時間：2023-06-02 09:58:51
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇海洋環境管理條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第二條 本條例所稱海岸工程建設項目，是指位于海岸或者與海岸連接，工程主于海岸線向陸一側，對海洋環境產生影響的新建、改建、擴建工程項目。具體包括：
（一）港口、碼頭、航道、濱海機場工程項目；
（二）造船廠、修船廠；
（三）濱海火電站、核電站、風電站；
（四）濱海物資存儲設施工程項目；
（五）濱海礦山、化工、輕工、冶金等工業工程項目；
（六）固體廢棄物、污水等污染物處理處置排海工程項目；
（七）濱海大型養殖場；
（八）海岸防護工程、砂石場和入海河口處的水利設施；
（九）濱海石油勘探開發工程項目；
（十）國務院環境保護主管部門會同國家海洋主管部門規定的其他海岸工程項目。
第三條 本條例適用于在中華人民共和國境內興建海岸工程建設項目的一切單位和個人。
拆船廠建設項目的環境保護管理，依照《防止拆船污染環境管理條例》執行。
第四條 建設海岸工程建設項目，應當符合所在經濟區的區域環境保護規劃的要求。
第五條 國務院環境保護主管部門，主管全國海岸工程建設項目的環境保護工作。
沿海縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，主管本行政區域內的海岸工程建設項目的環境保護工作。
第六條 新建、改建、擴建海岸工程建設項目，應當遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。
第七條 海岸工程建設項目的建設單位，應當在可行性研究階段，編制環境影響報告書（表），按照環境保護法律法規的規定，經有關部門預審后，報環境保護主管部門審批。
環境保護主管部門在批準海岸工程建設項目的環境影響報告書之前，應當征求海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見。
禁止在天然港灣有航運價值的區域、重要苗種基地和養殖場所及水面、灘涂中的魚、蝦、蟹、貝、藻類的自然產卵場、繁殖場、索餌場及重要的洄游通道圍海造地。
第八條 海岸工程建設項目環境影響報告書的內容，除按有關規定編制外，還應當包括：
（一）所在地及其附近海域的環境狀況；
（二）建設過程中和建成后可能對海洋環境造成的影響；
（三）海洋環境保護措施及其技術、經濟可行性論證結論；
（四）建設項目海洋環境影響評價結論。
海岸工程建設項目環境影響報告表，應當參照前款規定填報。
第九條 禁止興建向中華人民共和國海域及海岸轉嫁污染的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業；海岸工程建設項目引進技術和設備，應當有相應的防治污染措施，防止轉嫁污染。
第十條 在海洋特別保護區、海上自然保護區、海濱風景游覽區、鹽場保護區、海水浴場、重要漁業水域和其他需要特殊保護的區域內不得建設污染環境、破壞景觀的海岸工程建設項目；在其區域外建設海岸工程建設項目的，不得損害上述區域的環境質量。法律法規另有規定的除外。
第十一條 承擔海岸工程建設項目環境影響評價的單位，應當依法取得《建設項目環境影響評價資質證書》，按照證書中規定的范圍承擔評價任務。
第十二條 海岸工程建設項目竣工驗收時，建設項目的環境保護設施，應當經環境保護主管部門驗收合格后，該建設項目方可正式投入生產或者使用。
第十三條 縣級以上人民政府環境保護主管部門，按照項目管理權限，可以會同有關部門對海岸工程建設項目進行現場檢查，被檢查者應當如實反映情況、提供資料。檢查者有責任為被檢查者保守技術秘密和業務秘密。法律法規另有規定的除外。
第十四條 設置向海域排放廢水設施的，應當合理利用海水自凈能力，選擇好排污口的位置。采用暗溝或者管道方式排放的，出水管口位置應當在低潮線以下。
第十五條 建設港口、碼頭，應當設置與其吞吐能力和貨物種類相適應的防污設施。
港口、油碼頭、化學危險品碼頭，應當配備海上重大污染損害事故應急設備和器材。
現有港口、碼頭未達到前兩款規定要求的，由環境保護主管部門會同港口、碼頭主管部門責令其限期設置或者配備。
第十六條 建設岸邊造船廠、修船廠，應當設置與其性質、規模相適應的殘油、廢油接收處理設施，含油廢水接收處理設施，攔油、收油、消油設施，工業廢水接收處理設施，工業和船舶垃圾接收處理設施等。
第十七條 建設濱海核電站和其他核設施，應當嚴格遵守國家有關核環境保護和放射防護的規定及標準。
第十八條 建設岸邊油庫，應當設置含油廢水接收處理設施，庫場地面沖刷廢水的集接、處理設施和事故應急設施；輸油管線和儲油設施應當符合國家關于防滲漏、防腐蝕的規定。
第十九條 建設濱海礦山，在開采、選礦、運輸、貯存、冶煉和尾礦處理等過程中，應當按照有關規定采取防止污染損害海洋環境的措施。
第二十條 建設濱海垃圾場或者工業廢渣填埋場，應當建造防護堤壩和場底封閉層，設置滲液收集、導出、處理系統和可燃性氣體防爆裝置。
第二十一條 修筑海岸防護工程，在入海河口處興建水利設施、航道或者綜合整治工程，應當采取措施，不得損害生態環境及水產資源。
第二十二條 興建海岸工程建設項目，不得改變、破壞國家和地方重點保護的野生動植物的生存環境。不得興建可能導致重點保護的野生動植物生存環境污染和破壞的海岸工程建設項目；確需興建的，應當征得野生動植物行政主管部門同意，并由建設單位負責組織采取易地繁育等措施，保證物種延續。
在魚、蝦、蟹、貝類的洄游通道建閘、筑壩，對漁業資源有嚴重影響的，建設單位應當建造過魚設施或者采取其他補救措施。
第二十三條 集體所有制單位或者個人在全民所有的水域、海涂，建設構不成基本建設項目的養殖工程的，應當在縣級以上地方人民政府規劃的區域內進行。
集體所有制單位或者個人零星經營性采挖砂石，應當在縣級以上地方人民政府指定的區域內采挖。
第二十四條 禁止在紅樹林和珊瑚礁生長的地區，建設毀壞紅樹林和珊瑚礁生態系統的海岸工程建設項目。
第二十五條 興建海岸工程建設項目，應當防止導致海岸非正常侵蝕。
禁止在海岸保護設施管理部門規定的海岸保護設施的保護范圍內從事爆破、采挖砂石、取土等危害海岸保護設施安全的活動。非經國務院授權的有關主管部門批準，不得占用或者拆除海岸保護設施。
第二十六條 未持有經審核和批準的環境影響報告書（表），興建海岸工程建設項目的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十條的規定予以處罰。
第二十七條 拒絕、阻撓環境保護主管部門進行現場檢查，或者在被檢查時弄虛作假的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門依照《中華人民共和國海洋環境保護法》第七十五條的規定予以處罰。
第二十八條 海岸工程建設項目的環境保護設施未建成或者未達到規定要求，該項目即投入生產、使用的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十一條的規定予以處罰。
第二十九條 環境保護主管部門工作人員、、的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
一、生態文明建設與海洋法
（一）生態文明建設與國土空間。
建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族持續發展。國土是生態文明建設的空間載體，必須珍惜每一寸國土。[1]黨的十報告提出生態文明建設的戰略任務。生態文明建設是系統工程，生態文明建設必須依托國土空間，依賴國土資源。
“國土空間”不是一個法律范疇，但其外延等同于法律上的“領土”.“領土”概念一般存在于國際法中，主要指國家所領有的土地，即在國家主權支配下的地球的特定部分，包括領陸、領水、領陸和領水下的底土，以及領陸和領水之上的領空。其中領水又包括內水和領海兩個部分。領海是一國海岸或內水向外擴展到一定寬度，受國家主權支配和管轄的海水帶。[2]166領海是海洋的一部分，但是它不同于公海，一個國家的領海是從屬于國家海岸線的那一部分海域。[3]409,103國際法建立在國家的觀念之上，而國家的基礎則是主權。主權，以一系列的法律權利和義務為表現形態，建立于領土基礎之上。沒有國家領土，一個法律實體不能成為國家。領土是國家行使主權、行使一切管理權的空間范圍，領海也是國家主權行使的空間范圍。
（二）新的空間秩序。
人類的活動空間，包含著陸地、海洋、土與水的元素。任何一個基本秩序都是空間秩序。人的空間意識受制于巨大的歷史變動，不同的空間對應不同的生活方式。每當歷史的力量由于某種新的突破而進入人類總體意識的范圍里，每當新的國家和海洋由于某種新能量的釋放而出現在人們的視野中，歷史存在的各種空間也會相應改變自身，從而形成政治—歷史行動中的新尺度、新經濟、新秩序，以及一個嶄新民族的誕生，這就是空間革命。海洋蘊藏著豐富的資源，又是國際貿易的主要通道，在陸地資源日益緊張、發展空間日益受限的情況下，海洋是臨海國家和地區獲取更多資源和更大發展空間的主要渠道。“海洋不再是一種元素，而是變成了一種人類統治的空間。”[4]100這一發展促成了一種嶄新的、超越了陸地與海洋這一古老的沖突的大空間秩序。因此，我們需要一種新的國際海洋秩序，這種秩序是生態文明不可分割的部分。新的空間革命即將來臨，我國應當取得領導權[5].而構建這種新的海洋空間秩序的基礎力量正是海洋法。
（三）海洋強國戰略。
海洋問題是我國領土中最為敏感的一部分，牽涉的利益關系和國家最多，歷史遺留問題最多，法律關系最為復雜。如，我國的200海里專屬經濟區一延伸出去就和鄰國產生重疊，往大洋延伸的外大陸架非常少，即使有也和鄰國的大陸架重疊。從地緣政治格局來看，中國處于十分不利的戰略地理位置，周邊缺乏戰略緩沖地帶。[6]十報告提出建設生態文明，構建海洋強國，正是基于對新的空間秩序和我國海洋問題復雜性的深刻認識。縱觀世界歷史，許多國家都曾走過因海而興、依海而強的道路，葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、日本、美國等國家的崛起就是如此。進入21世紀，海洋在國際政治、經濟、軍事、外交舞臺上的地位更加凸顯。
世界各國均以嶄新的姿態走向世界，擁抱海洋。從我國的現實情況出發，中國特色海洋強國的內涵應該包括認知海洋、利用海洋、生態海洋、管控海洋、和諧海洋等五個方面。[7]十報告描繪的海洋強國與傳統海洋強國不同。傳統海洋強國是以堅船利炮為敲門磚的海洋霸權，當代海洋強國不是海洋霸權，而是符合海洋法的綜合海上實力。建設現代海洋強國，更多的是依賴國際海洋秩序和海洋規則。我國海洋法立法比較滯后，基礎薄弱。為了建設生態文明和海洋強國，海洋法領域保持怎樣的立場和應對，海洋法如何作為，是至關重要的。
二、我國海洋法基本狀況
我國是海洋大國，海岸線長達18000公里，長度居世界第四位；還有14000公里的海島岸線，管轄海域300萬平方公里，沿海灘涂面積為2萬平方公里；我國大陸架面積位居世界第五，200海里專屬經濟區面積為世界第十。在我國遼闊的海域中，蘊藏著豐富的海水資源、海洋空間資源、海島資源、海洋生物資源、海洋礦產資源、海洋能資源等。以海洋法的內容為標準進行梳理，我國國家級的海洋立法主要有以下幾類。
（一）確立和維護國家海洋權益方面。
確立和維護國家海洋權益方面的法律、法規或政策性文件主要有《領海及毗連區法》（1992）、《關于批準〈聯合國海洋法公約〉的決定》（1996）、《中國政府關于領海基線的聲明》（1996）、《專屬經濟區和大陸架法》（1998）、《海域使用管理法》（2001）等。這一類的海洋法律主要是確認我國領海的基本范圍、基本權利、管轄等基本問題。
（二）保護海洋環境方面。
保護海洋環境方面的法律、法規與規章，以《海洋環境保護法》（1982年頒布，1999年修訂）為核心，具體包括《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》（1983）、《防止船舶污染海域管理條例》（1983,已失效）、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（1990年頒布，2007年修訂）、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》（1990）、《水污染防治法》（1984年頒布，2008年修訂）、《海洋傾廢管理條例》（1985）、《海洋行政處罰實施辦法》（2003）、《海洋石油安全生產規定》（2006）、《自然保護區條例》（1994）、《海洋自然保護區管理辦法》（1995）、《大氣污染防治法》（1995年頒布，2000年修訂）、《放射性污染防治法》（2003）、《主要水污染物總量分配指導意見》（2006）等。
（三）海洋資源方面。
海洋資源方面的法律法規有《礦產資源法》（1986年頒布，1996年修訂）、《漁業法》（1986年頒布，2004年修訂）、《水法》（1988年頒布，2002年修訂）、《水產資源繁殖保護條例》（1979）、《對外合作開采海洋石油資源條例》（1982年頒布，2011年修訂）、《漁業資源增殖保護費征收使用辦法》（1988）、《漁業行政處罰規定》（1998）、《遠洋漁業管理規定》（2003）、《無居民海島保護與利用管理規定》（2003）等。
（四）海上航運方面。
有關海上航運方面的法律、法規與規章主要有《海上交通安全法》（1983）、《海商法》（1992）、《港口法》（2003）、《海事訴訟特別程序法》（1999）、《航道管理條例》（1987年頒布，2008年修訂）、《國防交通條例》（1995）、《海上交通事故調查處理條例》（1990）、《海上航行警告和航行通告管理規定》（1992）、《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》（1992）、《船舶和海上設施檢驗條例》（1993）、《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》（1995）、《新增液化氣運輸船舶評審辦法（試行）》（2004）、《專屬經濟區漁政巡航管理規定》（2005）、《關于進一步加強國內船舶運輸經營資質管理的通知》（2006）等。
在地方海洋立法方面，浙江省、山東省和海南省走在前列。以浙江省為例，浙江省海洋法規主要包括《浙江省海洋環境保護條例》（2004）、《浙江省海域使用管理條例》（2012）、《浙江省漁業管理條例》（2005）、《浙江省灘涂圍墾管理條例》（1996）、《浙江省海洋環境保護條例》（2004）、《浙江省海洋特別保護區管理暫行辦法》（2006）、《浙江省濕地保護條例》（2012）、《浙江省礦產資源管理條例》（2004年7月修正）等。同時，浙江省還有一些有關海洋的政策性文件，比如《浙江省藍色屏障行動方案》《關于進一步推動海水淡化產業發展的意見》《關于進一步推動“三位一體”港航信息支撐平臺建設的意見》《關于進一步加強海洋災害防治工作的意見》《關于進一步加強標準漁港管理的意見》《關于加強海洋生態保護的意見》《浙江省人民政府關于推進海洋經濟加快發展的若干意見》等，初步形成了浙江省海洋環境、資源和生態保護法規體系。另外，浙江省還編制了《浙江海洋經濟發展示范區規劃》《浙江海洋經濟強省建設規劃綱要》《浙江省海洋功能區劃》《浙江省灘涂圍墾總體規劃》《浙江省水資源保護與開發利用“十二五”規劃》等海洋規劃。
