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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇當代公共管理新方法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務品質、實現公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實踐應用和現階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。
關鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示
新公共管理的理論基礎
自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政,傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論,這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論(包括交易費用理論、委托理論等)。
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學術界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。
從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應,對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視,以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨,以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統的公共行政模式相比,新公共管理適合于發達國家,但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比,不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。
有人認為,新公共管理改革同樣適用于發展中國家,這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發展中國家,具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:
第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發展,它比傳統的行政學更具有現實性;第四,公共管理注重公平與效率的統一,公共利益與私人利益的統一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。
中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是:實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統準則。
雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物,又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
(一)引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化,如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經營公共服務行業,打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產業管制”的同時,在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營,這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構,提高其經濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產業仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務質量,推動了中國航空運輸業整體素質的提高。
(二)注重既定的法律規章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規,并保證這些法律法規的貫徹落實,實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現實,貼近公眾需求。
(三)合理借鑒科學的企業管理方法
現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看,官僚制對于我國行政發展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率,重視產出,重視管理的科學性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
(四)強化政府管理職責
轉變政府職能,推動政府改革,增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關鍵環節是:還權于企業、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中,應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務,最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處,我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準,以便公眾監督和更好地為公眾服務。
(五)注重公共管理體制與政治體制的關聯
新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執行政策的質量是不能得到制度保證的。
總之,我國的公共管理模式應立足實際,科學合理學習借鑒。即使是同為發達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經驗時,更應立足國情,走“內生化發展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
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關鍵詞：納稅服務 新公共管理理論 優化服務體系 稅收征管
自國家稅務總局提出“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式后，全國稅務系統本著在執法中服務，在服務中執法，努力為納稅人、為社會、為經濟發展服務的原則，逐步由“監督打擊”型向“管理服務”型轉變，不斷努力優化納稅服務，提高服務質量，為納稅人全力營造公平公開、方便高效的納稅環境，充分發揮稅收的服務職能，在一定程度上積極引導了納稅遵從，優化了稅收秩序。但是由于我國納稅服務的理論研究仍然比較落后，納稅服務實踐還處在不斷摸索的階段，缺乏規范性和有效的組織保證，納稅服務總體水平較低。理論界對納稅服務的研究還處于起步階段，對一些基本理論、概念的定性仍然模糊。
納稅服務的內涵和主要內容
納稅服務是指稅務機關根據國家稅收法律、法規和政策的規定，以貫徹落實國家稅法、更好地為廣大納稅人服務為目的，通過多種方式，幫助納稅人掌握稅法、正確及時地履行納稅義務，滿足納稅人的合理期望，維護納稅人合法權益的一項綜合性稅收工作，它是稅務機關的法定義務和職責，是貫穿整個稅收工作的重要內容。廣義的納稅服務體系包括兩大系列：其一是稅務機關提供的納稅服務；其二是會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所等社會中介機構所提供的服務。
納稅服務工作具有很強的綜合性，主要包括以下五個方面的內容：稅收信息服務，即稅務機關及其人員向納稅人、扣繳義務人提供稅務相關信息，使之了解自身的權利和義務，有能力自覺、及時、完整地繳納稅款。稅收信息包括稅收法律信息、稅收決策信息、稅收業務信息和稅務行政信息等；納稅程序服務，即稅務機關及其人員在稅收征管流程的各個環節上提供的服務。納稅程序包括稅務登記、納稅申報、稅款征收、納稅信譽等級鑒定、稅務檢查等；納稅環境服務，即為納稅人提供便利的辦稅條件和場所；納稅救濟服務，即在納稅人與稅務機關發生稅務爭議時，保障納稅人的合法權益，提供行政救濟服務，主要指稅務行政復議工作；納稅權益服務，即稅務機關為保護納稅人權益提供的服務。納稅人享有稅法的知悉權、納稅情況保密權、申請減稅免稅權、陳述申辯權、復議訟訴權、請求賠償權、控告檢舉權、申請延期納稅權、索取完稅憑證權等權利。
新公共管理理論概述
20世紀70年代后，西方社會科學的發展經過了長期分化過程后，開始走向各學科的融合，跨學科的綜合研究成為學科發展的新趨勢，形成了 “新公共管理”的思潮。新公共管理以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎，提出政府改革的方向是建立 “企業家政府”，內容包括十項原則：掌舵而不是劃槳；重妥善授權而非事必躬親；注重引入競爭機制；注重目標使命而非繁文緝節；重產出而非投入；具備 “顧客意識”；有收益而不浪費；重預防而不是治療；重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式；重市場機制調節而非僅靠行政指令控制。
可見新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。但它們都具有大體相同的特征：
新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府-社會關系模式下所施行的一些具體措施。
新公共管理與傳統公共行政只計投入、不計產出不同，更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
新公共管理與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
新公共管理與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預、擴大公共部門規模不同，主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
新公共管理與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
新公共管理理論為現代納稅服務提供了理論依據，不但確立了納稅人與政府平等的經濟主體關系，而且還在公共產品“供需”關系中確立了納稅人的主導地位。因此，為公民提供公共產品和服務成為了市場經濟的內在要求，是政府的一項根本職能。對于作為政府公共部門重要組成部分的稅務機關來說，不但稅收征收的過程是服務，而且征收的最終目的也是為納稅人服務。新公共管理理論主張在公共部門廣泛引入私營部門成功的管理方法，也為稅務機關借鑒私營部門的管理方法，革新工作機制，提高納稅服務工作的質量和效率提供了參考。
新公共管理理論對納稅服務工作的啟示
（一）增強納稅服務意識并提高納稅服務的法律意識
思想是行動的先導。思想觀念的徹底更新和轉變，是優化納稅服務的關鍵，納稅服務觀念要努力實現以下四個方面的轉變。
1.由監督打擊向管理服務轉變。改變以往注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數納稅人都能夠依法申報納稅，履行稅收義務。以服務促管理，寓管理于服務之中，使管理執法和優質服務相互融合、相互促進，不斷提高征管效率和質量。
2.由被動服務向主動服務轉變。淡化權力意識，樹立納稅服務是稅務機關必須履行的義務的觀念，充分認識到搞好服務是提高征管水平的重要手段，始終把尊重納稅人、理解納稅人、關心納稅人貫穿在稅收征管中，積極、主動、及時地為納稅人提供優質高效、便捷經濟的服務。
3.由職業道德要求向具體行政行為轉變。將過去作為高標準的職業道德要求，轉變為對稅務人員的基本行政行為規范，使納稅服務的內容制度化、規范化，并將其作為稅務機關行政執法的重要組成部分來落實和考核。
4.由注重形式向內容、形式、效果相統一轉變。要從片面追求納稅服務形式的認識誤區中解脫出來，不能只注重口頭上、材料中、墻壁上的服務，而不管實際工作中服務措施的落實與否，服務效果的好與壞。必須通過持久和務實的工作，形成納稅服務長效發展機制。
只有觀念的轉變，沒有法律的保障，納稅服務仍然難以規范地開展。因此，提高納稅服務的法律地位是一項十分迫切的工作。新《征管法》第七條為納稅服務的發展奠定了較為堅實的法律基礎，對納稅服務的逐步完善具有深刻影響和重大意義。下一步可以考慮在制訂《稅收基本法》時，將納稅服務作為其中的一項重要內容：同時可以參照國際慣例，建立納稅人，把納稅人的權利和稅務機關應當為納稅人提供的服務以法規形式明確下來；根據征管法及其實施細則，制定納稅服務的基本內容和操作總原則，并根據納稅服務的總原則，制定納稅服務的具體內容、服務標準、工作方式和崗位責任體系等。這樣納稅服務就有了根本的法律制度保障。
