時間：2022-06-25 10:57:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇職工社會養老保險，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條 為了保障城鎮企業職工退休后的基本生活，建立和完善社會養老保險制度，根據國家有關規定，制定本規定。
第二條 本規定適用于自治區內的城鎮各種所有制企業及其職工。
第三條 社會養老保險包括基本養老保險、補充養老保險和個人儲蓄性養老保險。
第四條 基本養老保險基金由企業和職工個人共同負擔，按照以支定收，留有部分積累的原則征集，不敷使用時，由政府給予補貼。
第五條 社會養老保險由政府組織。基本養老保險實行社會統籌；補充養老保險由企業根據自身經濟能力建立，政府宏觀調控；個人儲蓄性養老保險職工自愿參加。
第六條 企業和職工必須按本規定繳納基本養老保險金；符合本規定條件的職工，按本規定享受養老保險待遇。
第七條 全區城鎮企業職工的社會養老保險工作，由自治區人民政府統一領導，自治區勞動行政主管部門負責管理。
第八條 對在社會養老保險工作中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰獎勵。
第二章 社會養老保險基金的征集
第九條 基本養老保險基金由各級社會保險事業管理局負責征集。
第十條 企業和職工必須按照下列規定逐月繳納基本養老保險金：
（一）企業繳納的基本養老保險金按本企業全部職工工資總額（按國家統計局規定的工資總額范圍）的一定比例計征，具體比例由盟市以上社會保險事業管理局按照保證基本養老保險金的給付和留有工資總額3％積累金的標準測定，經勞動行政主管部門和上級社會保險事業管理局同意后報同級人民政府（盟行政公署）批準；
（二）職工個人繳納的基本養老保險金按本人月工資收入的2％計征。
企業繳納的基本養老保險金列入管理費用。
第十一條 企業繳納的基本養老保險金，由企業開戶銀行憑社會保險事業管理局開具的委托銀行收款書，以工資同等順序直接扣繳；職工個人繳納的基本養老保險金由企業從其工資中代為扣繳，一并按月存入社會保險事業管理局在銀行開設的社會養老保險基金專戶。
第十二條 企業終止清算時，必須清償基本養老保險金。
第十三條 企業為職工建立的補充養老保險金從自有資金中列支，存入社會養老保險基金專戶中的個人帳戶。個人儲蓄性養老保險由職工自愿選擇經辦機構。
第三章 社會養老保險基金的管理
第十四條 基本養老保險基金由企業所在盟市、旗縣社會保險事業管理局負責管理；駐呼市地區的中央企業、自治區直屬企業、軍辦企業和經自治區人民政府批準的其他企業，由自治區社會保險事業管理局負責管理。
第十五條 基本養老保險基金、補充養老保險基金、個人儲蓄性養老保險基金，按國家技術監督局的社會保障號碼分別記入《職工養老保險手冊》，作為計發養老保險金的憑證。
第十六條 基本養老保險基金屬參加社會養老保險的全體職工共同所有，補充養老保險基金屬職工個人所有，專款專用，任何單位和個人不得侵占、挪用。
第十七條 各級社會保險事業管理局在銀行存儲的社會養老保險基金，按不低于同期城鄉居民儲蓄存款利率計息，所得利息并入社會養老保險基金。
第十八條 基本養老保險積累金由自治區社會保險事業管理局統一管理，分級存儲；以盟市為核算單位，30％上繳自治區社會保險事業管理局存儲；40％留盟市社會保險事業管理局存儲；30％下撥旗縣（市、區）社會保險事業管理局存儲。使用積累金應報自治區社會養老保險基金委員會批準。
第十九條 社會保險事業管理局的管理服務費，由自治區社會保險事業管理局從當年征集的基本養老保險基金總額中統一提取并核撥到盟市。提取比例和管理使用辦法由自治區勞動行政主管部門會同財政部門確定。
第二十條 社會養老保險基金年度收支預算、決算報同級財政部門備案。
第二十一條 社會養老保險基金、管理服務費的稅費問題和財務管理辦法，按有關規定執行。
第四章 社會養老保險金的給付
第二十二條 按本規定參加社會養老保險，繳納基本養老保險金累計滿十年，并按國家規定辦理離退休手續的職工，經社會保險事業管理局審核，按月領取基本養老保險金。
繳納基本養老保險金累計不滿十年，按規定辦理退休（退職）手續的職工，按月領取生活費。
參加社會養老保險企業的職工參加社會養老保險前按國家規定計算的連續工齡視同繳費年限。
職工在本企業提前退崗休養的，企業和個人應繼續繳納基本養老保險金。按規定辦理退休手續后，方可領取基本養老保險金。
基本養老保險金和生活費從職工死亡下月起停發。
第二十三條 補充養老保險金和個人儲蓄性養老保險金的本息，職工退休后根據本人愿意一次或分次付給；職工跨地區調動，隨同本人轉移；職工死亡后，繼承人可以繼承。
第二十四條 領取基本養老保險金和生活費的職工死亡后，其喪葬費、遺屬生活困難補助費按國家和自治區有關規定給付。
第二十五條 按本規定參加社會養老保險退休職工的管理服務，在實行社會化管理服務前，仍由原企業負責。
第二十六條 基本養老保險金的計發辦法，可根據社會平均工資、職工繳費工資、繳費年限、職工生活費價格指數確定。具體辦法由自治區勞動行政主管部門制定，報自治區人民政府批準執行。
第五章 組織管理與監督
第二十七條 各級人民政府應認真履行組織社會保險的職責，切實加強城鎮企業職工社會養老保險工作，采取有力措施，保證基本養老保險金按時足額繳撥。
第二十八條 自治區人民政府設立社會養老保險基金委員會，對社會養老保險基金的管理實施指導和監督。委員會由勞動、財政、體改、計劃、審計、人民銀行等部門和工會組成，政府分管主席任主任。
第二十九條 旗縣級以上人民政府和盟行政公署設立社會養老保險基金監理會，監督本地區社會養老保險基金的管理。監事會由勞動、財政、審計、人民銀行、計劃、監察等部門及工會和企業、退休職工代表組成。
第三十條 自治區社會保險事業管理局在自治區勞動行政主管部門的領導下，對全區社會保險事業管理機構實行統一管理，機構編制由自治區勞動行政主管部門報請自治區編委統一審批后核撥給盟市。
第三十一條 社會保險事業管理局對社會養老保險基金的繳撥情況應當定期向職工公布，接受監督。企業和職工有權向社會保險事業管理局查詢本企業養老保險基金的繳撥情況和職工個人帳戶的有關情況，監督養老保險金的給付。
第六章 罰則
第三十二條 對違反本規定，有下列情形之一的，政府主管部門責令其改正，對負責人和直接責任人員，由所在單位或上級主管部門酌情給予行政處分；違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安機關予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）挪用、截留、冒領社會養老保險基金的；
（二）擠占、挪用社會保險事業管理局管理服務費或侵占其財產的；
（三）阻礙社會保險事業管理局和有關部門及其工作人員按本規定執行公務，致使社會養老保險基金繳撥工作不能正常進行的。
第三十三條 社會保險事業管理局，有下列情形之一的，上級主管部門責令其改正，對負責人和直接責任人員，由所在單位或上級主管部門酌情給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）對征集的養老保險金，未按規定存入社會養老保險基金專用戶的；
（二）擅自挪用養老保險基金的；
（三）擅自減免或增加企業和職工應繳納基本養老保險金的；
（四）擅自減發或增發退休職工養老保險金的；
（五）擅自提高管理服務費提取比例的；
（六 ）不按規定上繳基本養老保險積累金的。
第三十四條 對無正當理由逾期繳納基本養老保險金的企業和職工，按日增繳應繳額2‰的滯納金；對拒不繳納基本養老保險金的企業和職工，由社會保險事業管理局責令其限期繳納，并按日處以應繳額1％的罰款。滯納金及罰款并入社會養老保險基金。
第三十五條 對執行本規定有爭議的可向有關部門申訴或依法向人民法院起訴。
第七章 附則
第三十六條 國家機關、社會團體和事業單位的社會養老保險，可參照本規定執行。
進入21世紀，我國將面臨三次“銀潮”的沖擊，即1950～1958年第一次生育高峰期出生的近2億人口將于2010年前后陸續進入老年期；1962～1970年第二次生育高峰期出生的2億多人口將于2020年前后陸續進入老年期；1985年以后第三次生育高峰期出生的近1億人口將于2045年前后陸續進入老年期。至2000年，在全國近13億人口中，65歲及以上人口所占的比重已達到6.96%,比1990年上升了1.39%；全國人口平均預期壽命已從1949年的35歲提高到現在的71歲；老年人口負擔系數已達到9.92%；人口老年化進程加快，養老負擔越來越重，社會養老的形勢已十分嚴峻。早在1991年國務院就在總結各地改革經驗的基礎上了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，1992年，江西南昌、遼寧錦西率先實行新的基本養老金計算辦法，此后改革在全國各地陸續展開；1995年3月國務院又了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，原則上肯定了社會統籌和個人帳戶相結合的城鎮職工基本養老保險方案。民政部也于1992年在山東煙臺、威海兩市的區縣試點的基礎上制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》。通過12年的努力，我國社會養老保險的三大支柱——基本社會養老保險、補充養老保險、個人儲蓄養老保險已初見雛形，社會養老保險體系的基本框架業已形成。當前，許多地方正在積極地擴大基本社會養老保險的覆蓋面，力圖使基本社會養老保險的覆蓋面由公有制企業職工擴大到非公有制企業職工和其他社會勞動者，江蘇、浙江等發達地區甚至企圖將基本社會養老保險覆蓋到農村居民。但基本社會養老保險的“擴面”工作能否順利進行下去？又將如何進行？本文擬就基本社會養老保險“擴面”工作的有關問題談幾點看法。
一、我國城鄉居民養老保險的現狀及當前基本社會養老保險“擴面”工作的利弊分析
1、我國城鄉居民社會養老保險的現狀
截止2000年底，我國已有10376萬城鎮職工和3173萬離退休人員參加了基本社會養老保險，覆蓋率約為50%；全國已有30個省、市、自治區的1800多個縣市開展了縣級農村社會養老保險工作，7400多萬農村居民參加了保險，占全部農村居民的11.18%，占成年農村居民的11.59%。可見，社會養老保險“擴面”工作任重道遠。
2、擴大基本社會養老保險覆蓋面的合理性
發展社會主義市場經濟，促進勞動力資源合理流動和有效配置，提高人民的生活質量，所有這些都客觀上要求擴大社會養老保險的覆蓋面，從這個意義上說，當前各地開展的基本社會養老保險“擴面”工作有其合理性；具體表現在以下幾個方面。
⑴、擴大社會養老保險的覆蓋面符合社會保險制度改革的方向。既然是社會保險，就必須充分體現其“社會性”，而“社會性”又以廣泛性為基礎，當前城鎮居民基本社會養老保險覆蓋率勉強過半，顯然談不上廣泛。同時，社會保險覆蓋率過低又形成了參保和未保兩種不同的公民待遇，有悖社會保障的公平原則；這種不公平在現存的城鄉二元社會保障體系上反映得最為明顯；據統計，1999年我國社會保障總支出為1103億元，占總人口70%的農村居民只占有社會保障總支出的11.4%，而占總人口30%的城鎮居民卻占有88.6%，政府在農民養老問題上的無所作為與農民為國家做出的犧牲性貢獻是很不對稱的。有鑒于此，我國當前社會保險制度改革的基本目標確定為“低水平，廣覆蓋”。
⑵、非公有經濟對社會養老保險制度提出了需求。當前基本社會養老保險“擴面”工作的主要任務是促使基本社會養老保險由公有經濟向非公有經濟延伸，這主要基于非公有經濟對社會養老保險制度的客觀需求。1997年，非國有經濟實現的國內生產總值占當年GDP總額的58.1%，當年城鄉從業人員6.96億人，其中84.1%的人就業于非國有經濟,可見非公有經濟在國民經濟中已占據舉足輕重的地位,已成為吸納勞動力的主要渠道。至2000年，全國非國有經濟職工已有1億多人，在經濟發達地區，個體、私營經濟從業人員所占比重已經相當大。為提高勞動力資源的配置效率，促進勞動力在不同所有制企業之間的合理流動，必須有效地滿足非公有經濟對社會養老保險的需求。
⑶、非公有經濟良好的經濟效益為其職工參保提供了堅實的物質基礎。據全國工商聯1998年對大型民營企業的抽樣調查，當年大型民營企業的資產負債率在30%到50%之間，盈利率在8%到25%之間；而同期大型國有企業的平均資產負債率為68.21%，且大面積虧損。由此可見，非國有經濟、尤其是經濟發達地區的民營企業已經具備了解決其職工養老保險問題的物質條件。
3、當前社會養老保險“擴面”工作中值得注意的問題
目前，許多地方正積極開展基本社會養老保險“擴面”工作，甚至把迅速擴大基本社會養老保險覆蓋面當作今后一段時期社保部門工作中心，但在此工作中尚有一些值得注意的問題不容忽視。
