時(shí)間：2023-09-26 09:34:00
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地供應(yīng)管理，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
各位同志：
我們今天召開(kāi)這個(gè)緊急會(huì)議，就是傳達(dá)國(guó)土資源部大連會(huì)議精神，統(tǒng)一思想，認(rèn)清形勢(shì)，采取措施，加快推進(jìn)土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)行，做好土地供應(yīng)合同備案和*、*年歷史數(shù)據(jù)補(bǔ)錄工作，通過(guò)現(xiàn)代科技手段切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地的批前、批中、批后管理，提高土地供應(yīng)、利用的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管和分析能力。
徐紹史部長(zhǎng)最近明確批示：“加快推進(jìn)系統(tǒng)運(yùn)行，爭(zhēng)取上半年實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)與紙質(zhì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，最遲在三季度實(shí)現(xiàn)通過(guò)系統(tǒng)提取全國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)情況數(shù)據(jù)直接用于國(guó)土資源形勢(shì)分析?！蔽沂∵@項(xiàng)工作開(kāi)展的不是太理想，在全國(guó)處于落后位次，必須痛下決心迎頭趕上，否則“凍結(jié)”建設(shè)用地審批將直接影響我省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。剛才大家的發(fā)言，不同程度提到土地利用監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)運(yùn)行不好的客觀原因，但我覺(jué)得更重要的應(yīng)找一找主觀原因，我們究竟重視程度怎么樣？我們究竟采取了哪些措施？監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)是一個(gè)技術(shù)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)面廣、關(guān)聯(lián)度大的重要基礎(chǔ)性工作，開(kāi)展的好壞關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，凡是領(lǐng)導(dǎo)高度重視的地區(qū)，工作推進(jìn)就比較快，比如*、合肥等。
下一步，各地應(yīng)加強(qiáng)“兩個(gè)結(jié)合”，認(rèn)真做好土地利用監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)用工作。
一是把系統(tǒng)的運(yùn)行與整個(gè)土地利用管理工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。首先是要實(shí)現(xiàn)土地出讓的電子合同取代紙制合同，接著是計(jì)劃指標(biāo)分配、用地預(yù)審、用地審批和土地登記等工作要同系統(tǒng)運(yùn)行結(jié)合起來(lái)。充分利用監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)成果，增強(qiáng)開(kāi)展工作主動(dòng)性，如果沒(méi)進(jìn)行土地供應(yīng)信息的錄入就視為批而未用，它將會(huì)影響到計(jì)劃的分配。下一步，省廳還要通過(guò)各地供地和用地情況實(shí)行差別化的計(jì)劃管理，通過(guò)掌握監(jiān)測(cè)監(jiān)管中批而未供情況，來(lái)把握土地審批的節(jié)奏；通過(guò)土地開(kāi)發(fā)利用情況推進(jìn)節(jié)地考核；通過(guò)將電子合同號(hào)列為登記的必備要件等，從根本上解決系統(tǒng)運(yùn)行和日常工作流程兩張皮的問(wèn)題，切實(shí)提高工作效率。
二是把系統(tǒng)運(yùn)行與嚴(yán)懲約束機(jī)制結(jié)合起來(lái)。對(duì)于系統(tǒng)運(yùn)行不理想、數(shù)據(jù)質(zhì)量較差的市，我們將比照國(guó)土資源部的做法，約談?wù)褪芯窒嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)還不能整改的，暫停用地預(yù)審和用地審批。大家回去以后要轉(zhuǎn)達(dá)省廳意思，切實(shí)重視這項(xiàng)工作。將系統(tǒng)運(yùn)行由外在的要求變?yōu)槭小⒖h國(guó)土管理部門的內(nèi)在需求，變“要我用”為“我要用”，確保三季度實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)與紙質(zhì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)通過(guò)系統(tǒng)提取全省建設(shè)用地供應(yīng)情況數(shù)據(jù)直接用于國(guó)土資源形勢(shì)分析，確保三季度土地供應(yīng)情況數(shù)據(jù)全覆蓋，系統(tǒng)賦予的電子合同（包括劃拔決定書和出讓合同）全部取代紙制合同。
為實(shí)現(xiàn)上述工作目標(biāo)，省廳提出以下時(shí)間要求：對(duì)于09年土地出讓合同、劃拔決定書網(wǎng)上填報(bào)以及*、*年歷史數(shù)據(jù)補(bǔ)錄沒(méi)有開(kāi)展或沒(méi)有做完的市、縣，必須在8月15日前全面完成。逾期未完成的，從9月份起，暫停受理所在市、縣的用地預(yù)審和用地申報(bào)。在此，我要特別提醒未備案的*縣等，要扎扎實(shí)實(shí)地采取措施迎頭趕上，不要拖全省的后腿。9月15日，對(duì)于整改不到位的省轄市，全面停止受理全市用地預(yù)審和用地申報(bào)。
借這次會(huì)議機(jī)會(huì)，我就省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)。省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，總體上講得到了各級(jí)國(guó)土部門的重視，成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，編制了工作方案，絕大多數(shù)都通過(guò)招標(biāo)形式選定了項(xiàng)目承擔(dān)單位，并按照《規(guī)程》要求開(kāi)展了評(píng)價(jià)工作。但是，真正能按照要求及時(shí)上報(bào)評(píng)價(jià)成果的情況不容樂(lè)觀。截至今天，以市為單位完成統(tǒng)一上報(bào)評(píng)價(jià)成果的只有*、*、*市、*四個(gè)市，*、*兩市的個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)成果進(jìn)行了單獨(dú)上報(bào)，共上報(bào)有24個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)成果，占比例的近30％。經(jīng)了解，絕大多數(shù)項(xiàng)目承擔(dān)單位，已完成了開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作的成果匯總和編制，并報(bào)市級(jí)國(guó)土資源部門等待審核；少數(shù)項(xiàng)目承擔(dān)單位，尚未完成評(píng)價(jià)成果的匯總和編制工作；個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)的土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作至今未開(kāi)展。希望今天參加會(huì)議的各位局長(zhǎng)給予高度重視：一是抓緊時(shí)間對(duì)完成的各省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)成果組織審核和上報(bào)工作；二是對(duì)尚未完成和尚未開(kāi)展的評(píng)價(jià)工作的，要及時(shí)催辦，限期上報(bào)。各地的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)成果一定要在本月底前上報(bào)省廳，屆時(shí)不上報(bào)的視為沒(méi)開(kāi)展這項(xiàng)工作，以后將影響當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)、升級(jí)、用地計(jì)劃分配以及用地報(bào)批。
希望各位把這次會(huì)議精神轉(zhuǎn)達(dá)給市局主要領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)上述工作布署務(wù)必高度重視，按部、省的要求抓緊落實(shí)，確保按期完成各項(xiàng)工作任務(wù)。
關(guān)鍵詞：雙面壟斷；雙重壟斷；拍賣；供給側(cè)政策
一、引言
中央政府下定決心抑制過(guò)高房?jī)r(jià)，連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)調(diào)控措施，其中包括：2010年01月10日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)十一條）；2010年4月17日《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（國(guó)十條）；2010年9月29日國(guó)家出臺(tái)鞏固樓市調(diào)控成果措施（國(guó)五條）；2011年1月26日國(guó)務(wù)院會(huì)議研究部署進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作（國(guó)八條）。一系列調(diào)控措施緊鑼密鼓地出臺(tái)，全國(guó)大部分城市的房?jī)r(jià)仍然是只升不降。究其原因，過(guò)高的土地價(jià)格是造成房?jī)r(jià)居高不下的重要因素之一。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)我們可以得知，雖然土地出讓金存在起伏，但總體呈上升趨勢(shì)。2010年全國(guó)120城市土地出讓金總額為18814.4億元，同比增加50%。與此同時(shí)，根據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，2010年住宅用地單價(jià)“地王”樓面地價(jià)為52783元/平方米，超過(guò)2009年的32484元/平方米，刷新了中國(guó)土地市場(chǎng)單價(jià)記錄。2010年住宅用地樓面地價(jià)前十的地塊平均樓面地價(jià)為33830元/平方米，遠(yuǎn)高于2009年26365元/平方米。本文從分析中國(guó)特殊的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)入手，邏輯一致地給出結(jié)論：特殊的土地供給結(jié)構(gòu)是造成土地價(jià)格不斷攀升，地王頻出的重要原因。
二、中國(guó)土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)分析
在中國(guó)，由于地方政府專營(yíng)農(nóng)村土地的購(gòu)買和向房地產(chǎn)商的供給，形成了一個(gè)雙面壟斷的格局。房地產(chǎn)市場(chǎng)雖然是一個(gè)壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但由于房屋和土地作為商品具有極大的差異性，稀缺性、不可移動(dòng)性、可儲(chǔ)存性等特性，在局部地域和一定時(shí)段內(nèi)又可以形成壟斷市場(chǎng)，購(gòu)買者選擇余地很小。因此，最終購(gòu)房者面臨了土地和住房?jī)芍貕艛?。同樣由于土地的特性，地方政府的土地管理中心控制土地供?yīng)數(shù)量和頻率，從而可以在一定地域和一定時(shí)段內(nèi)造成土地供給的孤品效應(yīng)，向開(kāi)發(fā)商采取拍賣的方式供應(yīng)土地。這樣，雙面壟斷、雙重壟斷和土地拍賣導(dǎo)致土地價(jià)格被四次墊高進(jìn)而導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下。下文是對(duì)以上三個(gè)因素的邏輯分析。
（一）雙面壟斷
雙面壟斷是指在中國(guó)只有地方政府才具有向農(nóng)民買土地的權(quán)利，在這個(gè)市場(chǎng)上形成了買方壟斷；與此同時(shí)，房地產(chǎn)商只能向地方政府購(gòu)買土地，在這個(gè)市場(chǎng)上形成了賣方壟斷。所以地方政府的土地管理中心具有雙面壟斷性。如圖3所示，如果土地買賣市場(chǎng)只存在農(nóng)民和房地產(chǎn)商，而地方政府的土地管理中心沒(méi)有參與，則農(nóng)民的土地供給函數(shù)為P1=P1（Q），房地產(chǎn)商的土地需求函數(shù)為P2=P2（Q），房地產(chǎn)市場(chǎng)的均衡土地供給量為Q2，均衡價(jià)格為P3。但在實(shí)際市場(chǎng)交易中，地方政府的土地管理中心參與了土地買賣，它的收入函數(shù)為R=P2（Q）*Q-P1（Q）*Q。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方政府的土地管理中心也是理性參與人，它追求的是自身利潤(rùn)最大化，需要對(duì)地方政府的土地管理中心的收入函數(shù)進(jìn)行求導(dǎo)即當(dāng)滿足收入函數(shù)的一階導(dǎo)數(shù)R′=P2′（Q）*Q+P2（Q）-〔P1′（Q）*Q+P1（Q）〕=0時(shí)，地方政府的土地管理中心的利潤(rùn)最大化。由于地方政府的土地管理中心的邊際收入MR=P2′（Q）*Q+P2（Q），邊際成本MC=P1′（Q）*Q+P1（Q），它按理會(huì)選擇在MR=MC點(diǎn)以價(jià)格P2出售數(shù)量為Q1的土地。在實(shí)踐中，地方政府的土地管理中心因?yàn)槠渚哂须p面壟斷性導(dǎo)致它會(huì)進(jìn)一步追求更大的利潤(rùn)。地方政府的土地管理中心根據(jù)農(nóng)民土地的供給函數(shù)會(huì)以價(jià)格P4從農(nóng)民手中收購(gòu)數(shù)量為Q1的土地，根據(jù)房地產(chǎn)商的土地需求函數(shù)以價(jià)格P1賣給房地產(chǎn)商。在這過(guò)程中，地方政府的土地管理中心以低于市場(chǎng)均衡價(jià)格的價(jià)格從農(nóng)民手中收購(gòu)?fù)恋叵喈?dāng)于第一次墊高土地價(jià)格，而以高于市場(chǎng)均衡價(jià)格的價(jià)格賣給房地產(chǎn)商土地相當(dāng)于第二次墊高土地價(jià)格。
（二）雙重壟斷
雙重壟斷是指在中國(guó)消費(fèi)者在買房時(shí)不僅面對(duì)房地產(chǎn)商對(duì)房屋市場(chǎng)的壟斷，還要面對(duì)地方政府的土地管理中心的對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。為了簡(jiǎn)化問(wèn)題，假設(shè)房地產(chǎn)商的邊際成本MC1不變且為0，在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下房屋的均衡銷售量為Q1（當(dāng)房地產(chǎn)商的邊際成本不為0時(shí)也可用此方法分析，結(jié)論相同）。如圖4所示，房地產(chǎn)商因?yàn)榉课菥哂袠O大的差異性、稀缺性、不可移動(dòng)性、可儲(chǔ)存性等特殊性，在面對(duì)消費(fèi)者時(shí)可以看作是壟斷廠商，它的需求函數(shù)為D1。由于假設(shè)房地產(chǎn)商的邊際成本MC1=0，所以它會(huì)選擇在MR1=MC1時(shí)以價(jià)格P0出售數(shù)量為Q2的房屋。相比較于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，市場(chǎng)房屋的供應(yīng)量由Q1減少為Q2，價(jià)格卻提高為P0。房屋的市場(chǎng)價(jià)格由于房地產(chǎn)商的壟斷性偏離了市場(chǎng)的均衡價(jià)格。假設(shè)地方政府的土地管理中心的邊際成本MC2=P1。由于地方政府的土地管理中心也是壟斷主體，它的需求函數(shù)D2=MR1，因此選擇在自身的邊際收入MR2=MC2=P1時(shí)出售數(shù)量為Q3的土地。地方政府的土地管理中心按邊際收入等于邊際成本的原則，原本應(yīng)按價(jià)格P3出售，但因?yàn)槠涫琴u方壟斷，所以它會(huì)根據(jù)房地產(chǎn)商的需求曲線選擇以更高的價(jià)格P2出售土地獲取更大的利潤(rùn)，從而第三次墊高土地價(jià)格。人為墊高的土地價(jià)格和壟斷房地產(chǎn)商制定的壟斷價(jià)格提高了消費(fèi)者的買房成本。
（三）土地拍賣
在中國(guó)，地方政府的土地管理中心將土地出售給房地產(chǎn)商必須通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)而定價(jià)的方式買賣土地使用權(quán)即土地拍賣這道法定程序。但土地這種商品不同于一般的商品，比如農(nóng)產(chǎn)品時(shí)間過(guò)久了容易變質(zhì)貶值，土地的保質(zhì)期非常長(zhǎng)，而且保值增值性強(qiáng)?；谝陨弦蛩?，地方政府的土地管理中心可以在本期出售部分的土地，將剩余的土地留在下期出售，這就相當(dāng)于減少了土地當(dāng)期的供應(yīng)量，造成了正在出售的土地在特定的時(shí)間段，特定的空間地域內(nèi)產(chǎn)生孤品效應(yīng)。如圖5所示，每個(gè)房地產(chǎn)商都有自己愿意支付的最高土地價(jià)格。當(dāng)政府的土地交易管理中心將全部土地Q1在當(dāng)期出售，土地的成交價(jià)格為P1。在實(shí)際操作中，地方政府的土地儲(chǔ)備中心會(huì)選擇在第一期將數(shù)量為Q3的土地通過(guò)拍賣出售給出價(jià)為P3的房地產(chǎn)商，在第二期將數(shù)量為Q2-Q3的土地通過(guò)拍賣出售給出價(jià)為P2的房地產(chǎn)商，在第三期將數(shù)量為Q1-Q2的土地通過(guò)拍賣出售給出價(jià)為P1的房地產(chǎn)商。同樣數(shù)量的土地，地方政府的土地管理中心利用土地的特性使土地成為孤品，利用土地拍賣完全占有了房地產(chǎn)商的消費(fèi)者剩余，而房地產(chǎn)商又將高成本轉(zhuǎn)嫁給最終購(gòu)房者。在土地拍賣過(guò)程中，土地價(jià)格被第四次墊高了。
三、需求側(cè)政策的作用
中央政府出臺(tái)的一系列調(diào)控措施實(shí)際上能夠起作用的主要是抑制購(gòu)房的需求，其效果相當(dāng)于下移需求曲線。比如限制購(gòu)房貸款，限制購(gòu)房資格。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的供求理論，只要降低市場(chǎng)的購(gòu)房需求，就能降低房屋的市場(chǎng)價(jià)格。但是，基于上文的分析，由于特殊的土地供給市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，再加上土地和房產(chǎn)的特殊屬性，土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)壟斷性極強(qiáng)，在需求側(cè)政策下，壟斷的土地供應(yīng)者和房產(chǎn)供應(yīng)者仍有選擇余地，可以減少土地和住房供應(yīng)，囤地囤房以保證收入和利潤(rùn)的最大化，其效果相當(dāng)于上抬供給曲線。在供給曲線不變的情況下，中央政府出臺(tái)一系列抑制需求的措施，使得購(gòu)房需求曲線向左下方移動(dòng)，從而使得市場(chǎng)的均衡價(jià)格下降。中國(guó)土地市場(chǎng)的特殊結(jié)構(gòu)和房地產(chǎn)市場(chǎng)極強(qiáng)的壟斷性使得房屋的供給曲線向左上方移動(dòng)。結(jié)果使得市場(chǎng)均衡價(jià)格由上升。需求側(cè)政策的結(jié)果只是量縮價(jià)不降。最近一段時(shí)期的房?jī)r(jià)和成交量的數(shù)據(jù)似乎支持這一結(jié)論。
四、房地產(chǎn)市場(chǎng)困局求解思路
根據(jù)上述分析，本文有以下基本結(jié)論：地方政府土地管理中心的雙面壟斷兩次抬高地價(jià)；由于房地產(chǎn)的特殊性，房地產(chǎn)商之間的競(jìng)爭(zhēng)性很有限，造成地方政府土地管理中心和房地產(chǎn)商的雙重壟斷，分別一次直接抬高了房?jī)r(jià)，一次抬高了地價(jià)；土地拍賣再一次抬高了地價(jià)。結(jié)果，特殊的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)四次墊高了土地價(jià)格，房產(chǎn)價(jià)格被五次抬高，從而影響房?jī)r(jià)過(guò)高。在此基礎(chǔ)上，房地產(chǎn)需求側(cè)調(diào)控政策的作用有限且是暫時(shí)性的，可以起作用的應(yīng)是供給側(cè)政策。但是，由于地方政府在其中有直接利益，已出臺(tái)的供給側(cè)政策實(shí)際執(zhí)行受阻，效果有限。要從根本上降低過(guò)高的房?jī)r(jià)，必須改革土地集中供應(yīng)體制。
本文建議可以采取以下措施：一是地方政府切實(shí)落實(shí)中央布置的供地計(jì)劃。中國(guó)指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)120城市住宅用地計(jì)劃供應(yīng)量同比增加38%，創(chuàng)下歷史新高，但全國(guó)120城市住宅用地成交量卻同比減少30%。地方政府的土地管理中心出于自身利益需要，有充分的動(dòng)機(jī)減少土地供應(yīng)。為了降低土地價(jià)格，應(yīng)監(jiān)督地方政府落實(shí)中央的土地供應(yīng)計(jì)劃，保障土地供應(yīng)滿足市場(chǎng)要求。完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于沒(méi)有按要求完成供地計(jì)劃的地方政府給予處罰。二是堅(jiān)決打擊囤地，囤房的行為。由于土地和房屋的特殊性，房地產(chǎn)商可以選擇延期開(kāi)發(fā)土地或延期出售房屋，這會(huì)影響市場(chǎng)均衡價(jià)格的形成。政府應(yīng)對(duì)囤地，囤房的房地產(chǎn)商征收重稅，打擊投機(jī)行為，限期開(kāi)工、限期完工，限期出售。三是完善住房保障機(jī)制，增加廉租房和公租房供應(yīng)，逐步放開(kāi)小產(chǎn)權(quán)房。地方政府應(yīng)切實(shí)落實(shí)中央的政策，多參與住房保障體制的建設(shè)，多種渠道和方式增加公租房和廉租房的供應(yīng)。對(duì)不同收入的人群采取不同的房屋供應(yīng)策略，比如對(duì)中高收入家庭供應(yīng)商品房，對(duì)低收入的家庭供應(yīng)公租房、廉租房。四是改革土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，改革土地集中供應(yīng)體制。在土地交易市場(chǎng)應(yīng)該盡量地減少政府干預(yù)，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用。又如讓農(nóng)民與多個(gè)房地產(chǎn)商直接談判土地的成交價(jià)格，形成競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，進(jìn)而形成均衡的土地成交量和土地成交價(jià)格。這樣可以避免土地價(jià)格被虛假墊高。同時(shí)為保證地方政府已有利益，地方政府可以在農(nóng)民和房地產(chǎn)商的土地交易價(jià)格上收取一定比例的稅收，滿足地方財(cái)政的需要。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞:土地供給制度;房地產(chǎn)市場(chǎng);房地產(chǎn)價(jià)格
中圖分類號(hào):F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
一、土地供給制度安排
從政府作為土地供給者,從自然供給的土地到經(jīng)濟(jì)供給的土地,要經(jīng)過(guò)征地拆遷、整治開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)出讓等三個(gè)階段,因此土地供給制度具體包括:土地征遷制度、儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)制度、土地出讓制度。從政府作為土地管控者角度,為了減少市場(chǎng)失靈,政府需要對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制,具體包括:土地征遷和補(bǔ)償制度、儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)制度、土地出讓制度等。