（二）建立有利于提高納稅服務效率與效能的服務體系
新公共管理認為，政府施政的基本價值在于：經濟、效率、效能。聯系到稅收工作，我們也應該把“經濟、效率、效能” 作為納稅服務追求的目標。具體的：應用網絡和信息技術，加快建立規范的納稅信息服務體系，整合稅務信息資源，為納稅人提供涉稅公共信息和個性化信息服務、稅收征收管理服務和實時在線服務，實現全天候的“無站式”服務，減少納稅服務的中間層次和環節，降低服務費用，提高服務效率；針對辦稅程序繁瑣、效率不高的現象，運用流程再造理論，開展結果導向的管理，深化稅務行政審批改革，減少稅務登記、核定申報方式、政策性減免稅等審批手續，使程序運作現代化；針對納稅服務績效難以衡量的問題，繼續加強過程控制，堅持“有效執行沒借口、決定成敗靠細節”的思想，把優化服務滲透到稅收管理的每一項工作、每一個崗位和每一道環節；要建立以納稅人滿意度為重要衡量標準的納稅服務質量評價體系；要針對納稅人需求日益多元化的趨勢，構建以稅務機關為主導、多種服務組織共同參與的納稅服務體系，將具體的納稅服務事項交由社會中介機構或民間非贏利組織通過市場化方式進行運作。
（三）建立自上而下與自下而上相結合的納稅服務決策機制
新公共管理的“顧客導向”主張采取自下而上的開放式的決策模式，而不是封閉式的，認為由越多人參與的共同決策，就會掌握到越多顧客的感受，由越少人做決策就越不能真正掌握顧客的心聲。嚴格來說，顧客導向的層次就是由外而內、由下而上，顧客導向的運作前提就是要集體決策，共同參與。在實施納稅服務的過程中，可以透過調查與統計分析去掌握納稅人的需求，但不能掌握納稅人的心聲和感受，這往往只能通過基層的稅務工作者去探求。作為基層的稅務工作者，他們能夠直接接觸納稅人，最能了解納稅人的實際情況及切身感受。所以稅務機關在作出有關納稅服務決策時，必須讓廣大基層稅務工作者參與到決策過程中，成為決策的主體。建立自上而下與自下而上相結合的納稅服務決策機制不僅訓練基層工作人員自我管理，更能促使他們自己考核自己的決策執行成效，從而進一步提高服務效率。
(四)建立科學的納稅服務考核機制
應圍繞優化服務制定科學可行的考核指標和方法，加強和量化對服務的管理考核，充分發揮和調動稅務人員優化服務的主觀能動性和創造性。在考核過程中應區分業務體系和非業務體系分別考核。業務體系是指直接為納稅人提供服務的崗位及人員，主要包括管理、征收、稽查、稅源監控等一線崗位。非業務體系是指不直接為納稅人提供服務的崗位及人員，這部分人員雖然不直接與納稅人接觸，但同樣擔負著提供服務的職責。對業務體系除參照工作質量標準進行考核外，一并對服務時限、服務質量、納稅人滿意度等關鍵指標進行綜合考核；對非業務體系的考核應將稅前服務、信息反饋與處理、納稅人滿意度等指標作為重點，進行綜合考核。
（五）構建完善的納稅服務監督評估機制
要進一步暢通稅務機關與納稅人之間的溝通渠道，就要建立公開的、由社會各界共同參與的監督評估機制，使稅務機關能夠正確地認識自身的服務現狀，及時加以改進。通過召開納稅人座談會、上門走訪、問卷調查、發放“個人聯系卡”、“征求意見卡”等形式，讓納稅人了解稅務機關及稅務工作人員的工作情況，并陳述自己對納稅服務的意見，讓稅務機關了解納稅人合法合理的期望，進而修訂和完善有關納稅服務的制度和規定；設立投訴舉報電話，受理納稅人對稅務人員執法不規范、服務不周到的投訴；在稅務政務公開和外部參與的基礎上，充分尊重社會各界和納稅人的意見，廣泛聘請社會各界代表、納稅人代表對納稅服務進行監督評估，以便及時查找問題和不足，隨時改進工作。
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當前中醫藥文化傳承與傳播的研究仍然處于較為初級的水平，不僅研究的成果較少，而且研究范圍相對較窄、內容不夠細致深入。蔡慧賢［9］從社會制度、利益關系和文化觀念三個角度分析了中醫藥文化出現傳承危機的原因，并提出了若干中醫藥文化傳承發展的建議。張建中等［10］基于文化的力量和作用，提出了加快中醫藥文化傳承與發展研究基地建設的措施與構想，并設計了實現建設目標的保障措施。孫光榮［11］從戰略視角，論述了中醫藥文化核心價值傳承，提出了其傳承和發展的戰略措施。靳琦［12］、王鍵［13］、楊丙紅［14］等對中醫藥院校中醫藥文化核心價值傳承的作用、思路、方法、內容等進行了分析。徐楨等［15］分析了我國中醫藥文化傳播的現狀，并針對性地提出了對策建議。魏一葦等［16］從傳播環境的嚴峻性和傳播者自身的窘迫性兩個方面論述了中醫藥文化傳播的困境。目前研究仍多是從中醫藥文化的人才培養、支持、加大資金投入等老生常談的角度進行分析，對中醫藥文化傳承與傳播的主體和客體分析、普遍功能、方式、模式、路徑、策略、機制、理論依據等方面的創新挖掘少之又少。中醫藥文化價值的實現，需要依賴新的傳承與傳播的理論機理和路徑創新，設計合理的制度安排及利益共享機制，充分發揮社會各主體的積極性。
2中醫藥文化價值傳承與傳播的新理論依據
2．1中醫藥文化傳承與傳播的時代機遇
不可否認，西方科學主義在諸多方面對現代醫學發展提供了強大的客觀的基礎理論和方法論幫助，但其片面、靜止、孤立的思維方式越來越暴露出局限性和不足。在科學主義思維下成長起來的西方醫學，亦不可避免地存在自身的局限。一是還原論的局限性，忽視了局部與整體的關系，機械地把人體當做一部機器來看待，力求在最微細的水平上研究機體的結構與功能，卻從根本上忽視了人是一個統一的整體，最終沒有辦法解釋整個機體的各種情況。還原論對于很多復雜性疾病的研究，比如高血壓病發生原因的研究及各種自發性免疫系統疾病的研究等，凸顯出它的局限性。二是單純的醫療“治病”模式，忽視了人體健康的整體性及健康與自然、社會的聯系。在西醫機械的生命觀下，通過各種儀器觀察和檢測生理、生化指標，按統一標準判斷病癥，對癥下藥，重視病的普遍性，不注意人的特殊性，不注重人的精神、心理因素對疾病所產生的影響，不符合現代醫學模式的發展。三是治療上多采用對抗、攻擊性療法，少有調動機制、自身平衡、修復作用、養生保健療法。西醫在對疾病治療中少有充分運用人體自身的免疫功能來對抗疾病，這在現代疾病譜的變化下凸顯出越來越多的不足。隨著世界科學知識的發展，在多元文化、多種知識的深度交流中，中醫藥文化中的合理成分、特色技術被世界重新認識，慢慢為世界所接受，中醫藥文化價值也漸漸走向世界。如在中醫學中處于“圣度”地位的“和”的理念，不僅僅是人體內部及人與自然的和諧，更重要的是人的精、神、氣的和諧，要求人的心身與自然社會環境的統一。再如“仁”的價值內涵，是中醫文化價值中內涵極其豐富的關于個人道德情操修養的部分，“醫乃仁術”和“醫者仁心”有利于突破純技術主義的框架。同時“仁”不只是蘊含醫道和醫德方面，普通人同樣需要在道和德方面具備“仁”的思想高度，在處理情志及人際方面要有寬容的心懷。對中醫藥文化中這類價值觀念、認知方式、審美情趣的傳播，從實際意義上講，有利于促進當代民眾的身心健康，讓人們在嘈雜的現代社會中在心理上尋找到歸屬，促進個人的和諧和社會的和諧。這些優秀的價值觀念逐漸傳播，讓世人更深刻地領悟中醫藥文化所蘊含的價值內涵，對促進社會的發展都會起到重要的推動作用。隨著公眾對中醫藥文化認識的不斷加深，中醫藥核心文化價值得到了公眾的重新認識，不斷積累著更加深厚的傳承與傳播的土壤。由于西方科學主義及西醫科學面臨的困境，西醫服務與社會需求之間的裂痕越來越大。基礎研究與臨床問題解決之間脫節、疾病譜的轉變使醫療成本大大增加、基礎研究和藥物開發及醫學實踐三者需要整合，諸如此類問題的出現，促使人類尋求新的醫學轉向。在此背景下，轉化醫學應運而生，其核心是打破基礎醫學、藥物研究、臨床醫學之間的屏障，加強研究與應用之間的結合，在它們之間建立起一個雙向轉化的橋梁。轉化醫學遵循的是循證醫學的原理，實質是理論與實際相結合，是基礎研究與臨床研究的整合，聚焦于具體疾病，以疾病診療為研究出發點，以促進科學發現轉化為醫療實踐并最終服務于患者為目標。轉化醫學倡導“以患者為中心”，要求從臨床工作中發現問題、提出問題，由基礎研究人員進行深入研究、分析問題，然后再將基礎科研成果快速轉向臨床應用、解決問題。顯然這體現和吻合了中醫藥學的特征：實踐性、經驗性及中醫藥以患者為中心、針對疾病個體實施辨證論治，是中醫藥發揮自身優勢的契機。與此同時，人類健康觀念的轉變也充分體現中醫藥“治未病”理念的時代價值。世界衛生組織將健康定義為：不僅是沒有疾病和虛弱，而且是身體、心理和社會上完好狀態。并且規定了有充沛的精力；處事樂觀、態度積極、勇敢承擔責任等十項健康標志。人類健康觀念從只關注生理健康到生理與心理健康并重，且關注人與社會、自然環境的和諧，與中醫藥文化中諸多生命觀、生活觀、治療觀、養生觀，尤其是“治未病”理念相吻合。這些都為中醫藥核心文化價值的傳承與傳播創造了新的機遇。
2．2新公共管理理論與新公共服務理論提供了和市場分工協作的理論依據
新公共管理理論起源于20世紀70年達國家的社會再造浪潮，是“管理主義”或“新管理主義”運用于公共管理部門的結晶。其本質是重新發現公共品的價值，試圖通過企業方法實現社會公益目標和公共品異化。大衛•奧斯本和泰德•蓋布勒的《重塑》一書提煉了新公共管理理論精髓的十個方面：起催化作用的，掌舵而不是劃槳；社區擁有的，授權而不是服務；競爭性的，把競爭機制注入提供服務中去；有使命感的，改變照章辦事的組織；講究效果的，按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的，滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要；有事業心的，有收益而不浪費；有預見的，預防而不是治療；分權的，從等級制到參與和協作；以市場為導向的，通過市場力量進行變革［17］。較之傳統的公共管理理論，新公共管理理論體現了不同的特征。首先是重新定位了與社會的關系，不再是高高在上，而是要增強對“顧客”需要的響應力。其次，更重視活動的結果和產出及公共服務的效率和質量；充分放權，以適應不斷變化的外部環境和公共需求。三是強調競爭機制，取消公共服務的壟斷性，即并非所有公共服務都要由提供，而是應根據公共品的內容及性質，靈活采取供給方式以滿足需求。新公共服務理論是對新公共管理理論的反思，是在理論基礎、價值取向、制度價值等方面進行豐富和創新的基礎上，美國著名行政學家登哈特夫婦提出的一個新的公共行政模式。該理論的主要內容有：的職能是服務，而不是“掌舵”，公務員要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，不是試圖通過控制使社會朝新方向發展；公共利益是目標而非副產品；在思想上具有戰略性，在行動上具有民主性；滿足公共需要的政策和方案可以通過集體努力和協作過程得以最有效并且最負責地實現；為公民服務而不是為顧客服務。公務員不僅僅要對“顧客”的要求作出回應，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作的關系；責任并不簡單。除市場外，公務員還應該關注法律、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益；重視人，不只是重視生產率；公民權和公共服務比企業家精神更重要［18］。新公共服務理論把效率和生產力置于民主、社區、公共利益等更廣泛的框架體系中，更加關注民主價值和公共利益。
2．3多中心治理理論提供了公共服務有效實現的路徑
關于完全提供公共產品的“失靈”，一直都是一個難以有效解決的問題，特別是20世紀70年代西方一些福利國家“福利危機”的出現，提供公共產品的無效、低效受到很大詬病。面對公共產品領域存在的“市場失靈”與“失靈”，傳統的資源配置模式要么“市場”、要么“”的二分法模式已不能滿足公共事務治理的需求［19］。基于此，制度學派的代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆和文森特•奧斯特羅姆夫婦提出了“多中心治理”理論。該理論的核心思想是，在市場和這兩個極端之間，公共事務存在著其他多種可能的治理方式，由于各類主體在功能、結構、外部運行環境等方面的互補性，可以有效解決采用某種單一的公共產品供給方式而無法解決的問題，從而實現供給的優化配置［20］。顯然該理論強調公共物品供給結構的多元化，主張公共部門、私人部門、社區組織均可提供公共物品，把多元競爭機制引入到公共物品供給過程中來［21］。治理主體的多元化和治理結構的網絡化，即超越了企業治理的局限，單純的范圍。以公民為主體，私人部門、公共部門與公民之間的良性互動與精誠合作，可以提高治理效率、增加效益，緩解治理的壓力。
3中醫藥文化核心價值傳承與傳播的新探索
3．1中醫藥文化核心價值的公共品凝集界定
新公共管理理論、新公共服務理論及多中心治理理論都對公共產品和服務提供提出了各自的觀點，但無不重視提供主體和提供方式的多元化、市場配置的重要彌補作用。中醫藥文化價值的具體存在和表現形式，如中醫院、中醫藥社區衛生服務機構提供的中醫藥文化傳播及中醫適宜技術等，都具有準公共物品的性質，尤其是中醫藥文化核心價值的普及，是一種共同資源。依據準公共品的“擁擠性”的特點，難以實現其效用的最大化。針對廣大群眾中醫藥文化傳播的巨大需求，充分發揮市場優化配置中醫藥公共資源的功能，提高中醫藥文化價值提供的質量和效率，避免逆向選擇和道德風險的發生。
3．2中醫藥文化在現代公共服務中的特色與優勢
