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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇自然保護區條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞]自然保護區；遼寧省；地方立法
[中圖分類號]D09 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2015）10-0022-04
我國自1956年創建第一個自然保護區以來，同步進行了自然保護區的法治建設，尤其是近20年來，先后出臺了大量的與自然保護區相關的規范性文件，使自然保護區的保護、建設和發展有法可依、有章可循。但是，隨著經濟、政治和社會的不斷發展，自然保護區范圍不斷擴張、保護對象日益擴大，保護與經濟發展、保護與開發利用、保護與監督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。而為自然保護區保駕護航的相關立法卻日益顯現出其滯后性和局限性，有的甚至是空白，亟須完善、充實和填補，尤其是迫切需要制定更高位階的、綜合性的自然保護區法。
一、國家自然保護區的立法檢視
關于自然保護區的立法包含在環境與自然資源保護的法律法規之中，我國環境與自然資源保護領域的立法開始于20世紀80年代，目前有30多部法律和90多部行政法規，此外還有大量環境與自然資源保護的標準。隨著2011年中國特色社會主義法律體系的初步形成，自然保護區法律體系也已經初步具備，其特點是，以憲法為統率，以《自然保護區條例》這一專門立法為指導，以相關自然保護區的行政法規、規章和地方性法規主體，以相關自然保護區的其他規范性文件為補充，與其他部門法的規定相結合，與國際條約和國際慣例相接軌，并且這些規范性文件成為具有內在的統一聯系的整體。
1.國家層面的立法。國家層面的立法，首先是自然保護區的專門立法。我國現行自然保護區的國家級專門立法主要表現為國務院的行政法規及國務院職能部門的行政規章，由一個條例、四個管理辦法和一個規定組成。
一個條例：我國自然保護區最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國務院頒布的《自然保護區條例》（以下簡稱《條例》），共5章44條，包括以下內容：自然保護區的概念及法律地位、自然保護區的建立程序、自然保護區的管理方式、自然保護區發展規劃納入國民經濟和社會發展規劃、自然保護區的管理體制、自然保護區的分功能區管理、自然保護區經費保障及法律責任等。《條例》對自然保護區的管理和運行進行了專門的綜合規定，在自然保護區管理和發展的實踐中發揮了重要的作用。
四個辦法一個規定：根據各自主管的不同類型自然保護區的特點，國務院自然資源主管部門制定的行政規章，按照頒布時間依次為：林業部的《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》（1985年）、地質礦產部的《地質遺跡保護管理規定》（1994年）、國家科委和農業部的《海洋自然保護區管理辦法》（1995年）、農業部的《水生動植物自然保護區管理辦法》（1997年）、國土局和環保局的《自然保護區土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個部門規章分別對不同類型的自然保護區的保護作出了具體的規定；最后一個對我國自然保護區土地的使用、轉讓等作出了規定，是我國關于自然保護區土地的唯一立法；這五個部門規章都是對《條例》的細化，是《條例》的具體化運行和操作。
2.國家層面的規范性文件。我國除了有自然保護區的專門立法外，還有相關的規范性文件，包括《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》（2011-2030年）和《聯合國生物多樣性十年中國行動方案（2013年）》《自然保護區類型與級別劃分原則》（1993年）、1997年的《中國自然保護區發展規劃綱要（1996-2010年）》《國家級自然保護區評審標準》和《國家級自然保護區評審委員會組織工作制度》（1999年）、《自然保護區管護基礎設施建設技術規范》和《國家級自然保護區管理工作評估指南》（2003年）、《國家級自然保護區監督檢查辦法》（2006年）和《國家級自然保護區調整管理規定》（2013年）等，這些規范性文件，對于指導自然保護區的管理和發展發揮了重要作用。
二、遼寧自然保護區的立法檢視
大多數省、自治區、直轄市政府和較大的市的權力機關，根據《條例》，結合本地區自然保護區的面積、范圍、特點、主要保護對象以及社會因素等，制定了本地區的《自然保護區管理辦法》，作為本地區自然保護區的專門的地方立法，如內蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等。
1.省級地方性法規。遼寧省沒有出臺專門的關于自然保護區的地方性法規，但是有與自然保護區相關的地方性法規，主要包括以下幾個方面的地方立法：一是關于環境保護的，包括《遼寧省環境保護條例》（1993年通過，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農業環境保護條例》（1996年通過，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質環境保護條例》（2007年）；二是關于野生動物保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（1991年通過，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是關于森林和礦產資源保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2002年通過，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產資源管理條例》（1997年通過，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關于水資源和河流保護的，包括《遼寧省水能資源開發利用管理條例》（2010年通過，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護條例》（2003年通過，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護區條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護區條例》（2011年）、《遼寧省河道管理條例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過，2011年11月修正），此外，2014年，出臺《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見稿），正在進行省級水土保持的立法修改；五是關于濕地和遺址保護的，包括《遼寧省濕地保護條例》（2007年通過，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護條例》（2010年）；六是關于土地管理的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2002年通過，2004年和2014年兩次修正）。[1]
2.省級政府規章及其他規范性文件。大多數省、自治區、直轄市政府和較大的市的行政機關，根據《條例》及五個部門規章，結合本地區自然保護區的實際情況，制定本地區的自然保護區實施細則。遼寧省也適時出臺了相關的地方規章，如《遼寧省森林和野生動物類型自然保護區管理實施細則》（1987年）。
此外，遼寧還針對重點自然保護區，制定了相關的規范性文件，如《蛇島老鐵山國家級自然保護區管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級自然保護區管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國家級自然保護區管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區管理辦法》？穴征求意見稿，2012年？雪等，這些規范性文件，對于本地自然區的保護和管理，發揮了積極的作用。
三、遼寧自然保護區的立法建議
1.制定《遼寧省自然保護區辦法》。在國家沒有專門立法的情況下，遼寧省可以先行先試，進行省級的專門立法，建議由遼寧省人大常委會制定《遼寧省自然保護區辦法》，既為國家立法提供地方經驗，又有利于規范本省自然區的保護和管理。截止到2013年12月，我省自然保護區的數量是102個，其中31個省級和16個國家級；2000年以來，共獲批78個，是過去20年的近4倍，分別歸屬于林業、環保、國土和海洋四個部門。《自然保護區類型與級別劃分原則》將自然保護區分為三個類別九種類型，這種分類沒有把自然公園納入保護范圍，無法與國際接軌。[2]遼寧省的國家級自然保護區涵蓋三個類別中的七種類型，其中森林生態系統類型最多（9個），缺少草原與草甸生態系統類型和野生植物類型。
自然保護區的地方立法，可以保護本地區生態環境和自然資源，解決地方經濟社會發展對自然保護區建設提出的新要求，同時，也有利于完善我國的環境法律體系，進而完善中國特色的社會主義法律體系。廣義講，環境安全包括生活環境安全、生態環境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國際環境安全和國防環境安全等內容。[3]其中，生態環境安全是基礎，維護生態環境安全對保護人類的身心健康、促進經濟和社會的可持續發展具有重要作用。
《遼寧省自然保護區辦法》就是為了加強對遼寧自然保護區的污染防治、資源保護和生態治理，促進遼寧省經濟社會的可持續發展，堅持統一管理、科學規劃、全面保護、生態優先、綜合治理。因為，自然保護區關系到珍稀物種、自然生態系統、景觀及自然資源，關系到可持續發展、國家生態安全和社會發展等。自然保護區通過保護最具代表性的自然生態系統、瀕危的珍稀野生動植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環境，調節氣候，防止和減少自然災害，通過保護自然生態系統、物種和自然資源。我國自然保護區保護了85%的陸地生態系統類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落，既有利于當代的可持續發展，也有利于實現代際公平。[4]
《遼寧省自然保護區辦法》，可以有效地解決自然保護區存在的問題，加強自然保護區的管理、加強自然保護區資源的利用與開發、避免對自然保護區的侵占、解決所在地居民與自然保護區的沖突，強調治理保護與發展民生并舉，治理保護應當與保護區的經濟社會發展相結合，促進公民生產條件和生活環境的改善，實現生態文明。
2.《遼寧省自然保護區辦法》的立法依據。自然保護區立法作為環境立法的重要組成部分，遵循“人與自然和諧相處的可持續性發展”的基本理念，依據立法的合憲性原則和合法性原則，維護法律的統一和權威。
《憲法》是自然保護區地方立法的根本法依據，《憲法》第26條規定，國家保護和改善生活環境和生態環境；第22條規定，國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。這為自然保護區立法和法律實踐提供了憲法依據。
環境與資源法是自然保護區立法的重要依據。2014年作為環境與資源法的基本法――《環境保護法》修改完成，它規定了各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態系統區域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區域，重要的水源涵養區域，具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞和化石分布區、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應當采取措施加以保護，嚴禁破壞。
以《環境保護法》為核心，其他相關的法律也對保護自然資源的可持續利用加以規定。《海洋環境保護法》第4條規定，國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府，可以根據海洋環境保護的需要，劃出海洋特別保護區、海上自然保護區和海濱風景游覽區，并采取相應的保護措施。《森林法》第24條規定，國務院林業主管部門和省、自治區、直轄市人民政府，應當在不同自然地帶的典型森林生態地區、珍貴動物和植物生長繁殖的林區、天然熱帶雨林等具有特殊保護價值的其他天然林區，劃定自然保護區，加強保護管理。《草原法》第11條規定，在草原上割灌木、挖藥材、挖野生植物、刮堿土、拉肥土等，必須經草原使用者同意，報鄉級或者縣級人民政府批準，在指定的范圍內進行，并做到隨挖隨填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，未經縣級人民政府批準，不得采集草原上的珍稀野生植物。《礦產資源法》第20條規定，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區、重要風景區，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在開采礦產資源。《漁業法》第3條強調水域的統一規劃和綜合利用。《野生動物保護法》第10條規定，國務院野生動物行政主管部門和省、自治區、直轄市政府，應當在國家和地方重點保護野生動物的主要生息繁衍的地區和水域，劃定自然保護區，加強對國家和地方重點保護野生動物及其生存環境的保護管理。《固體廢物污染環境防治法》第22條規定，在國務院和國務院有關主管部門及省、自治區、直轄市人民政府劃定的自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、基本農田保護區和其他需要特別保護的區域內，禁止建設工業固體廢物集中貯存、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場。
自然保護區的地方立法還要遵循國際條約和國際慣例。生態系統與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財富，需要全人類的共同保護。從20世紀90年代開始，生態問題成為全世界關注的焦點，關于自然環境保護的國際公約紛紛出臺，我國已簽署的國際公約有：《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物種國際貿易公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》《氣候變化框架公約》等。自然保護區的地方立法，與有關國際公約的規定相銜接，實現國際權利，履行國際義務，樹立國際形象。1992年，聯合國環境與發展會議通過的《里約環境與發展宣言》《21世紀議程》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》和《關于森林問題的原則聲明》等文件，178個國家對可持續發展作出國家承諾，使“可持續發展”為世界多數國家接受。“可持續發展”的理念在中國逐步得到認可，成為環境立法的基本理念。
3.《遼寧省自然保護區辦法》的立法內容。理順管理體制：設立專門的自然保護區管理機構，其性質與自然保護區級別相匹配，依法明確自然保護區管理機構是各級政府自然保護區管理部門的派出機構，負責自然保護區及區內資源、景觀、生態系統的管理，經自然保護區管理部門授權，享有行政執法的權力。以避免管理機構之間缺少分工合作、各自為政的現象。明確不同級別、不同類別的自然保護區的設立條件、設立程序、批準程序、變更和撤銷程序。
改革管理模式：管理手段多樣化，拓寬公眾參與的途徑。在人員構成上，除主管部門派出人員外，向社會公開招聘選拔具有專業人才，參照公務員管理；自然保護區的職工，可以在當地社區居民中招聘，并簽訂勞動合同，既強化隊伍，又緩和與當地的矛盾，提高管理效率。
建立生態補償機制：對于因建立自然保護區或因保護對象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應由國家補償，國家制定補償標準，補償的形式不限于經濟補償，也可以安排就業、發放生活補助金等生態補償機制，增加國家投入，實現資金保障。明確土地邊界、土地權屬和資源利用。
制定自然保護區的規劃和計劃：明確規劃和計劃的時間、程序和內容等，規劃每5年制定一次，計劃第1年制定一次，并使規劃和計劃的內容付諸實施，使其管理和建設具有科學性和可預見性，避免將“搶救式”保護作為常態。
建立考評制度和評估指標體系：根據規劃和計劃，建立考評制度和評估指標體系，分期考評，公示考評結果，獎懲分明。
實現權責統一：在明確自然保護區各方主體的權利與義務、權力與責任的同時，完善法律責任體系，提高地方立法的質量，實現權責一致，除行政責任和民事責任外，還要對自然保護區管理機構擅自變更保護區范圍、調整功能區劃等行為，有相應的法律責任規定。
參考文獻：
[1]相關的地方立法資料，來源于遼寧省人大官方網站.