1、土地征遷和補(bǔ)償制度。土地征遷是政府依靠其特有的權(quán)力強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過(guò)程,但這種強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移又是以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為條件的,強(qiáng)制性與補(bǔ)償性是土地征用的兩個(gè)特性,主要體現(xiàn)在《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城市拆遷管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。如果說(shuō)土地征遷是政府的權(quán)利,則土地補(bǔ)償則是被拆遷人的權(quán)利。由于私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù),政府只有為公共利益才能進(jìn)行征遷,因此土地征遷制度的核心是政府產(chǎn)權(quán)的界定;由于房屋拆遷的實(shí)質(zhì)是獲得土地的使用權(quán),土地才是拆遷真正的標(biāo)的物,因此土地補(bǔ)償制度的核心是被拆遷人產(chǎn)權(quán)的界定。
2、土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)制度。土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)制度包括土地儲(chǔ)備制度和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)制度。土地儲(chǔ)備是指政府按照法律程序,根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃,通過(guò)收購(gòu)、收回、置換、征用等方式取得土地使用權(quán),并進(jìn)行土地的前期開(kāi)發(fā),予以儲(chǔ)存,以適時(shí)適量供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求,規(guī)范土地市場(chǎng),為城市發(fā)展提供土地資源、資產(chǎn)和資本;土地一級(jí)開(kāi)發(fā)由土地項(xiàng)目一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)的開(kāi)發(fā)主體組織實(shí)施土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的征地、拆遷,規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)、交通建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和投融資過(guò)程。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)一般由土地儲(chǔ)備單位或土地一級(jí)開(kāi)發(fā)公司接受委托負(fù)責(zé)組織。
3、土地出讓制度。土地出讓方式包括劃撥和有償出讓兩種方式,劃撥土地主要集中在國(guó)有機(jī)關(guān)和軍事用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地,以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地;有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣、掛牌。土地使用權(quán)出讓制度的主要內(nèi)容,主要體現(xiàn)在《經(jīng)營(yíng)性用地出讓管理辦法》、《協(xié)議出讓管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。
二、土地政策對(duì)房地產(chǎn)的影響分析
1、土地政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響的傳導(dǎo)機(jī)制。主要包括兩個(gè)途徑:首先,土地價(jià)格對(duì)房?jī)r(jià)的影響,土地價(jià)格是房?jī)r(jià)的成本之一,土地價(jià)格的增加會(huì)引起房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的成本增加,房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模下降,房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給減少,最終影響房?jī)r(jià);相反,地價(jià)下降,供給增加;其次,土地供應(yīng)量對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響,土地供應(yīng)量決定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)可開(kāi)發(fā)的土地量,影響房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模,從而影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給,最終影響房地產(chǎn)價(jià)格。與金融政策、稅收政策相比,土地宏觀調(diào)控政策只能對(duì)供給產(chǎn)生影響,無(wú)法對(duì)需求產(chǎn)生直接的影響,無(wú)法實(shí)現(xiàn)整體市場(chǎng)的穩(wěn)定均衡。土地政策這一行政手段對(duì)供給的影響是很有效的,因?yàn)橥恋厮袡?quán)歸國(guó)家所有。而對(duì)于土地使用需求的影響并不能通過(guò)土地政策來(lái)實(shí)現(xiàn),單純地對(duì)土地供給的控制只能加劇對(duì)土地的需求,激化土地供需之間的矛盾。
2、土地供應(yīng)政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的時(shí)滯效應(yīng)。土地要素對(duì)于房?jī)r(jià)變化影響很大,通過(guò)對(duì)土地要素的宏觀調(diào)控可以規(guī)范和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行。而土地因素對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響并不是同步的,在一定程度上存在著“時(shí)差性”。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的土地調(diào)控是指政府通過(guò)調(diào)整土地供應(yīng)來(lái)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行。由于土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ),相比金融、財(cái)政方面的調(diào)控措施,土地調(diào)控對(duì)增量市場(chǎng)的影響最為直接,但是效果顯現(xiàn)的時(shí)間更長(zhǎng)。無(wú)論是土地總量調(diào)控還是結(jié)構(gòu)調(diào)控,土地供應(yīng)時(shí)滯都是影響調(diào)控效果的重要因素。忽視土地供應(yīng)時(shí)滯的存在,就無(wú)法清楚地把握調(diào)控的影響效應(yīng),對(duì)于市場(chǎng)的調(diào)控只能是較盲目的決策,達(dá)不到預(yù)期的效果。
3、土地供應(yīng)總量對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響
(1)土地供應(yīng)總量對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)數(shù)量的影響。土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)基礎(chǔ),土地供應(yīng)如果是被儲(chǔ)備、閑置或者是被蓄意囤積,那么土地供應(yīng)量只能部分轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給。所以,這里所說(shuō)的土地供應(yīng)總量為有效供應(yīng)總量。土地供應(yīng)總量對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有著兩方面的影響:一方面是影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量,特別是影響增量房地產(chǎn)產(chǎn)品;另一方面是影響生產(chǎn)和預(yù)期,但影響力的時(shí)效不同,對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)品供應(yīng)的影響,由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)周期的原因,要在1～2年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來(lái),但對(duì)投資和消費(fèi)的影響卻是當(dāng)期的。由于房、地的緊密關(guān)系,土地供給量與房地產(chǎn)增量有著密切關(guān)系,土地供給量是房地產(chǎn)增量的基礎(chǔ),他們之間的關(guān)系由容積率(項(xiàng)目用地范圍內(nèi)總建筑面積與項(xiàng)目總用地面積的比值)來(lái)反映。設(shè)房地產(chǎn)增量為QR(平方米建筑面積),土地供給量為QL(平方米土地面積),容積率為F,則有QR=F×QL。則當(dāng)容積率不變時(shí),土地供給量與房地產(chǎn)增量呈線性正相關(guān)關(guān)系。容積率越大,單位面積土地上的建筑容量即建筑面積就越大。
(2)土地供應(yīng)量對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響。房地產(chǎn)價(jià)格代表了對(duì)房地產(chǎn)的需求,土地市場(chǎng)的供求關(guān)系作用形成地價(jià),決定新一輪房地產(chǎn)價(jià)格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的互動(dòng)機(jī)理:當(dāng)房地產(chǎn)數(shù)量的需求上升時(shí),土地供應(yīng)量、地價(jià)、房地產(chǎn)價(jià)格和地產(chǎn)數(shù)量都增大了。當(dāng)房地產(chǎn)的價(jià)格上升時(shí),土地供應(yīng)量也上升,房地產(chǎn)價(jià)格與土地供應(yīng)量呈正相關(guān)關(guān)系,并且房地產(chǎn)價(jià)格是土地供應(yīng)量變化的原因。通過(guò)對(duì)土地供給彈性變化的分析,隨著城市的發(fā)展,可以用較少的土地供應(yīng)量來(lái)調(diào)控相同的房地產(chǎn)價(jià)格的漲幅。
4、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響。不同用途用地的供應(yīng)比例,體現(xiàn)了政府的產(chǎn)業(yè)政策,例如目前我國(guó)采用供地結(jié)構(gòu)的政策是,對(duì)于不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入條件的建設(shè)項(xiàng)目停止供地,對(duì)于限制性項(xiàng)目提高供地標(biāo)準(zhǔn)和條件,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、動(dòng)態(tài)調(diào)整和更新限制性、禁止性建設(shè)項(xiàng)目供地目錄;同時(shí),調(diào)整商業(yè)用地的市場(chǎng)投放量,增加產(chǎn)業(yè)政策扶持行業(yè)的供地量。
三、完善我國(guó)土地供給制度的建議
1、在土地供給制度變遷過(guò)程中,農(nóng)民、城市中低收入群體是制度的受損者,因此我國(guó)的土地供給制度不能達(dá)到帕累托優(yōu)化的制度評(píng)價(jià)準(zhǔn)則,建議我國(guó)的土地供給制度的價(jià)值導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的卡爾多――?？怂剐矢倪M(jìn)。本文建議將土地供給制度和其他制度按照兼容性、互補(bǔ)性和關(guān)聯(lián)性的原則進(jìn)行完善:從制度的兼容性來(lái)講,主要是重新界定所有權(quán)、土地使用權(quán)和發(fā)展權(quán),建立起制度兼容的土地產(chǎn)權(quán)制度,促進(jìn)土地使用權(quán)按照市場(chǎng)價(jià)格流轉(zhuǎn);從土地供給制度與其他制度的互補(bǔ)性來(lái)說(shuō),應(yīng)將房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的稅收政策、金融政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系起來(lái)共同完成一個(gè)體系;從土地供給制度的關(guān)聯(lián)性來(lái)講,應(yīng)將土地的計(jì)劃管理、城市規(guī)劃管理、土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)和土地出讓制度聯(lián)系起來(lái),共同組成一個(gè)制度體系,才能對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。
2、需要調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和廉租房等政策。維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的主要職責(zé),在房地產(chǎn)市場(chǎng)中,政府應(yīng)避免采用直接價(jià)格管制方式降低地價(jià)和房?jī)r(jià),有些政府為了應(yīng)付房?jī)r(jià)降低的“政治任務(wù)”,直接對(duì)商品房采取限價(jià)措施,這是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的破壞。政府應(yīng)將主要任務(wù)放在提供廉租房等保障性住房的供給方面。經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房政策的初衷雖然是為了提高中低收入家庭的社會(huì)福利,但直接的價(jià)格規(guī)制降低了土地資源的配置效率,必然導(dǎo)致排隊(duì)成本和交易成本的上升,且政府在嚴(yán)格界定中低收入群體時(shí)將花費(fèi)更多的制度成本,因此制度績(jī)效較低,應(yīng)改變直接規(guī)制向間接規(guī)制轉(zhuǎn)變。本文建議,政府應(yīng)取消目前的雙限房政策,降低經(jīng)濟(jì)適用房的比例,改為加大廉租房土地供應(yīng)政策。建議成立專門的銀行機(jī)構(gòu)采用寬松的信貸政策,用土地拍賣所得收入彌補(bǔ)中低等收入群體自住用房的信貸,以此幫助中低收入群體實(shí)現(xiàn)居者有其屋,減少投機(jī)行為。
3、轉(zhuǎn)變社會(huì)各利益主體之間的博弈關(guān)系,政府退出市場(chǎng)的討價(jià)還價(jià)博弈是我國(guó)土地供給制度設(shè)計(jì)的方向。大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為,政府權(quán)力尋租行為是造成政府管理績(jī)效較低的原因。就本文看來(lái),由于土地具有私人價(jià)值屬性,土地供需雙方之間對(duì)于價(jià)值的判斷不同,在信息不對(duì)稱和產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下,會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為,必然造成交易成本過(guò)高。由于政府公共利益職能,政府不能通過(guò)與其他利益主體之間的討價(jià)還價(jià)方式與民爭(zhēng)利,為此政府會(huì)采取以“拆遷標(biāo)準(zhǔn)”、“基準(zhǔn)地價(jià)”這種非市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)取代市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行出讓,但由于政府存在產(chǎn)權(quán)主體模糊,政府官員存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”行為,產(chǎn)權(quán)成本較高,造成制度績(jī)效較低。政府應(yīng)從社會(huì)利益的討價(jià)還價(jià)中退出,由利益關(guān)系的博弈者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊闹贫ㄕ?可以提高制度績(jī)效。
(作者單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué))
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一、土地供應(yīng)總量對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響
土地供應(yīng)總量對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有著兩方面的影響，一是房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量，二是生產(chǎn)和消費(fèi)預(yù)期，但影響力的時(shí)效不同。對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)，由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)周期的原因，要在1―2年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來(lái)，但對(duì)投資和消費(fèi)的影響卻是當(dāng)期的。
2003年，國(guó)土資源部下發(fā)了有關(guān)文件，對(duì)土地供應(yīng)總量提出兩方面要求：一是要求嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)供應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，嚴(yán)禁以科技、教育名義取得土地后，搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，嚴(yán)禁用集體勞動(dòng)土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。二是對(duì)住宅價(jià)格上漲過(guò)快的地方，在控制總量和調(diào)整結(jié)構(gòu)的前提下適當(dāng)增加普通住宅用地供應(yīng)。
各地根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的供需情況，對(duì)房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量進(jìn)行了適度調(diào)整。如2003年，深圳市為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)減少了供地總量，是年供應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地同比降低了2．6％。蘇州市為解決住房需求旺盛、價(jià)格上漲較快的問(wèn)題，增加了土地供應(yīng)，2003年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地供應(yīng)同比增長(zhǎng)了52．5％。2004年，北京房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地總量比2003年增長(zhǎng)了27．2％，杭州、溫州的土地供應(yīng)總量比2003年也有較大幅度的增長(zhǎng)。
盡管各地對(duì)土地供應(yīng)總量進(jìn)行了調(diào)整，但2004年的房地產(chǎn)價(jià)格仍出現(xiàn)了大幅上揚(yáng)，商品房和商品住房平均銷售價(jià)格漲幅突破兩位數(shù)，漲幅為2000年以來(lái)最高。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因很多。土地供給政策調(diào)整，使開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者的心理預(yù)期發(fā)生了某些變化，市場(chǎng)看漲的氣氛加重，開(kāi)發(fā)商放緩了向市場(chǎng)推出產(chǎn)品的腳步；統(tǒng)計(jì)快報(bào)顯示，2004年開(kāi)發(fā)商購(gòu)置土地面積同比上升了5．4％，而完成開(kāi)發(fā)土地面積同比下降了11．4％。對(duì)消費(fèi)而言，一方面使部分未來(lái)消費(fèi)提前釋放，另一方面部分地區(qū)住房投資性和投機(jī)性消費(fèi)出現(xiàn)增長(zhǎng)，2004年銷售面積超出竣工面積11．6個(gè)百分點(diǎn)就是一個(gè)比較好的注腳。
二、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響
土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響來(lái)自兩方面：一是供應(yīng)土地對(duì)應(yīng)的房地產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，如別墅、公寓、普通住宅等；二是供應(yīng)土地的區(qū)位分布。供應(yīng)土地對(duì)應(yīng)的房地產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)先對(duì)不同類別的房地產(chǎn)供需平衡產(chǎn)生影響，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生影響。供應(yīng)土地的區(qū)位分布先影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)價(jià)格，后影響房地產(chǎn)供應(yīng)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。如在城市郊區(qū)開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)，一方面由于土地價(jià)格較低，使開(kāi)發(fā)出的產(chǎn)品總體較低；按照目前的房地產(chǎn)價(jià)格的統(tǒng)計(jì)方法，能使市場(chǎng)交易的平均價(jià)格下降。另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施配套等各方面原因，此類土地對(duì)應(yīng)的房地產(chǎn)以普通住宅為主，而在城市中心的土地，由于土地成本較高，開(kāi)發(fā)成高檔產(chǎn)品能使開(kāi)發(fā)商更加有利可圖。
對(duì)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的政策，從宏觀層面主要有四條：一是停止別墅用地的供應(yīng)；二是優(yōu)先滿足普通商品住房的用地需求；三是嚴(yán)格控制高檔住宅的土地供應(yīng)；四是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的用地管理。各地在實(shí)行這些措施時(shí)，產(chǎn)生的普遍現(xiàn)象是：增加普通商品住宅的土地供應(yīng)，城市邊遠(yuǎn)區(qū)位的土地供應(yīng)量就相應(yīng)增加。如上海市在近兩年供應(yīng)的住宅用地中，用于中低價(jià)位商品住宅用地的比例逐步提高，2003年與2004年用于樓面地價(jià)小于1500元／平方米的中低價(jià)位的住宅用地，其比例分別為65．7％和89．4％。與此相適應(yīng)，在供地布局上，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部和郊區(qū)。2003年市中心核心區(qū)、市中心、城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)住宅用地供應(yīng)量所占比例分別為1．2％、3．7％、38．4％、53．2％和3．5％，2004年分別為2．1％、5．2％、44．9％、39．1％和8．7％。
三、土地供應(yīng)方式對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響
