第四十五條 企業因分立、合并、遷移、撤銷及土地使用權轉讓等原因，引起的土地變更，必須到旗縣以上土地行政主管部門依法申請辦理土地變更登記，否則不受法律保護。
第四十六條 土地估價、土地登記的收費標準依照國家和自治區的有關規定執行。
第八章 集體土地使用權流轉
第四十七條 城市規劃區內集體所有的土地，須經有批準權的人民政府批準，依法征為國有土地，方可進入市場交易。
第四十八條 經有批準權的旗縣以上人民政府批準，集體所有的荒山、荒地、沙地、鹽堿地等，按照土地利用總體規劃，可以采用拍賣、承包、出租等方式，治理、開發為農用土地，使用年限最長不超過50年。開發為建設用地，須按法定權限和程序報批。
第四十九條 集體土地使用者經農村集體經濟組織同意，在不改變農用土地用途的前提下，經村民討論同意并報蘇木鄉鎮人民政府和旗縣農業行政主管部門批準，可以采用出租、互換、轉包、入股、競價承包等方式進行集體土地使用權流轉。
第五十條 經旗縣以上人民政府批準，農村、牧區集體經濟組織可以用本集體所有的已批準的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業。
第五十一條 國內外投資者依法治理、改造、開發集體土地的審批權限，參照《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十四條的規定執行。
第五十二條 蘇木鄉鎮、嘎查村企業廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權的，及以承包方式取得的集體土地使用權抵押的，須進行地價評估，報旗縣以上土地行政主管部門批準，明確抵押方式，簽訂抵押合同。其合法憑證是土地行政主管部門頒發的《土地他項權利證明書》。
第九章 地價評估
第五十三條 建立健全城鎮、獨立工礦區和建制鎮的基準地價評估和公布制度。
城鎮基準地價和標定地價評估成果經自治區土地行政主管部門驗收后，由當地土地行政主管部門報同級人民政府審核后報上級人民政府批準。呼和浩特市、包頭市的城鎮基準地價和標定地價評估成果經國土資源部審核，由自治區人民政府批準。經批準的基準地價和標定地價，由旗縣以上人民政府公布執行。
第五十四條 各地要嚴格按照國家有關技術規程編制基準地價和標定地價并定期修訂。經批準的基準地價和標定地價，不準隨意降低或提高標準。
第五十五條 自治區土地行政主管部門會同有關部門，根據基準地價和標定地價，制定協議出讓國有土地使用權最低價標準，報自治區人民政府批準后下達盟市、旗縣土地行政主管部門執行。
協議出讓國有土地使用權最低價標準一經確定，必須嚴格執行并向社會公開。旗縣以上人民政府均不得低于協議出讓國有土地使用權最低價標準出讓土地。
第五十六條 凡從事土地估價人員，必須經過國土資源部和自治區土地行政主管部門組織的土地估價專業培訓考試，取得資格證書后，方能從事土地估價工作。
第五十七條 改組或新設上市的股份制公司，必須選擇具有A級地價評估資格的評估機構進行地價評估。
第五十八條 土地估價中介機構，必須持有營業執照和經國家或自治區土地行政主管部門批準備案的土地估價資格證書，方準予承擔土地估價業務。實行土地估價資格審驗、資質評審制度。土地估價結果，必須按規定報送旗縣以上土地行政主管部門備案。
第十章 土地交易監督管理
第五十九條 旗縣以上人民政府在其管轄范圍內的土地應實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一供應、統一管理，并建立土地儲備制度，達到政府壟斷土地一級市場，搞活土地二級市場的目的。
第六十條 土地交易應當遵循自愿平等、誠實信用、公開的原則。
第六十一條 不符合《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十四條規定的，土地使用權不得交易。
土地交易實行許可制度，土地行政主管部門對符合本辦法規定的土地交易申請者，發放《土地交易許可證》。未領取《土地交易許可證》的，不得交易。
第六十二條 任何單位和個人都不得私下轉讓、出租、經營土地使用權。土地交易必須進入土地行政主管部門指定的土地交易場所進行，并接受土地行政主管部門的監督。
第六十三條 土地交易應當使用書面合同，土地交易合同格式由土地行政主管部門按國家規定統一制定。
第六十四條 土地交易實行合同鑒證制度，土地行政主管部門對土地交易雙方簽訂的合同進行審核、鑒證。未經鑒證的，交易行為無效。
【關鍵詞】：土地市場；建設；問題；措施
中圖分類號：D651.1文獻標識碼： A
1、我國土地市場建設存在的問題
1.1 國家的土地所有者角色定位和政府管理土地市場的職能還不協調
市場經濟客觀要求政府必須將職能定位于制定市場規則，維護市場秩序和營造市場環境上，通過法律和經濟手段調控市場，減少對市場的直接干預。在土地公有制條件下，國家還是國有土地的所有者，是土地供給的市場主體。在當前中國經濟社會以及市場成長的特定階段上，國家的土地所有者角色和政府管理土地市場的職能還沒有分化好，地方政府以土地供給者、土地需求者、土地開發者、市場規則制定者、市場秩序調控者等身份參與土地市場，這就造成地方政府往往重土地審批供應，輕市場調控、監管與服務，不利于形成統一、公開、公平、有序的競爭性土地市場，從而無法建立反映市場供求狀況、資源稀缺程度和環境損害成本的資源價格形成機制。
1.2 規劃與市場在土地資源配置中的分工及配合還需要改進
土地利用總體規劃(包括土地利用年度計劃)和土地市場是現階段我國土地資源配置的兩種基本機制，目前這兩種機制的關系還沒有理順。土地利用總體規劃及土地利用年度計劃是實現最嚴格的土地管理制度的重要手段，具有針對性和階段必要性。但是，指令性的土地利用總體規劃及土地利用年度計劃無疑也在很大程度上壓縮了土地市場的空間，影響市場在土地資源配置中發揮基礎性調節作用。同時，土地利用總體規劃及土地利用年度計劃的剛性以及對各地情況和未來情勢變化的不適應性，使土地利用總體規劃及土地利用年度計劃的效果打了折扣。科學地劃分土地利用總體規劃以及土地利用年度計劃與土地市場的職能定位，探索二者相互支撐、相互配合、相互促進的銜接方式，是當代中國特色土地市場建設面臨的關鍵問題之一。
1.3 集體建設用地市場管理不規范
我國對國有和集體兩種不同的所有制實行不同的管理制度。在城鎮國有土地市場得到迅猛發展的情況下，農村集體建設用地流轉受到法律的嚴格限制，壓抑了集體土地的價值和資產屬性，導致集體建設用地配置效率低，利用率不高，不利于節約集約利用土地，影響了城鄉統籌發展。同時，由于龐大的存量集體建設用地長期沒有納入規范的市場管理，造成集體建設用地隱形交易大量存在，出現了小產權房和農民宅基地無序交易等混亂現象。
1.4 現行的土地征收制度不符合市場化改革的要求
我國的征地制度為工業化、城市化進程的快速推進作出了巨大貢獻。但由于土地征收范圍大、補償標準低，使地方政府可以通過土地征收獲得發展空間和大量的經濟收入，因而加劇了地方政府擴張用地的內在沖動。這既增加了耕地保護的壓力，也不利于土地的節約集約利用，還扭曲了市場價格，不利于土地市場的健康發展。
1.5 尚未實行符合土地市場發展要求的不動產稅制
我國現行土地稅收制度的基本框架，如城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和房產稅等，主要是在20世紀80年代末90年代初形成的，當時是要突出和強化資產管理，而且在稅制設計上，保有環節稅種少、稅負輕，流轉環節稅種多、稅負重，導致土地使用者保有土地成本低、轉讓成本高，不利于土地的高效利用。這種稅制設計已經嚴重落后于土地市場與房地產市場深度融合，房地產業成為支柱產業、土地資產不動產化的新形勢。國際上通行的不動產物業稅還沒有進入我國，制約了土地市場的成長和發展。
2、加強土地市場建設的意義
2.1 是增強政府調控能力的有效途徑
規范和有序的土地市場有利于政府對土地資源和社會資源以及經濟建設的宏觀調控。只有規范土地供應渠道，才能夠有效保證全省的建設用地需求和糧食生產安全，也才能保證可持續發展有較為充足的土地資源。
2.2 有利于節約土地資源，實現集約利用
對投資者來說，在規范管理的環境下，越是公平取得的資源包括土地，越是會全力以赴地加以利用，絕不會粗放利用，更不會讓它長久閑置。要實現在集約用地的同時，保障建設用地的需求，就必須建立由市場主導配置資源的長效機制，實現對土地資產的有效調配和集中統一管理，最終使國家受益、企業和個人投資者受益。
3、完善土地市場建設的措施
3.1 從實際出發，選擇具有本國特色的土地市場模式
不同國家土地市場的結構和模式往往因受該國的政治制度、土地權利制度、法律體系、文化歷史傳統和發展階段等的影響而有很大不同。土地市場的培育和建設大都從本國實際出發，形成各具特色的土地市場模式。我國的土地市場建設也需要從中國的獨特土地公有制、政治體制、法律體系出發，充分考慮我們經濟社會發展所處的階段，特別是要與過去三十年土地制度改革的成果相銜接。
3.2 促進土地市場結構簡單化，降低交易費用
發達國家或地區的土地市場結構都比較簡單，交易規則都很簡明，都由平等的市場主體自由交易，政府只是根據相應的法律、政策進行調節。我國應逐漸簡化土地市場結構，公平對待國有土地和集體土地，明確所有權和使用權主體的權、責、利，通過稅收、規劃等政策來調控市場。
3.3 對土地市場的管理應更多使用經濟和法律手段，減少對土地資源配置的直接干預
土地市場不同于其他市場，政府的介入是必不可少的，而且政府在介入土地市場時出于不同的目標對土地市場的管制和監控程度也存在一定差異，但其共同點是政府干預更多使用經濟手段和法律手段，盡量減少對土地具體交易的干預，減少行政手段的使用。在我國土地市場建設中，今后應加強土地法律制度建設，要協調好土地利用總體規劃及土地利用年度計劃等行政手段與土地市場的關系，更多依靠稅收、利率等經濟杠桿來調控市場。
3.4 土地市場管理的重點應轉向保持市場穩定，防止市場波動
經濟發達國家和地區的經驗顯示，隨著經濟發展進入后工業化階段，土地市場的管理轉向保持市場穩定，防止市場波動。土地市場調控政策的焦點轉向采用稅收的手段調控市場投機，其中土地保有稅和增值稅是抑制土地市場投機的重要手段。經過20多年發展，目前我國土地市場的基礎框架已經建立起來，地產泡沫問題已經出現。今后我國土地市場調控政策應該是培育市場與防范地產泡沫并重。目前，我國土地保有稅稅負過低，且征收范圍狹窄，流轉環節稅種過多，不利于土地的合理有效利用，不利于抑制地價的上漲。因此，我們需要盡快改革現行稅制，創設并建立完善的不動產保有稅體系，降低土地增值稅。
3.5 注意解決土地資源配置中的效率與公平問題
土地資源配置中的效率與公平問題是土地市場建設的永恒主題。在土地市場成長的不同階段上，土地資源配置的效率與公平這一對矛盾的重點及表現形式都有所不同。如韓國1990年代土地資源配置的公平問題凸顯，政府隨之開始土地政策的轉向，通過國家公司開發土地、增加住房（特別是中低檔住房）的措施來緩解土地供需的結構性矛盾和社會公平問題，取得較好效果。隨著中國特色土地市場的基礎框架的建立，在土地資源配置效率的問題逐步得到解決的形勢下，土地資源配置的公平問題也將出現，在一定時期甚至可能成為社會矛盾的焦點。這就要求我們在土地市場建設過程中，關注和解決土地資源配置中的效率與公平問題。
4、結束語
綜上所述，土地市場的健康發展對我國的經濟發展與穩定有著至關重要的意義。由于我國的土地市場起步晚，發展尚不完善，在發展的過程中出現了諸多問題，對我國的經濟發展影響較大。只有不斷地對我國的土地市場建設進行完善，才能夠保證我國市場經濟的穩定發展。
參考文獻
Abstract: Since the establishment of the land market, primary market develope rapidly, while the secondary market is still at a relatively slow and lagging situation. However, with the transformation of country's economic development pattern, and upgrade and optimization of the industrial structure, to actively promote the stock of land transfer and accelerate the development of land in the secondary market has become an important part of land management.