[2]馬燕.我國自然保護區立法現狀及存在的問題[J].環境保護，2006，（21）：42-47.
當前，保護生態環境、保護生物多樣性已成為全世界關注的熱點問題。我國政府已將環境保護列為基本國策，采取了一系列加強自然環境和自然資源保護的措施，至20*年，全國自然保護區數量將達1800處，其中國家級保護區180處，保護區面積占國土面積16.1%，并建設32個國家濕地保護與合理利用示范區。
80年代以來，我市建立了一批頗具特色在國內外有一定影響的自然保護區。1997成立了*縣**山省級自然保護區，總面積9459公頃，其中核心區2324公頃。自然保護區的建立，有效地保護了生物多樣性，為維護自然生態平衡，開展科研、教學和發展生態旅游等創造了有利條件。但是，我市自然保護區面積還比較少，已建和在籌建的自然保護區總面積9.02萬公頃，僅占全市國土面積的4.83%，自然保護區建設亟待加強。
近兩年，各縣（市、區）陸續新建了一批自然保護區，并有一批要求申報列為市級自然保護區。根據《中華人民共和國自然保護區條例》和林業部《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》的有關規定，市林業局會同市環保局按照中華人民共和國國家標準（GB/T14529-93）《自然保護區類型與級別劃分原則》的要求，組織專家對申報列為市級的自然保護區進行了評審。我們認為宜春市玉京山自然保護區有獨特的自然生態環境和珍稀物種資源，在市內具有較高的科學、文化、經濟價值和旅游、娛樂、觀賞價值。為此，建議建立宜春市玉京山市級自然保護區。并就有關問題提出以下意見：
一、自然保護區的名稱和規模范圍
宜春市玉京山市級自然保護區位于宜春市明月山溫泉風景名勝區管理局洪江鄉、明月山采育林場境內，總面積2049公頃，其中核心區615公頃，實驗區1434公頃。
二、保護區的建設和管理
自然保護區列入市級自然保護區后，保護區的隸屬關系和資產所有權維持不變，實行“市級地方管理”。
自然保護區的主管部門應按照《中華人民共和國自然保護區條例》和林業部《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》等法律法規，做好自然保護區的建設和管理工作。
三、加強對自然保護區的領導
各級政府應切實加強對自然保護區建設、管理工作的領導，認真協調解決好有關問題。各級林業、環保等行政主管部門要把自然保護區工作列入重要工作內容。自然保護區的日常行政管理工作仍由其原主管部門負責，市環保局負責綜合、協調和組織有關部門進行科學考察工作，市自然保護區管理辦公室負責業務指導。
一、自然保護區實驗區內：
根據國家林業局第50號令（在國家級自然保護區修筑設施審批管理暫行辦法）中第十三條規定“國家級自然保護區實驗區居民，在遵守國家級自然保護區有關規定和不破壞自然資源、生態環境的前提下，在固定生產生活活動范圍內修筑必要的種植、養殖和生活用房設施的，應當在修筑設施前向所在地國家級自然保護區管理機構報告，并接受指導和監督。國家林業局不再審批。”按照相關職能部門要求審批，不需要新增建房辦法。
二、自然保護區核心區、緩沖區內：
1.根據“法無禁止則可為”原則，自然保護區管理條例沒有明確規定禁止建設的，在不造成大破壞前提下，建議參照實驗區相關規定；
2.在自然保護區內不具備搬遷條件的村民，建議同意審批。
三、根據先來后到的原則。自然保護區內大多是原住居民，先有村民再有的自然保護區，要村民大規模搬遷暫時不現實，建議在不造成大破壞自然資源的前提下同意審批。
近年來，我國海洋自然保護區建設事業發展較快。截止到年底，已建涉及海洋的自然保護區120多個。這些自然保護區的建立，對保護海洋資源和環境發揮了重要作用。但是，由于海域使用管理工作沒有及時到位，工作中也出現了一些亟待解決的新問題。為了進一步加強對自然保護區的用海管理，促進海洋經濟的可持續發展，根據《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國自然保護區條例》等法律法規，就進一步加強自然保護區的海域使用管理工作提出以下意見：
一、對自然保護區內的海域使用活動實行依法管理
根據《中華人民共和國海域使用管理法》規定，凡在我國內水和領海持續使用特定海域3個月以上的排他性用海活動，均應納入《中華人民共和國海域使用管理法》的管理范圍。《報國務院批準的項目用海審批辦法》（國海﹝2003﹞44號）進一步明確，自然保護區內的項目用海，應依法履行報批手續。自然保護區用海，是海域使用的重要類型之一，必須依法辦理海域使用申請審批手續。有關部門在選劃、新建或調整自然保護區時，如涉及使用海域的，還應當符合海洋功能區劃，并征求同級海洋行政主管部門的意見。
二、對自然保護區內不同類型的海域使用活動采取不同的管理政策
對自然保護區的核心區，禁止任何形式的開發利用活動用海。核心區用海，屬非經營性公益事業用海，海域使用權由自然保護區管理機構申請取得，并可依法申請免繳海域使用金。
自然保護區的緩沖區，經批準允許開展科學研究、教學實習、標本采集等活動，其活動用海的海域使用權，由進行該項活動的單位和個人申請取得，并可依法申請免繳或減繳海域使用金。
自然保護區的實驗區，經批準允許參觀和旅游等適度開發活動，其活動用海的海域使用權，由進行該項活動的單位和個人申請取得，并依法繳納海域使用金。
三、明確自然保護區內海域使用的申請審批程序
自然保護區內的項目用海，其海域使用申請由批準建立該自然保護區的人民政府的海洋行政主管部門受理，經審核同意后報同級人民政府審批；對超過審批權限的項目用海，應依法報有批準權的上級人民政府審批。
在自然保護區內緩沖區和實驗區內進行有關活動申請使用海域的，其活動應依據《中華人民共和國自然保護區條例》等有關規定，取得該自然保護區管理機構或自然保護區行政主管部門的批準。否則，有關海洋行政主管部門不得受理上述區域內的海域使用申請。
自然保護區核心區的用海，在自然保護區獲得批準后2個月內，由自然保護區管埋機構向批準建立該自然保護區的人民政府的海洋行政主管部門提出海域使用申請，報同級人民政府審批。
自然保護區級別晉升后，原有經法定程序批準的項目用海，應當由海域使用權人在3個月之內到批準升級該自然保護區的人民政府的海洋行政主管部門辦理換發海域使用權證書手續。
自然保護區核心區的海域使用權期限最長不超過40年。自然保護區內的有關活動用海，一次批準海域使用權的期限應當與自然保護區行政主管部門批準的活動許可期限一致，最長不得超過3年。海域使用權期限屆滿的，海域使用權人可依法申請海域使用權續期。
四、加強對自然保護區內海域使用的監督檢查
對自然保護區內的適度開發活動用海，應當進行海域生態環境動態監測和后評估。監測和后評估結論應作為海洋行政主管部門審查相關項目用海的海域使用權是否續期的主要依據。對海域生態環境造成破壞的適度開發活動用海，海洋行政主管部門可以提請原批準用海的人民政府依法收回海域使用權。
1生態旅游的開發缺乏科學的規劃
大部分的自然保護區在生態旅游開發方面都缺乏科學的規劃，有很多旅游項目沒有按照規定進行報批，而且大部分的工程都偏向于旅游項目的開發和工程的建設，對于如何減少旅游活動對環境產生的不良影響，以及如何保證生態旅游的可持續發展都缺乏足夠的考慮。當前，仍然有一些旅游項目缺乏科學的規劃，造成生態旅游開發過度或者不當等，違背了生態旅游開發的初衷。
2缺乏完善的生態旅游制度
目前，我國在自然保護區的管理方面，都是依靠我國較早頒布的《中華人民共和國自然保護區條例》，而隨著社會和經濟的不斷發展，現有的法律制度已經無法滿足自然保護區發展的新要求。在宏觀層面缺乏足夠的科學論證，因此而導致盲目開發現象普遍存在。另外，我國在關于生態旅游開發與管理方面的戰略規劃和制度建設不夠完善，因此使得自然保護區生態旅游的開發缺乏足夠的依據。
3自然保護區生態旅游管理較為混亂
自然保護區在生態旅游的管理方面也較為混亂，通常由部門管理和行政管理同時執行。由于業務與行政的相互分離，使得保護區的管理機制與經費都受到較大的影響，同時由于旅游管理涉及到的部門和人員都較為復雜，所以無法保證經濟效益與環境效益的有效結合。
4缺乏高素質的管理人員缺乏
具有專業旅游開發管理能力的人員，也是影響自然保護區生態旅游開發效率的主要因素。目前，我國大部分自然保護區在管理隊伍的建設方面都表現得較為滯后，本科以上學歷的人員數量很少，而且同時掌握生態、環境、林業以及資源管理等專業知識的綜合性人才更是嚴重缺乏，這對于自然保護區的管理工作產生了很大的阻礙。而且，很多管理人員缺乏足夠的專業知識培訓，對于生態旅游管理工作的開展反而產生了一些阻礙作用。
二自然保護區生態旅游開發與管理的對策
1對自然保護區生態旅游實施全面規劃與管理
目前，我國自然保護區生態旅游的開發大多是在自發的狀態下開展的，所以難免會存在重復建設或者盲目建設等問題，這些問題的存在造成了資金和資源的大量耗費。因此，針對自然保護區生態旅游的開發與管理，應當由國家和政府實施統一的規劃，并且組織相關部門進行協調合作，將自然保護區生態旅游的開發納入到全國旅游發展規劃工作中，利用示范基地的建設，推動全國自然保護區生態旅游的全面發展。
2促進相關法律制度的建設與完善