根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)商品房實(shí)行有償用地制度，即政府通過(guò)出讓土地給開(kāi)發(fā)商用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房采取行政劃撥方式供應(yīng)土地。在土地供應(yīng)總量確定的前提下，出讓與劃撥的多少對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生明顯影響；出讓土地多意味著商品房供應(yīng)總量的增加，劃撥土地多意味著經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)總量的增加。
關(guān)于土地供應(yīng)方式對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，一個(gè)較大的爭(zhēng)議是：招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地是否提高了房地產(chǎn)價(jià)格的問(wèn)題。對(duì)此，我們的認(rèn)識(shí)是招標(biāo)拍賣掛牌供應(yīng)房地產(chǎn)用地并沒(méi)有影響房地產(chǎn)的價(jià)格，反之，房地產(chǎn)價(jià)格決定著地價(jià)的高低。招標(biāo)拍賣掛牌供應(yīng)土地影響的是土地收益在政府與開(kāi)發(fā)商之間的分配比例，并與消費(fèi)者無(wú)關(guān)，即使政府以零地價(jià)向開(kāi)發(fā)商供應(yīng)土地，土地收益部分也會(huì)全部留在開(kāi)發(fā)商手中，而不會(huì)流到消費(fèi)者手中。盡管有人說(shuō)在拍賣土地時(shí)會(huì)有一些非理性的因素，但通過(guò)對(duì)一些市場(chǎng)反映強(qiáng)烈的例子的調(diào)查顯示，在“非理性”的背后往往藏著理性，這種理性既有不同公司對(duì)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)的定位問(wèn)題，也有通過(guò)提高取得土地價(jià)格獲取其他收益的問(wèn)題，如提高公司在股票市場(chǎng)的市值等。
四、管理政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響
土地管理部門對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的管理主要是對(duì)開(kāi)發(fā)商履行出讓合同情況的監(jiān)督、土地轉(zhuǎn)讓的管理和對(duì)閑置土地的處置等，這些管理政策影響著房地產(chǎn)供應(yīng)的節(jié)奏和進(jìn)度。目前，房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快，不是由于土地供應(yīng)不足，而是監(jiān)管不力，很多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司有大量的儲(chǔ)備土地，這些土地雖然政府已經(jīng)供應(yīng)出去，但由于開(kāi)發(fā)商沒(méi)有及時(shí)開(kāi)發(fā)，不能形成對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)供應(yīng)量，使市場(chǎng)上對(duì)房地產(chǎn)的供需失去平衡，造成需大于供，價(jià)格上升。所以，通過(guò)強(qiáng)有力手段，促使開(kāi)發(fā)商將囤積在手中的土地及時(shí)轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)產(chǎn)品，將會(huì)有效地抑制一些地方房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭。
國(guó)土資源部門對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)采取的調(diào)控措施，對(duì)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)起到了積極作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)供應(yīng)房地產(chǎn)用地占供地總量的比例為31．4％，基本上滿足了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的需求。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地向中低價(jià)位商品住宅明顯傾斜，供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。據(jù)調(diào)查，2004年普通商品住宅用地（含普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和其他住房）比例比2003年提高了7．8個(gè)百分點(diǎn)。2005年第一季度普通住宅用地占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地總量的72％，提高了4個(gè)百分點(diǎn)，為歷年來(lái)的最高水平。全國(guó)總體地價(jià)水平保持了穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)，2004年全國(guó)主要城市的居住商品房用地平均地價(jià)為1166元／平方米，比前一年同比增長(zhǎng)8．9％，低于2004年全國(guó)主要城市商品住宅平均銷售價(jià)格同比增長(zhǎng)15．2％的上漲幅度。
根據(jù)中央提出的要有效抑制房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)及對(duì)2005年經(jīng)濟(jì)工作的整體部署，國(guó)土資源部制定了相應(yīng)的政策：一是繼續(xù)實(shí)行從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，收緊“地根”。二是優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，區(qū)別對(duì)待，有保有壓。三是努力穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格，要求各地根據(jù)市場(chǎng)需求狀況，適當(dāng)增減房地產(chǎn)用地量，調(diào)整房地產(chǎn)用地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)。
第二條市域內(nèi)的土地儲(chǔ)備及其管理，適用本辦法。
第三條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，指市和縣（市）人民政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)整理、儲(chǔ)備供應(yīng)土地的行為。
第四條市和縣（市）人民政府批準(zhǔn)成立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備工作；國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)土地征收轉(zhuǎn)用報(bào)批、權(quán)證發(fā)放登記、土地供應(yīng)等相關(guān)工作；各區(qū)（市、縣）人民政府負(fù)責(zé)征收轉(zhuǎn)用組件報(bào)批、組織實(shí)施土地征收、房屋征收等工作。
市土地礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備中心（以下簡(jiǎn)稱“市土地儲(chǔ)備中心”）委托市、區(qū)（市、縣）屬國(guó)有公司或由區(qū)（市、縣）人民政府通過(guò)招標(biāo)等公開(kāi)形式選擇土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施單位，具體實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理并由市土地儲(chǔ)備中心與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施單位簽訂委托合同。
第五條土地儲(chǔ)備實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理”，提高土地節(jié)約集約利用水平。
第六條建立信息共享制度。市土地儲(chǔ)備中心牽頭，市國(guó)土資源局、市財(cái)政局和中國(guó)人民銀行中心支行按季交換土地儲(chǔ)備供應(yīng)數(shù)量、資金收支和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款等相關(guān)信息。
第七條建立土地儲(chǔ)備支出審核與撥付制度。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及受委托進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的單位要嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備支出，財(cái)政部門會(huì)同土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備支出進(jìn)行相關(guān)審核，財(cái)政部門及時(shí)向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)撥付土地儲(chǔ)備支出。
第二章市土地儲(chǔ)備中心及其管理職責(zé)
第八條市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理全市土地儲(chǔ)備工作。
市土地儲(chǔ)備中心對(duì)區(qū)（市、縣）人民政府相關(guān)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)籌土地儲(chǔ)備規(guī)劃與計(jì)劃管理、信息管理。市土地儲(chǔ)備中心與區(qū)（市、縣）人民政府可以依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和規(guī)定，簽訂聯(lián)合儲(chǔ)備協(xié)議，進(jìn)行區(qū)（市、縣）的土地儲(chǔ)備。
第九條建立土地儲(chǔ)備聯(lián)席會(huì)議制度，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)原則上每?jī)稍抡匍_(kāi)一次例會(huì)，也可根據(jù)工作需要適時(shí)組織召開(kāi)，負(fù)責(zé)對(duì)土地儲(chǔ)備有關(guān)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策部署和督促落實(shí)。
第十條市土地儲(chǔ)備中心主要職責(zé)為：統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理土地儲(chǔ)備及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理工作；根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、土地儲(chǔ)備規(guī)劃等，編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃；根據(jù)市政府批準(zhǔn)的年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，督促相關(guān)部門和區(qū)（市、縣）人民政府、管委會(huì)按期限完成土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的土地征收、房屋征收工作；按年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，委托國(guó)土資源部門對(duì)具備供應(yīng)條件的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目適時(shí)組織交易；負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資，規(guī)范土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金的管理和使用；編制年度土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算；編制土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的儲(chǔ)備方案；完成市政府交辦的其他工作。
第三章計(jì)劃和管理
第十一條市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場(chǎng)調(diào)控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，合理確定儲(chǔ)備規(guī)模，優(yōu)先儲(chǔ)備閑置、空閑、低效利用的國(guó)有存量建設(shè)用地和列入重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施周邊土地以及棚戶區(qū)城中村改造等項(xiàng)目涉及的土地。
第十二條土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理。土地儲(chǔ)備計(jì)劃由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地市場(chǎng)供需狀況等編制。
區(qū)（市、縣）人民政府、管委會(huì)下一年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃于每年報(bào)送市土地儲(chǔ)備中心，市土地儲(chǔ)備中心會(huì)同市財(cái)政局、中國(guó)人民銀行中心支行統(tǒng)籌編制下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
第十三條經(jīng)批準(zhǔn)的年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，作為實(shí)施土地儲(chǔ)備及辦理相關(guān)手續(xù)的依據(jù)。
第四章范圍、程序和方式
第十四條下列土地可以納入儲(chǔ)備范圍：
（一）因公共利益需要或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，需要收回和統(tǒng)一征收、轉(zhuǎn)用的土地；
（二）以劃撥或出讓等方式取得的非經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地，按照城市規(guī)劃需變更用途為商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地的土地；
（三）以劃撥或出讓方式取得的非經(jīng)營(yíng)性用地，按照城市規(guī)劃需變更用途為工業(yè)用地的土地；
（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；
（五）土地使用權(quán)人申請(qǐng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購(gòu)儲(chǔ)備的土地；
（六）政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；
（七）依法收回使用權(quán)的閑置土地；
（八）土地使用者未按約定及時(shí)足額繳納土地價(jià)款，或未在規(guī)定的期限內(nèi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)，依法收回的土地；
（九）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因，停止使用而依法收回或收購(gòu)的土地；
（十）經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等收回使用權(quán)的土地；
（十一）土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用者在規(guī)定的期限內(nèi)未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的土地；
（十二）依法沒(méi)收的土地；
（十三）政府指令需要進(jìn)行儲(chǔ)備的土地；
（十四）其他依法應(yīng)納入政府儲(chǔ)備的土地。
第十五條納入年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的土地，其實(shí)施方案應(yīng)由該項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)編制，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)審核后報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)。
第十六條土地儲(chǔ)備實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：
（一）土地的范圍、面積、現(xiàn)狀；
（二）土地的權(quán)屬關(guān)系、用地手續(xù)批準(zhǔn)情況等；
（三）儲(chǔ)備用地的控制性詳細(xì)規(guī)劃或地塊的規(guī)劃條件；
（四）土地征收、房屋征收安置補(bǔ)償費(fèi)（收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)）、前期開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用、稅費(fèi)、融資成本、土地儲(chǔ)備管理費(fèi)等前期土地儲(chǔ)備支出預(yù)算；
（五）儲(chǔ)備地塊的籌資方案；
（六）其他需要說(shuō)明的事項(xiàng)。
第十七條對(duì)需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)的儲(chǔ)備土地，由區(qū)（市、縣）人民政府、管委會(huì)組織報(bào)批組件，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)支付相關(guān)稅費(fèi)和土地、房屋征收安置補(bǔ)償費(fèi)；國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)辦理報(bào)批手續(xù)，區(qū)（市、縣）人民政府、管委會(huì)組織實(shí)施土地征收。
納入儲(chǔ)備的土地，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施單位籌集資金，區(qū)（市、縣）人民政府、管委會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地、房屋征收安置補(bǔ)償工作，按照國(guó)家、省、市有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行土地、房屋征收安置補(bǔ)償。
第十八條國(guó)有存量用地收購(gòu)儲(chǔ)備采取貨幣補(bǔ)償收購(gòu)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照批準(zhǔn)確定的收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格，與原土地使用權(quán)人簽訂土地收購(gòu)合同，根據(jù)合同約定采用貨幣補(bǔ)償方式直接收購(gòu)儲(chǔ)備土地。
第十九條根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃收購(gòu)國(guó)有土地使用權(quán)的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購(gòu)合同。收購(gòu)?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)確認(rèn)。收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格可按以下方式進(jìn)行確定：
（一）收購(gòu)工業(yè)和非經(jīng)營(yíng)性用地規(guī)劃為商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地的，依據(jù)該項(xiàng)目土地原用途評(píng)估價(jià)和規(guī)劃用途評(píng)估價(jià)的算術(shù)平均值，協(xié)商確定收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格（評(píng)估價(jià)含地上建筑物價(jià)格）；
（二）收購(gòu)除前款情形以外土地的，按照該項(xiàng)目原用途評(píng)估價(jià)確定收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格。若按原用途的評(píng)估價(jià)低于土地使用者原取得土地的費(fèi)用，則按土地使用者原取得土地的費(fèi)用確定收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格；
（三）以土地儲(chǔ)備制度處置政府資產(chǎn)等的特殊項(xiàng)目，經(jīng)市政府或者有權(quán)部門批準(zhǔn)確定收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格。
第二十條政府對(duì)明顯低于市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的，按轉(zhuǎn)受雙方申報(bào)轉(zhuǎn)讓時(shí)點(diǎn)的價(jià)格補(bǔ)償并辦理相關(guān)手續(xù)后納入儲(chǔ)備。對(duì)拒絕收購(gòu)而擅自轉(zhuǎn)讓的，國(guó)土資源部門不予辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。
第二十一條依法無(wú)償收回的國(guó)有土地，對(duì)土地不再予以補(bǔ)償，土地上的建（構(gòu)）筑物、附著物按國(guó)有土地上房屋征收相關(guān)規(guī)定處理。
第五章整理、利用和管理
第二十二條對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)整理、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用，以及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開(kāi)發(fā)整理進(jìn)行融資等活動(dòng)。
第二十三條前期開(kāi)發(fā)整理包括道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等為完善土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。前期開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用計(jì)入土地儲(chǔ)備支出。
第二十四條在儲(chǔ)備土地未供應(yīng)前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以對(duì)儲(chǔ)備土地及其地上建（構(gòu)）筑物、附著物通過(guò)出租、臨時(shí)使用等方式加以利用。
第二十五條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以向銀行等金融機(jī)構(gòu)融資，其中向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款。
儲(chǔ)備土地設(shè)定抵押融資，由國(guó)土資源部門依法進(jìn)行抵押登記。
第二十六條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目建立檔案和臺(tái)賬，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。
第二十七條儲(chǔ)備土地供應(yīng)前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的看護(hù)、管養(yǎng)和臨時(shí)利用，所需費(fèi)用計(jì)入土地儲(chǔ)備支出，包括：
（一）設(shè)立圍墻、柵欄、標(biāo)識(shí)等；
（二）開(kāi)展日常看守和巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和制止非法侵占、破壞儲(chǔ)備土地的行為；
（三）對(duì)地上建筑物進(jìn)行必要的維修改造；
（四）建設(shè)臨時(shí)性建筑和設(shè)施，通過(guò)出租、臨時(shí)使用等方式加以利用；
（五）其他與儲(chǔ)備土地管理相關(guān)的工作。
第六章儲(chǔ)備土地供應(yīng)
