時間：2023-09-27 09:35:21
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地出讓收入管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞 房地產市場 土地收儲資金 資產管理 收支預算
中圖分類號：F127.3(263)
文獻標識碼：A
土地出讓收入是地方財政收入的重要組成部分，是地方政府促進地方經濟協調發展的重要保障。近幾年來，云夢縣財政局根據財政部和湖北省財政廳關于加強土地出讓收支管理工作的要求，更新觀念，積極探索，形成了“出讓土地市場運作、出讓收入全征全管、出讓辦證憑票把關”的管理模式。規范了國有土地資產管理，在土地供應上，做到了征地收購“一個口子進水”、土地儲備“一個龍頭放水”；在資金管理上，實現了收入“一個口徑”，支出“一個漏斗”。使云夢縣國有土地出讓管理工作邁上新臺階。
一、執行政策，推進土地出讓收支管理規范化
(一)建章建制，從制度上求規范。
為了貫徹落實《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》([2006]100號)和湖北省財政廳等五部門《轉發財政部、國土資源部、中國人民銀行、監察部、審計署關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》(鄂財綜發[2010]3號)文件精神，結合云夢縣實際，先后出臺了《縣人民政府辦公室轉發縣財政局、縣國土資源局關于進一步規范國有土地出讓金征收管理意見的通知》(云政辦發[2007]52號)，明確規定了土地出讓收入的征收主體、規范了土地儲備出讓、收入征繳程序、初步建立了土地出讓收支管理制度；《縣人民政府辦公室關于進一步加強國有土地出讓收支管理的通知》(云政辦發[2010]27號)，進一步明確了土地出讓收入征管程序、征繳行為、基金預算、管理職責等管理規定，促進了土地出讓收支科學化、精細化、規范化管理。
(二)夯實基礎，從管理上求規范。
一是明確主體，規范管理程序。為了更好地履行國有土地出讓收入征收主體職能，明確規定國土部門主要負責征地、收儲、供應，同時將過去由縣國土資源局代征國有土地出讓收入、代開票據、代管資金的代征土地出讓收入的管理模式，改為由財政部門直接征收。具體程序為：縣國土資源局按土地供應方式填寫《云夢縣國有土地出讓收入征收審核表》，經財政審核無誤后，財政局專人負責資金收繳、入庫與填開專用票據，縣國土資源局憑財政局開出的專用票據辦理土地出讓手續。確保國有土地出讓收入全額征收并及時繳入縣金庫或“非稅收入匯繳結算戶”。
二是組建專班，強化市場整頓。2009年，由云夢縣監察局牽頭，抽調縣國土局、縣財政局、縣房管局部分人員，成立了“云夢縣房地產市場專項整治工作辦公室”，并印發了云房治發【2009】1號及云房整字【2010】1號文件。文件要求對云夢縣2005年1月1日至2008年8月私自變更、劃撥土地、協議出讓土地使用權用地性質進行房地產開發，低于縣城區基準地價進行協議出讓國有土地使用權，未繳或少繳土地出讓收入；通過以私人名義改建、聯建、新建的私人住宅及小商品房，未按國家相關政策規定辦理建房所需手續的種種違法違規現象，都要按規定進行依法補繳或全額征繳土地出讓收入及相關所需稅費，并對違法違規者處以罰金。整治專班的成立，規范了云夢縣房地產市場秩序，減少了國有資產的流失，整治收繳土地出讓收入431萬元。同時，云夢縣財政局會同國土局按照土地出讓政策規定，結合行政許可的要求，及時下達土地出讓收入催繳通知書，部分由縣法院按法律程序收繳，共收歷欠土地出讓收入1465萬元。
三是定期會商，實現信息共享。為了切實保障報表數據的準確性和完整性，云夢縣財政局加強部門間的定期會商機制，縣國土資源局和人民銀行云夢縣支行積極配合，按規定的時間和要求，向湖北省財政廳、省國土資源廳、人民銀行武漢分行及時報送統計報表。除了按規定報送報表外，云夢縣財政局在日常工作中，加強基礎數據的統計工作，準確、及時登記宗地臺帳、及時向領導報送宗地次報表及土地出讓收入征收入庫結算表，不斷提高報表質量。
二、規范操作，推進土地出讓收支管理精細化
(一)精細化編制土地出讓收支預算。
土地出讓收支預算是政府性基金預算的組成部分。云夢縣財政局從2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原則，針對土地出讓收入存在不確定性、不均衡性的特征，在確定土地出讓收支預算的編制口徑、編制方法、編制時間和編制程序的基礎上，結合年度土地利用計劃和土地供應計劃確定的土地供應規模、供應結構、供應時間和控制基準地價等條件，編制了土地出讓基金預算。2010年預計土地出讓收入17330萬元，其中：國有土地總價款13930萬元、補繳的土地價款1400萬元、劃撥土地收入2000萬元；支出計劃為17330萬元，其中：征地和拆遷補償支出4366萬元、土地開發支出4193萬元、農業土地開發專項支出100萬元、土地出讓業務支出347萬元、廉租房支出210萬元、其他土地使用權出讓支出989萬元、土地利用規劃修編50萬元、全國土地第二次大調查100萬元、基本農田執法管理及違法處理10萬元、城市建設支出5930萬元、農村基礎設施建設支出1020萬元、上解上級支出15萬元。
(二)規范土地出讓收入征繳行為，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫。
一是實行徹底的“收支兩條線”管理。根據土地出讓招投標確認書、《云夢縣國有土地出讓收入征收審核表》，縣財政局將土地出讓收入及時足額繳入縣金庫或“非稅收入匯繳結算戶”；2010年，共計出讓土地44宗，出讓面積516.516畝，實現土地出讓收入18472.09萬元，超出基金預算收入6.6％，入庫資金17405萬元。其中：對縣政府儲備土地，主要用于住宅、商業、城區工業企業的土地，以招標、拍賣的方式出讓土地17宗，出讓面積410.946畝，征收土地出讓收入10438.69萬元，入庫資金8756.2997萬元；對鄉鎮工業企業用地和個人私房轉讓，以掛牌、協議的方式出讓土地27宗，出讓面積105.57畝，征收土地出讓收入8033.4萬元，入庫資金4649萬元。對已結清32宗土地，開具土地出讓收入專用票據，并辦理用地手續，對12宗未繳清土地出讓收入的，只開往來收款收據，不辦理用地手續。
支出按年初基金預算，實行“收支分離”，統一由云夢縣城司代表縣政府進行支出管理。2010年，累計支出12382.2萬元。其中：征地拆遷補償支出2819.1萬元、土地開發支出3913.4萬元、稅金支出600萬元、城市建設支出4817.6萬元、土地業務費支出102.6萬元、全國土地第二次大調查100萬元、上解上級支出39萬
元，占基金預算支出的72％。對未列入土地出讓收支預算的各類項目，包括土地征收項目，一律不得通過土地出讓收入安排支出，嚴格按基金預算實行“收支兩條線”管理。
二是以票管收，規范征繳行為。每宗土地通過招拍掛方式出讓的，應繳納不低于起拍價80％的出讓保證金。中標后，中標人分批繳納土地出讓總價款的，云夢縣財政局每次只開具往來收款收據，待土地出讓總價款結清后，再一次性開具土地出讓收入專用票據，才能到國土部門辦理《土地使用權證》。否則，不得辦證。其目的，一是為了遏制土地使用者長期拖欠土地出讓收入；二是規范了辦理《土地使用權證》程序，遏制了分批辦證的行為。
三是嚴格執行土地招拍掛出讓制度。按照《湖北省招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權管理辦法》規定，凡應通過招標、拍賣或掛牌出讓國有建設用地使用權的土地，云夢縣財政局對出讓全過程做到事前參與，做好宗地核算，嚴格控制成本支出等相關工作，并遵循公開、公平、公正的原則。
三、轉變觀念，切實加強對土地出讓市場的監管
國有土地既是國家的重要資源，也是政府管理的國有資產。加強土地資產管理，嚴格保護耕地，推進土地節約集約利用，是地方各級政府落實科學發展觀，促進經濟社會協調發展的重要舉措。
(一)規范出讓程序，強化土地交易行為的監管。
嚴格按照《云夢縣土地收購儲備管理辦法》(云政發[2007]9號)文件規定，規范云夢縣國有土地使用權出讓行為。逐步形成了由縣土地儲備中心對城區范圍的國有土地依法實行“五統一”管理，即統一規劃、統一收購、統一開發、統一供應、統一管理，高度壟斷城市建設用地一級市場。縣國土資源局建立規范的土地交易市場，國有土地使用權的出讓必須通過招標、拍賣、掛牌等形式公開交易。強化了土地收儲的管理職能，減少了協議出讓土地的局面。
第一條為加強國有土地使用權出讓收支管理，根據《中華人民共和國土地管理法》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[20*]31號）、《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[20*]100號）和《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發〈國有土地使用權出讓收支管理辦法〉的通知》（財綜[20*]68號）等有關規定，結合我市具體情況，制定本辦法。
第二條本辦法所稱國有土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的土地價款。包括政府向國有土地使用權受讓人收取的政府土地收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本等收入。具體內容如下：
（一）以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的政府收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本（不含代收代繳的稅費）。
（二）轉讓劃撥國有土地使用權或依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款。
（三）處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款。
（四）轉讓房改房以及購買、轉讓經濟適用住房（含按經濟適用住房管理的住房）按照規定應當補繳的土地價款。
（五）改變出讓國有土地使用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款。
（六）土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向市、區（縣）人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用。
（七）市國土資源局依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入。
（八）出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益。
（九）其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等。
按照規定依法向國有土地使用權受讓人收取的定金、保證金和預付款，在國有土地使用權出讓合同（以下簡稱土地出讓合同）生效后可以抵作土地價款。劃撥土地的預付款也按照上述要求管理。
第三條有關部門職責
市財政局會同市國土資源局、市建設管理委員會制定我市土地出讓收支管理政策，指導區（縣）財政局、市國土資源局區（縣）分局以及區（縣）房屋管理部門做好土地出讓收支管理工作。
市財政局負責土地出讓收入的征收管理工作，市、區（縣）財政局具體負責土地出讓收支預決算管理工作。
市國土資源局、區（縣）房屋管理部門具體負責土地出讓收入征收工作。
中國人民銀行營業管理部市、區（縣）支庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付等各項業務，及時向財政部門提供相關報表和資料。
第四條土地出讓收支全額納入市、區（縣）政府基金預算管理。收入收繳按照非稅收入管理制度改革有關規定執行，全部繳入市、區（縣）國庫；支出一律通過市、區（縣）政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，按照政府收支分類科目進行核算。
第二章征收管理
第五條土地出讓收入管理方式及收繳程序
（一）土地出讓收入管理方式
我市土地出讓收入實施非稅收入管理，全市土地出讓收入繳入市級國庫，其中：遠郊區（縣）土地出讓收入扣除應繳納的新增建設用地土地有償使用費后采取調庫的方式，分別劃轉各遠郊區（縣）級國庫。
（二）收繳程序
1、城八區、*經濟技術開發區、遠郊區（縣）繳納的土地出讓收入由市國土資源局根據土地出讓合同或劃撥用地批準文件，開具繳款通知書和《*市非稅收入一般繳款書》，由國有土地使用權受讓人依法繳納土地出讓收入。國有土地使用權受讓人應按照繳款通知書的要求，在規定的時間內將應繳納的土地出讓收入繳入市財政局非稅收入專戶。
2、轉讓房改房以及購買、轉讓經濟適用住房（含按經濟適用住房管理的住房）按照規定應當補繳的土地價款，由市國土資源局和各區（縣）房屋管理部門按現行的管理體制屬地征收。市國土資源局和各區（縣）房屋管理部門開具《*市非稅收入一般繳款書》，由出賣人或買受人按照有關要求，在規定的時間內繳入市財政局非稅收入專戶。
3、市財政局將繳入非稅收入專戶的土地出讓收入定期繳入市級國庫，并將遠郊區（縣）的土地出讓收入扣除應繳納的新增建設用地土地有償使用費后采取調庫的方式，分別劃轉各遠郊區（縣）級國庫。
第六條市財政局從繳入市級國庫的招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的政府收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本中，按照市政府確定的比例或定額，計提國有土地收益基金。各遠郊區（縣）結合實際情況參照執行，并將提取的比例或定額報市財政局和市國土資源局備案。國有土地收益基金主要用于土地收購儲備。
市財政局和遠郊區（縣）財政局計提的國有土地收益基金，使用“預算收入更正通知書”分別從市級國庫和遠郊區（縣）級國庫“政府性基金收入”“土地出讓總價款”（103014601）科目劃入“國有土地收益基金收入”（1030147）科目。
第七條從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所確定的政府收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本中計提用于農業土地開發資金。
（一）計提標準
按照《關于轉發〈財政部、國土資源部關于印發用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法和用于農業土地開發的土地出讓金使用管理辦法〉的通知》（京財經二[20*]855號）執行。