自然保護區生態旅游在我國仍屬于新生事物，需要有明確法規進行規范管理，當前迫切需要制定的法規主要有《自然保護區資源開發利用管理辦法》、《自然保護區生態旅游監督管理辦法》等。建議國務院有關部門根據《自然保護區條例》，將上述法規建設納入立法規劃，爭取早日頒布實施。
3堅持保護為主、旅游開發為輔的原則
在自然保護區生態旅游開發的過程中，首要的任務就是實現自然保護區內部自然環境與自然環境的協調發展，而其他規劃和管理工作的開展都要圍繞這一基本任務。因此，對于自然保護區內部的資源環境建設應當堅持保護為主、旅游開發為主的基本原則，確保生態旅游的開發符合自然規律，滿足自然環境良性發展的要求。另外，在生態旅游開發與管理的過程中，要對旅游區內部的游客接待能力有正確的評估，確保科學的接待量，減少過多的旅客對生態環境產生的影響，才能實現對生態資源有效的保護與合理的開發。
4加強管理人員素質的培養
當前，生態旅游開發工作中存在著重開發、輕管理的現象，所以要加強對管理人員隊伍素質的培養。通過定期開展學習和培訓，使管理人員對自然保護區生態旅游開發有正確的認識，并且增強其自身在旅游開發區管理方面的專業知識，將理論與實踐有效結合，指導旅游管理工作的有效開展。另外，對于生態旅游的宣傳力度不夠，使得很多群眾對于生態旅游的環保作用缺乏足夠的了解，也是影響自然保護區生態旅游管理效率的重要因素。因此，管理人員也應當掌握一定的宣傳、溝通技巧，可以與當地的群眾進行良好的溝通。總之，只有管理人員掌握生態旅游專業知識的同時，也具備一定的管理能力，才能有效促進生態旅游開發工作的持續發展。
三結束語
摘 要 高黎貢山國家級自然保護區位于云南省西北部，該自然保護區東面與貢山縣的茨開、捧打、丙中洛鄉相連，西至獨龍江與緬甸接壤，北與接壤，南與福貢縣毗鄰，為目前云南省最大的自然保護區之一。高黎貢山自然保護區地域遼闊，自然地理位置特殊，分布著各種珍稀動植物和特有的原始森林植被類型，生態系統獨特，具有很高的自然保護和科學研究價值。本文以高黎貢山國家級自然保護區的現狀為研究對象，探討生物多樣性保護和利用中存在的主要法律問題，并進一步提出相應的完善對策，以期促進云南高黎貢山地區的生物多樣性保護工作。
關鍵詞 高黎貢山地區 生物多樣性保護 生物資源管理體系
一、高黎貢山地區生物多樣性的現狀
高黎貢山素來享有“世界基因寶庫”、“自然博物館”的美譽，分布于怒江以西，與怒山山脈夾峙形成世界聞名的第二大峽谷――怒江大峽谷。由于地形復雜，海拔高差較大，氣候變化多樣，使得這里生存著種類繁多的奇花異木和珍稀動物，有人說，高黎貢山就象一個雙面書架，由上而下清清楚楚地陳列著世界上絕大多數的生物種類，具有豐富全面的物種多樣性，其生物多樣性在中國具有重要的地位，在我國眾多的自然保護區中被優先重點保護。高黎貢山1958年就被規劃為自然保護區，1986年國務院更將其認定為森林與野生動物類型國家級自然保護區。1992年，高黎貢山被世界野生生物基金會（WWF）列為具有國際重要意義的A級保護區。1997年，中國“人與生物圈”組織將其認定為生物圈保護要意義的A級保護區。1997年，中國“人與生物圈”組織將其認定為生物圈保護區。1998年，云南省政府將其確定為云南省科學普及教育基地。
高黎貢山國家級自然保護區屬于森林生態及野生動物保護區，主要植被類型為中山濕性常綠闊葉林、硬葉常綠闊葉林、落葉闊葉林、針闊混交林、溫(暖) 性針葉林、簇生竹林，以亞高山溫涼、寒、溫性針葉林為主的森林生態垂直景觀和森林生態系統為主要的保護對象。高黎貢山自然保護區屬于北亞熱帶季風濕潤氣候區，立體氣候明顯，擁有南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、暖溫帶、涼溫帶、亞寒帶及寒帶七個類型后氣候區，幾乎包含了云南不同水熱狀況的氣候區，同時還是云南雨量最富裕地區和云、霧、雨日最多的地段。目前已知的種子植物有163科764 屬2686種；哺乳動物有8目25科74屬192種；鳥類有269種；昆蟲1690種, 隸屬20目167科。其中國家一級保護植物有云南紅豆杉、南方紅豆杉、紅花木蓮、光葉珙桐4種；二級保護物種有胡黃連、冬蟲夏草、桫欏(樹蕨) 、松茸、貢山三尖杉、福建柏、油麥吊云杉、云南榧木、禿杉、領春木、凹葉厚樸、水青樹、董棕、胡黃連等15種。扭角羚、赤斑羚、戴帽葉猴等列入國家重點Ⅰ類保護動物的有18種、Ⅱ類保護動物44種。該保護區內特有種極為豐富，植物中有著貢山三尖杉、貢山木姜子、獨龍江木姜子、常春木、獨龍五葉參、貢山秋海棠、貢山竹、貢山杜鵑等239種特有種，隸屬103科14屬。特有野生動物種有白眉長臂猿、赤斑羚、貢山麂、怒江裂腹魚、三尾褐鳳蝶、棕尾虹雉等17種，是中國野生動植物資源最富集的地區之一，被譽為“動植物基因庫”和具有野生動植物多樣性最關鍵地區之一。該區內分布著茂密的原始森林、高差殊異的垂直景觀、豐富多彩的生物群落，為我國目前常綠闊葉林保存最完整、森林組合最豐富、結構和功能最穩定的地區之一。高黎貢山地區還生長繁衍著漢、傣、僳傈、回、白、苗、彝、壯、怒等13個民族，這些民族世代開發和利用著高黎貢山生物物種和生物遺傳資源，并且形成了大量的傳統知識。
二、高黎貢山地區生物多樣性保護和利用中存在的主要法律問題分析
1.缺少專門的生物多樣性保護和管理的法律法規。雖然云南省已經頒布了一些有關生物遺傳資源保護的地方性法規，例如《云南省珍貴樹種保護條例》、《云南省自然保護區管理條例》、《云南省森林條例》、《云南省珍稀瀕危植物保護管理暫行規定》、《云南省陸生野生動物保護條例》、《云南省森林和野生動物類型自然保護區管理細則》等一系列法律法規和政府規章，公布了《云南省第一批省級重點保護野生植物名錄》、《云南省珍稀保護動物名錄》、《云南省珍貴樹種名錄（第一批）》等一批名錄等，對生物資源的收集、保存、交換和開發利用方面起了積極的促進作用。但現有的生物資源管理規定內容很不完善，也不具體，尤其是在生物遺傳資源的取得、惠益分享和專利制度方面基本上是空白，使很多想通過合法途徑獲取生物遺傳資源的外國公司感到無所適從，而有些外國公司卻通過合作研究或共同建立數據庫等方式，無償竊取遺傳資源。
2.生物資源管理體制不完善或存在漏洞。生物資源管理部門分工不明確，缺乏有效監督，缺乏統一牽頭的主管部門，沒有生物遺傳資源輸入、輸出的專門管理機構，沒有統一的法定程序和渠道，造成輸入、輸出渠道混亂不堪的局面。由于制度和管理不善，而國際間又缺少關于生物遺傳資源獲取和惠益分享的統一制度，導致了高黎貢山自然保護區的生物遺傳資源大量流失，發達國家的機構及個人通過考察、索取、合作研究，甚至走私、掠奪等手段從該自然保護區攫取了一些生物遺傳資源，而沒有給擁有生物遺傳資源的當地居民和社區群體任何的利益回報。沒有明確的國家級、省級及地區級的牽頭主管部門及專門管理機構，政出多頭，各部門缺乏有機配合。
3.是過度開發利用，非法的貿易及走私，生物多樣性遭到嚴重破壞。在高黎貢山地區，由于長期的盲目的開發和墾荒，高黎貢山自然保護區周邊地區的生物遺傳資源遭到嚴重破壞，分布區日益縮小，遺傳資源急劇消失。另外，非法的貿易及走私，使一些不法之徒為了巨額的非法利益而鋌而走險。據保山市森林公安局介紹，20多年以來，森林公安們為保護國家的森林資源安全，維護野生動植物資源不受侵害一直在努力。據統計，保山市森林公安共查獲各類案件24688起，共收繳野生動物18698只，蛇類22460公斤，野生動植物制品14680多公斤，毛皮2478張；還收繳孟加拉虎皮23張，金錢豹皮37張，象牙20多只，象牙床2副，桫欏380多株，野生石斛3000多公斤，紅豆杉樹皮1000多公斤，共為國家、集體和個人挽回經濟損失上億元，有力地打擊了各種破壞森林資源及其野生動植物資源的違法犯罪活動。
4.生物多樣性保護的執法部門--森林公安困難重重。
森林公安在生物遺傳資源保護中存在以下問題：（1）警力不足。保山市森林公安局的民警們，人均管轄森林面積14萬畝，有的分局甚至人均管轄森林面積達到40萬畝，警力的嚴重不足，導致野生動植物走私泛濫，流失嚴重。（2）資金缺乏。高黎貢山地區屬于西部欠發達地區，經濟發展相對落后，造成對保護區的生物遺傳資源保護與開發缺乏必要的資金。首先，保護資金的來源渠道較為單一，目前主要是政府投入。國家雖有一定的資助，但是用于發展和維護保護區生物多樣性還存在很大的缺口，直接影響了原著居民對當地生物遺傳資源保護的積極性。其次，國家撥付的專項資金在下撥環節“跑、冒、滴、漏”，很難得到落實。（3）執法環境復雜化，法制建設薄弱。為了更好地對高黎貢山地區的生物遺傳資源進行保護和開發，制定相關的法律法規是必要的。
三、高黎貢山地區生物多樣性保護的對策建議
1.加大云南地方立法建設，完善高黎貢山生物資源保護的法律體系。由于我國現行的生物遺傳資源保護法律制度的不完善，不能有效保護云南省的生物遺傳資源，也不能適應國際規則以及國際社會和國家間生物遺傳資源的獲取和惠益分享的需要，再加之云南省特殊的地理環境因素，在保護生物遺傳資源任務堅巨的今天，在認真執行關于生物遺傳資源保護的國家憲法、法律、法規的前提下，還應該加大地方生物遺傳資源的立法，以完善云南生物遺傳資源保護的法律體系。
2.建立綜合管理、協調分工的生物多樣性管理體制。生物多樣性保護法律制度構建時必須解決現有的保護部門管理不統一、管理混亂的局面，應建立相應的配套機構，形成以專門機構為主導，多部門聯合工作，中央到地方統一行動的管理機構體系，應對現有的關于管理部門的規定重新整合，查缺補漏，解決目前管理部門實踐中管理和操作的弊端，實現真正有效的管理。