第二十八條儲(chǔ)備土地完成前期開(kāi)發(fā)整理，達(dá)到供應(yīng)條件后由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托國(guó)土資源部門組織供地，具體事項(xiàng)雙方約定。
第二十九條土地出讓后，競(jìng)得人按合同約定繳清土地價(jià)款，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向競(jìng)得人移交土地，國(guó)土資源部門辦理相關(guān)用地手續(xù)。
第三十條儲(chǔ)備土地以劃撥、協(xié)議出讓方式供應(yīng)的，按國(guó)家、省、市對(duì)劃撥、協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定辦理。
第七章土地儲(chǔ)備資金管理
第三十一條土地儲(chǔ)備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定。
第三十二條土地儲(chǔ)備資金來(lái)源包括：
（一）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地和房屋征收補(bǔ)償費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；
（二）財(cái)政部門從國(guó)有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；
（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；
（四）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他基金；
（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。
第三十三條按照儲(chǔ)備土地出讓收入的2%安排土地儲(chǔ)備管理費(fèi)；按照完成委托事項(xiàng)直接支出總額的2%向受土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托實(shí)施土地儲(chǔ)備的公司支付管理費(fèi)；由一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施單位籌措資金實(shí)施的，可提取不高于審定成本8%的利潤(rùn)；按照征地費(fèi)總額的4%向有資質(zhì)的征地實(shí)施單位支付征地服務(wù)費(fèi)；按照房屋征收補(bǔ)償費(fèi)總額的2%向房屋征收具體實(shí)施單位支付房屋征收工作經(jīng)費(fèi)。
第八章監(jiān)督管理
為進(jìn)一步發(fā)揮建設(shè)用地備案在土地批后監(jiān)管中的作用，切實(shí)掌握各地建設(shè)用地審批、供應(yīng)和供后利用情況，不斷提高運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的能力，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地備案工作的有關(guān)問(wèn)題通知如下：
一、充分認(rèn)識(shí)建設(shè)用地備案工作在土地調(diào)控中的重要作用
建設(shè)用地備案是土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是國(guó)家掌握各地建設(shè)用地審批、供應(yīng)和利用情況的重要途徑，是加強(qiáng)和改進(jìn)土地批后監(jiān)管、主動(dòng)參與宏觀調(diào)控的重要手段。2000年以來(lái)，特別是2003年電子備案制度實(shí)施以來(lái)，大部分?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源部門能夠按要求將審批建設(shè)用地情況和供應(yīng)情況進(jìn)行備案，為國(guó)家有效掌控新增建設(shè)用地的數(shù)量和節(jié)奏提供了依據(jù)。但是，與加強(qiáng)土地管理、增強(qiáng)調(diào)控能力的要求相比，建設(shè)用地審批備案制度還不完善，備案工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。為此，各地要進(jìn)一步提高對(duì)建設(shè)用地備案工作重要性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步理順工作程序、健全工作機(jī)制，將其作為當(dāng)前嚴(yán)格土地管理的一項(xiàng)重要工作抓緊抓好。
二、改進(jìn)建設(shè)用地備案的內(nèi)容和范圍
按照適應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管的需要，建設(shè)用地備案進(jìn)一步細(xì)化了指標(biāo)；增加了使用建設(shè)用地的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類指標(biāo)和項(xiàng)目的位置坐標(biāo)等；在土地供應(yīng)中新增了存量用地和土地利用開(kāi)發(fā)要求等指標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)全程監(jiān)管的要求。
1.省級(jí)人民政府批準(zhǔn)建設(shè)用地備案。
各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源管理部門將本?。▍^(qū)、市）政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)國(guó)土資源部備案，填寫“省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目用地備案表”（見(jiàn)附件1）。省級(jí)人民政府授權(quán)市批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目用地由各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源管理部門組織備案。
2.國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案?jìng)浒浮?/p>
各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源管理部門將本?。▍^(qū)、市）政府審核同意的國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案報(bào)國(guó)土資源部備案，填寫“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案?jìng)浒副怼保ㄒ?jiàn)附件2）。
3.建設(shè)用地供應(yīng)備案。
報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地的城市國(guó)土資源管理部門，將市政府供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地報(bào)國(guó)土資源部和省（區(qū)、市）國(guó)土資源管理部門備案，填寫“國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)情況備案表”（見(jiàn)附件3）。
二、建設(shè)用地備案的方式和時(shí)間要求
為適應(yīng)宏觀調(diào)控需要，建立土地審批情況和供應(yīng)情況的快速反應(yīng)機(jī)制，從2008年1月1日起實(shí)行建設(shè)用地動(dòng)態(tài)備案。各省（區(qū)、市）國(guó)土資源管理部門在建設(shè)項(xiàng)目用地批準(zhǔn)后10日內(nèi)，將有關(guān)數(shù)據(jù)利用“省級(jí)人民政府批準(zhǔn)建設(shè)用地備案系統(tǒng)”，通過(guò)國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)網(wǎng)報(bào)送至國(guó)土資源部；在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案審核同意后10日內(nèi)，將有關(guān)數(shù)據(jù)利用“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市用地實(shí)施方案?jìng)浒赶到y(tǒng)”，通過(guò)國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)網(wǎng)報(bào)送至國(guó)土資源部；報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地的城市國(guó)土資源管理部門在辦理國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)手續(xù)、簽訂土地出讓（租賃）合同或核發(fā)劃撥決定書后10日內(nèi)，將有關(guān)數(shù)據(jù)利用“建設(shè)用地供應(yīng)備案系統(tǒng)”，通過(guò)國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)網(wǎng)分別報(bào)送至國(guó)土資源部和?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源管理部門。
省級(jí)人民政府批準(zhǔn)建設(shè)用地備案系統(tǒng)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市用地實(shí)施方案?jìng)浒赶到y(tǒng)和建設(shè)用地供應(yīng)備案系統(tǒng)可從國(guó)土資源部門戶網(wǎng)站的“下載服務(wù)”欄目下載。
三、加強(qiáng)建設(shè)用地備案數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用
各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源管理部門要充分利用建設(shè)用地審批和供應(yīng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，積極開(kāi)展分析工作，實(shí)時(shí)掌握新增建設(shè)用地的規(guī)模、節(jié)奏、產(chǎn)業(yè)分布和用途結(jié)構(gòu)等情況，建立建設(shè)用地備案數(shù)據(jù)的分析機(jī)制，為加強(qiáng)土地調(diào)控提供依據(jù)。同時(shí)，要探索本地區(qū)土地供應(yīng)的趨勢(shì)和規(guī)律，逐步建立符合國(guó)家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的土地供應(yīng)模式。
各?。▍^(qū)、市）在對(duì)備案數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，按季度和年度定期形成分析報(bào)告，有條件的可形成月度報(bào)告，在每季度第一個(gè)月15日前將上季度分析報(bào)告報(bào)國(guó)土資源部（年度分析報(bào)告在第二年的1月15日前報(bào)部）。
四、健全建設(shè)用地備案的工作機(jī)制
【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地；使用權(quán)；房地產(chǎn)市場(chǎng)；可行性
一、我國(guó)房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)現(xiàn)狀
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的2013年3月份全國(guó)70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新建商品住宅價(jià)格環(huán)比上漲的城市有68個(gè)，比2月份增加了2個(gè)，同比上漲的城市有67個(gè)，比2月份增加了5個(gè)；二手住宅價(jià)格環(huán)比上漲的城市有66個(gè)，與2月份相同，同比上漲的城市有59個(gè)，比2月份增加了10個(gè)。
而回顧過(guò)去二十年間，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局權(quán)威數(shù)據(jù)：“1987—2012年這25年里，國(guó)內(nèi)商品房平均銷售價(jià)格累計(jì)凈增了13.19倍，平均每年上漲55%。”房?jī)r(jià)依然不知何時(shí)才能回歸正常水平。
土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，目前我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地只能是國(guó)有土地或者是經(jīng)國(guó)家征用的農(nóng)村集體土地。當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)所體現(xiàn)的情況是：隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和規(guī)模的擴(kuò)大，我國(guó)的城市土地出讓市場(chǎng)土地供應(yīng)日漸緊張，商品房住宅需求量仍較大，需要擴(kuò)展房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)。以廣東省為例，根據(jù)廣東國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣東國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)在2011年有所減少，2011年，廣東省建設(shè)用地供應(yīng)總量16213.75公頃（不含代征地），同比減少1.99%，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量略有減少。但批準(zhǔn)建設(shè)用地面積明顯上升，2011年，全省經(jīng)國(guó)務(wù)院和省政府批準(zhǔn)建設(shè)用地共803宗，批準(zhǔn)用地面積31328.38公頃，其中農(nóng)用地24907.18公頃（耕地6792.76公頃），與2010年度同期相比，批準(zhǔn)用地面積同比增長(zhǎng)37.22%。城市土地供應(yīng)量的減少與建設(shè)用地面積上升存在明顯的沖突。而在房地產(chǎn)市場(chǎng)，從08年至11年，廣東城市住宅用地面積占總建設(shè)用地面積的比值分別為29.76%，36.45%，29.32%，27.18%，住宅面積雖有減少但仍占有很大比重，廣東的房地產(chǎn)市場(chǎng)依然需求旺盛，房地產(chǎn)所需的土地供應(yīng)量依然較大。但土地供應(yīng)量的減少必然增加了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的成本，引發(fā)城市房?jī)r(jià)增長(zhǎng)，增加了房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控難度。
二、我國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)現(xiàn)狀
根據(jù)國(guó)土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)村人口減少約1.2億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬(wàn)畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴(kuò)張”怪現(xiàn)象，在我國(guó)城市用地規(guī)模逐漸增加的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地卻也在增加。由于我國(guó)農(nóng)村人口較多，農(nóng)村土地面積比例較大，農(nóng)村可利用的建設(shè)用地總量十分巨大。
但是集體建設(shè)用地的增加并沒(méi)有得到合理的利用，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。此條規(guī)定表明我國(guó)在立法上一般情況下不允許集體建設(shè)使用權(quán)對(duì)外出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，集體建設(shè)用地的用途除了保障集體成員生活、生產(chǎn)外，僅僅是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)，土地用途的限制過(guò)于狹窄。然而，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一級(jí)土地市場(chǎng)供應(yīng)不足，通過(guò)征收農(nóng)村集體土地的方式存在諸多弊端，因此我國(guó)一些地方政府在國(guó)家默許的情況下開(kāi)展集體建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。在改革的內(nèi)容上主要是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，按照與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同權(quán)、同價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。如我國(guó)廣東、上海、成都、重慶等地出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革。
三、房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)與集體建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)系
當(dāng)前，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，抑制房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)，另外城市土地開(kāi)發(fā)的承載能力已瀕臨極限，使得房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)緊張。但房地產(chǎn)市場(chǎng)依然火熱，中國(guó)居民的傳統(tǒng)居住觀念使得房屋成為每個(gè)人必不可少的財(cái)產(chǎn)，對(duì)于房地產(chǎn)的需求依然旺盛，如何滿足居民的住房需求成為一個(gè)很重要的問(wèn)題。
房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要大量的土地，城市土地卻不能供應(yīng)充足的土地，而占較大比例的農(nóng)村土地又有大量的建設(shè)用地閑置，如果能夠?qū)⒍叩墓┬杞Y(jié)合，自然就解決了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地供應(yīng)問(wèn)題。城市開(kāi)發(fā)建設(shè)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地是可能的，據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠三角地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過(guò)集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過(guò)20%。然而由于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制，國(guó)有土地與集體土地屬于兩個(gè)市場(chǎng)，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市交易，只能通過(guò)國(guó)家征用的方式變?yōu)閲?guó)有土地才能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)交易。另外，我國(guó)政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中，對(duì)于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)使用進(jìn)行了限制，如國(guó)務(wù)院在2008年1月《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確規(guī)定：“單位和個(gè)人不得非法租用、占用集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”，國(guó)土資源部在《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神的通知》中明確規(guī)定：不得利用農(nóng)村集體土地建設(shè)商品住宅。許多地方政府在有關(guān)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定中都有禁止用于房地產(chǎn)或住宅開(kāi)發(fā)的內(nèi)容，如廣東省在《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》中第五條對(duì)此作出了明確限制。
四、解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的措施及效果評(píng)價(jià)
城市規(guī)模的過(guò)大，農(nóng)村人口向城市大量的涌入，所帶來(lái)的直接后果是對(duì)住房需求的增加，在城市土地承載接近極限的情況，如何解決房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展與房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的矛盾是城市發(fā)展必須要面對(duì)的問(wèn)題。以是否利用集體土地為依據(jù)，我國(guó)目前解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)主要采取以下措施：
1.不利用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)——土地儲(chǔ)備
采取此種措施，主要是從城市現(xiàn)有的土地入手，主要的手段是通過(guò)土地儲(chǔ)備盤活城區(qū)存量建設(shè)用地，再向社會(huì)提供各類建設(shè)用地。土地資源自身稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求的矛盾是催生土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的根源。土地儲(chǔ)備是我國(guó)國(guó)有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，其初衷是要盤活城市存量土地。當(dāng)前土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍也擴(kuò)大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。
土地儲(chǔ)備是國(guó)家對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，有利于國(guó)家對(duì)社會(huì)需求總量與供給總量，以及社會(huì)的供給與需求結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控，有利于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，從而令資源配置趨于合理。但是土地儲(chǔ)備對(duì)象是有限制的，必須符合《土地儲(chǔ)備管理辦法》及其他政策，其本身還存在一定的弊端：土地儲(chǔ)備調(diào)節(jié)的是城市的土地市場(chǎng)，城市的土地供應(yīng)市場(chǎng)的規(guī)模是一定的，在城市土地供應(yīng)日趨緊張的情況下，其調(diào)節(jié)的范圍和力度是有限的；在土地儲(chǔ)備制度實(shí)施的過(guò)程中，一些地方政府違背了土地儲(chǔ)備的目的，在經(jīng)營(yíng)性用地的集中市場(chǎng)化供應(yīng)制度的配合下，將所儲(chǔ)土地視為“儲(chǔ)地即生財(cái)”的錢袋子，紛紛將征用農(nóng)民的集體土地納入儲(chǔ)備范圍，極力追求政府的土地利益。
2.利用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)
利用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)主要通過(guò)兩種途徑：