三、生態文明建設與我國海洋法體系完善
根據生態文明建設的總體要求，生態文明建設以國土空間為載體，包括資源節約和環境保護兩個重要方面，論文格式生態文明建設以“加強生態文明制度建設”為基本途徑。建設法治國家，生態文明建設也要依靠生態文明立法來保障實現。我國已經初具海洋法的體系和規模，但是相對于生態文明建設的要求還有諸多不足。為了保障生態文明的有序建設，需要完善我國的海洋法體系，主要應從以下四個方面著手。
（一）確立海洋在憲法中的地位。
部門法的法律體系是一個由法律部門分類組合而形成的體系化的有機整體。海洋法作為一個部門法，是由最高位階的法律即憲法、海洋基本法、一般海洋單行法、海洋法規、海洋規章、地方海洋法規等所有有關海洋的法律、法規組合而成的有機整體，即由國家根本大法、海洋基本法、海洋單行法、海洋法規規章、地方海洋法規等構成。海洋法體系完善的狀況，能夠有效反映一國海洋法治的程度和民眾的海洋意識。
《中華人民共和國憲法》第九條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬國家所有。此處規定列舉的自然資源沒有“海洋”,只有牽強地將“礦藏”解釋為包括“海底礦藏”,“灘涂”解釋為包括“河岸灘涂和沿海灘涂”.海洋，如此重要的環境和資源要素，在我國憲法中卻沒有一席之地，憲法中“海洋”的缺失造成我國海洋立法缺乏憲法根據。在其他部門法中，部門法的基本法律立法都以憲法為根據，如在立法依據條款中規定“根據憲法，制定本法”.而我國《海洋環境保護法》這樣規定：“為了保護和改善海洋環境、保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡，保障人體健康，促進經濟和社會的可持續發展，制定本法。”“海洋”沒有入憲，不利于提高全民的海洋意識，也不利于我國海洋法律體系的完善。因此，有必要確立海洋在憲法中的地位，將《憲法》第九條第一款修改為“礦藏、水流、海洋、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等除外。”由于憲法是我國的根本大法，在所有法律中位階最高的法律，在憲法中確立“海洋”的地位，可以使我國的海洋法立法有憲法作為依據，對于完善我國海洋法體系，提升民眾海洋意識和海權意識，具有至關重要的作用。
（二）制定海洋基本法。
我國的《海洋環境保護法》是有關“保護和改善海洋環境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡”的綜合性法律。從法律位階觀之，《憲法》作為我國海洋法的基本依據，在我國具有最高權威。《海洋環境保護法》只關注海洋生態保護和資源利用相關內容，將其視為我國的海洋基本法，作為我國海洋法體系中“第二層次”的法律是不適當的。其余的海洋法律，如《海域使用管理法》《海商法》等也只關涉海洋管理的某一個方面，更不可被視作我國的海洋基本法。從這個角度而言，我國的海洋基本法是缺失的。我國要建立一個層次分明、科學合理而運行有效的海洋法體系，必須改變海洋基本法缺失的狀況。因此，我國有必要制定《海洋法》，作為我國海洋法體系中的第二層次的法律。構建我國海洋基本法，應該注意以下三個問題。
其一，我國海洋基本法應該以《憲法》和《聯合國海洋法公約》為依據。有關領海范圍、海權、海洋權屬等基本問題不得與《憲法》相違背和沖突；同時，要注意與我國已加入的《聯合國海洋法公約》的相關內容協調與統一。[ LunWenData.Com]
其二，我國海洋基本法應該是所有海洋單行法和法規規章的“領頭羊”.《海洋法》作為我國的海洋基本法，應該規范海洋的基本權屬，我國領海的基本范圍，有關海洋開發、利用、保護、管理的一系列基本問題和基本準則，起到統領我國所有海洋法律、法規和規章的作用。
其三，我國海洋基本法應該注意融合海洋生態環境和海洋資源。海洋作為生態環境系統和作為資源兩者是密不可分的。海洋作為自然資源的屬性，可以將海洋資源納入海洋生態環境的外延。現代環境經濟學和資源生態學的發展，賦予環境以資源的使用價值和價值表現，同時要求自然資源開發必須協調自然資源的自然再生產的可持續性發展，這種“環境資源化”和“資源生態化”反映了環境與資源的趨同化，使環境與資源的概念邊際變得模糊，也促進了環境保護和資源保護策略的融合，使環境保護與資源保護呈現一體化的趨勢。[8]41-43我國《海洋環境保護法》第一條規定立法目的是“保護和改善海洋環境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡，保障人體健康，促進經濟和社會的可持續發展”.但是，對于海洋資源僅僅在章節中作了原則性規定，這說明我國海洋環境資源立法還沒有貫徹“海洋環境資源一體”觀念，這對于海洋資源的生態保護是非常不利的。
因此，我國在海洋基本法的立法過程中，應該注意融合海洋作為環境要素和資源要素這兩個層面，以符合生態文明建設的要求。一方面，應該修改完善現有的《海洋環境保護法》的框架和內容，增加補充海洋資源的條款；另一方面，也應該加大海洋資源方面的單行立法，使之體系更完善、內容更全面。
（三）完善海洋單行法和法規規章。
在我國，由于海權意識比較淡薄，海洋法起步較發達國家晚。至今，我國的海洋單行法仍有許多空缺：如在很多重要的海洋權益方面尚缺乏立法；在海洋資源方面的法律也甚為缺乏；關于海洋活動的專門化法律、規章迄今甚少，尤其是關于新興海洋產業的單行法仍付空缺。[9]這樣的立法現狀與生態文明建設的基本要求相距甚遠，我國應該加快海洋立法，包括單行法律、法規和規章的立法。尤其是當前海洋強國戰略和開發海洋資源的大背景下，更應該著手完善海洋資源單行立法，以完善整個海洋法體系。
根據我國的實際需要并參照國際先進經驗，應適時出臺一些海洋法律、法規和規章，如“海洋開發管理法”“海岸帶管理法”“海洋警備法”“國際海底資源開發法”“海島法”“海洋自然保護區和特別保護區管理條例”“海岸工程管理條例”“海域使用權招標拍賣辦法”“海域使用權轉讓管理辦法”“海域評估管理辦法”“海洋功能區劃管理規定”等。對于已經出臺的法律、法規，如《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》《海域使用管理法》《涉外海洋科學研究管理規定》，應盡快制定相應的配套規章，對現行海洋法律法規進行補充和完善，使法律、法規、規章能夠有效執行，提升其可操作性。完善我國海洋方面的單行法律、法規和規章，不僅可以保障生態文明建設的順利進行，同時又可以使我國的海洋法與國際公約接軌。
（四）加強地方海洋立法。
地方海洋立法是我國海洋法的重要組成部分，地方海洋立法的健全和完善有利于保障國家相關法律法規的有效實施，地方海洋立法的創新和探索也構成對國家海洋法律的有效補充。我國地方海洋立法中有很多創新，例如《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》是我國第一個規定海洋生態損害賠償的地方法規，這方面的專門立法在國家法中目前還是空白；又如《海南省沿海邊防治安管理條例》是我國第一個以地方立法形式規范沿海邊防治安管理的條例，對宣示和維護我國的海洋主權具有至關重要的作用。這些地方立法為我國海洋法律體系和海洋法律制度做出了很多首創性的貢獻，同時也能夠保障我國生態文明建設和海洋強國戰略的實現。
今后我國應當加強對地方海洋立法實踐的支持與指導，提高地方海洋立法水平，制定和實施與國家法規相配套的區域管理和地方管理法規。另外，針對一些有區域特點的海洋問題，也應該推動地方立法對海洋法的創新，如專門針對渤海灣的海洋資源開發活動可以制定“渤海開發管理法”,針對南沙海域的海洋資源開發可以制定“南沙群島及鄰近海區開發管理法”,針對不同沿海省份的海岸帶管理可以制定省級海岸帶管理條例等。在國家立法不全面，或者針對地方海洋問題不能細致規定的情況下，也可以制定地方海洋立法以進一步完善和充實我國的海洋法體系。
海洋污染是指人類改變了海洋原來的狀態,使海洋生態系統遭到破壞。造成海洋污染的主要原因是:陸地污染源流入海中、石油污染、人類無節制的捕撈活動等。
海洋污染的特點是:污染源廣,污染物質種類多,影響范圍大,危害深遠,控制復雜,治理難度大。
1.1 陸源污染
陸源污染是指陸地上產生的污染物進入海洋后對海洋環境造成的污染及其他危害。人類長期以來不可持續的生產、消費與生活方式使海洋環境遭受嚴重污染,其中,陸源污染成為全球海洋環境持續惡化的罪魁禍首。聯合國環境規劃署在為蒙特利爾環境部長會議預備的一份報告中指出,80%的海洋污染源于陸源污染。
《防止陸源物質污染海洋公約》中對陸源污染的界定:陸源污染是:1)通過水道;2)源于海岸,包括通過地下水或其他管道的引入;3)源于公約所適用區域內一締約方管轄內所鋪設的人造設施對海洋區域所造成的污染[1]。
隨著工業經濟的發展,工業污水大量排入近海水域,成為陸源污染的主因;而農業經濟的發展,也將農業生產中使用的化肥和農藥,通過地表徑流或者河流流入沿海水域;人類生活水平的提高,產生的生活垃圾和生活污水也成為主要的污染物。隨著大量的陸源污染物流入海洋,致使海水中重金屬含量升高,直接導致海產品重金屬超標。
1.2 石油污染
隨著我國石油進口量和海上運輸量的逐年增長,我國近海石油污染日益嚴重,對海洋環境造成了嚴重的危害。據統計,全球每年生產的32×108t石油中,約有320×104t進入海洋環境[2]。
石油流入海洋的途徑包括:
1)海底油井開采開采過程中溢漏和井噴;
2)油船運輸中泄漏或發生事故;
3)煉油廠含油的廢水直接流入海洋。
石油污染海洋環境,危害海洋資源,破壞生態平衡。通常1t石油可在海上形成覆蓋12km2范圍的油膜,油膜會使透入海水的太陽輻射減弱,從而影響光合作用;油膜影響海水復氧,石油的分解,會消耗海水中的溶解氧,使海水缺氧,據研究,1kg石油形成的浮在水面的油膜完全氧化需要消耗40×104L海水中的溶解氧[3],造成海洋中藻類和微生物死亡,破壞海洋生態系統的食物鏈,導致海洋生態系統失衡;石油流入海洋后,會產生光化學反應,生產綑、酮、酚、酸、硫的氧化物等,危害海洋生物[4]。
1.3 過度捕撈
過度捕撈是指捕撈超過系統能夠承擔的數量的魚,使整個系統退化。捕撈了太多的某種魚類,讓它們的數量不足以繁殖和補充種群數量。
據《中國區域海洋學——海洋環境生態學》書中指出:近海的過度捕撈正造成一個惡性循環:生態系統中價值高、個體大的種類被過度捕撈后,人們的捕撈目標必然轉向其他一些價值較低的物種,而當這些價值較低的物種生物量枯竭后,捕撈目標隨之又轉向價值更低的種類,這樣依次將使生態系統的所有物種都被過度利用,造成漁業資源的系列性枯竭和物種品種的退化[5]。
隨著人們物質生活水平的提高,海鮮成為了我國百姓餐桌上常見的美味,為了滿足人們餐桌上的需求,人類大肆從海洋中捕獲漁業資源,現代漁業捕獲的海洋生物已經超過生態系統能夠平衡彌補的數量,導致整個海洋生態系統遭到嚴重破壞。
2海洋環境保護
治理海洋環境污染的關鍵前提是要求我們增強對海洋環境的保護意識。海洋環境的污染,制約了人類經濟的可持續發展,海洋環境污染范圍的擴大,已經成為經濟發展的嚴重障礙,如何保護海洋環境,成為當前經濟發展的重中之重。
2.1加強法制建設,完善法制體系,保護海洋環境
《聯合國海洋法公約》第207條規定:各國應制定法律和規章,以防止、減少和控制陸源污染,包括河流、河口灣、管道和排水口結構對海洋環境的污染,同時考慮到國際上議定的規則、標準和建議的辦法及程序[6]。
在海洋環境保護法制建設中,我國先后頒布實施了《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》和《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》。通過法律的形式,堅持把陸源污染防治放在更加突出的位置,進行重點規劃。嚴格海洋環境的監督管理,嚴厲打擊破壞海洋環境的違法行為。
2.2 多管齊下防治沿海城市工業、農業和生活污染
隨著沿海城市經濟的迅速發展,對沿岸海域環境壓力加劇,我們采取一系列措施防治海洋污染:
1)調整產業結構和產品結構,轉變經濟增長方式,發展循環經濟;
2)制定排污指標,嚴格控制污染源排放總量,實行誰污染,誰治理的原則;
3)加強截污和污水處理廠建設,加強對重點污染源的治理;
4)加強沿海城市防護林建設,保護濱海濕地;
5)強化污染物的資源化再利用,治理工業廢棄物,減少海洋環境的污染。
2.3 突出科技手段,加強海洋石油污染的防治
目前對海洋石油污染的處理主要包括:
1)物理方法。包括圍油欄、吸油物質(如麥稈、泥炭、聚苯乙烯等)、沉降和磁性分離等;
2)化學方法。包括投放化學處理劑(如乳化分散劑、凝油劑、集油劑等)、燃燒處理等;
3)生物方法。通過投放噬油微生物,進行人工石油烴類生物降解。
其中,生物降解是當前研究的重點,具有迅速、無殘毒、低成本的優點。據研究,海洋中存在大量能夠降解石油的微生物,目前能夠降解海洋石油污染物的微生物有200多種。
2.4 保護海洋漁業資源,防止過度捕撈
海洋漁業資源是可再生資源,但是要科學利用,如果過度捕撈會導致資源匱乏,最終無魚可捕撈。防止過度捕撈,保護漁業資源,促使漁業資源可持續發展。
1)漁業法規需要被重視起來,要加大宣傳這方面 教育的工作力度,增強漁民依法興漁的法律意識,提高廣大漁民的自覺性;另外還需要治理水產品的銷售市場,要擴大宣傳面,讓社會廣大群眾都能認知到保護漁業資源的重要意義,并參與保護市場,共同抵制違法水產品的銷售;
2)制定休漁期。我國每年的6至9月,相關部門會對從事海洋捕撈作業的漁民實行2到3個月不同的休漁期,以此來保證海洋水產資源正常繁殖、生產與發育;
3)規定漁網最小網目尺寸、可捕標準、幼魚比例,限制對幼魚的捕撈是漁業資源養護與管理的最基本措施[7]。
3 結論
關鍵詞：海洋；船舶污染；船舶管理；海上運輸；預防
中圖分類號： F407 文獻標識碼： A 文章編號：
前言
在經濟全球化的大前提下，我國海內外經濟交易日益頻繁，因此海上運輸也隨之增長，與此同時科學技術的發展，我國造船技術水平的提高，船舶的噸位和尺度也在的增加；然而的問題也隨之產生… …我國海洋資源豐富是我們生命的搖籃，這些問題不得不引起我們的高度重視，比如海洋的污染問題。船舶在營運過程中，將一些物質引入海洋環境直接或間接造成海洋是不可避免，結合個人工作經歷對船舶對海洋污染問題展開以下論述分析：
1.船舶污染處理現狀
1.1主要船舶污染源
船舶污染：是指船舶在停泊港口、裝卸貨物和航行的過程中，對周圍大氣和水環境所產生的污染。其主要污染物包括生活污水、含油污水、船舶垃圾。除此之外也將產生粉塵、化學物品、廢氣等，但總的說來，對環境影響較小。
1.2處理方法
（1）生活污水的處理：建議在船上直接安裝生活污水處理裝置達標后直接排入江海；但企業考慮到成本等原因一般是收集到岸上再作處理；
