時間：2023-01-27 23:47:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇征地制度論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、引言
征地問題一直是國土工作的難點和熱點問題[1]。征地制度改革的提出本質上是由于中央政府與地方政府在征地過程中的博弈，導致被征地農民的合法權益遭到侵害，農民的維權行動造成了一系列的影響才使得政府意識到“問題”確實存在，中央政府才“承認”并著手解決征地制度改革問題[2～3]。
二、土地征收過程中政府相關利益主體的博弈分析
（一）征地主體中政府相關利益主體的行為假設
在博弈過程中的假設包括：局中人假設，即中央政府和地方政府。理性經濟人假設，中央政府目標是全國范圍內整體的社會效益和經濟效益最大化，地方政府的目標是所管轄區內的社會效益和經濟效益最大化[4]。純策略空間假設，中央政府的純策略是監管土地征收或不監管土地征收;對于地方政府而言，有兩種選擇，即按規定征地或者違規征地。完全信息靜態假設，博弈中的信息是完全的，即中央政府和地方政府對自己和對方的策略空間和在各策略空間下所獲得的收益具有共同認識，并同時做出策略選擇。支付函數假設，中央政府、地方政府在采取不同的行為策略后，各自都會得到與之相應的收益。對中央政府而言，監管需要付出成本C（人力成本、財力成本和時間成本），其值越大表示制定，監管工作力度越大或者難度越大，如果不監管，那么支付成本為零，但如果地方政府違規征地，中央政府將會損失社會效益F1;地方政府違規征地可得利潤R1（土地增值效益以及二次出售的價值減去土地征地價格以及安置補償費等），但需要承擔風險成本F2（即帶來的負面社會效應以及中央政府對地方政府的處罰等），地方政府按規征地可得利潤R2 （R1>R2）。
（二）博弈模型建立及求解
由以上假設可以得出中央政府與地方政府的博弈支付矩陣（見圖1）。
圖1 中央政府與地方政府的博弈支付矩陣
1.純策略納什均衡分析。地方政府按規征地，中央政府傾向于不監管，這樣中央政府可以不用支付監管成本，即策略組合（不監管，按規征地）是中央政府最理想的結果，但此時地方政府按規征地的收益必定小于違規征地時的收益;對地方政府而言，如果中央政府不監督，則傾向于違規征地，這時不僅可以獲得額外利潤，也不用承擔罰款等的風險成本，即（不監督，違規銷售）是地方政府最理想的結果，但此時中央政府的收益最小，所以這兩種策略組合不是地方政府和中央政府的純策略納什均衡;如果中央政府監管，地方政府傾向于按規征地，此時雙方收益都是最小的，所以策略組合（監管，按規征地）也不是地方政府和中央政府的純策略納什均衡，而策略組合（監管，違規征地）在現實中顯然不符合常理。所以在這個監督博弈中，不存在穩定的純策略納什均衡，因此需要進一步分析地方政府與中央政府的混合納什均衡。
2.混合策略納什均衡分析。實際上，地方政府與中央政府并不一定會一成不變地只選擇一種特定的行動，他們更可能在不同條件下選擇不同策略，以實現最優的策略組合，使期望效用最大化，這就需要引入概率求解混合戰略納什均衡。假設中央政府監管的概率為P（0≤P≤1），不監管的概率為1-P;地方政府按規征地的概率為Q（0≤Q≤1），違規征地的概率為1-Q。
（1）地方政府的混合戰略納什均衡分析。給定Q，中央政府采取以P=0和P=1的兩種策略[4]，此時中央政府的期望收益分別為：
E1（0，Q）=-（1-Q）F1 （1）E1（1，Q）=-QC+（1-Q）（-C- F1+ F2） （2）
令（1）式=（2）式得：Q=（F2-C）/F2 （3）
Q=（F2-C）/F2;地方政府選擇以（F2-C）/F2的概率按規征地即1-Q= C/F2;地方政府選擇以C/F2的概率違規征地。
當地方政府按規征地的概率Q>（F2-C）/F2時，中央政府選擇不監管，期望收益最大;當地方政府按規銷售的概率Q<（F2-C）/F2時，中央政府選擇監管，期望收益最大，此時，因為中央政府加強了監管，所以地方政府會提高按規征地的概率;當地方政府按規征地的概率Q=（F2-C）/F2時，中央政府隨機選擇監管或者不監管。所以地方政府的混合策略為[（F2-C）/F2，C/F2]。在混合策略下，選擇違規征地的概率與中央政府的監管成本和罰款金額有關，即中央政府的監管成本越大，監管的概率就會減小，地方政府違規征地的概率就會增大[5];同時違規征地被處罰時力度越多，地方政府違規征地的概率會減小。
（2）中央政府的混合戰略納什均衡分析。給定P，地方政府采取以Q=0和Q=1的兩種策略，此時地方政府的期望收益分別為：
E1（P，0）=P（R1-F2）+（1-P）R1 （4）E2（P，1）= PR2+（1-P）R2 （5）
由（3）式=（4）式得：P=（R1-R2）/F2 （6）
P=（R1-R2）/F2;中央政府選擇以（R1-R2）/F2的概率監管，即1-P=（F2+R2-R1）/F2;中央政府選擇以（F2+R2-R1）/F2的概率不監管。
當中央政府監管的概率P>（R1-R2）/F2時，地方政府選擇按規征地期望收益最大;當中央政府監管的概率P<（R1-R2）/F2時，地方政府選擇違規征地期望收益最大。此時，中央政府放松了監管，所以地方政府會提高違規征地的概率。當中央政府監管的概率P=（R1-R2）/F2時，地方政府隨機選擇違規征地或者按規征地。所以中央政府的混合策略為[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]。在混合策略下，中央政府選擇監管的概率與地方政府違規征地被查處后的罰款力度有關、與地方政府違規征地的額外利潤有關，即罰款金額越高，地方政府按規征地的概率就會越大，中央政府監管的概率就越低;地方政府違規征地的額外利潤越大，中央政府監管的概率越大。
三、結論分析與對策
綜上所述，地方政府與中央政府的博弈不存在純策略納什均衡，只有唯一的混合策略納什均衡，即中央政府的混合策略為[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]，地方政府的混合策略為[（F2-C）/F2，C/F2]。
由以上分析結果可知，可以從以下幾方面規范地方政府的征地行為：
1.加大中央政府監管的力度。應從制度、法律等方面建立一個完善的監管系統，對征地的申請、審批、復核等環節進行嚴厲督查。加大監管的力度必然會受到監督管理成本的影響，因此中央政府要提高工作效率，研究新的監管辦法和法律制裁措施，從而在一定程度上降低地方政府違規征地的概率，確保征地過程合法化。
2.加大對地方政府違規征地的處罰力度。對于地方政府違規征地的行為進行嚴厲地經濟制裁，同時對當地官員進行行政處罰，對社會造成嚴重損失的給予撤職或者追究法律責任。
3.中央政府要嚴格界定公共利益界限，縮小征地范圍[6]。制定出一套符合我國國情的，適應經濟發展的征地情況目錄及標準，建立土地征收目的合法性的審查機制。對于非公共利益建設用地應遵循市場化原則，建立城鄉統一的建設用地流轉市場，農民與建設用地使用方自行談判補償安置費用，允許被征地農民以土地使用權入股、出租等方式參與土地開發，分享土地增值帶來的收益，從而保障農民利益不受損害。
參考文獻：
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[4] 韓玉堂.生態工業園中的生態產業鏈系統構建研究[D].青島：中國海洋大學碩士學位論文，2009.