關鍵詞:土地二級市場;問題;對策
Key words: land secondary market;problems;countermeasures
中圖分類號:F293 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)24-0142-01
0引言
土地使用權作為商品進入市場,必然會在市場上流轉,形成土地二級市場。土地二級市場對繁榮土地市場,優化重組土地資源配置有著積極的作用。但是,如不加以規范管理,土地二級市場無序發展就會沖擊土地一級市場,影響土地市場健康發展,導致國有土地資產流失,擾亂經濟秩序。
1土地二級市場現狀
據了解,目前各地的土地使用權轉讓、租賃、抵押等二級市場交易十分頻繁,其中土地使用權的轉讓存在私下交易較多等不規范狀況,主要表現為以下幾個特點:
①交易的自發性。土地私下交易、隱形交易較為普遍。存在大量土地私下交易的原因,一方面固然和當事人受經濟利益驅動有直接關系,但和土地二級市場不完善,土地交易沒有固定場所,交易信息不靈也有關系。土地交易當事人互相隔絕,不能及時掌握交易信息,致使買家找不到賣家,賣家找不到買家,就只能托親戚、找熟人打聽信息,私下談價成交。在交易過程中,由于當事人不懂土地使用權轉讓的法律及政策規定,對劃撥土地、工業用地、集體土地甚至未經處理的違法占地,也進行私下流轉。
②交易的非法性。城鎮范圍內的存量土地,大多為國有劃撥用地。有些用地者違反法律規定,采取作價、入股、合資等方法變相、私自流轉這些土地;有的將拆遷安置用地或多余的安置用房,私下買賣轉讓;還有的私自改變土地用途,改變土地的使用條件進行交易。
在城市、城鄉結合部和經濟較發達村鎮,部分單位、村委和農民擅自出租、出售房屋,造成了集體土地的非法流轉。
③管理的多頭性。土地使用權的轉讓、租賃、抵押等交易行為,主要有三個部門的介入。一是房產管理部門。目前地產和房產分別屬于國土部門和建設部門管理。城市國有土地使用權的房屋轉讓交易還比較規范,但集體土地使用權的房屋轉讓交易十分不規范,處于“各掃門前雪”的狀態。二是人民法院。有些法院在裁定涉及土地使用權方面的案件時,沒有充分考慮土地權屬是否合法,未經國土部門批準將土地使用權裁定給相關當事人。三是拍賣公司。少數拍賣公司在拍賣房產時,將土地使用權一并轉移,擾亂了土地二級市場健康、穩定發展。
④交易多樣性。在土地隱形市場中,既有國有土地交易,又有集體土地交易,交易的形式也多種多樣。一是純土地非法買賣或變相買賣流轉。有的村集體經濟組織借辦福利、公益事業或籌集舊村改造資金之名,未經批準私下將集體土地使用權賣給其他單位和個人進行非農建設。有的村甚至擅自招標出賣二、三產業用地。二是集體建房和農民拆遷安置住宅買賣。部分村集體經濟組織和農村居民,在經濟利益驅動下,以轉讓為名,出售拆遷安置用地,從中牟取暴利。區位較好的村集體經濟組織以土地為條件,吸引外地單位和個人興辦企業,流轉集體建設用地使用權。三是企業將因遷移、轉產、改制、兼并非農建設用地使用權,以作價入股、聯營等方式進行轉讓。四是出租房屋同時出租土地使用權。在城鎮規劃區內、城鄉結合部、經濟發達的村鎮,部分單位和農村居民憑借地理環境優勢,通過出租房屋,實現土地使用權租賃。對城郊結合部的村集體組織和農戶而言,轉讓、出租土地、房屋獲取的經濟收益遠高于農業收入,因而有的甚至擅自把農用地轉為建設用地或違章建房出售、出租,獲取高額回報。
2規范土地二級市場管理的對策
在管理中要兼顧土地一、二級市場。國土部門在強化對土地一級市場壟斷的同時,必須加強對二級市場的管理。一級市場經營不善,就會促成二級市場混亂無序,二級市場不能有效管理,也會擾亂一級市場的正常秩序,最終影響到土地在經濟發展中的宏觀調控作用。
認真落實國土資源部關于建立土地有形市場,促進土地使用權規范交易的有關規定。在土地市場各方面相對健全完善的基礎上,進一步強化職能,落實責任。建立固定的交易場所,創造條件,建成類似于行政審批式的土地交易大廳;要暢通交易信息,采取多種手段,公布和提供土地供求信息,收集、儲存、土地交易行情和交易結果;委托中介機構代辦土地交易相關事務,積極拓寬業務渠道和范圍,提供土地政策法規、土地市場管理規則、土地利用投資等方面的咨詢。
加強農村集體土地使用權轉讓管理。在農戶住宅用地審批過程中,要嚴把一戶一宅關,從源頭上制止農村集體土地非法轉讓。同時,盡快制定出臺農村集體土地使用權轉讓及流轉的意見和辦法,促進農村集體土地使用權合法流轉。
加強對非法土地市場的打擊力度。土地交易機構的性質是事業單位,不具備執法的職能,但應積極協助國土執法監察大隊查處打擊非法土地交易。交易機構要多深入基層、加強調查研究,拓寬渠道,為專業執法機構提供線索和信息。督促交易者主動辦理相關手續,最大限度地減少違法交易行為的發生。
土地是人類社會生存發展的基礎，既是重要的資源，也是重要的資產，還是政府調控經濟的重要杠桿。近年來，隨著市場經濟的不斷發展和土地使用制度改革的不斷深化，隨著各級黨委政府對土地管理工作的不斷加強，我國的土地市場建設獲得了較大發展，土地資本運營已成為土地管理工作的重要課題。**是一個較為貧困落后的山區縣，人多地少，耕地后備資源不足，加大土地使用制度改革力度，加快國有土地資本運營顯得尤為重要。20xx年下半年實施縣鄉機構改革，新組建**縣國土資源局，在縣委、縣政府的正確領導和上級業務主管部門的大力支持下，我局圍繞中心，服務大局，以提高土地對可持續發展的保障能力為目標，堅持資源保護與資產管理并重，建立健全土地收購儲備各項制度，加大國有土地儲備交易工作力度,嚴格執行經營性用地“招拍掛”出讓規定，土地市場的培育發展和規范管理工作取得了一定的成效。
一、 **土地市場建設的現狀
近年來，我國土地使用制度改革在不斷深化，如何盤活土地，抓好土地儲備交易工作成為經營城市的一大課題。為此，我們按照縣委政府的統一部署，創新工作思路和方法，在改造舊城、開發新城工作中，為實現政府壟斷土地一級市場，在完善土地儲備交易制度方面結合縣情做了大量艱苦細致的工作。
（一）成立機構 建章立制
土地收購儲備制度的產生是政府壟斷土地一級市場、調控土地二級市場的內在需求，也是深化土地有償使用制度改革的必然結果。由于我縣城鎮規模較小，布局分散，城區基礎設施不完善，城市建設資金短缺，過去長期實行無償、無期限的土地使用制度，大部分存量國有土地以劃撥方式進行轉讓，非法入市現象嚴重，應征土地出讓金隨意減免現象時有發生，造成大量國有土地資產流失，政府難以發揮宏觀調控的作用，也為土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。針對這一情況，為全面貫徹落實國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》(國發[20xx]15號)和國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部第39號令）等文件精神，依法規范土地市場，確保政府對土地一級市場的高度壟斷。20xx年8月，我縣成立了土地儲備交易中心，隸屬**縣國土資源局，定編5人，主要從事土地征收征用、土地收購、土地儲備、國有建設用地出讓等工作。
確定土地收購儲備中心是接受縣政府委托實施國有土地資本運營工作的法定機構，代表縣政府對城鎮國有土地實行統一征收、儲備、經營和管理，做到“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。同時，結合我縣實際，制定出臺了《**縣國有土地收儲運營管理暫行辦法》、《**縣國有土地收儲運營程序》和《**縣土地使用權交易市場管理暫行辦法》等制度，為規范有序地實施土地儲備交易提供了保障。
（二）清理整治土地市場，優化土地儲備交易環境
20xx年2月20日，國土資源部召開土地市場秩序電視電話會議，下發相關通知，針對一些地方土地管理松馳，制度不健全，土地市場混亂問題，決定在全國范圍開展土地市場秩序治理整頓。為優化土地儲備交易環境，我縣以進一步治理整頓土地市場秩序為契機，抓好土地市場秩序治理整頓，促進土地市場建設，進一步深化土地使用制度改革，明確劃撥供地范圍，切實抓好經營性土地招標拍賣掛牌出讓工作。自20xx年以來，我縣就完善土地儲備交易機制，加大土地市場配置力度，連續推出了一系列舉措。結合我縣實際，下發了《**縣人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》，堅持統一規劃、統一征用、統一開發、統一管理、統一出讓的土地管理“五統一”的原則；根據土地市場的變化，及時修改我縣的城鎮規劃區基準地價，并就土地儲備范圍、土地儲備工作程序、儲備土地的處置程序等內容進一步明細化、規范化；相繼出臺《關于加強城鎮規劃區內土地管理的通告》、《關于加強土地市場秩序管理、嚴禁非法買賣土地轉讓土地的通告》，堅決凍結縣城區內建設用地的供應和審批，查處非法買賣、轉讓土地。一系列文件的出臺，為搞好土地收購儲備和規范土地市場提供了法律法規支持。
（三）多形式并舉，廣泛宣傳國土資源法律法規
為使國土資源法律法規家喻戶曉，人人皆知，我縣在宣傳力度上花了很大的力氣，收到很好的效果。近年來，我們始終把國土資源法律法規、土地國情、國策的宣傳教育工作放在首位。采用書寫張貼懸掛標語、出動宣傳車、利用網絡、廣播電視、舉辦專欄板報、演講比賽、印發資料、召開座談會等貼近實際、貼近群眾、貼近生活的形式，廣泛、深入地宣傳土地管理特別是耕地保護的重要性、必要性和緊迫性。通過每年開展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣傳活動，使全縣人民特別是各級領導干部充分認識到我縣國土資源保護與利用的現狀及所面臨的嚴峻形勢，明白土地是不可再生的資源，以此增強土地憂患意識，全面提高耕地保護和合理利用土地的 自覺性。這樣，使國土資源法律法規更加深入人心，干部、群眾的法律意識有了明顯提高，也為我縣推進土地儲備工交易工作和規范土地市場營造了良好的氛圍。
（四）認真履行職責，實施土地交易“陽光工程”