依據多中心治理理論，公共服務的多元主體性為中醫藥文化價值的傳承及傳播的路徑提供多元性思維。中醫藥文化價值的傳承和傳播不僅僅是學術研究，為滿足群眾最基本、最迫切的需求，、醫療機構、高校、社會團體、企業、民眾共同參與治理，既需要推動，又需要市場的補充；既需要學術建設的發展，又需要經濟建設激勵，以建立健全合理的、長效的運行機制。及其主管部門負責主導中醫藥文化傳承與傳播的方向、政策，制定與組織傳承、傳播發展的計劃，負責監督、考核，引導資金的投入。非社會團體可進行資源調研，推出公益服務。高校或中醫藥科研院所充分發揮知識技術優勢，可進行學校和合作、校企合作，讓知識真正服務公眾，加快知識向實踐轉化。營利性組織在允許范圍內，充分發揮自身活力，以市場機制配置資源。多方協作，調動社會各方力量，承擔各自的責任，分享應得的利益，滿足群眾需要［11］。
3．3中醫藥文化核心價值實現的路徑
隨著醫學模式的轉變、循證醫學的發展以及人們對健康需求的增加，健康管理已經成為發達國家衛生事業的重要組成，同時以社區衛生服務機構為基礎，開展健康管理已成為趨勢。雖然我國也逐漸重視社區衛生服務的作用，但由于資源的不足，仍普遍“重醫輕防”，忽視各種健康風險因素的危害。要充分調動各個社會主體的積極性，有效地利用有限的資源來達到最大的健康效果。中醫藥文化價值在社區健康管理中能夠發揮重大作用，尤其是內容豐富的中醫“治未病”思想及具體措施，在飲食、起居、勞作、心理、中醫鍛煉方法、中醫藥知識、醫療藥膳、順應自然和避邪護身等養生保健和預防疾病方面的諸多內容，在健康管理的實踐中，應通過多元主體及多種路徑，推廣到各類人群中去。再者，從中醫藥文化價值自身角度，操作簡單、安全，設備、場地的要求較低，諸多具體適宜技術簡、便、廉、驗，極適合在社區開展［22］。因此，應提高居民自我管理能力，努力探索具有中醫藥特色的社區健康管理。
4中醫藥文化核心價值傳承與傳播的創新方法
4．1領航掌舵建中醫藥特色健康社區
中醫藥文化價值對社區健康管理具有極大的促進作用，社區是中醫藥文化價值實現的前沿陣地，是傳承和傳播的基礎，是中醫藥特色技術充分發揮作用的場所，是最能為民眾提供可及的地方。建設中國特色的健康社區，中醫藥必然能發揮關鍵作用。在這個過程中，依據新公共管理理論、新公共服務理論及多中心治理理論，應發揮領航掌舵的作用，協同各方主體，以群眾需求為導向，做好基礎工作。一是發揮戰略導向作用，進行長期及短期發展的政策規則制定，為各主體的參與提供良好的制度環境，調動各方的積極性，有利于社會管理的實現。二是充分發揮資源投入的主導作用，彌補民間資本投入的不足。對體現中醫藥文化的健康社區建設，應主導優先配置資源，保障資金投入、人力資源培養與投入等等，有利于健康社區的可持續發展。三是發揮最重要的管理與監督作用，完善管理與監督體系，監督各方主體提供服務的質量，以群眾滿意度為指揮棒，及時調整政策，激勵與規范各方行為，有利于社會穩定、健康發展。
4．2中醫藥文化健康社區模式：權力分散、管理交疊，、市場、社會多元共治
依據多中心治理理論及上述論述，中醫藥文化價值在社區的傳承與傳播中，不再是唯一的決策中心，以公民健康為中心，、企業、非組織、公民應形成既競爭又合作的社區健康自主治理新體制，實現管理主體和權力中心的多元化，實現“權力分散、管理交疊和、市場、社會多元共治”。這為其他非機構參與社區健康管理提供了廣闊空間，實現了公共服務社會化，最大的優勢是各方都能發揮自身最優勢力量，相互整合、相互彌補、資源互補、協同增效，提高了供給效率，最大限度地滿足消費者需求。
4．3中醫藥健康社區的協調效應：中醫藥文化價值增值，實現各方效益最大化
中國特色健康社區治理模式，公共品的利用可通過價格歧視增值。對具有一定競爭優勢的中醫藥文化服務及產品，企業可依據消費者的偏好、品味、收入、階層等因素對不同消費者設置不同的價格，根據消費者的不同情況收取不同費用，使消費者都能以合適的價格獲得產品或服務。產品和服務的提供者區別定價，盡可能利潤最大化，增進收益；公眾又可最大程度上使個人福利最大化；中醫藥文化價值以這種市場制度獲得社會認可，加快傳承與傳播，同時取得較大經濟效益和社會效益。
4．4非部門主動參與功能的擴大
以中國特色健康社區為平臺傳承、傳播中醫藥文化價值，除部門發揮領航掌舵作用，高校、醫院、各社會團體等非組織應當充分發揮各自優勢，相互協作，同時實現自身的價值。高校尤其是中醫藥類高等院校，是中醫藥文化繼承和發展的重要力量，是中醫藥知識和智慧的源泉之地。其不僅僅是教書育人之地，不能局限于自身范圍內搞實驗和學術研究，師生應當走出校園，深入社區群眾，采取各種方式，給社區提供知識和技術，將中醫藥文化價值普及并應用，用中醫藥知識惠及群眾。這不僅造福民眾，同時能夠更好地讓中醫藥文化價值獲得民眾認同，促進中醫藥文化價值的傳承和傳播，促進高校的自身建設發展。醫院同樣是知識密集的地方，公立性醫院應該采取短期或長期的多種措施，如開設社區中醫服務門診、舉行各類義診活動等，將中醫藥文化及技術傳播到基層。各類社會團體亦應在健康社區建設中充分發揮公益性作用，以各種形式補充資源。
4．5市場發揮基礎性的資源配置競爭機制、效率機制主導、非組織積極發揮自身優勢建設
具有中醫藥特色的健康社區，充分發揮中醫藥在預防保健中的作用，可為群眾提供基本的健康需求。為充分滿足不同層次、不同偏好人群的需求，市場應當發揮資源配置的優勢，將一些資源配置到有偏好的人群手中，提高資源配置的效率。企業俱樂部的“選擇性進入”是使中醫藥文化價值資源更體現價值和效率的有效方式。企業組織依據市場對中醫藥技術與價值的不同需求，以企業力量提供設施、人力等資源，組建俱樂部，充分滿足和尊重特定主體的選擇性，以人為本設定具體內容。設定合適的準入制度，既提升企業的發展，又促進中醫藥文化價值的傳承與傳播、滿足特定人群的需求，同時增進社會福利價值。
4．6組建自主治理的健康俱樂部，民主程序化
【關鍵詞】教師；素質；提升；途徑
一、全面發展 提高自身綜合能力
思想政治理論課教師要想提高自身素質，首先要提高自身各方面能力，努力成為綜合性人才。在教學方法、思維方式、理論水平等多方面都應該符合當代學生的特點，了解必要的多學科知識，習慣多學科專業思維。并能夠通過強大的表達能力將這些方面的能力表達出來，與學生產生共鳴，使學生更容易接受、理解思想政治理論課的相關知識，提高思想政治教育的有效性，提高教師在學生心目中的形象，增加思想政治理論課的吸引力。
（一）教師專業技能的提升途徑
教師專業技能包括講課能力、語言表達能力、激勵能力、教材向教學轉化能力、駕馭課堂能力。身為教師，擁有高水平的教師專業技能是教師的立命之本，教師只有提高專業技能，才能清晰透徹的講授課程內容，才能將思想政治教育的精髓傳遞給學生。要想切實提高高校思想政治理論課教師專業技能，要從一下幾方面加以努力：
首先，高校應針對思想政治理論課教師制定專門的培養計劃與培養目標。思想政治理論課主管院（系）應根據思想政治理論課教師的實際情況，制定切實可行的教師專業技能培養計劃，明確思想政治理論課教師應具備的教師專業技能和應該達到的教學水平。
其次，建立相應的教學質量督察體系，加強思想政治理論課的教學管理。教學督導部門應該以隨機聽課、教學常規檢查等方式對思想政治理論課教師的教師專業技能水平做客觀公正的評價，從而幫助思想政治理論課教師認識到自身的不足，有的放矢地提升自身專業技能。
最后，為了促進思想政治理論課教師的專業技能的提高，學校、院（系）應建立適當的激勵機制。不同水平的教師，課酬、津貼、任務量都要有所差異。并適時舉辦教師專業技能大賽，對表現優異者給予適當物質和精神獎勵，并以此作為晉級、晉職的考量標準之一，切實提高思想政治教師的專業技能。
（二）科研能力提升途徑
科研能力是思想政治理論課教師綜合素質的重要組成部分。思想政治理論課教師需切實提高自身的科研能力，以科研促進教學，以教學帶動科研。科研能力的提升，要做到：第一，以科研開發為手段，提升思想政治理論課教師科研能力。第二，以學術交流為契機，提升思想政治理論課教師科研能力。第三，以學術專著為載體，提升思想政治理論課教師科研能力。
（三）實踐能力提升途徑
為了提高高校思想政治理論課教師的實踐能力，思想政治理論課教師應該加強對理論知識的學習和理解，實現意識形態理論向實際生活有效的轉化，用經典理論指導實際工作，用實際工作驗證經典理論，使自身的實踐能力不斷提升。
二、明確認識到本職工作的重要性，增強職業榮譽感
在高校中，從學生到教師，再到學校，對于思想政治理論課的重視程度都明顯不夠，科研經費不足，學科歧視等現象較為常見。但是，思想政治理論課教師應該正視自身的工作性質，明確認識到身為思想政治教育工作者的重大責任，擔負起思想政治教育工作者的神圣使命。思想政治理論課教師在課堂上的一言一行都是學生了解國家路線、方針、政策的直接來源；是學生形成正確的世界觀、人生觀、價值觀的重要指導。思政課教師不僅要做學科專業教師，同時還應該是學生的人生導師。對本職工作的重要性持有堅定信念，以身為思想政治理論課教師為榮。
三、注重個人形象
經濟的不斷發展，知識經濟的不斷凸現，使高校的教育發生著巨大的變化，在這樣一個飛速發展的社會中，學生的參與意識與自我意識不斷增強，師生關系正在發生著前所未有的變化?，F在，教師的權力因素對學生的影響正在弱化，教師對學生的影響力主要集中在非權力因素上，而這些非權力因素的主要載體就是教師的個人形象。思想政治理論課由于理論較為抽象，課程形式以大課堂教學為主，所以教師個人形象因素是影響課堂教學效果的一個較為關鍵的因素。
研究表明，在教師個人形象因素中，學生最關注的是教師的知識面、語言運用藝術、師生交往三個影響因素，大部分學生認為好的教師應該是博學多才的，教育理念與時俱進，知識結構科學合理，能夠解決學生專業學習過程中的相關問題；其次是教師語言運用藝術，教師在教學中，要說標準的普通話，且普通話必須標準、流利，速度適中，教學語言具有美感；最后，師生交往理念及師生關系也是教師形象的重要部分。思想政治理論課教師要在日常生活中時刻以教師身份嚴格要求自己，時刻注意自身的個人形象。做到為人師表，在學生中樹立威信，保證課程的順利進行。
四、開拓視野，創新思維，提高課程吸引力
思想政治理論課指導思想上始終堅持思想不動搖，并且要緊跟時代脈搏，積極吸收新時期中國特色社會主義理論。思想政治理論課教師應該積極開拓視野，積極向其他學科教師、學生學習，善于在教學中采取新方式、新方法，使思想政治理論課與時俱進。這樣不僅能保持思想政治理論課的青春活力，提高課程的吸引力，也能同時提高思想政治理論課教師的綜合素質。
思想政治理論課作為學生思想政治教育的主渠道，努力打造學生“真心喜愛、終身受益”的課程體系，是加強學生思想政治教育的重要手段。而思想政治理論課教師作為課程授課者，擔負著重要的責任，對學生樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀有著極其重要的作用。有效的提升思想政治理論課教師的自身素質是完善思想教育體系，提高大學生的思想政治素質的關鍵所在。
參考文獻：
[1]王樂夫.公共管理學[M].中國人民大學出版社，2008
現代社會的一個重要特征是國家作用的空前發展，而內蘊于國家自身的國家能力對于經濟發展與社會進步具有重要的推動作用。在內涵上，國家能力是存在于國家自身的效能與力量素質，是國家實現其國家意志與治理目標的能力。在外延上，國家能力是特定國家主體在行使國家權力、履行國家職能的過程中所具有的能力。也就是說，國家能力并不是一個獨立的范疇，國家能力在很大程度上是在國家與市場、國家與社會、國家與公民以及國家間競爭的關系中加以體現的。因此，在論及國家能力時，既可以指國家總體上的綜合能力，又可以指某個方面的具體能力?？梢哉f，在現代社會，國家與國家之間的實力競爭在很大程度上取決于國家能力的有效程度。自20世紀中葉以來，國家能力逐漸成為學界研究和關注的重要問題。特別是在東亞國家的經濟發展，西方福利國家的滯漲，以及部分非洲國家面臨危機的比較中，促使人們日益關注國家能力在政治、經濟與社會發展中的有效性問題。2008年由美國次貸危機引發的全球金融危機再次引起了人們對于國家能力問題的關注。一方面，金融危機的爆發在很大程度上源于西方國家能力的弱化。另一方面，金融危機對國家能力提出了新的要求。一是加強國家對金融機構和金融市場的監管，改革金融體系；二是通過國家注資來刺激經濟發展；三是加強國家與國家之間的合作治理。為此，加強國家能力建設是后金融危機時代民族國家建設與發展的重要課題。
一、以宏觀調控能力建設平衡國家與市場的關系