論文關鍵詞 土地征用制度 征地補償 公益目的
2000年我國城市化率為36%，到2012年我國城市化率為52.27%，年均增長率為1.36%，快速的城市化必然伴隨著大量農業用地轉化為非農用地。土地是農民的勞動對象，也是其基本生活保障，保護農民在征地過程中的利益是保障農民權益的一個重要方面。由于我國現行的土地征用制度依然延續計劃經濟時期的基本制度框架，但其制度環境早已改變，其不適用性和滯后性日益突出，由此造成了現今土地征用過程中群體性事件日益增多。土地征用問題將是未來一段時期內的重大公共問題，其制度改革是深化政治改革的客觀要求。日本、韓國兩國雖然社會制度和基本土地制度和我國不同，但是三國人多地少、土地資源不足的國情是十分相似的。通過研究日本和韓國的土地征收制度，借鑒外國，有利于健全我國土地征用制度。
一、日韓兩國國的土地征用制度
（一）日本的土地征用制度
日本土地征用制度主要包括三個方面：（1）公共事業需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業是屬于可征用土地的范圍，包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六個步驟：一是申請征地，二是登記土地以及建筑物，三是達成征購協議，四是由征用委員會進行裁定，五是讓地裁定，六是征用終結。（3）土地市場價賠償以及直接或間接經濟損失賠償。日本《土地征用法》第69條規定，“賠償損失時，必須對土地所有人和關系人分別進行賠償”，第70條規定，“損失要用貨幣進行賠償”，“對于提供代替土地等其他的賠償方法，不在此限”。日本土地征用補償主要分為五種：一是征用損失補償，即為按照因公共事業需要而被征用的私有財產的市場價格給予賠償。二是通損補償，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償。三是殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償。四是離職者賠償，如果因為土地征用而使土地權力者的雇傭人員失業，因此也應該做出相應的經濟補償；第五，事業損失賠償。事業損失補償指的是在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成損失，進而進行相應的補償。同時，日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環境和勞動技能在農村推行了一套職業訓練制度，提供學習機會和相關職業技能訓練。
（二）韓國土地征收制度
韓國土地征收補償制度主要包括四個方面的內容：（1）公益事業的范圍。韓國《土地征收補償法》第4條將公益事業分為八類并詳細列舉了公益事業的范圍，主要包括國防事務、學校、道路等。（2）補償范圍。韓國土地征收補償范圍包括四個方面。一是地價補償，這是征地時最主要的補償，按照《土地公概念法案》規定，統一以公示地價為征收補償標準。二是殘余補償，其包括殘余地征收補償、殘余地價格下降補償和殘余地工程費補償。三是遷移補償。即為公共需要而收用或使用土地，而又不是進行公益事業所必需的，則令其遷移，遷移所需費用由起業人予以補償。四是其他補償，韓國土地收用法規定，對于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有權人或關系人蒙受營業上的損失時，也應予以補償。（3）補償標準。對土地的補償是以協議成立或征收裁決當時的價格為標準，即所謂時價補償。其標準是以事業認定公告當時的公示地價為基準。對物件征收的補償應當考慮與同種物件附近的交易價格等的合理的價格。（4）征收程序。韓國征地程序主要包括三個步驟：一是公益事業認定程序，二是協議程序，三是裁決程序，四是異議申請程序和訴訟程序。
（三）日韓兩國土地征用制度的特點
第一，公益性。日、韓三國都是私有制國家，土地屬于私人，私有財產神圣不可侵犯。土地征用是國家權力的強制手段，私人無權征用土地。只有以公益事業為目的，且必須正當程序和合理賠償的前提下，國家才能使用征地權。這樣才能避免征用權的濫用。第二，法制性。兩國法律對于土地征用的程序、補償、條件和解決糾紛等各個方面做了嚴格規定。政府使用征地權，必須尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解決征地過程中的糾紛。第三，市場性。征地補償必須符合市場規律，由市場決定補償的標準。政府給定的補償標準需要依據市場價格制定，公民對于政府補償價格也可提出質疑，并通過法律程序解決爭議。第四，廣泛性。兩國法律均對征地補償范圍作出了明確規定，補償的內容不只包括土地市場價，還包括附屬物損失、所有者和利害關系人損失以及失地人員的就業培訓與保障等，充分維護了土地所有者和利害相關人的利益。
二、我國土地征用制度的主要問題
城鎮化的高速進展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理與否直接關系到數億即將“進城”的農民的利益，對社會和經濟的發展具有重要影響。目前，我國土地征用制度中存在的問題主要表現在以下幾個方面：
第一，不健全的土地產權制度。我國農村土地屬于集體所有，表面上產權清晰，實際上是一種“所有權缺位”。農民沒有土地的所有權，只有不完整的使用權。征地的過程是集體土地轉變為國有土地，再轉變其他用地的過程。農民對于土地沒有控制權，同時農民土地集體所有權是不能交易的，在征收過程中其利益容易受到不法侵害。
第二，土地征用制度缺乏規范性。中國現有法律體系中關于征地的相關規定存在著相互矛盾的地方。同時不管是商業用地還是公益用地都需要先將集體土地國有化再使用，這也違背了憲法中有關公益事業為目的征地的精神。政府常常為商業用地濫用征地權。在我國的土地征用過程中，被征地人沒有參與權、知情權和質疑權，只能被動地接受征地實施，或者采用上訪或者其他非法手段表示抗議。農村集體經濟組織的參與權也流于形式。同時，政府作為征地過程中的收益者，其對于征地爭議的裁決的可行性和可操作性較差，有失公平和公正。
第三，補償標準的不公平性。《土地法》第47條規定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”，“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”，“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。現有法律規定的補償標準可以說只是對原有土地部分使用權的補償。對于安置補助費，大多數地方政府在征地時則會選擇性的忽略，盡量只征地不拆遷。農民失去土地后也失去了基本生活保障，政府對于失地農民的就業安置和就業保障方面基本上無所作為。另外，在商業用地征用過程中，政府以較低的賠償金額獲得土地，然后以遠遠高于賠償金額的價格出讓給開發商。開發商的高回報率和政府的高額土地出讓價格讓農民感到不公平。
三、日韓兩國土地征用制度對我國的啟示
與日韓等發達國家比較完善的土地征用補償制度相比，我國的土地征用補償制度存在著許多問題，中國應積極學習和借鑒其他國家相關土地征用補償制度，盡快改進和完善中國的土地征用制度。
第一，明確產權。要保護農民權利，要實現農民土地產權制度的法律化，包括土地所有權主體的模糊身份應有明確界定，政府關于承包期延長的政策明確用法律條文規定。只有產權明確，才能確定土地賠償的標準，確定補償對象，防止侵權行為的產生。
第二，規范公益事業征地和其他用途征地。應該立法確定公益事業征地的類型，政府只能為公共事業行使土地征用權。對于商業用地征用，由使用者和土地所有者之間依法協商土地使用權轉讓事宜，政府應該作為監督者維護農民的利益，而不是作為參與者在其中謀利。同時，為公益事業征用土地時，政府不能以大多數的利益為由讓被征地人的利益受損，以應獨立第三方的資產評估機構對土地價值評估報告為依據制定相關的賠償標準。
在不斷追夢與圓夢的征程中，棲霞國土人跨過了改革與夢想齊飛的2013年。
這一年，他們揮灑汗水、艱辛前行，斗轉星移的日日夜夜，刻錄了他們上下同心干事業、攜手并肩著新篇的每一個腳印。
這一年，他們乘勢而上、勇于創新，面對新的歷史條件下國土資源管理所必須應對的現實命題，在沒有現成規律可循、沒有成熟經驗可參照的情形下，通過積極謀劃、不斷探索，毅然承擔起國土資源開拓與創新的歷史使命，并以超常膽識和前瞻理念，使得全區國土管理事業得到前所未有的迅猛發展。