招拍掛出讓國有建設用地是《土地管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部第39號令）及相關法律法規要求的公開土地出讓的方式。法律規定，經營性用地必須實行“招拍掛”。近年來，我縣不斷完善經營性用地“招拍掛”出讓制度，著力于掛牌出讓精心打造土地交易“陽光工程”。全縣經營性用地掛牌出讓一律實行市場化運作，堅持公開、公平、公正原則，采取招拍掛方式公開出讓。并通過《中國土地網》、廣播電視等媒體和張貼公告等形式對外公告，實施陽光交易。參加競買土地者有縣內、縣外，州內、州外，也有省內、省外的投資商、開發商。每宗地掛牌出讓公告期滿后，有兩家以上要求現場競價，均由縣政府牽頭組織新區建設指揮部、國土資源、建設、紀檢監察、財政等部門聯合舉行現場競價會，在媒體上交易結果，接受社會監督，取得了良好的成效。
土地儲備交易中心成立以來，嚴格按照規定對國有土地實行統一征用、儲備、經營和管理，依法按程序對全縣經營性用地實施了招標拍賣掛牌出讓工作，自土地儲備交易成立至今的5、6年時間，**縣土地儲備交易中心在**縣國土資源局的領導下，以盤活存量國有建設用地、合理流轉土地資源為工作出發點，供應國有建設用地32.4840公頃，其中劃撥21.39公頃，出讓11.0940公頃，收取土地出讓金5054.2625萬元，為**縣城新區基礎設施配套建設提供了必要的資金保障，解決了72個黨政機關及社會團體單位的辦公用地問題，為**縣城特別是縣城新區的建設發揮了積極的作用。
二、 **土地市場建設存在的主要問題
我縣的土地市場建設正處于發育起步階段，經過五年多的培育和規范，雖然取得了一定的進展，但也存在一些問題。
一是市場機制配置土地資源的基礎性作用還未得到充分發揮，出讓供地、招標拍賣掛牌出讓供地的比例還有待提高。由于行政行為和部門利益驅動，在發展經濟、企業改制和招商引資等方面供地操作不夠規范，低價出讓、甚至減免出讓金的現象依然存在，影響了市場機制配置土地資源作用的充分發揮。
二是土地市場管理的法律法規和各項制度有待進一步落實，政府對土地市場的宏觀調控還有待加強。土地市場發展的前提是政府控制土地供應總量,但社會上部分人員國土資源政策、法律意識淡薄，違法占地、隨意占用耕地的現象屢禁不止，少數開發商與鄉（鎮）、村違法私自簽訂用地協議圈占土地搞建設，多頭分散供地久治不絕，影響了政府對土地供應宏觀調控的實施和耕地保護。
三是由于我縣是一個較為貧困落后的山區縣，年供地量不大，競爭力不強，加上收購土地的資金無來源，財政提供不了專項周轉金，銀行貸款困難，造成收儲資金無著落，從客觀上給土地“招拍掛”工作帶來了一定的制約。
四是土地私下交易行為比較突出，少數單位和個人為逃避稅費，不依法申報辦理變更手續，部分企業、行政事業單位利用原劃撥土地直接非法入市或用于經營性房地產開發，造成土地交易市場混亂。
上述問題的產生，既有國土部門內部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的諸多原因，主要表現在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落實。建設項目用地選址隨意性大，未能按照土地利用總體規劃進行選址，在項目用地不符合土地利用總體規劃時，往往實行規劃跟著項目走，隨意調整規劃。多數情況下，用地單位或個人忽視城市規劃，認為只要獲得政府批準的土地，建設過程中隨意性較大，不嚴格執行供地過程中的規劃設計要求；部門間的相互協調不夠，宗地管理無法實現，違規現象時有發生。二是土地收購儲備中心的職能不到位，政府不能集中統一供地，多頭供地現象依然存在，使“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的原則得不到真正的落實。三是一些單位和個人對土地政策、法律法規意識不強，違法占地現象時有發生，部分鄉鎮過分強調發展經濟，隨意提供工業用地，只顧當前利益，不顧長遠計劃。為引進資金，興辦企業，一味遷就企業不合理要求，以犧牲土地和農民利益為代價，不要求企業主嚴格地完善依法用地手續，造成農村土地市場混亂。四是缺乏土地儲備資金，從而對老城區企業改制、劃撥用地改變用途等國有土地管理的難度加大，無法按照相關法律法規進行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出讓金未按上級要求管理、分配使用，致使在應對上級檢查時捉襟見肘。
三、解決**土地市場建設問題的對策措施
規范土地市場就是政府用市場的眼光看待國有土地，通過運用市場機制和市場規律，最大限度地優化配置土地資源、資產，實現土地的經濟、社會和環境效益的行為，它對于促進可持續發展有著至關重要的作用。針對上述我縣土地市場建設存在的問題，我們堅信在縣委、縣政府的正確領導下，在縣人大、縣政協的監督指導下，通過自身的努力一定能逐步加以解決。
一是繼續深入開展宣傳教育工作。采取多種有效方式，從發展和規范土地市場、完善社會主義市場經濟體制的高度，大力宣傳規范土地市場、實施經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的重要意義，為深入推進經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓工作營造良好的氛圍。
二是進一步健全和完善土地公開供應制度。建立土地市場集中統一供應制度，國有土地招標、拍賣制度和依法行政工作制度。促進土地“招拍掛”工作公開、公正、公平。
三是要同相關協作部門共同研究解決土地招拍掛工作中的問題，完成供地前期規劃、供地后期管理的基礎工作和驗收工作；建立統一協作關系，共同促進和培育規范的土地市場。
一、廣東省國有建設用地二級市場建設的總體情況
廣東省長期以來積極探索培育和完善國有建設用地二級市場，從1999年起就開始建立土地有形市場，本著“公開、公平、公正”的原則，建立了專門的二級市場交易平臺，促進了土地有形市場的正常運作和健康發展。目前，廣東省國有建設用地二級市場總體情況良好，為增加土地供給、促進集約節約用地、優化土地資源配置發揮了積極作用。在廣東省經濟發達地區的國有建設用地二級市場尤為活躍。在廣東國有建設用地二級市場的交易形式中，轉讓和抵押的宗地數量相對較多，出租的情況較少甚至沒有。由于在廣東許多地區，國企改制都已經完成，在企業改制過程中，對國企劃撥土地的處置已基本完成，所以劃撥土地作價出資和授權經營的情況也較少。從交易主體看，二級市場相比一級市場政府壟斷不同，呈現出主體多元化特征，既有含農村集體和鎮街道下屬企業在內的各類經濟組織，也有個人，還有各類房地產開發公司。從土地用途看，類型多樣，既有工業倉儲，也有商住用途。
二、廣東省培育和完善國有建設用地二級市場的主要做法和經驗
1.制定并出臺規范國有建設用地二級市場的有關政策法規和規范性文件
2008年，廣東省人大常委會修改出臺了《廣東省實施辦法》，專設“第六章 建設用地使用權交易管理”，對國有建設用地包括出讓和劃撥兩類土地的轉讓、出租和抵押所涉及到的相關問題進行了嚴格明確的規定，對規范二級市場交易具有指導意義。廣東省政府1998年出臺了《廣東省城鎮國有土地使用權公開招標拍賣管理辦法》（粵府令第39號），以規范國有土地使用權招標、拍賣行為。廣東省政府2002年出臺了《廣東省土地使用權交易市場管理規定》（省政府第79號令），其中涉及規范土地使用權轉讓的有關規定。2003年，廣東省國土資源廳出臺了《廣東省土地使用權公開交易規則》、《土地交易機構內部工作制度》、《土地使用權交易成交證明書》（粵國土資（利用）字[2003]231號），其中《廣東省土地使用權公開交易規則》專設“第三章土地使用權轉讓前期工作”。廣東省國土資源廳出臺了《關于加快金融機構抵債土地處置的若干意見》（粵國土資發[2004]73號），明確了金融機構抵債土地的四種處置方式。
廣州市2003年印發了《廣州市國有土地使用權出讓、轉讓規則的通知》（穗國房字[2003]309號），同時要求實施《廣州市國有土地使用權轉讓規定（試行）》。佛山市出臺《佛山市土地市場管理辦法》（佛府[2002]34號），專設“第三章國有土地使用權轉讓”和“第五章土地使用權抵押”，對土地使用權轉讓、抵押中的一些具體細節問題予以了明確；還出臺了《佛山市實施辦法》（佛府[2004]24號）。佛山市所轄各區還根據本區的實際情況出臺了相關規定，如：禪城區制定了《佛山市禪城區國有土地使用權出讓、轉讓公開交易規則》（佛國土資禪[2007]93號）；順德區制定了《關于規范土地使用權轉讓審批的通知》（佛國土資順[2007]154號）、《關于進一步規范土地房產管理工作的通知》（順府辦發[2007]103號）、《關于規范以土地作價出資入股方式轉讓土地使用權審批的通知》（佛國土資順[2008]38號）、《關于進一步加強土地市場管理的實施辦法》（順府辦發[2011]25號）。廣東省通過完善國有建設用地二級市場制度建設，進一步加強地方土地市場管理，優化土地公開交易環境，規范土地市場秩序，加大對土地市場的調控力度，保障經濟社會可持續發展。
2.明確將國有建設用地使用權轉讓納入土地公開交易平臺，確保“公開、公平、公正”
廣東省國有建設用地轉讓嚴格按照《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》、《廣東省土地使用權交易市場管理規定》、《廣東省土地使用權公開交易規則》等相關規章和規范性文件規定實施。符合公開交易的轉讓行為主要參照一級市場出讓的交易規則和交易程序。廣東省政府2002年出臺的《廣東省土地使用權交易市場管理規定》（省政府第79號令），明確規定屬于以下四類情形的土地使用權轉讓必須在土地交易機構公開進行，“1、國有企業、集體企業和公有經濟成分占主導地位的公司、企業土地使用權轉讓（含以土地使用權為條件進行的合營合作建房）；2、以劃撥方式取得的土地使用權轉讓。但必須依法經過批準，簽訂土地使用權出讓合同，補交土地使用權出讓金；3、為實現抵押權而進行的土地使用權轉讓；4、判決、裁定需要拍賣的土地使用權轉讓”。按規定必須進行公開交易的，嚴格按規定執行。如不按規定進行公開交易的，則不予以辦理土地變更登記。
廣州市國土房管局在土地轉讓過程中，要求國土證、出讓合同、地塊資料、轉讓合同（樣本）等有關信息必須在廣州市國土房管局網站予以公布，從而保證信息的全面公開，廣州市國土房管局網站已成為各房地產企業了解土地交易信息的重要渠道。在申請人申請公開轉讓時，要求他們提供國資部門或授權經營管理部門同意轉讓的批文作為申請要件，廣州國土房管局根據轉讓的相關規定進行嚴格審查，確保轉讓的公平、公正。在受理協議轉讓案件時，為避免國有資產流失，嚴格審查轉讓人的股東及工商登記情況，在明確轉讓人不屬于公有經濟成分占主導地位的公司、企業，才同意辦理協議出讓。