第一，通過(guò)征收征用農(nóng)民集體土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，再出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。通過(guò)征收征用，有利于加強(qiáng)政府對(duì)土地的宏觀管理、促進(jìn)土地資源的合理利用，有利于貫徹土地基本國(guó)策；有利于政府壟斷土地使用權(quán)出讓，培育和建立統(tǒng)一的地產(chǎn)市場(chǎng)，但國(guó)家征收征用存在較多的問(wèn)題，《憲法》《土地管理法》、《物權(quán)法》都明確規(guī)定國(guó)家征收土地必須是出于公共利益目的。但房地產(chǎn)賴以生存的土地供給一級(jí)市場(chǎng)一直是地方政府壟斷，“公共利益”的目的被泛華，通過(guò)大量征收農(nóng)民集體土地來(lái)保證壟斷土地的來(lái)源。地方政府在低價(jià)征收、高價(jià)出讓的雙軌制中獲得巨額土地收益，卻極大的損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，土地征收糾紛不斷，加深了社會(huì)矛盾。
第二，通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，出讓、出租集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。雖然我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此沒(méi)有明文規(guī)定，地方政府對(duì)此大都采取禁止的態(tài)度，但大規(guī)模的集體建設(shè)用地自發(fā)性地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致的直接結(jié)果就是“小產(chǎn)權(quán)房”大量存在，嚴(yán)重影響了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
五、我國(guó)集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的思考
我國(guó)的相關(guān)政策禁止集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但卻允許其用于其他工商業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。不管是工商業(yè)建設(shè)還是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)于土地的消耗都是不可恢復(fù)的，為何要禁止農(nóng)村土地用于房地產(chǎn)建設(shè)呢？集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)其積極意義的。
1.打破了政府對(duì)于土地市場(chǎng)的壟斷，維護(hù)集體土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平正義。集體土地所有權(quán)的泛華是導(dǎo)致集體土地利益難以得到有效實(shí)現(xiàn)的根本原因，我國(guó)《憲法》以公平正義為原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利的平等；在十報(bào)告中，同志要求“必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義”。而現(xiàn)實(shí)中政府在土地交易中一直充當(dāng)?shù)氖琴I方、賣方、管理者三種角色于一身，政府在土地交易中自身有很大的利益訴求，對(duì)于農(nóng)民的土地通過(guò)行政職權(quán)征收，再通過(guò)自己的土地市場(chǎng)賣出，還充當(dāng)整個(gè)交易的管理者，顯然自己監(jiān)督自己是很難取得成效的，正如近年來(lái)，政府對(duì)于房?jī)r(jià)的調(diào)控，越調(diào)越高，究其原因，很大一部分是政府壟斷造成的，這與公平正義的精神是相悖的。土地供應(yīng)規(guī)模的擴(kuò)大有利于控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本，引導(dǎo)投資者資金分流，減少房地產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)。
2.集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)具有可行性，其帶來(lái)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)具有可控性。
（1）完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，因?yàn)槟壳拔覈?guó)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都是以試點(diǎn)的形式存在于一些地方政府，流轉(zhuǎn)的方式和范圍存在很大的差異性，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏必要的防范措施，特別是集體建設(shè)用地的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，因?yàn)闆](méi)有法律依據(jù)，對(duì)于這部分產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓使用缺乏必要的規(guī)制，對(duì)行為人也沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)，一定程度上導(dǎo)致了自發(fā)性流轉(zhuǎn)的普遍性。
（2）協(xié)調(diào)好政府壟斷與集體土地所有者的土地利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府不應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接參與者，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理者和監(jiān)督者，倘若政府直接向市場(chǎng)尋求利益，很難保證政府市場(chǎng)干預(yù)行為的合理、公平、公正。用土地壟斷來(lái)保證經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，這種高增長(zhǎng)是短期的，不能使地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府要轉(zhuǎn)變職能，建立統(tǒng)一公平的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，合理規(guī)劃土地用途，嚴(yán)格建設(shè)用地審批制度，增加政府財(cái)政收入渠道，改革土地財(cái)政制度，減少對(duì)土地收入的依賴，從農(nóng)民的利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，城市的繁榮與發(fā)展不能以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的土地收益為代價(jià)，不能以農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的停滯為代價(jià)來(lái)保地方護(hù)政府對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷利益。地方政府允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻禁止其進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，就是再一次限制了農(nóng)民的土地收益，正如學(xué)者所說(shuō)：“限制一幅土地最高的市場(chǎng)收益機(jī)會(huì)，與拿走一部分土地?zé)o異?！?/p>
（3）如何保護(hù)耕地。土地利益的追求必然導(dǎo)致違法占用耕地的現(xiàn)象發(fā)生，從而威脅我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全。從耕地保護(hù)的主體上看，耕地的所有者是農(nóng)民集體，其應(yīng)當(dāng)是耕地的直接守護(hù)者，但限于自身素質(zhì)，容易受到短期利益的誘導(dǎo)，做出損害耕地的行為，因此，要加強(qiáng)宣傳，在思想上使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的重要性。其次，政府作為耕地市場(chǎng)的管理者，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)耕地放在重要位置，不能想著先開(kāi)發(fā)再補(bǔ)充，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地審批監(jiān)管。再者，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》確定的“占多少，墾多少”的原則，轉(zhuǎn)變開(kāi)發(fā)思路，“先造地再用地”，具體模式可以借鑒我國(guó)重慶集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“地票”模式。
（4）如何協(xié)調(diào)同一用途土地上商品房與宅基地的關(guān)系。這個(gè)問(wèn)題所反應(yīng)的本質(zhì)問(wèn)題是集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系，宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)雖然是我國(guó)《物權(quán)法》上兩個(gè)獨(dú)立的用益物權(quán)，其權(quán)利取得的條件不同，但是它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)與主要功能相同，都基于集體土地所有權(quán)派生，都主要用于建造建筑物及其附著物，集體建設(shè)用地使用權(quán)概念的內(nèi)涵完全可以包容宅基地使用權(quán)。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)進(jìn)行了大量探討，二者關(guān)系趨于融合，并且已經(jīng)有了政府的政策支持和實(shí)踐，集體建設(shè)用地上的商品房和宅基地關(guān)系可以通過(guò)置換和互動(dòng)來(lái)協(xié)調(diào)。如2009年3月國(guó)土資源部頒發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中規(guī)定的實(shí)行集體建設(shè)用地拆舊建新，也涉及農(nóng)民住宅用地與集體建設(shè)用地的置換與互動(dòng)；2005年廣東省頒布的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第8條第3項(xiàng)規(guī)定，集體建設(shè)用地可以興建農(nóng)村村民住宅。
參考文獻(xiàn)：
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作者簡(jiǎn)介：
實(shí)施我國(guó)土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國(guó)家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國(guó)最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起實(shí)施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實(shí)施。
然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡，便可在合法程序下實(shí)施拆遷。顯然，規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。
更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備土地，除了完全市場(chǎng)化收購(gòu)?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購(gòu)買權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國(guó)有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)手的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，土地儲(chǔ)備辦法不僅沒(méi)有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國(guó)土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對(duì)土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)?！边@與征收不動(dòng)產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。
何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開(kāi)，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國(guó)家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國(guó)聯(lián)邦憲法對(duì)土地征收有3個(gè)要件：合法程序、公平補(bǔ)償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過(guò)4項(xiàng)要件判定：①該目的影響的是與個(gè)人相對(duì)應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財(cái)產(chǎn)使用；③公共組織擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。
目前，通過(guò)我國(guó)土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地，更多的是用于經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)。
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理或臨時(shí)利用。完成前期開(kāi)發(fā)整理的儲(chǔ)備土地， 納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營(yíng)性用地供地方式，按照2007年11月起實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實(shí)施：對(duì)工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。
顯然，這里的經(jīng)營(yíng)性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實(shí)施土地儲(chǔ)備征收的要件缺乏。
經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)以商業(yè)利益為目標(biāo)，土地收回及其房屋的動(dòng)遷補(bǔ)償，應(yīng)以民事協(xié)商方式為主。所以，土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)存經(jīng)營(yíng)性土地，已經(jīng)不能簡(jiǎn)單延續(xù)原有模式，即統(tǒng)一由政府根據(jù)城市規(guī)劃方案，頒布拆遷許可證，由政府實(shí)施動(dòng)拆遷補(bǔ)償，收回土地，完成土地熟化，再通過(guò)招拍掛方式進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。面對(duì)《物權(quán)法》，我國(guó)繼續(xù)有效實(shí)施土地儲(chǔ)備與招拍掛供應(yīng)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)受到嚴(yán)重動(dòng)搖，面臨很大困境。
要解決一系列接踵而來(lái)的問(wèn)題，首先需要明確何謂公共利益。公共利益的界定是個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)肅的問(wèn)題，隨著《物權(quán)法》的出臺(tái)，我國(guó)急需對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延以及法律認(rèn)定程序進(jìn)行研究。同時(shí)，實(shí)施我國(guó)土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國(guó)家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國(guó)最重要的土地使用制度之一。所以，如何切實(shí)從理論和實(shí)踐層面解決我國(guó)土地儲(chǔ)備供應(yīng)制度在面對(duì)《物權(quán)法》時(shí)所陷入的困境，已經(jīng)迫在眉睫。
第二條本市轄區(qū)范圍內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)用地的監(jiān)督管理，適用本暫行規(guī)定。
第三條土地受讓人應(yīng)當(dāng)按《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定的期限足額交納土地出讓金；土地受讓人應(yīng)依照《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》確定的時(shí)間和條件將出讓土地交付給土地受讓人。
第四條土地受讓人應(yīng)當(dāng)按《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的土地用途、動(dòng)工期限、城市規(guī)劃要求開(kāi)發(fā)、利用土地。
第五條動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限是指土地交付日期起至《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限建滿日期或批準(zhǔn)文件規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限。
第六條規(guī)范國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)行為
（一）嚴(yán)格審查土地來(lái)源。供應(yīng)新增建設(shè)用地的，必須依法取得省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)文件，并按法律法規(guī)規(guī)定的征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簽定了土地征收補(bǔ)償協(xié)議，征地補(bǔ)償?shù)母鞣N費(fèi)用全部到位；供應(yīng)存量土地的，必須提供土地收儲(chǔ)協(xié)議或有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的證明材料；原則上執(zhí)行“熟地供應(yīng)”政策；未經(jīng)依法批準(zhǔn)或土地權(quán)屬不清的，一律不予辦理供地手續(xù)。
（二）嚴(yán)格把握土地規(guī)劃指標(biāo)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件必須符合國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》規(guī)定，套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重必須達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積的70%以上，不得出具別墅類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件；工業(yè)用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件必須符合國(guó)土資源部《關(guān)于和實(shí)施（工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)）的通知》（國(guó)土資發(fā)[2008]24號(hào)）及《江西省建設(shè)用地指標(biāo)》等有關(guān)規(guī)定；其他用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件必須符合《江西省建設(shè)用地指標(biāo)》等有關(guān)規(guī)定。
（三）嚴(yán)格把握土地價(jià)格。工業(yè)用地不得低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即11.2萬(wàn)元/畝；經(jīng)營(yíng)性用地不得低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)；劃撥用地價(jià)格不得低于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用、報(bào)批規(guī)費(fèi)、房屋拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用以及相關(guān)稅費(fèi)之和；土地價(jià)格必須實(shí)行集體研究決定。
（四）嚴(yán)格做好土地供應(yīng)基礎(chǔ)工作。根據(jù)建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，市國(guó)土局向市規(guī)劃局提出征詢土地供應(yīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)的函；市規(guī)劃局按規(guī)定提出宗地規(guī)劃條件；市國(guó)土局?jǐn)M定建設(shè)用地供應(yīng)工作方案，經(jīng)土地供應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究同意；根據(jù)市土地供應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究的結(jié)果，擬定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)工作方案。宗地面積150畝以內(nèi)的，報(bào)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。宗地面積150畝至300畝的，呈鷹潭市國(guó)土局審查同意后，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。宗地面積300畝以上的呈鷹潭市國(guó)土局和省國(guó)土資源廳審查同意后，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
（五）嚴(yán)格做好土地供應(yīng)工作。市國(guó)土局按規(guī)定編制土地出讓供應(yīng)文件；出讓公告；受理申請(qǐng)，進(jìn)行資質(zhì)審查，接受報(bào)名登記，組織答疑及實(shí)地踏勘；按規(guī)定確定底價(jià)，在拍賣會(huì)或決標(biāo)前半個(gè)小時(shí)，召開(kāi)市土地供應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，集體決定土地出讓底價(jià)；按規(guī)定出讓方式實(shí)施決標(biāo)；簽訂《成交確認(rèn)書》；土地成交10個(gè)工作日內(nèi)，將土地供應(yīng)信息錄入土地供應(yīng)系統(tǒng)，并報(bào)上級(jí)國(guó)土部門備案；簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，整理資料并歸檔；市財(cái)政局會(huì)同市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)按《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定收（催）繳土地出讓金；土地受讓方繳清土地出讓金后，按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。按規(guī)定核發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》或《劃撥土地決定書》。未繳清土地出讓金的，不得核發(fā)《國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)證》。
第七條強(qiáng)化建設(shè)用地使用管理