在2013年漸行漸遠之際，讓我們精心遴選出一串數據，從“0”開始，為人們呈現棲霞國土人所度過的務實奮進的一年。
地災環境治理，全年揚塵防控“0”投訴。
礦山資源管控，全年偷盜采事件“0”發生。
地質災害防治并舉，全年汛期“0”傷亡。
國土資源管控，2012年土地衛片問責比首次為“0”，連續五年實現衛片“雙零”目標。
涉土維穩，全年實現到省到京“0”上訪。全年實現土地“0”督辦。
廉政隊伍建設，全年新增違法亂紀事件“0”發生。
4
全年成功避讓地質災害險情多起，完成全區4處 0.85 萬地質災害整治任務。全年多方籌措，爭取省市地質環境治理補助資金1300萬元。
4
深化全人教育，加強人才隊伍建設，不斷提升理論研究和政策應用水平。全年先后在《國土資源報》等報刊發表理論文章及新聞稿件二十余篇，4個項目獲獎并立項。壹篇獲省土地管理優秀論文一等獎，壹篇獲法治南京建設優秀論文二等獎，壹篇獲江蘇建設高層論壇優秀論文三等獎。首次成功申報壹個省國土資源科技創新項目。
4
在全省率先完成京滬高鐵沿線廢棄露采礦山孟北4個宕口 36.1840萬環境治理工程， 被評為優良工程，完成市目標任務，同時被列為全省推廣典型。
13
全面開展轄區13宗遺留存量閑置土地處置工作，通過收回、調整盤活方式處置存量閑置土地827.4畝，處置完成率達91.58%。在全市存量閑置土地工作考核中名列前茅。
27
全年完成十三個批次27個項目，共計3000畝土地的征地風險評估工作，未有一起因征地風險評估而延誤項目報批事件的發生。
36
全力跟蹤服務市重大投資項目36個，項目用地得到全線保障，完成市目標任務。
53
全年完成53個市區用地項目批后實施，面積5432.2425畝，批后實施率達94%，超額完成市目標任務。
70
全年完成項目供地70宗，供應土地面積8424畝，超額完成市下達和追加計劃量目標任務。
124
全年辦結用地預審建設項目124宗，面積909.4公頃，涉及農用地299.4公頃。
130
全年實現轄區土地合同出讓金達130億。
133
積極呼應市局轉型創新戰略，推進跨地區“拆舊建新”項目試點報批，落實了轄區133畝建新區用地規劃編制，加大資金籌措力度，促進了全市土地指標有償使用制度改革。
353
推進“增減掛鉤”項目實施，353畝項目拆舊區進展順利，完成市局年初確定的目標，獲得市領導好評。
546
推動轄區園區、平臺企業低效用地再開發工作，梳理掌握全區546宗，面積22551畝城鎮低效用地情況，打好實施城鎮低效用地“再開發”基礎。
2534
全年依法征轉用地，全力維護被征地農民權益，創造了和諧穩定的地區環境，全年2534名被征地農民已全部納入社會保障。
3715
全年通過年初計劃爭取、年內單獨選址與點供返還（預借）、協調省市重點支持，以及爭創模范獎勵等多途徑，解決農地轉用指標3715畝，滿足了市區重點項目的用地需求。
5951
全年辦理農村集體土地所有權、集體建設用地使用權和農村宅基地使用權登記發證5951本，賦予了農民合法有據權利保障。
11150
論文摘要：建立征地問責制，規范政府征地行為。從健全問責法律人手，加強征地責任控制機制建設，建立征地責任追究制。通過建立有效的責任約束機制，規范政府征地行為，以保證征地責任制度的落實，實現深化征地制度改革，促進依法征地。
我國土地征收中農民權益受損的現狀
我國現行土地征收制度中更注重效率、忽略公平，重公權力、輕私權利，致使政府和農村集體組織與農民之間權利義務嚴重失衡。公權與私權的不平衡，與憲法規定的平等權沖突，是對土地征收中農民平等權的侵害。政府只關注征地的實現與經濟的發展，忽略長遠發展，缺乏科學和可持續發展強調公民義務本位而不是公民權利本位，忽視農民的利益，不能做到以人為本。土地征收過于強調政府權力，致使公權擴張，政府職能錯位，農民的權利得不到保障。其次，物權法對所有權的限制上存在差異。國家所有權的限制與集體所有權和私人所有權的限制并不平等。對國家所有權限制較少，而對于集體所有權和私人所有權的限制較多，不便于最大程度保護集體與私人的利益。
公民的財產權是具有物質內容或者直接體現經濟利益的權利。現行憲法規定：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋及其他合法財產的所有權。”我國憲法第十條第三款也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”．對被征地方的經濟收益權利做出一定的規定，但是，現有的征地與補償制度與憲法規定的財產保障權沖突，其不能充分保障其財產權。首先，現有的補償制度存在缺陷1、我國的征地補償缺乏指導性的原則。wwW.133229.COM2、征地補償費標準測算方法不科學。3、補償方式單一。4、征地的補償費用偏低。其次，現行社會保障制度對失地農民的保障力度不夠．導致許多失地農民無法真正從中得到實惠。失去土地，農民便丟失了這個有形而長久的生活保障的承載體，導致當代甚至子孫后代的生活風險大大加大。
土地是我國農民生存的最主要來源，是其賴以生存的基礎和資本。農民失去土地，也就失去了最穩定、最可靠的謀生之道。我國現有土地征收制度雖然對農民有一定的補償，但對其生活保障缺乏完善的制度按照《土地管理法》規定，征用土地的按照被征用土地的原用途給予補償這實際上排除了被征地農民參與增值分配的機會。加之失地農民的安置與就業問題突出失去賴以生存的土地以后由于文化程度較低缺乏資本、技能在競爭中處于劣勢特別是年老體弱的農民，很難找到工作再就業形勢非常嚴峻，生存問題凸顯。憲法以保障人權為宗旨這與憲法的精神相沖突對失地農民的生存權是一種侵害。
我國土地征收制度中缺乏對失地農民訴求權利的程序保護其訴求渠道不暢通、征收程序中失地農民的參與權、申訴權不完善，與憲法中規定的公民享有的監督權利相違背。由于農民無與征地權相抗衡的權利整個征地過程中都處于比較被動的局面失地農民嚴重缺乏利益表達機制參與和決定權遠遠不夠。同時征地程序缺少對行政機關的監督機制。失地農民沒有針對征地目的提出申訴、抗議的權利:對于征地方案的批準、執行、對補償爭議的裁決行為、權屬爭議的處理行為沒有規定聽證制度:對于征地補償費用過低沒有提出異議的權利，也沒有通過行政復議或司法程序獲得救濟的權利。
我國失地農民的權益保障制度的完善
失地農民的權益得不到有效的保障有其制度與現實的原因。
堅持以人為本，保障失地農民的權益
我國征地制度貫徹的是權力本位、國家利益至上的原則忽略了集體與失地農民的權益。在憲法的視野下，我國征地制度必須樹立科學發展觀以人為本，強調失地農民的權利本位．保護農民應有的權利，實現科學、公平與公正。在征地過程中，政府應該確立以民為本”的指導思想，把維護被征地農民的根本利益作為政府工作的出發點，具體來說，在社會保障方面首先建立失地農民社會保障基金，同時為失地農民建立失業保險。其次建立合理就業機制，加強政府引導，建立農民工就業培訓的長效機制，通過各種保障來滿足失地農民的各種需求，保障基本人權，實現正義。在程序保障方面，應該建立民主合理的征收程序。突出農民即被征收者的權利，保護被征收者的知情權與參與權，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑．有效地維護自己的合法利益。
完善征收的目的與征收補償的原則，為失地農民財產權提供法律保障
征地必須是為了公共利益非公益性質農地征收征用成為違法行為．那么非公共利益性質的農地轉用怎么辦？對于這些問題，較為普遍的看法是修改《土地管理法》等相關法律，明確以“公共利益”為目的的建設用地范圍．并使之與憲法原則相符．筆者認為，在憲法中規定國家的征地原則上需要符合公共利益的目的．使非公共利益的農地轉用有合憲的理由。當然，要土地管理法中》嚴格界定“公共利益范圍。我國是成文法國家，應采取大多數國家的概括加列舉式，將公共利益嚴格限制在以下幾類：1、政府機關及公益性事業單位用地。2、社會公共設施用地。3、福利事業用地。4、水利、環境保護用地。5、國家重點工程、能源用地。6公共道路、交通用地。7軍事用地。8、有權機關決定的其他用地。
同時，應在憲法中明確農村土地征收補償的原則，切實維護農民的土地收益權。目前絕大多數國家采用的是相當補償原則，土地征收的標準與范圍都充分考慮了土地所有者的利益。我國采取的是適當補償的原則，對于補償，并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征收土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，其征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。我們可以借鑒各國的土地征收補償規定，在憲法中規定公平補償的土地征收補償原則，為其他土地征收補償立法具體規定補償標準明確憲法基礎，按照公平的市場價格制定土地征收補償標準，合理分配土地征收補償收益。