1.加強節約集約用地的必要性
從國家的宏觀政策看，加強節約集約用地已成為土地管理的一項極為重要的內容。從2003年初開始，中央加大了耕地保護和土地調控力度，出臺了一系列政策和措施進行土地市場治理整頓。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高、符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國應長期堅持的一貫方針。
2.節約集約用地中存在的問題
2.1用地空間組織形式相對落后，結構不合理 許多地方的工業項目用地基本上以傳統獨立式院落為主，且面積較大。工業規劃區塊內標準廠房及多層廠房等先進的空間組織形式所占的比例很低，土地空間未得到充分利用，土地資源浪費嚴重。
2.2土地閑置現象時有發生，工業用地投資強度過低 造成這些問題既有思想上缺乏對節約集約用地重要性、緊迫性認識的原因，也有土地利用總體規劃與各類專項規劃不能有效銜接，建設用地總量控制不能有效執行，政府宏觀調控力度不夠的原因。當前，許多地方正處于加快推進工業化、城鎮化、現代化發展的關鍵階段。發展和建設必然要用地，包括要占用一部分耕地，而我們的土地尤其耕地又極為稀缺。根本的出路就在于節約集約用地，使有限的土地產出最大的經濟效益、社會效益和生態效益，絕不能大手大腳、亂占濫用土地，特別是不能盲目圈占、破壞浪費耕地。
3.節約集約用地的對策措施
3.1強化土地規劃管理，引導節約集約用地 超前預測，充分認證，科學劃定土地功能區域，使用地空間布局更為合理，引導合理、集約利用土地，區域經濟、社會和環境的協調發展。搞好各項規劃銜接。要協調好土地利用總體規劃與其他專項規劃的關系，并通過規劃引導工業項目向開發區集中，努力提高區域性社會資源共享程度，嚴格控制新增建設用地，確保有限的土地資源得到充分合理利用。
3.2強化用地預審管理，確保節約集約用地 把住用地預審關，可以有效防止用地單位粗放用地，也可以有效遏制部分用地單位存在的圈地傾向。加強用地預審，要設好和把好下面三道關：提高建設項目用地準入“門檻”。對引進的項目，要設好準入關，合理設置用地“門檻”，有選擇地引進科技含量高、經濟效益好、污染程度低的項目。要提高用地投資強度和產出密度標準，優先發展單位用地產出率高的產業；嚴格用地審批。對要求新增建設用地的用地單位，必須已經充分消化使用了現有批準的土地，才能安排新的用地指標。對存在閑置土地傾向的用地單位，不報批新的建設用地項目；嚴格審查用地規模。按照“建設用地雙控指標”的要求，嚴格控制建設項目用地規模。對投資強度、建筑容積率、非生產用地比例達不到要求的，要相應核減用地面積，并由項目單位重新進行總平圖設計。計劃、規劃和國土部門在項目審批、總平圖審查、用地計劃安排、具體建設項目供地各個環節中，都要對建設項目的用地規模進行嚴格的審核。
3.3強化土地市場管理，激勵節約集約用地 強化土地市場管理，重點是要全面落實經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，提高土地資源的市場化配置程度，增強市場主體用地成本意識，提高全社會珍惜土地、節約用地的自覺性。
3.4強化存量土地管理，推進節約集約用地 通過鼓勵和引導企業依法轉讓或出租閑置廠房，實施廠房加層、改造老廠、內部整理和余缺調劑，引進先進設備，節約生產空間等途徑將存量變增量，提高土地利用效率。在符合城市規劃的條件下，鼓勵用地單位充分利用現有廠區存量土地擴建、新建、翻建標準式多層廠房，盤活閑置廠房、倉儲等用地。
關鍵詞：政府角色；土地市場；外部性
中圖分類號：F120文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）03—0033—05
長久以來，人們普遍認識到土地利用中存在廣泛的外部性現象。出于最大化社會總收益的考慮，政府——包括土地私有的國家——往往會在價格機制外加大對土地資源利用的管制。在我國的土地市場上，同樣存在著廣泛的外部性現象，而政府也同樣通過各種方式影響土地市場的配置。學界已有對政府矯正土地市場外部的研究，這些研究有的集中在土地外部性的特點和解決的主要方向，有的則集中在具體的某項矯正行為的實施績效分析。筆者認為，還有必要對現行的各項矯正行為之間的分工和協調情況進行探討。分析政府在土地市場上的不同職能，是理解政府矯正行為以及和市場價格機制分工協調的一個較好方式。從分工的角度講，土地市場影響重大、機制復雜，政府在土地市場上的矯正行為需要達到多個目標。一方面應不影響價格機制正常運行，另一方面要平衡經濟利益、生態利益和社會利益，而不同職能隱含了政府矯正行為中不同的目標函數，是對政府矯正行為的分工；同時，各職能之間也存在著互相的約束和補充，對彼此實施的成本和績效均會產生影響。從這個角度看，只有在了解各矯正方式之間的分工協調后，才能對政府的矯正行為有更全面更準確的認識。
一、政府在土地市場上的職能及行為模式
一般而言，政府在土地市場上主要是作為規則制度的建立者和維護者。政府根據一系列的法律法規制定土地市場的基本規則，如確立產權和交易方式，形成由一系列包括土地征用制度、土地儲備制度等在內的土地市場體系。其次，政府根據經濟、社會的發展戰略等制定土地利用規劃、城市規劃，通過此類規劃綜合安排成片區域內土地的使用。在某些國家和地區，政府會直接參與土地市場交易。我國的情況即是如此，作為城市土地一級市場的壟斷供應方，我國政府通常會制定土地供應計劃，決定土地一級市場的潛在供應情況——包括土地的供應量和供應結構，從而對土地市場的預期和供給需求比例帶來更直接的影響。而當政府作為集體土地所有權受讓方和國有建設用地使用權出讓方這兩個角色直接出現在土地市場上時，政府就直接成為市場的參與者。
1.政府作為土地市場建立者的行為模式分析
從影響外部性的角度看，作為土地市場的建立
收稿日期：2013—02—22
作者簡介：孫超，男，中國人民大學公共管理學院博士生（北京100872）。
者，政府最主要的工作包括明晰土地交易的產權權利束、建立運行良好的交易體系以降低交易成本。我國城市土地市場建立的時間相對較短。在一定程度上，這與計劃經濟時代的經濟特點有關。在計劃經濟時代，由于城市土地歸國家所有、農村土地歸集體所有，土地的資產價值并不被完全承認，也因此未設立可供交易的土地權利。改革開放后，這一情況有所好轉。城市土地使用權從國有產權體系中分離，成為可以被賦予私人所有的權利。這也是土地市場建立的前提條件，由此，土地使用權從無償、無限期、無流動向有償、有限期、有流動轉變，并逐步開始出現普遍性的土地使用權交易。之后，隨著土地管理法的修訂、物權法的出臺，關于城市土地產權的設置逐步強化，與農村集體用地相比，城市土地的使用權從主體到權利束設置上看相對都較為明晰，大大推動了土地市場的發展。在土地產權出現的初期，土地市場出現過一段時期的混亂狀況，主要表現在土地的多頭供應，土地的原使用權人能夠較自由地進入土地市場出讓土地使用權。這種現象雖然在短時間內活躍了土地市場，但由于當時的市場機制尚不完善，無法對價格信號形成良好的反饋和調整，再加上部分土地交易具有一定的短期投機性，土地市場出現了不穩定的狀態。因此，政府對土地權利的設置進行了調整，逐步收緊了土地供應的權利，同時，農地轉用制度、建設用地指標制度、土地用途管制制度等一系列配套體系的確立使得土地的部分發展權繼續由政府控制，最終使得政府成為城市土地一級市場上的壟斷供應者。
由于土地權利之前長時期為國家所有，政府通過行政命令的方式按照規劃全盤主持分配土地資源，因此具有整體利益最大化的取向。在不考慮對外部性的測量準確程度的情況下，可以認為至少在資源分配時，外部性通過政府直接決定配置的方式得到了矯正。但由于缺少價格機制的衡量，因此矯正后的效果是否能夠符合預期則難以衡量。在土地產權設立后土地交易活躍，尤其是周邊區位條件良好的土地價值上升明顯，可以認為外部性逐步在土地價值中得到了顯現。
從交易方式上看，初期的土地交易市場化程度相對較低，主要采用協議出讓的方式，協議出讓能夠較好地反映交易雙方的利益訴求，因此理論上，政府在達成協議的過程中可以更全面地考慮出讓地塊的價值中包含的外部性影響，以及出讓土地開發過程中可能對周邊造成的外部性影響。但隨著出讓規模的擴大，協議出讓的方式制約了市場的進一步擴展。首先，當土地市場涉及的交易擴大到多個地塊以及多個潛在的市場參與者時，政府作為壟斷的供應者要在出讓土地時進行較多的信息收集和討價還價工作，而這所需的成本過高，實際中難以完成，只能放棄一部分利益。這一方面給尋租提供了空間，另一方面，當交易量達到某個臨界點時，過高的交易成本會限制市場規模的進一步擴大。
土地交易的市場化程度真正大幅度提高，是在我國推動經營性用地出讓的招拍掛制度后。由于招拍掛出讓制度相對公開、公正，信息的收集相對方便，使得土地市場的交易費用下降，刺激了土地市場的活躍度。這其中，拍賣和掛牌的方式相對而言市場化程度更高，主要是采取價高者得的方式，既降低了交易成本，也提高了土地市場的競爭性，使得土地更有效地流向經濟效益更好地使用者。
雖然市場的配置效率大幅提高，能夠較好地將土地的外部性納入市場交易的一部分。但這往往表現出一種不對等的現象。相對而言，作為外部性的承受者，土地使用者往往能夠更合理地評估外部性對土地價值的影響，例如，周邊地塊對土地的利用有正的外部性效果，則土地使用者愿意支付更高的價格。但作為外部性的制造者，土地使用者往往難以準確地考慮其土地利用行為對周邊地塊可能造成的影響，無論這種影響是正面的還是負面的。
2.政府作為土地市場管理者的行為模式分析
在土地市場上，政府的作用不僅僅在于確立和維護市場交易的規則和秩序。政府還往往承擔了一部分配置資源的職能，即通過制定城市規劃、土地規劃等方式，確定土地利用的規模和功能分塊。土地規劃以及規劃下的用途管制，是政府對土地市場因外部性等因素而導致市場失靈的重要應對方式。土地規劃的理念是以社會總效益最大化為目標，因此能夠綜合性地考慮各類土地使用的社會邊際收益和邊際成本，進行統籌安排。但規劃作為指導市場的方式也具有其局限性，其一，規劃往往針對于較長的一個時期的發展，而現實中可能由于發展過快或規劃制定時的其他種種原因而出現規劃與現實不符的情況，尤其是我國當前正處于城鎮化的快速發展時期，規劃往往面臨著較短的修改周期。其二，規劃是一種相對較被動的調整方式，需要市場參與者根據規劃進行相應的調整才能達到預期的目標，而這個過程和結果都難以受到控制。其三，規劃實際上很難對土地利用的外部性進行十分準確的分析。因為政府并非是規劃土地的實際使用者，因此既難以了解土地的實際使用方式和使用狀況，也難以了解周邊群體的偏好，因此很難準確地評估外部性，更難以對外部性造成的成本或收益進行測量。這在一定程度上限制了規劃干預市場的績效。因此，一般情況下，政府往往在規劃制定時加大公眾的意見反映，或根據規劃管制，設定相應的土地發展權，使得這種干預更具有合理性。