（二）計提程序
1、市國土資源局按季提供各區（縣）及*經濟技術開發區的土地出讓面積、土地出讓平均純收益征收標準（對應所在地征收等別）和應提取的金額。并于季度末當月的20日之前將全市的提取金額（含電子版）送市財政局；對12月21日—30日全市的提取金額（含電子版）于12月30日送市財政局；12月31日全市提取金額轉入下年度辦理。
2、市與各遠郊區（縣）財政局根據市國土資源局按季提供的土地出讓面積、土地出讓平均純收益征收標準（對應所在地征收等別），提取用于農業土地開發資金。
（三）計提手續
市財政局和遠郊區（縣）財政局使用“預算收入更正通知書”分別從市級國庫和遠郊區（縣）級國庫“政府性基金收入”“土地出讓總價款”科目（103014601）劃入“農業土地開發資金收入”科目（1030148）。
第三章使用管理
第八條土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。
第九條征地、拆遷補償和土地開發支出。主要指政府收購及儲備土地的前期成本等。
征地和拆遷補償支出包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，按照有關標準執行。
土地開發支出包括前期土地開發性支出以及財政部門規定的與前期土地開發相關的費用等，含因出讓土地涉及的需要進行的相關道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎設施建設支出，以及相關需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財政部門核定的預算安排。
土地前期開發要積極引入市場機制、嚴格控制支出、通過政府采購招投標方式選擇評估、拆遷、工程施工、監理等單位，努力降低開發成本。
第十條支農支出。包括用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出以及農村基礎設施建設支出。
（一）保持被征地農民原有生活水平補貼支出和補助被征地農民社會保障支出，應嚴格按照《*市建設征地補償安置辦法》（*市人民政府令第148號）執行。
（二）用于農業土地開發支出。按照《關于轉發〈財政部、國土資源部關于印發用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法和用于農業土地開發的土地出讓金使用管理辦法〉的通知》（京財經二[20*]855號）的有關規定，以及財政部門核定的預算執行。
（三）農村基礎設施建設支出。從土地出讓收入中安排用于農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目支出，按照市、區（縣）政府規定，以及財政部門核定的預算執行。
第十一條城市建設支出。含完善國有土地使用功能的配套設施建設以及城市基礎設施建設支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設施等基礎設施建設支出。
第十二條其他支出。包括繳納新增建設用地土地有償使用費、國有土地收益基金支出、城鎮廉租住房保障支出、支付破產或改制國有企業職工安置費用以及土地出讓業務費等。
（一）繳納新增建設用地土地有償使用費。按照《*市財政局*市國土資源局中國人民銀行營業管理部關于轉發財政部等部門調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的補充通知》（京財經二[20*]823號）執行。
（二）國有土地收益基金支出。從國有土地收益基金收入中安排用于土地收購儲備的支出，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及前期土地開發支出，按照市、區（縣）政府批準的收購土地補償方案、拆遷補償方案以及財政部門核定的預算執行。
（三）城鎮廉租住房保障支出。按照《關于印發〈*市關于落實城鎮廉租住房保障資金實施意見的通知〉的通知》（京財經二[20*]3070號）規定以及財政部門核定的預算安排。
（四）支付破產或改制國有企業職工安置費用支出。根據國家有關規定，從破產或改制國有企業土地出讓收入中，統籌安排用于支付破產或改制國有企業職工安置費用支出。
（五）土地出讓業務費。包括出讓土地需要支付的土地勘測費、評估費、公告費、場地租金、招拍掛費和評標費用等，按照財政部門核定的預算安排。
（六）其他支出。市政府規定的其他支出。
第十三條土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關規定將被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費，切實保障被征地農民的合法利益。在出讓城市國有土地使用權過程中，涉及的拆遷補償費要嚴格按照我市有關規定支付，有效保障被拆遷居民、搬遷企業及其職工的合法利益。
土地出讓收入的使用要重點向新農村建設傾斜，逐步改善農民的生產、生活條件和居住環境，努力提高農民的生活質量和水平。
城市建設支出和其他支出要嚴格按照批準的預算執行。編制政府采購預算的，應嚴格按照政府采購的有關規定執行。
第四章收支科目管理
第十四條我市國有土地使用權出讓收支科目的管理執行《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發〈國有土地使用權出讓收支管理辦法〉的通知》（財綜[20*]68號）中對《20*年政府收支分類科目》調整的有關規定，并結合我市實際情況增設部分目級收入科目和部分項級支出科目。
對《20*年政府收支分類科目》附錄二基金預算收支科目具體調整情況請詳見本辦法的附件1。
為了準確反映我市各級政府土地出讓收支狀況，本辦法僅對調整后政府收支科目的正確使用做出說明。
第十五條刪除了《20*年政府收支分類科目》收入分類103類“非稅收入”項下01款“政府性基金收入”32項“國有土地使用權出讓金收入”及目級科目。
第十六條在《20*年政府收支分類科目》103類“非稅收入”01款“政府性基金收入”科目中，分別設立了下列科目：
（一）設立了46項“國有土地使用權出讓金收入”科目。
對01目“土地出讓總價款”，做出了如下說明：反映以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的政府土地收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本，扣除財政部門已經劃轉的國有土地收益基金和農業土地開發資金后的余額。
對02目“補繳的土地價款”，做出了如下說明：反映劃撥國有土地使用權轉讓或依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款、處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款、轉讓房改房以及購買、轉讓經濟適用住房（含按照經濟適用住房管理的住房）按照規定應當補繳的土地價款以及出讓國有土地使用權改變土地用途和容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款。
對03目“劃撥土地收入”，做出了如下說明：反映土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向市、區（縣）人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用。
我市新設立95目“區縣土地出讓總價款調庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉遠郊區（縣）以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的政府土地收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本。
我市新設立96目“區縣補繳的土地價款調庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉遠郊區（縣）補繳的土地價款。
我市新設立97目“區縣劃撥土地收入調庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉遠郊區（縣）劃撥土地收入。
我市新設立98目“區縣其他土地出讓金收入調庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉遠郊區（縣）其他土地出讓金收入。
對99目“其他土地出讓金收入”，做出了如下說明：反映市國土資源局依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入、出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益等其他土地出讓收入。
（二）設立了47項“國有土地收益基金收入”，其科目說明為：反映從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的政府土地收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本中按照規定計提的國有土地收益基金。
（三）設立了48項“農業土地開發資金收入”，其科目說明為：反映從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的政府土地收益和政府儲備機構收購及儲備土地的前期成本中按照規定比例計提的農業土地開發資金。
第十七條對《20*年政府收支分類科目》支出功能分類212類“城鄉社區事務”08款“國有土地使用權出讓金支出”科目已進行了下列調整：
（一）01項“前期土地開發支出”已經修改為“征地和拆遷補償支出”，并對科目說明進行了調整為：反映地方人民政府在征地過程中支付的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費支出。
（二）02項“土地出讓業務費用”，已經修改為“土地開發支出”，并對科目說明進行了調整為：反映地方人民政府用于前期土地開發性支出以及與前期土地開發相關的費用等支出。
（三）03項“城市建設支出”科目說明已經修改為：反映土地出讓收入用于完善國有土地使用功能的配套設施建設和城市基礎設施建設支出。
（四）04項“土地開發支出”，已經修改為“農村基礎設施建設支出”，科目說明已經調整為：反映土地出讓收入用于農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設支出。
（五）05項“農業土地開發支出”，已經修改為“補助被征地農民支出”，科目說明已經調整為：反映土地出讓收入用于補助被征地農民社會保障支出以及保持被征地農民原有生活水平支出。
（六）06項“土地出讓業務支出”，科目說明已經調整為：反映土地出讓收入用于土地出讓業務費用的開支。
（七）保留了07項“廉租住房支出”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于城鎮廉租住房保障的支出。
（八）我市新設立了94項“破產或改制國有企業職工安置費”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于破產或改制國有企業職工安置費的支出。
（九）我市新設立了95項“舊城區解危排險專項資金”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于舊城區解危排險專項資金的支出。
（十）我市新設立了96項“繳納新增建設用地土地有償使用費”，科目說明為：反映從土地出讓收入中繳納的新增建設用地土地有償使用費的支出。
（十一）我市新設立了97項“污染擾民企業搬遷資金”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于污染擾民企業搬遷的支出。
（十二）我市新設立了98項“綠化隔離地區基礎設施支出”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于綠化隔離地區基礎設施的支出。
（十三）99項“其他土地使用權出讓金支出”，科目說明已經修改為：反映從土地出讓收入中安排的其他支出。
第十八條在212類“城鄉社區事務”中設立了10款“國有土地收益基金支出”，其科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于土地收購儲備等支出。
01項“征地和拆遷補償支出”的科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于收購儲備土地需要支付的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費支出。
02項“土地開發支出”的科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于收購儲備土地需要支付的前期土地開發性支出以及與前期土地開發相關的費用等支出。
99項“其他支出”的科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于其他支出。
第十九條在212類“城鄉社區事務”中設立了11款“農業土地開發資金支出”，科目說明為：反映從農業土地開發資金收入中安排用于農業土地開發的支出。
第二十條在《20*年政府收支分類科目》支出經濟分類科目310類“其他資本性支出”中增設了下列科目:
（一）09款“土地補償”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的土地補償費。
（二）10款“安置補助”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的安置補助費。
（三）11款“地上附著物和青苗補償”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的地上附著物和青苗補償費。
（四）12款“拆遷補償”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的拆遷補償費。
第二十一條按照財綜[20*]68號文件的規定，國有土地使用權出讓金支出、國有土地收益基金支出、農業土地開發資金支出應根據經濟性質和具體用途分別填列支出經濟類相關各款。
第五章預決算管理
第二十二條建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度。有關部門要嚴格按照部門預算管理的規定編制下一年度土地出讓收支預算，并分別納入政府性基金收支預算，報經財政部門按規定程序批準后執行。土地出讓收入資金的撥付，按照財政國庫管理制度有關規定執行。