⑴、應繼續加強和完善現有的社會養老保險管理體系，不可因忙于“擴面”而顧此失彼。我國現有的基本社會養老保險管理體系還不完善，尤其是在養老保險基金管理上還存在許多問題亟待解決；據勞動社會保障部的統計，1998年雖經多方籌資和加強保費征收，仍不足支付離退休人員養老金的需要，當年全國共赤字70億元左右；至2000年5月，全國共拖欠離退休人員養老金90億元，涉及離退休人員350多萬人；而且近年來保費收繳率普遍下降，有的地方甚至下降到50%～60%，截止1998年6月，全國累計欠繳基本養老保險費達348.6億元，2000年全國基本養老保險費的收繳率也只有84%；挪用社會養老保險資金的現象也相當嚴重，2000年，勞動社會保障部會同國家審計署、財政部對全國社會養老保險資金進行清查，清查結果表明，12年來僅基本社會養老保險資金就被挪用達100億元，其中已核準損失2000多萬元。所以，今后一段時期仍應以加強和完善社會養老保險資金的管理為工作重點。
⑵、在尚未解決歷史欠帳的情況下，盲目“擴面”會影響到各階層的利益，尤其會損害新參保人員的利益。我國于1997年8月頒布了基本社會養老保險統一方案，提出要建立個人帳戶和統籌資金相結合；同時對已經離退休的人員，照常發給養老金；顯然，已經離退休人員是在“無付出”的情況下享受養老待遇，這就是我們的歷史欠帳。如果歷史欠帳不解決（事實上短期內無法徹底解決），統籌資金就必然被用來發放已離退休人員的養老金；這樣一來，新參保的年輕一代就無可奈何地成了已離退休人員的養老主體，下一代養上一代的代際拆借不可避免地產生了，社會統籌帳戶成了沒有積累的“空賬”，這樣的結果必然會嚴重挫傷人們參保的積極性，進而影響基本社會養老保險“擴面”工作的效率。
⑶、不能以擴大社會養老保險覆蓋面、增加保費收入作為解決養老金發放困難的手段。由于歷史欠帳的存在和近年來保費征繳率的下降，使得許多地方養老金發放出現了困難，于是這些地方的社保部門便企圖以擴大社會養老保險覆蓋面的辦法增加保費收入，權解燃眉之急。殊不知，擴大社會養老保險覆蓋面雖然可以解決當前的資金困難，但也會給未來造成更大的支付壓力。目前我國社會養老保險基金的省級統籌尚未實現，社會養老保險基金分散管理且規模過小，抵御風險的能力還很脆弱；而且用盲目“擴面”、增加保費收入的辦法來解決資金困難的地方往往又是政府財力相對薄弱的地方，如果缺乏政府財力的有力支持而又一味盲目擴大社會養老保險的覆蓋面，恐將危及社會養老保險體系的安全，這絕非杞人憂天。二、基本社會養老保險“擴面”工作面臨的障礙
擴大社會養老保險的覆蓋面，以提高人民的生活質量，這只是我們的主觀愿望；實踐中還存在著許多困難需要我們去克服。這些困難，歸納起來大體包括以下幾個方面。
1、沉重的隱性公共養老金債務影響了養老金支付保證的兌現
由于歷史欠帳的規模過于龐大，使得我國基本社會養老保險由名義上的部分基金制回歸為事實上的現收現付制；在現收現付體制下，最初幾代退休者享受了遠遠超過其繳納的養老金，而支付這些費用的后參加者又一廂情愿地希望通過自身的繳納換取仍舊慷慨的養老金支付保證；然而，養老基金的積累往往不能達到這種要求，養老金的支付只能靠更高的繳費率來維持，債務會隨著人口老齡化進程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國人民大學統計學博士）于1998年在比較樂觀的假設條件下，根據給付配置精算成本法測算出我國隱性公共養老金債務1997年的現值為17998億元，數目驚人。理論上的天文數字已足以使我們擔憂，而已經發生的養老金拖欠現象就使得人們更有理由懷疑社會養老保險的保險系數。當人們一旦對社會養老保險的支付保證產生懷疑時，人們還愿意參保嗎？擴大覆蓋面就更成奢談了。
2、保險意識的淡漠和繳費機制的缺陷導致社會養老保險“擴面”維艱、保費征繳困難
保險意識的淡漠一方面源自職工對保護自身權益的無知和無奈；更重要的則是一些企業領導和業主的頭腦中對社會保險存在錯誤認識，他們往往認為，為職工辦理社會養老保險是無效投入、吃虧買賣，表現在行動上則能躲即躲，能賴則賴。同時，社會養老保險繳費機制的缺陷也為企業規避保費提供了方便，目前我國企業職工基本社會養老保險費由職工、企業、國家三方共同負擔，職工個人和企業各按月繳納一部分，國家則以稅前列支、免征個人所得稅和必要時以財政彌補等形式負擔一部分；執行中規定，個人和企業負擔的部分由職工所在企業代扣代繳；這樣一來，職工喪失了主動權、監督權，甚至喪失了知情權。
3、城鄉二元結構的社會養老保險體系的存在阻礙了基本社會養老保險由城鎮向農村的延伸
第五次全國人口普查的結果顯示，在中國近13億人口中，農村人口占人口總數的63.91%，可見，只有當我們的社會保險解決了農民的養老問題時，我們的社會保障計劃才能算是公平的、有效的和成功的。當前在農村施行的是完全不同于城鎮居民養老保險制度的《縣級農村社會養老保險基本方案》，由此形成了城鄉二元結構的社會養老保險體系。根據《縣級農村社會養老保險基本方案》，參保農民的保險費完全由農民個人承擔，而當前農民收入水平還很低，只有少數富裕農民具備投保能力，因此這個方案實際上“保富不保貧”，與社會保險的宗旨相悖；這種保險費完全自理的社會保險與商業保險并無本質上的區別，很明顯這個方案在理論上的合理性值得懷疑，12年的實踐已經證明其有效性極其有限；讓農民享受與城鎮職工同等養老保險待遇既是廣大農民迫切愿望和合理要求，也是政府義不容辭的責任，這就需要將基本社會養老保險延伸到農村，逐步消除城鄉二元社會養老保險體系，實行城鄉統一的社會保障計劃；令人高興的是，江浙等經濟發達地區的政府正在進行這方面的嘗試。應當承認，城鄉二元社會養老保險體系的形成是由我國城鄉二元經濟結構的歷史背景和城鄉差別、農村物質基礎相對薄弱的現實情況所決定的。現行的農村社會養老保險方案，在繳費問題上強調“農民個人是養老保險承擔的主體”，國家不予投入；基層農保機構屬自收自支、自負盈虧的事業單位，其經費按3%的比例在參保人繳納的保費中提取。有了這個規定，即使是在城鄉差別很小的經濟發達地區，要想將城鄉二元社會養老保險體系相融合也困難了。三、當前應采取的措施
針對上面的分析和提出的問題，可以看出，我們在進行社會養老保險“擴面”工作時必須采取審慎的態度，為使“擴面”工作順利進行，應采取以下措施。
1、采取多種辦法解決歷史欠帳
歷史欠帳規模過大已成為影響養老基金積累效率、危及社會養老保險體系安全的首要因素，必須采取切實可行辦法予以解決。根據我國當前的實際情況，可考慮采取以下措施：⑴、變現一部分國有資產。提留一部分國有資產存量，將變現所得劃入養老保險基金，并把此舉與正在進行的國有資產重組相結合。⑵、調整財政支出結構。每年從財政收入中劃出一定比例補償養老保險基金。⑶、調整股權結構。選擇一些競爭性行業，減持上市公司的國有股，這樣一方面可取得一定量的資金用來補償養老基金，另一方面又符合國有經濟逐步從競爭性行業退出的改革方向。⑷、在條件成熟時，可考慮開征社會保障稅；或在建立新稅種時，規定從中劃出一部分并入養老保險基金。⑸、在城市化進程較快的地方，規定凡出讓國有土地使用權，其所得的一部分要劃入養老保險基金。
2、創新社會養老保險資金的投資機制，實現養老保險基金保值增值
要想在不增加或少增加參保人負擔的情況下，持久地維持養老金的支付承諾，就必須提高養老保險資金的投資效率，實現其持續的保值增值。國務院于1995年明文規定，社會養老保險基金只能用來購買國債或存入銀行，在市場經濟發展過程中利率總體上是走低的，所以這種投資方式雖能較好地防范風險，但增值有限，甚至保值困難。因此，必須創新社會養老保險資金的投資機制，拓寬投資渠道。當前可考慮以托管或向商業人壽保險公司購買保單的方式進行投資，這樣既可以提高投資效率，又能有效地促進社會保險和商業保險的融合與互動；就我國當前金融市場實際情況看，托管人市場尚未真正形成，相對來說商業保險市場發育較為成熟，保險公司的經濟實力也比較雄厚，是社保部門當前最合適的受托人和投資合作伙伴。從長遠打算，必須為社會養老保險基金創造更多適宜的投資工具，政府應制定適當政策以引導社會養老保險基金向低風險、高收益的領域投資，如住房信貸、基礎設施、教育產業等；浙江溫州的社保部門將部分社會養老保險資金投資于基礎設施建設——溫州大橋工程，取得了良好的經濟效益和社會效益，已為我們樹立了成功的典范。
3、增強社會養老保險的強制性，改革繳費機制
社會保險不同于商業保險的重要特征就在于它的強制性，之所以社會養老保險“擴面”困難、繳費率下降，其重要原因之一就是它的強制性沒有得到充分體現，建議加強社會保險的立法，變政府在社會保險方面對企業的軟約束為硬約束。同時，改革現有基本社會養老保險的繳費機制，可考慮將企業負擔的那部分保費打入職工的工資中，變企業代扣代繳為職工個人直接繳納，以體現責權利的統一。
4、積極創造條件，促進城鄉二元社會保險體系的融合
就全國的實際情況來看，由于城鄉差別的長期存在，在短期內完全消除社會保險體系的城鄉二元性是不可能的；但這并不是說基本社會養老保險的“擴面”在農村將無所作為。我們不妨借鑒改革開放的成功經驗，實行由沿海到內地循序漸進式的梯度戰略。先在沿海經濟發達地區進行試點，然后再根據經濟條件變化，逐步向內地推進。但無論怎樣做，都必須突破“農民個人是養老保險承擔的主體”的束縛，在政府、集體財力不足的情況下，現實的選擇是首先建立家庭、社區、社會相結合的農民綜合養老模式，再過渡到統一的基本社會養老保險體系。
綜上所述，擴大基本社會養老保險的覆蓋面既是必然的，也是必要的；一方面我們要積極創造條件擴大基本社會養老保險覆蓋面；另一方面又要保持清醒的頭腦，謹慎從事，充分考慮社會保險體系的安全，以確保我國的社會保障事業持續、穩定、健康發展。【參考文獻】
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⑵、《2000年國民經濟和社會發展統計公報》國家統計局2001年2月28日公布
⑶、鄭家亨陳凡楊越李世躍《關于江蘇、浙江兩省養老保險制度的調查報告》中國統計2000、3
⑷、林毓敏《社會保險與商業保險的結合方式及保險資金入市研究》統計研究2000、5
⑸、馬敏《社會養老保險在排擠商業保險嗎？》統計研究1998、4
【關鍵詞】 新農保 養老基金 制度銜接
一、江西當前農村養老保險存在的問題
1992年，按照民政部《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），江西省在94個縣（區）開展了農村社會養老保險工作，這種養老保險模式一度被稱為“農民交錢養活自己”。1998年以后，江西農村社會養老保險基本處于停滯狀態。實踐表明，1992年后建立起的“舊農保”制度實施的效果很不理想，其原因是“舊農保”制度設計存在一些問題。
1、缺乏公共財政支持
《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。1999年以前，江西省參加農保的多數農民是個人繳付保險費，政府和集體沒有資金支持；少數是個人繳付保險費，集體給予資金補助。這樣，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，政府也沒有給予資金支持，絕大多數普通農民得不到任何補貼。
2、基金保值增值困難
《基本方案》規定：基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。但在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。目前國有銀行存款利率比國家規定計入個人賬戶的農保基金利率低，農保系統為了保證農保基金運營安全，不能輕易把農保基金投入別的增值渠道，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值增值相當困難。
3、保障水平過低
《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。以江西省1993―1999年參加農保的50萬人繳付的3.7億元農保費計算，每人平均繳付的農保費只有246.6元，這樣低的農保繳費率到時候所得養老金自然是很低的，不能真正起到養老作用。
二、新型農村社會養老保險制度的特征
1、按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式建立籌資機制
籌資模式的創新是新型農村社會養老保險最為顯著的特點，也是新模式農保與《基本方案》的根本區別。1992年民政部制定的原方案中規定了“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的資金籌措原則，但在具體的實施環節中，集體補助有限、國家扶持畫餅，社會養老保險實質上就是一種強制性的個人儲蓄。新型農村社會養老保險中市（縣）、鄉鎮、村分級補助補貼的資金將占一半左右，個人的繳費比例一般不超過50%，能較好地體現出個人、集體、國家三者在養老保險制度中的責任，激發廣大農民參保的熱情和積極性，提高保障水平，擴大覆蓋率。
2、確立合理的繳費基數和籌資標準
新型農村社會養老保險制度確保農民退休時養老待遇一般不低于當地農村的最低生活保障標準。新農保參照城鎮企業職工的基本養老保險辦法，制定較為科學的籌資標準和繳費基數，農民的基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤，克服了絕大多數農村居民由于選擇的投保檔次過低而出現的養老待遇養老作用微乎其微的尷尬。
3、養老基金采用了社會統籌與個人賬戶相結合