從本質上看，國家與市場是人類社會的兩種最基本的組織形式，也是推動和影響經濟發展的兩股強大的力量。人們對于國家與市場關系的認識在總體上經歷了自由市場——市場失靈——國家干預——政府失敗——對市場重新肯定及對國家重新評價的過程。在這一過程中，國家與市場在不同的時期存在著不同程度的雙方力量的對比。從現代經濟發展來看，市場不是萬能的，國家也不是“靈丹妙藥”，國家和市場有著各自不可替代的作用，關鍵是在兩者之間如何平衡、如何整合各自的優勢，趨利除弊。也就是說，只有國家與市場在相互影響、相互制約的關系中達到動態平衡，才能夠共同促進經濟的發展。國家宏觀調控與市場機制有機地結合是現代經濟發展的基本特征，國家宏觀調控與市場機制的有機結合，既可以彌補市場缺陷，克服市場失靈，又可以避免國家對經濟的過度干預或不足，從而實現社會資源最優配置。2008年爆發的金融危機在很大程度上是源于美國政府對經濟運行與金融市場的宏觀調控缺失。自20世紀70年代以來，美國政府及其經濟主管部門對經濟運行與金融市場一直實行自由放任政策。這種以“市場化”、“自由化”和“私有化”為基本特征的經濟運行模式致使市場力量被無限放大，由于市場自身的局限性以及國家宏觀調控的缺失，在一定程度上導致了經濟動蕩與金融危機的爆發。因此，在后金融危機時代，各國政府重點加強國家宏觀調控能力建設，以此平衡國家與市場之間的關系。國家宏觀調控能力是國家對國民經濟進行調節與控制的能力。在市場經濟條件下，國家宏觀調控主要體現為以政府實施的政策措施來調節市場經濟的運行。由于市場不是萬能的，有些領域不能單純依靠市場來調節，需要國家宏觀調控加以補充，同時，由于市場本身所具有的盲目性、自發性等缺陷，容易導致“市場失靈”，進而導致市場秩序紊亂，從而引發經濟整體失衡與滑坡，所以需要國家進行宏觀調控，從而保證市場經濟的健康有序發展，實現經濟發展的良性運行。在后金融危機時代，國家宏觀調控能力建設要重點突出對金融市場的調控能力建設與對市場秩序的調控能力建設。當前，加強對金融市場的調控已經成為全球共識，由此，國家必須提高金融調控能力。國家必須實時掌握經濟發展態勢，及時對經濟發展狀態進行評估，并建立金融危機的預警機制，從而使危機發生時能最大程度地緩解危機所造成的嚴重影響，同時，加強金融調控立法，促進金融體制改革，加強金融機構的自律，從而在根本上提高國家的金融調控能力。調控市場秩序能力是國家作為公共利益的代表者、維護者制定和執行市場經濟運行的“游戲規則”的能力。在市場經濟條件下，一個健康、有序、公平的市場秩序是經濟正常運行的重要保障。只有在公平競爭的市場秩序下，才能夠實現國民經濟最優化和國家經濟利益最大化。國家調控市場秩序并不是取代市場機制，而是為了彌補市場功能的不足和糾正市場機制的缺陷，從而為競爭主體提供規范的市場秩序。加強宏觀調控能力建設要正確運用經濟、法律乃至行政等手段，及時采取有效調控措施，大力加強市場服務和監督；同時，國家宏觀調控還要符合市場規律，合理定位，做到調控適度，收放自如。正如諾思所指出：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源?！盵1]在經濟發展過程中，既要充分發揮國家的積極作用，又要避免國家對于經濟發展的消極影響。加強國家宏觀調控能力建設，可以彌補市場缺陷，避免“市場失靈”，同時也可以防止國家對經濟的過多微觀干預而制約經濟發展?？傊?，經濟發展是后金融危機時代世界各國發展的重心，加強國家宏觀調控能力建設，合理調整國家與市場的關系，是經濟發展的內在要求，同時也是考量國家經濟管理水平的重要標準。
二、以社會治理能力建設促進國家與社會均衡發展
在國家與社會的關系上，新自由主義所奉行的消極國家觀認為，國家與社會必須分離開來，國家是中立的，國家不能任意干預社會中的事務，必須給予社會以足夠的獨立發展空間。也就是說，新自由主義強調的是一個自由競爭、獨立自主的社會，而不是一個處處受國家控制的社會。這表明，新自由主義仍是在國家與社會相互對立的角度來看待國家與社會的關系，從而導致了國家對于社會管理程度的削弱，進而致使國家的社會治理能力極為有限。事實上，國家本身具有著社會管理職能，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”。[2]隨著現代社會的發展，特別是治理理論的提出，為重新理解國家與社會關系提供了一種新的理路，國家與社會可以相互合作共同治理。這就需要加強國家的社會治理能力建設，以此促進國家與社會的均衡發展。從現時代的社會發展趨勢來看，后金融危機時代的社會治理能力建設應重點加強維護社會秩序能力建設、社會整合能力建設與社會協調能力建設。維護社會秩序能力就是維持社會穩定的能力，也是維護法律與社會公理的能力。國家社會治理能力的核心價值取向是公共秩序的實現。一個失序的社會必然是一個動蕩的社會，一旦社會動蕩，經濟增長與現代化建設及公眾幸福將無從談起。正如亨廷頓指出：“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權威，而后才談得上限制權威?！盵3]因此，“秩序”成為了人類社會恒定的基本理念之一，維護社會秩序的能力也成為公眾對現代國家的基本訴求之一。社會整合能力是國家以其公共權力對社會資源進行正當的公共分配，以實現國家意志的本領和力量。社會整合能力既不能是完全國家主義的，又不能是純粹個人功利主義的，而是需要平衡公私、兼顧各方，才能實現公共和諧。特別是對于社會轉型時期的發展中國家而言，經濟體制、社會結構及分配方式的變革導致了社會利益格局的重新調整，經濟發展成果如何公平分享，社會資源如何合理配置，如何調整不同階層的利益等重大社會問題都凸顯出來。因此，必須加強社會整合能力建設，通過資源與政策整合來平衡各階層利益，實現社會正義；通過觀念與文化整合來為國家提供合法性論證，形成社會發展合力；通過政治溝通與政治力量整合來消除社會矛盾和利益沖突，促進社會民主發展。社會協調能力主要是國家通過伙伴關系、合作協商、確立認同與共定目標等方式來實現對公共事務的管理，其實質是建立在公共利益、市場原則與認同基礎之上的合作能力。在社會治理中，國家不再是傳統意義上的公共管理的惟一主體，它只能作為核心主體，通過其合法性權威的施展來調動一切可以利用的社會資源并與之通力合作。國家通過協調政府與社會、公民、市場以及公共部門與私人部分之間的關系來對社會公共事務進行合作治理，以求得公共利益的最大化。后金融危機時代的社會治理能力建設要建立在合法性與合理性基礎之上，要以社會承認為前提，要與社會發展方向相一致。若出現社會治理錯位、越位及缺位的現象，則是國家能力低下的表現。加強國家社會治理能力建設，可以提高資源綜合利用率，提高國家治理效能；可以緩解公共矛盾，維護社會秩序與社會穩定；可以有效平衡公私權益，增進公共利益，促進社會公正?？傊?，在現代社會，國家以和平方式的社會治理能力取代了傳統的暴力統治方式而成為社會發展的主導性力量。通過國家的社會治理能力建設，可以促進國家與社會的均衡發展。
三、以公共服務能力建設促進國家與公民的和諧
20世紀70年代，西方國家以新自由主義理論為指導進行新公共管理改革，一致強調并致力于公共服務市場化改革。新自由主義認為，過去一直由國家提供的公共物品，包括交通、電力、水利、通信、教育、衛生、環保等都可以由私人機構通過市場機制進行提供。應該明確，公共服務市場化改革豐富了公共服務的多元供給模式，為公民選擇公共服務方式拓展了空間并注入了活力。但從總體上看，西方國家的公共服務市場化改革大多沒有達到預想的效果，因為市場機制不可能提供公民所需要的全部公共物品和公共服務，而且公共服務市場化改革在很大程度上造成了國家對于提供公共服務的責任推脫，并整體上削弱了國家公共服務能力。由于國家公共服務能力的弱化，國家與公民處于一種緊張的對立關系之中，致使公民對國家的信任程度不斷下降，從而爆發了西方國家的“信任危機”與“合法性危機”。因此，在后金融危機時代要加強國家公共服務能力建設。從本質上看，國家在行使國家權力的過程中，是以“公共權力”的代表而出現的，是“公共權力”的象征，代表公共利益行事。也就是說，現代國家除具有政治性、強制性、法定性等屬性外，其突出的屬性是公共性。這是因為，公共利益與公民需求的存在是國家存在的基礎前提。所以，國家要積極實現公共利益、滿足公民需求。隨著社會的不斷發展，公民需求的內容與層次不斷豐富與深化，對國家提供公共服務的訴求更加迫切，因此，需要國家迫切提高公共服務能力。特別是隨著社會治理模式由統治型向管理型繼而向服務型轉變的過程中，國家對社會進行治理的同時，也要為公民提供各式各類的服務。由此，國家公共服務能力日益凸顯出來，國家公共服務能力在國家能力體系中占有越來越重要的地位。在后金融危機時代，面對自然災害、環境污染、公共交通、教育衛生、人口素質等日益嚴重的社會問題，公民需要的公共服務不是越來越少，而是越來越多。在現代社會，向全體公民提供公共物品是國家最為主要和重要的職能。國家向公民提供公共物品，不是對公民的賜予，而是用來自納稅人的稅收為公民提供公共服務。有效地提供公共服務，不應視為國家的負擔，而恰恰是國家職責所在和重要的活動目標，既是維護社會公平的需要，又是推動經濟發展和社會進步的需要。因此，對于現代國家而言，必須通過強化公共服務意識、規范公共服務職能、改革公共服務方式、創新公共服務體制等措施不斷增強國家公共服務能力。從時展來看，人類社會的主題已經由戰爭與革命轉換為和平與發展。暴力、對抗、沖突已經逐漸被和平、合作、協調所取代，武力斗爭與階級矛盾已經不是政治生活的主題與社會生活的主要方面，滿足公民的多元需要已經成為現代社會生活的主要議題。特別是在當代社會，建設服務型政府已經成為現代中西方國家政府改革理論與實踐的共同目標，是社會發展的必然要求。建設服務型政府的基本要求就是要加強國家公共服務能力建設。國家公共服務能力是衡量國家現代化的重要標準，是國家能力的重要組成部分，是促進國家與公民相和諧的有效切入點。
四、以國家創新能力建設提升國家競爭力
從世界經濟發展的歷史來看，幾乎每一次世界性經濟危機之后，往往會催生一場以“劇烈的生產方式變革和產業結構調整”為主要特征的技術革命。“1857年的世界經濟危機引發了以電氣革命為標志的第二次技術革命，1929年的世界經濟危機引發了戰后以電子、航空航天和核能等技術突破為標志的第三次技術革命。這次經濟危機在很大程度上反映了過度依靠金融投機，過度依靠超前消費，過度依賴監管缺失的虛擬操作，導致金融與經濟泡沫破裂。依靠科技創新創造新的經濟增長點、新的就業崗位和新的經濟社會發展模式，是擺脫危機，創新經濟增長的根本出路?！盵4]由此可見，全球性金融危機往往催生重大科技創新突破和科技革命。從歷史發展與現實經驗來看，經濟危機與科技創新有著密切的關系，一方面，經濟危機的爆發在很大程度上是科技創新能力不足的結果；另一發面，克服經濟危機最終還要依靠科技創新。由此，在后金融危機時代，國家創新能力對于應對金融危機以及促進經濟發展至關重要，這就迫切要求民族國家加強國家創新能力建設，以此提升國家競爭力。
在后金融危機時代，國家與國家之間的競爭已經拉開了帷幕。從西方主要國家應對金融危機的措施來看，普遍的共同點就是大幅度地增加了科技投入，著力培育以生物技術、新材料技術、新能源開發等技術為主導的新一代產業，努力搶占未來科技和經濟競爭的戰略制高點。由此可見，后金融危機時代將是一個創新的時代，各個國家在世界競爭中所處的位置必將取決于圍繞這場科技創新而展開的國家創新能力的競爭。從一般意義上來講，國家創新能力是國家作為創新主體，通過政府、制度、政策的力量，組織和動員國家創新資源，進而推動國家創新發展活動的能力。國家創新能力大體可以分為技術創新能力、管理創新能力與制度創新能力。技術創新能力是對產品、生產過程及服務方式進行技術革新的能力，通過技術革新，實現產品升級、生產過程的調整以及服務方式的優化；管理創新能力是將一種新思想、新理念、新方法、新手段或者新的組織形式引入到國家的管理活動中的能力，并進而取得相應效果；制度創新能力是將一種新的體制或者新的機制引入到國家的社會經濟活動中的能力，并進而推動經濟和社會發展。當前，全球化的事實已經將世界各國緊密聯系在一起，國家之間的經濟競爭力從傳統的勞動力資源、自然資源等物質資源的競爭轉變為依托知識資源的創新能力的競爭，一個國家的發展的長久性首先取決于其國家的創新能力。對于現代國家而言，必須改變依靠拼血汗、耗資源、毀環境來求得在全球競爭中維持自己的經濟地位的局面，而要通過創造一個良好的創新環境、建立與完善相關的制度、培育國家創新體系、增強科技投入，以此增強國家創新能力。國家創新能力建設是后金融時代國家發展的戰略重點，是增強國家競爭力的關鍵，是強國富民的重要基礎。從各國的歷史發展來看，凡是處在世界先進之列的國家，其生產能力、科學技術、教育文化等方面均處于領先地位。因此，國家創新能力是決定國家在國際競爭中成敗的重要因素，決定著一個國家在未來世界競爭格局中的前途和命運。
至此，我們從后金融危機時代的國家與市場、國家與社會、國家與公民以及國際競爭的關系層面考量了現代國家能力建設的基本框架。事實上，后金融危機時代的國家能力建設是一項極為復雜的系統工作，國家能力建設也必然包括諸多其他內容，而且隨著時代的發展以及國家自身的發展，國家能力建設的內容也必將發生某種程度的變化。但不容置疑的是，從各國應對金融危機的過程來看，國家的作用是極其明顯的。對于我國而言，在應對金融危機過程中，我國在迅速救市與促使經濟復蘇方面體現了較強的國家能力。但是，我國正處于社會轉型期，社會轉型在不斷地破壞和抑制著國家能力的生長；同時，全方位的社會發展又面臨著大量的國家能力需求，即國家能力供給與社會發展的能力需求之間存在著彼此不均衡的現象。特別是在社會發展過程中，諸如國家能力缺失、國家能力錯位、國家能力結構失衡等問題還非常突出。因此，我國要在完善社會主義市場經濟體制的過程中，正確處理好國家與市場、國家與社會、國家與公民之間的關系，在繼續深化改革的過程中不斷調整和完善國家能力，從整體上提高國家能力，進而推動國家建設與發展以及現代化進程。
論文內容提要:本文回顧了我國10多年稅收管理改革實踐,在解析主要存在問題的基礎上。分別提出了稅收管理理論創新、技術創新、組織創新和制度創新的基本思路及對策措施,以加-陜實現傳統稅收管理向現代稅收管理轉變。
伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人,我國稅收管理取得了歷史性的進步。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾,還沒有得到根本解決,特別是加人WTO后,傳統的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰,迫切要求加快稅收管理的改革創新,實現傳統型管理向現代型管理轉變。
一、稅收管理的理論創新
理論創新是社會發展和變革的先導。創新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來,我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發展遠遠落后于稅收改革與發展的實踐,也落后于其他一些重要社會科學領域。