（一）建立供地備案制度。市國(guó)土部門按照“供一宗、錄一宗”的原則，在土地成交（或批準(zhǔn)之日起）10個(gè)工作日內(nèi)，將土地供應(yīng)信息及時(shí)錄入土地供應(yīng)系統(tǒng)，并報(bào)上級(jí)國(guó)土部門備案。
（二）建立試行收取用地保證金制度。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地按土地出讓價(jià)款的2%-5%收繳用地保證金，工業(yè)項(xiàng)目用地按土地出讓價(jià)款的1%-2%收繳用地保證金，其他用地按土地價(jià)款的0.5%-1%收繳用地保證金。具體管理辦法由市國(guó)土部門與財(cái)政部門另行制定。
（三）建立建設(shè)用地信息公開(kāi)制度。市國(guó)土部門要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)供地計(jì)劃、供地結(jié)果等動(dòng)態(tài)信息和情況，并按規(guī)定在有關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公布。建設(shè)項(xiàng)目用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市國(guó)土部門要按規(guī)定核發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》；建設(shè)用地單位在取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》之日起5個(gè)工作日內(nèi)將《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》等有關(guān)資料的信息在施工現(xiàn)場(chǎng)醒目的位置公開(kāi)懸掛，接受全社會(huì)的監(jiān)督。
（四）建立建設(shè)用地跟蹤管理制度。市國(guó)土部門參與建設(shè)用地項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案評(píng)審等工作，嚴(yán)格按土地出讓合同或劃撥決定書的約定，對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、投資強(qiáng)度、開(kāi)工竣工時(shí)間等進(jìn)行審查并出具審查意見(jiàn)。未通過(guò)審查或?qū)彶橐庖?jiàn)不合格的，市規(guī)劃部門不得批準(zhǔn)發(fā)放工程建設(shè)規(guī)劃許可證；經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行施工的，由市規(guī)劃部門牽頭，會(huì)同市國(guó)土、建設(shè)、房管、城管等相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)地放（驗(yàn)）線；在建設(shè)過(guò)程中，市國(guó)土部門定期或不定期地組織對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行檢查。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的，每季度不少于1次，其他項(xiàng)目的每半年不少于1次；其他部門也要按職責(zé)要求加強(qiáng)跟蹤管理。
（五）建立土地用途管制制度。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同和劃撥決定書約定的土地用途建設(shè)項(xiàng)目投資額、產(chǎn)業(yè)政策、開(kāi)竣工時(shí)間、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、繳納土地價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容。確需改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等相關(guān)內(nèi)容的，必須經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，并按規(guī)定補(bǔ)交土地價(jià)款；對(duì)非經(jīng)營(yíng)性用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，明確市人民政府依法收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。
（六）建立商品房預(yù)售登記備案制度。商品房預(yù)售人依法辦理商品房預(yù)售登記，取得商品房預(yù)售許可證之日起10個(gè)工作日內(nèi)，到市國(guó)土部門辦理備案手續(xù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將商品房預(yù)售合同報(bào)市國(guó)土部門進(jìn)行登記備案。
（七）建立建設(shè)項(xiàng)目用地竣工驗(yàn)收制度。市人民政府組織有關(guān)部門對(duì)已建成的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收時(shí)，市國(guó)土部門著重對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書、商品房預(yù)售備案登記、建設(shè)項(xiàng)目用地信息公示等情況逐項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)收，并出具檢查核驗(yàn)意見(jiàn)，檢查核驗(yàn)不合格的，不得通過(guò)竣工驗(yàn)收。工業(yè)項(xiàng)目竣工后，由園區(qū)管委會(huì)組織發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)等部門對(duì)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況、投資情況、土地產(chǎn)出效率、環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)情況以及容積率、綠地率、建筑密度、開(kāi)竣工時(shí)間、配套辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例等指標(biāo)和要求進(jìn)行驗(yàn)收。
（八）建立部門聯(lián)動(dòng)制度。市國(guó)土部門做好土地供應(yīng)和項(xiàng)目用地竣工驗(yàn)收以及日常監(jiān)管工作；市發(fā)改部門要做好項(xiàng)目的審核、核準(zhǔn)和備案工作；市規(guī)劃部門要做好建設(shè)項(xiàng)目供地前規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的編制、審批工作和供地后的規(guī)劃?rùn)z查工作；市監(jiān)察部門要做好對(duì)土地供應(yīng)過(guò)程監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正處理；其他相關(guān)職能部門要積極配合做好有關(guān)報(bào)審工作；各建設(shè)項(xiàng)目主管部門要嚴(yán)格督促用地單位依法依規(guī)、節(jié)約集約使用土地。強(qiáng)化執(zhí)法。對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，市發(fā)改部門不得辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)；市規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可；市建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證；市電力和市政公用部門不得通電、通水、通氣；市國(guó)土部門不得受理土地登記申請(qǐng)；市房管部門不得辦理房產(chǎn)所有權(quán)登記手續(xù)；市金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款；未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。對(duì)未按規(guī)定繳清土地價(jià)款的，市國(guó)土部門不得發(fā)放《國(guó)有土地使用權(quán)證》；市規(guī)劃、建設(shè)等部門不得辦理報(bào)建手續(xù)；市房管部門不得辦理商品房預(yù)售手續(xù)。市國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門按職責(zé)要求加大對(duì)違法違規(guī)行為的查處力度，對(duì)違反法律法規(guī)和弄虛作假的，要依法嚴(yán)肅處理，并追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。
第八條因不可抗力或者政府行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延期的，土地受讓人應(yīng)當(dāng)在動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限屆滿三十日前，依法申請(qǐng)辦理延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限；因不可抗力或者政府行為造成的建設(shè)工期延遲的，土地受讓人應(yīng)當(dāng)在建設(shè)工期屆滿三十日前，申請(qǐng)辦理延長(zhǎng)建設(shè)工期，經(jīng)批準(zhǔn)延期的，最多不超過(guò)一年。
第九條根據(jù)《閑置土地處置辦法》的有關(guān)規(guī)定，土地受讓人依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的，其土地認(rèn)定為閑置土地。具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：
（一）《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限，自國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同生效或核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書之日起滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的；
（二）已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，但已開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)總面積不足三分之一，或者已投資額占項(xiàng)目總投資額（不含土地出讓金）不足百分之二十五，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的；
（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。
第十條閑置土地按下列標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算收取土地閑置費(fèi)
（一）閑置一年以上、不足一年半的，按土地出讓金總額的百分之十計(jì)收；
（二）閑置一年半以上、不足兩年的，按土地出讓金總額的百分之二十計(jì)收。
閑置以劃撥方式供地的，以征地費(fèi)用總額按以上標(biāo)準(zhǔn)收取土地閑置費(fèi)。
土地受讓人拒交土地閑置費(fèi)用，由市國(guó)土局責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第十一條土地閑置兩年以上的，無(wú)償收回其未使用部分的土地使用權(quán)。對(duì)不符合法定收回條件的，通過(guò)改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入土地儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置，充分利用。
第十二條工業(yè)項(xiàng)目建筑容積率、建筑密度、投資總額、單位用地面積投資強(qiáng)度等任何一項(xiàng)指標(biāo)未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，土地受讓人必須按實(shí)際差額部分占約定標(biāo)準(zhǔn)的比例，支付相當(dāng)于同比例土地使用權(quán)出讓金的違約金，并限期整改到位。工業(yè)項(xiàng)目的綠地率、相關(guān)配套設(shè)施用地所占比例等任一項(xiàng)超過(guò)約定標(biāo)準(zhǔn)，土地受讓人要按相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金總額的0.5%繳納違約金，并依法進(jìn)行處理。達(dá)不到生產(chǎn)規(guī)模，甚至只建廠房不進(jìn)行生產(chǎn)的“隱形土地閑置”，通過(guò)責(zé)令整改、協(xié)商收回、依法收回、置換等方式進(jìn)行處理。
第十三條對(duì)未按合同約定繳納土地出讓金的，日按未繳金額的1‰標(biāo)準(zhǔn)收取滯納金。對(duì)不按合同約定使用土地的，責(zé)令停止建設(shè)，并依法進(jìn)行處理。
第十四條對(duì)未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自改變土地出讓規(guī)劃條件的，由市規(guī)劃局限期改正，確實(shí)難以改正且不影響城市規(guī)劃的，經(jīng)依法處罰后，按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)交地價(jià)款。
第十五條本暫行規(guī)定之日前，凡本市有關(guān)建設(shè)用地監(jiān)督管理的規(guī)定與本暫行規(guī)定相抵觸的，按本暫行規(guī)定執(zhí)行。
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國(guó)土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。
那么，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲(chǔ)備的主體呢？
在沒(méi)有行政授權(quán)之前，土地儲(chǔ)備的主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)國(guó)土行政主管部門，在有行政授權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)是行政授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】土地土地管理土地儲(chǔ)備土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)土地儲(chǔ)備的主體行政授權(quán)行政委托城市拆遷訴訟救濟(jì)沈陽(yáng)市皇姑區(qū)城市建設(shè)局
【正文】
目前，土地儲(chǔ)備不是法律概念。在我國(guó)的法律規(guī)范中還沒(méi)有土地儲(chǔ)備的法律規(guī)定。土地儲(chǔ)備制度的建立尚屬探索階段，有關(guān)省市地方政府制定了相關(guān)的地方政府規(guī)章，試圖規(guī)范行政。
一、土地儲(chǔ)備的定義
什么是土地儲(chǔ)備？較規(guī)范的定義是，土地儲(chǔ)備制度是指政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、置換和征收等方式取得的土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、整理后，予以儲(chǔ)存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的和種經(jīng)營(yíng)管理制度（來(lái)源：深圳國(guó)土房產(chǎn)網(wǎng)）。
還有人認(rèn)為，城市土地儲(chǔ)備指由城市政府委托或授權(quán)的機(jī)構(gòu)通過(guò)征收、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來(lái)，并由政府授權(quán)或由政府委托的機(jī)構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開(kāi)發(fā)等一系列前期開(kāi)發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃，有計(jì)劃地將其儲(chǔ)備后的城市土地重新投入市場(chǎng)的制度安排（見(jiàn)《淺析土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行的程序》作者李凌云）。
最簡(jiǎn)單的定義是：國(guó)有土地儲(chǔ)備是指政府根據(jù)市場(chǎng)需求、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)、置換的土地進(jìn)儲(chǔ)存的行為。（駐馬店市土地儲(chǔ)備中心網(wǎng)站）
地方政府規(guī)章中的定義也是不盡相同，例如：
1、《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市人民政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對(duì)國(guó)有土地依法收回、收購(gòu)，對(duì)集體土地依法征用后予以儲(chǔ)存的行為。
2、《南京市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指經(jīng)市政府批準(zhǔn)，市國(guó)土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購(gòu)等方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)并進(jìn)行土地整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地的行為。
3、《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將政府依法通過(guò)征收、轉(zhuǎn)地、收回、收購(gòu)、置換等方式取得的土地予以儲(chǔ)存，并進(jìn)行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。
4、《上海市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)或者圍墾的土地，先通過(guò)實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。
5、《山東省國(guó)有土地儲(chǔ)備辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國(guó)有土地儲(chǔ)備，是指縣（市）以上人民政府對(duì)依法收回、收購(gòu)、征用的土地進(jìn)行儲(chǔ)存，以備向社會(huì)供應(yīng)各類建設(shè)用地的行為。
二、目前，規(guī)章行政授權(quán)土地儲(chǔ)備主體規(guī)定混亂
仍以上述規(guī)章為例：
1、《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》第四條規(guī)定：市規(guī)劃和國(guó)土資源局是本市土地儲(chǔ)備的行政主管部門。市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備工作。市計(jì)劃、城建、房產(chǎn)、財(cái)政等部門按各自職責(zé)，做好土地儲(chǔ)備的相關(guān)工作。
2、《南京市土地儲(chǔ)備辦法》第四條規(guī)定：市國(guó)土資源局是全市土地儲(chǔ)備的行政主管部門，市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施土地儲(chǔ)備工作。發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、房產(chǎn)、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)等有關(guān)部門以及儲(chǔ)備土地所在區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合國(guó)土行政主管部門做好土地儲(chǔ)備工作。
3、《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》第五條規(guī)定：市政府土地管理部門是市土地儲(chǔ)備工作的主管部門（以下簡(jiǎn)稱主管部門）。第六條又規(guī)定：市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是市土地儲(chǔ)備的承辦機(jī)構(gòu)，履行職責(zé)。
4、《上海市土地儲(chǔ)備辦法》第四條（管理部門）規(guī)定：市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備中的重大問(wèn)題。
市房屋土地資源管理局（以下簡(jiǎn)稱市房地資源局）負(fù)責(zé)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地儲(chǔ)備計(jì)劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。
市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的相關(guān)審批職責(zé)。
第五條（儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）又規(guī)定：市土地儲(chǔ)備中心是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備地塊的前期開(kāi)發(fā)，承辦儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。
各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。
經(jīng)市政府批準(zhǔn)，其他的專門機(jī)構(gòu)可以在特定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。
5、《山東省國(guó)有土地儲(chǔ)備辦法（2004年修正）》第四條規(guī)定：縣（市）以上土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地儲(chǔ)備管理工作，同級(jí)人民政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地儲(chǔ)備工作。計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、城市規(guī)劃等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合土地行政主管部門做好國(guó)有土地儲(chǔ)備管理工作。
綜合以上定義和具體規(guī)定，可以看出，目前，土地儲(chǔ)備的主體大致有以下三個(gè)部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國(guó)土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。
地方規(guī)章規(guī)定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現(xiàn)以上混亂的主要原因是管理者對(duì)法律授權(quán)審批人、國(guó)土行政主管部門、和法律授權(quán)的承辦機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系沒(méi)有區(qū)分清楚。
那么，誰(shuí)是合法的土地儲(chǔ)備的主體呢？
三、在沒(méi)有行政授權(quán)之前，土地儲(chǔ)備的主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)國(guó)土行政主管部門
土地管理權(quán)屬于行政管理權(quán)范疇，行政管理權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國(guó)法律對(duì)土地管理權(quán)是怎樣規(guī)定呢？