（一）土地出讓收支預算編制
編制年度土地出讓收支預算要堅持“以收定支、收支平衡”的原則。土地出讓收入預算按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應計劃、地價水平等因素編制；土地出讓支出預算根據預計年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計劃以及規定的用途、支出范圍和支出標準等因素編制。其中：屬于政府采購范圍的，應當按照規定編制政府采購預算，并嚴格按照政府采購的有關規定執行。
1、收入預算的編制
市國土資源局編制全市以及城八區、*經濟技術開發區及各遠郊區（縣）下年度的土地出讓收入計劃、繳納新增建設用地土地有償使用費計劃、用于農業土地開發資金的提取計劃、國有土地收益基金提取計劃。并按照部門預算報送時間將土地出讓收入等上述計劃報送市財政局，同時將土地出讓收入計劃分別通知*經濟技術開發區財政局和各遠郊區（縣）財政局。
市財政局根據市國土資源局提供土地出讓收入等計劃，編制土地出讓收入預算。
市財政局根據市國土資源局提供的城八區當年1-3季度土地出讓項目簽訂的合同價款，按照返還城八區的比例，于10月底之前向城八區財政局提供下一年度政府性基金補助收入計劃。城八區財政局據此編制土地出讓收入預算。
*經濟技術開發區和遠郊區（縣）財政局根據市國土資源局提供的土地出讓收入等計劃，編制土地出讓收入預算。
2、支出預算的編制
財政部門根據土地出讓收入情況，按照國土、發改、建設等有關部門提供資金需求情況和項目管理要求，編制各項支出預算。
（二）土地出讓收支決算編制
每年年度終了，各有關部門應當嚴格按照財政部門的規定編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，報財政部門審核匯總后，向同級人民政府報告。上報時間按照決算編制要求的時間報送。
第二十三條國土資源管理部門與財政部門、房屋管理部門要加強協作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度。國土資源管理部門應當將年度土地供應計劃、年度土地儲備計劃以及簽訂的國有土地出讓合同中有關土地出讓總價款、約定的繳款時間、繳款通知書等相關資料及時抄送財政部門。
第二十四條財政部門、國土資源管理部門、房屋管理部門要與市區（縣）國庫建立土地出讓收入定期對賬制度，確保有關數據的準確無誤。
第二十五條財政部門要會同國土資源管理部門、房屋管理部門、人民銀行機構建立健全年度土地出讓收支統計報表以及分季收支統計明細報表體系，統一土地出讓收支統計口徑，確保土地出讓收支統計數據及時、準確、真實，為加強土地出讓收支管理提供準確的基礎數據。
第六章以前年度土地出讓收入專戶結余資金處理
第二十六條使用以前年度土地出讓收入專戶結余資金時，通過調入資金的方式，調入基金預算。其中：
（一）用于本級支出時，在土地出讓收入相關的政府收支分類科目中反映。
（二）市財政局用于城八區支出時，直接通過“政府性基金補助支出”安排到城八區，城八區財政局通過“政府性基金補助收入”列入基金補助收入。
（三）市財政局用于遠郊區縣支出時，仍通過土地出讓收入專戶撥付到遠郊區（縣）土地出讓收入專戶。遠郊區（縣）使用時，也通過調入資金的方式，調入基金預算，并在土地出讓相關的政府收支分類科目中反映。
（四）此文下發之前已發生的以前年度土地出讓收入支出應補辦預算指標下達手續，并進行相應的賬務處理。
第七章監督檢查
土地出讓金的征收管理
第二條土地出讓金是指政府出讓國有土地使用權而向土地受讓人收取的國有土地有償使用費（即地價款）。土地出讓金是國家財政性資金，必須全額上繳市財政，實行收支兩條線管理。
第三條市財政局是土地出讓金管理的主管機關，市國土資源局是土地出讓金的代征機關。
第四條市國土資源局必須按出讓合同約定的繳款時間和金額向土地受讓人開具省財政廳印制的“省行政事業性收費專用繳款書”，土地受讓人直接將資金繳入市級財政專戶。
市國土資源局依法負責土地出讓金的催繳工作，保證土地出讓金按時足額繳入市級財政專戶。
第五條市國土資源局應及時向市財政局報送每宗出讓土地的出讓收入、征地成本、應提稅費和出讓收益的分解清單。市財政局對出讓清單審核后，及時確認出讓土地收益并將有關征地成本撥付到相關賬戶。
第六條市財政局可按繳入金庫土地出讓金總額的2%提取土地出讓業務費，作為土地出讓專項資金，列入國土資源部門預算收入，由財政監管使用。
第七條市財政可在收儲土地的出讓收益中提取8%的土地儲備資金，專項用于政府對土地收儲資金的積聚和運作，任何部門和單位不得移作他用。
土地出讓收益的使用管理
第八條土地出讓收益是指土地出讓收入扣除征地成本、應提稅費后的余額。土地出讓收益分市級收益和鄉鎮收益。
第九條鎮鄉（街道）財政根據市政府有關國有土地收益分配政策取得鄉鎮土地收益，并負責本鄉鎮土地收益的使用管理，按規定向市財政上報所屬鄉鎮的土地出讓收益預決算。
第十條市級各管委會、指揮部開發區域內的土地出讓收益均為市級土地收益，列入年度市級土地出讓收支預算。
市經濟開發區、振東新區管委會根據市政府有關國有土地收益分配政策取得市級土地收益的切塊資金，用于區域內的項目建設和基礎設施配套。
第十一條市發展計劃局會同市國土資源局于每年10月底前提出下一年度全市國有土地出讓計劃的初步意見，并預測下一年度土地出讓金收入和收益情況。
第十二條市財政局根據市政府批準的土地出讓計劃、項目建設計劃和市國土資源局預測的土地出讓收入及收益情況，編制市級土地出讓收支預算，匯總編制全市土地出讓收支預算。
第十三條市財政局編制的全市土地出讓收支預算以及土地出讓的調整預算，經市政府同意后，報市人大常委會審批。市財政局根據市人大常委會批復的收支預算，在一個月內及時批復給收入組織單位和項目建設單位的主管部門。
第十四條各項目建設單位應自覺按政府批準的土地出讓收支預算執行。根據工程進度向財政部門辦理資金撥付手續。市財政局要逐步轉變資金撥付方式，向國庫集中支付轉變。撥付的建設經費能夠直接支付的，直接撥付到項目施工單位。
第十五條市財政局要嚴格按預算管理的要求，對于有預算安排的項目支出，將根據出讓收益收支相匹配的原則，及時將資金撥付到位。對于無預算安排的項目支出，不得支付。
第十六條在預算執行過程中，土地出讓收益達不到年初收入預算數，或土地出讓支出預算的調整超過年初收入預算的，必須調整土地出讓收入預算。收入預算的調增，需兼顧土地供應量；收入預算的調減，要相應調減支出預算。
根據項目建設的實際情況，確需調整支出預算的，由項目使用單位的主管部門向市財政局提出申請，按下列權限報批：
當年新增建設項目需市政府常務會議討論批準。
原定項目資金超過預算或新增建設項目需追加預算指標的，資金額度在1000萬元以下（含1000萬元）的，報市長審批；資金額度在1000萬元以上的，報市政府常務會議討論批準。
全年調整金額增加數超過全年預算10%，以及單個項目追加投資3000萬元以上（含3000萬元）的，需報市人大常委會審批。
第十七條市財政局必須建立土地出讓預算周轉金，用于調劑預算年度內季節性收支差額，以保證及時用款。預算周轉金每年按土地出讓收益預算的5%來設置和補充，其總額達到年度土地出讓支出預算的30%后不再提取。
第十八條年度結束后，項目建設單位應根據當年收支執行結果，向市財政局報送建設項目年度收支決算，市財政局經審核匯編成市級土地出讓年度收支決算。
附則
第十九條市財政、審計、監察、國土資源部門要加強對土地出讓金征收使用的管理、監督、檢查，對違反財政、財務制度，土地出讓金不繳市財政的，要按照《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》及《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》給予單位和主要負責人相應的處罰。
第二條 我市行政區域內土地出讓金的征收管理，均按本規定執行。
第三條 土地出讓金包括：
（一）國有土地使用權出讓時，土地使用者依法交納的土地出讓金。
（二）國有土地使用期滿后，土地使用者需要續期而交納的續期土地出讓價款。
（三）原通過行政劃撥獲得國有土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規定補交的土地出讓價款。
（四）土地合作者未按合同約定期限對土地進行投資建設而依法交納的土地閑置費。
（五）依法獲得土地使用權的土地使用者，在承租年限內，按規定向政府交納的土地使用費或土地租金。
（六）土地出讓金的存款利息。
（七）土地出讓金征收管理的罰沒收入和土地出讓金收入。
第四條 市財政部門是土地出讓金的主管機關。
市土地管理部門是土地出讓金的代征機關，其他部門和單位一律不得代為征收。
第五條 土地基準地價、標定地價應由市規劃、土地管理部門會同市財政、國有資產、房產、物價等管理部門，依照國家有關規定共同制定，報市政府批準后實施。
第六條 土地出讓金必須全部上繳財政，由財政列入預算管理，專款專用，用于城市基礎設施建設、土地開發和發展農業。
土地出讓金緩征、減征由市財政部門負責辦理。
第七條 國有土地使用權有償出讓合同簽訂后，市土地管理部門根據土地出讓合同，負責填發“繳交國有土地使用權出讓金登記單。”
第八條 土地受讓方必須根據交款通知單規定的金額、開戶銀行和帳號，按規定的時間將土地出讓金直接繳入“土地出讓金財政專戶。”
第九條 土地受讓方按合同規定全部付清地價款后，市財政部門應為土地受讓方開具“土地出讓金專用票據。”市土地管理部門根據“土地出讓金專用票據”及有關規定，辦理土地產權登記手續，填發土地使用證。
第十條 市土地管理部門應當依法行政，對未依法足額交納土地出讓金的單位和個人，市土地管理部門應解除土地使用權有償出讓合同，不予辦理土地產權登記手續，不發放土地使用證，并可追究受讓方的賠償責任。
第十一條 外國投資者為獲得土地使用權所支付的土地出讓價款，需用外幣支付，也可將外幣兌換成人民幣支付。
第十二條 市財政部門應在銀行開設“土地出讓金財政專戶”，用于土地出讓金的專項存儲和核算。并在每月份終了五日內和市土地管理部門核對，清算當月的土地出讓金收入支出。
第十三條 市財政部門應根據市土地管理部門填報的清算單，及時清算、撥付有關費用，并按2%核撥土地出讓業務費。
第十四條 清算核撥有關費用后的土地出讓金凈收益，應按季繳入財政金庫，納入當年的全市城建投資計劃，專項使用。資金的使用由市財政部門根據有關部門申報的具體開發建設項目所需費用，審核后下達預算支出指標，撥款并監督使用。
第十五條 沈陽經濟技術開發區、沈陽市南湖科技開發區、沈陽商貿金融開發區、沈陽市輝山風景區開發和沈陽市沈河開發區的土地出讓金收入，由市財政部門委托開發區的財政部門負責統一征收管理，全額納入開發區的財政預算管理，專項用于基礎設施建設和土地開發。
上述開發區的財政部門，應在每季度終了十日內，與市財政部門和市土地管理部門辦理土地出讓金的繳撥手續。
第十六條 市土地管理部門和開發區財政部門，應在每季度終了后十日內，向市財政部門送土地出讓金收入和支出季報表。
第十七條 新民市、遼中縣、法庫縣、康平縣，要根據本規定，結合本地實際情況，制定本縣（市）的國有土地使用權出讓金征收管理辦法，報市財政部門備案。
〔關鍵詞〕 土地財政;經濟增長;轉型
〔中圖分類號〕F812.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0028-07
〔作者簡介〕葛揚，南京大學經濟學院、長江三角洲經濟社會發展研究中心教授、博士生導師;
錢晨，南京大學經濟學院碩士研究生，江蘇南京 210438。
一、引言
土地財政在我國GDP近十多年持續高速增長中的作用不可小覷，主要體現在以下三個方面：一是通過劃撥和協議出讓土地等方式招商引資，促進制造業、房地產業和建筑業超常規發展，以此帶來高額營業稅、企業所得稅等地方稅，并隨著土地出讓，建設用地增多必將帶來周邊其他項目的投入增長，進而帶動整個區域經濟增長;二是通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權和收益權獲得土地融資，以此帶動地方經濟發展<sup>〔1〕</sup>;三是以土地進行銀行抵押貸款，獲取城市基礎建設資金。如此，土地財政成為地方政府建設城市必不可少的一部分。<sup>〔2〕</sup>
目前學術界對土地出讓收入所引發的土地財政問題研究基本上是定性分析，而且多持批判態度。<sup>〔3〕</sup>但是，“土地財政”并沒有因為人們的批判而消失。“土地財政”的出現及其存在有其必然因素，也應該有一個客觀的認識和分析。本文采用計量分析方法，從定量的角度就“土地財政”對地方經濟增長的影響進行實證研究，并探討處于不同經濟發展階段的不同地區“土地財政”作用的差異。既客觀地認識“土地財政”對地方經濟增長的作用，也不回避“土地財政”所產生的負面影響，從而為“土地財政”轉型提供理論依據。
二、現階段我國“土地財政”的構成和特征
土地財政收入的構成，不僅包括由政府行使土地所有者權利過程中形成的權益性的各種土地稅收收入，而且包括政府作為社會管理者依法強制征收、為公共服務提供財力支持的各種非稅收入包括土地出讓收入。前者是制度內土地收入，后者是制度外收入。
1.制度內土地收入
現階段我國制度內土地收入以土地稅費為主，包括與土地直接相關的稅收、與土地間接相關的稅收和部門收費項目三大部分。<sup>〔4〕</sup>
（1）與土地直接相關的稅收，是指土地使用和轉讓過程中需要繳納給政府的相關稅費，主要有城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅等，這些稅種在分稅制改革后均歸地方所有，由地稅部門收取。自2001年開始，與土地直接相關的稅收以較快速度增加，而此部分稅收基本上全部歸屬于地方政府的財政收入。
（2）與土地間接相關的稅收，主要是指土地征用以及與房地產業有關的稅費。這部分土地收入主要是由建筑業和房地產業帶動產生的稅收，包括房地產稅、房地產業和建筑業的營業稅、所得稅等。與土地間接相關的收入應該還包括其他一些方面，在此無法一一贅述。由于地方財政可以取得建筑業和房地產業的所得稅（2002年后與中央共享）和營業稅等稅收收入，并且這些稅收收入已經成為地方政府預算內收入的重要來源，在強烈的稅收收入激勵下，地方政府多年來一直樂于推動城市化建設，且在此過程中獲取了更多與土地間接相關的稅收。考慮到僅房地產業、建筑業已產生較大規模的土地間接稅收，而其他產業如第三產業也有許多收入與土地征用、出讓有關，因此本文判斷土地財政被低估的可能性極大。
（3）部門收費項目，是與土地直接有關的收費。指根據政府文件規定的項目和標準，用地者在辦理征（撥、使）用地手續或辦理土地登記和變更登記時應繳納的各種費用。主要包含耕地開墾費、土地復墾費、征（撥）用地管理費、新增城鎮建設用地有償使用費、土地出讓業務費等。另外還有政府各部門在土地征用、出讓、房地產開發過程中所收取的種類繁多、內容復雜的收費項目，如土地證書工本費、建設用地批準書工本費、土地登記費、土地權屬和用途變更費等。