（2）船上的生活垃圾的處理：
a.岸上處理：在船上焚燒、磨碎排放等。收集到岸上處理的方法用的最多，目前已有多種類型的收集裝置，這種方法的優點是簡單、實用；但是食品類垃圾會容易腐敗，若垃圾量大則需要大容器，而船的重量會隨容器體積增大而增大，還會提高轉運成本高；
b.船上焚燒：船上垃圾的缺點是會產生大氣污染，其優點是減量比例大，能達到90%以上還能徹底消滅病菌。
c.磨碎法：因為只改變了污染物的物理形態，在內河上，只能和其他方法結合使用（對于海船，可以在一定條件下直接排放）。
（3）對含油污水污水的處理：其一般是用油污分離器作處理。其關鍵還是在于源頭控制上，一是要加強管理，二是船上的設備要盡量少漏油。至于溢油及化學物品事故，目前，主要建議是建立快速的應急反應機制。
2.船舶管理情況與立法
2.1船舶安全管理體系
公司建立安全管理體系后，經過總經理批準，將會在公司船岸同步運行。船舶為取得“安全管理證書”（SMC），在體系運行一段時間具備必要的條件后，向海事主管機關或其認可的機構（簡稱審核發證機構）申請初次/臨時審核。經審核發證機構批準，船舶審核組按照規定的程序，通過對被審核船舶的體系文件和安全管理活動進行審核，判斷體系文件與《國際/國內安全管理規則》的覆蓋性、對強制性規定的符合性；評價船舶的安全管理活動與體系文件的符合性，實現規定目標的有效性。其目的就是利用外部強制手段來促進規則的有效實施，為被審核船舶提供改進體系運行的機會。
船舶安全檢查是主管機關對到港船舶進行監督檢查，確認其船舶技術狀況是否符合國內法規及規范的要求，船舶、船員是否持有有效證書，船員是否熟悉船上的應急及關鍵性設備的操作，并就檢查中發現的缺陷提出處理意見，要求船方予以糾正，保證船舶狀況不低于標準，確保船舶航行安全，防止造成水域污染。
船舶安全管理體系審核是針對公司管理進行的，而船舶安全檢查是通過抽查船舶設備及船員的操作來反映公司的管理是否在船上得到了有效運行。相比之下，船舶安全管理體系審核側重于公司管理，船舶安全檢查側重于對船舶及設備性能檢查和船員適任性檢查。因此，船舶安全管理體系審核與船舶安全檢查的方法、周期和側重點均不同，船舶安全管理體系審核不能替代船舶安全檢查
2.2重視以法防治
《憲法》第26條和《環境保護基本法》總則部分對保護我國環境、防治污染(包括船舶污染)都作出了原則性的規定，國務院在1974年版布了《防止沿海水污染暫行規定》，1979年頒布了《海洋環境保護法》與《環境保護法（試行）》，1999年修訂后的《海洋環境保護法》其中第八章專章規定：“防治船舶及有關作業活動對海洋環境的污染損害。”1988年國務院還頒布了行政法規以實施該法，《防止拆船污染環境管理條例》。
在防止船舶污染海域方面，1984年頒布實施的《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》起到過重要作用，新法《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》對《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》作出了修改后更加適應2000年我國重新頒布的新的《海洋環境保護法》，與我國加入的經多次修正案修正的MAR-POL公約，除外我國針對公海發生的重大緊急污染事故，還加入《1969年國際油污損害民事責任公約》、1982《聯合國海洋法公約》和1990年《國際干預公海油污事件公約》；
我國現在防治船舶污染海域方面已基本形成一個涵括國際公約、行政法規、法律和憲法在內的多層次法律法規框架，該框架對我國船舶污染海域的防治起到了關鍵作用。
3.污染的防治
3.1加強船員對資源和環保意識
船員的資源和環保意識的提高對船舶垃圾管理有重大作用，特別是對垃圾的回收其作用就更大了，在目前的船舶營運過程中，很多船員對船舶垃圾管理的認識不夠，即使是進行垃圾的收集、分類和管理也是為了經濟利益或為了應付船旗國和港口國的檢查，而不是從內心深處認識到船舶垃圾管理的重要性，對船舶垃圾的價值和其對環境的影響認識不足，在這種情況下，對船舶垃圾的收集和管理就不能堅持下去，一旦脫離了監管，船員胡亂處理垃圾的情況就會不自覺地暴露出來。因此，必須對船員進行資源和環保知識的培訓和宣傳，使他們真正認識到船舶垃圾管理的重要性，認識到船舶垃圾的價值和環境保護的重要性。
3.2開發“綠色船舶”
“綠色”船舶是指在正常營運期間對環境無害（即不污染空氣或海域環境）的船舶；一旦發生事故尤其是發生擱淺或碰撞時綠色船舶船具有內在的防止有害物泄漏的能力，它船舶建造、整個營運期限內和最終拆船時都要符合有關標準的要求。開發“綠色”船舶的目的是控制起源于船舶的大氣和海域污染。
3.3規范航運企業內部管理
ISM規則認為因素中大約有百分之八十是可以管理控制的，通過強化公司的內部管理和船舶的安全管理加以控制；目前導致船舶海洋污染的主要原因是由于多數小型企業存在管理的漏洞很多，故整合小公司閨房航運企業內部管理，使其從管理科學合理化從而最大限度地避免和減少人為因素的影響，從而有效地防治船舶污染。
3.4船舶污染物處理的系統建設與嚴格控制船舶和港口污染
一般大型港口都有建立廢油、廢水和垃圾回收處理系統；一些港口還實行了嚴格的的防污染設備鉛封管理制度實現船舶污染物的集中回收和岸上處理，局部海域的環境質量因此得到了較好的改善；因國家大多數的中小型港口以及漁業港口中的防止船舶污染問題不容樂觀，建議有關部門加強中小型港口和漁業港口的防污監督檢查力度，多渠道組織建立船舶廢水、廢油、垃圾回收處理系統以盡快實現船舶污染物的集中回收處理，以有效地遏制內船舶違章操作、隨意排放現象的發生。
3.5加強法制化建設，提高海上污染事故應急能力
目前我國沿海港口的應急能力不足，在應對較大規模的污染事故時，尤其是對于一些危險化學品在海上運輸過程中有可能會發生的事故，嚴重缺乏必要的應急預案和應急設施；有關安全管理部門應積極推進海上船舶污染應急預案的制訂和應急反應體系的完善性建設，督促港口和船舶配備污染應急設備，提高海上污染事故的防御能力；只有不斷加強船舶污染防治制化建設，嚴格執法，規范管理，才能使船舶和港口的污染治理和船舶污染事故應急反應能力不斷提高。
第二條本條例所稱海岸工程建設項目，是指位于海岸或者與海岸連接，工程主于海岸線向陸一側，對海洋環境產生影響的新建、改建、擴建工程項目。具體包括：
（一）港口、碼頭、航道、濱海機場工程項目；
（二）造船廠、修船廠；
（三）濱海火電站、核電站、風電站；
（四）濱海物資存儲設施工程項目；
（五）濱海礦山、化工、輕工、冶金等工業工程項目；
（六）固體廢棄物、污水等污染物處理處置排海工程項目；
（七）濱海大型養殖場；
（八）海岸防護工程、砂石場和入海河口處的水利設施；
（九）濱海石油勘探開發工程項目；
（十）國務院環境保護主管部門會同國家海洋主管部門規定的其他海岸工程項目。
第三條本條例適用于在中華人民共和國境內興建海岸工程建設項目的一切單位和個人。
拆船廠建設項目的環境保護管理，依照《防止拆船污染環境管理條例》執行。
第四條建設海岸工程建設項目，應當符合所在經濟區的區域環境保護規劃的要求。
第五條國務院環境保護主管部門，主管全國海岸工程建設項目的環境保護工作。
沿海縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，主管本行政區域內的海岸工程建設項目的環境保護工作。
第六條新建、改建、擴建海岸工程建設項目，應當遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。
第七條海岸工程建設項目的建設單位，應當在可行性研究階段，編制環境影響報告書（表），按照環境保護法律法規的規定，經有關部門預審后，報環境保護主管部門審批。
環境保護主管部門在批準海岸工程建設項目的環境影響報告書之前，應當征求海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見。
禁止在天然港灣有航運價值的區域、重要苗種基地和養殖場所及水面、灘涂中的魚、蝦、蟹、貝、藻類的自然產卵場、繁殖場、索餌場及重要的洄游通道圍海造地。
第八條海岸工程建設項目環境影響報告書的內容，除按有關規定編制外，還應當包括：
（一）所在地及其附近海域的環境狀況；
（二）建設過程中和建成后可能對海洋環境造成的影響；
（三）海洋環境保護措施及其技術、經濟可行性論證結論；
（四）建設項目海洋環境影響評價結論。
海岸工程建設項目環境影響報告表，應當參照前款規定填報。
第九條禁止興建向中華人民共和國海域及海岸轉嫁污染的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業；海岸工程建設項目引進技術和設備，應當有相應的防治污染措施，防止轉嫁污染。
第十條在海洋特別保護區、海上自然保護區、海濱風景游覽區、鹽場保護區、海水浴場、重要漁業水域和其他需要特殊保護的區域內不得建設污染環境、破壞景觀的海岸工程建設項目；在其區域外建設海岸工程建設項目的，不得損害上述區域的環境質量。法律法規另有規定的除外。
第十一條承擔海岸工程建設項目環境影響評價的單位，應當依法取得《建設項目環境影響評價資質證書》，按照證書中規定的范圍承擔評價任務。
第十二條海岸工程建設項目竣工驗收時，建設項目的環境保護設施，應當經環境保護主管部門驗收合格后，該建設項目方可正式投入生產或者使用。
第十三條縣級以上人民政府環境保護主管部門，按照項目管理權限，可以會同有關部門對海岸工程建設項目進行現場檢查，被檢查者應當如實反映情況、提供資料。檢查者有責任為被檢查者保守技術秘密和業務秘密。法律法規另有規定的除外。
第十四條設置向海域排放廢水設施的，應當合理利用海水自凈能力，選擇好排污口的位置。采用暗溝或者管道方式排放的，出水管口位置應當在低潮線以下。
第十五條建設港口、碼頭，應當設置與其吞吐能力和貨物種類相適應的防污設施。
港口、油碼頭、化學危險品碼頭，應當配備海上重大污染損害事故應急設備和器材。
現有港口、碼頭未達到前兩款規定要求的，由環境保護主管部門會同港口、碼頭主管部門責令其限期設置或者配備。
第十六條建設岸邊造船廠、修船廠，應當設置與其性質、規模相適應的殘油、廢油接收處理設施，含油廢水接收處理設施，攔油、收油、消油設施，工業廢水接收處理設施，工業和船舶垃圾接收處理設施等。
第十七條建設濱海核電站和其他核設施，應當嚴格遵守國家有關核環境保護和放射防護的規定及標準。
第十八條建設岸邊油庫，應當設置含油廢水接收處理設施，庫場地面沖刷廢水的集接、處理設施和事故應急設施；輸油管線和儲油設施應當符合國家關于防滲漏、防腐蝕的規定。
第十九條建設濱海礦山，在開采、選礦、運輸、貯存、冶煉和尾礦處理等過程中，應當按照有關規定采取防止污染損害海洋環境的措施。
第二十條建設濱海垃圾場或者工業廢渣填埋場，應當建造防護堤壩和場底封閉層，設置滲液收集、導出、處理系統和可燃性氣體防爆裝置。
第二十一條修筑海岸防護工程，在入海河口處興建水利設施、航道或者綜合整治工程，應當采取措施，不得損害生態環境及水產資源。
第二十二條興建海岸工程建設項目，不得改變、破壞國家和地方重點保護的野生動植物的生存環境。不得興建可能導致重點保護的野生動植物生存環境污染和破壞的海岸工程建設項目；確需興建的，應當征得野生動植物行政主管部門同意，并由建設單位負責組織采取易地繁育等措施，保證物種延續。
在魚、蝦、蟹、貝類的洄游通道建閘、筑壩，對漁業資源有嚴重影響的，建設單位應當建造過魚設施或者采取其他補救措施。
第二十三條集體所有制單位或者個人在全民所有的水域、海涂，建設構不成基本建設項目的養殖工程的，應當在縣級以上地方人民政府規劃的區域內進行。
集體所有制單位或者個人零星經營性采挖砂石，應當在縣級以上地方人民政府指定的區域內采挖。
第二十四條禁止在紅樹林和珊瑚礁生長的地區，建設毀壞紅樹林和珊瑚礁生態系統的海岸工程建設項目。
第二十五條興建海岸工程建設項目，應當防止導致海岸非正常侵蝕。
禁止在海岸保護設施管理部門規定的海岸保護設施的保護范圍內從事爆破、采挖砂石、取土等危害海岸保護設施安全的活動。非經國務院授權的有關主管部門批準，不得占用或者拆除海岸保護設施。
第二十六條未持有經審核和批準的環境影響報告書（表），興建海岸工程建設項目的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十條的規定予以處罰。
第二十七條拒絕、阻撓環境保護主管部門進行現場檢查，或者在被檢查時弄虛作假的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門依照《中華人民共和國海洋環境保護法》第七十五條的規定予以處罰。
第二十八條海岸工程建設項目的環境保護設施未建成或者未達到規定要求，該項目即投入生產、使用的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十一條的規定予以處罰。
一、我國工業廢水污染補償中存在的問題及其結癥
海洋環境受到嚴重污染后，政府會采取措施，對相關責任人實施懲罰。懲罰通常都重點立足于解決海洋環境污染問題，卻缺乏對受影響居民的損害補償。即使居民獲得了相應補償，也因沒有具體的補償措施而缺乏公平性，受到不公正待遇。而我國現有的環境污染治理模式是“先污染后付費”，污染的集體或個人并沒有承擔相應的責任，而是以金錢補償對海洋環境造成的損害。這導致了污染者缺乏責任意識，降低了污染補償的效率，拖延了救濟時間，使海洋環境的污染越來越嚴重，給海洋環境乃至整個社會發展造成了嚴重的影響，不利于社會的和諧發展。筆者通過分析我國工業廢水污染的現狀，發現了海洋環境污染損害的補償存在以下幾方面問題:
第一，污染損害評估標準不明確，公平性缺失。工業廢水污染對海洋環境的影響程度是追究污染責任者所應承擔責任的重要依據。工業廢水污染對環境造成了嚴重損害。一方面，污染物進入海洋后，造成海洋環境的破壞，使海水富營養化，對海洋生物的繁衍和發展產生直接的影響，同時也產生了諸如滸苔等很多環境問題。另一方面，污染物也間接的影響著人們正常的生活，危害人類健康。近年來，改革開放政策不斷深入人心，我國的經濟體制也實現了計劃經濟到市場經濟的跨越，沿海居民越來越重視灘涂養殖，從以前的養魚、蝦、蟹到養殖更具有經濟價值、具有觀賞性的水生動植物。這些養殖業的發展，使水產市場更加繁榮，同時增加了養殖戶的經濟收入，豐富了人民群眾的飲食生活，也給一部分人創造了就業機會。①然而我國近幾年發生的海洋環境污染現象切斷了部分以海產養殖為生的居民的物質來源，對居民產生影響。由于工業廢水污染為海洋環境帶來的損害無法直接衡量，導致了工業廢水污染沒有明確的補償標準，居民的利益得不到合理的補償，造成各地的補償規定不統一，缺乏公平性。
