時間：2023-06-05 09:57:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇自然資源管理，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號C931.2文獻標識碼A文章編號1002-2104(2012)07-0172-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.07.028
隨著我國經濟的高速發(fā)展，自然資源的有效利用與保護問題的重要性日益凸顯，市場與政府的調控機制有時無法發(fā)揮最優(yōu)協(xié)調作用，因而公眾參與作為一種合法參與決策、施政行為逐漸倍受重視。國內外學者在對森林資源、水資源、能源、礦產資源乃至再生資源的管理研究中揭示出公眾參與的重要性，公眾參與作為一種信息交流過程有助于決策制定者更好地理解參與過程，有利于管理信息的搜集和共享，促使利益相關者直接參與計劃和決策的制定［1-2］。公眾參與有利于提高自然資源管理決策制定的科學性和公平性，近些年來，政策制定者、專家或者利益代表者逐漸在公眾決策問題上例如資源管理、規(guī)劃方面共同發(fā)揮著合作決策作用［3-4］。公眾參與自然資源管理過程體現(xiàn)出公眾對自然資源的保護意識，參與式管理有助于培養(yǎng)公眾可持續(xù)利用資源的價值觀，使公眾在參與過程中自覺意識到自然資源的稀缺性和保護資源的必要性。
公眾參與自然資源管理的研究在我國興起較晚，相對于發(fā)達國家成熟的參與模式和成功的參與實踐而言，我國在公眾參與自然資源管理的具體參與模式和途徑還亟待完善，而這一過程則需要從發(fā)達國家成功的實踐成果中汲取經驗。因此，本文從實踐角度出發(fā)，對發(fā)達國家和發(fā)展中國家公眾參與自然資源管理領域的典型案例進行歸納總結，從參與主導發(fā)起者、參與意識、參與途徑、參與主體和法律保障等方面進行對比分析，總結歸納出三種不同主導型參與模式，并就模式特點、模式間比較以及演進過程進行一系列分析，以期通過案例對比研究，對我國實施公眾參與自然資源管理提供可借鑒措施和路徑導向。
1國內外典型案例對比研究
國內外許多國家在公眾參與自然資源管理領域均有一些成功案例，但不同國家的實踐模式多有不同，因無法將各個國家的實踐成果一一枚舉，故本文按照發(fā)達國家與發(fā)展中國家進行實踐模式對比分析。
1.1發(fā)達國家公眾參與自然資源管理的案例背景
早在1979年，美國環(huán)保署就在其頒布的法規(guī)中指出公眾參與公共決策的重要性，并就公眾會議、咨詢小組、許可證實施細則、財政資助協(xié)議等做出相應規(guī)定；2003年，美國環(huán)保署制定了《公眾參與政策》，就促進公眾參與提出了一系列要求［5］。
匈牙利的圣安德烈城為了協(xié)調不同需求，在1997年1月提出土地利用整體計劃，該計劃由Gooncool環(huán)境協(xié)會承擔，為了保證當地政府和主要土地利用部門的有效合作，在倡議階段舉行了一次圓桌會議，并就土地利用計劃的每個主要決定達成一致［6］。
盧小麗等：公眾參與自然資源管理的實踐模式中國人口·資源與環(huán)境2012年第7期管理委員會模式是西方國家在自然資源管理中多采用的公眾參與模式，管委會在公眾參與過程中會提供顧問支持，公眾通過參與管委會組織的論壇活動將自己對自然資源管理的具體建議和想法呈交給管委會［7］。澳大利亞的Grampians Wimmera Mallee委員會致力于運用公共咨詢在給公眾提供服務時，使公眾獲得參與決策的機會，然后自覺地參與循環(huán)用水戰(zhàn)略的實施過程［8］。
在奧地利圣珀爾騰，通過對女性參與者進行訪談來搜集有關利益相關者動機和行為信息，逐漸改進原有制定的公眾參與水資源管理過程；通過焦點小組內的參與性討論和情景工作團隊的參與決策，使各利益相關者將公眾參與討論過程看做自愿參與過程，從而有利于水資源管理［9］。
1.2發(fā)達國家公眾參與自然資源管理模式的特點
西方國家在早期工業(yè)化進程中，人口增加、大規(guī)模工業(yè)生產造成大量自然資源掠奪式消耗和生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，國外學者已經認識到自然資源的稀缺性和資源效率提升的重要性。因此，發(fā)達國家在公眾參與自然資源管理的初始階段，重視運用法律手段來規(guī)范參與行為；隨著公眾參與意識的增強，社會團體、管委會、協(xié)會乃至社區(qū)組織的建立，非政府組織開始嘗試號召組內成員參與資源管理；與此同時，國家層面上的鼓勵和宣傳，也使諸多發(fā)達國家如日本、英國、德國等國的社會公眾開始自覺地對生活中耗用的自然資源進行管理。
綜上所述，發(fā)達國家公眾參與自然資源管理模式有如下特點：①參與行為的法律化：整個參與行為在國家法律層面上給予明確規(guī)定和保障；②參與主導的非政府化：參與主導者逐漸由政府過渡到非政府組織，直至公眾自覺參與；③參與意識的增強化：由最初的探索性和感召性參與逐漸轉變?yōu)樽杂X參與，這一轉變過程主要是受參與意識增強影響；④參與主體的廣泛化：隨著非政府組織的介入，參與主體隊伍也隨之擴大，特別是社區(qū)參與被公眾廣泛接納后，社會間的互動性參與幾乎覆蓋全部公眾。
關鍵詞：我國國土資源；管理體制；歷史；現(xiàn)狀；發(fā)展趨勢
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）12-000-01
一、歷史回顧
國土資源管理體制是附屬于國家行政管理的一類體制，指一個國家的國土資源管理機構所設定的管理結構體系，其管轄的自然資源主要包括土、木、水、礦等資源。而隨著我國經濟的不斷的發(fā)展，國土資源管理機制也在不斷地發(fā)生變化，而且到目前為止其已經經歷分散管理和集中管理兩個階段。
1.各項資源管理獨立，政府職能難以發(fā)揮
在八十年代以前，我國國土資源中的各類自然資源管理基本都是進行分散管理的，也即將自然資源分割成幾塊進行管理。因而各類自然資源管理部門都是在不同的時期建立的，其中土地管理局是由建國時期的開始發(fā)展形成的，主要的職能是土地資源的管理。但是這個時期土地管理局并不是管理所有的土地，其職能范圍只涉及農村土地的管理，而城市用地則由其他部門分別管理[1]。
直到1982年，我國政府機構才真正成立了礦產資源專業(yè)管理部門，即地質礦產部門。與此同時，還開設了許多其他的職能部門，比如說有色金屬部門、礦產資源部門等，主要用來生產和經營礦物資源。但是，在這個時期建立的礦物資源部，并沒有從事管理礦物資源行業(yè)，而主要負責開展地質勘探等工作。
2.各類資源管理逐漸得到加強，依法管理資源體制開始形成
土地資源管理工作主要是繼1986年國家土地管理局的建立才漸漸步入正軌，其剛建立時是由國務院直接領導，統(tǒng)一管理全國的土地，并且下級又分別開設土地管理機構，用來分別管理地方土地。因此土地資源管理便形成了由地方到上級層層管理的體系結構。
礦產資源部也是由國務院直接領導的國家機構，而其到1988 年才開始逐漸的形成了一套完善的礦產資源管理體系——其職能不僅僅限于地質勘探和監(jiān)測，也可以管理、保護、監(jiān)督礦物資源。但是在這個時期，海洋資源管理工作卻沒有太大的改變和進展，相關部門只是強化了其綜合管理職能，真正地作用依然被限制了。
二、現(xiàn)狀分析
1.管理體系相互交錯，過于復雜
其一，省級國土資源管理主要分為地礦局和土地局，分別用來管理礦物資源和土地資源，但是它們都是由國土資源部進行領導的；其二，各省級國土管理機構及職能之間存在很大的差別，比如說，海南省環(huán)境資源廳相當于一個國土資源管理機構，其管理范圍較廣，包括管理環(huán)境、海洋、土地和礦物資源；其三，在行政級別上，不同的行政機構又有不同的級別，其中國家測繪局所管理的省級土地屬于正局級，但是由國家土地管理局管理的省級機構大多屬于副局級[2]。
2.模塊化分工管理體制限制了我國資源管理的發(fā)展
現(xiàn)階段，我國中央政府已經開始逐漸重視國土資源的管理工作，相關部門也正在逐漸將土地、礦產和海洋資源的管理方向由傳統(tǒng)的分散轉換至集中管理的模式。但是我國國土資源管理職能仍然不夠完善，簡單的說就是下級的管理人員必須服從上級管理機構，當上級各管理機構出現(xiàn)利益沖突時，不得不迫使下級管理機構服從，另外，礦物資源管理部門至今一直未被納入國家資源管理部門，這便使各個管理機構出現(xiàn)較多的領導，最終導致管理權限的分散。
三、發(fā)展趨勢
1.優(yōu)化國土資源管理體制，統(tǒng)一管理
國家土地資源是人類生產和發(fā)展的基本物質基礎，隨著國家領土意識的增強，國土資源與人類的關系也越來密切。同時，隨著世界經濟的不斷發(fā)展，各個國家都開始逐漸完善國土資源體制，將國土資源的管理模式逐漸從分散式管理向集中式管理發(fā)展，因此我國必須加強國土資源管理體制的發(fā)展。
目前，隨著國土資源管理體制的發(fā)展，國土資源管理也越來越集中。一些資源大國如俄羅斯、加拿大、美國、澳大利亞等國家，都相繼對本國的國土資源管理體制進行了大幅度的改革。美國內政部很早就是一個負責美國土地資源、礦產資源、森林資源、野生動植物資源開發(fā)利用和環(huán)境保護與建設的一個重要的綜合行政部門。俄羅斯自然資源管理體制經過幾年的改革，使得國土資源管理集中度越來越高，其對于事務的管理也越來越方便，由此，針對這些經驗，我國國土資源管理體制的改革也是勢在必行的。
2.進行資源管理改革，促進發(fā)展
各級國土資源部門要在當地黨委、政府的領導下，有組織、有步驟地做好體制改革的各項工作。強化自上而下的執(zhí)法監(jiān)督。具體措施如下：
第一，要進行機構設置，根據中央和省國土資源管理部門的相關指示，應將地方的礦產、土地和測繪等相關部門統(tǒng)一合并成某一級別的國土資源局。
第二，確定上下級的關系，上級機構領導下級機構，下級機構的一些重要事務由上級批準才能執(zhí)行。部分地區(qū)的部門機構可根據實際情況進行制定管理體制。
第三，明確職能及編制，各級國土資源執(zhí)法機構要充分明確執(zhí)法職能，做好正確的決策。
第四，改變管理機構事業(yè)性質，加強經費管理。要改變國土資源管理機構的體制，把國土資源管理人員的收益與占用資源量的多少徹底分開，形成一種管好資源多獎勵的長效機制。
3.完善國土資源管理的形式
只有切實轉變國土資源的管理體制和管理方式，有效履行法律賦予給國土資源管理職能的部門的權利，才能推進國土資源利用方式從粗放型向集約型轉變，確保國土資源的可持續(xù)利用和社會經濟可持續(xù)的發(fā)展。
通過研究，筆者發(fā)現(xiàn)要實現(xiàn)資源利用方式和管理方式的轉變，應從以下幾個方面人手：第一，從側重開發(fā)轉變到保護和開發(fā)并重；第二從以行政配置資源為主轉變到市場配置資源和行政配置資源并舉；第三，從微觀管理（批地、發(fā)證、收費等）轉變到宏觀調控和微觀管理相結合；第四，從事后整頓轉變到事前把關和事后整頓的相互結合。
四、結語
總而言之，國土資源管理部門肩負著土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源規(guī)劃、管理、保護與合理利用的重任。要完成和實現(xiàn)這一歷史重任，就必須建立適應社會主義市場經濟的國土資源管理新體制，切實轉變政府管理職能。這是適應市場經濟和社會發(fā)展的必然要求，是優(yōu)化配置國土資源的要求，是實現(xiàn)政、事、企分開，推進依法行政的要求，是保障國土資源合理利用和有效保護的主要途徑和措施。
參考文獻：