建立農民公益訴訟制度，提高上地征收農民權利意識
首先，在憲法中肯認公益訴訟制度。保障公民民主權利，修訂憲法肯定社會公益尤其是農民公益．確認司法救濟對于保護公民和社會公共利益的作用是可行的。另外，在民事訴訟中增加農民公益訴訟的特別規定，明確把侵害農民土地承包經營權、社會保障權、農村環境污染等行為納入民事訴訟和行政訴訟的受案范圍。
其次，加強培養農民的法律和權利意識。加強法律宣傳．提高農民的法律文化水平突出農民的主體意識．以法律的實踐培養其法律意識．通過公平公正的征地補償執法與司法活動來ini~_農民對執法與司法機關的信任．當其權利受到不法侵害時，主動用法律的途徑來解決。
加強法律監督，建立責任政府
關鍵詞：土地征收 利益分配 福利測度
土地征收中的利益分配
土地征收過程中涉及到的權利主體主要包括農民、農村集體經濟組織、土地開發商、地方政府和中央政府。
眾所周知，每個人（每個群體）都是以追求自身利益最大化為動機的，而何謂利益？利益一般是指從某種事情中所獲取的好處，好處多利益就多。而福利經濟學是以分析福利為主的，所以研究利益分配問題，尤其不止是經濟利益時，就需更專業的知識來分析，福利作為個人利益的集合體，能涵蓋個人追求的目標。所以，自福利經濟學產生以來，很多學科已經將福利引入其中，并取得了較好效果。在農地城市流轉中，各利益群體（集團）所擁有的權利、知識不同，在利益博弈和分配中處于不對等的地位，而往往利益受損的群體是權利和知識均缺乏的農民群體。關注弱勢群體是社會發展永恒的旋律，這就是公平，但只關注公平，不關注效率也是無稽之談，所以還要把握所有群體總體利益的最大化，這就是效率，兼顧效率和公平是任何發展中都應考慮的問題。在農地城市流轉過程中，尤其要兼顧效率與公平，保證各方利益不受損。
一些學者從總體角度出發，考慮各方利益的分配機制和福利變化。諸培新（2005）通過對農地非農化的土地收益分配進行實證研究，表明：在土地征收過程中，獲利最少的是農民和村集體。農民補償過低導致農地非農化過程中的福利損失主要由農戶來承擔，土地征收過程中沒有達到公平，同時也影響到資源配置效率的提高。文中提出應該在土地制度、土地補償方面進行改進以達到土地征收中的公平和效率。彭開麗（2008）分別從宏觀（政府整體角度）和微觀（農民和村集體）探討了農地城市流轉中的公平與效率問題。通過對宏觀福利的研究，得出雖然農地城市流轉帶來了社會正福利效應，但也有巨大的負福利效應，社會福利有巨大的福利損失。而通過對微觀主體——農戶和村集體福利的研究，得出由于補償不合理導致農戶福利和集體福利均下降。通過構建社會福利函數，推導出城市流轉的社會福利函數，得出當流轉的單位面積農地由地方政府和開發商用于開發獲得的效用增加量與農民和集體經濟組織用于農業生產獲得的效用增量相等時，社會福利達到最大。很多學者關注到土地征收過程中弱勢群體的利益，尤其是農民和村集體的利益。
失地農民的利益評估及福利測度
（一）失地農民利益的相對客觀評估
在土地征收前后，失地農民的生活客觀上發生了很大變化，主要是生活狀態、就業水平等方面。從現有文獻看，研究者基本達成的共識是在土地征收過程中，農民利益普遍受損。
肖屹等（2008）采用理論模型分析法、實證分析法、比較分析法等定量測算了土地征用中農民土地權益受損程度。得出，在土地征用過程中，農民獲利偏低，而大部分土地收益被各級政府瓜分。消除上述因素后，農民分享土地收益的比例大幅提升。為有效保護土地征用中農民土地權益，必須在現有征地補償基礎上，修正因工農產品價格“剪刀差”導致農民利益損失的部分，顯現農地的社會保障和生態價值，并考慮結束單一的土地征用制度，推動城鄉統一土地市場的發展。
在征地過程中，被征地農民最關注的莫過于征地補償費用、自身就業以及社會保障等問題。所以，從客觀可衡量因素看，主要可通過農民生活水平的高低、農民就業安置情況、農民的社會保障等情況評估。雷寰（2005）通過研究北京市郊區失地農民的利益，發現多數失地農民利益受損，并認為農民土地初始權益的缺陷是失地農民利益受損的根源。并提出兩條解決途徑，一是在維護土地分區控制下，將規劃建設用地范圍內的農村土地發展權還給農民，實現政府僅對純公共用地進行征地；二是完善補償方式，本著解決失地農民就業和社會保障目的進行補償。汪振江（2007）從土地制度的角度對失地農民的權益進行研究，認為現行土地產權制度是失地農民利益問題產生的根源之一。提出無論公共利益用地還是非公共利益用地，均應由市場定價，從根本上解決農民利益受損問題。對于補償問題，他認為不僅要給失地農民合理補償，更重要的是因地制宜、分層構建失地農民社會保障體系，為失地農民建立至少包括最低生活保障、養老保障、醫療保障、提供再教育培訓和再就業的機會、提供法律援助等一系列社會保障措施。
（二）失地農民利益的相對主觀評估
對失地農民利益主觀方面的評估，主要側重農民自身的心理感受等無法客觀觀察的方面。關于失地農民利益的主觀研究，目前主要從福利、幸福感、滿意度等方面來研究。
有些學者對農民福利進行了研究。但由于學術界對福利的內涵未達成一致，所以關于失地農民的福利研究，學者們仁者見仁智者見智，采用了很多不同方法。有偏重個人主觀感受的，也有偏重個人客觀條件的改善，也有兩者相結合考慮的。總體而言，由于福利難以度量，即便用客觀指標，也是通過詢問當事人獲得信息來獲取福利變化信息的，所以主觀色彩濃厚。黃有光認為在人的行為理性條件下，福利和農地轉用過程中農民的認知與福利變化分析是吻合的。征地過程中農民的福利變化是一個復雜的非物質性事態。按照福利經濟學觀點，衡量農民福利變化的方法可通過測量征地前后農民的主觀感受，另外還可通過建立福利指標衡量。陳瑩和張安錄（2007）認為，征地中農民的福利包括經濟福利、社會福利和生態福利。并在此基礎上，建立了幾個可操作化指標，分別是農民經濟補償、農民收支情況、生活環境與住房、農民的社會保障情況及農民的就業安置等方面。研究表明，征地后農民的經濟福利和社會福利均下降。彭開麗（2008）從農戶歷年土地被征收（征用）情況、征地意愿和價格意愿、征地后生活狀況、享有的社會保障情況方面來分析農戶福利變化和土地資源非農化配置的效率與公平。高進云等（2010）基于森的可行能力理論框架，構建了被征地農民福利的功能性活動及其指標，從家庭經濟狀況方面、社會保障方面、居住條件方面、社區生活方面、環境功能方面、農民心理狀況等方面衡量農民福利的變化，并采用模糊評判法進行了福利測度，從選用的樣本看，征地后福利均下降。林樂芬和葛揚（2010）從福利經濟學角度對失地農民補償問題進行理論分析，且對比分析對土地依賴程度存在差異的三個樣本村失地農民對政府補償政策的滿意度、市民化后的就業情況、城市適應狀況、自身身份的認知度等，對不同經濟發展地區失地農民市民化后的福利變化進行研究。結果表明，農民福利水平均處于較低水平，滿意度較低。聶鑫等（2010）主要通過估算農地價值，即市場價值和非市場價值的加總，其中市場價值采用收益還原法等方法進行估算，非市場價值則采用CVM的方法進行調查估算，從而間接衡量出應該補償給農民的福利損失。
還有些學者對失地農民（或被征地農民）幸福感進行了研究。賀豪振、陶志瓊（2004）對被征地老年農民的幸福度進行了研究。陳傳鋒等（2005）對被征地農民的社會心理與市民化問題進行了研究，包括對被征地農民的社會支持水平、心理健康狀況、社會心理適應過程、社會情緒狀態以及被征地老年農民的幸福度與抑郁度等。呂斐宜（2006）提出應將幸福指數納入農村發展指標體系。王國林（2006）也對失地農民幸福感、生活滿意度等進行過闡述。舒娟（2007）對城郊中老年失地農民主觀幸福感及其影響因素進行研究，主要是從心理學角度對失地前后幸福感進行比較，并對失地農民主觀幸福感、人格、社會支持等進行研究。
吳麗（2009）構建了基于社會生態學的失地農民幸福感理論框架，并選擇典型區域進行失地農民幸福感的測量及比較研究，構建了失地農民幸福感函數并分析其影響因素，得出失地農民的總體幸福感水平：東部區域>中部區域>西部區域；生活滿意度水平為中部區域>東部區域>西部區域；生活質量指數評價結果則為東部區域>中部區域。采用不同評價體系得到的結果基本接近。通過研究社會資本與健康和幸福感之間的聯系，發現社會資本對失地農民的健康水平和幸福感起著正向促進作用。