我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學的理論準備和理論指導。稅收征管改革基本上是憑經驗和直覺進行。在解決改革出現的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末,進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索,還是新稅制實施后,對傳統專管員制度全面改革,所形成的“以申報納稅和優化服務為基礎,以計算機網絡為依托,集中征收,重點稽查”的新征管模式,以及進人21世紀后,采取科技加管理措施,以信息化推進專業化的深化稅收征管改革,基本上都是在理論準備不足的情況下進行的,未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統地研究,在科學把握稅收管理的本質、規律、原則等基本理論問題的基礎上,形成稅收管理改革的基本理論框架,給予稅收管理改革堅強有力的理論指導。因此,在改革的目標方向上,缺乏準確清晰的定位。目標設計缺乏系統論證,征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中,對征管改革的方向經歷了反復探索和較長時間的認識過程;在改革的思路上。始終循著相互制約的指導思想,沿著職能劃分的思路。把分權制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化;在改革的范圍上,側重于稅收征管的改革,忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統設計,忽視人力資源的配置管理和開發利用;在改革的進程上,對不同地區制約征管改革的因素研究不夠,缺乏整體規劃。常常處于走一步看一步,造成各地改革進度不一。帶來征管業務的不規范、信息技術應用的不統一。由此導致稅收管理改革走了一些彎路,浪費了不少人力、物力和財力,增大了改革成本。
當然,稅務部門在改革實踐中也進行了一些理論探索,但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上,缺乏在稅收管理改革實踐基礎上理論創新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾,加快建立現代化稅收管理體系,提高稅收管理水平,必須創新稅收管理理論。
推進稅收管理的理論創新,首先要轉換傳統稅收管理的理論視野和研究方法,注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討,善于總結經驗教訓,把成功的經驗系統化、理論化;其次,要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領域發展起來的管理理念、原則、方法和技術,結合我國稅收管理的實際,創造性地加以吸收和運用,形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系,并在指導稅收管理改革實踐中加以豐富和發展;還要注意不斷研究稅收管理的內在規律、原理和發展趨勢,善于抓住揭示稅收管理內在客觀性的發現性認識,創造稅收管理科學的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創新,推動稅收管理的組織創新、技術創新和制度創新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面,徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面,實現傳統稅收管理向現代稅收管理的根本轉變。
二、稅收管理的技術創新
科學技術是稅收管理發展的重要推動力量。創新稅收管理離不開現代科技手段的支撐。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢。信息技術的迅猛發展,對稅收管理正產生著革命性的影響,為創新稅收管理開拓了廣闊的發展空間。創新稅收管理技術,以信息技術和通迅技術為基礎,實現稅收管理信息化是深化稅收管理改革,提高稅收管理質量和效率,實現稅收管理現代化的必由之路。
伴隨著稅收征管改革的深入,我國稅收管理信息化經歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網絡運行的歷史性跨越,信息技術對稅收管理的支撐作用日益顯現,稅收管理技術有了重大突破。但不容忽視的是,我們不惜重金投入,購置相當數量和一定檔次的計算機技術裝備,與應達到的應用程度和應用效果仍有相當差距。在推進稅收信息化建設過程中存在著不少問題,突出表現在稅收信息化建設缺乏總體規劃,軟件開發應用雜亂無序,信息系統平臺不統一,數據處理缺乏層次性和綜合性,形成許多“信息孤島”;信息資源利用不充分,集中分析監控能力不強,導致高技術與低效率并存,高成本與低產出共生,造成人財物的極大浪費。對此,我們應當認真總結和吸取過去在稅收信息化建設中留下的深刻教訓,從戰略高度推進稅收管理的技術創新,加強對信息化建設工程組織學的研究,克服盲目性和隨意性,加強對稅收管理技術的理論研究和應用研究,徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況,挖掘信息網絡技術的潛在效能。
創新稅收管理技術,實現稅收管理信息化,是科技與管理相互結合、相互促進,推動稅收管理發展,實現稅收管理現代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現稅收管理的技術創新,推進稅收管理信息化應突出四個重點:
其一、堅持按照一體化原則,遵循“統籌規劃,統一標準,突出重點,分步實施,保障安全”的指導思想,進一步完善優化信息化建設的總體方案和具體規劃,逐步實現業務規程、硬件配置、軟件開發、網絡建設的一體化,在稅收管理信息化建設整體推進上求得新突破。
其二、從管理思想、管理戰略上突破傳統觀念和管理方式的束縛,適應現代信息網絡技術發展的要求,實現技術創新與管理創新的互動,在現代技術和科學管理有機結合上求得新突破。通過稅收管理的技術創新,改造管理流程,重組職能機構,
變革管理方法,優化資源配置,規范權力運行,把整個稅收管理工作有機地聯系和帶動起來,形成上下級之間、同級之間的互動響應機制,構建起與信息技術發展相適應的管理平臺。
其三、利用先進的通訊和網絡技術,建立多層次有針對性的稅收服務技術體系。一方面大力推進網上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式,大力推進稅、銀、庫聯網,實現納稅申報和稅款征收信息的網上流轉,最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅,為實現集中征收奠定基礎。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規、涉稅事項的計算機管理系統,包括提供電話自動查詢和人工查詢系統,電子化的自動催報催繳系統;利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規信息,向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導。利用互聯網提供稅收法規查詢,與納稅人溝通交流,實行網上行政,網上辦理涉稅事項,接收對偷稅違法行為和稅務人員廉政問題的舉報、投訴等等,使信息技術在方便納稅人,提高辦稅質量和效率,降低稅收成本方面發揮重要作用。
其四、以先進的信息技術和網絡技術為依托,把稅收管理全過程納入完整、統一、共享的信息系統,實施全方位的實時監控。一是建立高度集中的數據處理系統。在統一數據結構和標準的基礎上,逐步實現征收信息向地市局和省局集中,進而再向省局和總局兩級集中,克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀,提高征收入庫操作的規范度,實現數據管理效率和質量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監控系統。從信息經濟學角度分析,管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的,只有信息完備才能實施有效管理。因此,在加強納稅申報信息采集管理的同時,要加快與工商、銀行、技術監督、海關、公安等部門的信息交流和共享,以增強稅務機關獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統的基礎上,利用信息技術控制業務處理流程,減少自由裁量的環節和幅度,落實行政執法責任,參與稅收管理質量的控制和改進,實現對執法行為的監督制約,使稅收管理全過程每個環節責職、每個權能行使、每項工作績效,都能通過網絡透明地呈現在管理決策平臺上,提高依法行政的透明度。
三、稅收管理的組織創新
稅收管理機構是根據履行國家稅收職能需要,圍繞稅收行政權力設置、劃分和運行而形成的組織體系。設計科學的稅收管理組織結構是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結構是否合理,直接關系到能否履行好國家稅收職能,能否為納稅人提供優質高效的納稅服務,影響到稅收管理質量和效率的高低。
回顧我國稅收征管改革歷程,有關方面一直在尋求建立一個科學高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構的撤并調整,特別是新稅制實施后,征管組織機構處在不斷的調整變化之中,有的撤銷稅務所,按區域設置全職能分局;有的在分局下還設有中心稅務所;有的很快又取消全職能分局,按征、管、查職能外設征收局、管理局和稽查局等專業局;有的仍留存著一直游離于機構改革之外的外稅局、直屬局?？偟恼f來,這些改革措施始終沒有打破原有征管機構的層級,沒有跳出按征、管、查設置機構的框框,沒有沖破地區行政管轄范圍的界限,沒有發揮運用網絡技術構造組織結構的優勢。稅收管理組織機構龐大臃腫,管理層級環節過多,機構設置不統一,職能部門交叉重疊,權力結構過于集中,管理組織過于分散,資源配置不講成本效益,組織結構效率低下的問題依然不同程度地存在,甚至有些更為突出。
關鍵詞：稅收管理創新
伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人，我國稅收管理取得了歷史性的進步。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾，還沒有得到根本解決，特別是加人wto后，傳統的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰，迫切要求加快稅收管理的改革創新，實現傳統型管理向現代型管理轉變。
一、稅收管理的理論創新
理論創新是社會發展和變革的先導。創新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來，我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發展遠遠落后于稅收改革與發展的實踐，也落后于其他一些重要社會科學領域。
我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學的理論準備和理論指導。稅收征管改革基本上是憑經驗和直覺進行。在解決改革出現的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末，進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實施后，對傳統專管員制度全面改革，所形成的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，以及進人21世紀后，采取科技加管理措施，以信息化推進專業化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準備不足的情況下進行的，未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統地研究，在科學把握稅收管理的本質、規律、原則等基本理論問題的基礎上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅強有力的理論指導。因此，在改革的目標方向上，缺乏準確清晰的定位。目標設計缺乏系統論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對征管改革的方向經歷了反復探索和較長時間的認識過程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導思想，沿著職能劃分的思路。把分權制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統設計，忽視人力資源的配置管理和開發利用；在改革的進程上，對不同地區制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進度不一。帶來征管業務的不規范、信息技術應用的不統一。由此導致稅收管理改革走了一些彎路，浪費了不少人力、物力和財力，增大了改革成本。
當然，稅務部門在改革實踐中也進行了一些理論探索，但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上，缺乏在稅收管理改革實踐基礎上理論創新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾，加快建立現代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創新稅收管理理論。