2.制度外土地收入
我國現階段稅費外土地收入指土地出讓金。土地出讓金并非稅費，而是政府出讓土地得到的租金，也叫“國有土地使用權出讓收入”。分稅制改革后，在2007年以前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理，再將扣除征地補償、拆遷費用以及土地開發支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，屬地方政府性基金預算管理，這便使土地出讓金收入明確地歸屬了地方政府，成為地方政府的預算外財政收入，所以土地出讓收入一直游離于政府財政預算管理體制之外，僅被作為政府財政預算外資金或非預算資金管理。如此一來直接形成了土地出讓收入的“管理體制外、收支預算外”模式。
我國土地實行公有制，為了規范國有土地使用權出讓收支管理，近年來中央政府已相繼制定了一系列管理辦法和措施加以規范。本質上，土地出讓金的性質與稅費不同，為政府出讓土地使用權所得租金，是土地使用權利的價格體現。以城鎮土地出讓為例，住宅用地、工業用地和商業用地這三類用地的出讓使用年限分別為70年、50年和40年。理論上看，土地出讓金應該等于今后若干年土地租金收入的貼現值，但實際操作中，土地出讓金的金額卻是根據土地市場供求情況，采取公開“招、拍、掛”方式確定的。
3. 土地財政的特征
土地稅費收入和土地出讓收入構成了我國“土地財政”的基本內容，且具有如下特點：
（1）土地出讓收入所占比重快速提升，地方政府對“土地財政”依賴過度。研究表明（如圖1）， 2000年以前，土地出讓收入在地方財政收入和全國財政收入中的占比都維持在10%以內的較低水平，2001―2003年二者占比持續上升至近幾年最高值，此后一直高位徘徊，2009年土地出讓收入在全國財政收入中占比達25.07%，在地方財政收入中占比達52.69%，成為地方財政收入的支柱性來源，導致地方財政收入增長結構單一，地方財政對土地及房地產業依賴過度。而地方政府支出對土地財政收入的高度依賴本質上是對土地資源開發利用的依賴。
圖1 1996-2009年我國土地出讓收入在
全國財政收入占比和地方財政收入占比
數據來源：1999-2010年《中國國土資源年鑒》，1997年《中國土地年鑒》，1997-2010年《中國統計年鑒》。
（2）土地收入支出明確，形成顯著的“二元”路徑。一是以隱性“土地財政”推動工業化進程，地方政府通過壓低地價或者相關土地稅收優惠政策、甚至免費方式將土地提供給投資方，進行招商引資，加速地方的產業發展。實際上地方政府是以特有的土地“一次性投入”在推動工業化并換取工業化之后的產業年度稅收收益。二是以顯性“土地財政”推動城市化進程，地方政府通過不斷提高的地價獲得高額土地出讓收入，以此作為城市建設資金，用于城市基礎設施和公共設施建設。
（3）土地稅費項目的設立缺乏合理性，相關管理制度不完善。土地收費項目幾乎全部出自地方性法規，不少收費項目都是由地方政府自行制定的，這就導致地方政府在有關土地稅費征收上具有很大的隨意性。從土地財政收入構成看，土地直接稅收有四種，但其中有兩種是按面積征稅，還有一種基本處于停征狀態，沒有能夠體現級差地租收益。間接稅收以建筑業和房地產業的營業稅為主，主要來自投資和建設規模，而不是來自地方產業升級及經濟可持續發展。尤其值得關注的是，目前地方政府對土地出讓金的成本核算透明度不高，對土地稅費的管理和使用效率的監督更處于明顯滯后狀態。
三、我國土地財政對地方經濟作用的實證分析
1.計量模型的建立和數據說明
本研究運用的生產函數模型是有三種常規投入（土地、勞動、資本）的柯布―道格拉斯函數，以具體分析土地各要素對地方經濟增長的影響。依據經濟增長與土地、資本、勞動力等因素的關系，本文選取各地區生產總值表示被解釋變量，用Y表示;選取土地出讓收入表示解釋變量之一的土地生產要素建設用地出讓成交價款，此處土地出讓收入的統計口徑是《中國國土資源統計年鑒》，用land表示;選取固定資產投資作為解釋變量之二的資本要素投入，用capital表示;依據我國經濟的增長與第二、三產業發展的密切關系，選取第二、三產業就業人數總和表示解釋變量之三的勞動要素投入，用字母labor表示;剩余的變量為截距和隨機擾動項，截距表示除基本要素投入和制度因素之外的其他因素對地方經濟增長的影響，由此得到下面的估計等式：
lnYi=α0+α1lnlandi+α2lnlabori+α3lncapitali+εi
這里α是需要估計的參數，ε是誤差項。各地區生產總值Y、土地出讓收入X和固定資產投資K的單位為億元，第二、三產業就業人數總和L的單位為萬人，這四個變量均是對數形式。本研究所采用的相關數據均來自國家統計局編制的2010年度《中國統計年鑒》和《中國國土資源統計年鑒》，并以地方數據為考察對象。
2.計量結果的說明和分析
本文首先選取2009年31個省（市、自治區）的截面統計數據進行研究，考察所選取的各種生產要素與其生產量之間的關系，以此分析地方土地出讓收入對地方經濟的影響。考慮到地區差異的影響，本文先對各省份進行回歸分析，然后再分別對東中西三大地帶內部各省份進行回歸分析比較，最后選取典型城市1998-2009年的面板數據進行回歸分析。
（1）全國省份回歸分析
將選取的31個省（市、自治區）的數據代入模型，利用最小二乘法回歸得到如下結果：
本文采用的數據為2009年31個省市自治區的截面數據，由于地區之間存在經濟發展差異，因此土地出讓收入對各地經濟會產生不同程度的影響，這種差異使得模型很容易產生異方差，從而影響模型的估計和運用。為此，本文利用White檢驗對該模型是否存在異方差進行檢驗，由檢驗結果可以看出，nR2=7.444816，但不可以拒絕“不存在異方差”的原假設，得出原模型不存在異方差的結論。
原模型回歸結果可以看出：R2接近96%，修正后的R2也高達95.5%，F值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln（land）前的系數為0.172965，且在1%的水平上顯著為0，在99%水平上拒絕β為0的假設;ln（labor）前的系數為0.177956，且在12%的水平上顯著為0，在88%水平上拒絕β為0的假設;ln（capital）前的系數為0.650414，且在1%的水平上顯著為0，在99%水平上拒絕β為0的假設。以上結果說明，從31個省（市、自治區）綜合來看，土地出讓收入對地方經濟增長有顯著正向推動作用，2009年經濟數據的回歸結果顯示土地出讓收入每增加1%，對地方經濟增長就有0.173%的推動作用。隨著近年土地出讓收入規模的擴大化，其對我國地方經濟增長的影響不斷提高，地方經濟增長對土地出讓收入的依賴性也逐年增強。
（2）東、中、西部省份回歸分析
由于地區之間存在經濟發展差異，因此土地出讓收入對各地經濟會產生不同程度的影響。下面對我國大陸東、中、西部三大經濟地帶的經濟數據進行分區域研究，以此比較各區域土地收入對區域經濟不同的影響程度。目前統計上東中西部的劃分是：東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11省市;中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西12省區市。
由東部經濟數據回歸結果可以看出：R2接近95.4%，修正后的R2也高達93%，F值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln（land）前的系數為0.320483，且在11%水平上顯著為0，在89%水平上拒絕β為0的假設;ln（labor）前的系數為0.377208，且在10%水平上顯著為0，在90%水平上拒絕β為0的假設;ln（capital）前的系數為0.323822，但是不能拒絕此系數為0的假設。以上結果說明，在經濟發達的東部11省市，土地出讓收入對地方經濟增長有顯著正向推動作用，回歸結果顯示2009年東部地區土地出讓收入每增加1%，對東部地區地方經濟增長就有0.320%的推動作用，較全國整體對地方經濟增長影響有約超一倍的貢獻度。
中部地區OLS回歸結果如下：
中部經濟數據回歸結果所得出的是一個與東部不同的結論：R2接近92%，修正后的R2也較大，F值在95%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln（land）前的系數不同于一般情況，為-0.354329，且在10%的水平上顯著為0，在90%的水平上拒絕β為0的假設;ln（labor）前的系數為0.606827，且在5%水平上顯著為0，在95%水平上拒絕β為0的假設;ln（capital）前的系數為0.425886，但是不能拒絕此系數為0的假設。以上結果說明，在資源豐富、重工業基礎較好的中部地區8省，土地出讓收入對地方經濟增長有顯著負向推動作用，不同于全國整體和東部地區的情況，中部地區地方經濟對土地出讓收入依賴較小，土地出讓收入對地方經濟無明顯促進作用，相反有一定負面影響，中部地區經濟增長更多地依賴勞動力和固定資產投資增長，二者及其他經濟因素對地方經濟有一定的正向推動作用。
西部經濟數據回歸結果如下：雖然R2接近99%，修正后的R2也高達98.9%，F值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;但是ln（land）前的系數較小，接近0，為0.001332，且不能拒絕此系數為0的假設;ln（labor）前的系數為0.081255，也不能拒絕此系數為0的假設;ln（capital）前的系數為0.936781，在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設。以上結果說明，在經濟欠發達的西部地區12省市自治區，土地出讓收入對地方經濟增長雖有正向推動作用，但不明顯，接近于0，勞動力的增長對西部地區的經濟有一定正向影響，但同樣作用較弱，對西部經濟的增長產生顯著正向推動作用的因素為固定資產投資。近年西部大開發如火如荼，國家對西部的固定資產投資在很大程度上拉動了地方經濟增長，相對土地出讓收入，西部地區的地方經濟更多依賴于地方投資的增長。
綜合東中西部三地區回歸分析結果可以看出，東部地區地方政府更多依賴土地出讓收入拉動地方經濟增長，中部地區更多依賴勞動力和固定資產投資的增長，而西部地區則更多依賴固定資產投資的增長。經濟越發達的地區，地產價格越高，房地產市場越繁榮，投資回報收益越高，土地出讓收入越豐厚，政府的土地財政對地方財政就有更大的占比，地方經濟的增長也更多地依賴土地出讓收入的增長，所以東部地區的地方經濟對土地出讓收入的依賴較重;而中部地區有著豐富的煤礦資源，重工業基礎較好，經濟發展更多依賴地方工業的發展，地方政府通過劃撥和協議出讓土地等方式招商引資，土地出讓收入較少，對當期地方經濟影響很小甚至為負向作用，土地的價值更多地反映在長期;西部地區因開發歷史較晚，經濟發展和技術管理水平與東、中部差距較大，但目前國家正在積極推行西部大開發，政策扶持力度很大，所以地方經濟更多依賴固定資產投資，同時由于西部國土面積較大，開發較晚，地價較低，土地出讓收益較少，眼前對地方經濟增長的促進作用顯得微乎其微。
（3）東部發達地區面板數據的回歸分析
上文分析看出，經濟越發達地區，地方經濟對土地出讓收入的依賴性越強，但鑒于截面數據分析的局限性，未能把時間維度納入分析框架。下面選取1998-2009年經濟發達的四個地區――北京、上海、廣東和江蘇的經濟數據進行面板數據分析，考慮到物價水平的影響，先對地區生產總值Y、建設用地出讓成交價款land、固定資產投資capital三項變量進行剔除物價的處理，擴展模型如下：
lnYit=α0+α1lnlandit+α2lnlaborit+α3lncapitalit+εit
A. 單位根檢驗
為避免偽回歸，需對模型中的變量進行單位根檢驗，以檢驗其平穩性。本文將分別采用LLC檢驗（Levin、Lin和Chu，2002）、IPS（Im、Pesaran和Shin，2003）、Fisher-ADF和Fisher-PP檢驗（Maddala和Wu，1999）四種單位根檢驗方法，且均假定H0存在單位根。結果顯示，所有變量通不過單位根檢驗，所有變量一階差分可以形成平穩序列，但因變量和解釋變量之間的關系還須進行協整檢驗。
根據前面的分析可知，lnYit、lnlandit、lnlaborit和lncapitalit都是一階單整變量，繼而可以進行協整檢驗。為了保證結論可靠，分別采用Pedroni的統計量和Kao的ADF統計量進行面板協整檢驗。檢驗結果如表3所示：
從檢驗結果可以看出，大部分檢驗方法的結果在顯著水平下拒絕原假設，因此，本文認為地方經濟增長與土地出讓收入、勞動力投入及固定資產投資之間存在著長期穩定的均衡關系。
C.實證結果
在確定地方經濟增長與土地出讓收入、勞動力投入及固定資產投資之間存在協整關系之后，本文將以下模型
東部發達地區北京、上海、廣東和江蘇1998-2009年的面板數據回歸結果顯示：R2較高接近95%，修正后的R2也高達94.5%，F值在99%的水平上顯著，充分表明模型擬合度較好;ln（land）前的系數為0.007724，但不能拒絕此系數為0的假設; ln（labor）前的系數為0.235698，且在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設;ln（capital）前的系數為0.842636，且在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設。這一結果說明，土地出讓收入對上述發達地區地方經濟增長的正向推動作用不明顯，在過去12年的時間維度上，土地出讓收入產生的影響較弱，以往長期看地方經濟主要依靠勞動力投入和固定資產投資拉動，土地出讓收入的正向影響是近幾年才逐漸顯現的。
綜合2009年橫截面數據回歸分析結果和1998-2009年面板數據回歸分析結果看，經濟越發達的地區，地產價格越高，房地產市場越繁榮，投資回報收益越高，土地出讓收入越豐厚，政府的土地財政對地方財政有更大的占比，地方經濟增長更多依賴土地出讓收入的增長，所以經濟發達的東部地區地方經濟對土地出讓收入的依賴較重;加入時間維度研究后發現，土地出讓收入對發達地區地方經濟產生較大影響是在近幾年逐漸顯現的，隨著房地產市場逐漸繁榮，地價逐漸飆高，發達地區地方經濟的發展近幾年更多依賴土地出讓收入的增長，正是更多的土地收入使得地方財政較充裕，從而更大程度地刺激了地方經濟。
四、“土地財政”在正、負效應中如何轉型
通過以上實證研究可以發現，2009年橫截面數據表明東部地區地方政府更多依賴土地出讓收入拉動地方經濟增長，中部地區更多依賴勞動力和固定資產投資的增長，而西部地區則更多地依賴固定資產投資的增長;1998-2009年發達地區的面板數據表明，在過去12年的時間維度上，土地出讓收入的影響較弱，以往長期看地方經濟主要依靠勞動力投入和固定資產投資拉動，說明土地出讓收入對發達地區地方經濟的正向影響是在近幾年才逐漸顯現的。隨著近幾年國內經濟發達地區房地產市場的繁榮，地價逐年升高，發達地區地方政府的土地出讓收入比較豐厚，政府的土地財政對地方財政有越來越大的占比，地方經濟的增長也更多依賴于土地出讓收入的增長。