第二，補償違規現象嚴重，影響管理成效。政府在污染損害補償工作中屬于監督者和管理者，同時也是海洋環境污染的間接責任者。《中華人民共和國海洋環境保護法》明確規定對海洋環境進行監督和管理的機構，即環保、海事、漁業等環境保護部門，各部門對各自負責的水域進行分工管理。根據規定，各地環境保護局定期匯報污染排放情況，同時，中國環境總站也每年至少兩次報污染源排放情況，每年應不少于兩次，以便政府及環保部門及時對環境問題進行處理，并受害居民的損失。該規定使政府定期掌握污染情況，以便及時作出應對措施，并方便查看整改效果。但各地的環境保護部門報告頻率極低，并未按照規定報告，這反映出政府部門對海洋污染的重視程度不足、監督力度不強，且監測結果缺乏第三方的監督的問題。同時，地方政府官員私吞補償款的現象日益增多，本應獲得補償款的居民無法得到補償，違規現象嚴重。可見，我國工業廢水污染補償缺乏統一的監督機構，政府部門忽略了本應承擔的監管失責的責任，忽略了作為環境污染的間接責任者應盡的責任和義務。另外，在工業廢水污染治理中，主要污染責任者都執行“先污染后付費”的政策，這種政策一方面使排污者產生錯誤的意識，認為排污是應享有的權利，付費就是承擔的責任。因此，排污者并沒有關注污染后對國家和社會的補償問題，在排污時無所顧忌，使得海洋環境污染更為嚴重。而政府在宣傳海洋環境保護時注重強調減少排污，并沒有強調造成污染的主要責任者在整個損害補償中的責任和義務，使得在海洋污染損害追究責任時，排污者相互推諉。另一方面，由于海洋環境污染的潛伏性強，周期長，“先污染，后付費”的政策使得海洋環境問題出現時責任主體不明確，無法對主要責任者進行處罰。
第三，污染處罰力度小，影響補償進程。我國先后通過了《海洋環境保護法》、《防治陸源污染物損害海洋環境管理條例》等相關法律法規，其中都對海洋污染防治進行了規范。《海洋環境保護法》規定了造成海洋環境污染損害的責任者或單位應繳納罰款，這雖然使得環境污染補償有法可循，但卻缺乏相應的強制措施，忽略了責任者若并未按規定繳納罰款，相關責任人是否承擔的法律責任的問題。此外，《民法通則》中也有關于海洋環境污染補償的相關規定，其中并非所有的海洋環境污染行為都應承擔責任，這就使得一些不法分子鉆漏洞，通過私人方式用遠低于法律規定的賠償金額補償當地居民，逃避相關環境主管部門的問責。②大部分的法律或規定僅明確了原則性的海洋污染損害賠償制度，但卻缺少具體的賠償措施，法律或規定的操作性不強。另一方面，我國法律規定的工業廢水污染補償措施較為模糊，對主要責任者的處罰過輕。海洋環境污染給國民經濟帶來了嚴重的影響，但大多數海洋污染造成的損害僅通過繳納罰金即可免責，罰金的數額遠不能彌補對環境造成的惡劣影響。只有造成嚴重損害的，才予以刑事處罰，使得補償缺乏強制性。
二、解決工業廢水污染補償中存在問題的對策
工業廢水污染使居民的利益造成了損失，也使我國在補償問題上陷入困境，除了在法制方面的滯后外，與我國長期以來對海洋權益的漠視也有很大關系。只有建立健全海洋環境保護法律體系，使全社會形成愛護海洋環境的環保觀念，才能更好地維護我國的海洋權益、保護好海洋生態環境。筆者認為，針對現階段我國在工業廢水污染補償中存在的問題，應立足于法律、政府監管等幾方面。在重大海洋環境污染事件的預防和應急方面，我國政府的基本應對措施已初步成型，但在保障成果方面還存在著不足。政府應真正做到有效管理，提高管理成效，同時認清自己是間接責任者，做好污染損害的補償問題，保障沿海居民的利益，從而保證沿海經濟與海洋環境的和諧發展。本文致力于探究工業廢水污染補償機制，重點探討如何在發展的同時兼顧海洋環境保護，發現我國工業廢水污染補償體系中存在的問題并加以解決，完善海洋環境污染補償機制，著力于解決我國海洋污染事件頻繁發生，卻得不到妥善處理的問題。
(一)建立對工業廢水污染的影響評價制度海洋環境管理部門應建立完善的污染影響評價制度，首先應明確評估主體，可以是當地的環保局或政府委托的具備評估資格的評估機構;其次應確定評估對象，重點評估對象主要包括漁場、自然保護區、海濱游樂園、養殖區等;最后要確定評估依據以及評估的重點項目，重點項目可包括生物資源損害、主要污染面積等方面，評估依據應以并以污染物的濃度增量為準。另外，也應充分利用學校以及有相關技術的社會團體或組織等進行污染檢測，最后編制環境影響評價報告書，明確主要排污者的責任條款。③由于海洋環境污染造成的后果不易評估，且缺乏嚴格的標準，因此沒有具體的補償措施。部分省市出臺了一系列的政策，以此細化評價標準，形成完善的評估制度。如山東省頒布了以損失數量為標準的補償措施，即對本轄區海洋污染造成直接經濟損失額不足1000萬元的，應由設區的財政部門直接向漁業行政主管部門提出相關賠償要求;造成1000公頃損失的，需繳納2億元補償費。此類規定較為詳細，標準明確，使補償有章可循。
(二)加強對工業廢水污染補償的監督管理力度工業廢水污染事件的頻繁發生，既有污染者的直接責任，也存在政府監管不力的間接責任。在保證工業廢水污染補償的同時，應加強政府內部各部門之間的行政監督，確保補償真正落到實處。社會的發展離不開政府，這不僅取決于政府作為社會公共秩序的維持者和公共利益的維護者，在發揮其經濟職能和文化、社會職能的同時，也是社會運行的監管者。在社會危機發生的同時，既要發揮它處理突發事件的能力，也要負責事件的預防，在污染補償方面最能體現政府的監管預防職能。政府應明確定位，不僅要做好污染的預防、監管工作，還應意識到作為間接責任者的定位。政府作為監督者和管理者，應發揮好作用，防止海洋污染事件的擴展，以免影響沿海居民的生活，使居民利益受損。為了確保補償工作的進行，不僅需要加強內部監督，也要加強外部監督。政府應注重非營利組織的發展，我國由于政治體制等方面的原因，真正意義上的非營利組織很少，且大都進行公益服務，缺乏政策倡導型的組織。而大部分群眾所熟知的組織，如青聯、婦聯、殘聯、中國貿促會等，都是半官方社會組織，具有政府背景。由此可見，我國缺少能夠真正站在公眾立場上表達意愿的非營利組織。非營利組織在海洋環境污染頻繁發生，卻得不到妥善處理時，應發揮其應有作用。因此，政府應支持和引導非營利組織的發展，在決策的過程中接納非營利組織的意見和建議，并為其提供資金、政策等多方面的支持，并鼓勵其在污染賠償方面提供意見和建議，做好指導工作。我國現階段海洋環境污染處理辦法是“先污染，后付費”模式，即當排污違反法律規定時，將視情節嚴重程度給予罰款處罰。這種處罰方式是對海洋環境造成嚴重破壞后才采取措施，罰款的金額遠不能彌補對海洋環境造成的災難性破壞，補償也不到位。因此，在海洋環境污染日益嚴重的情況下，應形成一種新型的模式———先付費后污染，也可稱為“優先賠付”。在“優先賠付”的前提下，污染者先向政府繳納排污的費用，獲得政府頒發的排污許可證，其中明確規定排污的限度，并派遣專業人員監督，當排污達到限度是時則不再允許其繼續排污。排污者事先繳納的費用則作為海洋環境污染損害補償金，作為政府清理污染的費用以及利益相關居民的補償。這種“優先賠付”的模式不僅能夠減少污染損害，保護海洋環境，也能對受到污染損害的居民提供補償。
(三)加強法制化管理，建立健全法律法規以及相關文件海洋環境污染損害對沿海居民造成不利影響，政府本應通過立法以及制定相關政策等措施來保障沿海居民的相關利益。但由于法律法規不健全，各地補償措施不統一，使得法律缺乏可操作性。因此，應該建立健全相關法律法規，使得法律不僅規定原則性的損害賠償制度，同時也應該明確規定各項責任賠償。我們應借鑒美國在責任細化方面的舉措。美國自20世紀70年代起就制定并通過了《海岸帶管理法》、《油污染控制法》等海洋環境保護方面的法律法規。其中，《石油法》明確規定了責任方的損害賠償責任包括清除費用和損害兩個方面。清除費用主要包括美國聯邦政府清除油污的成本以及個人依法依據國家規定清除油污的成本，而損害則包括自然資源損害、生計損害、稅費損失等。規定較為詳細清楚，避免了因法律模糊不清造成的補償不統一行為的發生。④我國應借鑒美國的相關法律政策，結合實際情況，將海洋環境保護相關的法律法規更加細化，使各地的補償工作有法可依。在我國，部分地區也出臺了一系列的政策，保障補償工作的實施。如連云港連云區法院頒布了我國國內首個海洋污染補償令，這項補償令主要針對某化工企業向海洋傾倒污染物造成海洋嚴重污染。
作者：呂建華王芮單位：中國海洋大學法政學院
1．1外籍企業或組織在我國從事海上救撈產業方面的問題我國入世時簽訂的《服務貿易總協定》（1994）及其承諾減讓表，沒有限制海上救撈產業服務的市場準入。市場準入是承諾義務不是一般義務，一成員國可以在承擔市場準入的部門中根據自己的經濟發展需要施加一定的限制條件，但前提是這些限制條件必須已規定在其作出的市場準入承諾表中。因此，依法來說我國海上救撈產業市場是開放的，國內外救撈服務提供者的權利是等同的。我國現行法律法規中也沒有對外籍企業或組織在我國從事海上救撈產業做出市場準入規定，僅在以下方面做了某些限制：
1．1．1關于外籍船舶或飛機入境從事海上搜救我國《海上交通安全法》（1984）規定：“外國派遣船舶或飛機進入中華人民共和國領海或海領上空搜尋救助遇難的船舶或人員，必須經主管機關批準。”其中“搜尋救助”的對象既包括人命也包括財產（船舶）。但我國《海事行政許可條件規定》（2006）關于外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救審批的條件的第一項是“入境是處于海上人命搜尋救助的目的”。據此，如果外國籍船舶或飛機入境實施單純的財產救助，則不受前者限制。顯然，這部《海上交通安全法》相關條款已經過時，與國際法律、國際公約相關的要求都無法銜接。另外，我國《行政許可法》（2004年主席令第7號）規定：“申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。”以及《海事行政許可條件規定》第三條規定：“海事管理機構在審查、決定海事行政許可時，不得擅自增加、減少或者變更海事行政許可條件。”據此，對于符合法定條件、標準的外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救的申請，海事管理機構應當準予行政許可。
1．1．2對遇險（難）外籍船舶及財產的救助原交通部《關于加強在我國沿海水域遇險（難）的外籍船舶救助工作的通知》（交救發［1997］422號）規定：“對遇險（難）外籍300總噸以上的船舶及財產的救助，由交通部救助打撈局組織專業救助隊伍及有關救助力量進行施救。”隨后發文說明：“文中所述‘專業救助隊伍及有關救助力量’系指中國專業救助隊伍。”上述文件雖設定了對外籍沉船沉物的救撈的市場準入限制，即救撈權仍屬中國，對國家救撈體系的市場主體地位給予了保護。但由于規定層級較低，缺乏法律效力，在實踐中容易引發爭議。
1．1．3外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物根據《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》（2011）規定，外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物，可以采取共同打撈和合作打撈兩種方式，且在報送合同時，必須提交我國港務監督機構對打撈作業實施方案審核的文件；涉及海上軍事、軍事管理區的，應當提交軍事主管部門的有關核準文件。據此，似乎外商到中國沿海水域打撈只能采取與中國打撈單位合作打撈的方式。《辦法》還規定：沉沒艦船、武器裝備及文物不在外商參與打撈的對象之列。雖然辦法對外商參與打撈的資質做了一系列規定，但未作出實質性限制，對違法后果沒有明確說明，辦法缺乏法律效力。另外，根據2013年國務院機構改革和職能轉變方案的要求，要減少資質資格許可，需要對企業事業單位和個人進行水平評價的應改由有關行業協會、學會具體認定。這意味著今后政府部門對于外商參與打撈將更難監管和懲治。
1．2海上救撈產業資質管理方面的問題
1．2．1關于人命及財產救助的資質人命及財產救助是海上救助的主要對象。我國《海商法》（1992）規定：“船長在不嚴重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務盡力救助海上人命。”；“救助方與被救助方就海難救助達成協議，救助合同成立。”對海上人命及財產救助主體的資質未做明確限制，目的應該是確保救助的及時性和成功率。及時救助和人船同救是國際慣例，也是國際公約和各國法律一致規定的人道主義義務。在目前的經濟和技術條件下，如果對主體資格予以嚴格限制，會影響人命及財產救助。海上事故應急救助打撈主要是政府的責任，但上世紀80年代以來，一些地方政府將這項職責陸續轉讓給市場。根據交通運輸部最新統計數據（2014年6月），在救助主體中，社會力量占33．9％，僅次于國家專業救助力量。由于缺乏法律約束，加上經濟利益驅動，其中的一些不具備救撈資質的民間救撈組織提供有償服務。當然，在非合約救助下，救助人與被救助人之間僅存在最小的相互義務關系。［3］民間救撈組織沒有法定救撈義務，在缺乏價格規制和市場監管的情況下，其行為也未觸及法律線，這給管理造成了很大困難。
1．2．2關于海上環境污染物清除的資質最新的《防治船舶污染海洋環境管理條例》（2013）及配套制度對海上環境污染清除單位設定了資質條件，規定：“申請取得污染清除作業資質的單位應當向海事管理機構提出書面申請，并提交其符合下列條件的材料（略）”此外，我國《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》（2011）規定：“船舶污染清除單位是指按照本規定取得相應資質并與船舶簽訂污染清除協議，為船舶提供污染事故應急防備和應急處置服務的單位。”根據服務區域和污染清除能力的不同，清污單位的資質等級明確分為四級。盡管管理方式和法律法規不斷改進和完善，現實中仍存在材料造假、權力尋租等問題。
1．2．3關于海上沉船沉物打撈原交通的《沉船沉物打撈單位資質管理規定》（1999）對沉船沉物打撈單位設定了資質要求，將沿海、內河打撈單位的資質等級各分為三級。《行政許可法》（2004）規定部門規章不能自行設定行政許可項目。但由于海上救撈產業工作的特殊性，打撈資質的行政審批不能立即取消。經爭取，國務院同意將打撈資質、潛水員資格管理等項目列為轉變管理方式的行政許可項目。2008年，交通運輸部根據原交通部《關于公布第二批已取消和改變管理方式的交通部行政審批項目后續監管措施的通知》（2004）和《關于公布交通部經國務院批準取消和調整以及依法繼續實施行政許可項目的通知》（2004）文件精神，將相關事務性工作移交中國潛水打撈行業協會（以下簡稱“協會”）。為了落實這一要求，進一步理順關系，交通運輸部《關于加強潛水打撈行業管理的通知》（2011）要求協會在交通運輸部及救助打撈局的指導和管理下，建立潛水、打撈單位和人員從業資質資格自律體系，制定自律管理辦法。2012年，協會制定了《打撈單位資質管理辦法》、《潛水作業機構資質管理辦法》，前者將沿海、內河打撈單位的資質等級由三級變為四級。這樣，在保證部救撈局管理職能不變的前提下，一定程度上理順了救撈市場的主體關系，提高了市場管理成效。盡管如此，目前我國獲得打撈資質的單位僅有65家（數據來源：中國潛水打撈行業協會網站），其數量和層次還不能滿足海上救撈產業的總體需求。
1．3海上救撈產業作業管理方面的問題