失地農民的其他相關研究
多數學者通過研究得出失地農民利益受損，并且均對受損原因進行了簡要分析，并提出解決失地農民利益受損的建議和對策。
丁旭光（2006）認為農民權益得不到保障的根本原因在于土地權屬不明晰，直接原因是土地差價形成的巨大利益驅動，而我國在補償制度和社會保障制度上的缺失和不完善也是一個重要原因。認為應從法律上明確農村土地權益，制度上完善補償制度，明確政府職責等方面加以改善。周其仁（2008）認為土地問題很復雜，要想合理解決，必須在實踐、政策、法律和理論間形成良性互動。在政治比較強、執行力比較強的地方率先試驗，看能否實現集體建設用地入市、城鄉同地同權。在各地實驗基礎上，逐步形成地方政策和法規，然后再形成全國政策和法規，推進城鄉協調發展。要使農民的利益不受侵害，根本上是制度問題。劉愛軍（2010）認為農地產權制度不科學、農地征收制度不完善、政府職能不明晰等三方面的原因形成侵害失地農民合法權益的合力。現行法律制度框架下我國農地所有權主體虛位、使用權殘缺并且穩定性差、轉讓權界定不明晰而產生的實踐問題；對農地征收的公共利益性界定不明提出了分析與質疑。
解決失地農民利益受損的途徑
第一，完善補償方式。目前對失地農民的補償方式有：社會保障安置、貨幣安置、社會保障安置和貨幣安置相結合、留地安置以及就業安置補償等方式。田惠和周愛蓮（2007）認為，當前的補償安置方式未考慮失地農民的長遠發展，他提出一個對失地農民進行補償的福利包，該福利包不僅考慮到對失地農民的補償和保障，還考慮到他們的就業和發展，也即從補償、保障和就業三方面對失地農民安置，其中就業是安置的關鍵環節，如此通過對失地農民進行補償，使失地農民福利水平不下降。
第二，失地農民市民化。王勇（2007）對失地農民的利益表達進行了研究，認為地方政府的短視行為是失地農民合法權益受損的內在根源。土地被征用后生存的困境是導致失地農民采取各種利益訴求的直接原因。由于知識能力不足、資源缺失等原因，多數失地農民保持沉默，雖有部分采取了較為激進的利益訴求行動，但由于“鄉政村治”治理格局等原因最終導致利益訴求行動未得到合理回應。并提出，應通過明晰農民的土地權能、健全土地征收法律制度和規范土地征收程序，以保障失地農民的知情權；通過改進制度、提升大眾媒體作用等手段來進一步疏通和完善失地農民利益表達的渠道；要積極拓展失地農民利益表達的組織空間，為失地農民利益有序和有效表達構建必備的平臺和載體。
第三，制度的進一步完善。目前，土地一級市場由政府壟斷，農地必須先轉為國有才可出讓進而實現農轉非。事實上，在這過程中，農民的利益本身就受到損害了。如果開放農村土地市場，實行城鄉統一的建設用地交易市場，就可以避免農民在一開始就受到利益的損害。
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4.劉祥琪.我國征地補償機制及其完善研究.南開大學博士學位論文，2010
論文摘要:臺州自1994年撤地建市以來，隨著交通基礎設施的建設、工業用地的擴張以及大規模的城市化進展，使得大量的農用地非農化，伴隨這一過程產生了失地農民群體。由于土地被征用，失地農民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，失地農民面臨著極大的社會風險。通過被征地農民失地養老保險機制的發展模式研究，探尋運作過程中各職能主體的角色定位和功能發揮的差異和效果，探索成功案例的體制性因素，總結和探索推廣的途徑。
隨著工業化進程的加快，大量工業區、開發園區建設征地拆遷及非農建設占用耕地規模加大(雖然所有權歸村集體所有，但政府可以以公共利益的名義將集體土地征用為國有土地)，在目前我國農村土地平均分配的基礎上，作為1種生產資料，能為勞動者提供基本的食品，同時我國現行的農地制度也能為農民提供最基本的生活保障。由于土地承載著農民的生產資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，不僅意味著農民失去生活來源，而且意味著農民失去了其收人主要來源的職業。被征地農民的文化素質低決定了就業安置途徑艱難，同時大多數農民對現金消費的短期化行為導致貨幣補償根本無法起到養老保障的作用。因此解決失地農民的養老保障問題，對于提高農民生活水平，保障社會和諧發展，促進我國工業化和城市化發展都起著重要作用。
1、國內失地農民養老保障體系
由于社會經濟發展狀況等實際情況各不相同，各地對失地農民養老保障體系的建設也各有特色，總的可以概括為以下幾類。
1.1嘉興模式:土地換保障
土地換保障是指在規劃區范圍內的農戶，將自己所有的土地使用權一次性流轉給政府委托的土地置換機構，由土地置換機構為失地農民符合條件的現有家庭成員統一辦理各項社會保障，土地置換機構將根據土地管理部門規定的失地農民的安置費、土地補償費、水利設施費、撤組轉戶費等費用全部或一部分用于失地農民的社會保障。
1. 2南海模式:土地換股權
1992年，廣東省南海市(現為佛山市南海區)在全市范圍內逐步推行集體土地股份合作制，把農民承包的土地折成股份分攤給農民，實現農民土地權利由自然形態向資本形態的過渡。
1. 3蕪湖模式:農村建設用地入市
該種模式中鄉鎮既是土地流轉的組織者，又作為中介人具體參與到流轉之中，農民按年分紅，分享土地流轉帶來的收益。
1. 4咸嘉模式:留地安置，綜合開發
湖南省長沙市咸嘉湖模式的具體做法，概括起來就是“三集中、三統一”。①集中管理全村土地，統一進行拆遷補償;②集中安置農民住宅，統一進行綜合開發;③集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。小區管委會對征用地塊的土地補償費和勞動力安置費進行集體統籌管理和使用。
2、臺州市失地農民現狀分析
2002一2007年的6a間，浙江省臺州市市區共征用土地6 425 hm2，其中征用的耕地面積為6 428. 4 hm2，占征地總面積的71. 14%，年均征用土地1070.8 hm2，失地農民人數達9. 78萬人次。國家實行土地宏觀調控政策，但臺州市人民政府從經發展角度考慮，對市區用地指標進行政策傾斜，加之市區加大了土地開發整理工作，臺州市區用地指標穩中有升，被征用土地、失地農民人數呈逐年增加之勢，而人均耕地逐年減少，2007年耕地面積僅0. 026 7 hm2/人(表1)，失地農民養老社會保障壓力日益增大。
2. 1失地農民基本狀況
為了準確分析臺州市區失地農民的現狀及其影響，作者在3個不同鄉鎮的10個村社隨機抽取300戶農戶進行問卷調查。為確保調查質量和真實了解農戶在土地征用方面的情況，對樣本戶全部采用入戶調查的方法，通過觀察了解農戶的生產生活情況，準確全面反映失地農戶的實際情況。
在調查的樣本戶中，共計1 088人，其中，女性548人，占總數的50.8 %;男性540人，占總數的49.2 %。按被調查農民的學歷劃分，被調查農民小學及以下教育程度的544人，占50%;初中學歷324人，占30. 15 %;高中學歷133人，占12. 22%;職高學歷4人，占0. 37%;中專學歷32人，占2. 94 %;大專及以上教育程度47人，占4.犯%。家庭人口以3 }5人為主，占80. 73 % ， 2人及以下家庭占13. 95%;家庭人口5人以上僅占5. 32%。調查對象中有職業技能的人數不多，而且多是駕駛、泥(木)工活等技術含量較低的專業工種。
統計調查資料顯示，接受調查的農戶受教育程度普遍偏低，小學及以下教育程度的占到被訪問者的50%。該結果明顯受訪問過程中被調查對象選擇的影響。因為臺州市農民在外從商較多，農村青壯年勞力大多已外出，采訪對象多為老人和婦女，這部分人的受教育程度往往較低。也就是說，樣本中所示的受教育程度低并不表明此地區的整體教育程度低。因此，盡管當前總體上農戶受教育程度仍然偏低，但該次調查受樣本戶選擇方面的影響，農戶整體受教育程度低的問題可能存在一定程度的放大。由于農民長期從事農業生產，缺乏從事第二、三產業所需的技能，因此很多失地農民在失去土地后仍愿意從事農業生產(表2)。
2. 2失地農民就業情況