大賬戶小統籌的模式改變了原方案中的單一的個人賬戶模式，且適時為農民增發適當的養老金，以保障農民的基本生活水平不因通貨膨脹等因素的影響而降低。
4、建立多層次全覆蓋的養老保障制度
我國城鄉之間、區域之間的經濟發展還有著較大的差別，這種差別在相當長的時間內難以消除。這就決定了我們在推進新型農村社會養老保險制度的時候，要面對現實，正視差別。為確保農村居民社會養老保障全覆蓋，必須根據不同地區的發展水平、不同人群的養老方式、不同區域農村養老保障水平的現狀，來進行分類設計和分步實施。
5、與城鎮社會養老保險制度銜接
新型農村社會養老保險制度的框架設計基本上與城鎮職工的基本養老保險制度相一致，區別主要在于繳費基數的不同，通過繳費基數的調節可在未來較好地實現城鄉基本養老保險制度的銜接，根據農村各地的不同時機情況，采取過渡的措施，逐步實現并軌。
三、江西構建新型農村社會養老保險制度的對策
1、建立“個人繳費、集體補助和政府補貼”三方分擔保險費的籌資機制
（1）個人繳費。為確保新型農村社會養老保險制度能夠有效運作和可持續發展，參加新型農村社會養老保險的農村居民應當在自愿的基礎上繳納一定的保費。江西新農保制度可設計一套激勵農民參保和繳費的機制。比如實行大賬戶小統籌模式，為每個參保人員建立農村社會基本養老保險個人賬戶，個人繳納的基本養老保險費和村集體補助部分全部計入個人賬戶。以各地上年度農民人均純收入為繳費基數，在統一基數的基礎上確定個人繳費比例為繳費基數的10%～30%，由參保人員根據自身經濟承受能力自行選擇，選擇比例越高，繳費數額越大，將來領取的養老金越多。個人賬戶養老金依據本人繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多得、長繳多得。
（2）集體補助。在參保個人繳費的基礎上，當地有條件的農村集體經濟組織應當根據自身的經濟實力，為參保農民繳納一定比例的保費補助。江西新農保原則上可規定“村集體按3%～10%的比例為每名參保人員進行平均補助”，“集體土地轉為國有的按出讓收入10%的比例提取社會保險儲備金”，鄉（鎮、街道辦事處）財政按不低于3%的比例補助。
（3）政府補貼。當地政府則應根據地方財政實力狀況，為農民參加新型農村社會養老保險提供一定的資金補貼。中央財政對江西最低標準的基礎養老金給予全額補助，江西地方各級政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由江西省人民政府確定。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府應為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。
2、構建多層次全覆蓋的農村養老保障制度
為確保農村居民社會養老保障全覆蓋，新型農村社會養老保險必須同江西經濟發展水平相適應，同農民的承受能力相適應，必須根據不同地區的發展水平、不同人群的農村養老方式、不同區域農村養老保障水平的現狀，來進行分類設計和分步實施，建立與地區經濟增長非均衡戰略相適應的農村養老非均衡保障制度。首先，分地區推進。在貧困型農村，養老保險必須通過政府的非納費型社會救助養老金來進行，建立起以生活救濟和生活資助為主的救濟性質的社會保障制度。在溫飽型農村，農民基本生活需求已得到滿足，應為這些地區的農民提供養老和醫療方面的基本保障，同時積極推進新型養老保險制度的試點。富裕型農村主要集中于東南沿海和大城市的近郊，其農民收入水平高，思想觀念新，對社會保障的要求也比較高，這類地區可積極實施城鄉一體化養老保險試點。其次，分人群實施。在同一地區內部，由于其人群的就業方式和生活方式不同，不同人群的社會養老方式、保障水平和需求是不同的，針對這一點，必須分批推進不同人群的養老保險。
3、提供新型農村社會養老保險制度的法律保障
各地農村社會養老保險辦法基本都是在1992年民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規定性，法律制度的欠缺給新型農村社會養老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農村養老保險具有很大的不穩定性。加快新型農村社會養老保險立法進程是關系到農村養老保險的可持續性和農村養老保險基金保值增值的一個根本性問題。為了保證農村養老保險制度正常運行，建議在目前修改《中華人民共和國社會保險法（草案）》的同時，擬定《農村社會養老保險條例》，以法律形式明確諸如農村養老保險制度應遵守的原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金的運營情況、農村養老保險制度的監督及相關部門的責任等。江西各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為新型農村社會養老保險事業的順利推進提供良好的法制環境保護。
4、處理好新農保制度與城鎮職工基本養老保險制度間的關系
隨著江西城市化的不斷加快，越來越多的農村人口轉變為城鎮人口，這對新農保制度與城鎮職工基本養老保險之間的轉移接續提出了迫切要求。從長期看，為了促進城鄉居民享有公平的養老權益，應該推進城鄉社會養老保險制度的一體化，努力建構城鄉統一的社會養老保險制度。
新農保制度的責任主體為個人、集體和國家，考慮到江西各地區集體經濟實力有限的現狀，新農保的責任主體主要是國家和參保者個人。而城鎮職工基本養老保險制度責任主體為國家、企業和個人，企業和個人的責任主要體現在為參保者繳納養老保險費方面，國家的責任主要體現在為城鎮職工基本養老保險個人賬戶提供財政支持等方面。新農保制度與城鎮職工基本養老保險制度的責任分擔結構有差異，這為江西城鄉社會養老保險關系的轉移接續設置了障礙，不利于實現城鄉社會養老保險制度的一體化。因此，在新農保制度和城鎮職工基本養老保險制度實施或發展過程中，應該采取有力措施，推進城鄉社會養老保險制度的合理銜接，并為城鄉社會養老保險制度的統一奠定基礎。
此外，江西還要處理好新農保制度與農村其他社會保障制度間的關系。農村社會保障制度體系是一個整體系統，新農保制度是這個整體系統的一個重要子系統。作為農村社會保障制度體系的一部分，新農保制度不可能孤立運行，它的可持續發展不僅與其制度自身的健康運行相關，而且與其他農村社會保障制度的發展緊密相連。如重視新農保與農村社會救助制度之間的整合與協調、新關注農保與家庭養老之間的協調等。
（注：本文為2010年江西省高校人文社科規劃項目《江西新型農村社會養老保險制度構建研究》（JJ1005）的成果。）
【參考文獻】
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關鍵詞:農村;社會養老保險;問題;對策
農村養老保險是社會保障體系中的一項特殊內容，是指在國家政策引導下，農民自愿參加，以集體經濟組織為依托，以農村人口為對象而建立起來的養老保險制度。目前，隨著農村工業化、城市化、現代化發展速度的加快，廣大農民迫切需要建立相應的保險制度，建立完善的農村社會養老保險制度的條件已經成熟。十七屆三中全會對建立新型農村社會養老保險制度問題高度重視，就如何建立新型農村社會養老保險制度問題進行了部署，并提出了明確的要求和推進的措施。
1、我國農村社會養老保險制度建設中存在的問題
隨著市場經濟體制改革的深人，工業化、城市化進程的加快，家庭和土地這兩類傳統保障方式的功能持續弱化，放大了農村人口老齡化的社會風險。我國農村社會養老保險嚴重滯后于社會經濟發展的客觀要求。從目前情況看，我國的農村養老保險存在著許多問題。
1.1設置模式不合理，農民參保積極性不高，意識不強
由于在制度設計中沒有真正意義上的政策和資金支持，農民并沒有參加社會養老保險的積極性。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，規定農民交納保險費時，可根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元，共10個繳費檔次。長期以來，我國農村經濟發展水平普遍偏低，加上農民對社保政策關注不夠或尚存疑慮，對制度缺乏信心，大都選擇每月2元的最低檔次保費，不能真正發揮養老功能，養老保障的目的難以實現。保障水平偏低，無法達到“老有所養”的初衷。
1.2農村集體經濟組織軟弱無力
農村社會養老保險制度堅持“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，但其中“集體補助為輔”難以落實。目前相當一部分農村集體經濟逐步萎縮，農村集體經濟組織“軟弱無力”，有相當部分村級集體積累實際是“空殼子”，導致多數農民得不到任何補貼，農保中“集體補助為輔”的原則成為空話，農民參加養老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險。“國家給予政策扶持”集中體現在鄉鎮企業職工參保，而農民參保并沒有得到直接財政支持。因而這種資金籌集方式下的農村社會養老保險僅僅是一種農村個人強制儲蓄型養老方案，而不是真正意義上的社會養老保險，不具有社會性和保障性。這也是多年來我國農村社會養老保險工作未能展開的重要原因。
1.3農民工對參加農村社會養老保險的需求并不迫切
現行的城鎮企業職工基本養老保險在制度上規定覆蓋所有在城鎮企業就業的勞動者，也包括農民工，但在實際執行中，農民工參保的比例很低。截至2008年底，全國參加城保的農民工2 416萬人，只占在城鎮就業農民工的17%。主要原因是現行城保制度的部分政策難以完全適應農民工的特點。在政府投人和資金扶助均十分缺乏的情況下，農民工比較注重眼前既得利益，多數具備勞動能力的農民不愿意逐年繳費參加社保，感覺不僅要“自己養自己”，還要“出錢養活龐大的農保機構與人員”，難以獲得他們的認同與支持。對農民工而言，相比老年補貼這種很多年以后才能領取的待遇，農民工更看重現實收人。
1.4城鄉一體養老保險制度接軌存在難點
在工業化、城市化的進程中，出現了越來越多的被征地農民。對這些必須納人社會養老保險的被征地農民，現階段的農村社會養老保險的保障水平大大低于城鎮保障水平，不利于促進農民向城鎮集中和推進城鄉一體化發展。現行政策規定，參加城鎮企業職工基本養老保險，保費的繳納期限不能低于巧年，要求繳納的保費標準為城鎮企業職工工資總額的28%，其中企業應負擔20%，這就基本排除了沒有集體企業或村集體經濟薄弱的失地農民進人城鎮居民養老保險的可能。
1.5家庭養老逐漸成為農村社會和經濟發展的一個瓶頸
愛老、尊老、敬老是中華民族幾千年的傳統美德，家庭養老以土地保障為依托的養老模式一直是我國農村最主要的養老形式。然而，隨著我國城市化進程的加快，人均耕地減少，農業人口在逐步減少，農民觀念在發生變化，農村家庭規模逐漸變小，農村老齡化趨勢逐漸加劇，傳統家庭保障模式的基礎正在逐漸動搖，家庭養老保障功能快速走向衰弱。目前，許多地方的被征地農民陷人了“種田無地、就業無崗、保障無份”的尷尬境地。這中情況既影響農村的社會穩定，也會滋生一系列復雜的社會問題，嚴重影響中國社會主義和諧社會的構建。
2、我國農村社會養老保險制度建設對策
2.1發揮政府作用，加大政府對農村社會養老保險的扶持
按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式建立籌資機制，加大政府對農村社會養老保險的扶持。社會養老保險制度作為一種保障老年居民享受社會養老待遇的保險制度，離不開資金的支撐。目前農村養老保險的資金籌集主要由農民自己出，或完全讓農民自己出。所以，農民沒有參加社會養老保險的積極性。因此，為確保新型農村社會養老保險制度能夠有效運作和可持續發展，政府宜重新定位在農村社會保險中的責任，建立以財政補貼為主導的新型農村社會養老保險制度。除了應通過繳費補貼、基金貼息、待遇調整補貼、老年人直補等多種方式引導和鼓勵農民參加新型農村社會養老保險外，還應提高集體補助的比重，為參保農民繳納一定比例的保費補助，才能調動起農民投保的積極性，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。
2.2創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接的辦法
構建新型農村社會養老保險制度，必須堅持城鄉統籌發展方向，破除城鄉分割體制，創造條件探索實現農村和城鎮基本養老關系轉移接續辦法，逐步建立健全覆蓋城鄉居民的社會養老保險體系。參加“新型農村社會養老保險”的農民將享受到與城鎮職工一樣的參保模式:“基礎養老金十個人賬戶”。農民轉居后，便可與城鎮養老保險銜接過渡。
關鍵詞：勞動力就業模式；社會養老保障制度；演變
中圖分類號：C913
文獻標識碼：A
文章編號：1674-1723（2012）06-0128-03
現代社會養老保險體系依賴勞動者在崗期間繳費的積累（預先積累制模式）或在職勞動者與退休者之間強制的代際承諾（現收現付制模式）得以持續運行。因而，經濟體中不同勞動者群體的勞動收入狀況、年齡結構以及就業模式等勞動力市場因素便成為影響現代養老保險制度可持續發展的關鍵因子。有鑒于此，我們必須深入探討社會養老保障制度體系演變中的勞動就業制度及其勞動力市場結構等因素，從而更透徹地把握我國社會養老保障制度演變的動力、規律和趨勢。