1．3．1關于人命、財產救助作業管理海上事故危及公民的生命、財產和公共安全，因此國際公約和我國法律規定政府在人命、財產救助上負首要責任。我國《海上交通安全法》規定：“船舶、設施發生事故，對交通安全造成或者可能造成危害時，主管機關有權采取必要的強制性處置措施。”《海商法》規定：“國家有關主管機關從事或者控制的救助作業，救助方有權享受本章規定的關于救助作業的權利和補償。”此外，《1989年國際救助公約》也有相關規定。從以上法律規定看，我國法律雖然賦予了主管部門（交通運輸部及海事機構）從事或者控制救助的責任和資質，但并未賦予其自主選擇救助對象的權力。這在實際救助作業中往往會浪費救助資源、增加作業難度、影響救助作業時效，等等。
1．3．2關于海上環境污染清除的作業管理根據《聯合國海洋法公約》（1982）規定，各國有保護和保全海洋環境的義務。根據公認的國際法準則，在發生可以合理地預期足以造成重大損害后果的海上事故或與此項事故有關的行動時，各國有采取措施保護其岸線或有關利益方免受污染或污染威脅的權利，包括沿海國就救助作業作出指示的權利。我國《海洋環境保護法》（1999）規定從事環保打撈相關活動“應當事先按照有關規定報經有關部門批準或者核準。”此外，我國《海事行政許可條件規定》也作出了相關規定。盡管如此，對于海上環境保護主管部分的權責劃分、環保部門獨立執法保障等方面仍存在問題。
1．3．3關于沉船沉物打撈的作業管理根據交通運輸部《水上水下活動通航安全管理規定》（2011年）規定，公民、法人或者其他組織在我國水域和海域從事相關打撈作業，應當按照《海事行政許可條件規定》向活動地的海事管理機構提出申請并取得許可證。《海事行政許可條件規定》規定了通航水域沉船沉物打撈作業七項審批的條件（略）。其中，規定采用的表述是“參與打撈的單位、人員具備相應的能力”而非“相應的資質”，這會導致現實中打撈資質管理和作業管理相脫節。
2我國海上救撈產業市場管理的出路———法治化
2．1學習中央精神，強化依法管理理念黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標，要求在國家治理的各個領域都要堅持法治思維和運用法治方式，充分發揮法治在國家治理中的引領、推動和規范作用。這是我國海上救撈產業事業發展的一個契機，也是救撈市場管理走出困境的重要出路。應認真學習貫徹四中全會精神，把海上救撈產業工作放在全面推進依法治國大局中來謀劃，發揮法治的引領和保障作用。對我國海上救撈產業市場管理問題的解決，還應站在建設法治中國理想的高度上，以依法治國目標為引領，運用法治思維探索管理方法。政府部門應加強對海洋管理工作的重視，積極投入資源和政策支持，引導行業強化依法救撈的理念。
關鍵詞：海洋空間規劃 土地利用規劃 海洋利用規劃 歐洲案例
1引言
現如今，隨著海洋經濟的快速發展，制約海洋經濟健康發展的因素和問題逐漸顯現，特別是海洋空間結構失衡問題日益突出。主要表現在以下三方面：一、海洋開局不盡合理，海洋產業結構性矛盾突出，地區間產業趨同性嚴重。二、海洋資源開發代價重、海洋生態環境損害大。由于現今絕大多數的產業活動和開發利用活動發生在近岸海域，這直接導致近岸開發過度，近海海岸生態環境破壞嚴重。三、海陸開發未能統籌與協調問題。陸域開發未能充分考慮海域開發的兼容性以及海洋生態系統的脆弱性，這直接導致海洋管理和海洋生態環境壓力過大。這使得整合陸海使用規劃成為了一種必然選擇。
近年來，歐美等海洋發達國家陸續推進陸海使用規劃整合的實踐，其中，澳大利亞較早將海洋空間規劃應用到實際海洋空間治理之中，構建了以生態為基礎的海洋生態區規劃體系；加拿大作較早進行海洋綜合立法，構建了大海洋管理區和東斯科舍海脊綜合管理區兩大海洋管理區域；美國通過構建海洋空間規劃法律框架，將海洋空間規劃納入國家海洋保護區管理體系；比利時率先在其領海和專屬經濟區開展海域空間多用途規劃系統（Douvere F， Maes F，2007）。荷蘭、德國等將空間規劃法案擴展到其海洋專屬經濟區，開始構建海洋空間規劃總體框架（Gee，2004），英國也提出愛爾蘭海域多用途區劃（DEFRA， 2006）。
隨著歐美海洋發達國家對陸海使用規劃整合的研究逐步深入，逐步構建起一套完善的整合陸海規劃的方法，本文通過對歐洲陸海使用規劃整合的追本溯源，探究陸海使用規劃整合的難點，必要性，方法，以期為我國的陸海統籌規劃提供經驗借鑒。
2土地利用規劃
規劃起源于十九世紀末的英國，其后，受Patrick Geddes思潮的影響，全球興起了土地利用規劃的發展潮流。二戰以后，土地利用規劃得到了長足的發展，對城鎮基本要素的規劃得到了廣泛采用。雖然這些規劃體系主要集中在城市地區（Cherry，1996），但隨著時間的推移，這種體系已經發展成為更為全面的城鄉土地使用監管規劃體系，并且成為了現今以可持續發展和有效的環境管理為目標的規劃體系的基礎（Allmendinger et al.，2002）。而人類對于海洋的規劃則發展較晚，一直到20世紀70年代，海洋利用規劃的思想才得以萌發（Young and Fricke，1973）。
在20世紀中期，土地利用規劃體系逐步形成并不斷完善合理，許多早期思想的發展和實際運用都發生在19世紀后期的英國。在土地利用規劃早期階段，其中心主題就是要采用一個發展規劃體系以明確發展過程的核心階段。土地規劃機制的決定僅受到本國家而不是超國家的議程和需求的影響。因此，土地利用規劃能夠自主的發展到國家水平，其主要受該國家特定的立法、行政及社會經濟環境的影響（Adams et al.，2006）。規劃體系還是存在許多共同點，例如對城市區域的工業、商業及居住用地的劃分上各地規劃大同小異。然而，以上這些僅僅是從一個靜態角度來探討，隨著經濟的加快發展，這種方式已不適合解決經濟、社會和環境的動態變化所產生的問題。
最后，土地利用規劃已發展成國家體系中不可或缺的重要因素，因而能夠影響了城市的發展，在某種程度上，也影響了城鄉結合處的發展。現在，農村地區也正逐步接受規劃調整。
3海洋利用規劃
伴隨著海洋資源的開發利用，海洋空間規劃的方法也隨之誕生，海洋空間規劃的第一個大規模發展產生在20世紀70年代的英國和澳大利亞。之后，1972年，美國制定了美國聯邦沿海地帶管理法案和俄勒岡州的海上規劃。在歐洲，海洋空間規劃體系的發展在歐洲西北部的核心地區是最快的，特別是在荷蘭、比利時、德國和英國，包括蘇格蘭擁有自在海洋法案的規定下，建立兩層海上規劃。
隨著海洋利用規劃機制的形成，其中有兩個特點是特別值得注意的。第一個特點是海洋空間規劃的三維空間，這與土地利用規劃的二維空間的特點形成鮮明對比。第二個特點從一開始就與生態系統的方法有關聯。20世紀90年代后期，人們逐步意識到海洋生態管理的重要性。在土地利用規劃的早期發展階段，這種意識并不存在。對采用海洋空間規劃的困難進行妥協，因為海洋生態系統的知識受到極大的限制。
對于空間規劃來說，一個重要的先決條件就是能夠更為直觀的表述一些知識，這種知識包括目前和潛在的用戶地區的物理和生態特征，以及對生態系統和生態系統之間的可能性的影響。海洋空間規劃正努力朝著最優分配所有基于平衡管理決定的相關活動，這個活動不僅考慮到經濟和社會利益，而且還包括不同區域的特點和由所發生或計劃的活動產生的環境影響（Maes et al.，2007）。
4陸海綜合規劃的方法
在陸海分異的背景下，存在許多機制和方法可以促進陸海綜合規劃，例如海岸帶綜合管理（ICZM）和戰略環境評價（SEA）。與此同時，其他歐洲環境指導政策也需要對陸海使用規劃進行整合，以便改善政策方針和增強能力來更好的理解海洋及陸地成分。這些機制和方法這將會要求參與不同規劃發展的人們之間建立良好的關系，同時通過實施更為有利和適合的規劃指導政策推動陸海綜合發展，并使得海洋和陸地規劃的利益相關者可以針對其需求進行調整。
以上所提到的機制中，海岸帶綜合管理（ICZM）已被學術界、眾多的決策者所接受，該管理中所實行政策文件作為一種較好的綜合規劃機制的方法，在環境管理和空間規劃本身的發展中起到了重要作用。歐盟成員國已將海岸帶綜合管理作為國家策略，以便更好的制定具有實踐性的關鍵原則及實施對沿海資源的有效管理，比如現在地中海相鄰的國家必須遵守近來在巴塞羅那會議下的海岸帶綜合管理協議。然而，迄今為止，海岸帶綜合管理是通過自上而下的努力和地方的自主性規劃出來的。
實際上，海岸帶綜合管理的地方發展意味著海岸綜合管理的創造性和它們的方法取決于當地的問題和需求，即便管理體系的資金來源于歐洲的一些計劃。由于歐洲的海岸帶綜合管理的異質性，簡單的解決辦法就是使用海岸帶綜合管理作為一種整合陸海規劃的方法。在英國的2009年海洋與海岸準入法案的背景下，海洋管理組織已然意識到許多創新的參與海岸帶綜合管理的方法和以及社區聯系的重要性，由此，英國仔細考慮了未來的沿海關系在新興的海洋規劃管理協議中的作用。
海岸帶綜合管理的效應和創新性具有共性，這種共性將便于識別海岸帶綜合管理作為整合陸海使用規劃工具的潛力。在積極的方面，海岸帶綜合管理強調規劃的參與性和利益相關者，這兩方面都可以推動陸海使用規劃的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，許多海岸帶綜合管理活動的范圍已不僅僅局限于規劃本身，還涉及到了能力的構建、合伙人間的合作項目和制定影響人類活動和態度的政策。海岸帶綜合管理所涉及的范圍仍然局限在相對有限的海岸，并且政府支持也相對較少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除極少數情況外，海岸帶綜合管理大多缺乏制法律依據，到目前為止，在陸地或海洋利用規劃上也沒有得到或僅得到較少的認知。目前的海岸帶綜合利用規劃實施也沒有實現對海洋空間進行合理分配的目標。
然而，海岸帶綜合管理也許并不會為學術界所建議的陸海使用規劃整合提供靈丹妙藥，這是因為在短期內，要求行業部門和規劃間的進行整合必須同時針對當時現行的歐盟立法相互調整適應才行。比如，所有的法定法規（包括陸地和海洋規劃）其都依據戰略環境評估（SEA）的要求而制定，因而對陸地海洋規劃進行整合，勢必也要對戰略環境評估進行相應的調整，從而需要一個額外的整合機制，現階段所指定的棲息地與水資源管理框架條例以逐步構建更加全面的，綜合的陸海管理，特別針對離岸區域，限制性專屬經濟區以及沿岸一海里以外的區域制定了相應的管理條例。在塞文河口所實施的綜合管理，一個重要的英國海岸平原河口，所實施的綜合管理表明陸海使用規劃整合既要符合陸地和海洋自身的發展訴求，也為考慮到相關的權威機構間的規劃協調，并且能夠提供法律約束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。針對上述的水資源管理條例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都認為該條例將會為針對更大區域水資源使用者所制定的流域規劃提供新的框架和政策安排。同時，這種流域規劃與陸地規劃的整合也為陸海使用規劃提供了經驗借鑒。
5陸海使用規劃整合的難點
為了進一步對陸海使用規劃進行整合，必須構建一套咨詢機制體系，以便解決海洋影響力不足的弊端。然而要構建咨詢體系，就必須要考慮到政治敏感性問題以及利益相關者之間受影響的評估問題。那些主要利益集中在陸地上的利益相關者不會對海洋及海岸的發展感興趣，因此在這種情況下，最為有效的解決辦法就是將近海，海岸以及海洋結合起來，統一規劃，從而將陸地利益相關者納入到陸海司法管轄中來，使之逐步成為陸海利益相關者。蘇格蘭海洋法案（2010）已提出了這樣的一種機制，地方和國家權威機構的聯合制定12海里內海岸地區的海洋規劃的編制管理責任。
然而，盡管海洋和陸地使用規劃依據法案條例流程應該能夠實現完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事實上，陸海使用規劃整合機制要求良好的協調體系和政府利益相關者等參與規劃的各方付出相當大的努力，要實現基于生態系統管理的目標也需要花費很長的時間。在整合的過程中還會面臨很多的挑戰，其中包括時間框架構建和對不同規劃的目標、現行情況、權力關系和支持者的意見的協調整合（Ballinger et al.，2005）。這就要求進行規劃整合的專業人士要學習立法、文化及地理空間方面的知識。進一步來說，國家要從宏觀角度對規劃整合進行必要的引導，例如在海岸線的管理和土地利用規劃間，研究表明兩者之間整合存在許多不足之處，在這種特殊的狀態下，政府需要站在宏觀角度進行統籌安排，比如綜合考慮各自規劃選區的不同視角和技術知識，以及重要的時間和資源的限制。
6結論
綜上所述，對陸海使用規劃的整合可以概括為三方面。第一方面就是海洋空間規劃對陸海使用規劃整合的主要方法，并具有重要的影響。運用海洋空間規劃整合陸海使用規劃的過程將會是一個漸進的過程。這已經在歐洲國家的實踐中得以驗證，例如目前英國通過海洋空間規劃對海外石油平臺以及軍事行為進行的政策和行政干預，歐洲各國的漁業產業逐步復蘇，海洋生態逐步轉好等。
第二個方面就是陸海使用規劃的整合任重而道遠。海岸帶綜合管理的發展與執行經常被認為是整合陸海使用規劃的一個關鍵的解決辦法，但是目前海岸帶綜合管理仍然存在于虛擬的隔離陸地和海洋規劃理論與實際的發展階段。海岸帶綜合管理的概念界定仍然很模糊，盡管在歐盟已經針對海岸帶綜合規劃界定了許多相關原則，比如采取巴塞羅那公約的海岸帶綜合管理協議，但仍然在整合陸海使用規劃上收效甚微。當然，陸海使用規劃的整合也取得了一定的成果，比如在短期內，針對陸地和海洋利益相關者，制定包括海洋專屬區、水框架與棲息地的相關的法律，以使得僅具有陸地或海洋單方利益的利益相關者逐步轉變成為陸海利益相關者，從基礎上推動陸海使用規劃的整合，同時，明確制定適合陸海雙向體系的規劃指導方針，培育規劃制定專家的海洋，海事以及受陸地規劃影響大海洋規劃的相關問題的知識。
關鍵詞：船載危險貨物 申報管理 法律體系
對船載危險貨物運輸實施安全監督管理是國家賦予海事部門的法定職責。多年以來，海事部門已逐步建立起一套有效的監管機制，其中，實施船舶載運危險貨物進出港申報審批是一個重要抓手。為了保障申報制度的順利運行，海事部門對配套的法律體系不斷進行完善，但在航運業快速發展的情況下仍然顯得相對滯后，在實際執行過程中也存在一些問題，影響了監管效用的充分發揮。
有關申報管理的法律體系概述
目前，我國針對船載危險貨物申報管理的要求主要是通過行政許可的方式來實現的，按照經修訂的《海事行政許可條件規定》（交通運輸部令2015年第7號）和《海事行政執法政務公開指南》，該項行政許可名為“載運危險貨物和污染危害性貨物進出港口審批”，包括危險貨物和污染危害性貨物兩種情況。遵循這樣的劃分原則，設立該許可的法律法規可以分為兩類，一類是以危險貨物作為調整對象的，包括了《海安法》、《港口法》和《內河條例》；另一類以污染危害性貨物作為調整對象，主要是《海環法》和《防污條例》；《危化條例》則相對特殊，只針對危險化學品。