除了規劃這種量的干預方式，政府還往往采取價格的干預方式。主要包括針對某種土地利用的稅費或補貼。通過稅費或補貼，使得某種土地利用者相對于其他利用方式的成本或收益發生變化，從而影響其對土地資源的利用。例如，耕地與建設用地相比，經濟產出相對有限，土地的資產價值相對較低。不過，耕地具有較大的生態、社會方面的外部性，這一點無法在市場上反映出來，耕地使用者的私人凈收益和社會凈收益不符，結果導致大量的耕地轉化為建設用地，而社會總收益受到較大的影響。因此，政府往往通過耕地補貼、農業補貼等市場化運作方式，激勵耕地保護。
隨著政府管制行為應用技術的發展，一方面，管制的運行成本、精確度均有了一定的提高；另一方面，管制行為也往往在不斷的演化。例如保護耕地是由于耕地具有較強的正外部性。但這種正的外部性對于不同區域的收益不同，而獲得這部分外部性的成本也不同，強制性的保護行為不利于土地的高效利用，因此產生了異地代保等行為。
這些管制行為的演變體現了政府作為土地市場管理者和土地市場建設者之間的協調和融合，使市場機制和政府管理機制更好地相互配合，使管制行為能夠更多地采取市場化的手段并且不對市場的運行產生過多干擾。作為土地市場的管理者，與管制其他市場時的一項不同之處在于，土地資源的管制不僅包括其用途上的配置，也包括空間上的配置。這是因為，對于外部性而言，一方面其影響具有范圍性，且在其影響范圍內有可能均勻分布，也有可能效果遞減；另一方面，對于外部性的承受者來說，其對外部性的影響大小的評估與其對外部性影響的偏好直接相關，且這種偏好對于不同的群體有著較為明顯的區別。一般而言，作為普通的土地使用者，對于負的外部性往往具有更多的趨同性，如污染、噪聲等，而對于正的外部性則因為個人的偏好不同而表現出較大的差異性。如教育、醫療等資源對于處于不同年齡段的效用不同。因此同樣的外部性產品，可能因為所處區域的不同而效果大相徑庭。
3.政府作為土地市場參與者的行為模式分析
作為市場參與者，政府的職能一方面在于通過土地儲備計劃、土地供應計劃等，向土地市場釋放信號。由于儲備計劃包含了政府在一段時間內可能投放的土地供應的“庫存”總量以及儲備開發進度，因此會在一定程度上影響市場參與者的預期；而土地供應計劃往往直接包含了政府供應土地的規模和結構。這種資源配置的模式通過政府的計劃規劃等能夠和市場上的價格信號結合在一起，對市場參與者的決策產生影響。另一方面，政府根據制定的土地儲備和土地供應計劃，進行土地收儲和土地出讓行為，作為市場參與者買（收儲）賣（出讓）土地使用權。
與其他的市場參與者不同，政府無論是在制定計劃還是實際操作時，并不完全依據價格信號作為其調整依據，而這所造成的就是土地資源配置的結果與市場的均衡結果可能存在差異。這種差異有相當一部分情況是由于政府對土地配置結果的外部性的認識和考慮。例如，政府可能認為大型的工業園計劃能夠吸引投資、拉動地方就業、帶動區域經濟增長，也即是造成較大的正的外部性。因此政府可能會加大此一部分用地的供應規模，或降低其供應價格，如我國之前曾經出現的大量興建工業園區并低價出讓工業用地的現象。這種行為邏輯事實上是政府通過對潛在的外部性進行估價，并取代市場競價交易的方式直接對其進行分配。因此，這種舉措可以被視為政府購買外部性的行為。由于政府壟斷了土地供應市場，作為成片土地的擁有者，假設這種土地利用中的外部性效應確實存在，其必然會反映在周邊土地的價值上，而這部分土地增值的收益仍然至少部分地會歸土地的所有者即政府所有。因此，在這種情況下，政府的讓利行為，實際上可以被視為科斯所設想的市場參與者之間對外部性進行交易，進而自發地調整資源配置的行為。
二、政府行為對土地市場外部性的影響與矯正
1.制度層面
從制度層面看，政府作為土地市場上規則制度的確立者，其建立的市場規則和政府管理規則：（1）決定了市場機制和政府管理機制的成本；（2）為政府在操作層面的各種矯正行為設置了約束，并對其進行調整。
政府制定的產權制度確定了土地市場上的產權體系，而產權體系除對產權者的激勵和約束效果之外，也對土地本身及其所衍生出的各種權益進行了界定。當產權體系不夠完善、權益分配不夠清晰時，就會產生外部性。而由于界定產權是有成本的，因此可以說外部性必然會存在，只是程度大小的問題。此外，已界定的權益如果由于交易成本過高而難以自由交易時，則潛在的可能得到矯正的外部性也會持續存在，無法通過市場機制內部化。
我國實行的是土地的公有制，政府掌握了主要的土地產權。因此，與一般的土地使用者相比，出現在土地市場上時的政府具有更大的影響力。其次，與其他土地非國有的國家的政府相比，由于我國政府在土地市場上具有足夠多的資源和權利，因此在進行土地管制行為時能夠采取更豐富、更順暢的市場化方式或將行政性的方式與市場化的方式更好地結合。最后，政府制定的產權規則在框架上決定了政府能夠對土地利用中的外部性進行干預的范圍、程度和方法，因此對政府的外部性矯正行為產生了約束。
2.操作層面
在操作層面上，政府在可能的外部性矯正路徑中進行選擇時，不僅需要考慮制度層面設置的約束，同樣需要考慮其在土地管理中的各項目標的先后輕重。由于各目標彼此之間可能存在著沖突和權衡，因此政府的外部性矯正行為也往往在發生著變化。
首先，不同的發展階段，政府矯正外部性的重點目標也可能存在著不同。在經濟增長為主的階段，土地市場參與者往往對能夠增進總產出的外部性矯正行為比較敏感，而對于生態、社會方面的外部性則放在其次。不僅政府如此，對于普通的市場參與者而言，其偏好也往往集中于經濟方面的外部性效應，而對生態等方面的外部性則不甚重視。例如，在經濟發展初期，良好的經濟外部性往往比良好的生態外部性更受歡迎，換句話說，經濟外部性的邊際效益大于生態外部性的邊際效益，因此，即使對經濟外部性進行矯正的邊際成本更高，政府也更愿意采取措施對這部分資源配置進行矯正。而隨著經濟的增長，經濟外部性的邊際效益下降，生態外部性的邊際效益上升，政府和公眾對生態利益更加關注，則政府將調整目標函數和相應的矯正行為，加大對生態外部性的矯正力度。
其次，在具體的操作層面上，不同的政府角色可能表現出不同的目標函數。而實際中，作為實際的執行者即土地市場的參與者時，政府由于直接受到外部性效果的影響，因此，其外部性矯正行為表現出一部分市場化行為的屬性，而與其他角色下的政府在矯正行為可能存在著目標的偏離，影響最終的矯正效果。而這時，政府往往會在制度層面進行新一輪的調整，以改進政府的外部性矯正行為。
3.政府矯正行為的影響和矯正方式的演變
就土地市場而言，目前已有的研究中與外部性問題有關的一項重要領域即在于土地增值收益的獲取和分配，尤其是在農地非農化過程中產生的增值收益。從我國土地增值收益分配的過程中可以看出政府矯正市場外部的實際影響，這種影響可能由于政府的一些具體行為在某種程度上偏離了政府的目標。因此影響了外部性的矯正效果。而政府則會進一步調整土地市場的運行規則和自己的矯正行為，使矯正效果向自己預期的方向改進。以下就以土地增值收益的分配為例，分析這一調整的出現的原因和調整的過程。
在土地經濟學的理論中，某一地塊的價值除取決于自身初始情況外，還受該地塊上的投資、周邊地塊的投資以及社會的整體投資等因素影響。因此，社會的進步、周邊土地的利用情況等因素都可能使得土地價值增加，這其中除對地塊本身的投資與私人行為有關外，其他更多地取決于他人的或社會整體的行為。具體而言，社會的進步更多是導致土地總體價值的增加，但這部分增加的價值在分配的過程中并不一定在所有土地上均勻分布，而是往往集中在地段良好、周邊設施完善的區域，也即社會進步的增值在受到外部性影響較大的區域份額相對更大、比例相對更高。因此，這種增值在某種程度上可以被視為是外部性的影響。
在現實中，這種增值收益的分配在較大程度上受到了政府的影響。首先，由于產權制度的安排和政府的管制職能，政府能夠以較低的價格獲得土地；其次，由于政府掌握了城市土地一級市場上的供給，因此，政府能夠以相對較高的價格出讓土地，因此獲得了土地增值收益的大部分。這種成本的低約束和收益的高激勵在一定程度上影響了政府某些外部性矯正行為，進而影響了實際的矯正效果。
例如，耕地保護具有較強的正外部性，因此政府往往會加大耕地保護的力度，包括制定耕地占補平衡、劃分基本農田等政策，以獲得這部分外部性效果。因此理論上，在政府的矯正行為之下，農地轉化為建設用地的數量應小于市場自由配置下的數量。但由于現實中，政府能夠在農地非農化的過程中獲得較多的增值部分收益，這在一定程度上強化了政府占用耕地的動機，因此，政府往往加大了占用耕地的規模，使實際的農地轉用規模甚至大于市場自由配置下的規模。這反映了政府在矯正外部性過程中實際效果和目標之間的偏離。
此外，以政府在出讓工業用地時的購買外部性的行為來看，由于政府掌握了增值收益分配的方式，進而能夠以較低的價格獲得土地。因此，政府在購買外部性時往往受到的成本約束較小，能夠以更優惠的政策——也就意味著更高的支付價格——獲得這部分外部性效果。而由于地方政府間較普遍存在著的招商引資過程中的競爭，這種優惠在早年間往往發展到低地價、零地價甚至負地價的程度。這在一定程度上影響了土地市場的價格信號，使土地存在著過度供應的傾向，同時也反過來強化了政府過度占用農地的動機。
由于政府的矯正行為可能存在與矯正目標的偏離，尤其是作為土地市場參與者的政府矯正行為與作為土地市場建設者和管理者的矯正目標的偏離，影響了作為后兩個角色時政府的目標函數的實現。因此，政府往往會對土地市場上的一般規則和管理行為進行進一步的調整，以矯正這種偏離。
在農地轉用領域，首先，政府強化了占補平衡等政策的實施力度，例如制定詳細的考核文件、建立土地督察制度等，強化耕地保護政策對政府行為的約束。其次，對政府在土地出讓過程中的行為進行約束，例如制定工業用地出讓的最低價格標準，規定工業用地必須采取招拍掛出讓的方式等等。最后，從增值收益分配的角度來看，近年來，政府逐步調高了實際中的征地補償標準，而隨著征地補償標準的不斷提高，以及實際征地工作中農民維護自身權利意識提升，農民在農地非農化過程中獲取的增值收益呈逐步上升趨勢。因此，增值收益中有較大的一部分逐步轉向土地的原使用者部分。這種分配方式上的調整進一步弱化了政府在農地轉用過程中的利益激勵，使其外部性矯正行為更合理。