一、城鄉隔離的勞動分配制度奠定了養老保險制度城鄉分割的基礎
1953年，中央政府頒布《勞動保險條例》，建立了城鎮社會養老保險制度，它主要針對城鎮國有企業職工，而由于當時國有經濟逐漸成為中國城鎮主要的，甚至唯一的經濟形式，《勞動保險條例》實際上覆蓋了幾乎所有的城鎮職工。該制度具有明顯的單位（企業）社會養老保險特征，即主要由單位（企業和其他單位）為社會養老保險統籌層次，職工社會養老保險費的繳納以及退休人員退休金的發放都由單位自身負責。
在農村，與發達國家開始建立社會養老保障時一樣，中國政府并未建立專門的農村社會養老保障體系，而是根據農村勞動就業的特征形成了以公社和家庭共同承擔養老責任的集體養老制度，它以土地集體所有和集體勞動為基本特征。通過和公社化運動，中國農村基本上實現了以公社為基礎的集體勞動，土地等主要生產資料歸集體所有，勞動成果也主要歸集體所有，并由集體分配，個人和家庭失去了從事個體勞動的基本條件。因而，在農村勞動者無力勞動，退出集體勞動之后，將由公社集體提供基本的生活資料，而家庭內部只能提供一些老年照料服務，難以在金錢上和物質上提供更多支持。除此之外，據1954年憲法“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權利”的規定，政府建立了農村“五保”供養制度。
戶籍制度的實施和嚴格執行導致城鄉勞動力隔絕，進而造成了城鄉二元養老保險制度事實上的分割。1958年以前，中國并未建立嚴格的戶籍管理制度，人們擁有自由遷徙的權利。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。戶籍制度以法規形式嚴格限制農民進入城市就業，并限制城市間的人口流動，城鎮勞動者在國有企業實現充分就業，鄉村勞動力則只能在農村集體勞動。勞動者流動異常困難，除了非常有限和狹窄的幾種渠道之外（上大學、結婚等），農村勞動力被隔絕在城鎮之外。城鄉二元分割的社會養老保險制度實際上就是農民階級與工人階級的二元隔絕，也就是農業就業和非農就業的二元隔絕，而這種隔絕一直延續到改革開放。
二、1978年以來的勞動力市場變革催生社會養老保障制度改革
1978年以來的改革開放逐漸建立了勞動力市場制度，改變了城鄉隔絕的勞動力就業模式，進而提出了改革傳統社會養老方式的要求。從宏觀上講，經濟體制改革打破了勞動力要素的城鄉配置。農民工規模從改革初期不足2000萬上升到2010年的超過1.5億，這些在城鎮工作的勞動者也需要進入社會養老保障制度體系。另一方面，城鎮非公有制經濟迅速發展，大量新增城鎮勞動力往往只能在非公有制企業就業，就業狀況與國有企業就業者差異明顯，以正規部門就業模式為范式的城鎮職工養老保障模式難以真正有效地覆蓋他們。城鄉勞動者就業結構與就業形式的轉變從多方面對社會養老保障制度帶來沖擊，推動城鎮社會養老保障制度變革。與前一個時期不同的是，中國城鄉二元的勞動就業結構出現了次二元化特征，即城鎮出現了國有集體企業就業（正規就業）之外的外資、個體私營企業就業（非正規就業）形式，農村就業出現了農業就業、鄉鎮企業就業等多種就業形式，從而使得原有的城鄉二元社會養老保障制度出現了層層漏洞。
改革開放以來，隨著勞動力城鄉分布與就業模式的轉變，中國社會養老保障制度進行了持續的改革。在城鎮，一些地方于1984年開始展開城鎮職工社會養老保險制度改革，主要目標是減輕國有企業負擔，保證城鎮職工社會養老保險體系持續發展。之后，各地又進行了一系列改革，如逐步提高統籌層次，從原有的單位統籌逐漸向地方和行業統籌，并進而實現了省級統籌；同時，不斷擴大城鎮職工基本養老保險的覆蓋范圍，逐步將非國有企業職工以及農民工等納入城鎮職工基本社會養老保險范疇，并建立了社會統籌和個人賬戶相結合的社會養老模式。2011年，國務院又決定在我國實行城鎮居民社會養老保險的試點工作，從而最終邁出了覆蓋全體城鎮人口的社會養老保險制度建設步伐。在農村，民政部于1992年制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》（試行），規定農民個人和集體共同籌資，參與農村社會保險，政府給予一定政策優惠。這是中央政府制定的最早的關于農村社會養老保險制度體系，雖然它的商業性質較為突出，但仍然反映了在中國農村人口與勞動力結構逐漸轉變等經濟社會背景下，農村傳統養老體系改革的迫切需求。2009年，國務院開始在全國部分地區開始新型農村社會養老保險的試點，并制定了個人繳費、集體補助和國家補貼的籌資模式，成為我國農村社會養老保險制度改革的里
程碑。
三、勞動力市場持續變革導致了當前社會養老保障制度的困境
我國城鄉社會養老保險制度當前存在的主要問題也與勞動力市場變化密切相關。當前我國城鄉社會養老保險制度存在幾個突出問題，首先是城鎮職工社會養老保險覆蓋率偏低，特別是非正規就業者參與社會養老保險的比例偏低，而這又主要是由于非正規就業者的就業和收入特征決定的；其次是城鄉社會養老保險的財政可持續性問題突出，這也直接源于勞動者年齡結構老化而導致的在職者（繳費者）與退休者（退休金領取者）之間比例的日益失衡。
關于我國社會養老保險逃費的原因，學術界目前對此認識比較統一，主要可以概括為企業、職工個人、政府三個方面的原因。
(一)企業方面的原因
我國養老保險實行企業按照職工工資總額的百分之二十繳費，對于大部分企業來說，職工工資在企業總收入占有很大比重，養老保險的多少直接影響到企業的利潤，因此企業有逃費的動因。楊立雄(2010)認為企業經營或改制因素也是導致企業逃費的重要原因之一。主要表現為企業經營困難，效益不高，處于停產或半停產狀態，這導致部分企業無力繳納養老保險費。孫祁祥(2001)認為由于一些效益差的企業不能按時足額繳費，導致養老保險繳費減少，為了保證養老保險的收支平衡，國家不得不提高繳費率，使經營效益好的企業也開始逃費。
(二)職工個人方面的原因
在我國社會養老保險由單位和個人負擔，單位繳納工資總額的20%，職工個人繳納8%，因此在養老保險的逃費中也有職工個人方面的原因。劉華(2006)認為養老保險逃費職工方面的原因有個人短視、養老保險期望回報較低、職工缺乏自我保護意識。許多年輕職工對養老保險缺乏意識，對養老問題考慮甚少，因為當前的需要更注重眼前利益，認為現在拿在手里的更實在，另外養老保險繳費時間較長，目前繳費與待遇關系不太明確，職工很難預測自己未來的收入，因此積極性較低。陳偉誠(2006)認為目前我國就業市場競爭激烈，職工個人在勞動力市場中處于弱勢地位，職工往往因為擔心失業或受到威脅而不敢爭取自己的權益。
(三)政府方面的原因
(1)我國養老保險制度設計存在缺陷。楊立雄(2010)認為我國社會養老保險規定職工只需繳費滿15年達到退休年齡時就可以按月領取養老金，這就使許多職工認為只要繳滿十五年就可以了，不需多繳，多繳就等于多吃虧，于是便產生了個人逃費動機。(2)征繳主體不確定。目前我國養老保險的征繳主體沒有統一規定，國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》規定社會保險費的征繳機構，國務院授權各省級單位自行在地方稅務和社會保險經辦機構之間進行選擇。截止2009年有18個省是由地方稅務部門擔負社會保險費的征繳任務，其他的省由社會保險經辦機構負責。征繳主體不確定，反復變更，地稅部門和社會保險經辦部門都想獲得征收權，爭取部門利益最大化，不利于養老保險費的征繳。(3)養老保險繳費率過高，與經濟發展水平和企業承受能力不相適應。目前我國企業繳費率明顯高于世界平均繳費水平，過高的繳費水平增加了企業負擔，阻礙了經濟發展，增加了企業的逃費動機。
二、解決社會養老保險逃費問題的措施
社會養老保險逃費現象嚴重影響了我國社會保障體系的穩定運行，損害了養老保險制度的基礎，長久下去將會影響我國養老保險制度的可行性、可信性和公平性。為了解決養老保險逃費現象，很多學者做了大量的研究，提出了很多解決措施，這些措施可以歸納為制度措施、法律措施、監管措施和其他措施。
(一)制度措施
許多專家學者研究發現我國社會養老保險制度方面存在的缺陷是導致社會養老保險逃費的一個重要原因，因此要解決逃費現象，必須對我國養老保險制度進行一些改革。1．修改我國養老保險繳費年限陳偉誠(2006)認為解決養老保險逃費現象應該調整相關條款解決“15年”問題。這個問題可以通過兩個途徑來解決，一是可以延長領取基礎退休金資格的繳費年限，二是可以增加長期繳費的激勵機制。楊立雄(2010)認為我國社會養老保險規定的繳費滿十五年，達到退休年齡即可按月領取養老金，使許多職工繳滿十五年就不再繳納，因此應加強職工繳費與待遇之間的聯系，進一步提高領取基本養老保險的最低年限要求。2．政府承擔部分歷史債務由于我國建國后實行特殊的養老保險政策，導致改革后形成大量的隱性負債即轉軌成本，這部分債務本應由政府承擔，但政府在設計社會養老保險改革方案時并未采取專門方式處理轉軌債務，而是將這部分債務轉嫁給了企業，加重了企業負擔，加重企業逃費現象。彭宅文(2010)認為強化征繳激勵首先需要政府承擔養老保險轉軌成本，降低養老保險收繳壓力。“代際轉移支付”的轉軌成本使一些歷史債務較重，且經濟狀況較差的地區養老保險收不抵支，與其被動的通過養老保險轉移支付制度來緩解壓力，不如政府主動積極的承擔轉軌成本。李娟(2009)認為政府應承擔歷史債務，多渠道籌措資金，適當降低養老保險費率。轉軌債務是歷史舊賬，政府必須責無旁貸的承擔責任，而不能將這筆債務強加于企業。政府可以通過變賣國有資產，發型養老保險福利彩票等方式充實養老保險基金，也可以汲取智利等國家的成功經驗，發行特種債券等。3．適度降低社會養老保險費率陳磊(2007)認為在養老保險繳費率較低的國家征繳率通常是很高的，我國目前的繳費率遠高于世界平均水平，較高的繳費率一方面增加企業的營運成本，使企業在全球化競爭中喪失主動權;另一方面給收入較低的職工或有意加入社會保障的職工設置了一個障礙。因此降低繳費率，就會提高養老保險的征繳率，減少逃費現象發生。
(二)法律措施
2011年7月1日我國社會保險法正式實施，填補了我國社會保障領域的空白，為我國社會養老保險費的征繳提供了法律保障，但是我國社會保險法仍然存在一些不足，為了更好地解決社會養老保險逃費問題，國家需要從法律方面采取一些措施完善我國的社會保險法，以解決我國養老保險逃費現象。1．國家應加緊依據社會保險法制定相關的實施細則董恩剛(2012)認為我國雖然已經實施了社會保險法，但是社會保險法內容涉及整個社會保險領域，內容比較寬泛，因此我國應制定涉及社會保險的各項實施細則，以便征繳機關、企業和個人能夠更好的理解和實施。2．從法律上確定唯一的社會保險征繳機構我國社會保險的征繳實行的是有地方稅務部門和社會保險部門雙頭征收的制度，在實施中同時存在兩個征收機構，不僅會影響制度整合，導致記賬不清等問題，而且還不利于我國社會保險資金的精細化管理和長遠發展。因此我國應從法律上確定唯一的征收主體。劉軍強(2011)通過對1999年到2008年各省級單位征繳制度的變遷，構建了一個歷時十年的面板數據庫，最后發現由稅務部門進行征收更有利于擴大社會保險覆蓋面，有利于社會保險基金的增長。
(三)監管措施
1．加大稽核力度養老保險稽核審查工作做得好，可以從源頭上來預防和防止逃費行為。劉華(2006)認為加大稽核力度首先要健全相應機構，強化隊伍建設;其次要加強行政強制力，國家應賦予稽核部門一定的行政強制力，稽核部門可對一些有能力繳費而又逃費的企業采取強制措施。另外還要加強基本養老保險金的內部審核，主要包括企業是否按規定繳納養老保險金，參保人員的工資總額是否正確，企業是否將個人養老保險金挪作他用(楊立雄2010)。2．政府部門實行聯動要解決養老保險逃費問題，必須各個政府部門實行聯動，對一些逃費企業在貸款、征地審批、購車建房等方面予以限制，以促使其按時足額繳納養老保險費。3．要劃清故意欠繳和無力繳納的界限監管部門對于逃費的企業要進行合理的劃分，將養老保險逃費企業劃分為有能力繳納和沒有能力繳納的企業，對于有能力繳納而又逃費的要予以懲治，該收的收，該罰的罰，絕不姑息;對于有些確實因資金緊張無力繳費的企業要履行正常的緩交手續，給予一定的時間寬限。
(四)其他措施
1．加強宣傳和充分發揮輿論媒介作用政府監管部門應加強宣傳，加強引導，使企業和職工更好的了解養老保險以及相關法律法規，董恩剛(2012)認為要加強社會保險法規的宣傳培訓，利用普法教育、疑難解答、政策法規等形式普及教育讓更多公民能夠對社會保險政策法規有全面的了解和掌握，依法維護自己的合法權益。另外也要引導職工正確處理眼前利益與長遠利益的關系，認識養老保險的重要作用，廣大輿論媒介也要加強對養老保險繳費的監督，對一些有能力繳費而又逃費的企業進行曝光施加外部壓力(丁瑞2009)。2．完善資本市場拓寬養老保險資金投資渠道陳偉誠(2006)認為我國養老保險資金投資渠道相對較少，收益較低，當前政府應積極培育高質量的機構投資者對企業的滲透，不斷擴大資本市場規模，健全多層次資本市場，減少市場的非系統性風險，為養老保險基金的長期投資創造一個良好的市場環境。
三、結論及進一步研究方向
據《2012年全國農民工監測調查報告》資料顯示，2012年全國農民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，增長3．9%。其中，外出農民工16336萬人，增加473萬人，增長3．0%。本地農民工9925萬人，增加510萬人，增長5．4%。①農民工在轉移過程中呈現出以下特點:
(一)外出農民工參加養老保險的比例偏低，但轉移接續需求巨大從2008年至2012年，外出農民工參加養老保險的比例分別為9．8%、7．6%、9．5%、13．9%和14．3%。近五年，外出農民工參加養老保險的比例雖然從9．8%提高到14．3%，但是參保比例仍然較低。根據農民工數量測算出，2012年外出農民工參加養老保險的人數約有2336．05萬人。而對于城鎮職工基本養老保險制度，全國跨省轉移基本養老保險關系的約有114．7萬人次，轉移基金約178．6億元。②從以上對比可看出，外出農民工養老保險關系轉移接續的工作量巨大。
(二)跨省外出的農民工數量減少，農民工以跨省外出為主的格局改變根據國家統計局的數據，2012年在外出農民工中，在省內務工的農民工8390萬人，比上年增加772萬人，增長10．1%，占外出農民工總量的52．9%;在省外務工的農民工7473萬人，比上年減少244萬人，下降3．2%，占外出農民工總量的47．1%。在省內務工的比重比上年上升3．2個百分點。③2011年，去省外務工人數減少，改變了多年來跨省外出農民工比重大于省內務工比重的格局。
二、城鄉統籌背景下農民工養老保險關系轉移接續過程中遇到的問題
(一)部分農民工重復參保，轉移接續利益受損
我國的養老保險制度設計不允許重復參保，但由于不同的養老保險制度的實施強度不同，在城鎮工作時被強制參加城鎮職工基本養老保險，在農村又自愿參加了新農保，并且兩種制度的繳費規定不同，城鎮職工基本養老保險按月繳費，而新農保是按年繳費，這些因素會使農民工重復參保難以避免。在農民工流動就業時，如果不知道重復參保只能按照一種制度享受待遇，會導致農民工養老保險利益受到損害。
(二)新農保與城居保制度并軌中的問題
新農保與城居保能否順利并軌影響著農民工流動就業的保險關系能否順利轉移接續。其一，關于財政補貼的問題。新農保與城居保繳費檔次不同，兩種制度的財政補貼并未明確與繳費檔次相對應，要使城鄉居民社會養老保險制度正常運行，需處理兩種制度的財政補貼標準保證公平的問題。其二，關于經辦管理的問題。新農保按照《新型農村社會養老保險經辦規程》的規定暫實行縣級統籌，全市建立統一的新農保信息管理系統。城居保也實行的是縣(區)級統籌，在全市建立統一的城鎮居民社會養老保險信息管理系統。城鄉居民社會養老保險的經辦管理，納入全省統一的城鄉居民社會養老保險信息管理系統。兩項制度獨立運行，并軌時需處理兩個系統的融合問題以及市級信息系統與省級信息系統的融合問題。
(三)城鄉居民社會養老保險與城鎮職工養老保險制度之間的轉移接續
農民工在流動就業時，在城鄉居民社會養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度之間的轉移接續面臨著一些問題:其一，兩種制度政策規定不統一，繳費方式、待遇水平、管理方式等方面差異較大。其二，基層社保經辦機構人少事多，信息系統的建設還相對滯后，社保各級經辦部門的管理體制和信息技術的運用，難以滿足養老保險關系轉移接續的需求。
三、城鄉統籌背景下農民工養老保險關系轉移接續過程中遇到障礙的原因
(一)兩項制度的基金籌集方式等方面差異大———政策原因
新農保與城居保已并軌為城鄉居民社會養老保險，這項制度與城鎮職工基本養老保險制度的資金來源、繳費標準、賬戶管理及待遇標準等方面均不同。在農民工養老保險關系的轉移接續過程中，這是最直接的原因。在轉移接續過程中，農民工養老保險利益的影響因素主要集中于兩點:一是養老金待遇計算方式，二是繳費年限的折算方式。其一，城鄉居民社會養老保險制度養老金待遇包括每年70元基礎養老金及個人賬戶儲存額。個人繳費選擇不同的繳費檔次，財政給予30～50元的補貼。對于連續繳費超過15年的參保者，每超過一年，基礎養老金可增發1%。職保基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，按多繳多得的原則設計。其二，職保個人累計繳費時間要滿15年，城鄉居民社會養老保險繳費年限相對寬泛。城鄉居民社會養老保險按年繳費，積累額少，城鎮職工養老保險按月繳費，積累額多。這使得農民工在轉移接續過程中會衡量養老保險利益的得失。
(二)地方政府間的利益博弈及農民工的道德風險———經濟原因
目前職保實行的是部分積累制，由于養老保險制度的轉制成本沒有及時消化，個人賬戶出現空賬運行的狀態，統籌賬戶部分的基金實際實行的是現收現付制。由現收現付制導致的代際效應表現為，農民工的繳費標準與待遇享受標準并未對應，即養老金待遇與當地統籌賬戶的貢獻大小無關。當農民工轉移養老保險關系時，個人賬戶的積累額可以全部轉移，但統籌賬戶的基金只能部分轉移，以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移。剩余的大部分統籌賬戶基金則為轉出地的社會統籌基金做貢獻。轉入地接收少量基金，卻要承擔長期的養老金待遇發放及調整責任。此外，農民工在接近退休年齡時，有可能產生去經濟條件發達的地區辦理退休關系的道德風險。這會增加轉入地的養老金支付壓力，造成參保者之間的不公平。出于經濟人的理性考慮，地方政府會在農民工轉入養老保險關系時，出臺不同政策來設置障礙或提高門檻，這樣一方面可以維護本地社保利益，另外還可以克服農民工的道德風險。
(三)社保部門的信息化管理程度不高———技術原因
養老保險關系的轉移接續需要高效、快捷的信息系統支持。《宿遷市社會保障卡建設實施方案》中提出，到2013年底面向全市發放社會保障卡110萬張。宿遷市社保部門信息化管理程度還不高，社會保障卡普及程度較低。目前的金保工程二期對于城鄉統籌及城鄉居民納入到社保覆蓋范圍的信息化支持還需進一步增強。在跨地區用卡方面，社會保障卡在適應流動性方面的靈活性不夠，尚未形成統一的跨地區業務辦理平臺。還存在網絡不暢通、應用系統不統一、經辦流程不銜接等制約因素，對于農民工跨地區重復參保和重復領取待遇的監控效果也未體現出來。
四、城鄉統籌背景下農民工養老保險關系轉移接續問題的解決對策
(一)完善城鄉居民社會養老保險制度，通過精算制定公平的養老金待遇方案
首先，應明確新農保與城居保合并實施的具體操作細則，使農民工從新農保并入城鄉居民社會養老保險制度時，與城市居民享受同等標準的財政補貼與養老金待遇。在城鄉統籌的大背景下，進一步提高農民工的參保率，消除戶籍制度對社保關系轉移接續的影響，讓農民工真正融入任意一種養老保險制度當中。其次，在養老保險關系轉移接續過程中，關于繳費年限的折算是影響養老保險利益的重要因素。參加職保繳費年限滿15年的，可以從城鄉居民社會養老保險轉入職保;職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入新農保或城居保。農民工由城鄉居民社會養老保險轉入職保時，可以嘗試通過公式計算折算年限。城鄉統籌社會養老保險經辦機構將參保人各年的個人賬戶積累額(An)占相應年度統籌區域城鎮職工月最低工資標準及個人繳費比例乘以12個月(Bn)的比例，折算成職保的繳費年限為N1。由于兩項制度繳費差距較大，故采用城鎮職工最低工資標準作為折算基礎。其中，Cn為當年職保個人繳費與企業繳費總和的50%，Dn為當年城鄉居民社會養老保險個人賬戶積累額。與城鄉居民社會養老保險制度相比，職保的繳費水平高，繳費周期短，賬戶積累額多，因此選取職保個人與企業繳費總和的50%作為折算年限基礎，一方面保證農民工不因回鄉養老而待遇太低，另一方面可以增強農民工在城市工作參保的積極性。
(二)提高統籌層次，發揮全國社會保障基金的調劑作用
目前，宿遷市城鄉居民社會養老保險制度實行縣區級統籌，統籌層次較低，要逐步提高各項養老保險制度的統籌層次。并且推進機關事業單位養老保險制度改革，以職保為參照基準，逐步將各項制度合二為一，向全國公民發放統一的基礎養老金，保證養老保險制度的公平性，在此基礎上實行個人彈性繳費，與享受待遇相掛鉤，保證養老保險制度的激勵性。長遠來看，有利于社會保險制度統一局面的實現，也就從根本上解決了養老保險關系轉移接續的難題。另外，要充分發揮全國社會保障基金的補充、調劑作用，協調不同統籌區域的利益關系。
(三)推廣社會保障卡，提高社保部門信息化程度
宿遷市到2013年底推廣110萬張社會保障卡，預計到2015年全市持卡人數達到340萬人，覆蓋60%以上的人口。其一，要加快社會保障卡的發放和應用步伐，加大社保領域的信息化投入，推動實現在全省范圍的社會保障一卡通。同時積極推進金保工程二期建設，逐步實現全國系統聯網，加強地方財政和銀行的合作。農民工在流動就業時，可以只轉移社保關系，不轉移基金。在達到領取養老金的條件時，采取分段計算的方法，在參保人享受養老金待遇時，由各參保地的社保經辦機構按照不同參保地的繳費數額占個人總繳費數額的比例，將基金分別匯入最終養老保險關系所在地。其二，要加強社保部門信息化隊伍建設，提高隊伍素質和技術水平。在數據整合遷移的過程中，確保數據的準確、安全，在不同系統間實現信息共享，避免重復參保、重復領取待遇，保障城鄉統籌制度的有效實施，為農民工自由流動提供便捷高效的服務，保障農民工的養老保險利益在轉移接續過程中公平享受待遇。
五、結語
關鍵詞：城鎮；養老制度；公平性。
公平是現代社會保障制度的本質和核心。解決社會的不公平，創造并維護社會的公平，是現代社會保障制度安排的基本出發點，同時也是社會保障政策實踐的最終歸宿。社會保障本是保障公民基本生活需求并彌補初次分配造成的不公平的一種制度安排，但在我國社會保障政策中仍然存在著某些不公平，有些地方不公平還比較嚴重，致使社會保障維護社會公平的職責和功能的效力都大大降低。本文從城鎮養老制度角度來探析社會保障存在的不公平問題。
一、機關、事業、企業從業人員間的養老不公平。
城鎮基本養老制度大致可分為機關事業單位養老與企業職工基本養老。兩種制度在建立之初待遇基本相同。但伴隨企業職工養老保險的數十年的改革，加之機關事業單位養老制度的原地踏步，機關事業單位與企業之間養老差距不斷擴大，日益侵蝕著社會公平。目前，我國機關事業單位養老制度的資金籌集大多仍由國家財政撥款，個人無需繳費。而企業職工的養老保險制度則需要繳納工資收入的一定比例記入個人賬戶。但在養老待遇上，機關事業單位的養老金平均替代率連年保持在 90%左右，而企業盡管已連續八年上調養老金，但 2011 年中國企業養老金平均替代率為 42.9%，遠低于制度預期的 58.5%，更是連機關事業單位養老金的二分之一都不足。[1]這意味著企業職工在辛辛苦苦繳納了大筆的養老費后，其獲得的養老金卻遠低于不繳費的一類人群。這種情況使企業職工普遍感受到強烈的不公平感及被剝奪感，使這一群體在感受經濟發展帶來的文明成果時幸福感嚴重下降。去年的“兩會”上，改革機關事業單位養老制度，提高企業養老待遇的呼聲也用另外一種方式表達著人們對現存的這種不公平的強烈不滿。
二、行業間與企業間的養老不公平。
目前，企業職工的養老待遇中除了基本養老保險，有些有能力效益好的企業還為職工建立了企業年金這種補充性養老保險制度。石油、電力、通信等壟斷行業職工收入遠高于普通企業職工。這樣按比例進入個人賬戶與企業年金的部分也就非常可觀。同時，這兩部分的收益還享受國家免稅和貼息的紅利，這更加加劇了行業間職工養老待遇的不公平性。
在不同性質的企業之間，也存在著養老待遇不公平的現象。雖然經歷了改革開放，計劃經濟轉化為了市場經濟，大多數的企業都開始了自負盈虧，但實質上仍有國企的存在，國有企業與國家之間是一種軟約束的關系，企業的盈余會有一部分直接上繳給國家，一旦企業虧損國家就會出面在財政上給予補貼。所以雖名為社會保障，但最后也有國家保障在其后面。企業職工在養老待遇上還是比較穩定的，有一定標準的。而作為獨立經濟實體自主經營自負盈虧的企業，養老保險為企業自身事務，列入成本。于是，在效益好與效益差的企業之間，在新企業與老企業之間存在著養老負擔輕重不一的情況。特別是一些老企業退休職工多、負擔重，養老風險無法分散出去。
三、基于性別不同造成的養老不公平。
我國現行的社會養老保險制度中對男女退休年齡的規定是不同的。規定男職工年滿 60 周歲，女干部年滿 55 周歲，女工人年滿 50 周歲，連續工齡或工作年限滿 10 年；特殊工種的，男性年滿 55 周歲，女性年滿 45 周歲，連續工齡或工作年限滿 10 年。如此明顯的不同性別不同退休時間的區別對待，使得勞動者在工作權利上就沒有獲得公正的對待。同時，在我國目前領取養老金多少與繳費年限相掛鉤的情況下，較早退休的女職工所領取的養老金必然低于較晚退休的男職工。這無疑會降低女職工退休后的晚年生活的質量，是對女性職工的不公平對待，也是養老不公平的一種體現。全國婦聯婦女研究所的退休年齡問題研究報告顯示，對于男女工人同齡退休，有平均 58.1%的人持同意的態度。[2]大多數的普通勞動者，養老保險金是其退休后生活的主要來源，如果這一制度不能確保分配的公平正義，對社會整體公平將是一種巨大的損害。
四、代際不公平。