理論上，作為稀缺生產資料的土地，所有者或使用者利用其參與社會經濟活動并獲得收益是一種合理的經濟行為;同樣，政府作為公共產品的提供者，對于生產資料的交易、所得采取相應的稅費措施也屬于以政控財、實現政府調控經濟目標的合理內容。從制度框架看，我國實行的是土地公有制和土地用途管理制度，因此，政府兼具土地資源管理的規劃、審批、執行及使用占有等多重任務，調控土地資源具有獨有的強勢地位。目前我國仍處在以城市化為主要內容的產業轉型升級階段，今后一段時期內必然還將繼續在某種程度上發揮“土地財政”的歷史作用。因此，無論從理論上還是從制度上看，政府依靠土地優化資源配置、將土地作為調控經濟的手段和形成政府收入的“生財”手段本身并無問題。
回顧我國的工業化、城市化進程，土地財政發揮過重要的、積極的作用，隨著改革的深入，其制度弊端越來越明顯和突出，已經成為經濟社會可持續發展的障礙。但是，由于相關的有效制度供給不足、約束和管理不到位，我國“土地財政”呈現出“以經濟建設支出為主要支出，以土地收入為主要收入來源”的特點，土地配置與財政分配有所游離，造成地方財政收支結構扭曲。土地是一種稀缺資源，這就決定了土地出讓收入為主的“土地財政”具有典型的不可持續性，資源開發得越深入，問題就會越突出。首先，地方政府通過“土地財政”的融資模式，與銀行等金融機構相結合，以舉債方式實現了資金的融入，以土地作抵押融資進行基礎建設，在現行體制下融資規模容易失控。地方政府對土地財政依賴程度越大，土地儲備貸款額度通常越大。但是，一旦土地出讓價格出現波動，地方政府將出現財政危機。其次，我國的土地融資由于缺乏監管，以及土地出讓和抵押在實際運行過程中存在巨額利益因而常常出現違約、尋租等情況，導致腐敗的滋生和土地資源的不合理配置，比如政府土地征管中的不合理征用，以及征用后補償不合理等因素對被征地人利益的損害。發生這種情況時，征地行為對被征地者而言就是對其財富的掠奪，有可能間接減少收入，使其處境惡化。這無疑為社會安定積累了不利因素。再次，在城市化和國民經濟高速發展條件下，我國房地產市場需求旺盛，高地價必然向下游商品房價格傳導，高額回報的房地產業必然吸引其他產業資本進入，影響其他實體經濟發展，阻礙產業轉型升級。最后，由于金融體系的高杠桿特征，一旦出現問題，損失往往被放大，甚至可能影響整體經濟的運行。
顯而易見，“土地財政”背后是有原因的。從財政收入分配的角度看，分稅制改革導致了“集權”的出現，因為作為地方政府稅收主要來源的增值稅增量由中央政府直接控制。但是，從財政支出的角度看，中央財政支出和地方財政支出的格局并沒有因為分稅制而發生明顯改變，而且還呈現放大趨勢。由于分稅制集中了地方預算收入，卻并沒有改變中央政府和地方政府的支出格局，結果中央集中的收入仍然需要通過轉移支付由地方政府支出。值得注意的是，經過上述“一上一下”的過程，地方政府可以自由支配的財政收入份額明顯減少，但支出壓力并沒有減輕，甚至還出現增加的勢頭，這就是學界通常所說的分稅制“財權層層上收、事權層層下移”而導致地方政府事權、財權不對稱的問題。這種制度壓力使得地方政府必須尋求新的地方財政收入增長源泉。作為財政包干制下形成的追求財政收入增長的利益主體，在分稅制后，地方政府的這種利益主體意識非但沒有削弱，反而被大大加強了。對于地方政府而言，急迫的問題是如何尋求新的、能夠自主支配的財政收入以緩解支出壓力。“土地財政”便應運而生并且快速膨脹起來。可見，“土地財政”是其內、外因素使然的結果。對于“土地財政”的簡單否定或者簡單肯定都不是科學的態度。
總體來看，在現行制度框架下，“土地財政”仍不可或缺，且主要還應該用于地方經濟增長和城市建設。離開土地財政，將城市化帶來的城郊土地非農使用增值收益全部留給農民，這與當前中國土地制度安排中的“漲價歸公”基本原則也是相悖的，而且對中國經濟未來發展可能造成致命的傷害。因此，不能因為土地財政本身存在弊端就采取完全否定和徹底取消的態度。正確的態度應該是不斷地完善土地財政，推動其轉型。
從短期角度看，應側重于采取相關治標措施。第一，以構建“公共服務型”政府體制為原則，改變GDP導向的干部考核機制，在干部考核指標體系中增加民生指標權重，將土地財政狀況納入地方政府官員的考核和離任審計內容，完善對地方政府的政績考核，促進地方政府關注社會和諧和可持續發展。第二，從土地財政收入中截取一部分設立專項資金，解決土地財政可能帶來的生態破壞、被征地人員后期安撫等社會問題。第三，逐步改變目前我國稅收制度中增值稅占比過大的問題，將政府稅收的主要來源由增值稅過渡到所得稅。第四，完善土地出讓收支管理制度，將土地出讓收支全部納入政府性基金預算管理，使土地出讓收入和支出實現全過程透明化。
從長期看，土地的稀缺性和公共性決定了土地的增值收益應該以社會和人民為本<sup>〔5〕</sup>，必須立足社會和諧可持續發展而創新制度。第一，財政體制改革應與土地制度改革同步進行，以改變地方政府對土地收益的財政路徑依賴，通過改革土地制度，保障土地產權的社會公平進而推動構建穩固的地方公共財政制度基礎。改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，將土地經營職能分解出去，打破地方政府壟斷土地一級市場的格局，完善土地增值收益分配機制，逐漸改變當前財政分成體制;第二，規范國家對土地收益的使用支出，可以考慮把土地財政收入納入中央政府專項收入，實行基金式管理，讓中央政府承擔原來由地方政府承擔的一些教育、社會保障和農業科技事業支出。第三，通過再造預算約束政府，推進預算改革，引入現代預算制度，將各級政府包括“土地財政”在內的各種行為展現在陽光下。第四，重新構建中央和地方的稅收和財政關系，按照事權與財權相統一的原則，調整中央與地方政府的稅收來源和財政支出結構，減輕地方政府預算內的財政壓力。將土地預算納入中央范疇，由中央統一調配審核土地資源預算，適當限制土地供應量。第五，中央和地方政府應努力開拓新稅源，將原有的房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅進行綜合改革完善，以“簡稅種、寬稅基、低稅率”的原則開征房地產稅。第六，探索完善地方政府發債融資制度，使地方政府形成合乎邏輯的融資途徑。中央政府應著手制定有關政策和法規，對土地儲備的宗旨目的、收儲范圍、機構設置、法人地位、儲備土地的貸款資格、抵押方式等作出明確的法律規定，結束政出多門、各行其是的無序狀態。
〔參考文獻〕
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根據省監察廳等五個部門《關于開展國有土地使用權出讓情況專項清理工作的通知》（監發〔5號）的部署和要求，我市開展了國有土地使用權出讓情況專項清理。省監察廳等五個部門于年月對我市國有土地使用權出讓情況進行了檢查。重點檢查年月日至年12月31日期間供應的所有建設用地。通過省檢查組檢查，發現部分縣（市、區）在國有土地使用權出讓收支管理上存在土地出讓收支管理不規范、土地出讓收入使用超范圍、土地出讓價款被拖欠、違規返還土地出讓金等問題。市檢查組也發現有的縣(市、區)在土地出讓工作中也不同程度的存在一些不規范的行為和作法。各縣(市、區)、東僑開發區和有關部門要針對此次出讓情況檢查中發現的問題，根據實際情況查找原因、認真整改，并在今后的國有土地使用權出讓中要從以下六個方面著手，進一步規范工作程序、嚴格土地出讓金收支管理。
一、縣(市、區)人民政府、東僑開發區管委會要高度重視國有土地使用權出讓工作，主要領導和分管領導要高度負責，各相關部門要與時俱進，認真履行職責，處理好服務經濟建設與依法行政的關系，秉公辦事、不循私情、反腐倡廉，避免國有資產流失。
二、宗地供應應符合城鄉規劃各項要求。城鄉規劃行政主管部門要依據控制性詳細規劃出具規劃設計條件和附圖；規劃設計條件應明確出讓宗地的面積、土地使用性質、容積率、建筑密度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設施和市政基礎設施、建筑界限、開發期限等要求。
三、依法確定供地方式。國土資源管理部門要嚴格按照《劃撥用地目錄》、《協議出讓國有土地使用權規定》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權的規定》等規定確定供地方式。
四、規范供地過程。土地出讓應符合規定的程序，規范制定土地出讓方案，按照法律規定的審批權限要求進行審批；出讓計劃、出讓公告及出讓結果應按照規定在中國土地市場網上公布；出讓底價應經過集體決策；宗地的出讓價格應不低于最低價標準、不低于政府擬定的宗地出讓底價；土地出讓后應簽訂規范的出讓合同。
五、嚴格土地出讓金征收、管理和使用。土地出讓金征收應直接進入地方財政金庫，嚴格按照出讓合同的約定按期足額征收土地出讓收入；不得擅自減免或同意緩交土地出讓收入；土地出讓金管理和使用情況應符合有關規定，不得以各種名義向用地單位返還或“借出”資金，不得超出土地出讓金使用范圍。
六、嚴格依法使用土地。供地后不得擅自改變用途、容積率等規劃條件的情況，符合改變規劃條件的用地，應按權限審批；經批準改變用途、容積率等規劃條件后，應重新簽訂合同并補交土地出讓金；經濟適用房用地不得改變為經營性商品房用地。
一、項目概況
項目位于經濟開發區新城二十路以東，新城十三路以西，鐵路以南，大道以北，占地3574.96畝。項目建設內容包括征地拆遷、土地平整等。
二、項目實施單位
市區土地整理收購儲備供應中心作為項目主體，負責項目投融資、項目管理工作，并對項目土地實施收儲、整理和開發等工作。區發展和改革委員會、區財政局、區國土資源和規劃局、區審計局等有關部門，配合做好項目資金的審核、撥付、監督使用，確保項目的順利實施。
三、項目資金來源
項目總投資55856.57萬元，其中項目資本金15856.57萬元，申請農發行政策性中長期貸款40000萬元，貸款期限3年。項目資本金由區財政局按照項目實施進度分期配套及時到位。當項目總投資超概算時，由區財政局負責籌集落實資金缺口，確保項目資金的及時投入和工程順利完工。
四、項目土地出讓收益分配
依據項目實施方案，本項目實施后，可整理產業用地共計2840.79畝，其中凈用地1832.77畝，代征地1008.02畝，預計形成固定資產投資100億元，實現年產值350億元，年利稅總額100億元，解決勞動就業5000余人，土地出讓收入合計為78787.10萬元。項目建設涉及的農村土地整治費用及經營期利息全部納入項目土地儲備開發成本，由區財政局負責將項目用地的土地出讓收益連同土地儲備開發成本一并全部返還市區土地整理收購儲備供應中心在農發行開立的專用賬戶，用于平衡項目資金需要。
五、貸款擔保方式
本項目貸款采取國有土地使用權抵押擔保的貸款方式，確保農發行的貸款風險實現全覆蓋。
五塊已辦理土地證地塊提供抵押，總用地面積為334.63畝。
六、項目資金管理
為保證項目資金合理合規使用，由區財政局與農發行、市區土地整理收購儲備供應中心簽訂《市區街農村土地收儲整理項目資金使用管理協議》，明確項目建設資金的具體管理方法。
隸屬中冶集團的中冶置業集團表現搶眼， 2012年11月30日，該集團以56.2億元的底價競得南京下關濱江G50地塊，這一成交價遠超2012年單幅土地成交價紀錄。
針對各地頻出“地王”，2012年12月18日，國土資源部召開新聞會，要求各地采取分割出讓、綜合競標、配建競標、提高付款難度等方式，避免出現“地王”。
但僅在一周后，上海國際港務集團旗下威旺置業有限公司以56.8億元競得上海海門路55號地塊，再次刷新全國年度單幅土地成交價紀錄。
2012年末土地市場的火熱，迥異于上半年的冷清。多位受訪的業內人士認為，雖然中央多次強調堅持房地產調控政策，但地方政府迫于財政壓力，仍會不斷試探政策底線，2013年土地市場應當有所回暖。
部分房地產公司相信，中央推進城鎮化戰略，旨在中長期支撐土地市場的活躍。習慣性的以“土地”為主的城鎮化會帶來土地供應增量，壟斷土地供應的地方政府仍可以賣地生財。只是在土地財政模式漸入末路的背景下，最后的盛宴難以持續太久，當下應及早為土地財政退出歷史舞臺綢繆。
“冰火兩重天”
年末土地市場的紅火景象，與2012年上半年形成了強烈反差，其中緣由引人注目。中國指數研究院測算發現，2012年上半年全國300個城市土地出讓金總額6525.98億元，較去年同期下降38%。其中上海丟失蟬聯的冠軍寶座，收得土地出讓金184.2億元，僅為去年同期的40%；北京更是無緣前十，土地出讓金總額為144.88億元，較去年同期猛降55.65%。
財政部公布的土地出讓收入數據也證實了這一點。2012年前七個月，全國土地出讓成交額大幅下降，國有土地使用權出讓收入13490億元，同比減少5009億元，降幅27.1%。與之相伴縮水的還包括土地稅費收入、房地產稅收等，這對各地方政府財政收入的影響明顯。
《財經》記者獲悉，早在2011年底，各方已研判出2012年土地市場會驟冷，國務院亦主動調低了2012年全國國有土地使用權出讓收入預算，全年2.7萬億元的年度目標，遠低于此前兩年的2.8萬億元和3.1萬億元。
其后，2012年上半年出現的土地出讓收入下滑，開始令部分地區財政吃緊。下半年全國土地交易出現了解凍跡象，這其中，地方政府“功不可沒”。
部分地方政府出面組織土地出讓推介會，試圖改變上半年的蕭條狀態。隨即，各地推出的地塊增多，相對價格并不高，多以底價成交。比如，浙江溫州一次性推出52宗共計3220畝土地，杭州土地交易會上推出的七宗地塊，有四宗地以底價直接成交。
2012年12月，全國土地供應量、成交價格齊升，一派紅火景象，這也讓土地出讓收入大幅縮減的預測沒有出現：12月11日，財政部公布的財政收支數據顯示，2012年1月-11月土地出讓成交額下降，國有土地使用權出讓收入23478億元，同比減少4983億元，下降17.5%。
2012年土地市場前冷后熱的態勢表明，地方政府無法長期忍受“第二財政” ——土地出讓收入的過快下滑，它們仍有較強的局部調控手段，可以通過控制土地供應節奏來影響土地價格、交易量。但與此同時，浙江、深圳等發達地區并不令人樂觀的實際情況也證明，賣地生財之路將越來越難以為繼。
土地蛋糕日益稀薄
全國土地市場的總量數據，隱藏地區間的差異和更多的局部問題。大多數城市面臨的問題，并非政府延緩推地節奏，而是無地可推。
浙江省紹興市財稅部門一位官員表示，這些年紹興的城市建設任務很重，但由于可利用土地不多，來自土地財政的收入有限，只能另想他法。
“今年的稅收任務很重，支出壓力又大，各部門都在想辦法。”上述官員說。
與浙江其他大部分地區一樣，紹興的民營經濟比較發達，但現在可開發利用的土地太少，城市核心區的土地更是捉襟見肘，當地的一些企業開始向外轉移，到中西部地區發展。
上述財稅部門官員說，由于可利用土地越來越少，尤其現在房地產形勢不好，土地無人競拍，土地收入更是見少。這也促使紹興的經濟發展走上一條“去土地依賴化”的道路。