3.加強和落實高黎貢山地區生物多樣性保護的國家補償制度。生物多樣保護的國家補償制度，主要是為了該地區更好地保護生物資源，當保護與開發矛盾時，為生物多樣性的保護付出代價的地區可以獲得國家補償的制度。生物多樣保護的國家補償應該堅持保護優先，對于國家補償款的使用也應該給予一定的限制，保證補償款項真正用于生物遺傳資源的實際保護工作中，應該本著損失與補償對應的原則，誰的利益受損就補償誰。生物多樣保護的國家補償資源的國家補償可以采取多種方式。首先是貨幣方式，這是一種最為簡單易行的方式。國家可以專門撥款用于生物多樣性保護的補償，專款專用；其次是技術補償方式，可以對生物多樣性保護受損的地區獲得其他地區或者國外在技術方面的支持和幫助；最后是知識產權方式，對于利用生物遺傳資源所在地區的資源開發出來的科研成果，該地區有權分享。只有這樣，才能夠調動起人們保護生物多樣性的積極性，也才有利于保護生物多樣性 。
4.建立生物物種資源出入境查驗制度。生物物種資源流入外國，大多都是通過非正常的途徑流出的，除外國人員和國外機構的非法搜集、走私、剽竊等之外，還包括郵寄、出境攜帶及對外研究合作帶出等方式，可見，我國對于生物物種資源的出入境查驗制度的不完善是導致我國大量物種資源外流，我國在關于生物物種資源出入境管理方面尚沒有具體的法律規范，并且在查驗的技術手段方面也存在缺陷，所以《全國生物物種資源保護與利用規劃綱要》將生物物種資源出入境查驗體系的建設列為其中一項重要內容，強調要加強相關部門的進出境查驗作用，確保做到對于出入境的生物物種資源進行全面查驗，防止我國生物物種資源的外流，和盡量避免國外危險物種入侵給我國物種資源帶來的損害，做到風險預防。云南生物物種資源豐富，處于我國西南邊陲，邊界線長，很容易導致生物物種資源的外流，所以建立物種資源出入境查驗制度是有很大必要的。
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森林公園管理的建議。
關鍵詞 ：森林公園，國家公園，自然保護區，風景名勝區，保護區系統
近年來，隨著改革開放的深化、 旅游 業的發展和林業產業結構的調整，森林旅游開發日益受到重視，森林公園也應運而生，而且發展十分迅速，已達到相當大的模程度。森林公園的建設不僅開發了旅游資源，增加了 經濟 收入。還對保護森林資源、保護生物多樣性和促進森林資源的持續利用做出巨大貢獻。本文試圖結合我國自然保護區、風景名勝區的發展，探討森林公園的概念，明確森林公園在自然保護中的地位，并提出加強森林公園管理的建議。
l. 關于森林公園的概念
由于森林公園是新生事物，人們對“森林公園”這一名詞的真正含意并非完全理解。普通的“公園”人們并不陌生，它常指城市中供居民娛樂消遣的公共設施，而森林公園卻不能理解為“森林”和普通意義“公園”的簡單疊加，而是有特定的含義，森林公園中的“公園”為一專有名詞，來源于國外的“國家公園”
(National Park)，而國家公園已有100多年的 歷史 。自1872年美國建立“黃石國家公園”后，“國家公園”
一詞就在全世界許多國家使用，盡管各自的確切含義不盡相同，但基本意思都指一類自然保護區。鑒于國家公園的普遍存在，1969年在印度新德里召開的IUCN(世界自然保護同盟)第十屆大會作出決議，對國家公園進行定義，明確規定國家公園必須具有以下三個基本特征：
1.1 區域內生態系統尚未由于人類的開墾、開采和拓居而遭到根本性的改變，區域內的動植物種、景觀
和生境具有特殊的 科學 、 教育 和娛樂的意義，或區域內含有一片廣闊而優美的自然景觀。
1.2 政府權利機構已采取措施以阻止或盡可能消除在該區域內的開墾、開采和拓居，并使其生態、自然景觀和美學的特征得到充分展示。
1.3 在一定條件下，允許以精神、教育、文化和娛樂為目的的參觀旅游。
以上三個特征正是區別普通的“公園”和“森林公園”的關鍵所在。顯然，國家公園強調其自然生態系統及其科學意義的特征，這是普通的公園所不能具備的，而森林公園卻基本具備了上述三個特征。森林公園的景觀主體是森林植被，多為自然狀態和半自然狀態的森林生態系統，常常擁有比較豐富的生物多樣性，而且該區域已由地方政府劃出，給以特別的保護和管理，并主要用于開發以精神、教育、文化和娛樂為目的的旅游活動。因此，我國的森林公園相似于國外的國家公園。應該指出，國家公園是一類保護區的總稱，擁有多種景觀類型。森林公園的景觀特征是森林植被，它僅為國家公園體系中的一種景觀類型，除森林公園外，國家公園類型還應包括地質公園、海洋公園、草地公園、荒漠公園、濕地公園等。
2. 森林公園在自然保護區系統中的地位
多年來，國際上一直公認國家公園是自然保護區的一種類型。在IUCN的保護區分類系統中，國家公園一直是前5類自然保護區的一種類型[1]。但是，在我國森林公園并未被看作自然保護區的一種類型，有關自然保護區的統計資料幾乎都未涉及森林公園，如國家環保局每年公布的《國家環境狀況公報》中沒有森林公園的數據。另外，1994年頒布的《中華人民共和國自然保護區條例》和1993年的國家標準《自然保護區類型與級別劃分原則》,其條款 內容 都未提及森林公園，顯然把森林公園排除在自然保護區的范疇之外。隨著“森林 旅游 熱”的興起，森林公園的 發展 越來越快， 影響 越來越大，這就提出一個 問題 ，即：森林公園的性質和在 自然 保護中的地位如何?它與自然保護區的關系如何?為探討此問題，我們應首先區別“自然保護區”和“保護區”的概念。一般認為，前者指狹義的自然保護區(Nature reserve)，包括那些保護對象自 然性較強、 科學 價值較高、其核心區通常呈絕對保護狀態的保護區域；而后者指廣義的自然保護(Protected area），這些區域具有自然保護性質，但保護對象的自然性相對較差，保護要求也不太嚴格，可開放旅游。國外有許多保護區以及有些國家的國家公園都屬于廣義自然保護區類型。就我國森林公園性質而言，是以森林自然景觀為主體，兼融了部分人文景觀，并利用森林環境向人們提供旅游服務的特定生態區域，雖然它的管理目標是開發旅游，但這種旅游是一種生態旅游，是以保護和持續利用森林自然景觀為前提，在客觀和主觀上都有自然保護的性質。因此，它應屬于廣義自然保護區范疇。不僅如此，我國眾多的風景名勝區中也有許多是以自然景觀為主體，如黃山、黃果樹瀑布等。有些風景名勝區雖然包含了相當多的人文 社會 成分，但也包含了明顯的自然背景，如西雙版納風景名勝區等。上述這些風景名勝區也應屬于廣義自然保護區范疇。
為了將狹義的和廣義的自然保護區統一起來，似乎應建立“國家自然保護區系統”的概念，該系統以自然保護性質為基礎，既包括狹義的現有自然保護區，也包括廣義的現有森林公園和部分風景名勝區。該系統充分強調具有自然保護性質，因而可明顯區別于農業上的“基本農田保護區”、國防上的“軍事禁區”和生活上的“飲用水源保護區”等。
3. 森林公園與自然保護區等的關系
在“國家自然保護區系統”的概念下， 目前 全國就地保護設施主要有自然保護區、森林公園和風景名勝區三個體系，這三個體系在建立、審批和管理上都有各自的特點，并都擁有一定的基礎。
3.l 自然保護區建設始于1956年建立的廣東鼎湖山自然保護區，經近40年的努力，至1993年底，全國已建自然保護區763處，分布于全國31個省(市、區)[2]。自然保護區總面積的6618萬hm2，占國土面積6.8％[3]。并且，自然保護區類型豐富，共分三個類別九個類型[4]，它們是我國生物多樣性就地保護的主體。根據國家現有規定，自然保護區的建立由省級以上人民政府批準。
1 生態旅游為自然保護區建設和發展提供了新的機遇
1.1為自然保護區建設和發展開辟了新的融資途徑。
據調查，我國平均每個自然保護區建設費用缺口占需求量60%，管理費用每年缺口占需求量的26%。資金投入不足致使自然保護區的基礎設施薄弱，缺少與之相適應的科研、交通、通訊等設備，許多保護區只能停留在簡單的看護水平上，環境監測、科學研究和環境教育等自然保護區的基本功能均無法正常發揮。而生態旅游的開發則為自然保護區開辟了新的有效融資渠道，可以為國家增創更多外匯，為保護區籌集更多資金。
1.2帶動保護區周邊社區的經濟發展。
生態旅游的核心目標是把保護自然旅游資源和促進當地社區可持續發展緊密結合起來。與傳統旅游相比，生態旅游不僅讓旅游組織者和旅游者受益，而且讓生態旅游者、生態旅游經營者、自然保護區管理部門、當地社區居民等多方受益。自然保護區發展生態旅游可促進地方餐飲服務行業、土特產品市場等得到發展，創造更多的就業機會，帶動地方經濟的發展，提高當地居民的生活水平。此外，我國絕大多數自然保護區內部都有居民定居，“靠山吃山”是他們傳統的生存方式，與自然保護相矛盾，且長期未得到很好的解決。發展生態旅游則可緩解自然保護區與區內和周邊居民及當地政府的關系，使直接受益的當地居民積極參與到生態旅游與自然保護工作當中。
1.3有助于增強公眾的自然保護意識。
生態旅游不是以犧牲自然生態環境和當地的傳統文化為代價，而是生態旅游者、生態旅游經營者和管理者、當地居民等積極參與生態旅游區的環境保護，并將此作為自己不可推卸的責任。在自然保護區旅游，游客可以暫擺脫城市的喧鬧、擁擠，而把自己融于大自然之中；同時，使游客對生態面臨的危機具有感性的體驗，從而引發他們從人類生存的角度思考環境問題，反省人與自然的關系，以一種新的心態和角色同自然交往。