代際不公平指代與代之間的人在利用各類資源滿足自身利益，謀求生存與發展時的權利的不均等。此處即為代與代之間在養老保險上的責任與義務的不公平。無論哪個國家的養老保險制度都必然經歷從無到有再不斷發展的過程。在制度初建時期，退休人口少繳費人數多，制度的贍養率比較低，因此制度早期階段的幾代人是真正的受益者。隨著制度的不斷發展，逐步走出人口紅利時期，人口年齡結構不斷趨于老化，制度贍養率提高，養老金支付壓力日益增大。政府試圖降低養老待遇，但養老金待遇存在只能升不能降的剛性特征，所以只能通過擴大覆蓋面的方式解決養老金的支付壓力。對退休一代的養老待遇以犧牲在職一代勞動者的利益為代價。此為代際不公平的一個方面表現。另一方面，按照 1994 年世界銀行《防止老齡危機———保護老年人及促進經濟增長的政策》的報告，我國于 1997 年正式建立了統賬結合的社會養老保險制度。在制度的轉軌過程中，政府本應承擔轉制成本，因為“老人”、“中人”已經在工作期間以低工資的方式承擔了“繳費”義務，但政府對此并無明確作為，所以致使當代勞動者除了要為自己的養老積累“個人賬戶”外，還必須承擔上一代人的養老責任。這些都造成了當代勞動者嚴重的負擔且易引發代際間的矛盾，是對他們極大的不公平。假使在未來人口老齡化的沖擊下使這種制度破產，那么這將是對這代人最大的不公平。
五、提升我國城鎮養老制度公平性的對策建議。
（一）改革機關事業單位養老制度……養老制度的雙軌制已經引發了人們的強烈不滿。所以為構建和諧社會，確保養老公平，在公務員、事業單位、企業三大群體的養老方案設計中，應建立城鎮統一的基本養老保險制度，實現籌資與給付，模式與管理相統一，結束目前雙軌并存的局面，以現存的企業職工的統賬結合為改革目標。并在此基礎上，單獨設計上述人員各自的補充養老保險方案，實現新舊制度的銜接和平穩過渡。
（二）提高社會養老保險的統籌層次。
目前，我國的社會養老保險尚處于省級統籌，還未實現全國統籌，社會養老保險的統籌層次比較低，這直接關系到基金的風險程度，并與人力資源合理流動、擴大社會養老保險覆蓋面、建立多層次的社會養老保險體系等問題相關聯。
按照大數法則，統籌層次越高風險越小、保障程度越高。我國社會養老保險制度建立之初是以縣、市統籌為主的，逐步提高統籌層次，最終實現全國統籌，以適應社會養老保險的社會化要求，這是我國社會養老保險制度的發展方向。
大數法則理論、社會公平理論和收入再分配理論為基本養老保險統籌層次的提高提供了理論基礎。統籌層次較低限制了大范圍籌集、使用社會養老保險基金的可能性，基金只能在一個小范圍內自我周轉，調劑性大大降低。提高社會養老保險的統籌層次能夠使參保人員數量極大化，充分發揮養老保險基金統籌調劑的功能，使財富在富人和窮人之間、年輕人和老年人之間、富裕地區和貧困地區之間合理地轉移，從而保障國民基本生活需求，實現社會公平目標。
（三）逐步延長退休年齡，解決性別間的不公平問題。
我國現行的退休年齡規定早已不適應目前社會經濟發展、人口平均預期壽命延長和社會保障制度轉軌的現實。因此，應小步漸進地逐步提高法定退休年齡，用一段時間將我國職工退休年齡推遲到 65 歲，且男女同齡，這樣就接近了世界職工退休年齡的平均水平。但就我國目前的現實來看，由于就業壓力、收入差距、單位職能、工作性質等方面的影響，延長退休年齡的政策必須綜合考慮各方面因素的影響，適當的時候出臺方案，分人群（如先女后男）、分步驟（如制定時間表）、分職業、可選擇（有彈性）地進行。
（四）拓寬籌資渠道，加快做實養老保險個人賬戶。
我國政府在“十二五”規劃中，明確提出“做實基本養老保險個人賬戶”。只有做實個人賬戶，才能真正實現由現收現付制向部分積累制模式的轉變。可通過變現國有資產、發行長期國債、擴大彩票發行量，公開拍賣國有土地使用權等多種渠道籌集資金，用以支付養老制度的轉制成本。同時，根據全國社保基金的成功經驗：成立 10 年來累計收益額達到 2 772.60 億元，年均投資收益率為 9.17%。
[3]這為基本養老保險基金投資提供了經驗。隨著資本市場的成熟和監管體制的完善，迫切需要人力資源和社會保障部與相關職能部門合作制定一個逐步放開的基本養老保險基金投資戰略方案，例如發行特種國債和選擇低風險金融產品投資等。實現養老保險基金的保值增值，以應對日益嚴重的人口老齡化所帶來的支付壓力，將代際不公平和福利損失控制在最低程度。
參考文獻：
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關鍵詞：社會養老保險 ；社會公平
社會公平一直是我們不懈追求的目標，指的是“社會應當以公正的、不偏不倚的態度來對待每一個社會成員。”黨的十六屆四中全會提出要在中國建立一個和諧社會的目標，主席給和諧社會這個概念賦予了具體而深刻的概括，就是“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。社會保障體系作為社會安全系統，它追求的是彌補市場經濟缺陷，從多方面調節社會成員間的收入差距，維護社會公平。
社會養老保險是國家依法強制建立的保障勞動者在年老喪失勞動能力時的基本生活而建立的一種收入補償制度。
社會養老制度作為社會保障體系的重要一環，追求的更是社會的公平與正義。主要包括三個方面的內容：第一，所有社會成員參與養老保險的機會公平，即所有社會成員只要符合法律統一規定的條件，均被強制性納入養老保險范圍。第二，通過提供基本生活保障和后顧之憂來維護社會成員參與社會公平競爭的權利。第三就是通過國民收入的再分配，縮小社會成員在享受養老待遇方面的不公平。
我國社會養老保險制度在設計之初是作為國有企業改革配套政策而開始的，目的是為了適應國有企業改革造成的職工養老和經濟體制改革的需要。經過20世紀80年代至今20多年的改革，我國社會養老保險政策成功實現了從國家負責、單位包辦“國家保障型的”社會養老保險制度到國家、企業、個人三方共同負擔的“投保資助型”的社會養老保險制度的過渡。
作為一項涉及到國計民生的重要舉措，我國社會養老保險制度在促進經濟持續、快速、穩定增長、抵御老齡化、實現老年人“老有所養”方面的作用固然不可小覷，但也存在一些不盡如人意的地方，在一定程度上損害了社會公平正義。主要表現在以下幾個方面：
一、養老保險制度“碎片化”，損害社會成員的機會、過程公平
我國現行的社會養老保險制度較為零散，缺乏統一的制度設計，社會化程度低。具體來看有城鎮職工基本養老保險、城鎮居民養老保險、機關、事業單位人員養老保險、農村居民養老保險等等。我國零散化的社會養老保險制度并沒有在“互助共濟”的基礎上增進社會公平，反而是“劫貧濟富”式的損害了社會公平。
主要體現在一是最迫切需要保障的部分社會弱勢群體并沒有被我國的社會養老保險制度所覆蓋，尤其是農村居民參加養老保險的數量極其有限。二是在養老保險水平方面，機關事業單位工作人員，無需繳費就能獲得由國家財政保證的較高的養老金待遇，企業職工卻得付出較高的繳費來獲取相差甚遠的養老金。
城鄉居民、企業職工和機關、事業單位人員在養老保險政策的覆蓋范圍、養老金水平、繳費負擔等等方面的不公平，違背了我國社會養老保險政策促進社會公平正義和促進社會福利的初衷。
二、基本養老保險社會化程度低
養老保險社會化的一個重要指標就是基本養老保險的統籌層次和范圍。
我國基本養老保險制度歷經二十多年實現了從縣級統籌到現在的省級統籌，但是還沒有實現國際上的全國統籌。由于各地區經濟發展、人均工資水平、退休人口負擔的不平衡，造成各地的財政投入不同，退休人員待遇不一，養老金負擔不一等問題，不僅造成管理上的多重環節和基金分散管理的風險。而且造成各地在繳費基數、繳費比例和養老金待遇差異較大，損害社會成員參與養老保險的過程、結果公平。
三、養老保險未來支付壓力大，損害代際結果公平
伴隨著老齡化的到來，養老保險入不敷出，“透支”的問題是許多國家共同必須面對的難題之一。我國養老金在從現收現付轉化為部分積累制的過程中，既要為新制度下的在職職工積累養老金，又要償還老制度下“老人”“中人”的“欠賬”，這就構成養老保險基金在以后幾十年的時間內收不抵支的嚴重赤字局面。部分學者提出通過提高企業繳費率、適當降低養老金待遇等等措施來消化隱性債務，然而從長遠看來,只能暫緩“燃眉之急”，卻不能“治本”。隱性支付負擔使得我國新養老保險制度的正常運行面臨巨大壓力。養老保險基金的嚴重赤字使得正在工作的一代，既要承受巨大的繳費負擔，還得承受養老保險無力兌現未來的養老金待遇的風險。這就造成了代際之間負擔的不公平。
針對我國現行社會養老制度存在的問題，提出改革建議如下：
（一）加快農村社會養老保障進程，實現企業職工、國家機關、事業單位人員、個體勞動者和靈活就業者、農村勞動者等的養老保險體系的對接
隨著計劃生育政策的推進、醫療技術及生活水平的提高，農村人口老齡化程度加劇，促使農村養老需求增長。另外，隨著農村生產方式市場化的變化，農村養老需求不斷增長，加快建立農村社會養老政策是不可阻擋的趨勢。但由于受整個社會經濟發展水平的制約，在今后一段時間內，仍然需要依靠家庭養老，從以家庭養老為主轉變為以社會化養老為主是個循序漸進的過程，由于各地區經濟水平差異和生活水平差異，以及不同人群的收入差異和生活水平差異，農村應建立家庭養老、社會養老保險和商業養老保險相結合的多層次養老保障體系，從而最大限度滿足鄉鎮企業職工、城市務工人員、失地農民、留地農民等不同群體的養老需求，最終建立城鄉一體化的養老保障制度。
另外，機關、事業單位人員的先收現付制的、待遇確定型的個人不繳費、較高養老金待遇的單位養老保障制度，仍然沿襲了傳統計劃經濟時代的特征，它在保障國家機關、事業單位人員在退休后獲得高水平的生活保障方面確實發揮了作用，但它已經不適應我國轉型時期市場經濟發展的需要，阻礙了勞動力資源的自由流動，使機關事業單位和企業之間在養老保險制度上存在種種不公平，國家機關、事業單位人員的養老保險應與企業養老保險相銜接，國家機關、事業單位人員養老待遇除了享受統一的企業職工的養老保險待遇之外，可建立養老金調整機制，實行退休津貼制度。
（二）盡快實現養老保險全國統籌“統賬結合”的養老保險制度中的基礎養老金
要盡快從省級統籌層次轉變為全國統籌，全國范圍內的統籌使用，不僅適應了勞動力流動迅速的需要，有利于盡快建立全國統一的勞動力市場，實現資源在全國范圍內的優化配置，實現國民經濟的科學發展。而且，由于我國東、中、西部地區在經濟發展狀況上呈現梯度特征，差距懸殊，養老金的更高水平的全國統籌有利于化解各地區在養老金供給能力和需求方面的矛盾，平衡各地負擔，真正實現社會互濟互助和社會公平。
（三）放寬養老金投資政策，提高養老金投資回報
我國養老金投資在安全性、收益性、流動性、分散性等原則的指導下，主要投資于國債、銀行存款等安全系數比較高的投資渠道。我國養老保險基金未來的支付危機在短期內沒有太大影響。而且在短期內消化養老保險基金債務既不現實也不可能實現。無論是上個世紀90年代初期吳敬璉等經濟學家提出的將部分國有資產劃撥全國社會保障基金理事會經營管理，專門用于養老保險隱性債務的舉措，亦或是通過提高退休年齡，降低人口贍養率等緩解養老金隱性債務的措施，都是可以付諸實踐的很好的應對策略。然而最為長久且最為有效的還是通過創新養老保險基金投資領域和投資工具，提高投資回報來化解未來的支付危機。在加上不斷擴大的通貨膨脹率，使得養老金的投資變得更加急切。
其中關鍵的一步就是就是養老金入市，也就是指養老金在股票、債券、期貨等市場的投資運營。我國資本市場還不成熟，發達國家的養老金入市的成熟運作模式如美國401K計劃,香港強制公積金、新加坡中央公積金制度等可作為我國養老金入市參考典范。它們在投資品種以及投資監管方面都有很多成功的經驗，均是值得我們借鑒的。
（四）發揮非營利組織在提供老年公共服務、公共福利的作用
非營利組織的非營利性、自治性和志愿性決定了他們在提供公共服務過程中以社會公共利益為宗旨，提供市場、政府無力提供或者無法高效率提供的公共服務，從而能夠保證在提供公共服務過程中的公正性；非營利組織在代表社會弱勢群體，如老年人利益、貧困人口、彌補政府失靈、市場失靈，促進社會公平、穩定方面的作用是不容忽視的。而當前我國非營利組織由于自身自律機制的缺失、政策環境支持不夠、社會公信力低下等等原因造成非營利組織在提供公共服務和公共產品，提供社會福利的參與方面偏低。
政府應改變舊有的國家與社會對抗以及政府要控制社會的觀念，完善法律、放寬規制。把原屬于社會的返還給社會，大力支持非營利組織的發展，締造“小政府、大社會”的格局。同時也要加強對非營利組織發展的引導和監管，促進非營利組織不斷提高自身的能力建設，真正發揮非營利組織在福利多元化格局中的積極作用。
我國社會養老保險制度一直處在不斷的改革和探索之中，盡管在這過程中，不可避免的會出現一些阻礙和問題，但卻從未停下前進的腳步，始終在不斷的向前邁進，完善的社會養老保險制度需要政府、市場、社會組織、社會各界的共同努力和奮斗。
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第一條 完善農村社會養老保險制度，保障農村老年人的基本生活，維護農村社會穩定，落實計劃生育基本國策，促進經濟發展，根據國家有關規定，結合廈門市實際，制定本規定。
第二條 本規定所稱農村社會養老保險，是指由民政部門負責組織和管理，農村公民和農村集體組織共同承擔或農村公民個人承擔養老保險費繳納義務，農村公民在年老時按照養老保險費繳納狀況領取養老金的一種社會保障制度。
第三條 本規定適用于廈門市轄區內村辦集體企業、聯戶、戶辦企業、村股份合作制企業、國有農場林場（以下簡稱村企業）的職工以及下列廈門市非城鎮戶口的公民：
（一） 鎮政府招聘的職工；