從政府調整后的行為效果來看，耕地的保護工作具有一定的好轉，占用農地的規模雖然仍然較大，但開發復墾的規模也逐漸填補了上來；政府在購買外部性的過程中由于受到了種種約束，因此能夠以更合理的方式更準確地評估外部性的影響，進而采取合理的支付價格，同時也避免了地方政府間的過度競爭。
三、結論
在土地市場上，政府扮演的不同角色賦予了其通過多種方式矯正市場外部性的路徑可能，在一定時期的制度安排下，各種路徑方式對政府具有不同的成本約束；同時，在土地市場上，政府具有多元化的目標函數，在一定時期的發展階段內，政府對各目標函數具有不同的偏好，因此也就有不同的收益激勵。在現實中，政府往往綜合二者，選取對其而言成本收益最優的矯正行為組合。而隨著制度的變遷和發展階段的不同，無論是成本約束還是收益激勵都在不斷變化，因此，政府需要根據具體階段的具體情況，調整自己的矯正行為組合。在現實中，由于多重角色的影響，政府具體的矯正行為可能與總體目標存在一定的偏差，使其矯正結果與預期不符。而政府的多重角色往往會相互作用，對矯正的行為進行進一步的調整，以達到預期的目標。
參考文獻
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關鍵詞：城市土地資源；管理現狀；對策
1 引言
城市土地資源是城市化建設的重要載體。城市建設就是在對城市土地資源合理利用的基礎上為城市的居民提供良好的生活、工作和學習環境。有效的利用城市土地資源能夠為城市的居民提供便利，促進城市的可持續發展，但是若是不對城市的土地資源進行合理的規劃利用，便會造成土地資源的浪費，阻礙城市的持續發展。如何提高城市土地資源的利用率，促進城市化進程，提高城市化水平，是當前各個城市土地資源管理局共同關注的問題。下面我們在分析我國城市土地資源管理的現狀中存在的問題的基礎，提出幾點解決的對策，以供參考。
2 我國城市土地資源管理的現狀
2.1 城市土地的規劃利用與城市的發展規劃不協調
城市的總體規劃是城市建設的重要依據，其規劃主要是由城市建設的相關管理部門負責制定，而城市的土地規劃則是由城市的土地管理部門負責，兩個管理部門之間缺乏良好的交流與溝通，各自為政，這便造成了城市規劃和土地規劃之間的矛盾，嚴重的影響了城市的整體建設。例如，土地管理部門將一些基本農田列為保護區內，而城市建設的相關管理部門在城市的規劃中卻對這部分的規劃為用地控制區內，這便造成了城市土地資源管理的困難。兩種規劃內容的不同是土地不合理規劃的表現，無論是采用哪一種方案，都具有不科學性。
2.2 土地管理與建設規劃管理步調不夠一致
法律法規對土地管理和建設規劃管理程序都有比較明確的規定，但是實際執行過程中由于部門之間相互配合不力，導致兩個方面的管理時常脫節，給城市建設和土地管理造成影響，不能保證城市建設有序進行，或者造成辦事效率低下影響建設速度。這主要還是一個管理體制和領導體制問題，這要求城市建設管理部門與城市土地管理部門要協調一致。
2.3 城市用地緊張與土地浪費并存
我國的城市化進程中，一些城市的政府為了追求城市發展的短期經濟效益，對土地資源過度開發與利用，造成了土地生態系統的破壞。雖然隨著我國的城市化進程的加快，城市的用地面積得到了不斷的增加，但是人均占地面積卻依然遠遠的落后于世界的平均水平。城市用地的緊張，交通不便，住宅擁擠以及教育文化體育等基礎設施建設不全，這都大大的降低了城市化的水平。另外城市土地使用過程中的浪費現象十分突出，由于長期以來在計劃經濟體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現象。
3 城市土地資源可持續發展的對策
3.1 制定科學的城市土地資源的規劃管理，確立合理的城市發展戰略
城市的土地規劃必須切實的對城市建設過程中對土地資源開發管理的作用，必須具有超前意識，明確城市的各塊土地的用途，能做什么不能做什么。以你為只有這樣，才能對城市的土地開發起到約束作用，保證其合理的利用。城市土地利用總體規劃要對用地規模、各類用地的比重、空間控制標準、建筑密度控制標準、人口密度控制標準予以科學化和規范化，另外城市的土地規劃必須堅持可持續發展的原則，重視城市的社會、環境和經濟的多重效益，根據土地的級差合理的利用土地，發揮其用途。
3.2 挖掘城市土地的內部潛力，提高城市土地的利用率
提高城市土地的利用率，關鍵要做好以下幾點：
（1）提高城市土地的利用集約程度，通過調查對城區的閑置土地有明確的把握，籌集資金開發利用存量土地，走內涵式發展道路。
（2）合理規劃城市土地，優化利用土地，力爭每一寸土地都發揮其應有的價值。
（3）利用科學技術的手段，對城市的存量土地潛力進行分析，挖掘城市土地的內部潛力，實現土地資源的有效利用。
（4）建立和諧的人地關系，保持土地的更新能力。在保護現有的土地資源的基礎上，要嚴格的控制開發程度，合理的規劃其土地資源的用途，維持好土地生態系統的自我更新能力。
3.3 轉變城市地方政府觀念，促進城市的可持續發展
發展是硬道理，可持續發展的前提是發展。政府應該科學合理制定開發整理土地供應計劃，并綜合考慮經濟、人口、城市化、環境保護、文化教育等因素。開發管理土地供應計劃應該是公開的、透明的競爭。政府要實行土地統一規劃、統一開發、統一出讓、統一建設、統一管理的整體思路，確保土地的永續利用，從而促進城市的健康、穩定、可持續發展。
3.4 建立和完善城市土地市場，規范城市土地市場管理。
國家應該對土地市場嚴加控制，政府要高度壟斷土地一級市場, 按照國家產業布局和產業結構的調整來配置土地，政府通過土地利用計劃壟斷一級土地市場的供給, 控制一級土地市場的出讓總量, 運用政策影響土地供給價格。城市二級市場作為對城市土地資源的再配置, 其管理的重點應放在嚴格審驗土地使用者的土地用途及土地規劃，把住產權登記關，充分利用優先購買權。
4 結語
總之，隨著我國社會的發展，城市化進程的不斷加快，對土地資源的需求會越來越迫切，環境的壓力也會隨之增長。能否對土地資源合理開發利用是有效的協調人口、資源、經濟和環境關系，緩解矛盾的關鍵所在，同時對我國的城市經濟的可持續發展起著至關重要的作用。因此，各個城市發展的過程中，要堅持可持續發展原則，利用科學手段對土地市場進行管理，規范市場運作秩序，實現對土地資源的有效管理，促進城市的可持續發展。
參考文獻：
從外部環境來看，目前推進以房養老還存在著要面對社會觀念和傳統倫理的挑戰、協調溝通成本較高以及交易運營成本比較高等三大劣勢。業內人士認為，推動以房養老真正的障礙不是產品本身，而是中國房地產市場一二線城市房價不穩定，而以房養老的試點也只能在有條件的一二線城市展開。
對于商業保險公司，以房養老業務存在相應的風險。首先是業務固有的風險，主要是貸款利率變化和被保險人的長壽風險；其次，面臨房產價值大幅度波動的風險。
點評：以房養老是一個創新業務，既有優勢又有劣勢，由于各方對以房養老持謹慎態度，使得市場上的以房養老業務開展受阻。
異常高價地塊備案率偏低
6月8日，國土資源部官網披露土地市場異常交易地塊備案情況通報。根據異常交易地塊備案數據庫，2015年以來，媒體報道的異常交易地塊備案率僅為18%。
2010年，國土資源部印發《關于嚴格落實房地產用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》，要求各地加強地價動態監測，及時掌握地價異常變動，對招拍掛出讓中溢價率超過50%、成交總價或單價創新高的房地產用地，市、縣國土資源主管部門要在成交確認書簽訂后2個工作日內，上報國土資源部和省（區、市）國土資源主管部門。
2011年以后，國土部相關文件進一步完善了異常交易地塊備案制度，明確了異常交易地塊的上報范圍、方式、條件、期限等，同時還要求在備注欄中認真分析異常高價原因，省級國土資源部門應對出現異常高價地塊的市縣進行督促和約談。
點評：異常交易地塊備案制度利于房地產用地市場管理和調控，如果備案數據不實，將影響到土地市場健康平穩發展。
自住房出租引爭議
“現金收房，可年付。”每天，寫著“年付”的中介公司收房廣告，就赫然擺放在小區的出入口，伴隨著來來往往的人群。金隅匯星苑，是北京市首批入市申購的自住房項目之一。然而，交付僅1個多月后，就開始有超過300套的新房對外出租，粗略估算占到房源數的兩成。
北京晚報記者查詢本市關于自住型商品房的管理辦法發現，對于購買之后的管理只有一句：自住型商品住房購房人取得房屋所有權證后，原則上5年內不得轉讓。也就是說，對于自住房的出租，并無明文規定。業主對外出租并不算違規。不違規就意味著完全合理？
關鍵詞：城市規劃知識；土地價格評估；影響
土地價格尤其是城市土地價格不僅由土地利用現狀決定，對土地利用前景的預期也是影響土地價格的重要因素。土地的自然供給數量是固定的和無彈性的。因此，土地是一種稀缺資源。就城市土地而言，更是一種相對供不應求的短缺資源。隨著社會經濟的發展，各部門對土地的需求呈增長趨勢。為了合理地協調與均衡土地資源的供求關系，城市規劃應運而生。城市規劃中歸根到底的問題是土地利用的問題。城市規劃的主要任務最終要靠土地的規劃與安排來實現，因而對土地價格的評估就顯得尤為重要。
一、土地價格評估概述
1.1、城市土地價格的內涵
根據馬克思的勞動價值理論，土地是一種自然生產，是自然存在的，不是人類所勞動的產物，沒有凝聚人類的勞動力，因此土地是沒有任何價值的，也沒有由土地價值決定的價格。就如同很多商品一樣，土地也受供求關系的影響，而且土地市場的供求關系一直處于不平衡狀態。土地供給增長，需求不變，則土地價格下跌；土地供給減少，需求增加，則土地價格上升。當城市發展采取保護農田的政策時，意味著土地供給受到限制，城市開發將趨于高密度的建設方式，土地價格的整體水平將會上升。規劃如果是規定一種特定的用地總量，不但會造成該類用地土地價格水平上漲，而且還會因為規劃方案造成的區位影響，對個別地塊的土地價格產生重要影響。
1.2、城市地產價格的特點
一般商品的價格以價值為基礎，同時，價格還受市場供求關系的影響，不過無論影響多大，它總是圍繞價值或生產價格上下波動的。而土地價格的決定則不是這樣的。土地市場的供求關系與一般商品市場的供求關系不同。由于土地資源的有限性、稀缺性以及不可再生性，土地的供給是沒有什么大的發展空間的。隨著近年來的城市化進程不斷加快，人口不斷涌進城市，以及小城鎮的發展，城市土地的供求關系進一步加劇，土地的供給減少了，地價則節節攀升。同時地產價格也受國家、地區或城市的經濟發展水平、就業情況、居民收入水平、財政收支等有關，通常來講，一個地區如果經濟發展水平高、經濟增長快、產業結構合理、收入水平和投資水平高，地產需求量大，地產價格總體水平也就高，反之亦然。