1.4提高自然保護區的知名度。
通過開展生態旅游，讓旅游者親自游覽自然保護區，增強對其了解和認識，發揮擴散效應，加上媒體的宣傳作用，讓更多人知道自然保護區建立的意義，有助于采取措施更好的保護生態環境，提高自然保護區的知名度。
2 發展自然保護區生態旅游業的對策
2.1以可持續發展為指導思想。
1990年在加拿大舉行的“90全球可持續發展大會”提出了《旅游持續發展行動戰略》、1995年西班牙“可持續旅游發展世界會議”通過的《可持續旅游發展》、《可持續旅游發展行動計劃》標志著旅游業可持續發展得到各國政府和非政府機構以及旅游者的認可和重視。《關于旅游業的21世紀議程》認為：“在維持可持續系統承載力范圍內生活的同時改善人類生活的質量--如果一項活動是可持續性的，實際上它可以永遠地延續下去。”這實質上要求旅游與自然、文化和人類生存環境構成一個有機協調的整體。因而，人們在開發利用自然保護區旅游資源過程中，應樹立可持續發展思想，充分考證它對其他資源、其他要素及其整個旅游環境的影響；兼顧代內和代際公平原則，對當代人和后代人負起同樣的道德義務，為他們能夠享受旅游樂趣留下充分的余地。
2.2制定有效的法律法規來進行規范。
自然保護區生態旅游業是一個復合交叉型產業，需要完備的法律法規來進行規范。現行《自然保護區條例》、《環境保護法》、《森林法》等已不能滿足其發展要求，應制定《自然保護區旅游開發法》，界定自然保護區旅游開發的戰略地位、對策、步驟、目標及各級政府權限職責等，使自然保護區旅游開發從長遠利益出發，立足生態環境承受力和旅游資源永續利用，在保護前提下進行適度開發與建設。把嚴格保護、合理開發和科學管理納入法制化軌道，積極探尋旅游業與社會文化、生態環境協調發展的模式，促進人與自然之間和諧共進。
2.3合理建立各級生態旅游規劃。
自然保護區生態旅游是利用生態發展旅游、通過旅游保護生態的雙向促進的特殊旅游形式，必須進行生態旅游規劃。實行生態旅游的自然保護區應合理進行功能分區，分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區禁止任何單位和個人進入，除依法定程序和條件經批準外，也不允許進入從事科學研究活動；緩沖區只準進入從事科學研究觀測活動；實驗區可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游等活動。嚴格執行功能分區的規定，對自然保護區旅游資源進行切實有效的管理。
在規劃階段應對各項建設項目進行環境影響評價，既要考慮生態旅游資源開發建設、合理布局設施和維護生態平衡等，又要緊密與區域所在地的重點發展項目、相關行業配套，減少實施中的盲目性、局限性和短期性造成的不必要損失。采取有效措施，如預約制、票價調節制、增設配套景點、拓展新旅游景點和增設多類型旅游項目等，將游人分流，減輕對自然保護區生態環境壓力，維護自然保護區生態平衡。
2.4健全資金支撐體系，完善財稅支持系統。
自然保護區生態旅游業的發展需要資金作為后盾和保障。通過國際組織貸款、政府貸款、外商直接投資、項目融資和創建境外旅游產業基金融資等多元融資方式，積極利用外資開發專項旅游產品、保護旅游資源；運用中央和地方財政手段引導和控制旅游建設項目投資資金流向，促進旅游產業結構調整和合理發展；借鑒國外經驗，開辟旅游稅和旅游資源稅，所得款項專門用于旅游基礎設施建設、旅游資源開發與生態環境保護，實現環境效益與經濟、社會效益的有機統一。
山東省生態補償條例草案第一條 為進一步加強全省重要生態功能區的保護，統籌區域協調發展，推進生態文明建設，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱的生態補償，是指按照誰保護誰得益，誰受益誰補償，誰損害誰賠償的原則，因生態環境保護而喪失發展機會的單位與個人應獲得補償，生態環境受益單位與個人應對生態保護進行補償，利用生態環境和自然資源的單位與個人必須對其所造成的生態損害進行補償。
第三條 各級人民政府應當發揮主導作用，完善生態補償政策，引導社會各方參與生態補償機制建設，逐步建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。
現階段應當充分發揮各級財政資金在生態補償機制建立中的主導地位，逐步增加公共財政投入力度。
縣級以上人民政府應當整合現有專項資金的使用，將水、土地、礦產、森林、環境等各種環境資源收費中一定比例用于生態補償。
第四條 生態補償資金的受償者包括被劃為自然保護區、生態公益林、飲用水水源保護區等保護地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法經營者或承包者，以及其他由于生態保護需要而使發展受到限制的區域內的單位和個人。
生態補償費的支付者包括受益于生態環境的單位和個人，以及損害生態環境的單位和個人。
第五條 生態補償采用財政轉移支付補償、居民民生補償和直接權益損失補償、生態公益林管護補償等方式。
財政轉移支付補償是對因保護生態環境而導致財政損失的各市縣政府進行補償，重點用于生態環境建設與保護、農村社會事業發展。
居民民生補償是對因生態保護需要而使發展受到限制的區域內的居民進行補償，重點用于醫療、社保等涉及民生方面。
直接權益損失補償是對被劃為自然保護區、生態公益林、飲用水水源保護區等保護地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法承包者進行的補償。
生態公益林管護補償是指在目前國家森林生態效益補償基金的基礎上，為加強生態公益林的管護，對生態公益林的管護與經營新增的補償。
第六條 財政轉移支付補償資金依據各市用于建設自然保護區、荒山治理、流域治理、保護水源地等財政投入及其轄區內重點生態公益林面積以及空氣、水污染指標等進行分配。適當加大對偏遠地區、財政困難地區的生態建設補償力度。
第七條 居民民生補償資金由省財政行政主管部門按照劃入生態功能保護區內的人口數，以人均每年 元的標準，按年度撥付給各市財政。由各市財政行政主管部門支付給當地社會保障部門，用于支付居民的醫療、養老等社會保險的個人應繳部分。
第八條 直接權益損失補償資金由省財政行政主管部門按照天然林每畝每年 元，人工林和飲用水水源保護區每畝每年 元的標準，按年度撥付給各市財政。各市財政行政主管部門在補償資金到位后60個工作日內分配到各市縣財政后，直接撥入村集體經濟組織或承包者的銀行存款賬戶。集體經濟組織補償資金的使用與分配由村民大會討論決定。
第九條 生態公益林管護補償資金標準在現有每畝每年 元的基礎上，增加每畝每年 元。
第十條 生態補償標準應當根據生態補償專項資金收繳情況和財力狀況逐步提高。
第十一條 各市人民政府應當按照有關規定，全面開展生態公益林和飲用水水源保護區的區劃定界工作，對轄區內自然保護區、生態公益林、水源保護區立樁定界，明確權屬關系。
各市林業行政主管部門、自然保護區行政主管部門、環境保護行政主管部門應當與村集體經濟組織或承包者簽訂生態保護與補償協議，確定保護范圍與面積，明確權責。
第十二條 建立生態補償專項資金，實行統一管理。專項資金主要來源于各級財政資金和社會資金。
財政資金由省和各市財政共同承擔。各市財政承擔的補償資金額度根據各市的生態區位及其對生態保護貢獻大小以及財力水平確定。各市財政承擔的補償資金通過年終結算上解省級財政統籌安排。
生態環境受益的單位與個人繳交的生態補償費，以及損害生態環境的單位與個人繳交的生態補償費，納入生態補償專項資金統一管理。
專項資金可以接受社會捐贈和國際援助等社會資金。
第十三條 房地產開發、旅游開發、礦產資源開發、工業建設等損害生態環境的單位與個人，應當繳納生態補償費。補償費標準應當依據生態環境損害程度確定，由相關管理部門收取后統一解繳到生態補償專項資金賬戶。
水電企業、用水企業、城鎮居民、旅游者作為生態環境受益的單位與個人應當繳納生態補償費。可以在原有的收費體系和計量單位基礎上附加一定比例的費用，由收費單位收取后統一解繳到生態補償專項資金賬戶。
第十四條 受償的各市、縣人民政府應當采取有效措施，保證轄區內的自然保護區、生態公益林和水源保護區的生態環境質量逐步提高。
第十五條 實行動態生態補償，將補償資金與保護效果掛鉤。各市縣交接斷面水質、飲用水源水質、生態公益林管護成效等指標作為各省政府生態保護績效評價指標。
各市、縣生態保護績效評價工作由省環境保護行政主管部門會同林業行政主管部門負責，評價結果報省財政行政主管部門作為資金撥付依據。
具體評價辦法由省環境保護行政主管部門會同林業行政主管部門具體規定。
第十六條 省財政行政主管部門應當按照評價結果核定補償資金額度。對水質達標和生態公益林績效評價合格的市縣，全額撥付生態補償資金;對水質未達標或生態公益林管護不合格的，應當按水質未達標比例和生態公益林質量數量下降的量化指標扣減當年補償資金。
第十七條 各市行政主管部門應當對受償的單位與個人履行協議情況進行監督檢查。發現未按協議履行生態保護責任的，應當扣減其當年生態補償金。具體扣減比例應當在所簽訂的生態保護與補償協議中明確。
第十八條 各級財政行政主管部門應當加強生態補償專項資金的使用管理，保證生態補償專項資金及時足額撥付，專款專用。
第十九條 本條例自 年 月 日起執行。