無可置疑，在規(guī)劃過程中各種技術手段從科學上來說是可行的，但參與式規(guī)劃方法認為技術方法是做好規(guī)劃所必需的條件之一，不是進行合理規(guī)劃的唯一途徑，二者必須有機地結合起來才能使制定出的管理活動服務于社區(qū)。同時，國內外大量的實踐證明，在確定需優(yōu)先解決的問題及制定合適的解決方案上，技術支持和農民的參與均有不同的作用和優(yōu)勢，如何達到二者平衡是關鍵。只有社區(qū)群眾對制定的管理活動充分參與，達成一致后，才能制定出行之有效的解決方案。
2社區(qū)群眾參與自然資源管理規(guī)劃的合理性
社區(qū)參與環(huán)境管理規(guī)劃的成功經驗表明：①當地社區(qū)對環(huán)境重要性的認識不亞于外部科研人員對當地環(huán)境的了解；②當地社區(qū)是環(huán)境管理規(guī)劃制定和實施的直接最大受益者或受害者，社區(qū)有權利也有義務參與他們所依賴的自然資源決策的制定、實施及監(jiān)測評估；③社區(qū)群眾的日常生產生活直接影響著當地的自然資源，沒有社區(qū)廣泛有效地參與，規(guī)劃的實施將很難獲得成功。社區(qū)對規(guī)劃過程的參與包括對自然資源可持續(xù)管理問題的識別、資料收集和情況分析；對自己做出的決策進行實施，可以大大增強群眾的環(huán)境意識和主人翁意識，提高對所要實現(xiàn)的環(huán)境目標和自身責任的認識。同時，社區(qū)與外部科研人員的合作也顯得非常重要，科研人員可以協(xié)助社區(qū)開展資源管理的決策過程，并提供相關的信息。但這一合作的方式必須從社區(qū)群眾的切身利益出發(fā)、為群眾著想，必須考慮到群眾要從改善環(huán)境管理中長期受益，建立長效機制，短期的措施不可能實現(xiàn)可持續(xù)的環(huán)境改善。如短期內發(fā)放補助，當補助停止后，經濟壓力就會上升，社區(qū)群眾對環(huán)境的依賴程度和壓力也會隨之上升。
3自然資源可持續(xù)管理參與式規(guī)劃中參與的主體
所謂的參與，是為了在自然資源可持續(xù)管理規(guī)劃過程中發(fā)展社區(qū)同政府部門間有效的工作關系和伙伴關系。主要包括：讓社區(qū)群眾參與制定他們喜歡做，并且能夠做的決策；確保社區(qū)群眾從項目的實施中受益，并分享項目活動取得的成效（如：生態(tài)效益和經濟效益等），同時要讓社區(qū)群眾承擔項目實施中所需的各種社區(qū)資源（如：勞動力、管理、土地等），并積極引導社區(qū)對參與項目活動的實施情況進行自我監(jiān)測評估。這樣，從長期利益考慮能增加當地社區(qū)對自然資源管理的能力和責任心。
在規(guī)劃過程中，為確保項目活動的順利實施，必須讓更多的利益相關者參與到項目的各項活動中來，尤其要重視婦女、被邊緣化的弱勢群體（如村內的五保戶、孤寡老人）、少數民族、主要資源使用者（如養(yǎng)畜大戶）、村干部、較年輕的村民代表等。參與規(guī)劃的利益相關者越廣泛，越能減少決策過程權利益的影響。有效的參與式程序強調要讓盡可能多的人直接參與討論和決策制定，所有的成員應該作為自然資源規(guī)劃和活動實施的一員參與其中。要充分發(fā)揮各利益群體的聰明才智，充分聽取他們的意見和想法，而不是由少數人來進行決策。在中國現(xiàn)行體制下，村內的好多事情由村委會來做決策，而村委會通常多半為男性，很可能是來自村內較富裕的農戶，他們具有很強的適應能力，是一支不可忽視的利益相關者。但在制定改善環(huán)境管理的規(guī)劃中只有村委會的參與是不夠的，項目應根據當地實際情況，創(chuàng)建更具有代表性的新的村級機構，如項目管理委員會。要將項目的各項活動置于集體活動之中，提高項目活動的透明度、可信度、有效性及參與度，以便將來為社區(qū)在組織、實施項目活動方面提供強有力的保障。當然，在開展參與式規(guī)劃過程中離不開政府部門強有力的支持和幫助，要根據規(guī)劃和建設目標需求，充分利用和發(fā)揮政府在資金、技術、信息和人員等各方面的優(yōu)勢，鼓勵更多層次、更多行業(yè)、更多部門參與到項目的活動中來。政府部門要做好角色轉變，逐步從過去的指令型向真正的服務型轉變，在整個參與式規(guī)劃過程中，政府不是主導，而是為規(guī)劃和實施提供技術、信息、資金等方面的幫助，協(xié)助社區(qū)開展項目活動。
論文關鍵詞自然資源；可持續(xù)管理；參與式規(guī)劃
論文摘要分析了以社區(qū)為基礎的參與式規(guī)劃方法在自然資源可持續(xù)管理規(guī)劃中應用的重要性，探討了社區(qū)參與的合理性，闡述了參與的主體、必要性及主要步驟，提出了參與式規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)。
長期以來，人們對自然資源規(guī)劃和管理過程雖然采用了許多行之有效的技術手段，但參與規(guī)劃者過多地利用和依賴“自上而下”的傳統(tǒng)方法。并且規(guī)劃者和決策者本身不是自然資源的直接使用者，甚至不是當地居民，從而忽略了大量的當地社會經濟和文化等因素，在很大程度上影響了規(guī)劃的可操作性和可持續(xù)性。因而項目的實施也很難實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經濟社會可持續(xù)發(fā)展“雙贏”，這就要求我們采取一種以社區(qū)群眾為核心的方法作為補充。
1技術手段與參與式方法二者結合的重要性
無可置疑，在規(guī)劃過程中各種技術手段從科學上來說是可行的，但參與式規(guī)劃方法認為技術方法是做好規(guī)劃所必需的條件之一，不是進行合理規(guī)劃的唯一途徑，二者必須有機地結合起來才能使制定出的管理活動服務于社區(qū)。同時，國內外大量的實踐證明，在確定需優(yōu)先解決的問題及制定合適的解決方案上，技術支持和農民的參與均有不同的作用和優(yōu)勢，如何達到二者平衡是關鍵。只有社區(qū)群眾對制定的管理活動充分參與，達成一致后，才能制定出行之有效的解決方案。
2社區(qū)群眾參與自然資源管理規(guī)劃的合理性
社區(qū)參與環(huán)境管理規(guī)劃的成功經驗表明：①當地社區(qū)對環(huán)境重要性的認識不亞于外部科研人員對當地環(huán)境的了解；②當地社區(qū)是環(huán)境管理規(guī)劃制定和實施的直接最大受益者或受害者，社區(qū)有權利也有義務參與他們所依賴的自然資源決策的制定、實施及監(jiān)測評估；③社區(qū)群眾的日常生產生活直接影響著當地的自然資源，沒有社區(qū)廣泛有效地參與，規(guī)劃的實施將很難獲得成功。社區(qū)對規(guī)劃過程的參與包括對自然資源可持續(xù)管理問題的識別、資料收集和情況分析；對自己做出的決策進行實施，可以大大增強群眾的環(huán)境意識和主人翁意識，提高對所要實現(xiàn)的環(huán)境目標和自身責任的認識。同時，社區(qū)與外部科研人員的合作也顯得非常重要，科研人員可以協(xié)助社區(qū)開展資源管理的決策過程，并提供相關的信息。但這一合作的方式必須從社區(qū)群眾的切身利益出發(fā)、為群眾著想，必須考慮到群眾要從改善環(huán)境管理中長期受益，建立長效機制，短期的措施不可能實現(xiàn)可持續(xù)的環(huán)境改善。如短期內發(fā)放補助，當補助停止后，經濟壓力就會上升，社區(qū)群眾對環(huán)境的依賴程度和壓力也會隨之上升。
3自然資源可持續(xù)管理參與式規(guī)劃中參與的主體
所謂的參與，是為了在自然資源可持續(xù)管理規(guī)劃過程中發(fā)展社區(qū)同政府部門間有效的工作關系和伙伴關系。主要包括：讓社區(qū)群眾參與制定他們喜歡做，并且能夠做的決策；確保社區(qū)群眾從項目的實施中受益，并分享項目活動取得的成效（如：生態(tài)效益和經濟效益等），同時要讓社區(qū)群眾承擔項目實施中所需的各種社區(qū)資源（如：勞動力、管理、土地等），并積極引導社區(qū)對參與項目活動的實施情況進行自我監(jiān)測評估。這樣，從長期利益考慮能增加當地社區(qū)對自然資源管理的能力和責任心。
在規(guī)劃過程中，為確保項目活動的順利實施，必須讓更多的利益相關者參與到項目的各項活動中來，尤其要重視婦女、被邊緣化的弱勢群體（如村內的五保戶、孤寡老人）、少數民族、主要資源使用者（如養(yǎng)畜大戶）、村干部、較年輕的村民代表等。參與規(guī)劃的利益相關者越廣泛，越能減少決策過程權利益的影響。有效的參與式程序強調要讓盡可能多的人直接參與討論和決策制定，所有的成員應該作為自然資源規(guī)劃和活動實施的一員參與其中。要充分發(fā)揮各利益群體的聰明才智，充分聽取他們的意見和想法，而不是由少數人來進行決策。在中國現(xiàn)行體制下，村內的好多事情由村委會來做決策，而村委會通常多半為男性，很可能是來自村內較富裕的農戶，他們具有很強的適應能力，是一支不可忽視的利益相關者。但在制定改善環(huán)境管理的規(guī)劃中只有村委會的參與是不夠的，項目應根據當地實際情況，創(chuàng)建更具有代表性的新的村級機構，如項目管理委員會。要將項目的各項活動置于集體活動之中，提高項目活動的透明度、可信度、有效性及參與度，以便將來為社區(qū)在組織、實施項目活動方面提供強有力的保障。當然，在開展參與式規(guī)劃過程中離不開政府部門強有力的支持和幫助，要根據規(guī)劃和建設目標需求，充分利用和發(fā)揮政府在資金、技術、信息和人員等各方面的優(yōu)勢，鼓勵更多層次、更多行業(yè)、更多部門參與到項目的活動中來。政府部門要做好角色轉變，逐步從過去的指令型向真正的服務型轉變，在整個參與式規(guī)劃過程中，政府不是主導，而是為規(guī)劃和實施提供技術、信息、資金等方面的幫助，協(xié)助社區(qū)開展項目活動。
4自然資源可持續(xù)管理參與式規(guī)劃的必要性和主要步驟
以生態(tài)環(huán)境恢復或重建為目標的管理策略，意味著要
減輕社區(qū)對自然資源的依賴程度，并考慮相應的生計問題；這就要求在開展規(guī)劃和管理過程中，將生態(tài)環(huán)境恢復和重建與當地社區(qū)農牧民群眾的生產生活有機地結合起來制定管理規(guī)劃的活動；同時，要重點支持那些既能增產增收又能減少對環(huán)境非可持續(xù)性利用的活動。
參與式規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃相比，規(guī)劃過程是整個項目活動中一個相當重要的環(huán)節(jié)，需要投入大量的人力物力，從信息收集到技術分析各個環(huán)節(jié)的工作都要做得非常細致。其主要步驟包括：①示范點的選定。根據項目建設目標要制定合理的、科學的選擇標準，如當地資源現(xiàn)狀、使用情況及存在的問題，社區(qū)群眾主要的生產生活方式、經濟來源、文化、民族構成等。②開展大量的宣傳和理念建設。通過召開村民大會或利用群眾性集會等形式，采取廣大農牧民群眾喜聞樂見的方式，向社區(qū)群眾介紹項目理念、項目開展的活動內容和具體做法，在村民同意接受項目新的理念和做法的基礎上，參與項目的各項活動。③開展培訓，根據項目實施不同階段的需求，要及時對政府人員和社區(qū)群眾開展多形式、多層次的培訓，從而協(xié)助項目各項活動的順利實施，主要包括參與式方法和工具（包括：繪制社區(qū)社會經濟和自然資源圖、季節(jié)歷、歷史趨勢矩陣等），技巧（訪談、交流），生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和維系因子，發(fā)現(xiàn)問題，制定解決問題的方案等。④制定管理規(guī)劃和年度計劃，制定初步的自然資源可持續(xù)管理戰(zhàn)略及所要支持的活動內容，分年度逐步實施。