（二） 村黨支部和村民委員會成員、民辦教師、義務兵；
（三） 個體經營者；
（四） 其他務農者、務工者。
前款第㈡㈢㈣項公民的投保年齡為20周歲至59周歲。
第四條 農村社會養老保險實行自助與互濟相結合，社會保險與個人儲備積累以及家庭養老相結合的原則。
第五條 各級人民政府應把推行農村社會養老保險制度作為一項重要職責，納入當地經濟與社會發展規劃，積極引導農民投保，做好農村社會養老保險工作。
第六條 各級民政部門是農村社會養老保險的主管部門。
市民政局負責制定農村社會養老保險的政策及發展規劃，指導各區開展農村社會養老保險工作，監督市農村社會養老保險承辦機構對養老保險基金的管理、運營和使用。
區民政局指導鎮、村開展農村社會養老保險工作，監督本區及所轄各鎮、村養老保險費的收繳及養老金的發放。
第七條 市、區設立農村社會保險機構，作為農村社會養老保險業務的承辦機構，負責養老保險資金的收儲、建檔等業務。
鎮設立農村社會保險管理所，村設立代辦站，負責收取養老保險費和發放養老金。
第二章 養老保險費的繳納
第八條 農村社會養老保險費以個人繳納為主，集體補助為輔。
第九條 個人繳納和集體補助的養老保險費分別記在個人名下，并由區農村社會養老保險承辦機構發給農村社會養老保險繳費證。
第十條 同一集體組織的投保人，均有權享受該集體的補助。
獨生子女戶、雙女結扎戶和特困戶的集體補助可高于其他投保人。
第十一條 村企業對職工及其他人員的集體補助，應按職工月工資總額的17％提取，提取的集體補助在稅前列支。個人應按本人月工資總額的3％繳納養老保險費。
第十二條 養老保險費可按月繳納也可階段性繳納。按月繳納標準最低為10元，每增加2元為一檔次；階段性繳納標準最低為1000元，每增加200元為一檔次。繳納檔次的選擇和集體補助的比例由投保人和所在集體視經濟狀況而定。
第十三條 按月繳納養老保險費的，由投保人所在集體統一組織繳納；階段性繳納養老保險費的，投保人可以在若干年內繳一次，也可以在任何一年內繳一次或多次。
第十四條 允許個人預繳和補繳養老保險費，但預繳最長不得超過3年，補繳的，其總繳費年數最長不得超過40年。
對個人預繳或補繳養老保險費的，集體可視情況決定是否給予補助。
第十五條 按月繳納養老保險費的，投保人可根據收入的提高或下降，經所在區農村社會養老保險承辦機構批準，變動繳納檔次。
投保人遇到災害或其他原因無力繳納養老保險費時，由本人申請，經區農村社會養老保險承辦機構批準，在指定期限內可暫停繳納，恢復繳納后，原暫停繳納期間的養老保險費可以補繳。
投保人在被監禁、勞動改造或勞動教養期間暫停繳納養老保險費，解除后回原籍的，應繼續投保，停繳期間的養老保險費可以補繳，但不得享受集體補助。
第十六條 投保人遷往外地的，可將其名下的養老保險費積累總額轉至其遷入地。遷入地未實行養老保險制度的，可將其名下的養老保險費積累總額退還本人。
第十七條 投保人被招工、招干、提干的，其養老保險關系可轉入相應的社會養老保險機構。
第三章 養老金給付
第十八條 投保人年滿60周歲后，按月領取養老金直至死亡。月養老金的領取標準，按照民政部規定的計算方法確定。
第十九條 投保人未滿60周歲，完全喪失勞動能力且失去生活來源，需提前領取養老金的，由本人申請，經區農村社會養老保險承辦機構批準，可以提前領取養老金。
第二十條 投保人在達到領取養老金年齡的前一個月內，應持本人身份證和農村社會養老保險繳費證到區農村社會養老保險承辦機構辦理領取養老金手續，經核定后，發給農村社會養老保險領取證。
第二十一條 投保人領取的養老金免征個人所得稅。
第二十二條 投保人領取養老金不足十年死亡的，其剩余年限的養老金由其法定繼承人或指定受益人領取。無法定繼承人或指定受益人的，由農村社會養老保險承辦機構按一定標準支付喪葬費，余額轉為農村社會養老保險基金。
第二十三條 投保人在繳費期間死亡，將其名下的全部養老保險費在扣除規定比例的管理服務費后，本息全部退還其法定繼承人或指定受益人，無法定繼承人或指定受益人的，轉為農村社會養老保險基金。
第二十四條 養老金給付權益不得轉讓、抵押、償還貸款。
第二十五條 投保人無正當理由申請退出養老保險的，不予批準。
第四章 養老保險基金的管理
第二十六條 農村社會養老保險基金實行全市統一管理。市農村社會養老保險承辦機構設養老保險基金總帳，統一收儲養老保險費，統一運營基金，統一支付養老金；區農村社會養老保險承辦機構設立分帳；鎮農村社會保險管理所和村設立明細帳，按人立戶記帳建檔。
第二十七條 村代辦站自收到投保人繳納的養老保險費后，應在5日內上繳鎮農村社會保險管理所；鎮農村社會保險管理所應在3日內上繳區農村社會養老保險承辦機構；區農村社會養老保險承辦機構應在3日內上繳市農村社會養老保險承辦機構。
第二十八條 養老保險基金由市農村社會養老保險承辦機構通過銀行存款、購買國家債券、金融債券等方式實現保值增值，不得以其它方式用于投資。
第二十九條 市農村社會養老保險承辦機構可以從當年度收取的養老保險費總額中提取2％作為各級農村社會養老保險的管理服務費用。
第三十條 市、區農村社會養老保險承辦機構建立財務管理制度，及時將保險基金的收支積存及營運等情況報告本級主管部門，接受檢查和指導。
第三十一條 養老保險基金和管理服務費不計征稅和附加費。
第五章 監督和處罰
第三十二條 市設立農村社會養老保險基金管理委員會，實施對養老保險基金管理的指導和監督。委員會由市政府主管副市長任主任，成員由民政、社保中心、財政、稅務、審計、農業等部門及區政府的負責人和投保人代表組成。
第三十三條 投保人及所在集體有權向農村社會養老保險承辦機構查詢繳納養老保險費和領取養老金的情況，受查詢機構應當無償提供服務。
第三十四條 投保人與所在集體因繳納養老保險費發生爭議的，投保人、投保人所在集體與農村社會養老保險承辦機構因養老保險問題發生爭議的，可以向區民政局申請調解，也可以直接向人民法院起訴。
第三十五條 投保人或其所在集體，在投保期間無正當理由停繳養老保險費的，由區農村社會養老保險承辦機構責令限期補繳，并按日加收2‰的滯納金。
第三十六條 虛報，冒領養老金的，由區農村社會養老保險承辦機構追回虛報、冒領的養老金，并由區民政局處以200元以上1000元以下罰款。
第三十七條 市農村社會養老保險承辦機構違反本規定第二十八條的規定，以其它方式將養老保險基金用于投資的，追回款項，并由本級民政部門依法對主管人員和直接責任人給予行政處分，情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十八條 轉借、挪用、侵占養老保險基金的，追回款項，并由有關機關依法追究行政責任或刑事責任。
第三十九條 農村社會養老保險承辦機構違反規定，少發、不發或逾期發放養老金的，由本級民政部門責令其改正；情節嚴重的，由本級民政部門對主管人員和直接責任人給予行政處分。
第六章 附則
第四十條 實行農村社會養老保險制度后，對農村優撫對象、社會救濟對象、五保戶、貧困戶的現行保障辦法仍繼續執行。
第四十一條 本規定自一九九七年一月一日起施行。
《廈門市人民政府關于修訂部分規章的決定》中與本文有關的內容……
二十、《廈門市農村社會養老保險暫行規定》
第三十六條修改為：“虛報，冒領養老金的，由區農村社會養老保險承辦機構追回虛報、冒領的養老金，并由區民政局處以200元以上1000元以下罰款。”
（一）農民工與社會養老保險
在中國現代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。其特征是持農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，同時還沒有放棄農村土地承包經營權，但以務工所得為主要謀生手段。據勞動和社會保障部調查分析，每3個產業工人中就有2個來自農村，大量進城農民工是推動中國經濟發展的新興力量。同時進城農民工的勞動保障問題成為建設和諧社會的不和諧之音。
有些農民工比較集中的地區率先對此進行了桕關探索，形成了上海和廣東兩個模式。上海模式最大特點是設專門機構管理，農民工不實行社會養老保險，只做養老補貼。農民工連續繳主費滿1年可獲得1份老年補貼憑證。廣東模式是將農民工直接納入現行城市職工社會養老保險體系。這兩種模式因地制宜，有力地保證了當地農民工的社會保障權益。但這兩種模式也都各自存在著一定的缺陷，上海模式的養老補貼待遇偏低，其額度現為本人實際繳費基數的74%，難以有效防范老年風險，廣東模式的農民工社會養老保險制度的費率高、轉移困難等制度設計也不盡合理。研究相應對策，探索適應農民工特點的農民工社會養老保險新模式勢在必行。
（二）農民工社會養老保險存在“一低一高”現象
從全國來看，這一制度在實際運行中發展緩慢，主要體現為“一低—高”現象且農民工的社會養老保險參保率低、退保率高。從參保到退保，億萬農民工在社會養老保險面前表現出的無奈與矛盾，為中國年輕而龐大的社會保障體制出了—道難題。
（三）農民工社會養老保險“一低一高”問題的負面影響
社會養老保險的目的是保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。參保率低、退保率高現象使農民工社會養老保險制度的發展進程嚴重滯后，使占城市勞動力三分之二的農民工不能被社會養老保險體系所覆蓋，造成很多負面影響。首先，農民工絕大部分從事的是城市人不肯干或不屑干的工作，沒有相應的社會養老保險，只能靠自己的力量為未來養老生活積蓄，這樣容易使農民工的生活陷入困境。其次，由于農民工“又窮又臟”和缺少文化得不到社會保障的市民待遇，他們普遍受城里人歧視，這就使一些農民工產生一種反城市、的心理，從而積蘊社會不安定因素。不利于我國和諧社會的構建。再次，由于城市沒有為農民工提供社會養老保險，所以當他們年老失去勞動能力時，他們只能選擇回鄉靠土地養老，城市化由此緩慢。第四，城市社會保障的安全網不能惠及農民工，而農村的土地又具有一定的社會保障功能，因此，農民工不愿將土地的承包經營權轉讓，不利于實現土地的集約化經營，從而不利于農業經營方式的改善和農業勞動生產率的提高。
二、農民工社會養老保險“一低一高”的原因
農民工在城鎮用人單位參加社會養老保險從制度上講是沒有障礙的。但“一低一高”現象在各地都比較嚴重，大量農民工還沒有被納入到社會養老保險體系中。分析原因，主要包括以下幾個方面：
（一）農民工自身的原因
1、農民工就業不穩定、流動性大。調查表明每4位農民工中每年大約會有l位轉換打工地區，由于國家尚未實現社會養老保險的全國統籌，農民工調換工作崗位后沒有辦法轉移、保持社會養老保險關系，這就意味著農民工即使在輾轉各地務工期間按規定繳費，晚年卻還是與養老保險無緣。因此，少數參保的農民工在離開打工城市時也紛紛選擇退保。
2、農民工工資較低、經濟拮據。工資低、收入少，使得農民工“望保興嘆”。大量農民工只能從事勞動密集型的簡單勞動，從而工資收入大大低于流入地區的社會平均工資水平。維持城市生活己捉襟見肘，繳納社會養老保險費更是難以承受的負擔。90%以上農民工根本就沒能力購買社會養老保險。
3、農民工文化素質不高，對養老保險認識不足。據廣州地區的調查顯示，農民工對社會養老保險有所了解的不到20%，即使是這部分人也普遍感到社會養老保險離他們很遙遠，可望而不可及。因此，當調查中要求農民工在“企業為自己每月增發100元工資”和“企業為自己每月多繳納200元社會養老保險費”中進行選擇時，7396的農民工選擇了增發100元工資。可見農民工普遍懷有“天邊的鳳凰不如到手的麻雀”以及入袋為安的短視心理，從而在主觀上忽視社會養老保險。
（二）一些企業拒絕為農民工辦理參保
企業經營者認為，為農民工參加社會養老保險會加重企業負擔，往往違反規定不予參保。近年來，農民工退保率不斷升高，企業經營者普遍認為，如果農民工“退保”，可以得到個人帳戶中的11%作為一次性給付，而剩下的15%并不退還給企業，而是變成社會統籌基金。因此，企業干脆拒絕為農民工辦理社會養老保險關系，這也是農民工參保率低的一個原因。
（三）戶籍制度
戶籍制度是“一低一高”現象的一個制度層面的原因。現有的戶籍制度一直是阻礙農民工真正融入所在城市的根本所在，使得農民工無法享受到和城市居民平等的社會養老保障，農民工的回流反映出他們在城市處于漂泊狀態，其身在城市而戶口在農村，他們隨時可以回鄉務農，伴隨著回鄉的是拒絕參保或退保，直接導致了農民工社會養老保險出現“一低一高”現象。
（四）土地具有社會保障功能
土地的社會保障功能是“一低一高”現象的另一個制度層面的原因。土地具有兩種基本功能：一是其生產功能；二是土地作為不動產的財富功能。在我國現階段，土地除了上述兩種功能外，還承擔著農村的社會保障功能。為此，當農民工所在企業不為他們辦理社會養老保險時，他們不愿冒失去工作的風險而提出合理的社會養老保險要求。當農民工失去城市工作的時候，承包的土地可以作為農民從事非農就業的退路，參加社會養老保險對農民工的吸引力因此而減弱。
（五）現行農民工社會養老保險制度設計不合理
社會養老保險之所以不能激起農民工的興趣，關鍵是現行制度與農民工特點不相適應。這種不適應體現在以下幾個方面：
1、現行的社會養老保險基金區域統籌政策與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。農民工即使參加社會養老保險也很難享受老有所養的待遇。勢必使農民工社會養老保險基金陷入困難。