生態補償主要領域根據各國具體政策實踐，生態環境功能服務付費主要涉及到四個方面：
(1)以 森林生態系統服務為核心的生態服務付費;
(2)農業相關生態服務付費;
第一條為了進一步加強和規范濕地保護管理，維護濕地生態功能和生物多樣性，保障濕地資源的可持續利用，促進生態和經濟社會的協調發展，根據《中華人民共和國自然保護區條例》和《湖南省濕地保護條例》規定，結合本地實際，制定本辦法。
第二條本辦法所指濕地，是指年經省人民政府批準的省級自然保護區的區域，分核心區、緩沖區和實驗區，具體范圍以省政府批準文件界定為準。
第三條濕地保護管理堅持現狀保護、民生為主、生態優先、突出重點、合理利用、持續發展的方針。
第二章組織管理
第四條建立濕地保護管理聯席會議制度，聯席會議可以根據工作需要適時召開（原則上每季度召開一次）。湖南省漢壽省級自然保護區管理局（以下簡稱保護區管理局）為牽頭部門，組織縣林業、水利、漁政、旅游、環保、農業、國土資源、交通、衛生、發改物價、財政、公安等部門，在各自職責范圍內，依法做好濕地保護工作。濕地保護管理區域內實施項目建設，實行項目設計、可研、規劃、申報、實施各個環節的通報協作機制。
第五條保護區管理局為濕地保護綜合協調管理機構。其職責是協調轄區內水利、漁政、國土資源、環境保護和社會治安工作；宣傳貫徹國家有關自然保護的法律、法規和方針政策；會同有關部門制定自然保護區的各項管理制度，編制保護區發展計劃、規劃，實施保護區功能建設；調查自然資源并建立檔案，組織環境監測，保護自然保護區內的自然環境和自然資源；組織或者協調有關部門開展自然保護區的科學研究工作，參與國內、國外學術交流和技術合作；進行濕地保護的宣傳教育；在不影響自然保護區的自然環境和自然資源的前提下，規范自然保護區的旅游秩序，組織開展觀光、旅游活動。
第六條林業部門是濕地保護的行政主管部門，負責指導和監督濕地保護工作，指導保護區管理局作好對上級主管部門的政策銜接。
第七條縣水利部門依法對區域內的水資源和河道進行管理，包括河道、湖面管理范圍內建設項目、洲灘開發利用行政審批，洪泛區、蓄滯洪區內非防洪建設項目審批。
第八條漁政部門負責水域的漁業、漁政管理工作，對漁業資源及其生態環境進行監督管理。
第九條縣旅游部門在遵循濕地保護管理法律、法規的前提下，會同保護區管理局負責區域內濕地旅游資源的評價工作，濕地旅游資源開發利用的相關信息，科學引導和管理濕地旅游資源的合理開發利用。
第十條縣環保部門負責對濕地保護區的水環境、生態環境實施監督管理。對周邊地區新建、擴建、改建的建設項目嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度（同時設計、同時施工、同時投產使用）。
第十一條縣農業部門負責指導保護區內和保護區周邊地區的農業生產者科學、合理地施用肥料，鼓勵使用高效、低毒、低殘留的有機農藥，減少農業生產污染源，防止造成濕地環境污染，損害濕地的生物多樣性，鼓勵農民發展以沼氣為主的清潔能源，對生活垃圾進行集中無害化處理。
第十二條縣國土資源部門按照《中華人民共和國土地管理法》和濕地保護與利用總體規劃，會同有關部門依法對區域內土地資源的使用進行監督管理。
第十三條縣交通部門負責對區域內航道和航行的船舶進行管理，監督船舶和水上浮動設施配置符合國家規定的防污設備，減少含油污水和生活污水的排放。
第十四條縣衛生部門負責對區域內因防治血吸蟲病所施藥品的監督管理，會同有關部門共同采取措施避免或者減少因防治血吸蟲病施藥可能對濕地水生動植物和生態環境的破壞。
第十五條縣發改物價部門負責會同相關部門搞好濕地保護與恢復項目的規劃和申報，并加強項目建設的管理。
第十六條縣財政部門負責濕地保護財政預算內資金使用的監督管理，負責上級財政對濕地保護項目建設和生態產業發展的扶持資金的銜接與監督管理。
第十七條縣公安部門負責維護自然保護區的治安秩序，打擊和查處破壞濕地生態環境和野生動植物的違法犯罪行為。
第三章保護措施
第十八條保護區管理局在保護區內以界樁的形式設置保護區的界標，任何單位和個人不得擅自移動自然保護區的界標。
第十九條保護濕地水資源，兼顧濕地生態用水需要，除生活用水、農業生產用水和搶險、救災外，在區域內取水或者攔截濕地水源，不得影響濕地保護最低用水需要或者截斷濕地水系與水系的聯系。在魚、蝦、蟹洄游通道建閘、筑壩對漁業資源有嚴重影響的，建設單位應當建造過魚設施或者采取其他措施。
第二十條自然保護區為禁獵區，嚴禁在區域內從事各種狩獵活動。禁止捕殺候鳥，嚴禁在越冬、越夏候鳥主要棲息地進行投放毒餌、搗鳥蛋等有損濕地資源和危及野生動物生息繁衍的活動。
第二十一條每年4月1日—6月30日為水域禁漁期，禁止在區域內使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業資源的方法進行捕撈，禁止使用小于最小網目尺寸的網具，禁止捕殺、傷害國家重點保護水生野生動物。禁止任何單位和個人強占、承包天然水域從事漁業生產。
第二十二條禁止在核心區、主洪道栽種楊樹和蘆葦等高稈作物。在自然保護區的實驗區開展參觀、旅游活動的，必須遵循濕地保護法規并由自然保護區管理局提出方案，報省政府有關濕地自然保護區行政主管部門批準后實施。禁止在濕地自然保護區實驗區開設不利于濕地保護的參觀、旅游活動。
第二十三條禁止圍湖造田。禁止圍墾河流，確需圍墾的必須經過科學論證，報省級以上人民政府批準。已退田還湖的區域禁止新建居民點或者永久性建筑物、構筑物；退出后的舊房、舊宅基地必須拆除，禁止移民返遷。
第二十四條加大周邊地區污染企業的治污力度，工業“三廢”做到達標排放。確保自然保護區的水環境不遭受污染，加大生態環境的保護力度確保自然保護區的生態環境不遭受破壞。
第二十五條加強濕地保護與恢復工程建設，加大對區域內野生動植物保護力度，保護區管理局和漁政部門要加大監測巡護力度，在主要區域、重要地段設立監測巡護點，建立健全珍稀水禽、水生野生動物救護機制，設立野生動物救助站，采取措施救助受傷、擱淺或者被圍困的珍稀水禽、水生野生動物。
第四章濕地資源利用
關鍵詞：茂蘭國家級自然保護區；新常態；社區；發展途徑
中圖分類號： F124 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.13.061
1 保護區基本情況
1.1保護區概況
保護區總面積21285公頃。其中核心區8305公頃，緩沖區8130公頃，實驗區4850公頃。森林覆蓋率為87.4%，核心區達92%。主要保護對象為亞熱帶喀斯特森林生態系統及其珍稀瀕危野生動植物，是地球同緯度地區殘存下來的一片面積最大、相對集中、原生性強、相對穩定的喀斯特森林生態系統。區內有種子植物164科、698屬、1820種，其中有國家一級保護植物11種，二級保護植物147種，茂蘭特有種40種。有脊椎動物400余種，其中國家一級保護動物3種，二級保護動物40余種，茂蘭特有種5種。還有大量的無脊椎動物，僅昆蟲就已發現1300余種，有150余種為茂蘭特有種，生物多樣性十分豐富。
1.2 社區基本情況
保護區涉及4個鄉（鎮）、14個行政村、85個自然寨（92個村民小組）、2862戶共有11084人，是貴州省內保護區中區內居住人口最多的保護區。其中有2個自然寨分布在保護區的核心區、16個自然寨分布在緩沖區、67個自然寨分布在實驗區；社區經濟以種、養殖業為主，旅游服務業和勞務輸出為輔，人均年收入3171元左右。近幾年，生態旅游區及周邊群眾參與旅游接待，并加工生產一些旅游商品出售，參與旅游接待戶數逐年增加，戶均年收入增加5000余元，經營得好的年收入超過10萬元；區內主要交通干道為全長50公里的四級柏油路，95%村寨已通簡易公路， 85%的村寨有飲用自來水，無線通信網絡覆蓋95%的區域，僅5%的核心區域無通信覆蓋，所有村寨均通電。
2 保護區社區工作開展情況
茂蘭保護區自1984年成立以來，奉行“社區發展促進資源保護”的發展理念，多渠道、多形式開展社區工作。
2.1 鼓勵和引導社區群眾利用農村新能源，緩和農村砍伐薪材矛盾
區內建造沼氣池433口、節柴灶節柴爐300余口，改造56個村民小組村寨輸電線路，共計15000米。通過開展農村能源節能改造項目后，年可少砍薪材1970立方米木材，改變了農村能源結構單一狀況，減少了薪材的消耗量，有效地保護森林資源。
2.2 加強社區基礎建設，不斷改善社區生產生活環境條件
建區以來，幫助社區修建及維護村組級公路和生產便道120處，累計達120多公里，解決人畜飲水及農田水利工程86處，修建水窖40口，維修村委辦公樓、村衛生院及其他活動場所26處，改善村寨環境衛生，修建垃圾池22個，排污溝450米等基礎設施建設。
2.3 開展各種技能培訓，提高村民致富能力
累計舉辦水稻、玉米高產作物栽培技術，早桃、大板栗等水果類栽培技術，家禽、家畜養殖技術，旅游工藝產品，農家樂接待管理及服務等培訓100余次，受訓人數10000余人次。特別是注重開展一些特色培訓，如竹編工藝培訓，茂蘭保護區充分利用區內可再生資源――竹子，在國際竹藤中心的大力支持下，選送青年群眾40人次到四川青神縣進行為期半年的竹編工藝培訓。培訓回來后，相續舉辦竹編培訓7期448人次，成立了竹編專業合作社，培養了300多名竹編技術能手。
2.4 積極申請社區發展項目，創造生態紅利