在所調查的300戶農戶中，共有勞動力664人，其中無業或失業人員125人，占勞動力總數的19%，他們都是在征地后找不到工作或是沒有找工作的人。其余自己就業的539個勞動力中，自己聯系找到工作的為210人，占勞動力總數的31%;通過親友或其他關系找到工作的為173人，占勞動力總數的26 %;安置就業只有86人，占被調查勞動力人數的13%;而通過職業介紹機構或者通過電視、報紙的招聘廣告找到工作所占比例非常小，分別為3%和2%。 轉貼于 調查農戶勞動力就業表現出以下特點:①失地農民無業和失業情況較為嚴重。②自謀職業依然是失地農民實現就業的主要途徑。③農民獲得就業信息的主要來源主要是親朋好友或熟人介紹，職業中介機構和宣傳傳媒所發揮的實際作用有限。④受農民文化素質普遍偏低的制約，招工安置對解決失地農民就業問題的作用和意義日趨降低。⑤臺州市區土地征用后失地農民的就業面臨著供需脫節的突出矛盾，其未來前景不容樂觀。⑥從就業流向看，第一產業就業的失地農民數量大量減少。在征地后仍然有工作或者找到新工作的農民絕大多數完全脫離土地，離開第一產業從事其他行業的工作。許多農戶有償把未征用的土地交由集體組織統一出租給政府經營，只有不足20%的失地農民仍然在第一產業就業。⑦在第二、三產業就業的失地農民人數增加比較明顯，總量超過80 %，而且仍然表現為不斷增加的趨勢。這部分農民就業適應能力相對較強，他們或者做點小生意，或者從事進人門檻較低的建筑和服務等行業。在二、三產業中，房屋租賃是臺州市區失地農民收人的1個重要來源。臺州市區位于臺州中心城區，作為沿海地區其經濟發展和城市建設發展快速，再加上臺州市區本身經濟發達，吸引了大批外來打工者，形成了大規模的流動人口，這些流動人口需要有落腳之地，所以房屋租賃有長期有效的市場。所以，對于臺州市區的失地農民而言，適應上述市場需要，出租房屋已經成為他們穩定收人的主要來源。
3、臺州失地農民養老保障機制
根據浙江省對被征地農民基本生活保障工作的總體要求，結合臺州市區實際情況，從以下幾方面創新建立失地農民養老保障長效機制。
3. 1創新失地農民養老參保新模式，實行“即征即保”
對被征地村的農民一律實行“即征即保”。目前失地農民社保按照自愿的原則進行，造成大部分失地農民，尤其是經濟較落后鄉鎮失地農民只顧眼前利益，不自愿辦理社保。但從長遠角度而言，不建立長效的失地農民養老保障機制，“三農”問題難以解決，今后必會帶來一系列社會穩定問題。同時，要根據各部門的職能分工，制定相關的工作制度，建立和落實保障工作的具體流轉程序。勞動保障、國土資源和財政部門要加強溝通協作，密切配合，促進“即征即保”工作順利展開。“即征即保”工作不到位，社會保障部門可不予出具相關證明，國土資源部門也不得辦理被征地村的土地征用手續。
3. 2創新失地農民養老保障資金籌集機制，穩固資金渠道
3. 2. 1政府支出部分計入土地出讓底價，建立財政社保專戶在“即征即保”過程中，政府出資部分要及時進人被征地農民社保基金，確保到位。對目前尚未到位的政府承擔資金，已經超過了規定的應到期限，督促各級政府抓緊在短時間內實現到位。但從臺州市區、浙江省乃至全國的失地農民社會保障實施情況來看，由于原有操作模式中，政府出資部分往往規定從年度土地出讓收益中提取，而各地政府基本沒有提取這筆資金，挪作他用。因此，創新失地農民社會養老資金籌集機制，將政府支出部分計人土地出讓底價，土地拍賣成交后，由國土資源部門代收代繳，直接劃人財政社保專戶，專款滾存使用，這樣就能保證失地農民社會養老資金及時足額到位。納人征地成本的社保資金標準按一次性補繳金額進行測算。
3.2.2征地補償全面實行區片綜合價，落實被征地農民權益維護責任針對當前工業用地招拍掛后地價大幅上升的新情況，按照群眾生活水平不降低的要求，提高征地區片綜合價，并擴大征地區片綜合價覆蓋范圍。適度提高征地補償標準，土地出讓收人的使用必須首先確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出。按照有關規定將被征地農民的社會保障費用納人征地補償安置費用，以切實保障被征地農民的合法利益，落實被征地農民基本生活保障，提高保障水平。土地補償費視各村集體經濟實力情況，原則上留在村集體，用于支付村集體繳納部分;土地安置補償費除用于支付社保資金個人繳納部分有結余的，再發放到被征地農民手里。
3. 3創新失地農民養老參保新機制，實現公平公正
改變交費方式，采用一次性繳足保障資金做法，堅持當地政府、村(組)集體、農民個人共同出資的籌資制度。根據國務院辦公廳和省政府有關文件精神，當地政府承擔不低于保障資金總額的30%，列人土地出讓價格內;村組集體和農民個人承擔70 %，分別從土地補償費和征地安置補助費中安排，尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。選擇參加基本生活保障制度的原參保人員，尚未繳足村選定年限資金的，村集體和個人應補交繳足，一次性有困難的可在規定期限內分期繳納。
[論文摘要]失地農民社會保障問題是個經濟問題，更是我國城市化進程中的穩定問題。探索適合我國失地農民特點的社會保障制度，解決失地農民的社會保障問題，是影響農村繁榮與穩定的關鍵，也是促進城市化穩健發展的重要環節。
“三農”問題是社會主義現代化建設的根本問題，其核心是農民問題，農民問題的中心則是土地問題。在沒有建立起一套完善的保障農民就業、醫療、養老等保障體系之前，土地必將是“農民社會保障的載體”。然而在城市化進程中，政府部門征地權的濫用以及失地農民社會保障制度的缺失等，失地農民成為無地、無業、無保障的社會弱勢群體，如何解決失地農民保障已成為我國社會發展中一個不可忽視的問題。
一、失地農民的現狀
失地農民是一個國家城市化過程中必然出現的一種正常的社會現象。土地是農民一切生存的希望和資本，扮演著生產資料和社會保障的雙重功能。隨著我國工業化和城市化進程的加快，越來越多的耕地被征用，產生了數量眾多的失地農民。
有關資料表明（注：《2000多萬農民下崗誰來關心失地農民的命運？》）。上個世紀90年代至今，至少造成我國農村2000余萬農民“下崗”。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年間占用耕地將超過5450萬畝，失地或半失地農民將超過7800萬，這意味著失地農民的隊伍將繼續擴大。
據本人實地調查，福建泉港區2005年可耕地面積9.81萬畝，人均耕地0.29畝，自新土地法實施以來經批準農轉用面積6924畝，已征用耕地5637畝，隨著項目的投建預計今后每年要征用土地2000畝以上。據泉港區政府不完全統計，因重點項目建設共有2.5萬農民完全失去土地。
二、我國農村社會保障體系存在的問題
由于我國長期實行城鄉分割的管理體制，中國的被征地農民他們的社會保障仍然存在政策法規不健全、保障制度不適應等問題。
1．社會保障覆蓋范圍窄。在我國目前的農村社會保障體系中，保險項目上以養老保險和醫療保險為主，保障對象上以救災救濟和社會福利的對象最廣，而救災救濟的條件過于苛刻，基本上只有災害救濟和五保戶、孤兒以及少量貧困家庭才能享受到微薄的救濟金，失地農民由于不符合救濟條件而無法享受到救濟。
2．土地補償方式不科學。征用土地的基本補償方式有兩種：一是以現金一次性補償；二是“以地換社保”的終身補償。目前，我國大部分地區采取第一種形式對失地農民給予補償。主要由于以現金補償簡單直接，便于操作，減輕工作人員負擔。對于失地農民而言，失去土地等于失去最穩定的生活來源，從短期來看農民得到補償款后可以衣食無憂，一旦失地農民花費完所得的補償款后，便沒有生活來源，生活再次陷入困境。
三、構建失地農民社會保障體系
農民失去土地的保障，也不享有城市居民的社會保障，成為一個邊緣群體。對于日益增多的失地農民，無論從何種角度政府都應更多地考慮失地農民今后生存的困難，積極構建一套完整、方便、可行的失地農民的社會保障體系。
（一）構建失地農民社會保障的原則
1．保障項目逐步推進。城鄉一體化的社會保障體系是保障制度建設的最終歸宿。將失地農民納入此保障體系會產生政策和財政風險，必須慎行。按照失地農民遭遇風險的程度不同，可以依次建立養老保險、是失業保險、醫療保險，最后再考慮其他保險。這些保障項目的逐步推進有利于減緩政府一次性投入過多資金所產生的財政壓力。
2．社會公平原則。土地是農民的命根子，誰都不會輕易把自己的命根子交給別人。如果農民失地后得不到合理的補償，就會遭到福利損失。政府在征地過程中，必須尊重失地農民的權益，公平對待失地農民。
3．區別對待原則。依據《土地法》中土地補償費和安置費的總和不超過土地被征用前三年平均年產值的1030倍的規定，實際征地補償標準之間拉開的檔次最多不超過3倍，而肥沃地與一般耕地、非耕地之間的收入差距卻可能高大十幾倍，會導致補償的不公平。因此，政府征地后要切實給予較高的補償標準，并區別對待，拉開檔次，以提高肥沃耕地的補償成本。
（二）構建失地農民社會保障的對策