1.3、城市規劃對地價的影響
土地價格尤其是城市土地價格不僅由土地利用現狀決定，對土地利用前景的預期也是影響土地價格的重要因素。當城市的發展采取保護農田的政策時，就表示土地的供給問題就受到限制，地價的整體價格就會上升。規劃如果限制某一特定用途用地的數量，不僅會造成該類用地地價水平上升，而且由于規劃方案造成的區位影響，還會對一些地塊的土地價格產生影響。
1.4、土地價格評估的重要性
在城市發展過程中，做為職能部門的土地價格評估中心，對土地價格的評估起到了至關重要作用，如負責政府公益性、職能性、社會服務性的土地評估和政府有關地價管理的技術協調工作；負責基準地價，標定地價，出讓底價的評估以及基準地價和標定地價查詢服務等。
首先 土地價格評估有助于土地交易的順利進行。由于土地市場具有強烈的地域性，因而，在市場上不容易獲得完整的價格資料。而土地交易除專業經營公司之外，一般人很少具有這方面的經驗，有必要事先對土地進行估價。只有通過專業人士搜集的各種資料，分析評定后買賣的雙方才不致有上當的擔心，交易自然變得簡單快捷。
其次土地價格評估有助于企業投資。土地作為一種重要的生產要素，常常是企業決策的主要目標之一。根據替代原理，在資金一定的情況下，為了達到某一生產水平，土地投資的多少直接影響其他要素的投資。若地價昂貴，則可減少土地投資而增加資本、勞動的投入；反之亦然。
另外，作為資金融通的手段，也必須對土地進行價格評估。而且土地估價有助于土地市場的完善。并且土地估價有助于土地市場管理。
二、土地價格評估可以控制對城市土地規劃并引導其朝良性方向發展
2.1、城市性質
城市性質是指某一城市在國家政治、經濟、社會發展中所處的地位和所起的作用，是城市的職能的反映。城市性質反映著一個城市的發展規劃和發展方向。城市的特征也應該是不斷變化的動態過程，而不是一成不變的。確定城市性質，必須建立在一定的時間范疇內。
2.2、城市土地的合理化
當今社會城市土地的合理利用成為了熱議話題，土地的稀缺，用地少，人口多已成為現在急需改變問題。如果進行土地價格評估，我們就更能了解我們現在僅有的土地資源，減少不必要的開發，節省資金。所以我們更應該對土地進行價格評估，合理的利用資源、資金，遏止房地產泡沫化問題。
2.3、土地區位的通達性
如果進行土地價格評估，就會預測出整個城市的規劃格局并進行詳細的規劃和推算。這樣既能充分利用有限的土地資源減少土地資源的浪費。建設四通八達的交通，減少不必要的交通要道。使人們出行更方便，節省不少的時間。節約生產流通過程的時間，提高生產質量。
2.4、城市的環境狀況
隨著社會的不斷發展我們步入了工業化社會，環境問題也日益嚴重，環境問題不僅困擾城市的發展，危及居民的切身利益，同時也直接影響土地的使用。在西方國家中，凡污染嚴重，環境低劣的地區土地價格都極其便宜，這樣我們的生活用地就更少了，所以我們要合理的規劃哪些工業用地范圍，這樣減少土地污染和空氣污染。
三、土地價格評估對城市規劃起著決定性的作用
城市規劃所確定的城市性質對地價的影響屬戰略影響，將會直接影響到城市基準地價總體水平的發展趨勢。城市的交通線路的設立及線路的改變，都在不同程度上影響著所在處土地的價格。反過來，土地價格的評估，會在一定程度上影響著政府部門在線路選址方面的考慮。土地用途的變化會引起土地價值的瞬時改變，因此，城市規劃與土地價格評估有著相互影響的關系，兩者相互作用，相互借鑒。
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一、城市土地資源管理現狀
（一）土地與城市不協調問題。在任何一個城市當中，土地的數量都是固定的，即便近年來的很多城市都在區域上不斷的拓寬，可是能夠利用和隨意操作的土地范圍還是有限的，并且得到了國家相關部門的高度關注，需要在各個方面的建設上不斷的努力。我國在現代化的發展中，本身表現為發展中國家的狀態，土地與城市不協調問題，已經引起了社會上的注意和不滿。首先，城市發展過程中，并沒有考慮到土地的綜合利用，而是一味的在土地買賣和各項建設工程上努力，表面上得到了較多的經濟效益，但實際上未對廣大的百姓產生積極作用，反而是遭到了很多的輿論壓力，在社會上引起的詬病較多[1]。其次，土地利用的過程中，有些地方片面的開展植樹造林處理，公園建設數量龐大，不僅對城市的內耗增加，同時無法在短期內獲得預期的效果，后期的投入也需要不斷的提升，這就直接導致土地利用的初期、中期、后期都表現為力不從心的現象，而城市的各項規劃建設也因此出現了耽誤的現象，造成的損失較多。
（二）土地管理與建設規劃步調問題。我國的城市數量眾多，可是從已經掌握的情況來看，多數城市的發展狀態都表現為兩極化的趨勢，很多內容的開展過程中，均是分開完成的，這就直接造成了土地管理與建設規劃步調不一致的問題。從表面上分析，兩項工作分開執行的時候，可以獨自完成各自的任務，產生了互相不耽誤、不影響的狀態。可是，在一個城市當中，土地管理與建設規劃，二者的界限并不清晰，又都是為了城市發展而執行的任務，如果二者的步調表現不一致，那么很容易因為差異化的問題，造成很多的隱患。首先，土地管理開展的過程中，絲毫不考慮建設規劃的積極作用，片面的將土地管理執行，雖然積累了很多的土地數量，可是并沒有充分的開發利用，對環境、對社會、對民生而言，均不是最好的選擇。其次，建設規劃的過程中，片面從現代化的城市角度出發，很多工作執行都是為了博得更多的經濟利益，一度導致城市的內部出現了經濟兩極化現象，房價不斷的提升，真正需要的人卻無法購買，這種現象的出現，已經給各大城市的生存造成了很強烈的威脅。
（三）城市用地緊張，土地資源浪費現象嚴重
隨著中國城市建設的不斷加速以及人口數量的不斷增多，也使得中國城市土地資源使用不合理與人地矛盾尖銳的疑問日益凸顯。很多城市政府只是充沛注重經濟的短期開展，對城市用地進行大規模的擴大，這么也就會嚴重破壞到城市土地的生態系統。但是，我們必需要充沛認識到城市土地是一種非可再生資源，一旦使用不合理，那么就會影響到城市的開展與大家的日子質量。當時，在城市中存在用地嚴重以及路途阻塞等很多疑問。但是，與此同時也存在著土地資源大規模浪費等景象。很多城市并沒有充沛恪守國家與政府提出的有關要求與規則。更有甚者會形成土地的曠費，這樣就會形成土地資源的大肆浪費，下降土地資源的使用率，影響了城市的開展與大家的生活質量。
二、城市土地資源可持續發展的對策
在城市中，土地是一個重要的載體，其供應情況跟城市的發展空間和發展前景息息相關。所以，要想使有限的城市空間的效用最大化，就要對土地資源的管理引起高度重視，通過提升土地資本利用率和地域空間的生態環境效益而努力。
（一）制定科學的城市土地資源的規劃管理，確立合理的城市發展戰略。城市土地若不能進行超前規劃，那么就難以對城市開發管理土地起到作用。土地使用者要在使用土地之前對城市規劃的注意事項有一個明確的了解。唯有如此，才可使土地的開發管理在城市規劃的框架下開展。在城市的土地利用和總體規劃中，對于用地規模、用地的比重、認可密度的控制標準應做明確的規定。與此同時，城市土地規劃也需要遵守社會主義市場經濟體制的規定，使城市規劃保持可持續性發展。
（二）挖掘城市土地的內部潛力，提高城市土地的利用率。增加城市土地的利用率，通過集約和節約的方法來對土地進行開發，具體措施可從以下幾個方面入手：首先，可增強土地利用的集約度，通過掌握城區內限制土地面積，集資開發現有的土地，走出一條正確的發展道路。其次，通過對城市土地進行合理規劃，盡量使優質土地得到優先使用。再次，通過開發土地提升容積率，地上和地下空間都要合理使用。最后，除了要對現存土地保護，要對土地開發的利用強度進行合理控制，使土地所在的生態系統保持自我更新，防止城市土地資源被破壞。
（三）建立和完善城市土地市場，規范城市土地市場管理。在土地市場控制過程中，我國政府部門要對土地一級市場進行壟斷，根據我國產業布局的調整情況分配土地。在這個過程中，政府對一級土地的市場出讓總量進行合理控制，使用政策來對土地供給價格進行調整。城市二級市場作為對城市土地資源的再配置，其管理的重點應放在嚴格審驗土地使用者的土地用途及土地規劃上，把住產權登記關，充分利用優先購買權。在土地的三級市場方面，國家要通過制定規范的監督機制來保障消費者的權益，使土地管理制度更加完善，從而使我國的土地得到可持續性的使用。
結束語
本文對城市土地資源管理的現狀、對策展開討論，當下工作發展基本都偏向良性循環，未造成特別嚴重的隱患。土地資源的可持續利用可在一定程度上減小人和城市土地之間的矛盾，為我國的經濟社會可持續發展提供保障。在可持續發展的前提下，政府要對土地市場進行規范化管理，控制好城市土地經營管理，使城市土地的效益最大化，進而才能使城市建設朝健康穩定的方向發展。
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關鍵詞：城市經營；博弈；經營風險；制度創新
城市經營是近些年來城市管理和學術研究的熱門問題，在我國許多城市也得到了有益的嘗試。雖然城市經營便顯出來的形式多種多樣，但其內涵和本質是實現城市資源資本在容量、結構、秩序和功能上的最大化與最優化，從而實現城市建設投入和產出的良性循環、城市功能的提升及促進城市社會、經濟、環境的和諧可持續發展。
城市經營風險是與城市經營過程結伴而生的，狹義地講，它主要是指城市管理人員由于自身知識水平、管理經驗和業務能力等的不足，及國際國內局勢、政策導向的不利影響，未能實現城市可持續發展的預期目標，導致城市資產損失或處于風險狀態的可能性。導致城市經營風險的因素很多，大致可以分為城市社會影響因素、經濟影響因素以及環境影響因素[7]。其中，城市社會內生因素的矛盾顯得尤為突出，這主要表現為城市經營的制度缺陷，即特殊國情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會財富最大化之間的偏離，并且這種內生的制度缺陷無法僅憑外部競爭有效化解，而必須切實轉變政府職能，促進城市經營制度的創新，有效彌補城市經營的制度缺陷。本文將從城市經營中的幾個典型政企博弈問題來深入分析城市經營的制度風險。
一、城市經營中政企博弈關系產生的原因