5未來挑戰(zhàn)
[關鍵詞]“3S”技術;集成;土地管理;應用
中圖分類號：F301;P208;P237;P228.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）27-0387-01
生存環(huán)境的不斷變化，以及國際競爭形勢的愈演愈烈，使得對于地理資源、自然資源和太空資源的開發(fā)利用變得重要，這這樣的形勢之下，3S技術逐漸得到發(fā)展和運用。隨著相應的運用和不斷的創(chuàng)新，3S技術已經可以立體、快速且全面的對地上、地下的資源具體分布情況進行探明，以下主要對土地管理領域3S技術集成及應用問題進行研究，使該技術可以為土地管理工作相關信息的獲取、全面處理及具體的分析提供便利，從根本上提升土地資源的實際利用率和管理程度。
一、3S技術集成的優(yōu)勢意義分析
在進行土地資源的動態(tài)形式監(jiān)測工作中，3S集成技術具有相關的其他技術所無法企及的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：
GPS技術可以實現(xiàn)快速的定位，且實施精確，可以在土地管理的過程中，對目標變化區(qū)域進行更為實時、便捷且高效的定位。而且遙感衛(wèi)星技術獲取信息量大、具備較高的真實性、視野廣闊、概括性強，可以更好的了解目標區(qū)域的概貌。另外，遙感技術具有較強的現(xiàn)勢性，可以在規(guī)定的時間內進行重復數據的提供，這是進行遙感分析的基本條件。而且GIS技術可以對多層次、多時態(tài)及多來源空間和地學信息進行分析和綜合，實現(xiàn)屬性信息和空間信息的結合，通過處理建立土地資源具體利用的驅動分子。
地理信息系統(tǒng)、遙感技術和全球定位系統(tǒng)的有效集成是目前地理觀測中地理空間相關數據的獲取、存儲和分析、更新以及具體應用的三個核心支撐性技術，是進行土地資源的合理科學規(guī)劃、自然資源的防治及動態(tài)監(jiān)測、城鄉(xiāng)的管理規(guī)劃工作的重要工具，同時也是地學研究定量化的重要方法之一。3S技術的集成是以GPS、GIS和PS為基礎，將這三種獨立的技術進行有機的結合，從而構成一個有效的、綜合性的技術。地理信息系統(tǒng)、遙感技術和定位技術的集成，可以將自動采集、實時采集以及數據的更新和處理等功能進行結合，與此同時還可以為地球科學以及環(huán)境科學提供基本的觀測技術手段、描述性科學語言和整體思維工具。
二、土地資源管理中3S技術的集成應用
（一）整體土地管理方面的應用分析
在進行土地資源利用相關工作時，編制工作、審批工作和具體的實施中將會對指標和圖件等空間數據進行大量的涉及，而且在實施的過程中對規(guī)劃的成果以及工作的管理效率要求都非常高，對3S技術的集成運用是十分必要的，可以從根本上對管理的科學性、時效性和質量進行提高。在土地管理工作中對于3S技術的應用，主要是通過對全球定位系統(tǒng)及遙感技術的運用，對空間的數據進行獲取，并以數據為基礎，對土地的規(guī)劃利用相關管理系統(tǒng)及遙感動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)進行建立，對土地的相關數據編制修改、年度土地利用計劃和建設工程項目用地的審核、報批和土地的相關開發(fā)項目管理、實施規(guī)劃的情況實際監(jiān)測以及執(zhí)行情況的檢查等進行輔助。
（二）土地自然資源動態(tài)監(jiān)測中的應用分析
在土地自然資源基本現(xiàn)狀高新技術動態(tài)形式的檢測中，主要是對已有的全國土地詳細的圖件和數據以及最新的遙感衛(wèi)星信息進行利用，在地理信息系統(tǒng)和全球定位技術的支持下，實現(xiàn)對土地整體資源利用情況的動態(tài)監(jiān)測。定位技術和遙感技術都是對信息進行獲取的主要手段，而對GIS的運用是進行信息的分析和管理的主要方式。地理信息系統(tǒng)需要相關的軟硬件支持，實現(xiàn)對土地資源數字化的利用和空間信息數據庫的建立，通過空間的分析、編輯和具體信息數據的表達，為后期的決策和咨詢環(huán)節(jié)提供服務。目前，對于土地自然資源的科學資源動態(tài)形式的監(jiān)測中3S技術得到了廣泛的應用，我國針對此領域已經有眾多的專家組織對其進行實踐研究，取得了一定的成就，并獲得了相關部門的重視。
（三）在土地自然資源調查環(huán)節(jié)的應用分析
在眾多的土地資源開發(fā)項目中，3S集成技術都得到了有效的運用，為工作的具體實施提供了科學的依據，土地的現(xiàn)狀基礎數據和基本的圖件資料實現(xiàn)了項目的科學編制和規(guī)劃。不可否認，3S技術的應用對土地資源分析、調查精度和效率進行了極大的提升，對土地資源的覆蓋和利用變化整體規(guī)律進行了充分的認識，在一定的程度上提升了項目土地規(guī)劃利用編制的合理性和科學性。最近幾年，在國土自然資源的管理中遙感技術的應用也變得日漸成熟，為土地的變更內容調查、執(zhí)法監(jiān)督的具體情況以及利用情況的動態(tài)監(jiān)測提供了有效的助力，已然成為目前我國國土自然資源管理和監(jiān)測的主要形式之一。
三、土地資源管理中3S技術的前景發(fā)展
（一）3S技術將得到深入的研究
科學技術的快速發(fā)展，促使3S技術的日漸成熟，并且在這個過程中3S技術對自身的功能進行了完善，在使用的過程中更加的便捷、易用，且穩(wěn)定性高。通過對目前國際整體發(fā)展形勢的分析，可以對3S技術進行完善，使其與嵌入式的其他多維系統(tǒng)進行融合和集成，實現(xiàn)功能的疊加強化。而在土地自然資源的管理和監(jiān)督方面則可以對更多的監(jiān)測技術進行綜合，并且在此基礎之上提供更為統(tǒng)一和科學的數據服務體系平臺，實現(xiàn)對一體化管理的有利支持和保證，便于進行土地自然資源的各類信息的收集、交換和具體的應用，使整個過程變得規(guī)范化和標準化，利于土地資源管理和監(jiān)測工作操作。
（二）3S集成綜合技術發(fā)展
3S技術對許多的現(xiàn)代定位和監(jiān)測技術進行了運用，并且在經過不斷的使用經驗總結中，已經對集成化現(xiàn)代科學技術的運用便捷性和強大進行了顯示。土地自然資源的監(jiān)督管理中，實現(xiàn)了對可利用數據信息各個分模塊的有效統(tǒng)一管理。科學技術的進步，需要原有技術對自身的功能進行逐漸的加強，可以對更多的分模塊進行集成，對土地管理中各類環(huán)境信息和空間信息的機動、快速、可靠、準確和獲取、處理及及時的更新進行實現(xiàn)。以計算機信息網絡為基礎和載體，實現(xiàn)數據、資源和應用三方面的共享，以地圖為載體，進行瀏覽、信息查詢和具體信息分析應用多種功能的發(fā)揮，構建一個交互式和智能化、個性化的土地資源管理、監(jiān)測和服務綜合平臺。
結束語：
總而言之，目前我國針對土地自然資源的管理還處于較為封閉和平面式的狀態(tài)，隨著技術和經濟的不斷進步及發(fā)展，社會發(fā)展對于土地資源的相關信息需求也變得越來遠大，因此3S技術的應用也變得越來越廣泛。該種技術模式的運用，使土地資源的利用和管理研究變得更為立體和開放，對土地勘測的實際模式進行了充實，利于決策者進行科學的管理和戰(zhàn)略實施，對土地資源管理的科學化和現(xiàn)代化進行了促進。
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自然資源資產離任審計的實行，能夠促使各領導干部為官一任，更加對自己任上的經濟責任負責，同時兼顧起對環(huán)保責任最大的擔當。通俗地說，在此背景下考核領導干部的尺子不再局限經濟指標完成度，而是立足于全局、宏觀與可持續(xù)視野下，不僅要看能否將當地經濟發(fā)展起來，更要看領導干部是否履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，促進自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。
二、自然資源資產離任審計主要項目
自然資源作為我國最重要的資產，對社會經濟發(fā)展具有重要作用。我黨十八屆三中全會提出了建設社會主義生態(tài)文明的重要目標，旨在建立完善的社會主義生態(tài)文明制度和保障體系，并通過制度和體系的完善來達到保護生態(tài)環(huán)境的效果。此次會議提出了自然資源資產離任審計這一概念，要求相關單位通過編制自然資源相關的資產負債表來建立領導干部的自然資源責任追究機制，從而實現(xiàn)環(huán)境保護與領導干部離任審計的結合，實現(xiàn)經濟發(fā)展和環(huán)境保護齊頭并進的目的。
一般來講，自然資源資產審計的主要項目如下：
（一）國土資源
作為國家最重要的資源之一，其審計內容主要包括土地利用規(guī)劃、耕地保護責任落實、土地開發(fā)使用情況等幾個方面。如土地的使用是否符合總體規(guī)劃；耕地和農田的面積是否在國家規(guī)定的紅線以內；土地的供應和使用是否合法合規(guī)；礦產資源的開發(fā)是否符合國家規(guī)定；國土資源保護專項資金是否存在違規(guī)使用，等等。
（二）林業(yè)資源
林業(yè)資源資產審計的內容主要包括林業(yè)生態(tài)建設和生態(tài)補償資金的籌集和管理以及資金撥付與使用情況的檢查。其中，對林業(yè)資源資產的審計主要側重于生態(tài)建設和生態(tài)補償工程的資金審計、林業(yè)資源補償資金的審計、育林資金等專項資金的審計，以確保林業(yè)資源相關資金能夠得到有效利用。
（三）水利資源
水利資源審計主要包括三大項目：一是水資源總量審計。此舉旨在加速相關部門對水資源總量工作步伐，完善對水文檢測、水土檢測等與之相關的基礎工作的規(guī)劃和實時調控。二是水資源分配審計。此舉旨在促進水量得以在不同地域、領域、項目公平分配，促使水利及相關部門遵守對水量控制的大前提――公平、合理分配，并以此為基礎實現(xiàn)效率的提高。三是取水審計。此舉旨在將上述關于水利資源的審計工作執(zhí)行到位，確保水資源在被利用的同時能夠獲得相應的補償，也是水資源總量、用水結構及其成本的核心環(huán)節(jié)，
（四）環(huán)境保護
主要包括環(huán)境質量情況、污染控制情況、節(jié)能降耗情況、環(huán)保專項資金使用情況等。例如，空氣質量、飲用水質量和流域水質量達標率這三項指標是否達到指標要求；污染總量減排是否達到政府下達的控制目標；城市污水處理率、垃圾無害化處理率是否達到政府下達的比例要求；排污費等使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)定項目使用，有無擠占挪用等。
三、自然資源資產離任審計的步驟
實踐證明，自然資源資產離任審計能夠有效地遏制領導干部“重經濟發(fā)展輕環(huán)境保護”的行為，達到經濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者的共同提高。其步驟包括：
（一）建立自然資源資產管理和使用的評價體系