在不破壞資源和環境的前提下，指導群眾大力發展種、養殖業，改變落后的生產、生活方式，逐步提高群眾生產生活水平，同時減少一些落后生產、生活方式對喀斯特森林的破壞。2001年～2002年，得到IUCN荷蘭委員會的資助，在堯蘭、堯古兩個村實施“少數民族社區參與喀斯特森林濕地管理”項目，改變農業結構，促進民族手工藝品的商品化，為社區生活尋找替代性能源，培養群眾生產技能，提高社區社會意識，使社區群眾積極參與到自然資源的保護中來，實現社區經濟與自然保護協調發展，項目實施效果非常明顯；通過開展世行項目幫助社區解決生產生活所必需的資金，建立社區發展基金，讓群眾在保護好自然資源的前提下，有了更好的發展方向；板蘭根、鐵皮石斛、金線蓮等中草藥種植項目經過項目驗證，具有很高的經濟價值，目前正著力進行推廣種植。近年來以項目實施，帶動當地群眾增收致富，利用良好的生態環境，發展林下種養殖等綠色產業。
2.5 積極開發生態旅游，帶動群眾增收
茂蘭保護區于1995年開始謀劃生態旅游，編制形成《茂蘭保護區生態旅游初步規劃》，茂蘭保護區在實驗區開展生態旅游以來，引導區內適宜開展旅游接待的農戶，積極參與生態旅游管理、開發等活動。截至2014年區內參與旅游接待的人數增加到了1160人，帶動社區綜合收入千萬元。
2.6 多渠道幫扶社區
保護區管理局在開展社區工作時，與當地群眾結下深厚感情，面對區內貧困兒童上學難的情況，通過網絡平臺，爭取愛心資助。截至2014年底，已通過網絡平臺結對資助山區留守兒童2858人，其中：單親家庭孩子787人，孤兒159人，殘疾人家庭孩子362人，殘疾孩子31人，留守兒童1519人。募集助學善款達178.22萬元，并會在每年的2月和8月底，由資助者續存到受助人賬戶，為區內貧困學子提供了資金支持。
通過開展社區工作，改善了社區生活狀況，促進了社區經濟發展，群眾從對抗到理解，從理解到支持，再從支持到參與，這一過程，逐漸認識到只有守住綠水青山，才能創造金山銀山，現在已基本形成了社區共管的模式。野生動植物種群數量穩中有升，森林蓄積量較保護區成立之初增加了198725立方米之多。
3 社區發展突出問題及對策建議
3.1 保護區社區經濟發展受到自然資源保護的制約，一些生硬寬泛的條例，不適合社區發展
例如《自然保護區條例》第26條規定：禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。這些規定意味著保護區的建立阻礙了當地居民的經濟來源，同時又沒有替代性措施，對當地經濟發展構成了嚴重的制約，短期內當地居民必須要承受因保護區的規定而造成的諸多不便。建議完善相關法律法規，開展好自然保護區“一區一法”立法工作。
3.2 補償、補助機制不健全
例如野生動物損害莊稼，雖然貴州省政府下撥一定經費，但是還沒有建立常態化的補償機制，群眾得不到足額補償，建議將野生動物危害的補償建立常態化機制，列入財政預算。另外保護區內禁止砍柴、采石等規定，已嚴重影響群眾正常生產生活，建議在生活用電、自建房采石等方面給予補助以減少對自然資源的消耗和進行規范管理。通過建立、完善補償、補助機制讓生活在保護區內的群眾享受到公平的待遇，減少社區發展與資源保護的矛盾。
3.3 區內、區外生態補償標準存在差異
保護區對防止水土流失、減少自然災害、改善生態環境、保護生物多樣性等方面起到了十分重要的作用，創造的生態、社會、經濟效益不可估量，這些都離不開區內群眾的支持與保護。但區內的森林生態效益補償標準為每年5元/畝，而區外為每年15元/畝。很大程度上打擊群眾保護積極性。建議提高保護區內生態補償標準，讓生活在保護區的群眾在保護生態環境的同時享受到保護帶來的實惠，有助于發揮好群眾在生態保護中的主體作用。
4 新常態下保護區社區發展的途徑
4.1 以項目的實施帶動經濟發展
利用良好的生態環境大力發展林下種養殖業等綠色產業。
4.2 在保護的基礎上，做好旅游開發，反哺社區發展
一方面編制具有遠瞻性、可行性的旅游總規，依規依法開展生態旅游。另一方面旅游總規上報、批復需要一個過程，以茂蘭保護區為例，旅游總規自從？年到2015年為止，新編的旅游總規正式批復還沒有下來，我們可以先在現有的旅游資源及開發的旅游項目上做精、做細。深挖旅游資源，做強旅游品牌，豐富生態旅游內涵。
4.3 抓好技能培訓，授之以魚不如授之以漁
在新常態下，國家重視林業經濟發展，群眾積極性高漲，但在發展種養殖業及旅游業等產業方面欠缺技術，保護區應因地制宜、因時而異的開展相關技能方面的培訓，引導當地群眾規范、科學發展種養殖等事業。
4.4 積極爭取生態移民項目
把自然保護區內的群眾，特別是在核心區的群眾有計劃、因地制宜地實施生態移民，以減少保護區資源消耗和生態保護壓力，同時移民后的村寨也給小城鎮注入了新的活力。
5 結語
新常態，為各項事業發展提供了新機遇，我們務林人要搶抓機遇，適應新常態，推進生態林業、民生林業新發展。新常態下除了要加大對自然生態保護力度，同時也要大力發展林業產業，拓展農民增收致富的途徑，努力實現人與自然和諧發展目標。
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【關鍵詞】自然保護區 社區參與 現實困境
【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A
自然保護區已經成為環境保護與資源管理的最有效形式，我國的自然保護區經歷了半個多世紀的建設和發展，取得了豐碩的成果。截至2014年底，中國共建立自然保護區2729個，占國土面積的15%，超過12%的世界平均水平。自然保護區發展壯大的同時也導致問題叢生，其中一個突出的問題就是自然保護區管理與區內社區發展之間的矛盾沖突。保護區建立后，為搶救資源限制當地居民對資源的破壞活動，甚至要改變居民傳統的“靠山吃山，靠水吃水”的生計方式，從而導致了自然保護區的政策性保護原則與區內社區居民的傳統發展方式之間產生矛盾。另外，以搶救資源為目的而建立的自然保護區一直以來實行的是自上而下的管理政策，靠政府命令實行保護管理。這種傳統的管理體制更多考慮的是資源的保護和可持續性發展，并未更多考慮到居民的利益和訴求。因此，如何解決自然保護與社區發展之間的關系成為自然保護區管理者和研究者面前的一個重要課題。由此社區參與理念逐漸走進學者的視野，并在各級各類保護區管理中開始了初期的實踐。
“社區參與”這一概念來源于社會科學領域，目前被很多學科拿來使用。自然保護區學領域的社區參與指自然保護區內或自然保護區周邊社區與保護區一起共同參與保護區資源的管理和保護，從而使自然保護區的自然資源得以合理的開發、利用和保護區的生物多樣性得以保護，并促使社區居民的生活水平得以提高。也就是說自然保護區的社區參與包括兩方面的內容，一是保護區與社區共同參與資源和生物多樣性保護的決策、管理和監督，保證資源的有效保護；二是社區在參與保護資源管護的過程中，與保護區共創成果、共享利益。
在我國，自然保護區社區參與是個舶來品，是通過國際環保組織對我國的援助項目而引入的。1995年8月GEF（全球環境組織）中國自然保護區管理項目正式啟動，社區共管是其中的重要內容之一，在10個保護區開展社區共管項目，從此開始了中國自然保護區社區參與的新時期。通過多年社區共管項目的實施，社區參與方法已經被普遍認為是自然保護區協調自然資源保護與區域經濟發展的有效途徑。但關于保護區內社區參與從理論到實踐目前都還處于探索階段，多數保護區內的社區參與存在著嚴重不足的現狀，具體表現為參與意愿不高、參與行為不多、參與深度不夠、參與持續性不足等①。文章則主要針對社區參與嚴重不足的現實困境做具體分析。
自然保護區社區參與的現實困境
社區參與制度困境。制度化保障是社區參與保護區的管理和建設工作的前提和基礎。我國對社區參與自然保護區建設和管理已有相關制度規定。如，《憲法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《自然保護區條例》（1994）中第五條規定：建設和管理自然保護區，應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系。第七條第二款規定：一切單位和個人都有保護自然環境和自然資源的義務，并有權對破壞、侵占自然保護區的單位和個人進行檢舉、控告等。
這些制度在一定程度上為自然保護區內居民的社區參與提供了合法渠道，并初步形成了社區參與的良好制度環境②，但這并不能說目前我國社區參與保護區的制度化渠道已經暢通無阻，社區居民在實際參與保護區工作的過程中還存在相當大的制度困境。
第一，現有社區參與制度不完善。中央政府制定的關于社區參與保護區的相關制度和政策，多是屬于綱領性的、指導性的規定。而在地方，自然保護區也依照自然保護區管理相關規定和對自然保護區進行評價的相關條件，都在各自的管理綱要或者管理規劃中，規定了保護區的管理要實行社區共管。但這些也均為綱領性的表述，缺少具體的制度規定。具體表現為：首先，關于居民參與的具體權利沒有明確的規定，如對于環境保護的知情權、參與權和監督權等；其次，關于居民參與保護的方式和方法、形式和途徑等內容同樣沒有具體規定；最后，對于妨礙社區參與保護的個人和單位沒有具體的制裁措施。這些問題直接導致社區參與的制度保障力度不夠。
自然保護區管理領域目前依然堅持傳統的管理制度，沒有適當的分權或賦權給社區。一定程度的賦權給社區是社區參與的最有力保障。讓社區能在決策、管理、評價上有自己的話語權，是提高參與積極性的最根本保障。制度上沒有賦予社區足夠的權力，正是我國目前社區參與法律制度不完善之所在。