城市經營中的博弈是用系統觀點即用辨證的思維方法去看待競爭問題，包括全局觀點、動態發展觀點、信息的觀點等。[1]從博弈論的角度來看，城市經營的博弈主要可以反映在兩方面，制造博弈和參加博弈。從微觀角度來說，城市經營是制造政企博弈場所，管理政企博弈行為；從宏觀角度來說，每一個城市經營的主體都是城市經營過程中的博弈者）都可能成為博弈者，參加更大范圍的經濟博弈活動。城市經營政企博弈關系產生的原因可以概括為以下幾個方面：
1、城市經營中政府企業目標的不一致
在城市經營活動中，政府部門較少考慮項目本身的經濟效益，更多注重的是宏觀經濟效益、社會效益和環境效益。如南京地鐵一號線的建設以改善市區內交通環境和改善居民出行條件為目標，秦淮河綜合整治工程以環境綜合治理與提高居民生活環境質量為目標。其效益主要通過城市居民生活滿意度和舒適度指數提升、出行時間縮短以及交通擁堵現象緩解等得以體現。而企業考慮的目標則不同，他們關心的是營業額、利潤、經濟回報率等指標的高低。為了實現各自的目標，政企雙方不得不根據各自所掌握的知識和信息采取各自的博弈行為，從而導致博弈關系形成。
2、城市經營中政府企業的信息不對稱
由信息經濟學我們知道，現實世界除了信息不完全以外，還存在信息分布不對稱的問題，即博弈雙方擁有的信息量是不對等的。在城市經營的政企博弈關系中，對政府來說，企業常常會隱瞞自身情況，往往具有信息優勢，處于人的地位；政府處于委托人的地位。在城市經營活動中，信息不對稱就意味著理性的企業可以利用其信息優勢謀取自身利益，從而發生逆向選擇和道德風險。對企業來說，城市經營是一種全新的城市建設與管理的理念，城市政府尚處于一種嘗試摸索的階段，企業更缺少相關經營的經驗，有時很難把握政府的政策，因而對城市經營中公共設施的投資風險缺少明確的把握，不敢貿然投資。
3、經濟轉型過程中政府企業關系的轉變
我國的政府與企業之間在過去很長一段時間所存在的是一種行政命令關系，由于資源支配權的高度集中，政府對企業具有高度的控制能力，企業對政府制定的政策性措施不能及時作出市場反應并采取行，造成了所謂的“博弈缺位”。當我國經濟逐步轉人市場經濟軌道后，政府與企業的關系發生了巨大的變化，其中較為重要的趨勢就是政企關系向著契約式和交易性方向發展。政府與企業必須充分考慮對方的利益，否則，契約就無法達成，交易就不能實現。同時，政府與企業也必須對對方可能采取的行動保持高度的警覺。因此，從某種意義上來看，政府與企業之間博弈關系的形成，是我國經濟轉型的結果[2]。
4、城市經營中政府相關制度框架的缺陷
除上述因素外，城市經營活動中政企博弈關系的形成還有制度缺陷的原因。按照新制度經濟學的解釋，任何個人或組織都是追求“約束條件下的效用最大化”，而不是傳統經濟學所認為的“利潤最大化”。城市政府作為城市經營的一個行為主體，其追求自身效用最大化，與作為整體的社會財富最大化之間的偏離，這就是城市經營中包括制度風險在內的各種風險產生的根源。我國現階段的“特殊國情”，在制度方面可大致概括為“漸進式改革”以及政治體制改革滯后于經濟體制改革。如對于城市而言，包括以公有制為主的產權結構，政府財政預算軟約束，以任期內經濟增長為重點的政績考核制，以及政府身兼“裁判員”與“運動員”的雙重身份等，直接造成各種城市經營風險的產生。
二、城市經營中典型政企博弈問題制度分析
1、城市經營的政府介入問題
新制度學派突破了把政府干預作為“外生變量”的傳統方法，而是把政府干預當作經濟發展過程中的一個“內生變量”，從而大大拓寬了政府在經濟發展中進行合理而有效干預的空間。城市政府是城市經營主體之一，政府有必要介入城市經營經濟活動，但政府的介入必須是有條件和有原則的。通常來說，政府在運用行政手段來參與城市經營活動的時候，必須遵循間接干預原則，即不直接參與企業之間利益的分配，而是以制定公平的企業行為規則作為政府的主要工作職責。由于政府的基本功能之一是作為企業利益和社會利益的調節者，所以政府對企業經濟博弈的直接介入將有違公平，必然會誘發相關的社會經濟問題。而且，政府主體定位的錯亂更會干擾市場機制的正常運作，優勝劣汰的市場機制將會失去效力，企業主體結構的惡化就難以避免了。
甲（優秀企業）
投資不投資
乙（不合格企業）投資-5+G,-51+G，0
不投資0，100，0
圖1城市經營政府介入問題
如圖1，相對一個特定項目而言，盡管甲企業是一個優秀開發企業，乙企業是一個不合格企業，甲企業在實際開發能力上也遠遠勝過乙企業，但由于存在政府對乙企業的不適宜支持（G），當這個支持足夠大（G>5）時，劣質企業就一定會投資，因為投資已是其優超策略，此時，兩個企業的博弈將出現乙企業投資、甲企業放棄的均衡結果。正是由于政府對企業利益分配格局的直接介入，使不合格市場主體以一種不公平方式戰勝了合格市場主體，從而導致了社會利益過大損失的負面后果，投資主體結構也大大惡化了。[4]從上述博弈分析可以看到，解決行政介入問題的基本途徑是：政府放棄這種對于特定企業的直接支持，而代之以確立一致性的企業行為規則。當然，要避免政府支持隨意出現，要防止行政權力被濫用，就需要確立多元化的社會主體，需要建立對于行政權力的有效制衡機制。
2、城市經營土地拍賣問題
招標與拍賣，是市場化運營的典型，也是非對稱信息博弈的典型。在我國城市土地的有效利用一直是人們關注的焦點，所以，土地也就成為早期城市經營的對象。有償使用土地，進一步使土地資源市場化運營是改革的方向，但我國城市土地的市場化仍還不成熟。作為土地市場化程度標志的招投標拍賣制度仍存在許多缺陷。造成這種現象的深刻原因是由于我國城市土地制度的創新與城市政府密切相關。更進一步說，制度的創新是城市政府和城市企業博弈的結果，漸進式改革的造成城市政府與企業的合謀。假設政府收入來自兩方面，一是企業的稅收，二是來自土地的收益，政府希望二者之和最大化；企業希望得到土地方面的優惠，以達到增加利潤的目的。考慮下面博弈：
政府
市場化非市場化
企業進入4，410，8
不進入5，15，0
圖2城市經營土地拍賣問題
上述城市政府與企業博弈的結果是NE（進人，非市場化），政府只要從企業稅收中得到的收益大于土地的收益，那么政府就會采取土地的非市場化的策略，并作為優惠條件來吸引企業和支持本地企業的發展。反之，則會實行市場化的運營。當面臨沉重財政壓力時，許多城市政府認識到只要從土地市場化中獲得的收益大于從企業稅收中獲得的收益，市場化經營土地就會變成一種發展趨勢。尋求一種較好的方式，即政府設計一種機制在非對稱條件下與土地的使用者博弈，以取得土地收益的極大化。[3]可見，城市土地的市場化經營是基本原則，而設計最優的土地市場化運營機制才能減少制度風險，取得最優的城市經營績效。
三、城市經營制度風險防范對策——制度創新
傳統經濟學理論認為，經濟增長的核心要素是土地資金、技術和勞動力，而將制度作為一種既定不變的假設。而制度經濟學卻認為，制度創新是經濟增長非常重要的一個因素。制度經濟學的先驅美國學者科斯就認為交易成本影響著經濟增長。當交易成本增大到一定程度影響經濟發展時，需要通過制度創新、技術發展來降低交易成本，進而刺激經濟增長。在城市經營中，應以制度創新為中心.充分、合理地挖掘利用城市的各種資源要素，提高城市持續的競爭能力。從而有效的防范制度風險及其所造成的一連串各種經營風險。應著重在以下方面加強制度創新：
1、找準定位，切實轉變政府職能
轉變政府職能是政府體制改革的核心，也是政治體制改革的組成部分。只有合理界定和明確城市政府在城市經營中的地位和職能，才能積極高效地履行職責，有效地引導、規范、推動城市經營戰略的實施。
新時期的高效的城市經營所要求的城市政府職能應當是：（1）政府與微觀經濟活動保持一定距離，以宏觀指導為主的經濟管理職能。城市政府主要應行使提供公共服務、創造并維持經濟運營的環境，而不應成為獨立的利益主體，必須從直接干預和管理經濟活動領域退出。（2）政府作為國有資本管理者與所有者的職能必須分開。加強對政府經營國有資本、公共資源的監管是提高政府效率的必要步驟。（3）從強調政府“依法治國”向建設“法治”社會轉變。法治強調法律而不是政府在社會、經濟管理中擁有主體地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，來約束政府行為、規范城市經營。[5]
2、建立促進競爭、保護產權的有效制度
產權制度改革是當前一個比較棘手的問題，政府應積極的進行經濟和行政體制改革，尤其是要在個人權益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保護自然人、法人的人身及財產權益的產權制度。要建立規范政府，特別是規范政府與城市企業關系的制度，消除政府與企業之間的“不正當關系”，加快建設刺激創業者創業動力的貢獻與報酬相對稱的經濟刺激制度，同時要把目前大量產權邊界模糊，政企職責不分，內部管理混亂的經濟單位改造成為真正的企業。創造一個公平、公正、公開的競爭環境。[8]
3、完善城市規劃制度，提高規劃的科學性、開放性和穩定性
城市規劃是我國實施城市管理的一個重要手段，但是相當一部分城市的規劃存在著朝令夕改、變化性大、規劃對某些方面限制過死、操作性不強、缺乏科學性、普通市民無緣參與城市規劃的編制、城市規劃不透明等問題，從而造成城市經營的成本過大。[6]因此，科學地編制、實施規劃是十分必要的。城市規劃制度創新的核心是提高規劃的科學性、開放性和穩定性。為此，要進一步規范我國城市規劃編制程序。尤其是要保證公眾參與這一程序能得到落實。城市規劃的編制應該慎重，其實施應得到落實。城市規劃一旦編制完成審批通過，就應該作為法律規范進行實施，對規劃的修改調整亦應遵照法定程序。
4、加大土地市場管理力度，促進土地市場管理制度的創新。
城市土地具有高度稀缺性特點。近年來我國的城市經營，則是以土地出讓為重點，部分城市更是將土地出讓作為城市經營的全部，以至于土地出讓速度過快、供給過多，造成土地貶值、國家財富流失。因此，城市經營也必須注意加強對上地市場管理的創新。必須實行統一管理、統一出讓的制度。進一步規范土地出讓的程序，控制土地出讓的速度和數量。完善土地出讓招投標制度，將協議出讓土地控制在最小的范圍內。處理好農用地征用過程中用地權屬轉換過程中的利益矛盾。必須給予農民必要的利希補償和發展出路，以有利于城市發展為前提，兼顧城市政府與農民的利益。另外，還須加強土地出讓后的后續檢查，建立起規范的土地二級市場、三級市場，保障土地在法律范圍內進行流通。參考文獻
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