根據各地主體功能區(qū)定位及自然資源資產稟賦特點和生態(tài)環(huán)境保護工作重點，結合領導干部的崗位職責特點，建立自然資源資產管理和使用的評價體系。然后再根據被審對象自然資源管理的相關制度，如自然資源資產產權制度、自然資源資產管理、監(jiān)管制度、生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，改進、完善評價體系，為全面開展領導干部自然資源資產離任審計提供基礎。對于部分國內技術不成熟的領域或項目，審計部門可以從外部聘請自然資源保護領域的專家，對審計過程中涉及的專業(yè)性指標進行設計和檢驗。
（二）客觀評價領導干部自然資源資產管理和使用中的責任
首先，審計人員應通過多種手段、多種渠道獲取審計數據，確保審計工作的科學性和合理性。如利用多種手段檢測自然資源的整體情況，比如使用衛(wèi)星定位系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感數據監(jiān)測系統(tǒng)等對原始地貌進行數據測量，獲取自然資源隱蔽性審計證據等。其次，在獲得相關的審計證據后，審計部門應關注領導干部接任時和離任時當地自然資源的存量、增量和消耗量等變化情況，分析自然資源開發(fā)利用對當地經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的影響，對領導干部的經濟責任做出客觀評價。為保證審計結果的權威性，審計部門可以外聘專家直接參與審計項目，解決在審計過程中遇到的各種技術性難題，通過專家專業(yè)化的判斷來最大限度地降低審計風險。同時，審計部門也應與自然資源管理相關職能部門、機構的跨平臺合作，結合多元化的檢測、觀測、分析、審核結果來確保審計結果兼具合理性、科學性。
（三）提出改進自然資源資產管理、使用的機制和體制上建議
關注生態(tài)環(huán)境和自然資源的相關制度政策、管理體制、保護措施、補償機制等在執(zhí)行中存在的問題和缺陷，分析原因，提出改進建議。
四、相關總結與建議
關鍵字：國土資源管理問題辦法
中圖分類號：C93文獻標識碼： A
1、關于國土資源的有關概述
國土資源主要包括兩部分：自然資源，社會資源。國土資源指的是一個國家管轄下的領土、領海、領空范圍內的全部資源。自然資源是國土開發(fā)的整治對象，主要指自然資源。國土資源的開發(fā)和利用能夠對生產力的布局有影響，還影響著相應的生態(tài)環(huán)境，是一切的生產活動的基礎。在國土資源的開發(fā)和使用的過程當中一旦不遵循生態(tài)平衡的原理，為了追求高效益，不顧及生態(tài)效益就會把整個的生態(tài)結構和生態(tài)環(huán)境破壞，造成生態(tài)環(huán)境失衡，環(huán)境惡化的嚴重后果，所以對國土資源的開發(fā)要嚴格進行控制。我國國土資源開發(fā)的現(xiàn)狀，在十上提出了科學發(fā)展觀，將科學發(fā)展觀與我國國土資源開發(fā)現(xiàn)狀相互結合，對我國的國土資源進行合理開發(fā)是極為重要的。
2、目前我國國土資源管理的現(xiàn)狀
2.1、我國現(xiàn)有的國土資源狀況不樂觀
土地資源和礦產資源是國家可持續(xù)發(fā)展的重要資源，隨著工業(yè)化不斷地發(fā)展和城鎮(zhèn)化不斷推進，對土地資源的占用是必不可少的，再加上資源的開發(fā)和礦產資源的缺乏，致使了人地矛盾的突出。在我國，由于人口眾多所以人均礦產資源量遠遠的落后于世界的平均水平，而且資源匱乏已經嚴重的阻礙我國經濟的發(fā)展。在我國資源浪費和資源的破壞問題突出，很多不可再生資源已經處于滅絕的邊緣，因此，對礦產資源的開發(fā)管理和保護，對土地資源合理利用的問題迫在眉睫。
2.2、土地使用糾紛多影響社會安定
目前，在農村由于土地使用的糾紛最多，影響著農村的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。在農村的土地糾紛主要是因為土地的屬權或者是征地導致的。在土地屬權的糾紛當中因為利益的沖突比較大，取證問題比較困難，產生爭執(zhí)的雙方互相不讓步，最后導致比較多的土地屬權糾紛很難進行調處。由于征地的原因導致的土地糾紛問題是大多主要是因為征地的補償不到位所引起的。還有一部分因為礦產資源開發(fā)利用所引起的土地糾紛中，矛盾則會明顯的體現(xiàn)在礦主和當地的人民群眾之間，如果這種矛盾在處理的時候不妥當就會影響資源的開發(fā)以及農村的發(fā)展。
2.3、國土資源的市場建設體制不完善
在我國，國土資源的市場經濟體制并不是太完善，油氣是礦產權市場的建設還處于特別落后的局面，影響市場的主體不能夠獲得平等的礦產權以及土地的使用權，和公平、公正的市場經濟原則相違背，是國土資源市場當中不和諧的因素。礦產資源的國有性質也不能夠在礦產權的獲取當中得到充分的體現(xiàn)，資源的收益分配方式存在著不合理的現(xiàn)象，也與和諧社會的正義公平的原則相違背。
3、針對國土資源管理中的相關問題提出的解決辦法
3.1、科學規(guī)劃國土資源、優(yōu)化國土開發(fā)格局
我國的人口雖然在計劃生育的政策當中得到了控制，但是總體的人口趨勢是上升的，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在不斷地發(fā)展，經濟的規(guī)模也在迅速的擴展，，這關系著每個人們的自身利益，也僅僅關系著國家的長久發(fā)展，并且影響著社會和諧發(fā)展。控制國土資源的開發(fā)強度，調整國土資源的空間結構要嚴格的按照人口資源環(huán)境均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，能夠提高固定國土資源的生產效益，生活空間的分布要宜居適度，讓大自然有足夠的自己修復的空間，給農業(yè)留下更多的耕田，為我們的子孫后代留下更多寶貴的財富。快速實施主體功能區(qū)的戰(zhàn)略，努力退經的主體功能發(fā)展，構建科學合理的城市化的格局、農業(yè)的發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。在發(fā)展海洋經濟的過程當中要保護海洋的生態(tài)平衡，提高海洋資源的開發(fā)能力，堅決維護我國海洋權益，建設我國的海洋經濟。
3.2、強化生態(tài)文明理念、生態(tài)意識
在生態(tài)文明的建設中的基礎以及保障是國土資源的管理工作，合理的國土資源管理能夠存進生態(tài)文明建設目標的進一步實現(xiàn)，在生態(tài)文明的建設當中發(fā)揮著不可替代的作用。目前，全球氣候變暖，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重的破壞，所以在國家管理土地資源的戰(zhàn)略性任務當中要明確生態(tài)文明的管理理念。注重生態(tài)平衡，保護環(huán)境，對資源的利用形成良性的循環(huán)，對不可再生的資源進行合理利用，避免資源的浪費，能夠保證經濟持續(xù)的發(fā)展。順應自然的發(fā)展理念、保護自然環(huán)境，在國土資源的管理中，堅持生態(tài)文明的建設理念，建立出一套符合我國國土資源國情的管理辦法，充分發(fā)揮國家的調控作用，實現(xiàn)我國國土資源最高的價值，建設我們美麗的家園，為我國經濟長久穩(wěn)定的發(fā)展奠定良好的基礎。
3.3、提高地質工作的質量和作用
在地質單位的工作當中應該把公益性和商業(yè)性的地質工作分開，地質工作的決定出臺要經過嚴格的審理，加強管理。地質勘查單位的工作比較不順利主要原因是中央、地方、公益性、商業(yè)性的地質分工不明確，當前社會對礦業(yè)權的爭奪日趨激烈，增加了地質勘查工作的難度系數。提高地質管理工作的管理力度，強化技術標準用于促進地質勘查單位的改革和發(fā)展，國家把工作的重點放在行業(yè)的管理上，對地質勘查單位的工作困難進行理解，盡量降低政策的壓制。
4、總結
基于我國的國情，我國的土地管理部門應該做好土地資源管理的本職工作，消除國土資源管理當中不和諧的因素。在國土資源的管理方面要轉變管理理念，把科技和創(chuàng)新應用到國土資源的管理當中，適應現(xiàn)當代化科技的發(fā)展形勢。制定適應我國發(fā)展形勢的循環(huán)經濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標，采用系統(tǒng)的管理辦法指導我國國土資源管理工作正常順利地進行。
參考文獻
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【關鍵詞】 自然資源產權 科層理論 集體所有制 土地制度
一、基于自然資源產權科層理論分析集體所有土地存在的產權問題
集體所有權行使主體職責權限模糊不清。明確農村集體所有權行使主體職責權限是確保行使主體開展農地資源管理的基本保障，然而現(xiàn)行相關政策法規(guī)并未對集體所有權行使主體相關職責權限作出明確規(guī)定，以致集體所有權行使主體難以有條不紊地管理農地資源。
未能明確集體所有權行使主體農地使用權。改革開放政策的實施，使農戶擁有更多權能，包括租賃權、承包權、轉讓權及經營權等。而現(xiàn)行相關法律法規(guī)并未對新增權能作出詳細規(guī)定，這使得農村集體所有權行使主體開發(fā)利用農村土地資源過程中極易引發(fā)一系列問題，具體體現(xiàn)在：農地資源侵權行為頻繁發(fā)生;農地資源開發(fā)利用不夠合理等。
二、基于自然資源產權科層理論分析集體所有土地制度形成原因分析
大自然賜給人類的自然資源及其自然環(huán)境是人類賴以生存、生活、生產、發(fā)展的基礎，具有強烈的外部效應和生態(tài)效應，這種自然資源和環(huán)境的所有權絕對不適合私有化。自然資源所有權私有，不可避免地會導致對他人生存權、發(fā)展權的侵害，而生存權、發(fā)展權是人類社會最基本的人權。由于自然資源的唯一性，私有制必然產生私人壟斷，而私人壟斷自然資源，將會剝奪他人公平享用自然資源和環(huán)境的權利。自然資源所有權私有，不可避免地會導致“私地悲劇”。私有產權主體往往是“短視”的，為了追逐利潤，他們會亂采亂伐，不顧生態(tài)效益和社會效益，從而帶來極大的外部負效應。
“土地是財富之母”，自然資源是一切財富的源泉（后文的資源專指自然資源）。經濟理論表明，資源產權制度既決定資源配置效率也決定效率的公平性，是國家經濟增長與繁榮的決定性因素。因此，我國資源開發(fā)利用的低效率、資源利益分配不公、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等問題，使資源產權制度成為關注的熱點。但是研究者大多局限于現(xiàn)行資源國有制（和集體所有制），回避資源所有權問題，只將重點放在使用權或礦業(yè)權市場化改革上。雖然資源最優(yōu)配置是經濟學研究的目的，然而現(xiàn)代主流經濟學以及資源經濟學和制度經濟學，均忽略不同資源產權制度與資源配置效率和公平關系的研究。
健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。健全國家自然資源資產管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。
土地資源作為人類賴以生存與發(fā)展的物質基礎，既是農業(yè)生產的基本生產資料又是社會生產的勞動資源。同時土地資源極具生態(tài)效應與外部效應，一旦出現(xiàn)土地資源所有權私有化現(xiàn)象，便會嚴重損害到他人生存權與發(fā)展權，為此要求堅決杜絕土地資源所有權私有化現(xiàn)象的發(fā)生。受土地資源唯一性的影響，再加上私有制政策的推動，土地資源私人壟斷行為頻繁發(fā)生，這使得他人公平享用自然資源與環(huán)境的權利遭受剝奪。此外，部分壟斷土地資源的人為獲取更多的利潤，不惜損害生態(tài)效益與社會效益進行亂采亂伐，如此給予社會整體造成嚴重的外部負效應，從而直接危及到社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