為了使法律法規得到有效執行，交通運輸部先后制定、修訂了《水路危險貨物運輸規則（第一部分）水路包裝危險貨物運輸規則》（交通部令1996年第10號）、《防治船舶污染內河水域環境管理條例》（交通部令2005年第11號）、《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》（交通運輸部令2012年第4號）、《港口危險貨物安全管理規定》（交通運輸部令2012年第9號）、《船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》（交通運輸部令2013年第17號）、《海上海事行政處罰規定》（交通運輸部令2015年第8號）、《內河海事行政處罰規定》（交通運輸部令2015年第9號）等配套規章以及相應的技術標準和規范性文件，從而形成了一個相對成熟的法律體系。
存在的問題及原因分析
1、法規調整對象交叉重疊
《危化條例》對危險化學品進行了定義，《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》明確了危險貨物的范疇，污染危害性貨物的含義則通過《防治船舶污染內河水域環境管理條例》和《船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》對內河和沿海兩個適用范圍做出不同的表述。通過比較可以發現危險貨物、污染危害性貨物以及危險化學品三者的范圍存在相當一部分的重合，對于這部分貨物而言，法規的適用成為了一個難題。另外，《港口危險貨物安全管理規定》也有危險貨物的定義，但是范圍相對較小，存在著適用海事申報要求的危險貨物或污染危害性貨物不屬于港口危險貨物作業認可范圍的情況，造成海事申報的許可條件無法滿足。
2、許可事項表述不嚴謹
按照《港口法》，海事部門負責船舶載運危險貨物進出港口申報的審批，與港口行政管理部門所負責的危險貨物港口裝卸作業審批是相互銜接的兩個許可事項。但《海環法》卻將兩種行為結果混為一談，比如其第六十七條“……必須事先向海事行政主管部門申報。經批準后，方可進出港口、過境停留或者裝卸作業”，此種表述容易引發相對人對部門職責劃分的誤讀。此外，《海安法》中也有類似規定，考慮到在當時的體制下，其表述是符合主管機關的職能定位的，但水監體制改革已完成多年，原規定已經不符合形勢發展的要求。
3、進港申報執行不便
部海事局在《關于印發實施意見的通知》（海法規〔2010〕118號）中明確了辦理船舶進港貨申報的主體是接收貨物的貨物所有人或者人，辦理船舶出港貨申報的主體是托運貨物的貨物所有人或者人。在實際工作中，因為進出港的貨申報主體不同，給行政相對人帶來了一定的負擔。特別是對于進港的大型集裝箱船舶來說，辦理貨申報的主體是數量眾多的收貨人或人，由于承運人對收貨人缺乏約束手段，如果收貨人不及時主動申報或者委托申報，那么船舶適載申報也將無法辦理，對船舶的進出港造成直接影響。
4、瞞報謊報缺乏定義
現行法律規范未對拒報、瞞報、匿報、謊報、漏報、夾帶等名詞進行解釋，造成了海事部門和行政相對人對法規適用出現不同意見。比如，《危化條例》第六十三條“托運人未向承運人說明所托運的危險化學品的種類、數量、危險特性”與第六十四條“托運人……不得將危險化學品匿報為普通貨物”意思相近，但法規將兩者分別表述，并且對應的處罰額度相差較大，可能會出現選擇性處罰的情況，因此如何區分兩種情形亟需明確。此外，對于《危化條例》第六十四條中的“在普通貨物中夾帶危險化學品”和“將危險化學品匿報為普通貨物”兩種情形，許多執法人員也存在一定的認知困惑。
5、瞞報謊報覆蓋面不全
目前針對瞞報謊報等行為提出管理規定或罰則的法律文件包括《海環法》第七十四條、《危化條例》第八十六條和第八十七條、《海上海事行政處罰規定》第四十二條和第四十三條以及《內河海事行政處罰規定》第二十六條和第二十八條。通過對這些法律條款進行梳理，可以發現瞞報謊報的適用范圍并不全面，對于沿海運輸的危險貨物來說，除非已經納入污染危害性貨物名錄或危險化學品名錄，否則沒有依據對其瞞報謊報行為實施處罰，只能按船舶載運危險貨物進出港口未經批準的條款進行處罰。
6、瞞報謊報處罰有爭議
按照通常理解，瞞報、謊報、夾帶等都是基于船載危險貨物或污染危害性貨物需要辦理申報手續而言的，但海事部門內部對于如何界定這幾種行為與未按要求辦理申報行為之間的關系一直存在著爭議，并直接影響行政處罰的實施。有觀點認為這幾種行為均屬于未按要求辦理申報的情形，是對其中原因作進一步的定性，因而應視為同一違法行為，并適用《行政處罰法》“一事不再罰”的原則，既可以依據未按要求辦理申報的條款進行處罰，也可以根據具體原因和責任主體對照瞞報或者謊報的條款進行處罰。同時，也有人認為兩者屬于獨立的違法行為，并且責任主體不同，應該分別予以處罰。
7、行政處罰力度不夠
瞞報謊報主要發生在集裝箱運輸方式中，多數案件的責任都在于托運人（貨主或貨代）未向承運人說明貨物的危險性質，主要原因是為了非法獲利。正常情況下，危險貨物集裝箱在港的各種費用以及海運費比普通貨物集裝箱高出許多，而且還需要辦理繁瑣的行政手續，花費更多的時間成本。盡管承運人與托運人簽訂普通貨物運輸合同時一般都要求托運人出具非危保函，保留發生事故后追索的權利，但瞞報謊報并不一定會發生事故，而且大部分托運人承擔損失的能力不強，一旦發生事故，承運人往往難以追回損失。同時，海事部門的監管能力有限，開箱查驗率低，加上對該類違法行為的處罰最高不超過20萬元，與其危害程度完全不相稱。因此對于托運人而言，瞞報謊報的違法成本遠低于違法獲利，在高額利潤的驅使下，一部分托運人選擇了鋌而走險。
8、開箱查驗受申報時限制約
對存在嫌疑的集裝箱實施開箱查驗是查處瞞報謊報行為的有效手段。對于進港的集裝箱貨物來說，開箱查驗必然要在船舶卸載之后進行，此時船舶進港的事實已完成，申報的時限也已超過，具備了查處瞞報謊報的條件。但是對于出港的集裝箱而言情況就相對復雜，因為在船舶出港后實施登輪開箱查驗的可行性不強，所以應選擇在申報時限后、船舶出港前進行檢查，即必須抓住船舶出港前24小時這個節點，否則就可能會造成違法構成要件的缺失和監管越位，因此對海事部門的執法能力構成了一定的挑戰。
9、實施兩員資質管理依據不足
自2014年以來，國務院已經分四批取消了200多項職業資格許可和認定事項，并規定了對于國務院部門設置實施的沒有法律法規依據的準入類職業資格一律取消。一直以來，海事部門都是采取對兩員進行培訓發證的方式實施管理，未經培訓發證的人員不具有辦理申報手續的資格。然而截至目前，只有《危化條例》第四十四條對“危險化學品申報人員和集裝箱裝箱現場檢查員”做出了從業資格的要求。同時，《海事行政許可條件規定》第二十四條關于“危險化學品水路運輸人員資格注冊認可”的條件涉嫌將危險化學品與危險貨物的概念混淆。因此，按照國務院的精神，可以說海事部門繼續實施兩員資質管理的法律依據不足。
工作建議
1、建立協同機制，增強法規協調性
長期以來，我們的立法工作都將重點放在規則制定上，而忽視了對整個法律體系的協調發展，配套法律文件的修改和廢止工作滯后，法律指導嚴重不足，造成了出臺的一些規定交叉重合、互相沖突、銜接不暢，影響了管理效果。因此，建立一套協同推進的立改廢釋機制十分必要。首先，建議結合三個清單制定工作，對現行法律文件進行后評估，清理與法律法規要求不符的規范性文件。其次，應建立常態化工作機制，當上位法開展修訂時，必須同時著手準備下位法及相關配套規定的修改，以避免發生沖突。同時，對于法律要求不甚明確或存在爭議的，應及時通過適當的方式予以權威解讀，統一執法標準。
2、實行開門立法，提高法規實效性
立法既要解決理論問題，也要解決實際問題，否則提出的一些管理規定脫離實際情況、難以落實，就會造成監管措施與立法目的的錯位。要想避免這一現象就必須推進科學立法、民主立法，健全主管機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。具體來說就是立法工作要廣泛聽取基層執法部門以及航運企業等利益相關人的意見。在安全管理方面，海事部門與航運企業有著共同的目標。基層執法部門負責直接實施監管，對管理措施的可操作性最有發言權；航運企業是市場的直接參與者，更加熟悉市場運作的規則和模式，洞悉市場的變化，能夠從執行層面感受到政策法規的實際效果。因此，立法工作必須重視基層和社會意見，科學評估監管設想的投入與產出比，在立意與民意中尋求平衡點。
3、歸并調整對象，重構監管思路
目前，《海安法》修訂已進入關鍵階段，建議部海事局抓住機遇，重新審視危險貨物與污染危害性貨物并行的監管思路，評估將兩者合并管理的可行性。從現有定義來看，污染危害性貨物的范圍主要側重于防污染的角度，覆蓋范圍更廣，而危險貨物的定義兼具安全與防污染的考量，更為社會所熟知。因此，建議在《海安法》中增加危險貨物的定義，明確將污染危害性貨物和危險化學品均納入危險貨物的范疇，并在表述上注意與《港口法》、《海環法》以及《危化條例》的對接，以便于管理和實際操作。同時，為了使海事部門和港口行政管理部門的監管工作能夠有效銜接，建議對《港口危險貨物安全管理規定》中的危險貨物定義進行同步調整。
4、加快法規修訂，滿足形勢發展需要
一是對《防污條例》及其配套規章進行修訂，弱化甚至取消貨申報環節，避免取代承運人對貨物適運的審查義務，防止貨申報發展成為一個實質性的審批事項。二是啟動《內河條例》的修訂，將內河與沿海的危險貨物管理思路統一，并且由于其部分條款直接適用舊《危化條例》的規定，而《危化條例》修訂后在法規調整對象及內容方面有了較大幅度的變化，此類條款理應修改。三是加快《水路危規》修訂進度，交通運輸部已組織起草了新的《水路危險貨物運輸管理規定》并征求意見，該《規定》包括了船舶運輸的章節，出臺后將與《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》層級相同，而且內容存在重合，兩者之間的關系需要厘清。
5、明確管理依據，推進兩員資質管理
危險貨物申報和裝箱檢查工作具有極強的專業性，實施兩員資質管理不僅有利于督促兩員強化責任意識，也有利于統一行業管理，而且這一做法已經多年實踐證明是行之有效的。但是按照依法治國的理念，政府部門的一切行為都應于法有據，因此，建議推動《港口法》進行修訂，在法律層面明確賦予海事部門對兩員實施資質管理的權力。同時，努力爭取政策支持，將兩員納入國家統一的職業資格制度管理，為從業人員提供職業保障，這將有助于提高職業認同感和吸引力，從而緩解由于兩員流動性過大帶來的管理壓力。
6、加大處罰力度，提升法律威懾力
首先，積極爭取在《海安法》和《內河條例》中增加對于瞞報謊報行為的定義、禁止性規定和罰則，在完成修訂前，可通過規范性文件對瞞報謊報行為的性質認定、處罰執行以及開箱查驗節點等做出明確要求。其次，與多部門合作建立違法追溯機制，發現瞞報謊報違法行為之后由各職能部門對危險貨物生產流通各個環節進行倒查，對違法鏈條進行深度打擊，形成齊抓共管的局面。第三是提高對瞞報謊報違法行為的處罰上限，根據所涉及的危險貨物數量和危險性質建立一套量化指標，對情節嚴重的實施重罰，造成或可能造成嚴重后果的移交公安機關處理，同時考慮增加處罰方式，如納入社會征信體系、公開處罰結果等。
結語
隨著我國經濟社會發展對于危險貨物生產和應用的需求愈發旺盛，通過船舶運輸的危險貨物品種和數量將保持增長勢頭，船載危險貨物安全監管壓力越來越大。因此，作為加強船載危險貨物監管的一個關鍵環節和實施事中事后監管的前提，海事部門只有結合實際情況，持續不斷地完善配套法律體系建設，才能保障申報制度的有效運行，使船舶危險品運輸市場更加健康、有序、安全發展。
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關鍵詞：海運服務；市場準入；法律規制
目前，世界上80%以上的商品貿易通過海路運輸進行，經海路運輸并在世界各地的港口裝卸的貨物占全球貿易價值的70%以上，在大多數發展中國家，這一比例甚至更高。可見，海運服務貿易在世界貿易中的具有舉足輕重的地位。2001年12月11日，中國已經正式加入世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO），并在《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Service，以下簡稱GATS）上簽字。我國的海運服務貿易，須遵循我國的入世承諾。因此，在法治的框架下促進我國航運服務業的健康可持續發展是當前國家經濟生活的重要部分，而在源頭上規制好海運服務貿易無疑意義重大。
一、海運服務市場準入法律規制基本問題界定
（一）服務貿易及海運服務的概念
服務貿易，根據《服務貿易總協定》（GATS）規定國際服務貿易具體包括四種方式：（1）跨境交付（Cross-border Supply）；（2）境外消費（Consumption Abroad）；（3）商業存在（Commercial Presence）；（4）自然人流動（Movement of Natural Persons）。海運服務涉及領域較廣，主要是指以船舶為工具，從事跨越海洋運送貨物和旅客運輸服務以及相關輔助服務部門。其中，運輸服務可以分為國內運輸和國際運輸，GATS所規范并努力促使其自由化開放的僅指的是國際運輸范疇的海運服務。在WTO的第MTN.GNS/W/120號文件《國際服務貿易分類表》[1] 中，將"海運服務"（Maritime transport Services）列入第十一類"運輸服務"（TRANSPORT SERVICES）中的A項，其內容包括六個方面：旅客運輸（Passenger transportation）；貨物運輸（Freight transportation）；船舶及船員租賃（Rental of vessels with crew）；船舶的維護和保養（Maintenance and repair of vessels）；拖駁服務（Pushing and towing services）；海運支持服務（Supporting services for maritime transport）。這六項內容，前兩項是海上運輸服務，后四項是海運輔助服務。由此可見，GATS所指的海運服務應是海上運輸和海運輔助服務兩類。
（二）GATS框架下的海運服務市場準入
市場準入（Market Access），根據GATS的第16條規定，作為GATS中的一項特定義務，是服務貿易自由化的重點。GATS允許各成員方根據其本國情況對不同服務門類的市場準入條件作限制，分步驟進行服務市場自由化。在海運服務市場準入問題上，發達國家和發展中國家的差距非常明顯，即使是發達國家內部，在海運企業實力上也有著較大的差異，所以有關海運服務的市場準入，各成員方可根據本國海運服務情況，對本國的海運服務市場準入作限制規定。由于在GATS中，市場準入被列入第三部分"具體承諾"中，這即表明市場準入并非成員方的一般義務，其具體承諾范圍需要成員各方根據自己的實力特別承諾其開放領域，經多邊談判來協定。[2] GATS第16條規定，成員方一旦準備承擔市場準入方面的義務，開放國內市場，則它給予其他成員方的服務和服務提供者的待遇，不得低于根據其承諾表中所同意和規定的期限、限制和條件。市場準入制度實質是成員國許可外國商品或服務的進入，其目的在于促進服務貿易在各國之間的自由流動，而不能簡單將其理解為一種限制。在海運服務貿易中，實現海運服務市場自由化和開放，才是GATS中對于市場準入規定的重要目標。
（三）法律規制的概念