推進稅收管理的理論創新，首先要轉換傳統稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討，善于總結經驗教訓，把成功的經驗系統化、理論化；其次，要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領域發展起來的管理理念、原則、方法和技術，結合我國稅收管理的實際，創造性地加以吸收和運用，形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系，并在指導稅收管理改革實踐中加以豐富和發展；還要注意不斷研究稅收管理的內在規律、原理和發展趨勢，善于抓住揭示稅收管理內在客觀性的發現性認識，創造稅收管理科學的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創新，推動稅收管理的組織創新、技術創新和制度創新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實現傳統稅收管理向現代稅收管理的根本轉變。
二、稅收管理的技術創新
科學技術是稅收管理發展的重要推動力量。創新稅收管理離不開現代科技手段的支撐。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢。信息技術的迅猛發展，對稅收管理正產生著革命性的影響，為創新稅收管理開拓了廣闊的發展空間。創新稅收管理技術，以信息技術和通迅技術為基礎，實現稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質量和效率，實現稅收管理現代化的必由之路。
伴隨著稅收征管改革的深入，我國稅收管理信息化經歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網絡運行的歷史性跨越，信息技術對稅收管理的支撐作用日益顯現，稅收管理技術有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購置相當數量和一定檔次的計算機技術裝備，與應達到的應用程度和應用效果仍有相當差距。
在推進稅收信息化建設過程中存在著不少問題，突出表現在稅收信息化建設缺乏總體規劃，軟件開發應用雜亂無序，信息系統平臺不統一，數據處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監控能力不強，導致高技術與低效率并存，高成本與低產出共生，造成人財物的極大浪費。對此，我們應當認真總結和吸取過去在稅收信息化建設中留下的深刻教訓，從戰略高度推進稅收管理的技術創新，加強對信息化建設工程組織學的研究，克服盲目性和隨意性，加強對稅收管理技術的理論研究和應用研究，徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網絡技術的潛在效能。
創新稅收管理技術，實現稅收管理信息化，是科技與管理相互結合、相互促進，推動稅收管理發展，實現稅收管理現代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現稅收管理的技術創新，推進稅收管理信息化應突出四個重點：
其一、堅持按照一體化原則，遵循“統籌規劃，統一標準，突出重點，分步實施，保障安全”的指導思想，進一步完善優化信息化建設的總體方案和具體規劃，逐步實現業務規程、硬件配置、軟件開發、網絡建設的一體化，在稅收管理信息化建設整體推進上求得新突破。
其二、從管理思想、管理戰略上突破傳統觀念和管理方式的束縛，適應現代信息網絡技術發展的要求，實現技術創新與管理創新的互動，在現代技術和科學管理有機結合上求得新突破。通過稅收管理的技術創新，改造管理流程，重組職能機構，變革管理方法，優化資源配置，規范權力運行，把整個稅收管理工作有機地聯系和帶動起來，形成上下級之間、同級之間的互動響應機制，構建起與信息技術發展相適應的管理平臺。
其三、利用先進的通訊和網絡技術，建立多層次有針對性的稅收服務技術體系。一方面大力推進網上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式，大力推進稅、銀、庫聯網，實現納稅申報和稅款征收信息的網上流轉，最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅，為實現集中征收奠定基礎。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規、涉稅事項的計算機管理系統，包括提供電話自動查詢和人工查詢系統，電子化的自動催報催繳系統；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規信息，向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導。利用互聯網提供稅收法規查詢，與納稅人溝通交流，實行網上行政，網上辦理涉稅事項，接收對偷稅違法行為和稅務人員廉政問題的舉報、投訴等等，使信息技術在方便納稅人，提高辦稅質量和效率，降低稅收成本方面發揮重要作用。
其四、以先進的信息技術和網絡技術為依托，把稅收管理全過程納入完整、統一、共享的信息系統，實施全方位的實時監控。一是建立高度集中的數據處理系統。在統一數據結構和標準的基礎上，逐步實現征收信息向地市局和省局集中，進而再向省局和總局兩級集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫操作的規范度，實現數據管理效率和質量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監控系統。從信息經濟學角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實施有效管理。因此，在加強納稅申報信息采集管理的同時，要加快與工商、銀行、技術監督、海關、公安等部門的信息交流和共享，以增強稅務機關獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統的基礎上，利用信息技術控制業務處理流程，減少自由裁量的環節和幅度，落實行政執法責任，參與稅收管理質量的控制和改進，實現對執法行為的監督制約，使稅收管理全過程每個環節責職、每個權能行使、每項工作績效，都能通過網絡透明地呈現在管理決策平臺上，提高依法行政的透明度。
三、稅收管理的組織創新
稅收管理機構是根據履行國家稅收職能需要，圍繞稅收行政權力設置、劃分和運行而形成的組織體系。設計科學的稅收管理組織結構是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結構是否合理，直接關系到能否履行好國家稅收職能，能否為納稅人提供優質高效的納稅服務，影響到稅收管理質量和效率的高低。
回顧我國稅收征管改革歷程，有關方面一直在尋求建立一個科學高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構的撤并調整，特別是新稅制實施后，征管組織機構處在不斷的調整變化之中，有的撤銷稅務所，按區域設置全職能分局；有的在分局下還設有中心稅務所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設征收局、管理局和稽查局等專業局；有的仍留存著一直游離于機構改革之外的外稅局、直屬局。總的說來，這些改革措施始終沒有打破原有征管機構的層級，沒有跳出按征、管、查設置機構的框框，沒有沖破地區行政管轄范圍的界限，沒有發揮運用網絡技術構造組織結構的優勢。稅收管理組
織機構龐大臃腫，管理層
級環節過多，機構設置不統一，職能部門交叉重疊，權力結構過于集中，管理組織過于分散，資源配置不講成本效益，組織結構效率低下的問題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。
要從根本上解決征管組織結構問題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進稅收管理機構的改革創新。隨著國民經濟和社會信息化建設步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機構改革創新的著力點應放在依托信息網絡技術，打破部門約束和層級限制，根據稅收管理的內在規律，優化管理資源的配置，使傳統封閉的機械式組織向現代開放的網絡化組織方向發展。
一要減少管理層次，收縮征管機構，確立稅收管理機構改革的總體目標和基本框架?，F代管理組織理論和發達國家的實踐證明，要提高組織結構效率，必須減少行政管理層次，精簡管理機構，實現組織結構的扁平化。我國目前稅收管理組織結構，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個層級，除基層分局外，有4級行政管理層。世界上很少有這種5級架構的征管組織體系。要創新稅收管理組織結構，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結構，沖破行政區劃的約束，根據經濟區域、稅源分布、規模大小，設置稅收管理機構。從改革的漸進性考慮，稅收管理機構改革的近期目標可以定為實行總局、省局、市局、縣局4層組織結構。今后條件成熟時，對省級局還可以進一步考慮打破行政區劃，根據經濟區域進行撤并，設置跨省大區局，如像人民銀行跨省設置分行機構。
二要統一征管機構設置，實現基層征管組織結構的扁平化。根據企業組織理論學的研究，企業管理組織機構設置通常有四種模式，即以產品為基礎的模式、以職能為基礎的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機構的改革目標和國外稅收管理機構設置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結合的模式設置內部機構。在基層局(縣、區局和將來實現征管實體化的地市級局)適宜按職能分工和納稅人類型相結合的模式設置機構，除稽查局可作為外設機構外，其它專業局都應全部轉為內設機構，同時還應撤銷過去外設的直屬局、外稅局，實現對內外稅、不同行業、不同預算級次企業的統一管理。基層局的主要職能是對轄區內稅源稅基的控管。分類管理是專業化管理的基礎，對納稅人實施分類管理是國際上許多國家的成功做法。
三要構建與信息化相適應的稅收征管運行機制，實現稅收征管的信息化。利用信息技術改變稅收管理的流程和組織結構，建立一種層級更少基層管理人員權責更大的管理體制。在縣(區)局內部，根據稅收征管和信息化的內在規律，重新設計和優化稅收征管業務和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務機關辦理的涉稅事項集中到前臺辦稅大廳實行全方位服務，解決納稅人多頭多次跑的問題；將納稅評估、調查執行、稽查審計等稅務機關找納稅人的所有管理事項，集中到后臺實施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問題。
四、稅收管理的制度創新
深化稅收管理改革，既需要消除不適應現代稅收管理發展要求的制度性障礙，更需要針對解決新情況、新問題作出新的制度安排。優化稅收管理制度設計是稅收管理改革與發展重要內容，也是從制度層面解決當前稅收管理存在問題的必然要求。稅收管理的制度創新應當緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務機關管理效能，降低稅收風險即法定稅收與實際稅收之間差額這一稅收管理目標，在稅收管理制度體系優化設計上求得新突破。
當前稅收管理制度創新應當突出兩個重點。
(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實申報納稅，解決稅務機關與納稅人信息不對稱的問題。
一要建立以納稅人為中心的稅收服務制度。稅收服務是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務從過去的道德范疇上升到行政職責，構建起以納稅人為中心的稅收服務制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務的制度保障，包括設立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識的權力，使納稅人有能力自覺、及時、準確申報納稅，減少無知性不遵從；設立以客戶為導向的程序制度，確保辦稅公平公開，程序簡便規范“一站式”服務到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設立完善的權益制度，確?？陀^公正開展行政復議，主動實施行政救濟，保障納稅人合法權益，減少情感性不遵從。
二要建立以納稅評估為基礎的納稅信用等級制度。納稅信用度的高低直接體現著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實施納稅信用等級制度，根據納稅人納稅誠信度實行差別管理，對信用等級低的納稅人嚴加管理。制定鼓勵誠信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發展緊密相聯的無形資產。讓依法納稅者受到社會廣泛尊重，使誠信納稅者得到實惠，增強忠誠性遵從的榮譽感；讓失信違法者付出利益代價和榮譽代價，促使納