第二，現有社區參與制度在實踐中存在困境。現實中，由于制度保障的不完善導致社區參與機制不健全。居民在參與保護、管理和監督過程中存在權力不明，機制不暢的問題。無論是自上而下還是自下而上都難以形成暢通的參與渠道。因此，居民的參與機會自然受限。
實踐中，保護區管理機構的管理理念難以轉變，依然是自上而下的政府型管理者。參與制度的不完善，公眾參與權力的不明確，不僅導致老百姓對參與的漠視，同時也導致管理機構對參與的忽略。參與式管理不僅是一種新的管理理念，更是一種新的管理方式，要求管理者放下姿態邀請公眾的參與。而從目前的現實情況看，無論在制度制定還是實際管理上，都沒有充分重視原有資源使用者在資源保護和管理中的價值及作用。有時甚至將他們視為破壞資源的對象，嚴加管理。
組織困境。社區居民參與保護區的保護工作目前依然是以居民個體的分散參與形式為主的。從世界范圍內的社區發展經驗來看，如果以一定的組織為依托而進行的社區參與則相對更有成效，也會更加便捷。
其一，自然保護區內社區自治組織發育不良。我國多數自然保護區所處的地理位置偏僻，保護區內的社區普遍為農村社區，經濟發展落后，思想觀念傳統封閉。社區內能夠進入公共領域，涉及到公共利益的事務相對較少，而且一旦有公共事務，也會依靠家庭或家族的力量來解決。社區的自治組織發育不良，社區居民參與公共事務的途徑非常有限。社區的自治組織目前處于極不完善的狀態。從數量上看，自治組織數量少，規模也很小。從質量上看，自治組織形式單一，服務能力有限，解決組織成員實際問題的力量不足。
其二，村委會的權威在下降。在農村社區村委會是普遍存在的一個最基本的社會組織，是村民民主自治組織，負責農村社會各種事務，為村民提供管理、教育和服務等活動。然而村委會在村民心中的權威性在降低③。多數村委會在自治性和行政性之間的博弈中，更多表現出其行政性的特點。其對政府的依賴性大，獨立性小，受上級政府的制約性強，自治的功能相對被弱化。這和我國目前所有的民間自治組織面臨的困境是相似的。自治組織逐漸成為一級行政單位，組織領導者亦官亦民的特殊身份使其處境尷尬而無力。村民通過村委會參與的公共事務的內容少、層次低。被動參與多，主動參與少。參與基本來自領導的壓力或從眾心理，自覺自愿的參與很少。
文化困境。在分析國內社區參與的困境時，一些學者認為，追根溯源有其文化方面的原因。讓社區參與保護區的保護工作，這樣的管理形式、管理理念來自于西方，來源于蘊含著民主、分權文化氛圍的地域。而將其移植到中國，必然面臨東西文化上的沖突。
一是居民的主體意識和公共精神淡薄。伴隨著農村經濟體制改革而產生的政治改革使農民基層組織的功能弱化，鄉村自治組織由于缺乏人力、財力和制度等方面的支持而權威下降，由此，導致維系農村社會的物質和精神紐帶逐漸松弛，農村社會的“原子化”、“碎片化”④更加嚴重，農民的集體意識、合作精神越來越淡化。面對社區公共事務很少有人會以一個公民的立場去關心和參與。保護區內社區基本是這樣的農村社區，居民的文化意識與上述狀態并無二致。
二是傳統行政文化的消極思想仍在。管理者頭腦中的“治民”思想嚴重，在其心中“維穩”是第一位的。社區參與只是維穩的手段，而并沒有真正希望在公平、民主原則下的實現社區共管。一些官員甚至認為，社區的廣泛參與會擾亂原有的管理秩序，破壞管理部門原有的掌控，增加工作難度。另外，管理者管理工作中的形式主義、面子工程泛濫，導致社區參與往往流于形式。一方面，當管理機構有共管項目時，希望吸納社區居民參與其中，但居民往往對形式主義的事情已經看透，不愿參與。另一方面，當居民真正想要參與保護區的保護工作時，提出意見無人采納，參與保護工作又缺乏途徑和渠道。
居民自身素質困境。居民的自身素質困境主要指居民在社區參與過程中，因個人的能力和心理因素的阻礙而對社區參與行為的限制。一方面是居民個人參與能力的限制。參與能力是影響參與程度和參與效果的一個重要性因素。社區居民的參與能力包括了居民的教育文化水平、參與公共事務的知識與技能的掌握、利益表達、溝通協調、合作協商談判的能力等。調查中發現保護區內社區居民的文化程度普遍為初中水平。由于居民文化水平的限制，公共知識匱乏導致社區參與中經常是隨波逐流、人云亦云的被動參與形式。而當自身利益受到直接侵害時，也難以形成理性的意見表達和有序的參與，經常是集體上訪、圍攻管理機構甚至是暴力相對等非理性的意氣用事，這種參與的結果當然是一敗涂地。而這種結果會極大地降低日后對公共事務的參與態度，由此形成惡性循環。
另一方面是“搭便車”心理限制了居民的社區參與。礙于前面所討論的自然保護區社區居民公共精神缺乏和參與能力不足的問題，導致很多居民在實際對公共事務的參與中存在搭便車的心理。當面對環境保護這樣的公益事情時，大家都覺得保護當然重要，環境好了生活質量也會變高，但自己卻不想主動參與。當然，這也和自然保護區的共管活動沒有過多地讓社區居民感受到實際的經濟利益有關。
加大自然保護區社區參與的對策研究
完善自然保護區社區參與的制度保障體系。首先，完善社區參與權力的立法。在法律的層面明確自然保護區社區參與的相關內容，是社區參與保護區工作的最根本保障。通過對前人研究的總結和本人實踐中的思考認為，明確公眾知情權、參與決策權和參與監督權是社區參與保護區管理和建設制度化的最基本要求。
其次，完善社區共管制度并實現法制化。在制度上完善社區共管體制，讓社區共管成為自然保護區與社區之間常態化的合作。可以考慮在國家法律層面要對社區共管制度進行相應的宏觀規定，如在《環境保護法》和《自然保護區管理條例》中應對社區共管的對象、內容、原則以及政府對于自然保護區開展共管活動的評價標準等內容進行相應的規定⑤，以使地方相關法律法規的制定和具體共管辦法的規定有法可依、有章可循。在各自然保護區根據自身的保護區類型和保護區內的生態資源狀況、社區狀況來制定適合自身開展社區共管的相關制度。制度涉及的內容應該比國家級法律法規更加具體，應用型和操作性更強，并且能夠按照制度規定制定計劃、開展實施。
最后，完善生態補償機制。要提高自然保護區內資源的可持續發展，必須建立完善的生態補償機制。完善的生態補償機制應該讓生態價值和經濟價值相結合，把環境目標和社區發展目標相結合。⑥生態補償從社區廣大居民的最根本利益出發，讓居民能真正從生態保護中獲利。并且這些利益不僅可以是直接的經濟利益，還可以是間接的長遠利益。因此，生態補償的形式要多樣化發展，如技術培訓、增加就業、發展生態旅游、賦權給社區、給予貸款優惠等形式。總之，從社區的實際出發，探索多樣化的補償方式，讓社區居民真正意識到生態保護的價值，提高生態保護的積極性。
建設參與型鄉村社區文化。一方面，開展鄉村的公民意識教育。培養自然保護區內社區居民的參與文化是擴大社區參與的一個重要前提和基礎。政府應通過包括學校教育、社會教育在內的各種教育形式來對鄉村社會各個年齡段的居民進行公民意識教育。尤其是青年學生群體，他們的接受速度快、時代性強，是改變農村社會文化的主要力量。通過教育的力量普及公共事務的知識和公共事務的參與技巧，培養公眾的參與意識和責任意識。從而，讓公民意識、公告精神植根于農民心中，并逐漸形成思維慣性，進而指引行動。
另一方面，摒棄傳統行政文化中的消極思想。自然保護區管理機構也要改變管理理念，對社區不能只是一味的管理和監控，應認識到吸納社會多方利益群體共同參與到保護區工作中來的重要性和必要性。要對管理人員進行文化教育，改變他們對公眾參與的排斥心理和恐慌心理，通過宣傳教育，向他們傳遞參與理念和服務理念，讓平等、自由、民主的觀念深入到他們心中，逐漸從心理上接受多元治理的管理方式；行為上鼓勵公眾進行參與，使其成為參與式管理體制構建中的積極力量。
培育自然保護區社區參與主體。其一是參與個體的培育。從主觀能力和客觀能力兩個角度進行參與個體的培養，培養參與主體的主觀能力就是要提高社區公眾對環境保護這項公益事業的認知、情感和態度。而提高參與主體的文化教育水平是培養客觀能力的前提。在普及九年義務教育的同時，注重發展農村教育的地域性和特殊性，培養農村學生具備農村生活的實際技能。在農村教育中也要重視素質教育，培養學生表達能力、組織能力和溝通能力等。
其二是社會組織的培育與完善。對基層環保組織的培育可以從兩方面入手：一方面，吸引國內和國際一些大的環保組織關注當地的環保事務，幫助當地公眾參與環保事業，讓公眾從組織化的參與過程中會逐漸感受公共參與的規則和參與公共事務的技巧，從而提高社區參與的能力。另一方面，在當地培育地方社會組織，組織公眾參與包括環保在內的公共事務。排除公眾個體參與過程中的弊端，增強公眾參與的力量。
（作者單位：東北林業大學；本文系中央高校基本科研業務費專項資金項目階段性成果，項目編號：2572014BC30）
【注釋】
①張艷：“烏蘇里江沿江多個自然保護區社區參與狀況研究”，《生態經濟》，2014年第4期，第158～160頁。
②李明華，張經輝：“自然保護區公眾參與制度研究”，《全國環境資源法學研討會論文集》，北京，2006年，第760～766頁。
③楊敏：“公民參與、群眾參與與社區參與”，《社會》，2005年第5期，第78～96頁。
④王春光：《中國農村社會變遷》，昆明：云南人民出版社，1996年，第67～82頁。
⑤史玉成，郭武：“環境法的理念更新與制度重構”，北京：高等教育出版社，2010年，第90～95頁。