2、對社會養老保險繳費率偏高的有關規定也給農民工參加社會養老保險帶來較大的困難。所以相對于農民工的低收入來說，較高的費率也造成了農民工社會養老保險的參保率低下。
3、累計繳費15年的門檻難以逾越。累計繳費年限滿15年的，可按規定領取基本養老金。由于農民工普遍從事的工作一般屬于勞動密集型，常常是以體力勞動為主。當他們到了一定的年齡，他們在城市里再找工作就非常困難，所以他們的實際繳費年限很難達到15年，所謂享受社會養老保險待遇只能是望梅止渴、畫餅充饑。
三、完善農民工社會養老保險制度的安排
（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規
把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人帳戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，帳戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人帳戶余額一次性退還本人。
（二）改革戶籍管理制度
要加快戶籍制度改革，使農民工能夠突破戶籍制度障礙，實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，理所當然的將他們納入城市社會保障體系，享受社會養老保險待遇。
（三）以土地換社保
對轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工社會養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為一定年限的個人帳戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到社會養老保障的平穩過渡。對土地使用權置換出的保障資金，直接進入農民工的個人帳戶，增加農民工社會養老保險個人帳戶的積累。促進農村剩余勞動力向城市非農產業轉移，加快城市化進程。
（四）合理設計農民工社會養老保險制度
1、對農民工的社會養老保險實行分類分層管理。將農民工的社會養老保險和農村社會養老保險以及城鎮職工的社會養老保險區分開，尋找出一條有別于二者的適合農民工的社會養老保險體制。（1）將在正規部門就業、建立勞動關系，或事實勞動關系5年以上的穩定就業的農民工納入城市養老保險，同時改革和完善現行的養老保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇。（2）對簽訂短期合同的農民工，則可以設計一種過渡性的方案。①社會養老保險先建個人賬戶、不建社會統籌，帳戶權益可累積計算，便于跨地區轉移，適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會養老保險關系的情況。②兼顧農民工對社會養老保險的需求，采取與城市職工有別的，與他們的低繳費年限桕應的“低年限低保障”的低保政策。③合理調整費率和繳費基數，但也注意不能太低，因為會因收益少而降低農民工參保的熱情。
2、未來建立全國統籌社會養老保險制度的設想。全國按統一的政策搞社會養老保險，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制，辦理隨身流動養老保險卡，卡號可以為其身份證號碼。對于農民工來說，只需隨身攜帶一張如銀行卡般的保險卡，農民工不論轉移到什么地方，其個人賬戶都跟隨他一起流動。
（五）加大社會養老保險宣傳力度
要在農民工中開展普法宣傳教育，喚醒農民工的社會養老保險意識，引導他們增強法制觀念，學會利用法律、通過合法渠道維護自身權益。也要教育雇主明確對農民工的保險責任。只有農民工自己覺醒了，雇主的責任明確了，加上國家的積極扶持與引導，農民工的社會養老保險事業才有可能真正健康地發展。
關鍵詞：人口老齡化；家庭養老；農村社會養老保險；保險制度；商業養老保險
中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2009）15-0079-02
隨著我國人口老齡化的加劇，老年問題特別是農村老年人的養老問題日益引起人們的關注。統計數據顯示，截至2006年3月底，我國養老保險覆蓋率為13.5%，其中城鎮為24.66%，而農村僅為0.41%。我國是一個農業大國，農村人口占全國總人口的70%以上，解決好農村養老保障問題就等于解決了中國大部分人的基本生活問題，這對我國廣大農村地區社會和經濟的持續、健康、穩定發展具有重要的意義。
一、我國現行農村養老保障模式及其評價
在我國特定的社會背景、經濟背景和文化背景下，我國大部分農村的養老方式呈現多元化趨勢，具體的養老方式主要有以下幾種：
1．個人養老：是指農戶充分利用自己的各種養老資源，通過市場和非市場手段，來解決老年的經濟供養、生活照料和精神慰藉。這種養老方式的經濟基礎是個人擁有的財產和資源，具有很大的不確定，只能作為農村養老保障體系的一個支柱，而不能完全取代其他養老方式。
2．家庭養老：是指以血緣關系為紐帶，由家庭或家族成員對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的養老方式。從國民經濟發展的長遠趨勢看，家庭養老功能會逐漸弱化，但并不能忽視家庭養老在養老方面的作用。
3．土地養老保障：在我國農民社會保障的傳統時期和今后相當長的時期內，土地不僅僅是生產資料，也是某種意義上的不動產品，包含著對農民老年回報的必然性――養老功能，土地保障的核心地位及其重要功能作用，是不可替代的。
4．國家養老：是指由國家為老人提供基本的物質生活保障。從經濟支持角度看，當前國家養老主要體現在五保戶供養制度和對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度上，國家養老在我國農村的覆蓋范圍是非常有限的。
5．集體養老：是指以村為基本單位，并作為資源配置主體對社區內的老年人口提供養老保障。這種養老方式往往具有區域狹隘性和排他性。
6．商業養老保險：隨著農村部分農民生活日漸富裕和保險業的發展，商業養老保險可作為未來社會養老保險的補充形式，也可為將來向社會化養老制度轉軌奠定基礎，緩和老齡化高峰期支付養老費用的困難，但由于商業養老保險固有的追求利潤最大化特點，注定其無法在目前還并不富裕的農村贏得很大市場。
7．農村社會養老保險：是根據國家有關規定，由政府組織實施的保障農村老年居民基本生活的社會保障事業。它是中國社會保障體系的重要組成部分。
家庭養老一直是我國農村養老的主導模式，但人口老齡化的加劇、計劃生育政策的實施，使得農民的養老負擔日趨沉重。目前中國農村平均每8個勞動力供養一個老人，到2050年，每2.5個勞動力就要供養一個老人。除此之外，近年來我國人均耕地面積不斷減少，土地收益下降，來自于土地的純農業收入在農民總收入中的比重不斷下降，使得土地的保障作用日益削弱。從農村社會穩定、經濟發展角度出發，結合農村目前日益嚴重的老年化問題，社會養老保險制度已勢在必行。
二、我國農村社會養老保險的現狀及其存在的問題
目前我國農村社會養老保險的主要內容是在1992年民政部分發的《縣級農村社會養老保險基本方案》中規定的，其堅持五個原則，即“保障農村老年人基本生活原則，養老資金個人繳納為主、集體補助為輔、國家政策扶持原則，自助為主、互濟為輔原則，社會保險與家庭養老相結合原則以及堅持農村務農、務工、經商等各類人員社會養老保險制度一體化方向原則”。其主要內容有：
1．凡農村戶口年齡在20～60周歲之間且不由國家供應商品糧的公民均須參加當地的農村社會養老保險，務工務農經商等各業農民參加統一的制度，投保人因升學農轉非戶口變動等需要變動保險關系時，可以辦理退保或轉保手續。
2．資金籌集實行個人交費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。國家政策扶持從稅前列支中體現，月投保標準分為2，4，6，8，10，12，14，16，18，20（單位：元）等10個檔次，保險費可以按月季年交納，經批準也可預交或補交，因災害、在押等特殊原因可暫時停交，鄉鎮企業和鄉鎮機關事業單位由單位統一交納保費，其他人員以村為單位交費。
3．投保人交納的部分連同集體補貼一并計入個人名下，以個人賬戶的方式存入農村社會養老保險專戶，并給予保值增值。投保人從60周歲起開始領取養老金，養老金的數量由投保檔次和繳費年限決定。
我國農村社會養老保險從1991年試點，1997年發展到巔峰，參加社會養老保險的農村人口達8300萬人，其后一直呈下降趨勢。大部分地區出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難。統計數據顯示，65歲以上的農村老年人口占全國老年人口比例近67%，而養老金僅為城鎮的0.37%。
目前我國農村養老保險制度存在的主要問題表現在以下幾個方面：一是農村養老保險制度存在不穩定性。農村社會養老保險制度的建立、撤銷、費用的籌集、運用以及保險金的發放，不是按照嚴格的國家法律的程序，而是按照地方政府部門制定的一些規章制度執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩定性。二是農村養老保險的經濟基礎不足，保障水平過低。目前我國正處于大規模的經濟建設和文化建設階段，國家財政資金短缺，農村經濟發展水平較低，集體經濟基礎薄弱；農民自身，由于收入水平較低，在支付再生產費用和日常消費后，真正用來積累的剩余收入較少，因此目前多數農民投保的保費很低，老年時得到的保險金就少，難以滿足農民老年時的基本生活需要。三是農村社會養老保險缺乏應有的社會性和福利性。農村養老保險在資金籌集上堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策支持的原則。由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼。除此之外，農村養老保險還存在著覆蓋面小、缺乏法律支持、政策不能持續以及保險金的保值增值能力差等問題。
三、我國農村社會養老保險制度的構建
從傳統的家庭養老過渡到社會養老是養老保障發展的必然趨勢，國外的成功經驗告訴我們，養老保障制度必須在老齡化高峰期到來前二三十年建立，因此，我國社會養老保險制度的建立已刻不容緩，以下是筆者對我國農村社會養老保險制度安排的一些簡單構想。
（一）建立政府、集體和農民個人共同出資的三支柱模式
從我國目前的現實情況看，僅靠農民個人繳費建立其養老保險制度是不可能的，必須挖掘政府、集體及個人三方的能力。強調政府責任，對有條件的地區要充分發揮集體經濟對農民的保障作用，盡可能調動農民自身積極性，由三方共同出資構建農村養老保險基金的繳資支柱。
（二）建立分層次的農村養老保險模式
根據我國的基本國情，目前尚不具備在全國范圍內建立統一的農村社會養老保險制度的條件，可根據實際情況建立分層次的農村社會養老保險體系。對不同類別身份（直接從事農業生產的農民、進城農民工和鄉鎮企業職工）的農村勞動力養老保險，應該按照其身份不同采取不同的解決方式，實行分類解決。
對于直接從事農業生產的農民，可以建立一個獨立的農村養老社會保險體系。原則上所有的農民都有義務參加養老社會保險，實行“自助”和“補助”相結合，即養老保險基金由參加保險者交納的投保費和政府補助金共同構成。考慮到我國農村農民的收入難以確定，農民家庭與家庭之間的收入有差異的現實，對于要求農民個人交納的養老保險費應當根據各個地區經濟發展水平的高低而不同，同時，政府也要給予農民一定的補貼。
針對農民工不同情況建立有差別的農民工社會養老保險制度。一是對在東部發達地區城鎮和其它大中城市達到規定居住年限（3或5年以上）且有比較穩定的職業的農民工，給予享受所在城市居民平等權益的資格，并正式納入城鎮社會養老保險體系。二是對在中西部地區的小城鎮有穩定職業的農民工和所有無穩定職業且流動性較大的農民工，各省市區依據企業的經濟狀況制定一定時期的實施辦法，設定適度的農民工繳費率，并為農民工建立個人永久性帳戶，同時強制企業為農民工繳納相應的基本養老保險費。三是對于在城鎮從事經營性的自雇性農民工可以參照個體工商戶的保障制度安排。
建立鄉鎮企業職工社會養老保險制度可行的方案是把東部發達地區具有一定規模、效益較好的鄉鎮企業職工直接納入本地強制性城鎮社會養老保險體系之中，而對中西部的鄉鎮企業職工依照進城農民工社會養老保險制度執行。
（三）加強農村社會養老保障的法制建設
目前中國還沒有一部綜合性、系統性的社會養老保險的法律對農村社會養老保險問題作出統籌安排，有關農村養老的法律散見于《民法通則》、《繼承法》、《婚姻法》、《老年人權益保障法》等之中，還有一些行政性法規和政策。建立健全相關的法律，是世界各國開展社會保險的通行做法。因此，有必要建立和完善相關的法律體系，如《農村社會養老保險法》或《農民養老金法》等，明確農村社會養老保險的目標、范圍、有關各方的責任和權利等內容。
參考文獻
[1]任猛．建設新農村背景條件下我國農村養老保障體系構建研究[D]．江蘇大學碩士論文，2007．
[2]孫麗君．我國農村社會養老保險制度研究[D]．上海交通大學碩士論文，2007．