稅人誠信納稅。
同時要把建立納稅信用等級制度與建立納稅評估制度緊密結合起來，建立起科學的納稅評估機制。
三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強化稅收管理的重要舉措。對外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴懲知法違法者，對不按規定履行納稅義務，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預防性遵從。
(2)要著眼提高稅務機關內部管理效能，約束稅務人員尋租，對工作業績進行有效激勵，解決管理者與被管理者信息不對稱的問題。
一要建立科學的稅收管理績效考核制度。考核稅收管理績效是促進稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績效考核導向至關重要。要徹底扭轉過去績效考核重收入輕管理，重上級機關對下級機關輕機關內部考核的傾向，從組織收入型向執法保障型轉變。要以正確實施國家稅收政策，降低稅收風險為目標，將績效監控和評價貫穿稅收管理全過程，使績效考核成為加強管理的有效手段。可以考慮從上級機關對下級機關和機關內部兩個層面建立績效考核制度。上級機關對下級機關的績效考核，應從稅收風險、執行政策、服務質量、人力資源利用、成本效益等方面，通過客觀科學地制定考量目標和指標體系，準確評價下級稅務機關稅收管理的成效和不足，激勵先進，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進方向。對機關內部工作人員的績效考核，應重點圍繞行政行為、行政過程和行政結果等方面進行考量，可采取事項與崗職相結合的績效考核辦法，通過定崗位、定職責、定事項、定人員、定目標、定指標、定獎懲等方法，充分運用計算機網絡對稅務人員工作業績進行有效的監控和評價，使個人工作績效與集體組織績效高度關聯，激發個人和群體奮發向上的活力。
一、環境問題的部門性反應：傳統部門法的“綠化”
對于法律而言，環境問題既是一個古老的問題，又是一個嶄新的問題。之所以稱環境問題為法律的一個嶄新的問題，主要是指在工業革命以來形成的當代環境危機背景下，法律理論和實踐所面臨的全方位沖擊，以及從法律價值、法律制度到法律規范所面臨的多層次挑戰。法律作為人類社會的基本規范，其作用在于調整因開發、利用、保護、改善環境所發生的社會關系，以建立人與人、人與自然和諧共處的社會秩序。法律對于當代環境問題的關注和反應，最早體現在民法、憲法、行政法、刑法、訴訟法等傳統部門法的不斷“綠化”，即通過傳統部門法的個別法律規范的增設、調整和修訂，以及零星法律制度的創設、修正和補充，解決因環境問題而產生的社會沖突和法律糾紛。
(一）憲法對于環境問題的反應
伴隨資本主義革命而產生的近代法治主義思想，推動了以保障人民的自由和權利為本位的近代憲法的形成，同時，國家通過確立憲法至上以消除封建社會的專制和特權的影響。近代憲法的核心內容在于關注對個人自由、平等權利的法律保障，但是，自由資本主義向壟斷資本主義的發展，使得社會出現了以多數人的不自由、不平等換來少數人的自由、平等的不良狀況，這不僅造成了各種社會矛盾的激化，而且帶來了環境危機、社會動蕩等一系列嚴重的社會問題，直接影響到社會的安定和人民的生存。19世紀末至20世紀初，團體主義、干涉主義思想在西方發達資本主義國家應運而生。團體主義主張，社會是由個人構成的有機整體個人的連帶關系是社會存在的基礎，促進社會利益和和諧發展，因而成為國家的重要責任。干涉主義強調政府除了保障公民的自由和平等權利之外，還應當從社會整體目的出發，對社會福利、勞動保障、環境保護等各種問題予以關注和解決，并對以個人主義和自由主義為基礎的社會經濟活動進行必要干預。對環境問題的國家干預與管制漸漸與團體主義、干涉主義的要求形成了內在契合，一些國家的憲法中紛紛出現涉及環境保護的條款，或者通過原有憲法條款的擴大解釋，規定國家和政府的環境保護公共職責以及公民的環境權利。
對于發展中國家而言，雖然憲法產生的法理邏輯不同于西方發達國家，但也紛紛從本國的國情出發，在憲法中規定了環境保護的條款。例如，在1976年《印度憲法》中的第48A條款規定：國家應盡力保護和改善環境，保護國家森林和野生生物，并將這一規定作為國家政策的指導原則。又如，《東帝汶民主共和國憲法》宣布：所有人享有人道、健康與生態平衡的環境權，并有義務為后代的利益保護并改善環境。根據學者在20世紀90年代中期的統計數據，世界6個國家或地區的憲法規定了國家保護與改善環境的目標或義務；41個國家或地區的憲法規定了作為基本人權的環境權|1|(294一298)。在我國，自政府代表團出席1972年人類環境會議以后，環境問題開始引起了中央政府的關注和重視，1973年召開了第一次全國環境保護工作會議，開啟了環境保護工作和環境保護法律與政策發展的序幕。我國在憲法這一最高法律等級層次，也較早地關注到環境保護問題，1982年修訂的《憲法》第26條首次明確規定了“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的職責。憲法中環境保護國家職責的規定，為環境法治的展開奠定了基礎。
(二）行政法對于環境問題的反應
行政法作為資產階級近代民主和法治的產物，在“三權分立”理論的基礎上產生，并伴隨著資本主義的發展而不斷演變。在法治國家的理念下，近代行政法以保障自由權、平等權為中心，強調國家的目的在于消極地排除人民福利的障礙，以減少人民生活和社會經濟活動遭受干涉和壓制。因此，為需要扮演“守夜人”角色，因而，行政法的干預和管制范圍，主要限于國家安全、社會治安、個人權利和自由的保障與救濟等。到了20世紀初，放任自流的資本主義自由競爭的弊端開始顯露無政府狀態的盲目競爭和壟斷，不僅造成了社會資源和財富的巨大浪費，還導致了環境危機等大量社會問題的發生。此時，政府被要求負擔起充實人民社會權利和積極興利的責任，為適應社會由個人主義的權利本位觀向團體主義的社會本位觀轉變，行政法也由消極的依法行政向積極的社會行政邁進。環境問題的凸現以及市場失靈的存在，使得作為調整國家行政關系的行政法不得不作出相應的改進，它試圖通過積極的國家干預和行政法律管制應對日益突出的環境危機。一方面，隨著國家行政目的的轉變，把對環境污染和環境破壞的行政法律管制納入國家行政權力的范疇，以適應國家對環境進行干預和管制的需要；另一方面，通過積極的環境行政法的擴張措施，如環境管理機構的設置、環境規劃的編制、對環境侵害的控制、環境標準的設定、環境行政處罰的實施、環境行政許可的推行、環境糾紛的行政裁決與處理、環境損害的行政救濟等，確保國家實現一個安全、健康、持續的環境的行政政策目標。
(三)民法對于環境問題的反應
近代民法的核心思想是基于個人主義權利本位觀的私法自治觀念，即當事人可按照本人的自由意思創設、變更與消滅其私法上的權利義務關系，同時，當事人根據自由意思所為的表示具有法律拘束力并受到保護。私法自治主要表現為絕對所有權、契約自由和過失責任等三大內容。以絕對所有權為例，它承認所有權是所有人享有的對物的絕對無限制的占有、使用、收益和處分的全面的、完整的權利。然而，隨著社會利益的日益彰顯，要求一定程度改變對個人自由和權利的放任，并由團體主義的社會本位思想對其進行控制，從而，民法私法自治的觀念開始順應社會法理的要求，并對所有權絕對自由、契約自由、過失責任三大內容進行修正，使其受到公共利益和公序良俗的限制。例如，基于環境保護的要求，將絕對所有權修正為所有權須受一定限制，包括所有權效力范圍、所有權行使以及確立所有權負擔等方面，使所有權的享有和行使能夠尊重社會公共秩序、福利和環境保護的要求。民法對于環境問題的反應還包括重構環境污染侵權行為構成要件、將無過失責任原則作為環境污染特殊侵 責任，等等。
(四）其他法律部門對于環境問題的反應
除了憲法、行政法、民法對于環境問題的法律反應，其他部門法也出現了一些積極的變化。在刑法方面，面對日益嚴峻的環境問題，用最嚴厲的刑法來懲治嚴重危害環境的犯罪行為就成為最佳選擇各國刑法中相繼增加了有關環境犯罪的內容，刑法所保護的法益也開始突破傳統觀念的束縛，擴展到了與環境相關的法益12。刑法對于環境問題的法律反應主要包括增設污染環境罪、規定特殊情況下的環境危險犯、重構環境犯罪因果關系、確認法人作為環境犯罪的主體、規定對環境侵害的刑事處罰等。在訴訟法方面，針對環境污染案件特點出現了一些訴訟規則的修正和新型訴訟形式，如放寬個人起訴資格、推行環境公民訴訟、規定舉證責任轉移規則、確立“疫學因果論”和“因果關系推定原則”等因果關系證明方法、延長環境污染侵權的訴訟時效等。
憲法、民法、行政法等傳統部門法的歷史遠比環境法久遠，通過以上分析可以看出，它們在環境法律部門形成之前，就適應環境保護社會實踐的需要并根據自身的特點作出了一些相應的法律修正、調整和改進，這些部門法在環境保護方面的法律規范至今仍然是解決環境問題不可缺少的法律組成部分。但是，必須認識到，傳統部門法因其自身法律價值、學術傳統、理論體系和研究范式等方面的歷史限制，往往難以真正融入環境問題的時代語境和現實背景，這也成為制約傳統部門法應對環境問題能力的一個障礙。
二、環境問題的部門化應對：環境部門法的形成和發展
20世紀60年代開始，一些西方發達國家和地區大氣、水、海洋、固體廢物、土壤、核放射的污染防治立法，以及土地、水資源、森林、野生動植物、國家公園等自然與自然資源保護立法的大量涌現，催生了現代法治意義上的環境法。在西方發達國家，隨著環境法律、法規數量的擴大和體系的形成，特別是一些國家和地區環境綜合法、環境基本法和環境法典的產生，大大推動了環境法部門化的形成和發展。例如，1967年日本頒布的《公害對策基本法》、1969年美國頒布的《國家環境政策法》都現竟為立法目的，全面地促進了對環境問題的綜合性、系統性的法律應對。作為具有共性的法律規范的集合，環境法律部門或法律體系是指由一國現行的有關保護和改善環境與自然資源、防止環境污染和其他公害的各種規范性文件所組成的相互聯系、相輔相成、協調一致的法律規范的統一體131<P68)環境法律部門包括環境基本法、單項環境法、環境法規、環境標準、部門環境規章，以及國際環境條約等不同的法律淵源，它們共同構成了環境法律部門的內容，并使之成為各國、各地區應對當代環境問題的基本法域和環境法治的中心內容。
我國于1979年頒布了《環境保護法》試行法，當時的法學界普遍認為，環境問題屬于經濟活動的副產物，因而應歸屬于經濟法調整范疇。作為這種觀點的體現，在1979年我國法學教育的學科分類中，將環境法學劃歸經濟法學，并將其作為經濟法二級法學學科下屬的三級法學學科。隨著我國環境法制實踐的快速發展，1989年我國正式頒布了《環境保護法》，其間，森林、草原、野生動物、水、土地等單項自然資源立法，以及大氣、水、海洋、噪聲、固體廢物等單項污染防治立法迅速發展。一些環境法學者認識到，環境法不僅解決經濟發展的問題，還解決人與環境之間的生態問題；不僅其目的與經濟法不同，而且環境法的原則、制度和技術性調整方法都與經濟法存在天壤之別。因此，很多學者呼吁將環境法作為一門獨立的部門法。在20世紀80年代后期，這種觀點逐步為實踐部門和學界所接受，特別是1992年聯合國可持續發展大會后，可持續發展成為全球性的廣泛共識，加之我國環境法體系的建設已初具規模，環境法的獨立部門法地位得到廣泛的認可14。在1997年國務院學位委員會調整法學教育學科設置時，明確地將“環境與資源保護法學”納入法學的十個二級學科之中。目前，我國環境法已經形成了可持續發展目的統領下，由以開發、利用、保護和改善環境社會關系為調整對象的龐大法律規范組成的獨立部門法，以適應不斷發展的環境法制建設的實踐需要。如今，政府與民眾對于日益嚴重的環境問題的關注，以及環境保護行政與司法機構的依法設立和運轉、大量專門性環境法律、法規的制定和實施、法學界環境保護自覺意識的產生等，都推動了環境法作為我國獨立法律部門的形成和發展。數量龐大的立法、獨具特色的制度、獨立的價值目標、國家學認可、法學核心課程的設置等都說明，環境法作為一個獨立法律部門的存在已是無可爭辯的事實。
當代社會所追求的可持續發展的價值目標構成了環境法的倫理道德基礎，環境法從環境問題出發，以保護環境和促進可持續發展為價值目標，在其法律理念、法律目的、調整范圍、調整方法和手段等方面，產生了一些與傳統部門法不同的部門法特點。早在20世紀60年代末，羅馬俱樂部就斷言：通過有計劃的措施，而不是通過偶然性或突變，來達到合理的持久的均衡狀態的任何深思熟慮的嘗試，最終都必須以個人、國家和世界的價值和基本目標變革為基礎161(151)。盡管傳統部門法對于環境問題的法律反應措施一定程度推動了環境問題的法律回應，但是，傳統部門法與現代意義上環境法相比較而言，兩者在環境保護的價值目標、理論旨趣、社會功能等方面均存在較大差異。以環境保護的刑法反應為例，傳統刑法環境條款保護的法益主要是人的生命健康和財產權利，它立足于近代以來占主導地位的人本主義哲學思想和人類中心主義的價值觀，主要保護與人類有關的生命、健康、財產、安全等利益。傳統刑法雖然有與危害環境、自然資源相關的犯罪，但犯罪行為的構成通常是因為這種行為以環境、自然資源要素的侵害為媒介而侵犯了人的健康、財產等權利，因此，傳統刑法仍然是局限于對傳統法益的保護121。同時，環境刑事法律規范服從于刑法之預防和懲治犯罪的根本目的，并且主要是通過對環境犯罪的威懾和懲罰的方式間接地達到環境保護目的，而不是通過采取積極、主動的預防性法律措施達到環境保護法律目的。與刑法重視保護人的健康和財產權利的法益不盡相同，環境法所保護的法益還包括環境本身，即確?？諝狻⑺?、土壤等自然環境要素的健康和安全，保護自然生態系統的平衡和良性循環，以及維護當代和未來世代人類社會賴以生存和發展的基礎一環境與生態的可持續性。