盡管如此，仍有相當一部分學者認為應將農地資源私有化，其原因在于：通過農地資源私有化能夠從根本上規(guī)避當前所有權、管理權對農民使用權的侵蝕現(xiàn)象;通過農地資源私有化能夠解決農民對土地資源掠奪式使用問題;通過農地資源私有化便可使農地自由買賣、出租及轉讓，對實現(xiàn)土地流轉與土地規(guī)模經營極具現(xiàn)實意義。綜上幾點，學者提倡將農地資源私有化作為農村的主要方向，這樣能夠較大程度上起到提高生產效率的積極效應。
另一部分學者反對將農地資源私有化作為農村的主要方向，其原因在于：其一，農地資源私有化易引發(fā)土地濫用現(xiàn)象。農地資源私有化直接影響到農地資源的合理開發(fā)利用：一是加劇了農地資源細碎化、分散化，即存在部分私有的農民既不愿意轉讓土地又因耕種利潤少而外務工，如此不僅影響到農地資源的維護與改良，而且還難以實現(xiàn)農地資源的規(guī)模化經營。二是為實現(xiàn)利潤最大化而改變土地用途。農地資源私有化的實現(xiàn)使得農戶擁有土地自由買賣、租賃等權能，其中部分業(yè)主以倒賣土地、改變土地用途等手段實現(xiàn)利潤最大化，這樣使得農地資源失去了原有的價值意義，不利于農地資源的開發(fā)與利用，直接危及到國家的糧食安全，影響到國家的穩(wěn)定性。其二，農地資源私有化不利于全國性的土地利用規(guī)劃活動有序進行。農地資源私有化后，農戶便擁有了土地所有權，若要政府機構進行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌開發(fā)時必須要先爭得農戶的同意，這樣勢必在一定程度上加劇了全國性土地利用規(guī)劃的難度性，致使國家利用土地調控經濟運行的能力大幅度降低。其三，農地資源私有化致使分配不公現(xiàn)象突出。地大物博、人口眾多是我國的基本國情，盡管如此，我國人均耕地面積相對較少，此形勢下，若要推行農地資源私有化，勢必會引發(fā)土地兼并現(xiàn)象，這使大部分農地資源集中在少部分人手中，而更多的人將會淪為傭工，從而進一步加劇“貧者越貧、富者越富”現(xiàn)象，不利于我國長治久安。
三、基于自然資源產權科層理論分析湖南集體所有土地制度改革對策
農村土地作為一種自然資源，其產權結構直接關系到湖南農地利用與湖南農地產出。然而受多方面原因的影響，以致湖南農地治理過程中面臨著一系列集體行動問題，這些問題不僅較大程度上降低了湖南農地利用率，而且還直接影響到湖南農地產出量。為此則要求建立起“集體產權科層概念模型”，依托該模型全面分析湖南農地制度，以從根本上解決湖南農地治理過程中的集體行動問題。
1、建立集體產權科層概念模型
長期以來，鄉(xiāng)、村等農民集體組織始終作為湖南農地產權的參與主體而存在。要求依據“上承國家層次，下啟農戶層次”原則完成湖南農地管理活動，主要體現(xiàn)在相關機構在管理當地湖南農地資源時不能脫離中央政府的湖南農地制度框架，并且落實好對相關機構權利范圍規(guī)范活動，包括確定湖南農地使用規(guī)模、組織簽訂土地承包合同及規(guī)劃土地征用數量等，又要組織當地的經濟發(fā)展，實現(xiàn)包括農業(yè)在內的地方收益最大化。實際上，健全的湖南農地產權科層模型由三部分構成，包括國家層次、集體層次及農戶層次。對于中間層次的集體產權科層而言，鄉(xiāng)、村等農民集體組織對湖南農地的管理應堅持“上承國家層次，下啟農戶層次”原則，即置于中央政府的湖南農地制度框架內，實施對當地湖南農地資源的管理活動，與此同時還應合理規(guī)范其權力范圍，以維護農戶的合法權益不受侵害。總而言之，鄉(xiāng)、村等農民集體組織開展當地湖南農地資源管理活動時必須做到限制性與明確性兩大基本要求。（1）限制性。限制性指的是為降低或避免鄉(xiāng)、村侵權謀利事件的發(fā)生，應有效限制其的管理權力。從法律法規(guī)層面看，要求適度確定鄉(xiāng)、村等農民集體組織的權利范圍，既不要過窄又不要過寬;從機制層面看，加強對鄉(xiāng)、村等農民集體組織的管理與監(jiān)督，以防止權力濫用行為的發(fā)生。（2）明確性。一是明確規(guī)定集體產權科層的行為主體。為規(guī)范當地湖南農地資源管理行為，要求必須以明確規(guī)定集體產權科層行為主體為前提條件，之后賦予集體產權科層相應的管理權力。二是明確集體產權科層的管理內容。集體產權科層上承國家層次，下啟農戶層次，其作為中間層次，不僅是國家的人，而且既是國家人又是農戶委托人，因此其在整個委托―過程中極易受信息不對稱的影響而出現(xiàn)一系列道德風險和逆向選擇問題，即鄉(xiāng)、村等農民集體組織作為國家的人時，易利用自身的信息優(yōu)勢發(fā)生道德風險行為;鄉(xiāng)、村等農民集體組織作為農戶的委托人，與此同時還易借助自身的信息優(yōu)勢實施逆向選擇行為，為防止以上一系列不規(guī)范行為的發(fā)生，要求明確鄉(xiāng)、村等農民集體組織的管理內容，劃清其權力邊界。
2、加強理論創(chuàng)新研究
集體產權科層處于中間層次，且上承國家層次與下啟農戶層次，以致相關機構對其監(jiān)督困難且成本較高。實踐表明，與國家層次和農戶層次相比，受多方面原因的影響，湖南現(xiàn)行湖南農地產權安排中集體層次出現(xiàn)的問題遠遠多于其它層次出現(xiàn)的問題，具體體現(xiàn)在以下多方面：第一，未能明確集體組織的職能權限。集體組織作為社區(qū)農民集體的代表與基層政權組織既要負責交涉土地利用問題，又要承擔管理社區(qū)土地的職責，然而相關法律法規(guī)并未明確規(guī)定集體組織關于交涉土地利用問題與管理社區(qū)土地的權責利;第二，集體組織界定不夠明確，以致中間層次權利主體模糊不清。由《土地管理法》可知，集體組織包括鎮(zhèn)、村及生產隊三級;由《民法通則》可知，集體組織包括村、鎮(zhèn)兩級，包括鎮(zhèn)、村，除此之外，《土地管理法》又將集體組織界定為“農民集體”與“農民集體經濟組織”，由此可見，農民集體、集體經濟組織及村民委員會等多個組織均擁有管理同一塊土地的權力，如此以來使得實際操作較為混亂。
總結來說，湖南應將湖南農地制度改革的重心放在明確界定集體層次的權利主體，限制其集體層次的權力邊界等處，只有這樣才能維護農戶層次的合法權益不受侵害，規(guī)避欺騙國家層次行為的發(fā)生，從而提高農村土地資源的利用率，為增加湖南農地產出提供有力保障。
（注：本文系湖南省社科基金課題“湖南土地留用制度研究”（09YBB103）、湖南省科技計劃項目“新農村建設背景下村級集體經濟發(fā)展路徑研究”（2014SK3219）。）
【參考文獻】
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我國環(huán)境經濟學的研究和教學起步較晚，但發(fā)展較快。盡管我國設置“環(huán)境經濟學系”的高校不多，但是幾乎所有設置環(huán)境科學系、經濟學系及相關專業(yè)的高校都開設了環(huán)境經濟學或者類似的課程。由于環(huán)境經濟學是一門新興的交叉學科，其教學對學生經濟學背景知識有著較高的要求。而環(huán)境科學專業(yè)的學生不同于經濟學或者環(huán)境與自然資源經濟學專業(yè)的學生，一般沒有受過經濟學的訓練。環(huán)境科學專業(yè)課程多、時間緊的特點也不允許他們做這樣的知識準備。在這種特殊的背景下如何有效地開展環(huán)境經濟學的教育和教學是一個必須研究的問題。本文對環(huán)境科學專業(yè)環(huán)境經濟學課程設置、教學目標、內容和方法等進行了探討，旨在為提高本課程的教學效果提供借鑒。
1 課程設置
目前國內外環(huán)境科學專業(yè)設置的相關課程有環(huán)境經濟學概論、環(huán)境經濟學基礎、環(huán)境經濟學導論、環(huán)境與自然資源經濟學、人口、資源與環(huán)境經濟學等。考慮到環(huán)境與資源是一個不可分割的整體，很多的環(huán)境問題是在自然資源利用中產生的，自然資源的有效配置可以減少環(huán)境問題的產生。而且在環(huán)境經濟政策的制定中，自然資源是一個不可或缺的因素。如果對環(huán)境科學專業(yè)的學生只重視環(huán)境經濟學的教育而忽略自然資源經濟學的教育，不利于學生在今后的工作中用整體的觀點分析和解決問題。同時，在整個專業(yè)的教學體系中，由于總課時的限制，往往很難同時開設環(huán)境經濟學和自然資源經濟學兩門課程。所以筆者認為，從完善學生知識結構的需要出發(fā)，設置環(huán)境與自然資源經濟學基礎課程為宜。
另外，大多數環(huán)境管理專業(yè)將環(huán)境經濟學設為選修課，一些學生因害怕該課程難學而放棄這門課的學習。根據筆者了解，現(xiàn)在很多環(huán)境科學/環(huán)境管理的研究者和管理者因為沒有經過環(huán)境經濟學的基本訓練而造成知識的欠缺，提出的一些政策或者政策建議有背經濟學常識而被責難。所以筆者認為應該將本課程設置為專業(yè)基礎課。
2 教學目標
如上文所分析環(huán)境經濟學是一門新興的邊緣性學科。它不僅與經濟學、環(huán)境學有直接的聯(lián)系，而且與地學、技術科學、管理科學以及法學等學科也都有一定程度的交叉。總之，其涉及知識面寬，內容廣。盡管環(huán)境科學專業(yè)的學生的自然科學的背景較好，但社會科學，特別是經濟學和公共管理學的知識比較欠缺。面對這樣的學生背景和有限的計劃學時，制定明確可行的教學目標至關重要。在有限的時間和學生知識背景的條件下，必須考慮學生將來實際工作的需要、課程的特殊性，以及該課程與其他課程之間的關系來制定教學目標。根據筆者本課程多年的教學經驗以及相關研究經歷，該課程的教學目標應該應該定位于基本理論、基本技能和經濟學思維三個方面。具體為：(1)掌握環(huán)境與自然資源經濟學最基本的理論知識和分析評價方法，達到“入門”的目的;(2)掌握運用經濟學的理論方法分析和解決資源與環(huán)境問題的基本能力，特別是掌握環(huán)境經濟手段的經濟學理論基礎;(3)培養(yǎng)學生從經濟的角度審視環(huán)境與資源問題的習慣;(4)為相關的課程(如：環(huán)境評價、環(huán)境規(guī)劃與管理)打下必備的基礎。
3 教學內容
環(huán)境經濟學包括了從微觀經濟學、制度經濟學的基本原理，到環(huán)境和環(huán)境問題、自然資源和自然資源問題、環(huán)境與自然資源管理政策、綠色GDP核算(涉及宏觀經濟學知識)，以及最新的生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估和應用等多學科、多領域的知識和內容。國外高校這門課的課時為54學時(每周2次4課時)，并且要求學生有微觀經濟學基礎。即使對非經濟學專業(yè)開設這門課，課時也為54學時。而我國高校環(huán)境科學專業(yè)的教學體系中，本課程只安排了36課時。要在這么短的時間內完成教學任務，教學內容顯然不可能涵蓋環(huán)境經濟學的全部內容。因此，必須根據教學目標、課時的限制以及學生的背景來確定教學內容。我們認為本課程的教學內容應該包括以下5個模塊：
(1)導論。導論模塊主要介紹當前主要面臨的環(huán)境與資源問題(如污染、資源利用沖突、全球環(huán)境問題等)，分析環(huán)境與經濟之間的聯(lián)系;由此導入什么是環(huán)境與自然資源經濟學、為什么需要環(huán)境與自然資源經濟學等問題。