1．建立合理的征地補償和利益分享機制。被征用土地本身的賠償應根據其最佳用途估價，農村土地轉變成非公益性建設用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業的腰包。土地征用補償應引入市場機制，充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準。同時要建立多樣化的征地補償機制，可以“以地換地”用被征用地附近的土地與農民交換；可以用債券或股權方式補償失地農民，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式。對于公益性用途的土地征用行為，政府要為失地農民建立最低生活保障基金，全方位保障失地農民的利益。
2．對于我國目前的情況，一下子健全失地農民的社會保障體系還有點困難。從重要性角度看，目前失地農民的社會保障體系應以養老保險、失業保險、醫療保險為主。
（1）養老保險。農民目前的養老方式主要是依靠子女，這種方式主要靠家庭責任和道德約束來實現，具有一定的風險和缺陷。養老問題一直是農民最關心的問題之一，尤其是農民失地后這個問題更加突出。高額的醫療費用支出，對失地農民來說更是巨大的壓力，因病致貧的現象在農村處處可見。因此，今后的養老保險具體辦法可為：用征地中土地補償安置費及土地轉用后的增殖收益作為失地農民社會保障金的主要來源，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制，逐步將失地農民中符合政策條件的人群納入社會基本養老保險。
（2）失業保險。首先提出一個合理的失地農民的失業保險方案：設立一個失業保險過渡期，如以24個月為限，在這個期間內政府從征地補償費中扣除一部分作為失業保險基金，個人不再交納失業保險費，同時政府出資對失地農民進行培訓并提供就業信息，過渡期結束后，如有就業愿望并努力找過工作仍失業的農民，就發給其失業救濟金。在被征地勞動人口未能就業或是就業后又失業的情況下，政府有義務為其提供不超過24個月的失業救濟，領取失業救濟滿24個月仍未就業的人員，進入最低生活保障制度。
（3）醫療保險。基本醫療保險是失地農民社會保障制度建設的重點,應該引起政府的高度重視。建立健全被征地農民農村醫療保險制度。醫療保險的基金可采用政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農民所在村組織出資一部分的形式。
3．健全失地農民的法律保障機制。失地農民作為社會的新弱勢群體，政府必須從法律上對失地農民社會保障權益做出明確規定，加快建立《失地農民社會保障法》；執法部門也要加大執法工作力度，對依法訂立的土地征用合同，要保證其依法履行。
參考文獻
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[2]范欣、黃艷萍，《完善農村社會保障制度改革》[J]《經濟論壇》，2005.14.
論文關鍵詞：新農保;人口老齡化;農村社會養老保障
論文摘要：在我國農村人口老齡化不斷加速和土地保障功能日益弱化的背景下，農村社會養老保險已經成為目前我國社會保障制度改革創新的一個重點和熱點問題。隨著我國新型農村養老保險工作的全面開展，作為全國新農保試點之一的江蘇省揚中市，經過多年的實踐，積累了豐富的經驗，同時也暴露出很多現實問題，因此，借鑒地方經驗，對于進一步完善中國農村社會養老保障制度具有重要意義。
一、引言
隨著我國新型農村養老保險試點于2009年8月的正式推行，意味著討論多年的新型農村養老保險終于從理論走向實踐。農村養老保險作為國家的基本保險，可以解決我國農民人口老齡化趨勢帶來的后顧之憂，增強社會保障功能，對推進社會主義和諧社會建設意義重大。江蘇作為全國重要的經濟大省(2008年gdp占全國第二)、人口大省(占全國第五)，其農村養老保險制度值得全國關注。由于江蘇省內各個城市地區發展差異較大，農民生活水平也存在很大不同，因此，各地區具體實施農村養老保險制度的做法也有所不同，作為江蘇鎮江率先建立以財政投入、集體扶助、個人出資相結合的新型農村基本養老保險制度的揚中市，也是全國新農保推行試點之一的縣級市，通過多年的實踐和努力，積累了一定的經驗，也暴露了一定的問題，值得人們思索和探討。
二、新農保實施后的跟蹤
作為新農保推行試點的江蘇鎮江地區的揚中市，近兒年來，通過農民創業就業、農村勞動力轉移、土地轉移等實踐，農民人均純收入連續多年實現兩位數增長，從2008年開始順利突破萬元大關，列全省第8位。該市的農村基本養老保險始于1992年8月《揚中縣農村社會養老保險暫行辦法》出臺并實施。最初實施對象為農村戶口人員，包括農民，鄉鎮招聘干部、企事業職工，民辦教師等。保費設不同檔次，可按月或年度繳納，保險待遇根據繳費檔次確定。這是一種“個人儲蓄式保險”的農保方式。隨著農村社會經濟發展和農民生活水平提高，這種農保政策己不適應形勢。2004年，揚中市改革老農保政策，建立了農村基本養老保險社會統籌和個人帳戶相結合的制度，農村基本養老保險工作開始步入健康發展軌道。2006年，為全面建設小康社會和揚色社會主義新農村，開始實施“萬人保障”戰略(即:擴大農村養老保險覆蓋面，5年內每年新增參保農民1萬人)，進一步修訂農村基本養老保險政策，在鎮江率先建立了以財政投入、集體扶助、個人出資相結合的新型農村基本養老保險制度(簡稱“新農保”)。具體做法是:政府對參保農民個人繳費予以補貼。鎮、村企業農民工由用人單位繳納6%，個人繳納5. 4%，市、鎮兩級財政各補貼0. 3%;非鎮村企業職工(純農居民)，個人繳納11. 1%，市、鎮兩級財政各補貼0. 45%。鼓勵鎮村企業農民工參加城鎮職工養老保險，市、鎮兩級財政各按上年農民純收入0. 36%予以補貼。
2009年初為了進一步落實以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的新農保政策，采取了多種改進措施，確保了“萬人保障”目標的順利完成，取得了較好的效果。據統計，2009年1-12月農村養老保險新增參保6471人。截止12月底，累計參保90430人，農村養老保險覆蓋率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%，征收保險費由2008年的4500萬元上升到2009年的5700萬元，農保基金累計結余由2008年的1. 33億元上升到2009年的1. 7億元，2009年共2267名人員領取養老金434萬元全部實現了社會化發放。主要措施如下:
(一)增加財政補貼。經過多方努力，該市將純農民財政補貼比例由原來繳費額的7. 5%提高至20%，并對過去未正常繳費人員繼續按原標準享受財政補貼，財政補貼截止時間也由原來規定的每年9月30日延長至每年12月31日，最大范圍地保證參保人員的利益不受損失。
(二)提高養老待遇。近兩年，農保領取人員每年以300-400人速度遞增，但農保領取水平增長緩慢，待遇偏低，再加上企業離退休人員連年調資，調資幅度高的接近農保領取水平，鑒于此，該市及時作出調整，改人均增資45元/月，最低不低于160元/人.月，近千人因此受益。
(三)做好被征地農民基本生活保障。隨著經濟的塊數發展和城市化進程的加快，該市的征地規模不斷擴大，人均耕地不斷減少，失地農民的人數逐年增多，也逐漸成為社會矛盾的一個焦點。為了解決失地農民的生活保障問題，該市及時制定實施方案，采取了四項保障措施，即:
1.《揚中市被征地農民基本生活保障實施意見》一從基本生活保障(每人每月最高可領取280元)和社保補貼(企業養老補貼為10800元，農村養老補貼為5400元)兩個方面給予被征地農民財政補貼。
2.《西來橋鐵本項目征地人員生活保障方案》一對全部參加社會養老保險的鐵本項目征地人員全部落實一次性補貼(最高可達到15300元)。
3.《揚中市歷史被征地農民基本生活保障實施辦法》一對達到養老年齡的歷史被征地農民給予補貼(每月可達到120元)，對參加企保和農保的歷史被征地農民分別給予累計補貼(分別為4500元和6300元)，該項工作在江蘇省和鎮江市位于前列。
4.《揚中市老年居民養老補貼暫行辦法》一每年落實2000萬元財政補貼，對60周歲以上的老年居民每人每月發放50元養老補貼。
以上這些措施實施，及時地解決了失地農民的生活保障問題。
三、新農保實施中存在的主要問題
1.繳費水平偏高而財政補貼相對較少。以揚中為例，近幾年，該市農村人均收入連續上調，年增長14%左右，但同時農保繳費金額也大幅度增加，目前人均繳費己達1200余元，造成一部分農民無力繳納農保費用。而同時目前該市財政補貼比例占繳費額的20%，且補繳無補貼，與其他先進地區相比，補貼金額明顯不足，對農民吸引力不夠，許多大齡人員和貧困農戶想參保而無力參保。