可持續發展的價值目標要求人類對于當代人、子孫后代乃至自然承擔更廣泛的責任，這就要求對法律和組織結構進行改革，以強調共同的利益、充滿健康與福利的環境，對所有人類包括子孫后代都是至關重要的，這是對法律結構進行一些必要改革的出發點與傳統部門法對于環境問題的分散、零星反應不同，不斷部門化、體系化的環境部門法不僅具有規范、強制、引導、矯正等全方位的法律功能：而且能夠推動和促進社會可持續發展環境價值觀的形成和法律實現。環境法的可持續發展價值目標具有歷史的時空性，它不僅需要考慮當代人類利益開發、利用和保護環境的公平秩序，而且還需要考慮子孫后代利益乃至地球上的其生命。當代社會環境價值應當建立在對人類與自然和諧關系的科學認識基礎之上，在承認自然資源承載力和環境容量是有限的前提下，實現人和自然的共處、共生與和諧，即由絕對的人類中心主義轉向人與自然和諧發展的價值取向，將人類社會經濟活動與保護生態環境的可持續性聯系在一起。在這個意義上，環境部門法對傳統部門法而言，不是一種簡單的修正和補充，而是一種法律價值觀念上的沖擊和挑戰。目前，以可持續發展為價值追求和立法目的的環境法，已經成為我國環境保護社會實踐活動的法治基礎和核心。
與此同時，需要指出的是，環境部門法作為我國法律體系的一個新興的獨立法律部門，它在法學教育和理論研究上已經形成了與其他傳統部門法彼此獨立、相互平行的法學教育、理論研究和知識發展形態。因此，對于環境部門法而言，如果過分強調環境部門法的獨立性，同樣容易造成環境法與其他部門法之間知識、價值和方法的隔絕，并喪失其對環境問題的法學整體把握和多部門的交叉視角。一般認為，一個國家或地區的法律體系是由其全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體我國現有的部門法理論形成于蘇聯的法律體系理論，它是以法律調整的社會關系為基礎而進行法律部門劃分的。長期以來，我國法學教育和理論研究形成了以部門法為依托的分門別類的專業化教育和理論研究格局。部門法劃分雖然推動了我國法學教育和理論研究的專業化發展，但是，如果過于強調部門法的獨立性，不僅很容易造成其封閉、自戀的部門法意識，而且往往會帶來部門法的視角狹隘化、理論體系封閉化和方法程式化等不良后果。因此，環境法的部門化發展并不意味著它能夠脫離其他的法律部門，相反，環境部門法應當拓展與其他部門法的持續、深入的對話、溝通和互動，防止因環境部門法的封閉化而導致其與環境問題的法律應對與回應的開放性要求相背離的狀況。
考察我國環境法在三十余年時間內的發展歷程，它很大程度表現為環境法涵蓋領域的不斷擴大及其調整范圍的不斷拓展，包括環境法對污染控制耐大、從污染控制領域向自然與自然資源保
護領域的延伸，以及對氣候變化、轉基因生物體造成的一些新型環境風險問題的應對。然而，環境法涵蓋領域的橫向的擴大和拓展并不能掩蓋我國環境法縱深發展動力不足的突出問題。不可否認，我國環境法理論研究很大程度上得益于生態學、環境倫理學、環境哲學、環境經濟學等非法學學科理論觀點和成果的引入。比較而言，環境部門法與其他傳統部門法的對話、溝通與互動反而顯得不足與乏力。然而，環境法在其自身發展過程中過多地“借鑒’環境倫理學、環境哲學等非法學話語而求新、求異，以及對傳統法學的學術傳統、法理智慧和規范性方法的“革命”，其實一定程度上是造成環境部門法與其他傳統部門法疏遠甚至隔絕的根本原因。事實上，與其他傳統部門法的對話、溝通和互動，才是我國環境法縱深發展的根本法治動力和基本知識來源①因此，環境法學界絕不應忽視傳統部門法理論資源及其規范性方法，而埋頭建構一個封閉的、自說自話的部門法。
三、環境問題的跨部門協同：部門法之間的對話、溝通與互動
環境部門法的形成和發展，絕不意味著對環境問題的法律應對和回應是環境法一個部門法的任務。由于環境問題的開放性、復雜性、廣泛性，環境部門法與其他部門法之間在對話、溝通與互動的基礎之上，形成整體性的跨部門協同的法律合力至關重要。其間，就環境部門法和其他部門法的關系而言，一方面，環境部門法應當積極通過拓展和深化與其他部門法的雙向的對話、溝通與互動，汲取其成長、成熟所需要的法學理論和實踐養分，使之能夠以一種更加成熟的法律理念、更加有效的法律手段應對環境問題的挑戰；另一方面，傳統部門法不能無視環境部門法價值觀念的沖擊和挑戰及其法律變革的呼吁，改變自身封閉、自戀的部門法心態和思維方式，積極促進其自身理論和實踐的開放與變革，并有效地對社會現實環境問題予以回應。當然，既不同于傳統部門法的早期“綠化”一一種基于環境問題的法律反應，也不同于環境法目的、價值、理論體系的內向型建構一一種基于環境問題的環境法部門化回應，環境問題的跨部門協同要求環境法與傳統部門法從解決環境問題的客觀要求出發，打破部門法的觀念束縛和理論隔閡，彼此之一種基于不同部門法理論視閾、目的、價值取向、方法論等方面的差異而形成的更高層次的法學理論與實踐的交流與整合。無疑，環境法與其他部門法的這種對話、溝通與互動，有利于各自拓寬視閾、拓展思路、重構價值、更新方法，促進環境法與其他部門法的協同發展，也唯有如此，才能有效地推動我國環境問題的法律解決和環境法制的縱深發展。同時，有學者還認為，在環境法與其他部門法的溝通與對話中，每一方秉持自己的問題意識而轉變自身審視問題的立場和視角來促進部門法之間的溝通和協調，從而正是通過這種環境法與其他部門法的換位思考一轉變慣常審視問題的立場和角度，提出全新的發現問題、解決問題的思路和方法。這種對話有利于我們更加清楚地認識環境法與其他部門法各自的立場、觀念和方法，更加明了自身的根基和處境。
(一）建立面向環境問題、以解決環境問題為共同目的的跨部門協同機制
1淡化部門法意識、摒棄學科成見，以解決環境問題的共同目的來消弭部門法之間的理論隔閡和觀念差異，提高環境法和傳統部門法對于環境問題的應對與回應能力。不可否認，行政主導下的學科劃分和學術資源配置體制，是造成我國各個學科山頭林立、彼此隔絕的重要原因，我國法學教育與理論研究的部門法意識濃厚、學術成見根深蒂固的現狀都與此有關。這種積弊直接造成了我國部門法之間對話、溝通與互動的現實障礙。環境保護實踐是檢驗我國環境法制建設的唯一標準，我國現實與潛在環境問題的嚴峻挑戰，是推動我國環境法與其他部門法之間對話、溝通與互動的現實動力和客觀基礎。針對環境問題的法律應對和回應，盡管存在著視閾、價值、方法等方面的差異，傳統部門法與環境部門法有著環境問題的共同邏輯起點，兩者的目的也同樣應當是促進部門法對于環境問題的法律解決。因此，無論是環境部門法還是其他部門法，都應當淡化部門法意識、摒棄學科成見、克服現實障礙，從應對環境問題的客觀要求出發，消弭部門法之間的理論隔閡和觀念差異，并通過部門法之間的對話、溝通與互動，取長補短，以部門法的理論與實踐發展為基礎，共同解決我國日益嚴重的環境問題。
2建立環境問題跨部門法學理論和實踐研究和交流的學術平臺和學術機制。真實、客觀地面向 中發現和提煉法學理論問題，并通過承載法律價值的制度與規范去解決環境問題，這不僅是環境法理論研究的根本進路，也是其他部門法理論研究的基本動力。環境法等部門法的理論研究不能停留在部門法內的狹隘視野之內，需要改變部門法研究環境問題的慣性思維和慣常方式，自覺地通過部門法之間的對話、溝通與互動，在環境部門法與其他部門法的交叉地帶，秉承批評性、創新性的法學思維方式，發現新的問題、提出新的思路、考慮新的范式、形成新的價值、確立新的制度，最終形成環境問題跨部門回應的法律合力。因此，應當建立環境問題跨部門法學理論和實踐研究和交流的學術平臺和學術機制，并通過必要的學術資源配置和靈活多變的學術交流形式，鼓勵并扶持圍繞環境問題的跨部門法學研究和交流，推動環境部門法與其他部門法的共同成果的產出。
3以我國涉及環境問題的相關立法實踐活動為基礎，推動和促進環境法與其他部門法的協同。近些年來，我國政府、公眾和學界對于環境問題的關注不斷升溫，各項立法活動也越來越多地涉及到環境問題。除了專門的環境與自然資源立法之外，我國民事、刑事、經濟、行政等立法活動中，環境問題日益成為一個引人注目的話題。特別是在近幾年我國《物權法〉>、《侵權責任法》的起草和制定過程中，以及學界對于制定民法典的呼吁和探討，既為民法與環境法學界的對話、溝通與互動提出了更為現實的迫切要求，也為其創造了良好的社會氛圍和學術空間。例如，在《物權法》、《侵權責任法》的制定過程中曾經出現了民法與環境法學界的對話熱潮?！段餀喾ā分贫ㄉ婕暗淖匀毁Y源物權及其環境保護功能問題、《侵權責任法》涉及的特殊環境侵權及其救濟問題，都成為民法和環境法學者共同關注的理論話題的現實動因。加強環境法與其他部門法對話、溝通和互動的一個關鍵問題是，在環境問題相關立法起草研究和征集意見過程中，應廣納專家和公眾的意見和建議，特別是吸收不同法學領域的學者共同參與相關立法的起草研究，改變有關行政部門主導相關立法，以及部門法專家壟斷部門法起草研究的不良狀況。
(二）當前跨部門協同需要關注的主要法律問
題
1憲法中可持續發展目標和公民環境權的確立問題。近些年來，越來越多的國家在憲法中將可非共和國憲法〉第24條款宣布：通過合理的立法和其他措施，為今世后代的利益而確保環境得到保護。這些措施在促進正當的經濟和社會發展的同時，應確保生態上可持續發展與可持續利用自然資源。又如，法國2005年將《環境》納入到《憲法》之中，它明確規定：為了實現可持續發展，作出滿足當代需求的選擇時，不應影響后代以及其他民族滿足其自己需要的能力?！董h境》第6條特別規定：公共政策應當促進可持續發展，協調保護及利用環境與經濟發展、社會進步之間的關系。當前，除了需要研究和探討可持續發展目標在我國憲法中的確立問題，公民環境權入憲問題也需要引起憲法和環境法學界的共同關注。環境法學界既有觀點認為，“環境權是一項基本人權，只有將其轉化為憲法上的公民權，才能為環境權的保障和制度化、法律化奠定根本基礎和制度根基”;也有觀點指出，因環境運動而產生的各種憲法上保護環境的特定條款，并不能理所當然地將其視為環境權的確立，它只不過是在環境問題日益嚴重的情況下向公眾發出的吶喊，是對環境保護政策的宣揚、理念的揭示。目前，環境權的學術討論主要還是局限于環境法學內部，尚未得到憲法學界的反響和回應。探討環境權入憲的可行性、環境權入憲的具體策略等現實問題，都需要集中憲法學和環境法學的共同智慧。
2環境行政權力及其運行的社會機制問題。在環境保護公共領域政府環境行政權力的介入和環境行政管制的施行，成為各國應對環境問題所采取的主要法律措施和基本法律手段。面對復雜的環境問題，先前行政法的消極法治已于事無補，行政法從消極法治向積極法治的轉變成為必然。行政法對環境問題的積極應對，以及國家對環境污染和破壞行為監督管理的日益加強，推動了現代行政法的整體轉變。適應現代國家行政服務與效率的要求，環境公共行政對行政法治進行了新的詮釋：基于環境公共行政的需要，法律不再僅僅是束縛政府的工具，而且還成為指示政府環境行政的方針和準則，執法者可以從法律目的和原則出發，積極運用日益擴大了的環境行政權力和自由裁量權，針對復雜的環境問題采取及時、有效的行政法律措施。對于我國而言，當前需要行政法和環境法學界共同關注的一個重要問題是如何建立公平且高效的環境行政權力及其運行的社會機制，它可以包含或引申出如下 行政控權的矛盾；如何增強環境行政的實效性，破解地方保護主義等現實難題；如何建立環境行政的信息公開機制、公眾參與機制、社會監督機制和政府責任機制；如何將環境行政管制與市場經濟手段進行有效的結合；如何通過供給行政、社會行政、助長行政等非權力性授益行為，以及環境行政合同、環境行政指導、環境行政獎勵等非權力方法推動環境保護公共目標的實現等。
3適應環境保護要求的民法變革問題。盡管民法作為私法在解決環境問題方面存在著一些局限性，如民法解決環境糾紛的事后補救、司法消極干預、訴訟效力限制等方面，都會影響到民法在環境保護方面的作用，但是，民法在解決環境問題的作用仍然是不可或缺的。呂忠梅指出：在解決環境問題的公法調整手段中，通過啟動私法機制，可以有效防止“政府失靈”，從而優化環境資源配置、協調環境保護與經濟發展之間關系。與民法進行對話，就是為了在傳統民法中尋找解決環境問題的有效策略和方案。在物權方面，環境法學者提出的水資源、森林資源等自然資源物權生態化、礦產資源社會化的主張，將水權、林權等作為一種特殊的準物權以借助于民法權利促進其生態保護的觀點，以及建立環境物權（排污權）生態物權的倡議等，都需要民法和環境法學界在未來持續地予以探討和溝通。在環境侵權方面，應對新型的環境風險侵害以及對于環境本身的損害賠償問題，也需要發揮環境法與民法學界的共同智慧。而圍繞著我國民法典制定的討論，有環境法學者歸納了其中需要關注的幾個具體問題：環境權的創立、民事主體范圍的擴張、自然資源物權的生態化、環境資源權利交易的市場化以及強化環境侵權的預防機制并擴展損害填補的范圍等。環境問題既向傳統民法提出了嚴峻的挑戰，也為民法的創新與發展注入了生機與活力。
此外，環境法與刑法、訴訟法等其他部門法的協同也不可忽視。刑法是打擊環境犯罪的有力武器，需要借助于刑法與環境法的對話、溝通與互動構筑環境保護的最后防線②。例如，我國1997年刑法修訂中專設的第六章第六節危害環境公共管理秩序罪中第338條規定的重大環境污染事故罪，由于一直以來其犯罪構成僅將環境污染事故造成的人身、財產損害的嚴重后果作為構成該犯罪的必要條件，而忽視污染事故對環境本身造成的污染損害的生態環境方面未能發揮應有的作用。而最近的《〈刑法〉修正案（八)》對原有的環境污染事故罪作出了新的規定，將污染造成的環境本身損害的環境法益作為獨立考量的污染損害后果它體現了我國刑法與環境法學界共同努力的結果。又如，當前，學界和環境行政、司法部門熱議的建立環境公益訴訟制度、設立環境法庭等問題，都需要環境法與訴訟法學界的共同關注