(2)基本經濟學概念和理論。這一模塊主要是針對沒有微觀經濟學背景的學生建立經濟學的基本概念，為下一步的學習打下理論基礎。涉及的概念和理論包括費用和效益、供給和需求、經濟效率、外部性、公共物品、產權等，以及環(huán)境質量經濟學。
(3)分析方法。這一模塊主要介紹環(huán)境與資源經濟學中兩種最基本的也是應用最廣的分析評價方法：環(huán)境資源價值評估方法和成本收益分析方法(Benefit-cost Analysis)。在環(huán)境資源價值評估方法部分，側重向學生灌輸這樣一個理念：與其他財產一樣，環(huán)境與資源是有價值的，必須將環(huán)境與資源的價值納入決策過程之中。收益成本分析是將環(huán)境資源價值評估得到的結果納入到決策過程的有用框架。
(4)環(huán)境經濟政策。這一模塊主要介紹國內外現(xiàn)行的和擬議的環(huán)境管理的經濟手段及其理論基礎、這些手段優(yōu)劣和對資源環(huán)境影響的經濟學分析方法。從而引導學生今后在政策的制定和評價中的經濟學思考。
(5)自然資源利用和管理。這一模塊主要介紹自然資源(可再生資源、不可再生資源、水資源)在時間上最佳配置的理論。重點介紹漁業(yè)資源問題、管理政策以及這些政策制定和影響的經濟學分析方法。
以上的5個模塊，首先通過導論讓學生對環(huán)境與自然經濟學有一個總體的了解，然后從基本概念和理論入手，依次過渡到環(huán)境經濟的分析評價方法、環(huán)境管理的經濟手段與政策，自然資源利用及管理政策，從而將各章節(jié)的內容有機地聯(lián)系起來，形成一個系統(tǒng)框架，有助于引導學生認識環(huán)境與自然資源經濟學內在的邏輯規(guī)律。
4 教學方法和手段
在既定的教學目標和教學大綱下，采用何種方法進行教學將直接影響到教學效果與同學們的學習熱情。多媒體技術的進步為我們開發(fā)先進的教學手段提供了有利條件。改變傳統(tǒng)的黑板板書方式，建立以先進的多媒體手段為依托，課堂講授課后練習、課堂演講與討論、現(xiàn)場教學以及觀看錄像等多種形式相結合的教學方法體系，可以大大提高本學科的教學效果和效率。根據筆者的經驗，以下幾種教學手段特別重要。
(1)啟發(fā)式教學與案例教學。由于本課程具有文理滲透、交叉性質，初學者對一些經濟學知識及其在解釋環(huán)境科學問題上的運用理解較困難。因此，在講授過程要盡可能采用啟發(fā)式的教學方法，對基本概念、理論的敘述注重確切和深入淺出、對關鍵詞的講解力求準確透徹、對分析評價方法及有關環(huán)境管理經濟手段的介紹盡量理論結合實際，并通過提問、啟發(fā)、舉例使同學們理解掌握每個知識點。在啟發(fā)式教學時配以實際案例能夠提高教學效果。如針對目前我國嚴重的霧霾問題，配合華北地區(qū)經濟增長、人口增加、消費增加、重工業(yè)布局來分析霧霾產生的原因;啟發(fā)學生用經濟學的思維來分析問題，考慮經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的權衡，從而提出以成本更低的環(huán)境經濟手段來解決問題，而不是強制關閉企業(yè)這樣高成本的命令-控制性手段。
(2)多媒體課件。為了使課堂講授更加明了、生動，并節(jié)省教師在課堂上的板書時間，首先要完成與原版教材相對應的英文多媒體課件的設計與制作。在設計與制作多媒體課件中，充分利用字體、顏色和動畫等功能，并通過插入各種圖表、與相關網站鏈接，力求達到條理清晰、突出重點、加深印象、擴大信息量的效果。由于學生在課前課后很容易通過互聯(lián)網或email等方式獲得多媒體課件，故上課時不必將精力用于記課堂筆記，從而讓他們在有限的課堂教學時間里積極思維、積極參與課堂討論。
(3)雙語教學。英文教材、英文課件、中英文相結合的閱讀材料和講授，可以讓學生更加深入和透徹理解課程的基本內容。現(xiàn)有中文教材大都從英文教材翻譯或者編譯而來，無庸諱言，翻譯和編譯中存在很多晦澀和謬誤之處。因此筆者認為雙語教學效果要好于單語教學。而且學生在將來工作中要涉及到大量英文文獻，雙語教學可以讓學生熟悉本學科的專業(yè)詞匯，為學生將來工作和學習打下基礎。
(4)課堂討論和現(xiàn)場調查。環(huán)境與自然資源經濟學除了具有鮮明的交叉性，應用性也是其一大特點。為了進一步提高教學效果，在教學過程中可以結合授課內容，以問題為導向，定期組織學生有針對性地開展課堂討論，讓每一位同學都有上臺演講的機會，師生平等參與討論，大家各抒己見，取長補短。同時盡可能安排現(xiàn)場教學活動(包括觀看有關錄像)，或結合教學組的在研課題組織學生參與現(xiàn)場調查。實踐證明，這種生動活潑和多樣化的教學方式有利于同學們調動積極思維、發(fā)揮潛能、發(fā)展個性、展示才華，從而有利于培養(yǎng)學生獨立思考、自學和對環(huán)境問題的綜合分析能力及其綜合素質，同時收到好的教學效果。
5 結論
關鍵詞：土地資源；管理利用；問題；措施
中圖分類號： D651.1 文獻標識碼： A
土地資源管理環(huán)節(jié)的優(yōu)化，有利于提高我們日常土地資源的利用率，有利于提高土地資源的可持續(xù)利用率，土地資源管理系統(tǒng)對于我國經濟建設是很重要的環(huán)節(jié)。
1、關于我國土地分布情況的分析
1.1我國地貌分布具有顯著特別，主要分三個部分，由三級階梯的界限進行劃分。它劃分了我國的土地類型結構，決定了我國的土地利用格局。
1.2東部季風強烈影響的西部界線，大致東起大興安嶺西坡，南沿內蒙古高原東南部邊緣，向西南沿黃土高原西部邊緣直接與青藏高原東部邊緣相接，與年降水量400mm等值線相吻合，也是半濕潤的森林草原與半干旱草原的分界線，構成了中國農區(qū)與半農半牧區(qū)。牧區(qū)的地域分異，形成了中國土地利用最明顯的東西差異。
1.3在東南部地區(qū)，秦淮線相當于800mm等降水線，是降水和蒸發(fā)基本平衡的界線。它作為中國南北方的分界線，直接決定了中國土地利用的南北地域差異和土地現(xiàn)實生產力和生產潛力的突變、除局部地區(qū)為外流區(qū)外，大部為內流區(qū)域，水資源極度缺乏。
2、目前我國土地資源的管理利用問題及成因
2.1相關土地管理體制不健全我國的土地管理權主要由政府部門行使，但是在具體的操作上看，還存在著體制上的一些問題，主要表現(xiàn)為各個管理部門之間的協(xié)作配合不到位以及相關的法律和管理機制的不健全，這樣必然會滋生一些腐敗現(xiàn)象，給土地資源的合理有效利用造成障礙。
2.2管理與利用之間存在協(xié)調問題也就是說土地的管理部門和使用部門之間的信息共享不充分，一些土地的使用規(guī)劃已經過時，但是并沒有及時的通知管理部門，也就導致了在市政的規(guī)劃過程中不能充分的了解現(xiàn)有的土地情況，造成了一定的經濟損失。
2.3相關部門的征地補償落實不到位由于城市的不斷擴張，基礎設置的建設需求也在不斷的增大，這種情況下需要征收一定的民用地來配合市政工程的建設，這種情況下如果不能落實好政府補償，不僅不利于建立和諧的政府和市民之間的關系，還會一定程度上阻礙城市的建設施工。
2.4重罰款輕打擊現(xiàn)象這種問題主要出現(xiàn)在對違章用地的查處過程中，由于一些管理和制度上的問題，會導致違章建筑和違章用地的存在，管理部門在發(fā)現(xiàn)時并沒有及時的予以有力打擊，使得這種現(xiàn)象并沒有被及時遏制，而是通過一定的罰款處罰解決，這樣不僅不利于規(guī)范用地，還會導致管理混亂的局面，不利于土地資源的使用和管理。
2.5集約型城市用地少我國的城市用地雖然從總量上看，并不十分緊缺，但是總結構上看，還是存在不合理的地方，主要表現(xiàn)為城市的粗放用地較多，而集約型的用地較少。這樣不僅不利于資源的合理配置，還會導致一定的土地資源的浪費。
3、加強土地管理與利用效果的措施辦法
由此我們可以看到，我國的土地資源在使用和管理上還是存在很大的問題的，主要表現(xiàn)為，管理機制的不健全，管理理念的落后和管理措施的實施不力等幾個方面，有關部門要想改變土地資源的現(xiàn)有使用和管理狀況，就必須要制定針對性的解決措施。
3.1對后備土地的儲備進行改善
3.1.1保持水土，改善生態(tài)隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，雖然經濟水平有所提升，但是付出的代價則是生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，這也限制了社會經濟的進一步發(fā)展，從而陷入了這樣的惡性循環(huán)之中。對此水土的保持力度應該進行加強，生態(tài)環(huán)境需要進一步改善與保護。政府也采取了退耕還林、還草等政策來維持生態(tài)環(huán)境平衡與水土保持。除此之外還應該使用科學合理的耕種方法進行耕種，保持水土的肥沃與營養(yǎng)；開展多樣的教育對群眾，讓其建立環(huán)保意識。
3.1.2后備土地開發(fā)，創(chuàng)造有利條件土地資源的可持續(xù)利用是社會發(fā)展的方向，我們應該開源節(jié)流，加大改善土地現(xiàn)有情況，并積極開發(fā)后備資源。一是對已有農田的草地、建設用地、林地等土地開展質量改造，提升該地的生產力；二是科學合理的開發(fā)后備資源，積極開發(fā)利用可墾的荒草地、廢棄地等，補充后備的土地資源。
3.2強化領導作用，完善管理機制政府在土地資源的管理利用中起著關鍵性的領導作用，對土地資源進行直接管理，因此政府應該領導各個相關部門對用地管理以及監(jiān)督審核制度進行完善與健全，讓土地資源的供應符合市場需求，進行宏觀的統(tǒng)一管理。
3.3加大土地管理相關法規(guī)宣傳，進行思想統(tǒng)一保護耕地及科學合理利用土地資源是我國基本國策中的主要內容。落實我國基本國策，應該對土地資源管理法律法規(guī)相關知識進行普及，讓更多的人認識與了解土地利用情況以及規(guī)定，對思想進行統(tǒng)一，因此需要加大宣傳力度，如在電視媒體、報紙、宣傳車、廣播、單張等渠道進行宣傳。還可以將土地利用的較好的案例作為典范宣傳，而對違章違法建設的進行曝光，讓人們起到積極監(jiān)督的作用，讓國土資源更加深入民心。
3.4做好規(guī)劃，加大監(jiān)管力度城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展使得對土地的需求變得越來越多，因此資源的浪費與損失也不斷的增多。對新一輪的土地使用整體規(guī)劃與年度計劃進行嚴格有序地落實是避免土地資源浪費的重要手段。土地的規(guī)劃修編已經成為了土地管理利用規(guī)劃的重要內容，對土地進行合理科學的整體規(guī)劃。整體規(guī)劃能夠積極地引導工業(yè)往產業(yè)基地及建成區(qū)進行集中，而人口則往城鎮(zhèn)進行集中，居住往社區(qū)進行集中。政府對土地資源管理利用的監(jiān)管也對土地資源的節(jié)約有著重要促進作用，如發(fā)現(xiàn)違章建筑，可要求不能以罰代建，應該采取強硬的措施令其停工拆除，并追求相關部門責任。
3.5嚴控審批土地資源利用審批應該作為土地管理的重點管理點，做到除了招拍掛形式出讓土地之外，其他用地都應該進行論證預審。嚴格把關審批項目，未通過預審不允許立項，以下情況不通過審批：與土地規(guī)劃不符的；無轉年度的計劃指標的；與國家產業(yè)的政策不符、用地超標的；未落實征地補償的安置工作的；耕地占用不平衡的等。