針對這種現狀，紹興提出“回歸經濟”和總部經濟的口號，試圖創造更多條件吸引走出去的企業再回來。由于土地稀缺，紹興還提出騰籠換鳥，力圖把原來對稅收、就業、GDP貢獻不大的產業逐步淘汰，扶植貢獻更大的產業。
“經營城市”、賣地生財，曾經是江浙等發達地區津津樂道的發展“秘笈”，在運行幾十年后已漸至末路。而在欠發達的中西部地區，土地出讓收入規模雖然不大，但地方經濟對其依賴絲毫沒有減弱，賣地生財依然大行其道。
包頭市某經濟技術開發區負責人稱，在包頭市的各個區，土地出讓金與政府財政收入的占比雖各不相同，但可以說都比較倚重。納稅大戶包頭鋼鐵公司所在的區稍好一些，但土地出讓收入仍占相當大的比重。
過去由于可用土地較多，開發區很看重土地出讓收入，而2012年上半年土地出讓減少，已影響到政府財政收入，支出出現虧空，無奈只能向上級政府申請財政補貼。該負責人說，2012年總體而言包頭市的財政收入情況不好，個別區財政收入減少甚至影響到教師工資發放。
土地“錢袋子”收緊造成的短期陣痛和可開發利用土地只會越來越少的遠景，開始倒逼當地政府謀劃長遠。“為了增加政府收入，目前能做的就是培養企業快速成長，使之更多地繳稅，但這至少也要等三五年的時間。”該負責人表示。
現行的土地出讓金支付方式是土地批租制，即開發商向當屆政府一次性支付幾十年的土地出讓金，從本質上說這是“寅吃卯糧”、透支未來。這一土地出讓制度的缺陷，也決定了土地財政不可持續，當屆政府越是大量賣地，越會導致下幾屆政府的“錢袋子”趨緊。
進入地方政府“錢袋子”的是土地出讓收益，即土地出讓總收入中扣除土地出讓成本后的盈余部分。市縣政府在征地和收購土地時，需要墊付征地和拆遷補償費用、對失地農民的補助、前期土地開發費等。剔除這些成本后的收益，約占總收入的四成以上，“貨真價實”地進入地方財政賬戶。
按規定，教育、保障房建設、農田水利建設資金支出，與各地土地出讓收益掛鉤，各自計提均不少于10%。2011年以來，各地區這一輪土地出讓收入下滑，勢必影響上述各項民生支出。
影響更大的是各地的城市基礎設施建設，以及“土地財政”“土地金融”蘊含的風險。以土地為抵押品、土地出讓收入作為償債來源，從而撬動銀行巨額貸款，便是公開的賣地生財秘密。
據了解，城市基礎設施投資70%-80%依靠土地抵押融資。由于土地成交量下降，土地出讓收入隨之減少，這又會導致地方政府融資和償債能力下降，財政、金融風險進一步凸顯。
安邦咨詢研究團隊認為，土地財政是一個無法循環玩下去的游戲，一旦土地儲備枯竭，游戲終結。可怕的不僅僅是金融系統壞賬的泛濫，更是產業結構畸形和貧富分化的進一步加劇。對于中國經濟和社會而言，過度依賴土地財政，最終是一個多輸而不是多贏的結果。究竟是什么造就了中國特色的“土地財政”難題？
告別土地出讓狂歡
中國的土地財政歷史并不長，其火熱更是最近十幾年的事。
1987年12月1日，深圳在內地第一次舉行國土有償使用權拍賣會，深圳房地產公司以525萬元的最高價獲得了羅湖區一塊8588平方米土地的使用權。這一事件標志著中國國有土地的使用由過去行政劃撥向有償出讓轉變。
但直至最近十幾年，土地出讓金才逐漸成為地方政府的“第二財政”。
1994年分稅制改革后，各地的土地出讓收入劃歸地方政府支配使用。這一在當時看來并不起眼的政策性安排，導致土地出讓金收入在最近幾年出現井噴，并在過度透支后，隨著房地產調控而發生逆轉。
1999年至2004年，全國土地出讓收入規模不大，占地方財政收入的比重總體上呈穩步上升趨勢，但在這五年間，多數地方政府尚未形成對這一收入的過度依賴。
由于全國投資增長迅速，部分行業出現過熱，中央政府于2005年初加大了宏觀調控力度，土地首次與貨幣、財政一道成為宏觀調控的政策工具。土地“閘門”收緊，導致2005年土地出讓收入銳減，其占地方財政收入比重由2004年的54%降至39%。
但隨著土地出讓制度的改革，尤其是房地產開發迅速回潮，新一輪的土地收入上升期很快來臨。
由于中央實行經營性土地全部招標、拍賣、掛牌方式出讓，鼓勵價高者得，各地土地出讓收入在2005年后快速回升。雖然受國際金融危機影響，2008年國內土地市場冷清，當年全國土地出讓收入9600億元，比2007年減少2000多億元，但這只是接下來更為瘋狂的地價游戲的一次暫停。
2009年，在中央經濟刺激計劃全面實施的背景下，各地大量上馬投資項目，土地市場也開始好轉，地價相繼攀升，當年全國土地出讓收入達1.4萬億元，與2008年相比猛增近一半。
之后兩年，可謂各地方政府土地財政的狂歡年。重新火熱的房地產市場，帶動了土地市場急速升溫，房價、地價交替上升，地王紀錄不斷被刷新。2010年，全國國有土地出讓收入達到2.8萬億元，是2009年土地出讓收入的2倍多。2011年更是達到3.2萬億元，相當于2008年的3倍多，而在此背景之下的全國房價上漲，亦達到決策層和公眾的容忍臨界點。
雖然數量可觀，各地方政府卻是冷熱不均。
在全國土地出讓收入的總盤子中，北京、上海、廣東等沿海大城市和省區依然占據“大頭”，約七成的土地出讓金集中分布在沿海經濟發達地區，這給上述地區帶來了巨大的財政收入與支出景氣，但同時也為接下來的收縮埋下隱患。
賣地機制如何打破
伴隨全國各地房產市場的日益壯大，近年土地出讓金規模越來越大，在地方財政收入中的分量也越來越重。
更為重要的是，在運作土地過程中，江浙等經濟發達地區發現了一條以土地為杠桿撬動銀行資金，從而快速擴張城市的發展之路。這一模式被更多地方政府仿效，其后果即是土地出讓價格和房地產開發熱潮的交替上升。
土地財政促進了地區經濟發展，但帶來了諸多短期、扭曲的行為。部分地方政府為了賣地生財，大舉進行城市擴容，強行征地、拆遷，引發諸多社會矛盾，在改進城市面貌、推進城鎮化的同時，亦埋下諸多隱患。
地方政府之所以有恃無恐，與現行的土地管理制度安排有很大關系。按現行法律法規，農村集體所有的土地必須通過國家征用轉為國有后才能進入土地交易市場，交易的主體是政府，而非農民個人。
地方政府既是土地管理者，同時又是土地經營者，通過對土地供應的壟斷地位，推高地價、房價，獲取高額土地出讓收益。在這場由地方政府主導、以廉價方式購買（補償）的土地國有化過程中，地方政府為追求土地收益最大化，在實際操作中，容易在征地時刻意壓低補償標準，突破耕地保護政策紅線，擅自更改土地利用規劃，侵害農民利益事件時常發生。
在地方政府壟斷土地供應的既有格局之下，地價、房價下跌與其利益相悖，因而會采取減少供地面積等方式維持高地價、高房價。這也成為近年中央數次房地產調控政策難以奏效的一個重要原因。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，只有將地方政府經營土地職能剝離出來才能解決問題，否則將管理和經營職能混在一起，管理必然是虛的。
更多的建議指向是，現行土地批租制亦需改良，遏制地方政府的賣地沖動。
“2009年我們提出分期支付土地出讓金的建議。”安邦集團高級研究員唐黎明指出，這樣可以較好地解決政府和開發商的短期行為，在政府、開發商、購房者之間形成相對的利益平衡。
各地現行的土地出讓制度為批租制，即一次性收取未來幾十年的全部地租，這一制度安排飽受爭議。除了批租制外，國際上還有年租制（按年收取地租）、混合制（既有批租，也有年租），混合制以香港為典型代表。混合體制包含“價”和“租”兩個部分：土地使用權拍賣時，一次性收取土地出讓金；出讓期內，按年征收租金。
唐黎明建議借鑒香港經驗，她認為，實行混合體制后，土地的初始出讓價格會下降，因為一部分地租會從初始地價轉變為年租金。
香港的土地基金制度，亦得到多方重視。在此制度下，土地批租的一半收入歸當期政府使用，另一半收入歸未來政府使用。這樣既可以滿足土地收購儲備制度的資金需求，又可以抑制地方政府過度出讓土地的短期行為。
改變土地權利二元結構，打破政府對土地市場壟斷，改良土地批租制，是旨在建立合理的激勵機制，矯正過往的短期、扭曲行為，遏制地方政府強烈的賣地沖動。
但不少人提及，要根治土地財政難題，尚需合理劃分中央和地方的事權、財權，同時要為地方政府尋找一條穩定的收入來源，部分學者建議開征物業稅逐步替代土地財政。
新稅源與城鎮化契機
深圳市是“賣地生財”的發源地，曾高度依賴土地財政。不過隨著轄區內可利用土地的逐漸減少，土地出讓收入占政府收入的比重已日益見小，甚至出現無地可賣的局面。2011年，深圳財政收入超過1300億元，在全國各城市中名列前茅，而土地出讓收入不足100億元。
深圳市房地產研究中心主任王鋒告訴《財經》記者，深圳每年的基礎設施建設投入都很大，但已經走過基礎設施建設主要依靠土地出讓收入的階段。
“十二五”期間，深圳將重點加強東部軌道交通建設，到2016年將擁有10條地鐵線路，形成348公里的軌道交通網絡。如此大規模的城市基礎設施建設，所需資金規模可想而知。據了解，地鐵建設投入除了一部分公共財政投入外，主要靠市場化運作籌資。
在“土地生財”之路走不通的時候，深圳市尋找新的稅收增長來源，即通過發展高新技術產業、戰略性新興產業優化財政收入結構，逐步擺脫土地財政。
深圳市頗具代表性，它所遭遇的困惑與被迫轉型亦可為其他地區借鑒。
在王鋒看來，很多地方政府熱衷參與大量經濟建設活動，而稅收收入又有限，只能依賴土地財政。對土地財政依賴過大，導致對土地粗放型的利用和無序的使用，本就不可持續。
國家推行城鎮化戰略，或許是土地財政的最后盛宴。
十報告提出，要優化國土空間開發的格局，推動城鎮化，這其中就有城鎮化戰略和布局的問題。土地的城鎮化將是不可忽視，也無法越過的一環。在此政策號召下，一些地方政府勢必做大土地供應增量，繼續走賣地生財老路。
土地出讓金下滑態勢不可逆轉，土地財政模式亟須改革已成共識，受訪的專家建議政府部門應及早為土地財政退出歷史舞臺綢繆。
國土資源部副部長胡存智在“財經年會”上稱，要按照市場化的方向走，絕不僅僅是對現行制度斷然否定，或者不加條件地肯定。這個制度支撐30年高速發展，有它的合理性，但它同樣存在缺點，在現行機制的運行下，它仍然有一定的作用和向前推進改善的地方。
“土地財政改革的方向要非常明確，這是一個憲法問題！”北京大學教授周其仁說，靠政治強制力得到市場，在憲法上是不可以的，它歪曲了社會、國家、公民市場之間的關系。這么多地方政府介入土地財政，是一個現實問題。
“一個池子蓄水”――
優化儲備機制，充分挖掘土地潛力
土地儲備是政府高度壟斷土地一級市場的重要手段，是一個蓄水的“池子”。衡山縣加大儲備工作力度，強化儲備職能，采取了統一歸口管理、多渠道融資、保障群眾權益、轉化儲備成果等措施。
細化歸口管理職責。2011年，衡山縣重新成立了“土地儲備與經營委員會”，由縣人民政府縣長任主任，常務副縣長、分管副縣長任副主任，提高了“儲委會”規格，擴大了職能，特別強調做好“土地經營”這篇文章。縣國土資源局負責土地儲備總體運作，縣城鄉投、工交司負責組織實施縣政府指定作為業主的建設項目運作，縣經濟開發區負責園區內工業項目的土地運作，縣財政局負責土地儲備資金籌措、土地前期開發的審核、土地價款收入等土地出讓收支管理，縣規劃局依法做好儲備土地的規劃控制等相關工作。
構建儲備融資平臺。土地儲備資金主要來源于縣財政撥款及融資兩個方面。縣城鄉投、工交投兩個融資平臺通過與政策性銀行、國有投資公司對接，已先后為縣城建設募集資金0.9億元。土地儲備中心及經濟開發區主要通過財政撥款實現：一方面，土地組織出讓后，由財政在土地出讓價款中返還土地儲備成本，另一方面，通過建立土地儲備基金，將土地出讓收益的40%再投入到土地儲備。
保障群眾合法權益。現階段征地拆遷是社會矛盾中最為突出的問題。衡山縣采取了提高補償標準、合理安置、失地參保等措施，現在征地補償平均達到了5萬元/畝，大大超過了湖南省人民政府《關于公布征地補償標準的通知》（湘政發【2009】43號）所規定的補償標準；對拆遷戶除了進行合理補償以外，還進行商鋪安置；對于失地農民，符合參保條件的，做到了應保盡保。到目前為止，衡山縣已有32個自然組，約1500個失地農民參加了社保，做到了失地不失業，生計有著落。
轉化成果服務民生。對于確定的廉租房、經濟適應房及以棚戶區改造等保障性住房用地，國土資源部門優先在土地儲備計劃、年度用地計劃中予以保證。目前衡山縣有廉租房及霞流沖煤礦、貫塘茶場、紫巾山林場棚戶區改造等幾個保障性住房開工建設，其所使用的土地共計2.74公頃已全部供應到位，衡山縣財政從出讓金中劃撥413萬元用于安居工程建設。
“一個龍頭放水”――
規范出讓程序，盡力彰顯土地價值
為促進節約集約用地，進一步規范國有土地使用權出讓管理，衡山縣將土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，不以各種名義和形式減免出讓收入，對土地出讓管理程序、預決算管理等作出明確規定，確保規范土地出讓收支管理政策落實。
聯動協作，設立專戶促“公正”。衡山縣成立了國有土地、礦產資源使用權出讓領導小組，涵蓋國土、財政、審計、紀委等部門，以集體會審的形式確保出讓依法依規，形成了國土、財政、審計、紀委四部門環環相扣、相互制約又密切配合的協作機制。同時，成立“衡山縣國土收入征管辦公室”，負責全縣土地收入征收、管理工作。
提高比率，市場配置促“公平”。針對競得人長期拖欠價款的現象，衡山縣把土地出讓保證金提高到50%。通過實踐證明，提高保證金比率既有利于全額收繳出讓金，也打擊了一部分通過低保證金的便利，隨意投標以獲取非法利益的行徑。根據地塊位置、類型等情況，靈活性選擇土地出讓形式，對地理位置優、競爭性較強的地塊采取公開招標、拍賣形式出讓，對地理位置偏、競爭性較弱的地塊采取公開掛牌形式出讓，力求資源配置最優化，著力凸顯土地價值。自2010年以來，衡山縣共公開出讓土地55宗，總面積68.86公頃，成交價款1.99億元。其中，公開招標、拍賣出讓土地36宗，掛牌出讓17宗，改變用途2宗。
信息透明，及時促“公開”。利用網絡覆蓋面廣、接觸人群多的特點，及時把宗地出讓信息在“中國土地市場網”、省市縣國土資源門戶網站上，并通過電視、廣播、報紙等傳統媒體公布信息。宗地出讓成交后，將土地面積、出讓單價、競得人等內容及時告知當地群眾與競投標方。
“多管齊下清淤”――
強化批后監管，全面提升土地效益
土地公開出讓后，受競得方主客觀因素影響，能否及時足額收繳土地出讓金，以及如何確保投資強度是最關鍵的問題。衡山縣為進一步提高節約集約利用土地水平，采取了一系列行之有效的措施，積極有效應對建設用地使用權批后監管出現的新情況、新形勢，保障了縣域社會經濟發展對土地的合理需求。
強化用地合同管理。進一步健全完善土地履約保證金制度，在土地劃撥或簽訂土地出讓合同時，按劃撥或出讓土地總價款的3%收取履約保證金，根據用地單位履約情況，扣除或退還履約保證金。對不完全繳納土地出讓價款的，不交地、不辦理土地使用權登記；土地出讓后交款期限原則上不超過3個月；延期交款3個月以內的按每日3‰收取滯納金，超過3個月收回土地使用權。
打擊擅自改變容積率行為。近幾年來，隨著房地產市場的發展，房地產開發項目也逐步增多，雖然大部分開發商能夠按照合同約定的條件開發建設，但也有個別的通過調整容積率等違規行為獲得非法利益。為了保障國有資產不流失，衡山縣組織對近年來的房地開發項目進行徹底清查，對于擅自改變容積率的行為進行查處，補交土地出讓金，并引入樓面地價來管理改變容積率的行為。