"規制"（Regulation或Regulatory Constraint）來自西方的政府規制理論。在西方，政府規制理論是近三十年來比較活躍的研究領域，主要研究的是在市場經濟體制下公共機構如何利用政策、法規對微觀經濟行為進行規制和制約。目前，該理論的研究成果在政府規制實踐中得到廣泛的應用。[3] 英文單詞"Regulation"或"Regulatory Constraint"，在我國被翻譯為"規制"或"政府規制"，是指有規定的管理或是有法律規制的制約。"規制"作為西方政府規制經濟學的一個重要的概念，學界對它的理解看法不一。日本學者金澤良雄認為，規制是"在以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正、改善市場機制內在的問題（廣義的失靈）為目的，政府干涉經濟主體（特別是對企業）活動的行為"。美國學者斯蒂格勒認為"作為一種規則，規則通常是產業自己爭取來的，規制的設計和實施主要是為規制產業自己服務的"。所以，規制是指政府（廣義的政府，國家機關）依照法律、法規對微觀經濟主體的經濟行為所進行的規范和制約。[4] 從規制的這一定義可引申出海運服務市場準入法律規制的定義。所謂海運服務市場準入的法律規制是指國家依據法律法規的規定，對海運服務和服務提供者所進行的規范和制約。
二、我國海運服務市場準入法律規制分析
（一）我國海運服務市場準入法律規制現狀分析
1、我國海運服務市場準入承諾范圍。我國在海運服務貿易方面對WTO的承諾主要體現在國際海運服務、海運輔助服務、集裝箱服務、海運服務和國內航行權等方面，承諾的基本內容如下：（1）國際海運服務：海運服務提供商可以在中國設立合資的船運公司；外資公司的占股比例不得超過49%；合資公司的董事會主席和總經理必須有中方人員擔任；（2）海運輔助服務：國外合作方只能以合資形式進入這一部門，但是允許外資占有超過半數的股份；（3）海運服務：國外合作方只能以合資形式進入這一部門，外資占股不得超過49%；（4）國內航行權：國外的船只能在通往港口的航線上航行。同其他國家相比，我國有關海運服務市場準入方面做出的承諾已經屬于較高的開放水平。
2、我國海運服務市場準入法律制度。我國目前有關海運方面的法律法規，主要有《海商法》、《海上交通安全法》、《港口法》、《國際海運條例》、《船舶登記條例》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《航道管理條例》、《航標條例》、《船舶和海上設施檢驗條例》、《防止拆船污染環境管理條例》、《船員條例》等法律法規。其中，我國有關國際海運服務市場準入的承諾通過《海運條例》第32條加以體現，并在商業存在形式中增加了"中外合作經營企業"。在海運服務方面，《海運條例》第33條規定，經國務院交通主管部門批準，外商可以依照有關法律、行政法規以及國家其它有關規定投資設立外商獨資企業，為其擁有或者經營的船舶提供承攬貨物、代簽提單、代結算運費、代簽合同等船舶業務，而不是僅限于合資企業的形式。由該條規定可見，我國有關船舶服務實際開放程度要高于承諾。此外，《海運條例》將無船承運業務和國際船舶視為兩種不同的海運服務，對無船承運是否向外資開放未作規定，而我國在入世承諾表中也只是針對國際船舶做出了開放承諾。[8] 除《海運條例》外，我國對外資市場準入方面的規定還有：（1）交通部《關于進一步對外開放航運市場的指示》，該指示規定通過雙邊協議，在對等條件下允許外商在華設立獨資子公司辦理航運業務；允許外商在華設立航運合資企業；（2）交通部《關于深化改革屯擴大開放、加快交通發展的若干意見》規定，依照對等原則，經批準允許外國船公司開辦獨資或合資航務企業，從事自有船舶的攬貨、簽單、結匯和簽訂海運業務合同；允許外商以合資形式經營裝卸、倉儲業務；（3）國務院《關于進一步改革國際海洋運輸管理工作的通知》，該通知規定允許外國船公司開辦獨資或合資航務企業，從事自有船舶的攬貨、簽單、結匯和簽訂海運業務合同；目前國內船公司無力開辟的航線或班輪不夠密集的航線依照對等原則吸引外資班輪掛靠我國港口；（4）交通部《關于貫徹實施的通知》規定允許中外合資、合作企業經營我國國際集裝箱多式聯運業務，規定了新申請成立的企業經營國際集裝箱多式聯運的限制條件。[9] 以上行政指導意見及工作通知，在法理上雖不具有法律的效力，但仍可體現我國對海運服務市場踐行有序開放及逐步自由化的努力，這些制度對我國海運服務市場的發展起到了不能忽視的作用。
（二）我國海運服務市場準入法律規制存在問題分析
縱觀我國有關海運業的法律法規及指導政策，發現我國的海運服務市場管理法律規制還存在以下問題：（1）法律規制對民族海運企業扶植力度不夠。世界各國對本國海運業扶植的主要措施有貨載保留、貨載分配和補貼政策等。我國自改革開放以來，逐漸取消了貨載保留和造船貸款優惠等措施，導致我國船舶航運成本遠遠高于外國船舶，我國船舶占有我國進出口貨物貿易承載量比例下降，導致許多企業到國外造船或掛方便旗。這樣直接導致了我國稅收流失，并影響造船業、船檢業的發展。按照GATS的規定，海運服務貿易自由化是漸進的過程，市場開放的步伐邁的過大，超越民族海運業的承受能力，反而會阻礙民族海運企業的發展；（2）海運管理立法不足。我國自上世紀90年代以來，有關海運基礎設施、技術規范、行業管理等方面的立法已經有了較大進步，但是面對海運業的逐步開放與挑戰，海運管理的法律體系仍需要豐富完善。除了在立法數量上不足外，現有的法律法規在效力等級上仍然不足，目前我國有關海運立法大多是行政法規和規章，法律效力層次較低，而且大部分法規制定的時間距今已較長，未能適應海運市場出現的新問題，使得問題難以及時應對。如有關海運服務方面的法律規范至今仍是空缺，海運服務的發展隨著海運業的繁榮也逐漸蓬勃，海運服務的形式也在不斷地更新，因此，海運服務作為海運服務中的重要部分，對于海運服務的規范和約束也應受到相關立法、行政部門的重視。由于立法進程過慢，容易導致我國海運市場管理出現無法可依的現象，不利于我國海運服務業的市場的有序發展；（3）法律法規沖突。我國的立法模式實行分級立法的模式，地方立法機關及政府可以在法律授權范圍內制定適用于本地區的法規、規章。就海運服務業而言，沿海開放地區的對外貿易及海運服務發展較快，有關法規規章制定的步伐也較快，從而容易出現地方法規規章與國家現行法律、行政法規、部門規章等出現沖突，尤其是外資的鼓勵和優惠措施方面容易出現沖突的現象。對此，國家應予高度重視，及時清理并廢止與國家法律法規不相符的地方性法規規章，避免損害我國法律的有效性、統一性。
三、完善我國海運服務市場準入法律規制體系
我國海運服務市場準入方面的承諾已處于較高的開放水平，在海運服務市場開放程度較高的情況下，國內法律規制與GATS以及相關國際公約、雙邊或多邊協定的契合，是目前完善我國海運服務市場法律規制的首要任務。美國、歐盟、北歐國家和日本等國，對我國海運服務市場十分重視，要求我國擴大、深化海運市場的開放，并且這些國家是我國的主要貿易伙伴，我們與這些國家就海運服務問題進行磋商的同時，也應該借鑒他國有關海運方面的法律規制，健全我國有關海運服務市場準入的法律規范，建立系統的海運服務法律規制體系，從而在全球海運市場逐步開放中，保障我國海運服務業的蓬勃發展。
為了更好地規范我國海運服務貿易市場，維護公平有序的市場競爭，促進我國海運業的持續、穩定、健康的發展，借鑒并超越世界海運大國，我國需要逐步構建符合我國國情并順應時展需要的海運服務法律體系。在完善我國海運服務法律規制體系的過程中，制定科學可行的海運服務立法規劃，完善與海運服務立法相關的各個環節，建立一個分類明確、結構合理、層次清晰、內容全面的國際海運服務法律體系。從法律政策上加大民族海運企業扶植力度，整合資源優化產業結構，提高海運企業國際競爭力。同時，協調立法過程中各部門利益的平衡，統籌兼顧船方、貨方、港口方及相關部門的利益關系，根據WTO及GATS相關規則要求，在市場準入和國民待遇等基本原則的基礎上，保障各方的合法權益，完善我國航運管理體制。此外，還應注重法律法規之間協調與銜接，避免有關海運方面的法律規范與其他部門法相沖突、矛盾和抵觸，并及時完善其他海運服務配套法律法規。如海商法、海事訴訟與海事仲裁方面法律的更新與完善。
總之，我國海運服務法律規制體系應當以海運服務市場管理法為核心，結合調整海運服務中民商事法律關系的海商法、海事訴訟與仲裁法律制度，構建一個在形式上層次分明、結構嚴謹，在內容上門類齊全、相互連貫的海運服務法律規制體系，從而踐行我國海運服務貿易具體承諾，推動我國海運服務貿易自由化進程。我國海運服務立法的完善是一個動態的發展過程，相信我國的海運服務立法會隨著海運服務的逐步開放，而日益完善、健全成熟。
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關鍵詞 環境管理；制度；創新；生態文明
文／孟偉 孫啟宏
環境管理體制和機制改革是當前我國經濟社會可持續發展和環境保護中廣泛關注的議題。本文主要從生態文明建設需求出發，結合新修改的《環境保護法》精神，探討環境管理制度的若干創新思路。
我國環境管理制度現狀及存在的不適應性
環境保護是我國的一項基本國策。20世紀70年代末到80年代初，我國首先確立了環境影響評價制度、“三同時”制度和征收排污費制度。1983年召開的第二次全國環境保護會議上提出了“預防為主，防治結合”、“誰污染，誰治理”和“強化環境管理”三大政策。1989年第三次全國環境保護會議上，進一步提出城市環境綜合整治定量考核制度、環境目標責任制、排污許可證制度、限期治理制度和集中控制制度。三大政策和八項制度形成了我國環境管理的基本政策和制度框架。近年來，我國又探索了一些行之有效的新的環境管理制度和手段：一是污染物排放總量控制制度，將主要污染物排放總量作為約束性指標納入國民經濟和社會發展規劃；二是環境監察和應急管理制度，針對跨區域、跨流域環境監管問題，成立了六大區域環保督查中心；三是清潔生產審核制度和循環經濟規劃制度，推進環境污染的源頭控制和過程控制；四是信息公開、公眾參與機制，不斷加強環境信息公開及環評中的公共參與等工作力度；五是環境經濟政策體系，初步構建了包括綠色信貸、保險、貿易、電價、證券、稅收等環境經濟政策體系框架。
黨的十和十八屆三中全會提出了將生態文明建設納入“五位一體”的總體戰略部署，提出要深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制。這為環境保護工作帶來新的挑戰和機遇，具有深遠的意義。生態文明建設中，要堅持節約優先和保護優先、健全國家自然資源資產管理體制、劃定生態保護紅線、推進資源有償使用和生態補償、嚴格生態環境監管，這些基本要求為今后創新環境管理制度指明了方向。為適應我國環境保護和生態文明的建設需要，新的《環境保護法》在許多方面給出了新的法律規定。
當前我國結構型、壓縮型、復合型環境問題愈加復雜，環境問題的現狀與人民群眾對優質環境質量的需求之間的矛盾日益突出。加強環境保護工作，需要很好的制度保障。對照生態文明的建設要求，我國的環境管理制度還存在著一些不適應性：
第一，傳統環境管理制度主要是圍繞污染減排和總量控制而設計的，不能適應環境質量控制要求。一是總量控制制度實施多年，行政性和主觀性強，因與區域環境質量不掛鉤，難以真實反映污染控制的效果。二是作為控制企業污染排放最直接手段的排污許可證在我國未全面開展，排污許可證制度實施的技術方法不完善，如何根據技術水平、排放標準、區域環境容量分配、發放和管理排污許可證是其關鍵。三是法律規定地方政府對環境質量負責，但缺乏有效的手段和強有力的制度保障。四是目前的環境管理工作主要是針對常規污染物的控制，針對那些對人體健康具有潛在環境風險的污染物控制缺乏制度安排。
第二，現行環境管理制度常常游離于宏觀政治、經濟、社會、文化制度之外，不能適應“五位一體”的總體布局要求。一是環境保護不能主動參與宏觀決策，不注重源頭控制，造成體制和制度效率不高。例如，近年來京津冀地區嚴重的霧霾天氣，很大程度上就是經濟結構失調、產業布局不合理、主體功能區執行失位造成的，突出表現宏觀決策缺乏環境保護的應有考慮。二是缺少自然資源資產核算和有效監管，資源消耗量大，資源利用率低，造成大量廢棄物污染環境。三是環境保護主要依靠行政手段，缺乏市場機制，造成環境外部不經濟性。環境稅、生態補償、環境損害賠償、環境責任保險等環境經濟政策不健全、不到位，不能有效控制環境污染。四是環境保護的責任人不清，環境保護目標責任制難以有效落實，環境保護的公眾參與機制不完善。
第三，現有環境管理條塊分割現象突出，不能適應國家開展統一環境監管的要求。一是生態系統層面，目前缺乏針對山水林田湖這一“生命共同體”的統一保護、統一監管的體制和機制。二是某一環境問題層面，如“九龍治水”問題，水資源利用和保護、水污染防治和生態建設相割裂，部門各自為政，弊端突出。海洋環境缺乏綜合協調和聯合執法的機制和手段，海洋資源利用與環境管理實行單項和部門管理。三是區域、流域層面，存在協調、聯防機制不健全，一些區域協調機制，如奧運期間的大氣污染聯防聯控機制，由于缺乏法律和政治經濟基礎，可持續性不強。
環境管理制度創新基本原則和基本框架
基本原則
隨著環境保護重心逐漸由污染治理向改善環境質量和提升服務功能轉變，我國的環境管理正由以環境污染控制為目標導向，向以環境質量改善為目標導向轉變。環境保護模式也應從“先污染后治理”的傳統模式，向保護優先、構建保護一修復一再保護體系、著力提升生態系統服務功能和提高生態產品生產能力的新模式轉變。為此，環境管理制度創新必須堅持保護優先原則，堅持以人為本、服務環境管理轉型原則，堅持生態系統整體論和協調統籌原則。
基本框架
根據生態文明建設總體要求，對比我國環境管理制度的不適應性，進行我國環境管理制度創新的頂層設計。本文嘗試依照環境保護“總量控制、質量控制、風險控制”的思路，對相關環境管理制度進行梳理。主要考慮三個方面：一是改革和完善現有面向總量控制的環境管理制度，二是建立健全面向質量控制的環境管理制度，三是建立健全面向風險控制的環境管理制度。其中，共識別出11項需要加強、改造和新建的環境管理制度（表1）。這些制度的目標可能是多重的，具體可區分為直接制度目標和延伸制度目標。例如，污染物排放許可制、污染物排放總量控制制度，主要是從總量控制出發，但在目標確定上需要緊密結合環境質量控制的要求；環境基準一標準體系的建立，是在生態風險和人體健康風險評估基礎上，確定環境基準，并根據基準值制定環境標準；環保目標責任制度、部門統一協調監管和區域聯動機制、公眾參與制度等則涉及總量控制、質量控制、風險控制三方面的內容。
環境管理制度創新方向
改革和完善現有面向總量控制的環境管理制度
完善污染物排放許可制。在歐美國家，污染物排放許可是污染源管理的核心制度。目前我國排污許可管理尚未有效開展，最主要的原因是缺少相關上位法規定。新修訂的《環境保護法》解決了這一問題，法律明確規定：實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。今后要抓緊完善配套法規，盡快出臺《排污許可證管理條例》，明確發放范圍與條件、持證排污者的權利和義務、環保部門對排污者的監管以及法律責任等問題。要加強制度間的協調，有機整合環評審批、“三同時”驗收、排污申報、排污交易、環境監測、環保設施監管、排污口設置管理、排污收費、限期治理等制度以及違法處罰等方面的規定，實施一證式排污管理。