3.6科學用地，注重開源節(jié)流對后備儲存土地的開發(fā)力度加強，嚴格控制建設用地的使用量，深入調查檢點項目的土地使用情況，讓界線明確。對閑置土地進行嚴格控制，按照相關政策對閑置超過兩年的土地進行依法無償的回收，并進行重新規(guī)劃；對閑置超過一年少于兩年的土地，收取開發(fā)商土地閑置費（一般為土地價的20%）。早節(jié)約土地且科學合理利用的情況下，對農村的閑地、空地、低利用的土地進行整理融合，做好開源節(jié)流工作。
3.7重視生態(tài)，全民參與對城鄉(xiāng)的土地利用差異進行區(qū)分與考慮，對國土的生態(tài)屏障使用土地進行優(yōu)先規(guī)劃，對自然地貌的連續(xù)性、持續(xù)性進行維護，按照地形、河道的自然形態(tài)，充分保持蓄水、水系等通道，對濕地系統(tǒng)進行保護，對原有水生生態(tài)總體布局進行恢復，大力支持生態(tài)建筑，對各項建設布局合理協(xié)調。
3.8 實現(xiàn)土地資源生態(tài)價值的資產化管理，進行自然資源生態(tài)價值的有效管理，科學合理的規(guī)范自然資源的開發(fā)利用與保護，是實現(xiàn)自然資源可持續(xù)發(fā)展的必然要求。我們應該把自然資源生態(tài)價值同自然資源實物價值一樣納入國有資產管理的范疇，實現(xiàn)綜合化管理。自然資資源生態(tài)價值資產化管理的目的，就是要根據自然資源生態(tài)價值功能實際，從生命支持系統(tǒng)功能作用發(fā)揭的過程出發(fā)，按照經濟規(guī)律和生態(tài)規(guī)律進行投入產出管理，以確保資源所有者權益不受損害、自然資源生態(tài)價值保值增值，增加自然資源生態(tài)價住產權的可交易性。
總之，土地不僅關系著城市的發(fā)展，還關系著人們的日常生活，有關部門應該積極的扭轉土地管理觀念，加快土地資源的使用和管理向集約型的方式轉變，提高我國的土地使用率。
參考文獻
關鍵詞:水資源 管理 進展
我國水資源存在主要問題是短缺、污染和災害,水資源管理在解決這些問題中具有舉足輕重的地位。建立水資源管理學具有重要的理論和實踐意義。水資源管理學是管理水資源知識體系,以水資源為管理對象,探討水資源高效利用保護的各種措施規(guī)律,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。水資源管理學研究內容包括水資源數量管理、質量管理、法律管理、權屬管理、行政管理、規(guī)劃管理、配置管理、經濟管理、投資管理、風險管理、技術管理、工程管理、數字化管理、國際水資源管理、安全管理等等。
1、 水資源管理學內涵
加強水資源管理成為有關水資源領域出現(xiàn)最為頻繁的詞匯。但究竟什么是水資源管理,目前學術界尚未統(tǒng)一,《中國大百科全書》在不同的卷中,對水資源管理有不同的解釋。綜觀傳統(tǒng)的水資源管理概念,有以下特點:首先,從整體上來看,他們都是以水資源開發(fā)作為主線,“保護”處于被動的地位;其次,視野相對狹窄,大多數概念只局限于水資源本身,缺乏復合系統(tǒng)下對水資源的綜合認識,以水論水;第三,缺乏生態(tài)環(huán)境的和水資源高效利用的內涵。基于此,作者認為,水資源管理就是為了滿足人類水資源需求及維護良好的生態(tài)環(huán)境所采取的一系列措施的總和。
水資源管理學是從學科角度對水資源管理進行系統(tǒng)研究的科學,是水資源管理知識體系,是建立在水文學、水資源學、管理學等諸多學科基礎之上的新的交叉性綜合性學科。通過水資源管理學的研究,可以為提高水資源利用率和利用效率,保障水資源安全,通過水資源可持續(xù)利用支撐國民經濟健康發(fā)展提供理論和實踐基礎。
2、水資源管理學研究內容
水資源管理學研究對象很明確,就是圍繞水資源持續(xù)高效利用的而展開的一系列管理活動。目前,水資源危機在世界范圍內蔓延,水資源危機的出現(xiàn)和加劇與人類在經濟活動中缺乏對水資源的有效保護和管理有著重要的關系。水資源是社會經濟發(fā)展的重要自然資源,人類的絕大多數經濟活動都要涉及水資源。可持續(xù)發(fā)展是當前和未來人類社會與經濟發(fā)展的基本戰(zhàn)略目標。關于可持續(xù)發(fā)展的定義和解釋多種多樣,但都基本圍繞著 “滿足目前需要但不破壞未來發(fā)展需求的能力”這一核心思想。實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展的一個重要內容就是實現(xiàn)水資源等自然資源的可持續(xù)利用。在人類追求可持續(xù)發(fā)展目標的前提下,實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用要求人類必須正視干旱洪澇災害、水資源短缺、水環(huán)境污染等諸多與水資源相關的問題,這給水資源管理學提出了新挑戰(zhàn)和難得的機遇。傳統(tǒng)的水資源管理活動無法應對挑戰(zhàn)。實現(xiàn)可持續(xù)的水資源利用目標必須改變傳統(tǒng)的水資源管理活動,必須以可持續(xù)發(fā)展的、系統(tǒng)的和綜合的觀點構建全新的現(xiàn)代水資源管理體系,這成為水資源管理學研究的主要研究內容。
具體地說,水資源管理學的研究內容至少應包括以下幾個方面: 水資源數量管理和質量管理、水資源法律管理、水資源權屬管理、水資源行政管理、 水資源規(guī)劃管理、 水資源配置管理、 水資源經濟管理、 水資源投資管理、 水資源風險管理、 水資源利用技術管理、水資源工程管理、 水資源數字化管理、 國際水資源管理、水資源綜合管理、水資源安全管理和水資源數字化管理等等。
3、 國內外水資源管理學研究進展
3.1 國際水資源管理學研究進展
到目前為止,明確提出水資源管理學的文獻極為有限。根據人類開發(fā)利用水資源面臨的新的問題和挑戰(zhàn)以及實際水資源管理活動的特點,國際上也對新形勢下的水資源管理理論和體系進行了一系列的探討和研究,并就一些問題達成了某種程度的共識。他們主要圍繞著“可持續(xù)發(fā)展條件下水資源可持續(xù)利用目標對水資源管理活動的要求”而展開。這些研究活動為水資源管理學作為一門新興學科的誕生和發(fā)展起到了十分重要的推動作用。
在1992年愛爾蘭召開的“國際水和環(huán)境大會—21世紀的發(fā)展與展望”上提出了水資源系統(tǒng)及可持續(xù)研究的問題。1993年“第二屆國際實驗與網絡資料水流情勢學術大會”上探討了水資源管理的水文學基礎和信息資料問題。1994年,聯(lián)合國教科文主持,國際水資源協(xié)會與國際水文科學協(xié)辦召開了“變化世界中的水資源管理研究規(guī)劃國際學術研討會”,探討了可持續(xù)發(fā)展水資源管理研究展望、水資源開發(fā)中的風險和不確定性、水資源可持續(xù)管理的決策支持系統(tǒng)和水資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調四個專題。
1996年在日本京都召開了“國際水資源及環(huán)境研究大會:面向21世紀新的挑戰(zhàn)”,討論了流域尺度的可持續(xù)水資源系統(tǒng)管理的應用實例等問題。聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)國際水文計劃工作組1996年將“可持續(xù)水資源管理”其定義為“支承從現(xiàn)在到未來社會及其福利要求,而不破壞他們賴以生存的水文循環(huán)及生態(tài)系統(tǒng)完整性的水的管理和使用”。[1][1]水資源可持續(xù)管理要求在水資源規(guī)劃、開發(fā)和管理中,尋求經濟發(fā)展、環(huán)境保護和人類社會福利之間的最佳聯(lián)系與協(xié)調。與傳統(tǒng)的水資源管理相比,可持續(xù)水資源強調了未來變化、社會福利、水文循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)保護這樣完整性的水的管理,使“未來遺憾可能性達到最小的水的管理決策”。世界銀行將水資源管理定義為一系列水資源相關領域(如水電、水資源供給與供給設施,灌溉與排水等)一體化管理。綜合水資源管理的觀點應該在水資源管理和利用方面確保考慮社會、經濟、環(huán)境和技術等多方面因素[2][2]。
1997年召開的第5屆“不確定性增加下的水資源可持續(xù)管理學術大會”,洪水與干旱管理、水資源開發(fā)對環(huán)境的影響、水文與生態(tài)模擬和環(huán)境風險評價等成為重要議題。
1998年在武漢召開了“98年國際水資源量與質的可持續(xù)研討會”,探討了流域水量與水質的統(tǒng)一管理問題。1998年國際水文學會在荷蘭召開了“區(qū)域水資源管理研討會”,探討了水資源管理的經驗和教訓、面對挑戰(zhàn)的區(qū)域可持續(xù)水資源管理、水資源管理的研究方法。
2000國際水文科學學會(IAHS)年在美國召開了“水資源綜合管理研討會”。這次研討會主要探討了可持續(xù)發(fā)展條件下的水資源綜合管理的內容和目標,以及交流水資源綜合管理的經驗。此次研討會達成一個共識:未來水資源管理的一個基本原則就是流域的統(tǒng)一管理。流域統(tǒng)一管理是流域內土地資源和水資源的統(tǒng)一協(xié)作管理,其目的是防止土地退化、保護淡水資源、保護生物多樣性、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。流域水資源統(tǒng)一管理的基本框架是政府和社區(qū)公眾的共同管理。會議認為,為了實現(xiàn)流域統(tǒng)一管理的目標,必須做到以下幾點:①復雜的水資源管理活動必須建立在有效的科學規(guī)劃基礎之上;②必須顯著提高預測各項管理活動結果的能力;③為了達到水資源管理的目的,持續(xù)的檢測和評估工作十分必要;④水資源管理活動的管理過程必須是透明的和公開的。(Miguel A. Marino 等,2001)2001年,國際水文科學學會在荷蘭召開了“區(qū)域水資源管理研討會”,會議針對區(qū)域范圍內水資源管理的有關問題進行了研討,包括:以往水資源管理活動的經驗和教訓;面對新挑戰(zhàn)的區(qū)域可持續(xù)水資源管理;水資源管理的研究方法。
伴隨著國際學術界對現(xiàn)代水資源管理活動的研究和討論,近年來,國際學術界相繼出版了多部論述“水資源管理活動”的專著,這些專著大多以論文集的形式出版,很少從學科的角度對水資源管理的理論體系進行系統(tǒng)的論述和研究。盡管如此,這些專著還是探討和研究了大量有關現(xiàn)代水資源管理活動的主要內容,使我們能夠大致了解目前國際學術界關于水資源活動的主要理論和具體內容。并且通過編著者對一些論述水資源管理活動的論文的整理和歸類,我們可以從中基本上了解到當前國際學術界對水資源管理理論體系的劃分。
關鍵詞：中國；水資源；管理
中圖分類號： TV211.1 文獻標識碼： A 文章編號：
引言:
中國水資源危機的重要原因源于管理制度。傳統(tǒng)水資源管理思路下的水資源管理實踐存在很多弊端,已不適應新形勢下水資源管理工作的需要,而且無法應對一些新因素的挑戰(zhàn),優(yōu)化中國水資源管理對我國的可持續(xù)發(fā)展具有深遠意義。
1、中國水資源管理存在的問題
中國水資源令人擔憂的現(xiàn)狀,固然有水資源分布特點、氣候變化等外界因素的原因,但人為的原因也是不容忽視的,其中中國水資源的落后管理負有直接責任。主要表現(xiàn)在以下方面:
1.1水資源管理體制