依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。第五條又規(guī)定，國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作。縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。各地方性法規(guī)均做出授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)土地管理。例如：《遼寧省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞辦法》第四條規(guī)定：省土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本省行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。市、縣（含縣級(jí)市、下同）土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。同時(shí)，法律法規(guī)又特別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由人民政府管理和應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門報(bào)地方人民政府和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的情形。
有關(guān)土地儲(chǔ)備的管理，可以從儲(chǔ)備土地的來(lái)源分析如下：
對(duì)于土地收回的管理，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條規(guī)定了由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。
對(duì)于土地征收的管理，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條規(guī)定了國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。
對(duì)于土地收購(gòu)、置換的管理，《中華人民共和國(guó)土地管理法》中沒(méi)有特別規(guī)定，所以適用普通規(guī)定。
由此可知，現(xiàn)行法律將國(guó)有土地的儲(chǔ)備管理權(quán)，除征收外，授權(quán)給各級(jí)土地管理部門，土地管理部門代表國(guó)家行使國(guó)有土地管理權(quán)。
政府批準(zhǔn)行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對(duì)人。所以政府不是直接的土地儲(chǔ)備主體。
四、在有行政授權(quán)之后，新設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于規(guī)章授權(quán)組織，應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲(chǔ)備主體
新設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，各地叫法不一，有的稱土地儲(chǔ)備中心，有的稱土地儲(chǔ)備交易中心，有的稱土地整理儲(chǔ)備中心，有的稱土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心等等。這些機(jī)構(gòu)行使土地儲(chǔ)備職權(quán)時(shí)，有的依據(jù)政府委托，有的依據(jù)行政授權(quán)。
在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)政府委托行使土地儲(chǔ)備時(shí)，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨(dú)立的行政主體資格。
依據(jù)行政授權(quán)行使土地儲(chǔ)備時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身是行政主體。所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項(xiàng)或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過(guò)法定方式授予某個(gè)組織的法律行為。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)授權(quán)條款的規(guī)定，以自己的名義獨(dú)立行使管理權(quán)。
行政授權(quán)與行政委托是不同的法律概念，有著嚴(yán)格的區(qū)別。行政委托是指行政機(jī)關(guān)依法將部分行政管理權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)以外的組織行使的法律制度。和行政授權(quán)不同，行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款；而行政委托的直接依據(jù)卻是行政機(jī)關(guān)與受委托人達(dá)成的行政委托協(xié)議。將沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情形下的政府委托說(shuō)成政府授權(quán)，是對(duì)法律的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，是錯(cuò)誤使用概念。
五、在有行政授權(quán)的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲(chǔ)備，屬于濫用行政職權(quán)
在以上的規(guī)章中，例如《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備工作”，這就是行政授權(quán)，它用規(guī)章的形式，將土地儲(chǔ)備權(quán)授予給沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心，所以，沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心具有土地儲(chǔ)備的主體資格。并且，只有沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心才具有土地儲(chǔ)備的主體資格，其它組織、個(gè)人無(wú)權(quán)土地儲(chǔ)備。
具報(bào)道，2007年9月，沈陽(yáng)市政府批準(zhǔn)沈陽(yáng)市皇姑區(qū)城市建設(shè)局對(duì)北陵大街東等地塊進(jìn)行土地儲(chǔ)備。于是沈陽(yáng)市皇姑區(qū)城市建設(shè)局搶在《物權(quán)法》實(shí)施之前取得批件后，開(kāi)始大面積的城市拆遷。發(fā)生了政府與老百姓對(duì)抗的局面，各住宅小區(qū)自發(fā)組織起來(lái)，把住小區(qū)大門，阻止拆遷辦進(jìn)入。有的住宅小區(qū)發(fā)生了拆遷辦采取強(qiáng)制手段毆打老百姓進(jìn)入小區(qū)，造成極壞的社會(huì)影響。
既然地方規(guī)章已經(jīng)作出行政授權(quán)，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規(guī)干什么？
在城市土地儲(chǔ)備工作中，土地儲(chǔ)備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。
取得土地使用權(quán)是二者的相同點(diǎn)。
不同點(diǎn)是：一是土地儲(chǔ)備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購(gòu)買的方式取得土地使用權(quán)；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權(quán)。二是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地之后，要進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理；而拆遷人取得土地使用權(quán)之后要搞開(kāi)發(fā)建設(shè)。三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備的土地進(jìn)行土地供應(yīng)，有計(jì)劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓給開(kāi)發(fā)商；而拆遷人沒(méi)有此權(quán)力。
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地使用權(quán)之后，同時(shí)需要征收、收購(gòu)地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！彼?，對(duì)于被拆遷人來(lái)說(shuō)，無(wú)論是土地儲(chǔ)備拆遷，還是開(kāi)發(fā)商拆遷區(qū)別不大，都是搬家走人。區(qū)別有二點(diǎn)，一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，依土地儲(chǔ)備征收住宅時(shí)，僅僅保證居住條件。而開(kāi)發(fā)商拆遷時(shí)以評(píng)估和協(xié)商確定。二是強(qiáng)制力不同，土地儲(chǔ)備的征收是政府作出的行政決定，具有強(qiáng)制性；而開(kāi)發(fā)商的拆遷不具有強(qiáng)制性。
所以，只有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織才能完成土地儲(chǔ)備的全部工作，以保證土地一級(jí)市場(chǎng)的穩(wěn)定，才能帶來(lái)社會(huì)的和諧。城市建設(shè)局沒(méi)有土地征收、土地回收、土地置換和土地購(gòu)買的方式取得土地使用權(quán)的權(quán)利和能力、沒(méi)有進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理的能力、沒(méi)有以儲(chǔ)備的土地進(jìn)行土地供應(yīng)，有計(jì)劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓的職權(quán)和能力。
出現(xiàn)各自為政的混亂局面的原因就是利益驅(qū)動(dòng)，現(xiàn)在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個(gè)道理，與民爭(zhēng)利的政府，人民是不能擁護(hù)的。
六、對(duì)違法土地儲(chǔ)備行為的訴訟救濟(jì)
1、房屋拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關(guān)系的人，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，行政許可行為不得損害利害關(guān)系人的合法權(quán)利，利害關(guān)系人有權(quán)提出聽(tīng)證。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》也規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲(chǔ)備的行為是可訴的。
依據(jù)《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定，沈陽(yáng)市城區(qū)內(nèi)的土地儲(chǔ)備由沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)，區(qū)城建局沒(méi)有土地儲(chǔ)備的職權(quán)。政府將土地儲(chǔ)備權(quán)委托給城建局屬于，侵害了被拆遷人的合法利益。
3、政府收回土地的行為是可訴的。
關(guān)鍵詞：土地政策;宏觀經(jīng)濟(jì);指標(biāo)體系A(chǔ)bstract: The concept of this paper is from the land policy to regulate and control the function of the land policy in macroeconomic regulation is defined, then discusses the four basic theories of the land policy in the macroeconomic regulation and control, and finally puts forward several key in effective demand, China's current land policy to participate in macroeconomic regulation and control should be emphasized in the land to strengthen the basic role of the land reserve system in the regulation of government control and to correctly define the role.
Keywords: Land policy; macro economy; index system
中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：
一、國(guó)家運(yùn)用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的概念理解
土地政策作為調(diào)控的一種工具，構(gòu)成了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控系統(tǒng)的一個(gè)要素，所謂調(diào)控是指兩方面的含義，一方面土地政策具有的調(diào)節(jié)功能。這是因?yàn)閱渭円揽渴袌?chǎng)配置，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失敗，市場(chǎng)失敗的原因包括壟斷、外部性、公共產(chǎn)品和信息不對(duì)稱等[1]。在這種情況下，政府利用土地政策進(jìn)行調(diào)節(jié)使之與市場(chǎng)配置相機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)土地總供給與總需求之間的總量平衡以及各類用地結(jié)構(gòu)之間的平衡。另一方面，土地政策具有的控制功能。土地資源是稀缺的，即土地供不應(yīng)求，在此種情形下土地所有者就會(huì)形成壟斷[2]，因此，國(guó)家必須對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控管理，以便合理配置各個(gè)部門的土地資源。
目前，明確提出土地政策作為宏觀調(diào)控體系中的一個(gè)工具是首次，首先，土地作為國(guó)家重要的、不可再生的資源，土地的供應(yīng)與需求對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有顯著影響，成為能夠參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基礎(chǔ)，另外，我國(guó)土地實(shí)行公有制，這在客觀上使國(guó)家具備了調(diào)控的能力。
二、土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的理論分析
土地政策作為政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，是建立在一個(gè)理論框架或分析框架之內(nèi)的：
生產(chǎn)要素理論
根據(jù)生產(chǎn)要素理論，對(duì)土地要素加以調(diào)節(jié)與控制，不僅會(huì)調(diào)節(jié)土地資源在各部門的分配與利用，并且會(huì)對(duì)生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重要影響作用[3]，而通過(guò)土地政策就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)這一基本生產(chǎn)要素的供給與需求的調(diào)控，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各個(gè)方面，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的參與。
地租理論
土地政策是土地收益分配的調(diào)節(jié)器，實(shí)質(zhì)上通過(guò)地租理論來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)榈刈饫碚摰暮诵氖菍?duì)土地與其他要素的收益分配及土地收益在不同主體之間的重新配置[3]，可以說(shuō)，地租的作用，就在于保證平均利潤(rùn)率規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)[4]，地租的合理分配也是有效調(diào)節(jié)資本在不同級(jí)差土地以及部門和產(chǎn)業(yè)之間的合理流動(dòng)。但是由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，常常會(huì)出現(xiàn)土地所有者拿的多了，用地者得不到平均利潤(rùn)，影響土地使用者的競(jìng)爭(zhēng)力和積極性；或者是土地所有者拿少了，用地者有超額利潤(rùn)，就可能盲目投資、盲目擴(kuò)張，這兩種情況都是市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有完全按照平均利潤(rùn)率規(guī)律調(diào)節(jié)的。所以，必須通過(guò)土地政策的宏觀調(diào)控來(lái)協(xié)調(diào)土地收益在國(guó)家、土地所有者和土地使用者之間合理分配。
3.公共利益理論
在一定意義上說(shuō)，土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是國(guó)家政府向社會(huì)提供的一種特殊公共產(chǎn)品，盡管市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可使成本最小化與效益最大化，但市場(chǎng)機(jī)制存在的缺陷導(dǎo)致市場(chǎng)失靈[1]，土地市場(chǎng)的失靈主要表現(xiàn)在：一是土地的稀缺性，土地產(chǎn)權(quán)擁有者很容易壟斷；二是土地利用造成的外部性；三是土地關(guān)系到糧食安全以及住房保障等公共產(chǎn)品。為了克服和糾正市場(chǎng)失敗，需要政府進(jìn)行調(diào)控，而土地政策作為一種宏觀調(diào)控手段，能夠提高資源配置效率，增加社會(huì)福利。
丁伯根法則與蒙代爾法則
根據(jù)丁伯根法則，在政策手段選擇時(shí)，應(yīng)做到政策工具變量數(shù)必須不少于政策目標(biāo)的變量數(shù)。土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，那么土地政策就是國(guó)家宏觀調(diào)控政策中的組成部分，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，就需要有相應(yīng)的土地政策工具。同時(shí)蒙代爾也指出，在政策工具對(duì)政策目標(biāo)的影響實(shí)現(xiàn)中，只要了解政策工具對(duì)政策目標(biāo)的相對(duì)效應(yīng)就可以[3]，這樣把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標(biāo)，同樣可以用N個(gè)政策工具實(shí)現(xiàn)N個(gè)政策目標(biāo)。這就是所謂的蒙代爾法則。所以，不論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都說(shuō)明要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)數(shù)量的政策目標(biāo)都需要有足夠的政策工具。
三、做好土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的幾個(gè)重點(diǎn)
1.改變以需求為導(dǎo)向的供地方式為供給引導(dǎo)需求，同時(shí)要重視土地的有效需求。
控制固定資產(chǎn)投資的過(guò)快增長(zhǎng)已經(jīng)成為當(dāng)前宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。我國(guó)土地資源配置一直以被動(dòng)式供地，雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是在管理中也造成了土地利用的粗放，土地市場(chǎng)秩序紊亂、土地利用效益的低下等等，政府應(yīng)該更加注重從市場(chǎng)供應(yīng)方式和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，加強(qiáng)對(duì)土地供應(yīng)的宏觀管理，一方面，政府可以通過(guò)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量、安排不同的土地用途來(lái)抑制或鼓勵(lì)市場(chǎng)需求[5]，有效地引導(dǎo)投資、消費(fèi)的方向和強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的目標(biāo)。另一方面，通過(guò)適當(dāng)?shù)乜刂仆恋毓?yīng)總量、盤活閑置土地、集約節(jié)約利用土地等手段調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的結(jié)構(gòu)和房?jī)r(jià)。
2.加強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控中的基礎(chǔ)性作用
政府通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備的實(shí)物土地，可以及時(shí)對(duì)市場(chǎng)做出反應(yīng)，這樣土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。目前，由于國(guó)有土地缺乏明確的產(chǎn)權(quán)代表，造成增量土地出讓主體的混亂。同時(shí)，存量劃撥土地使用者可以通過(guò)補(bǔ)辦出讓手續(xù)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以及土地隱形交易市場(chǎng)的存在，使得眾多劃撥土地使用者或其主管部門，也成為土地的供應(yīng)者，等等這些造成了土地供給總量失控。所以，以儲(chǔ)備的手段，實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，優(yōu)化配置土地資源，是土地儲(chǔ)備的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但是，筆者認(rèn)為目前我國(guó)土地儲(chǔ)備制度存在以下幾個(gè)問(wèn)題亟待研究和解決：
①缺乏法律支撐。雖然我國(guó)各地已開(kāi)展土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作，但全國(guó)尚未制定和頒布專門的法律法規(guī)。因此，必須盡快制定和頒布全國(guó)性的土地收購(gòu)儲(chǔ)備專門法律，明確城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的功能定位問(wèn)題，將土地收購(gòu)儲(chǔ)備全面納入法治軌道，保證政府依法行政。
②融資問(wèn)題。土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程實(shí)質(zhì)是資金循環(huán)的過(guò)程，如果沒(méi)有巨額資金的支持，土地收購(gòu)儲(chǔ)備就難以有效運(yùn)作。目前，我國(guó)解決資金制約的辦法主要是通過(guò)土地抵押從銀行獲得貸款支持，這不僅不能滿足需要，還有可能帶來(lái)銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，所以開(kāi)辟新的融資渠道是必然選擇。
③土地儲(chǔ)備中心的性質(zhì)應(yīng)盡快明確。性質(zhì)不同，決策方式肯定不同。如果屬于盈利性質(zhì)，就必然追求利益最大化，收儲(chǔ)哪些土地、儲(chǔ)備多長(zhǎng)時(shí)間、開(kāi)發(fā)成何種用途以及開(kāi)發(fā)程度、上市方式(是招標(biāo)還是拍賣)等就全由預(yù)期帶來(lái)的利益決定；如果屬于非盈利性質(zhì)、注重社會(huì)性，就要視政府的目標(biāo)而行。
④土地收儲(chǔ)的費(fèi)用支付問(wèn)題?，F(xiàn)在都將其稱為收購(gòu)價(jià)格，事實(shí)上城市土地屬于國(guó)家所有，所有用地行為都屬于租賃，用地者使用土地即使有所付出也屬于租金性質(zhì)，因此收回用地者使用的土地肯定就不屬于購(gòu)買，自然不存在購(gòu)買價(jià)格；收購(gòu)價(jià)格在農(nóng)地征用環(huán)節(jié)倒是存在的，但也存在農(nóng)地農(nóng)用價(jià)格和農(nóng)地非農(nóng)用價(jià)格的問(wèn)題。同時(shí)，價(jià)格與權(quán)屬之間的關(guān)系十分密切，用地者擁有的權(quán)力大小決定著收儲(chǔ)土地所付出的資金的多少。
⑤各級(jí)政府的收益分享及其實(shí)現(xiàn)形式。城市土地屬于國(guó)家所有已無(wú)爭(zhēng)議，而且也有明確的法律依據(jù)，但誰(shuí)能代表國(guó)家擁有是存在爭(zhēng)議的，相應(yīng)地，土地收益歸誰(shuí)享有也不明確，但像目前各地操作的那樣完全歸城市享有肯定不行。到底如何分享，采取何種形式，是稅、是費(fèi)還是租，應(yīng)盡快明確并加以統(tǒng)一。3.正確界定政府在土地政策參與宏觀調(diào)控中的角色。