嚴格處置閑置土地。對因土地使用者自身原因造成土地閑置滿2年的，依法無償收回；土地閑置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價款的20%收取土地閑置費。對因規劃調整等不可歸于用地者的原因造成的閑置土地，通過協商和合理補償，采取改變用途、等價置換、納入政府儲備或安排臨時使用等途徑及時處置、充分利用。
規范處置改變土地用途行為。對于城市規劃確定需要改變用途的土地，在確定其價值的過程中引入競爭機制。由縣政府行使優先購買權，回購土地使用權，然后通過掛牌或拍賣的方式公開出讓調整后的土地使用權，進一步凸現土地價值。近年來成功出讓2宗改變用途的土地，實現土地收益1539萬元。
內容摘要:本文探討了我國實行土地出讓金制度帶來的問題,并分析了目前關于物業稅研究的若干分歧,提出應當從把握好物業稅改革出臺的時機、妥善處理原土地出讓金、實現平穩過渡等方面來推進物業稅改革。
關鍵詞:物業稅 改革 探討
土地出讓金制度存在的問題與物業稅的引入
我國分稅制改革以來,地方政府缺乏穩定的收入來源,地方主體稅種不穩定(易剛,2008),在實踐中,地方政府為彌補支出缺口,紛紛將土地出讓收入金作為當地財政收入的重要來源,造成了一系列的負面效應。我國目前實行的是一次性出讓30-70年期限的土地使用權轉讓制度,地方政府能夠在短期獲取大量的收入,同時也帶來了以下問題:
(一)地方政府行為短期化
當屆政府通過出售土地使用權獲取了大筆的可支配財政收入,而當城市土地出售殆盡時,后屆政府將沒有足夠的收入來維持地方政府正常運轉,提供充分公共品的供給。這種制度如果長期實行將會影響到當地財政收入的穩定性,不利于土地這一不可再生資源的高效利用。這一潛在風險已經在2007年以來的金融危機的沖擊下凸顯出來,一些地方政府在房地產業增長乏力、土地出讓收入銳減的情況下,已經面臨支出困難。
(二)存在財經違紀和腐敗的風險
大量的土地出讓收入以預算外收入的形式游離于預算控制之外,將孕育著財經違紀和腐敗的風險。目前按照我國預算管理制度,土地出讓金作為地方的預算外收入而存在,處于人大預算監督之外,在一部分地區,土地出讓金甚至被挪用、貪污,或者成為有關部門的小金庫被揮霍掉。
(三)房價上漲與居民收入水平脫離
近幾年,我國房地產價格迅速上漲,遠遠超過居民可支配收入的上漲幅度,我國的居民房價收入比遠遠超過國際標準。按國際慣例,居民房價收入比一般為4-6倍,但對北京、上海等城市的大多數人來說,這個指標早已超過了10倍。以北京為例,2007年每個家庭可支配的收入是6.6萬元,而四環內房子均價是每平方米1.84萬元,房價收入比是27.8倍,即便是六環外的房價,也比國際房價收入比的警戒線高出一倍。而其中開發商一次性支付的40-70年的土地使用費用(土地出讓金),其數額接近房價的50%(張瓊、彭杏芳,2007)。
(四)孕育金融風險
從防范和化解金融風險來看,一旦過熱的地產市場出現逆轉,將出現大量的不良貸款,可能帶來金融風險。在國際范圍內,2007年,美國次級住房抵押貸款危機引起金融市場震蕩,眾多美國金融機構減記巨額資產。 2008年,美國第五大投資銀行貝爾斯登公司被摩根大通公司收購,美國最大住房抵押貸款融資機構“房利美”和“房地美”遭政府接管,美國第四大投資銀行雷曼兄弟控股公司申請破產保護,第三大投資銀行美林公司被美國銀行收購,陷于破產邊緣的保險巨頭美國國際集團將被政府接管。
房地產價格最近幾年的迅速上漲,我國積累了大量的住房信貸,房地產市場的平穩發展不僅關系到本行業的發展,而且關系到我國整體經濟的平穩運行。對此,理論界提出未來將物業稅作為地方的主體稅種,并借此完善分稅制,充實地方稅源。
研究物業稅如何設計,如何從目前的土地拍賣出讓形式平穩過渡到征收物業稅的新形式,對于完善我國財政分權體制,保證地方政府的財政穩定性和對于保障房地產市場的平穩發展,防范和化解金融風險將起著重要的作用。
物業稅的研究現狀分析
(一)物業稅能夠克服地方政府行為的短期化
地方政府依靠土地出讓金方式籌集財政資金,帶來了未來財政收入的不可持續性,造成地方政府行為的短期化,以物業稅的形式將為地方政府提供可持續的財政收入形式。國內學者注意到了目前地方政府在財政收入方面對土地出讓收入的依賴及其造成的一系列的負面影響:地方政府行為短期化,當屆政府出售更多的土地就可以獲取更多的收益,造成政府寅吃卯糧。據有關資料統計,2003年全國土地收益已達5200億元,占到了當年預算內收入的1/4。2003年和2004年的土地出讓金純收益都占到了全國預算外收入和地方預算外收入的1/2左右,“成交價款”的規模更是超過了預算外收入的規模(白彥鋒,2007)。高地價推動了目前的高房價。
出售的土地資源消耗殆盡后,針對未來地方政府可能出現的收入危機,不少學者提出了開征物業稅來加以增加地方政府的收入(白彥峰,2007)。
(二)關于原體制下土地出讓金能否歸并到新體制的物業稅中存在爭論
從目前實行的土地批租制度轉軌到物業稅制度,關于以前一次性轉讓40-70年土地使用權所獲得的巨額土地收入中是否與新體制下的物業稅有重合部分,學者存在很大分歧。
一些學者從理論分析出發,把地租與稅費看作是政府分別執行土地所有者和公共服務提供者所應當獲取的收入,認為兩者是完全不同的經濟范疇。土地出讓金是國家憑借土地所有者一次性獲取的地租收入,是市場范疇,而物業稅是公共分配范疇(傅光明,2006;陳志勇、姚林,2007;何振一,2004 ),而將土地出讓金并入物業稅將不利于土地資源的節約使用(鐘曉敏、葉寧,2005)。即物業稅可以認為是未來地方政府的一種新增的財政收入。
另外一些學者對此持完全不同的看法,他們從目前地方政府獲得的巨額土地出讓收入、土地成本在房價構成中的高比例出發,認為目前土地批租制度下的土地出讓金將可以直接轉化成新體制下應該繳納的財產稅(吳俊培,2004),對于已購住房已經一次納土地出讓金的原有住房免除物業稅或者給予優惠(陳琳,2007),有的學者指出事實上地方政府進行地方公共設施建設的資金主要來自于土地出讓金,既然引致不動產價值提升的地方公共建設資金來自于不動產擁有者支付的土地出讓金,在此基礎上就應當免除物業稅,否則就是事實上的重復征稅(何秋仙,2007)。有的學者根據2003年十六屆三中全會關于《完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中所指出的“實施城鎮建設稅費改革,條件具備是對不動產開征統一規范的物業稅,相應取消有關收費”的原則性指導意見,指出目前對房屋、土地征收的房產稅、城市房產稅、土地增值稅、契稅,以及政府對開發商憑借政治權利征收的費用如綠化費、防洪費、人防設施費等合并為物業稅。
(三)對于開征物業稅是否能起到降低房價等作用尚未達成共識
一些學者認為,通過提高房地產所有者的使用成本,從而大幅降低購房成本;通過規范房地產業稅費,降低開發商的開發成本;同時物業稅是對社會財富的存量征稅,能夠在一定程度上發揮調節收入分配的功能(陳琳,2007)。
另一派觀點認為,目前我國不宜對房地產稅期望過高,在大城市中,房地產屬于稀缺性資源,在租房需求比較旺盛的地區,房地產投資者可以很容易地將增加的稅收轉嫁到租房者身上(陳金磊、李雪淋,2007),通過設置物業稅制止房地產投機的設想可能落空。對于自用型住房,征收物業稅卻是會加大他們的負擔(艾茜,2007)。這種結果與原先設計的通過設立物業稅調節住房消費的初衷背道而馳,結果是原先擁有很多住房投資者通過提高租金將物業稅的負擔轉移到租房者身上,而擁有真實需求的自用房者卻負擔了新增的物業稅成本,結果就是打擊了窮人,而影響不了富人。另外,由于房地產價格屬于市場調節,在目前房地產市場信息不對稱,有大量人口需要從農村轉移到城市,住房需求剛性情況下,降低開發商的成本未必能夠最終降低購房者的支出,結果只能是增加房地產商的利潤。
以上研究進展無論在理論和實踐中都存在較大的分歧,因此物業稅在我國還處于討論、空轉試行階段,無法推出。
推進物業稅改革應當注意的問題
(一)明確物業稅的功能定位
不少學者注意到了土地批租方式帶來的地方政府短期收入劇增、長期收入得不到保障等問題,提出了通過設立物業稅解決地方政府行為短期化的問題,然而一些學者對于物業稅的收入功能強調過多,而對于國外,事實上把物業稅作為地方政府公共服務的基金卻提及較少,未能將地方政府通過物業稅的收入與其服務有效性聯系起來。在這種情況下,新增的物業稅無疑為地方政府解決未來可能出現的財政危機提供了一部分新的收入來源,然而卻缺乏對于地方政府運轉績效的有效考核手段,如果無法提高政府的運轉效率,即使從短期來說解決了地方政府的財政危機,長期來看,當這部分收入消耗殆盡,可以預見的是地方政府將會不斷提高財產稅率以至采取土地私有化方式為其低效率付出代價,從納稅人那里不斷獲取稅收或者產權轉讓收入,這事實上違背了設立財產稅的初衷。
從短期來看,實行物業稅無疑會降低地方政府可利用的財源,在實踐中目前地方政府對于實行物業稅并不熱衷,在當前的情況下地方政府寧愿采取土地批租制度獲取更多的收入。然而可以預見到的是,當越過某個平衡點,地方政府預見到通過物業稅獲取的收入更多或者可出售土地消耗殆盡時,地方政府將成為物業稅的積極推動者。
部分學者和地方政府僅僅關注到物業稅的開辟新財源的功能而忽視建立分級財政體系,反映地方公共服務水平、籌集維護地方政府運轉資金的功能,有可能在未來使物業稅偏離應該具有的軌道,使物業稅的開征面臨很多困難。
(二)妥善處理好物業稅改革與土地出讓金制度的銜接問題
不少學者從理論上分析土地出讓收入與財產稅的本質區別,其分析過程無疑有很大的可取之處,然而深入探討將會發現該結論強調了理論概念區分的極端重要性,對于我國改革歷程和體制演變過程缺乏細致的分析,其間忽略的問題卻是極其重要的。
我國改革開放以前,地方政府同時作為國有土地的所有者和地方公共服務的提供者,采取的是直接的土地劃撥體制。跟國營企業大一統的財政體制相類似,城市的建設基金也由政府統一安排。
在國營企業大一統的財政體制下,國營企業上交的利潤按照現在的觀點應當看作目前體制下國家作為所有者的收益和公共管理者的稅收合二為一的,按照目前的觀點,這同樣是兩類性質完全不同的收入,對于利潤和稅收的本質區別涇渭分明,但并沒有妨礙改革開放前三十年在我國高度集中的財政體制中一直在實行。
而改革開放以來,我國經濟體制逐步由計劃體制轉軌到市場經濟體制。我國實行了土地使用權有償轉讓制度,地方政府的建設基金也來自于土地出讓收入,從資料中也可以看出地方政府對于土地出讓金收入的依賴程度,即過渡時期的國有土地出讓收入理應理解為雙重職能的收入,包括作為國有土地的所有者的地租收入和同時作為地方公共服務的提供者一次性收取多年的城市建設維護基金,而此部分在西方國家的財政體制下恰恰歸屬于物業稅的范疇。
例如,我國對于國有企業的改革,區分了國家作為所有者的收益和公共管理者的稅收,實現了產權的可流動性,目前對于企業的所得稅降到25%,顯著地與改革開放前企業幾乎沒什么剩余資金的情況迥異。
沿著這種思路分析下去,我國土地出讓金制度獲取的高額收入應當視為包含新體制下土地出讓金和承諾提供一定時期的公共服務而預先一次性收取的物業稅。那么,我國開征物業稅,就需要對于已經征收過土地出讓金的物業所有者給予減免一定時期的物業稅的優惠,否則就會造成物業所有者的雙重負擔。
關于我國現行土地出讓金的功能
現有的部分研究中偏重于理論分析,但數據支持方面稍顯欠缺。如果僅從理論出發將國家土地出讓金收入與物業稅區分是可行的,然而如果通過有關城市的數據加以實證研究將發現,現有的不同性質用途的土地轉讓價格的巨大差異和地方政府對于土地出讓金的依賴的現狀,不支持我國現行體制下土地出讓金僅僅包括地租的說法。
若現行的土地出讓金僅僅是地租,反映由于城市土地的稀缺性,且國家作為國有土地所有者職能和社會公共事務的職能能夠完全分開,則可推論如下:國家作為土地所有者以土地出讓金的形式獲取收入,而國家所提供的公共服務的費用由物業稅來統籌。一個理性的地方政府在選擇出讓不同用途的土地時,相鄰地段土地的稀缺性是相同的,其單位面積的年租金應該相等,否則政府傾向于將土地出售給年租金高的用途的需求者,以至于其他用途的需求者不得不以提高支付的租金方式到同一水平獲取土地使用權,或者政府給予補貼。同樣一個理性的投資者在選擇投資不同用途的土地時,對于相鄰地段,土地的稀缺性應該是相同的,他只愿意支付其相等的單位面積年租金,除非政府愿意給予某種補貼。
要檢驗以上結論是否成立,只需要找到相鄰地段的不同性質的土地單位面積的年租金是否相同。如果確實相同,可以認為我國目前實行的的土地出讓金確實僅僅反映了土地的稀缺性,可以認為是一種一次性收集的若干年的地租。反之,如果發現相鄰地段的不同性質的土地單位面積的年租金存在較大的差距,就可以得出不同性質的土地出讓金所包含的內容是不同的這一結論。
我們得到的數據(數據來自于武漢市人民政府文件武政〔2004〕39號)卻無法支持有關學者認為國內實行的土地出讓金僅僅是地租轉化形式的理論:
從地價的總體上來看,無論任何地段,地價均呈現商業用地價格大于住宅用地價格,住宅用地價格又高于工業用地價格,其中在選取的例子中最繁華地段三者比例為167:52:13(約13:4:1),然而在最偏遠地段三者懸殊比例下降到16:11:6。
商業用地呈現最強的地域性,以年租金看,最高與最低約相差10余倍(167:16);住宅用地呈現較強的地域性,以年租金看,最高與最低約相差5倍弱(52:11),工業用地地段特征不強,以年租金看,最高與最低約相差2倍強(13:6)。
在剔除政策優惠修正后的數據,在最偏遠地段可以支持最邊遠地段土地出讓金僅僅是地租的理論,而在城市中心地區明顯不符合實際情況。
該市在制定地價政策中,據其文件所稱執行以下政策:“實行該體系的最低地價,在基準地價最低值的基礎上,商業、住宅等經營性用地下調10%,工業用地考慮到國家的產業政策下調了50%左右,并根據實際情況作了進一步的修正”。則可以推斷出該市在最偏遠地段的地價剔去上述實行的優惠其地價比應該約為4:3:3,接近1:1:1,即外推理論中的所謂不含任何其他壟斷租金的無差異地價;而城中心經修正后為13:4.5:2,即可認為是6:2:1。
本出如下推斷:僅在最邊遠地段能夠符合土地出讓金僅僅是地租的理論,即不同用途地價差異不大;而在城市中心地區明顯不符合實際情況。這樣的分析了主張我國土地出讓金僅僅是地租的理論,即目前我國土地出讓收入還包括其他的組成部分。
同一地段的土地如果應用于不同種性質用途能夠形成超額收益,是由于該地段的對于不同行業的便利程度不同,按照地租理論的解釋,這種級差收益的不同來自于政府公共服務的不同水平及其地段的不同,差額收益由級差地租及其各種稅費來調節。事實上,這種級差收益的不同來自于政府以往對該地區的投資或者未來政府持續投資的預期和該地段離城市中心的距離。本文通過查到的數據發現相鄰地段的不同性質的土地單位面積的年租金存在較大的差距。因此,可以推斷我國現行的土地出讓金制度事實上包括了政府投資與公共服務的因素,甚至在城市中心,此部分占據了主要部分,此部分也就是可以過渡到物業稅的那一部分收入。