改革污染物排放總量控制制度。污染物排放總量控制仍然是目前和今后相當長一段時間我國環境保護的重點工作和抓手，但需要針對目前普遍存在的科學性、公平性等問題進行制度和方法上的改革。最突出的問題是，全國污染物排放總量控制不斷取得成效的同時，部分地區的環境質量卻出現反彈趨勢。在總量分配模式上，要改變主要以目標總量為主的模式，逐步向容量總量轉變。在控制指標的確定上，要緊密結合區域環境特征和質量控制要求，篩選重點控制的污染物，特別注重對有毒有害污染物的總量控制。要更加嚴格制度設計，對工業開發區、廣大農村等總量控制的盲點地區，要科學確定排放總量，加強考核和監管。
建立健全面向質量控制的環境管理制度
劃定生態保護紅線，建立最嚴格的生態環境保護制度。綜合考慮生態系統本身的敏感性、服務功能在空間布局上的差異性，以及自然環境對產業發展的影響因素，劃定并嚴格實行生態保護紅線。一是從提升生態功能、改善環境質量、促進資源高效利用等角度，分別劃定生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。以生態環境承載能力確定區域經濟社會發展模式；對重要的生態系統，實行強制性保護，加大污染治理和生態修復力度。二是建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。三是嚴格執行生態保護紅線，強化生態環境監管，實施主體功能區規劃，保障國家和區域的生態安全，提高生態服務功能。
建立地方政府環境質量責任制。依據《環境保護法》，強化地方政府的環境責任，支持地方在優于國家環境質量標準的原則下，實施不同的引導指標、控制要求和環境政策。堅持保護優先，把生態文明建設作為區域核心競爭力，把環境質量作為區域發展質量的核心指標，把環境質量反降級作為經濟建設活動的剛性約束條件，確保區域的環境等級和生態系統服務功能不下降。
建立符合國情的環境基準一標準體系。環境基準是制定環境質量標準乃至整個環保工作的重要基礎，新修訂的《環境保護法》首次明確了國家鼓勵開展環境基準研究。目前，我國環境基準工作非常薄弱，需要加強基礎性、創新性研究。要逐步建立符合我國國情和社會發展需要的國家環境基準體系，形成完善的環境基準理論、技術與方法學和支撐平臺，制定能夠支撐我國環境標準制／修訂和環境管理的環境基準值。應明確和設立專門的環境基準管理部門，負責將最新科研成果應用到環境基準研究中，構建規范性的基準研究和應用指南，并借鑒國外環境基準的模式和經驗，逐步建立我國環境基準的和管理機制。
建立自然資源資產核算制度。十報告提出樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把保護自然放在了優先位置，聚焦自然資源資產管理和監管，使保護生態環境更加具體化。要把自然資源資產作為生態環境保護的一個核心內容和切入點，探索編制自然資源資產負債表，建立自然資源資產基本核算制度。要清楚識別自然資源資產的用途和產權，明確其價值，依據各種自然資源特性和用途特點，辨識哪些是國家必須保護的資產，建立國家、地方政府和各級主體的資產管理鏈條。要開展自然資源資產核算體系和方法研究，加強制度設計。
健全環保目標責任制度，建立環境損害責任追究制。環境保護目標責任制度是中國特色的環境管理模式。新修訂的《環境保護法》第二十六條將該制度進行了法律固化，明確國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。要科學制定環保考核體系、考核目標和獎懲機制，增強透明度和公眾參與，避免環保目標責任制度執行上的困難。考核目標要全面體現轄區環境要求，特別是對環境質量的考核。要基于自然資源資產核算，做好領導干部績效考核、領導干部離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。
建立部門統一協調監管和區域聯動機制。針對部門、地區間生態環境保護的不協調，三中全會《決定》提出，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法；建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。這項工作涉及現有體制機制的深層次改革問題，需要積極探索。遼寧省根據遼河環境治理中的需要，將水利、環保、國土等7個部門涉及遼河管理的職能劃歸遼河保護區管理局，為流域治理和保護提供了行政、法律保障。京津冀、長三角等地區為治理大氣污染，建立了區域聯動機制。這些都是很好的探索。
建立資源有償使用制度、生態補償制度和環境損害賠償制度。充分發揮市場在資源配置中所起的決定性作用，盡快建立與現代市場體系相適應的環境經濟激勵政策體系。遵循“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，著重解決開發和生產活動背離價值規律和自然規律，公共資源淪為特定群體的私產，以及資源開發造成環境破壞、質量降低等普遍存在的問題，實現機會和規則的公平。要完善資源有償使用制度，逐步將資源稅擴展到各種自然生態空間；盡快《生態補償條例》，統一補償標準和管理機制，推動跨地區、跨流域的生態補償；對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。
建立健全面向風險控制的環境管理制度
建立環境風險管理制度。新修訂的《環境保護法》首次涉及環境風險的控制，分為兩個角度：一是做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作；二是建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度。我國現行的環境管理制度對環境風險管理重視不夠，環境風險的科學評估不夠，“一刀切”的環境評價和管理方法難以實現對具有不同環境風險區域或流域的分區、分類、分級、分期的科學評價和管理；對環境風險的預防和預警性不足，綜合決策性不強。要建立基于科學決策的環境風險管理制度，將環境風險管理理念融入到現行環境管理中。要研究針對不同污染類型和污染物的人體健康和生態風險評價、預測和預警技術，制定環境風險評價技術規范和標準，研究適合我國國情的環境風險管理模式。
強化公眾參與制度。公眾是推動環境保護事業發展的重要力量，公眾參與水平也衡量著一個社會發展的文明程度。現階段我國公眾參與環境保護尚處于較低水平，一是公眾環境意識總體上不高，二是環境信息透明度不夠，三是缺乏完善的公眾參與機制，四是非政府組織不能發揮獨立有效作用。要加強宣傳教育，擴展信息披露渠道和范圍，及時公布環境信息，增強公眾的參與意識和參與能力。要完善公眾參與機制，從建設項目的環評到政府重大決策，都要有效和充分聽取公眾意見。要健全舉報制度，加強社會監督。
主要
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關鍵詞 生態；港口；建設；工程；思路；發展；措施；
中圖分類號：S891+.5 文獻標識碼：A 文章編號：
引言
隨著國民經濟的快速發展，港口已成為國民經濟的重要基礎設施及交通運輸樞紐，對區域經濟發展有著重要的推動作用。但是當前的發展模式對港區及近海的生態環境造成了較大影響，無法適應環境保護的需要。港口發展模式的轉變變得迫在眉睫。近年來，港口與環境的協調問題越來越受到重視，生態港口的概念也隨之出現。
一、生態港口的內涵
生態港口,又稱綠色港口,就是既能滿足環境要求又能獲得良好的經濟效益的可持續發展港口,其關鍵是在環境影響和經濟利益之間尋求一個平衡點,即港口的經濟、社會發展不超過自然系統的承載能力。這個可以接受的平衡點一定是基于對環境消費和經濟利益的正確判斷基礎之上,同時還要滿足沒有無法挽回的環境改變發生。可見,生態港口將是未來港口發展的趨勢,它的核心目標是建設良好的生態環境和高效的港口經濟,建設高度生態文明的港口,實現港口及其腹地社會-經濟-環境復合生態系統的整體和諧和可持續發展,建立以港口為龍頭的現代交通、物流、臨港工業和綜合服務體系。生態港口建設是從源頭防治環境污染和生態破壞,保護水產資源和港口生態環境的有效途徑,是落實科學發展觀,促進區域經濟、社會與環境發展,建設生態文明的有效載體。建設生態港口是將“港區-人-自然 ”和諧相處的生態環境理念,滲透到港區建設發展和作業相關的各項行為之中,最大限度地提高港口經濟活動的資源使用率,最大限度地減少港區對所處區域環境的負面影響,實現“環境優美,高效節能,清潔生產,達標排放,綜合利用 ”,提高港區的環境管理水平,改善港區的生態環境質量;通過綠色物流、清潔生產、生態監督與保障系統、生態安全和管理系統等措施,建立資源消耗低、環境污染少、增長方式優、規模效應強的可持續發展思路,全面提升我國港口社會、經濟和環境綜合效益。
二、我國生態港口發展現狀及存在問題
2．1我國生態港口發展現狀
我國生態港口建設目前尚處于起步狀態，主要集中在天津港、上海港等大型港區。上海港已開始開展綠色港口建設規劃方面的研究，將建立生態港口作為研究的重點課題，并積極探索相關的環境保護管理方案。天津港為改善港區環境，對港口布局進行優化，將港口分為東疆港區、北疆港區和南疆港區，并積極推進貨場設施的建設，加大港區綠化建設。
秦皇島港通過制定相關規定，確定相關的考核指標，將企業經濟利益與環境保護直接相聯系，起到了有效的監督作用。
青島港則堅持科技興港、人才強港的政策，通過創新思路、創新科技，依靠科技進步和技術創新，走出了具有自身特色的可持續發展的新路子。
深圳港在老碼頭進行節能技術改造、新碼頭高起點建設的基礎上，與國際先進港口加強環保合作，創建“環境友好型生態港”。
2．2我國生態港口發展存在的問題
我國港口整體上處于第二代港口向第三代港口轉型的過程中。與西方發達國家相比，我國生態港口建設還未引起社會各界的重視。長期以來，港口在規劃設計上缺少對環境保護方面的考慮，沒有把可持續發展理念加入港口發展體系；而經營者缺少環保意識，港口生產過程缺乏相應的污染處理設施；同時港口的生態環境建設大都停留在港區綠化、污染源的治理等較低層次上，這些原因導致了我國港口環境問題極為嚴峻。在學術方面，港口的生態建設和可持續發展理論體系并未形成，缺少生態港口的規劃與設計方面的研究。在生態港口的開發、規劃和管理運營方面并沒有科學全面的評價指標。此外，我國政府在推進生態港口建設方面作用缺位，缺少相應的管理條例；對綠色生態意識的宣傳推廣不力。對生態港口沒有明確的認識；對相關生態技術的研究力度不夠，存在大量技術瓶頸；沒有引導公眾參與港口生態建設，未能形成完善的監督體系；缺乏合理規劃，部分港區的發展超過了區域資源環境支撐能力，造成各項資源占用過多，環境惡化。
三、我國生態港口發展的建議和措施
3．1貫徹落實科學發展觀，按可持續發展戰略處理港口工程對生態產生的負面影響
以人為本是指從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展；同時，要規范人的自身行為，人類的活動不應超過環境的容量，避免資源的提早枯竭。可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害。在發展中應注意對資源的合理利用，對生態的突出關注和對資源的加倍保護。做到港口的可持續發展和社會經濟可持續發展的平衡。因此，在港口建設中，應深入、全面貫徹落實科學發展觀，注意對資源的合理利用，加強對環境的保護，全面考慮，協調各方面關系，處理好人口、資源、環境和社會經濟發展的關系。認真分析當地環境承載能力，在港口工程建設之前，通過合理的規劃設計，確定對生態環境造成的負面影響的對策；在港口工程建設中，要按設計要求妥善安排各項工作，減少對環境的破壞；在建設工程之后，進行合理的調度管理，充分發揮工程的正面效應，并設法修復已造成的環境問題。
在高度重視港口發展帶來的生態問題的基礎之上，提高認識，貫徹科學發展觀，做到人與自然和諧相處，妥善處理港口工程和生態環境之間的關系，確保港口工程的可持續發展。
3．2建設綠色生態港口，做到環境影響和經濟利益的良好平衡
港口是人類活動的產物，港口的建設運營會不可避免地對環境造成影響，主要表現在：
1)船舶的運行所造成的污染。船舶在運行期間向海洋中排放的污染物是引起環境問題的直接原因。船舶的進出港會影響港口海底環境和生物群落，在環境敏感區應避免建立大規模的油品和化學品運輸港口。船舶失事的石油泄漏、危險物品的散落或者溢漏，長期累積都會對環境造成不可估量的影響。在石油碼頭的設計中必須包括污染控制措施，在薄弱設施和區域處應設置物理防護設備。
2)海岸帶情勢。港口的存在會引起當地的海岸帶情勢和與之相關的波浪、潮流的改變。港口工程的防波提等防護措施會改變區域的波浪、潮流特性以及原有的泥沙輸運模式；疏浚工程或圍墾工程會改變水流循環模式，甚至破壞現有的海濱泥灘，影響一些海洋生物以及鳥類的生存。
3)港口營運。港口日常運營期間，由于貨物的裝卸等生產活動所產生的大量粉塵、噪音和其他排放物會對港口的水質和空氣質量產生重大影響，損害人體健康并破壞生態環境。這些污染是不能根除的，但精心設計可以大大削弱這些危害。
4)疏浚棄土。疏浚是港口正常運行必不可少的部分。但是疏浚會對海洋環境和海洋生物造成潛在的負面影響，而拋泥區選擇不當還會對漁業和海上交通直接產生影響。
為解決上述問題，應當貫徹“生態港口”的理念。在港口規劃布局到建設生產的過程中，都應該全面落實環境保護措施，實現港口的清潔發展、安全發展和可持續發展；優化港口資源配置，改變重效益、輕環保的粗放型發展觀念，加強管理，革新裝卸工藝，實現港口的節能減排；完善港口環境保護基礎設施，實現污染物達標排放，加強污染物的循環利用；完善港口相關的環境保護和污染物排放標準和法規，加強監督管理制度，實現港口經濟效益、社會效益和生態效益的共同提高。
3．3建立完善的調查、分析和評價體系，全面分析港口工程對生態環境產生的負面影響，提出相應的生態環境保護措施
港口工程的建設營運會帶來大量生態環境問題，對于這些問題人們往往沒有正確統一的認識。因此，必須對港口工程的生態問題有一個正確的評估和處理對策。這就需要積累大量觀測調查資料，通過調查評價港區生態環境，研究港區海洋環境容量，分析港口建設發展環境影響，評估海洋生態系統服務功能價值，并參考國外的相關經驗，結合港口生產運營特點，建立一套完善的生態港口調查、分析、評價體系，來評價港口工程對環境產生的負面影響，并提出相應的解決措施。
結束語
倡導生態文明建設,已經成為我國社會經濟發展的趨勢,建設生態港口是順應時展的需要,是我國港口可持續發展的根本途徑。通過樹立環保理念、實施綠色發展戰略,堅持環境友好資源節約型的發展模式,整合現有的港口資源,進行科學布局、合理利用,把港口發展和資源利用、環境保護有機地結合起來,做到人與港口、環境和諧統一、協調發展,把我國港口建成碧海藍天、文明環保的現代化港口。
參考文獻
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