(1)從機構機制來說,我國水資源管理機構涉及部門多,部門間職能交叉多,部門糾紛多,各自為政,集中統(tǒng)一管理不足。我國的水資源管理包括地表水、地下水的治理、保護、開發(fā)、利用,長期由水利、電力、交通、城建、地礦、農業(yè)等部門多龍治水,部門分割嚴重。各部門為了各自的利益進行的單目標規(guī)劃管理必然與水資源的多功用相矛盾,因而必然與其他部門發(fā)生糾紛,只能實現(xiàn)水資源管理的次優(yōu)化。在關于水資源的污染防治方面,水利部和國家環(huán)保總局還需協(xié)調。
(2)從決策機制來講,我國水資源管理的多目標決策機制極需加強,各項經濟政策的環(huán)境一致性必須考慮,公眾參與機制亟待建立。水資源管理之所以復雜,很大的原因在于水資源有多種功能,而且相互間又有聯(lián)系,任何一方面的不合理利用都會影響其它功能的發(fā)揮,要使系統(tǒng)處于整體最優(yōu),就必須綜合考慮各種功用,制定多目標的管理規(guī)劃。我國目前的水資源管理是一種以各部門利益為重的部門目標規(guī)劃,因而影響了水資源的利用效率。我國的政策制定往往只考慮經濟效果而忽視其對環(huán)境影響的分析。水環(huán)境管理牽扯的源多面廣,有效的公眾參與機制將使環(huán)境管理更易被群眾接受,對破壞環(huán)境的行為起到很好的監(jiān)督作用。但是,我國對公眾參與的程序還缺乏規(guī)范。
(3)從協(xié)調機制上講,國家授權的協(xié)調機構并沒有起到真正的協(xié)調作用。《水法》雖然規(guī)定我國水資源管理實行水利部統(tǒng)一管理下的分級、分工管理,水利部連同水利部下設的七大流域水利委員會對各自職權范圍內的水資源利用進行協(xié)調,處理部門、區(qū)域糾紛,水資源實行流域管理,但是實際情況卻與規(guī)定相差甚遠。首先是水利部門與環(huán)保局的協(xié)調沒有實現(xiàn)。長期以來,水利界的人士一直認為水利就是興水利,除水害,重工程建設,輕生態(tài)保護;重開發(fā)利用,輕恢復保護;重水量的調劑,輕水質的變化;重水量的供給,輕對水需求的控制。認識上的偏差使得水利部作為國務院的水行政管理部門難以協(xié)調它與國家環(huán)保總局在水量與水質問題上的矛盾。
1.2水資源管理責、權、利界定不清,一方面水量缺乏,另一方面水體污染,而同時水資源浪費嚴重,水權流動性差。水權是指水的所有權和各種利用水的權利的總稱。根據《水法》規(guī)定,我國水資源屬于國家所有,即全民所有,農業(yè)集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有,水利工程的所有權主要有國家和集體所有兩種形式,滿足居民生活用水的簡單取水設施則可以是私人的。水資源的使用權是指單位和個人依照法律的規(guī)定對國家所有的水資源進行使用、收益的權利。我國水資源管理在產權上的一個主要問題是要對水資源的使用權進行合理界定。
1.3水資源管理的法律體系不健全
我國在水資源管理立法方面取得了一定的進展。我國制定的《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》,是我國關于環(huán)境保護的第一部法規(guī)性文件,其中有關于水資源保護的明文規(guī)定。2008年年頒布了《水污染防治法》,2002年又頒布了《水法》,以后還頒布了一些其他的水資源法律法規(guī)。但僅僅依靠這些法律還不足以為我國的水資源管理提供有力的法律保障。水資源是與其他自然資源緊密地聯(lián)系在一起的,水資源的利用方式可以影響到與之相關的資源的利用,同時,其它資源的不合理利用也會引起水資源的連鎖式的破壞。因而,互不相連的資源保護法不僅不能很好地保護某一專門資源,其拼湊起來的整體也不能從根本上對整個資源作為一個系統(tǒng)起到有效的保護。
2、中國水資源管理對策
2.1理順水資源管理機制
要對我國的水資源進行有效的管理,水資源體制改革勢在必行:
就機構設置而言,必須要有一個國家級的統(tǒng)一管理機構。目前,歐洲許多國家和美國都建立了國家水資源管理委員會,有的是委托中央有關部門統(tǒng)一管理。我國當前是由國家委托水利部行使水行政權。“水利”一詞是中國的一個特有名詞,在英文中很難找到一個可以與之相匹配的詞。追其根本水利著重于水量的調控、利用和開發(fā),而水資源的管理包括水量和水質兩方面,且不可分割。這樣,由于國人對于水利的傳統(tǒng)理解不可能在短期內改變,水利部門的決策專家也在短期內不能調整其專業(yè)知識背景、部門利益傾向和決策慣性,使其決策并不能導致水資源整體的實際有效管理。因此,筆者認為由水利部承擔水資源的行政管理不妥,建議在中國有必要成立一個國家水資源管理委員會,該委員會應由水利部和國家環(huán)保局以一個合理的比例參與決策、規(guī)劃與管理。
就決策機制來講,水資源管理應采取傘型的決策方法并積極促進公眾參與規(guī)劃。水資源涉及到洪旱防治、基建發(fā)電、水質檢測、污染防治、農田灌溉、水土保持、森林涵養(yǎng)等多學科的綜合性知識,其決策往往需要不同專業(yè)知識背景的專家的協(xié)商合作,但它不僅僅是這些專家決策的簡單復合,而是在專家決策知識共享基礎上的創(chuàng)造集成,就如同一把傘,它由不同的輻條支撐,但它在此基礎上又有自己的支撐主軸,因此,可以形象地稱之傘型決策。另外,我國的水資源管理應切實加強公眾的參與。各級水資源管理部門要采取多種方式對公眾進行教育,喚醒公眾的環(huán)境意識,通過規(guī)范的渠道向公眾定期公布所轄區(qū)的水環(huán)境實際狀況,使公眾對水環(huán)境享有知情權,并通過可行的方式參與水環(huán)境管理,最終享有法律賦予的環(huán)境權。特別要注意的是,各項流域的水管理一定要保證流域社會的弱社會群體可以發(fā)表自己的看法。
2.2明確水資源產權
長期以來,水資源被認為是天賜之物,取之不盡,用之不竭,我國目前的生活、工農業(yè)用水,大都只計成本和利潤,而不計水資源本身的價值,它使得受國家委托經營水的水利工程和行政單位免費使用水資源,而國家作為水資源的所有者的利益大大受損,所有權虛置,國有資產大量流失。同時,由于對水資源的無償經營還造成一系列的水資源配置扭曲,使水價過低,水資源使用浪費,水體污染嚴重,形成經濟發(fā)展中的“水資源空心化”現(xiàn)象。因此,只有對水資源實行資產化管理,實行水資源的有償使用,才能使國家作為水資源的所有者的經濟利益得到體現(xiàn),消除國家作為水資源所有者的所有權虛化現(xiàn)象。取水許可制度、排污許可制度和總量控制制度是規(guī)范水資源使用權的有效制度。
2.3健全水資源管理的法律體系
水資源管理的法制建設包括水的立法、水行政執(zhí)法和水行政司法三個方面。在水資源管理的立法上,一是要制定自然資源綜合法,以協(xié)調各種自然資源的開發(fā)、利用和保護;二是要制定流域管理機構法,以法律的形式對流域管理機構的職能、工作程序給予規(guī)定,賦予其行政、經濟方面的權力;三是設立專門的地下水保護法,連同地表水法以及《水法》構成完整的水法體系;四是設立公眾參與法,對我國公民參與環(huán)境管理的程序、規(guī)則給予規(guī)范。我國的法律體系建設明顯落后于水資源管理的現(xiàn)狀,它還需要在不斷的實踐中進行完善。
結束語：
綜上所述，中國的水資源管理已經啟動了一場意義深遠的變革這場變革。以提高水資源的利用效率、優(yōu)化水資源配置、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用為目標,以工程水利向資源水利轉變、實現(xiàn)人與自然和諧共處的新思路。
參考文獻：
[1]常誰為.中國水資源的戰(zhàn)略性調整[J].政策.2003(10)
在國家的關于自然資源統(tǒng)一確權登記的相關規(guī)定中，對自然資源統(tǒng)一確權進行了概念標識，如果是縣級以上人民政府部門，會對自然資源統(tǒng)一確權工作進行管理，其他的相關機構只負責自然資源的登記與管理。所有自然資源統(tǒng)一確權與自然資源登記分屬不同的部門管理。自然資源需要進行哪些規(guī)劃和確權行為，具體的確權責任由誰負責統(tǒng)計，兩者之間如何聯(lián)系在一起，又有什么樣的聯(lián)系。將會在本文中進行講解與分析，并針對問題提出解決的辦法。
一、自然資源確權與自然資源登記的概念分析
縣級以上的人民政府，對自然資源確權中所產生的爭執(zhí)進行管理，從而獲取自然資源的所有管理資格，并根據相關規(guī)定，將其納為集體組織活動中。而自然資源登記屬于不動產登記機構的管理范圍之內，對我國的自然資源所有權進行登記，并記錄在冊。自然資源確權屬于縣級以上人民政府管理范圍，而自然資源登記則屬于不動產登記機構的權責范圍，兩種所屬管理截然不同。其中的工作也屬于確權工作中的一種，而確權的結果主要由縣級以上的政府負責。自然資源登記也可以作為人民政府職能機構的職責范圍，但是這兩種關系不能混為一談。自然資源確權的最終結果需要以自然資源登記作為根據，以展示自然資源確權的最終結果，從而為自然資源權籍的管理奠定基礎。找出兩者之間存在的區(qū)別，并將自然資源登記作為自然資源確權的結果。在自然資源確權登記中，要準確找到自己的位置，并做好自己份內的工作，同時還要對自然確權中的一些工作負責，做好份內工作的同時，還要讓對權屬的資料進行分析，找到權屬所負責的自然資源，并根據證明材料進行登記。另外，對于有所爭議的一些自然資源，需要有相關的權屬證明資料，才可以證明其合法性。
二、自然資源類型劃分
（一）土地現(xiàn)狀
對土地目前的情況進行自然資源的設計，并找到與之對應的自然資源，同時各個資源要與土地利用中的關系形成對應，以幫助其他類型的資源獲取相應的效果。
（二）森林資源
按照土地利用的情況，對現(xiàn)狀圖上的土地進行整合，并對對應的森林類資源進行整合，必要的時候可以通過一些專業(yè)的技術進行核查，并對林地進行分割。
（三）灘涂資源
對河流、湖泊、水庫等進行分析時，要對相應的土地資源進行現(xiàn)狀圖分析，并利用先進的DOM技術對其進行解釋，并設定各個類型的定義。
（四）采礦資源
對地表中的采礦情況進行設計，得到占用土地的情況。因為礦產的資源與其他的土地存在一定的主權，需要對不同的主體進行設定，尤其是具有集體意義的礦產類型。對土地進行調查時，要分清礦產的類型、資源的情況，并對質量情況進行重點分析。
（五）土地經營權
農村會對土地的經營權進行確權登記，主要針對耕地進行設定，將土地作為自己的私有財產，因為現(xiàn)有的農業(yè)結構有所調整，因此在現(xiàn)狀圖中，無法顯示農業(yè)的結構，因此需要對土地進行確權，將土地作為水產養(yǎng)殖或者果園，使其可以得到更多的利用，但是不能對林地進行其他的操作，土地經營權要排除用材林的情況，以得到實際的耕地情況。
（六）土地劃分
對耕地進行土地劃分，可以實際反映出自然資源的情況，根據土地的實際情況對自然資源展開相關調查。實地普查是在這些年來才開始實行的一些項目，主要對地表覆蓋的耕地進行工作檢查，同時還可以將其作為檢驗其他自然資源的輔助。
三、調查自然資源權屬工作的重要內容
對農村的集體土地進行調查，并登記農村集體土地的相關情況，對各類自然資源進行有效劃分，分清國有與集體之間的區(qū)別。對確權進行資料調查，對水利進行資料調查，并檢查土地的利用情況，對各類的水流邊界進行調查。國土資源部所的自然資源統(tǒng)一確權登記工作中，需要按照一定的標準，對資源進行登記，利用現(xiàn)有的資源，對現(xiàn)有的資源進行登記后，得到更好的結果。同時，考慮到我國正在全面推行自然資源管理的相關政策，對現(xiàn)有的自然資源使用權進行改革，我國一些地區(qū)都對現(xiàn)有的政策進行了改革，對所有制以及所有權進行邊界劃分，等到相關的流程完成之后再對內容進行補充。
四、自然資源調查登記工作的重點