土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主體一般來(lái)說(shuō)是政府，但是政府究竟擔(dān)當(dāng)什么樣的角色，就要看政府采取什么樣的土地政策參與宏觀調(diào)控。目前，參與宏觀調(diào)控的政策主要有土地供應(yīng)政策、地價(jià)政策和土地稅收政策。在土地供應(yīng)政策中，政府是一級(jí)土地市場(chǎng)的供應(yīng)者，政府要做好的是，以中央政府為主的國(guó)家各級(jí)政府通過(guò)對(duì)全國(guó)或本轄區(qū)內(nèi)的土地資源的供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)的干預(yù)，對(duì)一定范圍內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的總體運(yùn)行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。在這里政府代表的是國(guó)家來(lái)供應(yīng)土地，是作為管理者的身份對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。
其次是地價(jià)政策，政府通過(guò)對(duì)土地市場(chǎng)的價(jià)格水平進(jìn)行管制和引導(dǎo)，影響土地的需求，達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。在該政策中政府依然充當(dāng)是管理者的身份代表國(guó)家行使管理，政府根據(jù)土地市場(chǎng)中的價(jià)格信號(hào)適時(shí)地做出調(diào)控判斷，或者對(duì)土地政策的執(zhí)行與落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前的低地價(jià)政策不但表現(xiàn)在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，就是市場(chǎng)配置較為充分的經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格也由于政府的干預(yù)而大多偏低。
另一個(gè)就是土地稅收政策。這是為了進(jìn)一步發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控效果，而在土地制度方面進(jìn)一步完善的措施之一。在土地稅收政策中，政府是政策制定者，也是政策執(zhí)行的監(jiān)督者。在以上調(diào)控經(jīng)濟(jì)的土地政策中，政府擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧灰粯?，?duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用將是不一樣的，所以要正確界定政府角色，遏制地方上隨意的管理，增強(qiáng)政府的服務(wù)和監(jiān)督功能，同時(shí)政府的角色應(yīng)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，達(dá)到使土地資源得到合理配置。
4.對(duì)土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
運(yùn)用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的效果究竟如何，要建立一套科學(xué)的指標(biāo)體系，使運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的效果實(shí)現(xiàn)從定性到定量的評(píng)價(jià)。選取科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包括宏觀和微觀兩個(gè)層面，宏觀層面包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總量、結(jié)構(gòu)比例、增長(zhǎng)速度等大的指標(biāo)。微觀層面包括如土地年度供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)比例，主要是建設(shè)用地和耕地的比例。在選取以上兩個(gè)層面的指標(biāo)后，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，分別進(jìn)行分析研究，建立數(shù)學(xué)模型定量化分析不同條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與土地供應(yīng)及投資強(qiáng)度之間的關(guān)系曲線，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合不同區(qū)域的特點(diǎn)，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法計(jì)算出未來(lái)時(shí)間段內(nèi)科學(xué)的土地投放指標(biāo)，另外必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法進(jìn)行分析時(shí)，不能完全建立在土地供應(yīng)的絕對(duì)平衡的條件之下，這里必須考慮我國(guó)不同地區(qū)的特點(diǎn)、土地的基本國(guó)情、土地自然供給的剛性、土地用途管制以及土地利用由粗放到集約的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)等等因素進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)。
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關(guān)鍵詞： 阿拉善左旗； 城鎮(zhèn)化過(guò)程； 土地資源利用問(wèn)題
1. 城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地資源利用問(wèn)題研究的必要性
1.1 保o耕地?cái)?shù)量的需要
快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，開(kāi)發(fā)建設(shè)與保護(hù)耕地的博弈局面愈演愈烈，農(nóng)地利用類型的變化遠(yuǎn)快于農(nóng)民城鎮(zhèn)化的速度，同時(shí)征地過(guò)程中出現(xiàn)“人地分離”、“超規(guī)模占地”問(wèn)題，造成了大量失業(yè)農(nóng)民和閑置浪費(fèi)的土地。土地出讓主體不明確，使用監(jiān)管不到位，一些地方政府借農(nóng)民土地大搞土地財(cái)政，隨意改變土地用途，變相開(kāi)發(fā)建設(shè)，進(jìn)而損害農(nóng)村集體利益。怎樣保障國(guó)家劃定18億畝耕地“紅線”，合理利用稀缺土地資源，是踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。
1.2 可持續(xù)發(fā)展的必然要求
當(dāng)前土地利用還存在以下問(wèn)題：（1）過(guò)度開(kāi)墾，后備資源不足。目前已開(kāi)發(fā)全國(guó)土地總的面積的70%，可以說(shuō)大部分土地已經(jīng)利用，其中，耕地，林地，草地和城鎮(zhèn)用地開(kāi)發(fā)利用，普遍存在低效率問(wèn)題。（2）土地性狀在利用過(guò)程中的被動(dòng)改變，包括土壤侵蝕，土壤荒漠化，加速土地鹽堿化，土地污染等。（3）土地資源供需矛盾尖銳。人多地少是突出的基本國(guó)情。尤其是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，土地供需矛盾日益突出。（4）用地結(jié)構(gòu)不合理，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)和社會(huì)效益，在使用過(guò)程中逐漸喪失的土地較多。
中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，勢(shì)必增加大量的建設(shè)用地，我們必須重視節(jié)約集約用地，提高土地利用率和可持續(xù)利用。
1.3 解決土地利用矛盾的需要
處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段的土地集約利用情況并不樂(lè)觀。工業(yè)建設(shè)急劇擴(kuò)張，但資本集中程度低，投入產(chǎn)出比不高。同時(shí)這部分土地處于價(jià)格保護(hù)狀態(tài)下，導(dǎo)致企業(yè)大量進(jìn)行受讓和囤積，失去了物以稀為貴的束縛，不可避免地存在浪費(fèi)情況。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，新項(xiàng)目貪大求洋，大廣場(chǎng)和商業(yè)街，土地利用率低，土地利用不平衡。舊城區(qū)土地利用不合理，而城鎮(zhèn)與郊區(qū)結(jié)合部土地利用比較混亂。類似情況可能或大或小的存在于我國(guó)的各個(gè)城鎮(zhèn)，于是，解決土地利用問(wèn)題，任重而道遠(yuǎn)。
2. 阿拉善左旗城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地資源利用現(xiàn)狀
2.1 土地供應(yīng)總量減少，存量用地供應(yīng)增幅較大
2010年～2014年建設(shè)用地供應(yīng)量如圖1所示，2014年之前建設(shè)用地供應(yīng)量呈逐年增加趨勢(shì)，主要以出讓和劃撥為主，2014年，受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，全盟累計(jì)供應(yīng)各類建筑用地236宗2428.50公頃，同比減少6.8%。其中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)479.61公頃，同比減少3.88%，占年度土地供應(yīng)總量的19.74%，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地供應(yīng)141.72公頃，同比增長(zhǎng)45.72%，占年度土地供應(yīng)5.84%；其他用地（主要為交通運(yùn)輸用地）供應(yīng)1807.16公頃，同比減少10.07%，占年度土地供應(yīng)總量的74.41%。年內(nèi)全盟累計(jì)新增建設(shè)用地1819.40公頃（全部占用往年用地計(jì)劃指標(biāo)的新增建設(shè)用地），占建設(shè)用地總量的74.92%，同比減少11.80%；建設(shè)用地供應(yīng)609.09公頃，占總建設(shè)用地的25.08%，同比增長(zhǎng)12.19%1。
2.2 土地出讓總量增加，劃撥用地比重下降
全盟2014年出讓用地面積611.78公頃，同比增加4.06%，占年度土地供應(yīng)總量的25.19%。其中，以招拍掛方式出讓用地577.60公頃，占出讓用地面積的94.41%，與去年同期基本持平。劃撥用地供應(yīng)總量1816.72公頃，同比減少9.97%，占季度土地供應(yīng)總量的74.81%①。
2.3 土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化明顯
圖2為2010年-2014年三類用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)圖，由圖2可以看出，2014年其他用地供應(yīng)減少幅度大，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地同比減少3.88%，其他用地（主要為交通運(yùn)輸用地）同比減少10.07%。由于受宏觀經(jīng)濟(jì)下行、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及投資回落等影響，交通運(yùn)輸用地等基礎(chǔ)設(shè)施投資放緩，供應(yīng)劃撥用地減少①。
2.4 房地產(chǎn)用地明顯增加
房地產(chǎn)用地增加，土地出讓金增幅較大。全盟共供應(yīng)各類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地141.72公頃，同比增加45.72%。其中，商服用地67.19公頃，同比增長(zhǎng)88.29%，占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的47.41%；普通商品房用地74.53公頃，同比增加21.04%，占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的52.59%（中低價(jià)位中小套型用地55.88公頃，占普通商品住宅用地的87.21%，占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的39.43%）；經(jīng)濟(jì)適用住房用地8.65公頃，占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的6.10%。全盟實(shí)現(xiàn)土地出讓價(jià)款10.17億元，同比增加92.96%①。
2.5 土地供應(yīng)區(qū)域集中于阿左旗
從2014年度土地出讓金區(qū)域分布圖和土地供應(yīng)量區(qū)域分布圖中可以看出，阿左旗、阿右旗、額濟(jì)納旗、阿拉善經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、騰格里經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地出讓金所占比重風(fēng)別是10.99%、3.51%、14.37%，62.17%、8.96%；盟境地供應(yīng)總量分別占全盟季度內(nèi)土地供應(yīng)總量的比重為58.71%、6.62%、23.19%、5.22%和6.26%。但從全盟年度內(nèi)整體土地供應(yīng)分布的總體情況來(lái)看，阿左旗仍然是土地供應(yīng)的主要投向地區(qū)。主要原因是阿左旗加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，供應(yīng)交通設(shè)施用地占供應(yīng)總量的73.79%；其次，作為全盟政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心和全盟煤、鹽等主要化工基地，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加大了對(duì)土地的需求①。
（數(shù)據(jù)來(lái)源：《阿拉善盟國(guó)土資源局關(guān)于2014年度土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析報(bào)告》）
3. 阿左旗城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地資源利用存在的問(wèn)題
3.1 生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化嚴(yán)重
阿左旗氣候干旱，戈壁灘沙漠廣布，3.4萬(wàn)平方公里的沙漠地區(qū)，占總面積的29%；戈壁面積約910多萬(wàn)公頃，占全盟總面積的33.7%，水資源貧乏，生態(tài)環(huán)境惡劣2。在環(huán)境自適應(yīng)性下，產(chǎn)生一個(gè)平衡卻非常脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。但近年來(lái)，隨著人類活動(dòng)，片面追求眼前利益和經(jīng)濟(jì)效益，不合理的土地利用，盲目擴(kuò)大建設(shè)用地，使生態(tài)環(huán)境加速惡化，土地退化十分嚴(yán)重，特別是，城鎮(zhèn)居民點(diǎn)附近的草地退化，大面積的荒漠化現(xiàn)象，生態(tài)系統(tǒng)的平衡受到嚴(yán)重影響。
3.2 水資源嚴(yán)重缺乏
阿左旗為溫帶大陸性氣候，干旱少雨，多風(fēng)沙，冬天寒冷、夏天炎熱。受東南季風(fēng)影響，雨季多集中在7月～9月。從東南向西北降雨量由200mm遞減到40mm；蒸發(fā)量從東南2400mm向西北遞增到4200mm。常年西北風(fēng)，平均每年約70天。由于干旱的氣候和強(qiáng)烈的蒸發(fā)，一般的大氣降水很難形成地表徑流。地下水資源非常貧乏，由于過(guò)度開(kāi)采導(dǎo)致地下水位下降，水質(zhì)惡化。此外，中國(guó)西北地區(qū)由于各種歷史原因，自古便是嚴(yán)重缺水地區(qū)，而人類活動(dòng)導(dǎo)致用水量逐年增加，水資源短缺已成為阿左旗經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最大的制約因素。
3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，發(fā)展比較滯后
近年來(lái)阿左旗盡管發(fā)展速度非常迅速，但受制于區(qū)位，全旗經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)規(guī)模與區(qū)內(nèi)其他旗縣相比差距較大。交通投資的相對(duì)缺乏，水利，交通，環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施差，發(fā)展相對(duì)滯后，某種程度上也制約著土地資源的開(kāi)發(fā)與利用。
此外，由于自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，目前很難擺脫畜牧業(yè)生產(chǎn)的被動(dòng)局面。而在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，在已經(jīng)開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)用地中，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及缺水的問(wèn)題。其次就是缺少防范極端災(zāi)害天氣的生態(tài)保障。
3.4 土地有效利用率較低
阿左旗土地資源豐富，土地總面積是全盟的32.16%，是內(nèi)蒙古東部地區(qū)的縣域面積5倍～8倍，但不可利用土地面積大，可利用土地分散。2011年底旗境內(nèi)有0.61萬(wàn)公頃未利用地，占阿左旗總數(shù)的38.59%，而除了未利用土地以外的兩種用地面積和占總數(shù)的61.41%，即土地利用率剛過(guò)60%②。
旗鎮(zhèn)蘇木嘎查和工礦建設(shè)用地面積廣，使用效率低是普遍存在的現(xiàn)象，表現(xiàn)在：人均建設(shè)用地面積過(guò)大，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，有大量的閑置土地，宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)用地容積率普遍較低，單位面積投資金額不高，土地利用效率低下和閑置并存。
阿左旗人少地多，這就造成無(wú)論是農(nóng)業(yè)用地還是建設(shè)用地，其人均占地面積都會(huì)偏大。單位面積的生產(chǎn)效率不高，尤其在高成本的舊城改造，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地利用率低，布局分散，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，使建設(shè)用地?zé)o法充分發(fā)揮其潛能，并且依然在增加用地面積。農(nóng)業(yè)和牧區(qū)定居點(diǎn)分散?？偟耐恋乩寐实?，已使用土地中土地質(zhì)量低且數(shù)量很少，分布在荒漠綠洲灌區(qū)，而在利用過(guò)程中粗放經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象依然明顯。
3.5 用地制度不健全
在已利用土地中，部分單位和個(gè)人依法用地意識(shí)淡薄，同時(shí)受建設(shè)用地報(bào)批周期長(zhǎng)、程序繁雜的影響，以及急于開(kāi)工的要求，一些企業(yè)和單位沒(méi)有事先的批準(zhǔn)，自己動(dòng)工。土地空間相對(duì)分散，建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度低，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。規(guī)劃的權(quán)威性不強(qiáng)，存在規(guī)劃跟著項(xiàng)目走的現(xiàn)象，規(guī)劃管理制度不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。
交通、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力等多方面對(duì)土地利用的影響。阿左旗礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度不大。在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，亂采，濫挖，存在地質(zhì)環(huán)境破壞等現(xiàn)象，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和對(duì)土地和生態(tài)環(huán)境的破壞。
4. 阿左旗城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地資源利用問(wèn)題的解決措施
對(duì)目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的土地資源利用問(wèn)題，要堅(jiān)持從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和旗區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行土地管理，科學(xué)指導(dǎo)，加強(qiáng)土地利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)控制，提出以下幾項(xiàng)解決措施：
4.1 保護(hù)自然資源，改善土地生態(tài)環(huán)境
嚴(yán)格按照“_發(fā)與保護(hù)并重”的方針，合理開(kāi)采利用礦產(chǎn)資源、旅游資源、水資源等，既要利用又要維護(hù)生態(tài)環(huán)境。遵循可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處的原則，加強(qiáng)草地資源、森林資源的營(yíng)建和保護(hù)，因地制宜布局和調(diào)控各行各業(yè)用地，有效控制人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞。對(duì)已破壞環(huán)境，要重建和恢復(fù)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。讓各類型用地發(fā)揮其生態(tài)保障功能。綜合利用與建設(shè)的關(guān)系，踐行科學(xué)發(fā)展觀，及時(shí)地開(kāi)展土地綜合專項(xiàng)整治活動(dòng)。嚴(yán)厲打擊破壞性的土地利用方式。采取宏觀調(diào)控手段，積極推動(dòng)環(huán)境治理工作。優(yōu)先解決影響和制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，停止和逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)各要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
4.2 開(kāi)源節(jié)流管理水資源，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置
水是生命的源泉，解決水資源短缺，首先要開(kāi)源，進(jìn)行跨流域調(diào)水等工程增加水補(bǔ)給方式。其次是推廣節(jié)水意識(shí)和節(jié)水技術(shù)，廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)和生活中。對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，合理配置，進(jìn)行科學(xué)的調(diào)度。逐漸完善土地市場(chǎng)的管理機(jī)制，采取宏觀手段，持續(xù)提高管理效率和服務(wù)水平。根據(jù)政策，保持壓力，以土地整理重點(diǎn)項(xiàng)目需求為主，嚴(yán)格控制高耗能，高污染和不符合土地利用方面國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，發(fā)揮好土地宏觀調(diào)控能力。
建立適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地的合理配置和高效利用。按照旗區(qū)實(shí)際情況，制定和采取有針對(duì)性的土地政策，做到理論與實(shí)際相結(jié)合。深化土地利用調(diào)控功用，積極地達(dá)到利用目的，制定完善的土地政策，提高土地利用率。