參考文獻:
1.陳淑云,王志彬.從李嘉圖等價命題看物業稅的開征[J].當代經濟,2007(3)下
本文作者：張敏陳妙英工作單位：廣西財經學院
土地使用權出讓是指國家作為土地所有權人授權地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓，受讓者以支付約定年限的土地使用費為對價，獲得對指定地塊的開發經營權。自2000年以來，我國的土地市場進行了一系列卓有成效的改革，以市場為主導的土地出讓制度基本建成，全國各地都已經逐步建立起了由政府統一儲備、統一供應的土地供應機制，地方政府調控土地市場的能力逐步提高，土地市場取得了較大程度的發展。以廣西為例，已經初步建成市場化為核心的土地配置機制，未來將進一步完善土地使用權市場公開交易制度，并配套完善相關決策、審批和操作制度。依法采取公開招標拍賣掛牌等方式出讓，完善信息公開制度，積極推進網上交易和網上監管，防止“暗箱操作”，著力解決國有建設用地出讓中規避招拍掛，違反規定設置出讓條件的問題，構筑公平公正的市場機制。但筆者調查廣西國有土地出讓的市場及法規現狀，發現廣西國有土地出讓法律制度仍存在較多問題，亟需規范。
一、廣西現行的國有土地出讓市場現狀及法律制度
（一）廣西現行的國有土地出讓市場現狀1.地方政府在國有土地出讓過程中的雙重身份導致造成土地管理部門的管理職能與其自身的經濟行為不分根據我國當前的管理機制，國家雖是國有土地的所有權人，但授權市、縣一級政府土地管理部門來負責國有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門在土地出讓過程中具有了雙重身份：國家土地所有權人的受托人與對土地出讓行為進行監督的監督者，即常說的既是運動員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據自己的利益出發，跨界，利用土地管理的權力來損害合同相對方的合法權益，既有違公平原則又損害了公平的市場競爭秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會主義市場經濟的健康發展。2.土地招標、拍賣、掛牌交易程序未真正落實，土地出讓存在人為操縱現象根據規定，從2005年1月1日開始，工業用地和經營性用地，須通過公開招標、拍賣和掛牌的方式轉讓。但有些地方政府從自己的利益出發，存在人為操縱土地出讓的現象。例如有的地方表面實行的是“招拍掛”形式，實際卻是按協議方式出讓；有些地方雖然建立了土地交易制度，實行土地出讓信息公開、地價評估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競標過程中存在以各種方式私下操縱土地的招標價格。有的地方違規向用地單位變相減免出讓金。等等現象都表明在土地出讓環節雖然有法律的明文規定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經，地方政府在土地出讓方式上背離了公開透明和公平競爭。3.不注重實施土地儲備制度，導致存量土地日漸減少調查表明，部分地方政府因不注重土地儲備和后續開發，導致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對土地的調控能力相當薄弱。同時，土地作為不可再生資源，在當前耕地面積不斷減少的情況下，更應該注重土地的復墾和后續開發，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產能，但很多縣市都沒有執行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預算管理，成為政府的額外財源2005年，財政部和國土資源部聯合發文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中安排。但調查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時性支付、預算外支出的主要來源，導致本應用于土地儲備、整理、征地補償的資金不當減少，進而損害到公共利益。
（二）廣西現有的國有土地出讓的法律制度現狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規非常少，主要有《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區土地監察條例》，對土地的管理和利用主要是通過政府規章的形式出臺的，如《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》、《廣西壯族自治區國有土地使用權有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》。考查廣西關于國有土地使用權出讓的法規體系，筆者存在的主要問題是相關單行規范的缺失，如廣西尚未對土地利用總體規劃、土地儲備、出臺相應的地方性法規，理論與實踐的脫節導致廣西國有土地使用權出讓的快速發展與機制、制度建設相對滯后之間的矛盾仍然突出。
二、廣西國有土地出讓法律制度的規范
隨著廣西國有土地出讓市場的快速發展，為規范國有土地使用權出讓行為，促進土地資源的有效利用，保護土地受讓人的合法權益，促進廣西土地出讓市場的良性即可持續發展，必須針對廣西現有國有土地出讓制度存在的缺陷，從立法思路、指導思想、具體制度等方面來完善我國現有國有土地使用權出讓制度。當前我國的國有土地使用權出讓法律體系由一系列單行法律法規組成。《憲法》確立了國有土地使用權出讓制度，此外，《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》、《招標拍賣掛牌出讓讓國有建設用地使用權規定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權操作規范》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》、《土地利用年度計劃管理辦法》等法律規范對國有土地出讓的各個方面進行規范調整。從另一角度而言，國有土地使用權出讓的法律制度應包含三大組成部分：以國有土地使用權出讓合同為載體建立的出讓合同法律制度、以國家對國有土地出讓市場管理職權為基礎建立的監督管理法律制度、以保護土地資源、保持土地可持續發展為目的而建立的環境監管法律制度。筆者認為，要構建規范的廣西國有土地法律體系，需從以下幾個方面著手：
（一）確立構建規范的廣西國有土地法律體系的基本原則1.公開、公平、公正原則在國有土地使用權出讓行為中，公開土地出讓的相關信息，基本的出發點是通過建立信息公開機制，保障受讓人和社會公眾的知情權，以此來避免暗箱操作、歧視對待。地方政府代表國家以出讓人身份與受讓人簽訂出讓合同，雙方當事人之間的法律地位宜確立為平等，以保障受讓方平等受讓土地使用權的權利，避免歧視對待，從而保障國有土地使用權出讓的順利進行、促進我國土地使用權出讓市場的長期穩定、繁榮；公正原則要求土地主管部門作為行政主體應秉公執法，不得循私舞弊，從而保證國有土地使用權出讓市場的健康發展。在國有土地使用權出讓制度中確立并切實貫徹公開、公平和公正原則將會極大的推動國有土地使用權出讓制度的健康發展。2.保護、合理利用出讓土地的原則土地資源是不可再生資源，加強對土地資源的合理利用和保護，樹立對土地資源的保護意識，是廣西建立健全國有土地使用權法律體系的基本出發點。在國有土地使用權轉移完成后，土地受讓人如何有效的利用和保護受讓土地，需在立法中予以明確。在國有土地使用權出讓的法律體系中確立保護、合理利用出讓土地的原則，對于促進土地資源的保護和可持續發展有著及其重要的意義。
（二）構建良性而完善的國有土地使用權出讓立法體系要建立健全廣西的國有土地出讓法律體系，首先需明確相關國有土地出讓的地方性法規、政府規章、政府文件等都必須與國家相關的上位法律法規相一致。筆者認為，在與上位法保持一致的前提下，應參照《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定條例》、《城市國有土地使用權出讓、轉讓規劃管理辦法》、《協議出讓土地使用權最低價確定辦法》、《外商投資開發經營成片土地暫行處理辦法》、《城市規劃法》等法律中的相關規定，參照這些規定結合廣西的土地出讓的具體情況進行合理的調整、刪除和整合，以此來作為廣西國有土地使用權出讓的法律規范指導。其次，應完善《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治區人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》、《廣西壯族自治區國有土地使用權有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，從而完成國家與地方法律規范間的銜接和協調，以規范國有土地使用權出讓行為的國家調控行為。此外，還需構建出讓土地資源的保護制度。建議以現有的《環境保護法》、《土地管理法》為基礎，結合《環境影響評價法》等有關土地資源保護的規定,對出讓國有土地的保護做出有針對性的制度設計，從而形成從國有土地使用權的出讓、項目建設到項目的竣工的全程土地保護制度體系,有效保護出讓土地資源。通過以上方面的規范，以期對廣西國有土地使用權作出針對性的制度設計，構建以國有土地資源法律法規為指導，由民事法律規范、經濟法律規范和環境法律規范共同組成的廣西協調而統一的國有土地使用權出讓制度體系。
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圖1 土地財政收入各組成部分占地方財政收入比重變化圖（2003-2012年）
通過兩種統計口徑計算可得，從2003-2012年，與土地直接相關的稅收增長比較緩慢且占土地財政總收入的比重大概在10%左右，而土地出讓金總體呈下降趨勢但仍占據主要地位。其中，在2008年因受到金融危機的沖擊，土地出讓金收入迅速下滑，但2009年又迅速反彈。根據兩種口徑統計出，這十年土地財政收入占土地財政總收入的平均比重為（47.36%，45.69%），若將土地間接稅、相關部門收費和土地借貸收入考慮進去，其占土地財政總收入的比重將遠不止50%。總之，江蘇省政府對土地財政的依賴程度較大，而如此大的依賴程度也容易引發一系列的問題，如2012年江蘇省出現多地政府出現強行向職工借錢還債的問題[2]，在這些數字背后我們需要思考究竟是什么原因造成這一事實？
二、“土地財政”產生的原因
經過對江蘇省土地財政基本狀況的分析，總結出造成“土地財政”存在以下幾點原因：
1.1994年分權分稅體制改革的不完善是產生土地財政的根源：分權分稅體制使中央財力趨于強化而地方財力趨于弱化，事權卻由中央到地方不斷下放，地方政府財政收支缺口增大。根據江蘇省統計局數據計算可知，從2000年以來其財政缺口一直在擴大，截止2012年已達到1031.24億元！因此財政收支的不平衡使得地方政府把眼光投向了土地這塊肥肉[3]，就看上去十分“合理”。
2.地方政府的政績考核制度也是造成土地財政不斷擴大的原因：
總理在天津夏季達沃斯論壇上的講話曾指出：“一手從農民那里廉價得到土地，另一手又高價賣給開發商。而寬馬路、大廣場又表現出自己所謂的政績，這又同官員的考核制度有關”。從江蘇省統計局數據計算可得，2000年以來，江蘇省GDP年均增長水平超過10%，2003-2007年財政收入均增速在20%左右，近年來財政收入增長水平超過GDP增長水平已成為不爭的事實，足見考核制度已成為推動“土地財政”大發展的直接動因。
3.土地出讓金管理制度存在缺陷：由于《土地管理法》對于土地出讓金的分配和使用沒有作明確規定，故使得巨額的土地出讓金游離于法律法規之外，被違規使用。根據江蘇省審計署調查顯示，地方政府存在將應通過招標拍賣掛牌出讓的土地違規協議出讓和向有關拖欠土地出讓金的開發商違規發放土地使用證的行為。新浪地產曾報道“江蘇儀征：土地出讓金涉嫌違規進入企業‘腰包’”。[4]
三、相關政策建議探討
目前江蘇省土地財政帶來了一系列問題，如失業農民大量增加、土地違法事件頻增、耕地資源浪費嚴重等。為了更加優化江蘇省財政收入的構成比例，有效解決由土地財政帶來的“余波”，保持地方財政收入的持續健康發展，本文提出以下幾點政策建議：
1.合理分配事權與財權，調節財政收支
在事權上，應明確各級政府職能劃分，保證地方政府處于“一級政權”和“一級事權”的地位，以減少地方政府支出負擔，如中央政府可加大對地方政府轉移支付的力度，特別是對貧困地區的支出；在財權上，應處于“一級財權”的地位，明確并合理劃分政府稅種和分配稅收比例，建立地方政府屬于自己的主體稅種。同時，進一步深化推進財政層級扁平化措施，使省直管縣，鄉財縣管落實到實處。
2.完善政府性基金預算管理體制，透明土地出讓金收入
通過核算發現江蘇省未將土地出讓金全額納入基金預算管理，存在很大一部分基金流失，降低了該部分基金的使用效率，導致這部分收益會被個體占為所有，造成社會分配不公。所以，在編制預算時應做到細致、全面地反映基金收入的具體情況，同時也應加強對預算的監督能力，使其趨于透明化。
3.完善地方政績考核制度，經濟發展穩中求快
我國土地資源有限，若地方財政一味依賴“土地財政”一定會有終結的一天。故應打破地方政府只以GDP增長為標準的政績考勤制度，應將當今社會面臨的諸多民生因素考慮進去，如社會保障、失業、生態環境、教育、低收入群體的收入問題等，構建一個趨于完善，更加合理的考核模型，讓經濟水平不滿足于增長，應力求于發展。
4.建立農業專款專項基金，保護失地農民利益
相關調查顯示， 江蘇省土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，村一級集體經濟組織得25%-30%，農民只得5%-10%。[5]故為了從根本上保護農民利益，政府應建立專項基金，用于對失地農民的補助和相關就業培訓等，保證基本生活、養老、醫療、住房等方面得到切實供應。
5.加強對土地監管力度，保護耕地資源
據江蘇省國土資源部統計，2008-2011年土地違法事件總數為8201件。因此，必須加強對地方政府土地利用規劃和土地征用的監管；同時應嚴格執法，有效地保護耕地資源，讓土地資源可持續發展。
注釋：
①江蘇省土地出讓金在2007年以前被納入預算外資金賬戶，2007年以后被納入政府性基金賬戶；從2011年起取消預算外資金專項資金賬戶，將預算外資金納入政府預算管理。
參考文獻：
[1]孫忠偉.安徽省土地財政狀況及影響因素的研究[D].南京：南京財經大學，2012：19-20.
[2]新京報.江蘇多地政府靠土地財政還貸高息融資年利率15%[EB/OL].，2012-11-27.
[3]孔善廣.分稅制后地方政府財事權非對稱性及約束激勵機制變化研究[J].經濟社會體制比較，2007（1）.