2.續繳保費困難。目前新農保實施中保費基本都是由鎮、村負責征收，工作量大，手段相對落后。有些村片面完成擴面人數，不重視正常保費的征收，導致一些企業和農戶未能及時繳費，影響了他們的切身利益。
3.未建立養老金正常調整機制。以揚中為例，農村基本養老金連續3年大幅增資，受到廣大參保人員的普遍歡迎。但調整養老金的出發點基本是不低于民政部門發放的農村最低生活保障線，揚中2009年下半年農村最低生活保障線將調整至250月/人.月，農村養老金如何調整和怎樣調整又面臨了難題。
4.養老金保值增值困難。目前，養老基金，以縣為單位統一管理，主要是購買國債及存銀行。在目前銀行低利息時期，養老基金保值困難，增值更無從談起。以縣為單位的基金管理模式在技術層面上也難以使基金保值增值。
四、完善地方新型農村社會養老保障體系的政策建議
從揚中市新型農村養老保險實踐工作及暴露出來的問題分析，若想在全國范圍內實現全民“老有所養，老有所依”，新農保政策還需進一步完善。
(一)建立財政投入機制，逐步增加財政投入。首先，政府對收入水平不同地區的農民補貼水平應有所區別;其次，在新型農民養老保障資金籌措中，應堅持政府財政與農民共同出資，并由財政投入為主渠道，并隨著財政收入的增長而逐年增加;此外，要制定優惠政策，對生活困難群體給予更多的補貼。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的社會性和福利性。
(二)加強農村養老保障立法。社會保障是一項社會工程，農村人口比重大，法律是明確政府、企業和個人責、權、利的有力工具，也是農民養老保障計劃運行良好的重要前提條件。由于目前農村養老保障中許多問題缺乏細則規定，存在違反規定無視條例的行為和贍養糾紛，無法追究法律責任。因此建議盡快出臺農村社會養老保障制度的各種法律法規，尤其是《農村養老保險法》，明確農村養老保險應遵守的原則、內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金運營情況、監督及相關部門的責任等。堅持法律先行，為農民參加社會養老保障提供法律依據，通過法律保證打消農民各種疑慮。
關鍵詞：南海區，農村集體土地，土地使用，土地管理
Abstract: the urbanization is a civilization development process, and that number is town with scale, population and industry to a city gathered and regional industrial structure optimization constantly, rural landscape to the urban landscape evolution, material civilization and culture city to rural areas the steady spread of the process. However, in the process of urbanization brought inevitable requisition land conversion related policies for the government, and the game between stakeholders is fierce. To effectively protect the land use right of the farmers and the rights and interests, and in China's rural collective land in order to regulate the use of the land management, this article chooses, nanhai district, foshan city, rural collective land use and management as the research object, in order to perfect the system of rural collective land conversion, nanhai, perfect property policy, standard use and gives active management theoretical guidance.
Keywords: nanhai, rural collective land, land use, the land management
中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：
1 南海區農村集體土地管理的現狀
1.1南海區農村集體土地保護管理現狀
根據《中華人民共和國土地管理法》，南海區政府規定：任何單位和個人不得擅自占用基本農田保護區域。國家能源、水利、交通等重點建設項目需要占用基本農田保護區內耕地的，必須依照規定的審批程序向縣級以上人民政府部門提出申請，經同級農業行政主管部門簽署后，報相關政府批準。盡管對土地的使用和農田的保護做了明文規定，但作者研究發現：大量違法用地現象在南海區下轄的農村還是普遍存在。主要表現為：未批先用，以租代征，批東建西，不批也用（和農民簽定好協議，不向上辦理手續）改變地類等。
1.2南海區農村集體土地產權管理現狀
目前，南海區農村土地產權存在著土地產權不明晰確定，農民土地承包不穩定，集體土地產權流轉違法現象普遍，集體土地產權時常受到侵犯，農民的土地權利得不到保障，征用農民土地利益犧牲巨大等問題，而正是由于這些問題的存在，才派生了許多具體的問題，阻礙著農村土地制度的改革，不利于農業經濟的發展，也導致了在城市化進程中征地農民與政府部門和利益集團頻發沖突，佛山市南海區獅山鎮松崗萬石村發生大規模警民案件就是一個典型。因此，明晰農村土地產權，加快農村土地確權、登記、發證工作。
1.3南海區農村集體土地征用賠償管理現狀
土地作為農民的重要生產資料，征地實際上讓農民失去了一項重要的資源的財產利益，同時也失去了與土地相關的一系列權利。目前，南海區的征地補償標準偏低，補償還經常無法到位，勞動力安置難以得到解決，從而產生了許多糾紛，影響社會的穩定。農村土地征用就是發生在國家與集體之間所有權的轉移。這種看起來簡單的所有權轉移，在實踐中卻長生了大量的問題。南海區的土地征用賠償制度主要體現在以下幾個方面：
征地程序
征地補償標準
補償分配
2 南海區農村集體土地使用管理存在問題的原因主要有以下幾點：
A：南海區農村集體土地使用管理體制不順
B：南海區農村集體土地使用管理法制不健全
3 加強南海區農村集體土地使用管理的對策建議
3.1樹立科學的可持續的土地使用理念
3.1.1用科學發展觀來指導農村集體土地使用管理
科學發展觀的基本內涵是以人為本，全面、協調、可持續發展，它強調的是人與自然的平衡。用科學的發展觀認識和處理土地問題，是管好和用好土地的前提。針對南海區城市化進程中土地資源和經濟社會發展的矛盾日益突出的問題，必須用科學發展觀來指導土地管理工作、統領經濟與土地資源的協調發展，努力實現土地資源的供需動態平衡。踐行科學發展觀，實現保護耕地，集約節約用地的目標，既要保護耕地，同時又要保障經濟社會可持續發展，努力在耕地保護與保障發展之間尋求最佳結合點。
為在發展中更好地保護耕地，政府必須把觀念從單獨注重GDP的增長，注重經濟的發展轉變到城鄉統籌、區域統籌、全面協調和可持續發展上來，選擇科學的、合理的土地資源利用方式，妥善處理土地資源利用過程中的各類矛盾和問題。
另外，政府要轉變在土地使用管理中的角色。政府應該退出集體土地市場的運行，要把主要精力放在進行土地利用綜合規劃、改善環境，規范、監督、調控土地市場上。
3.2增強農民對土地使用的自覺性和責任感
農村集體土地所有權的穩定性弱及權能不完全的關鍵在于農村集體土地所有權人不明確。目前，理論界對我國農村土地所有權改革，大致有三種思路：第一是土地私有化；第二是土地國有化；無論是土地私有還是國有在理論上都有助于解決集體所有制存在的產權主體不清以及行政人的尋租問題，但在實施過程中所付出的社會成本將是巨大的。第三是在保持農村土地集體所有的前提下，實行土地制度改革。這是當前比較切實可行的思路，當前土地制度改革的重點是要明確集體土地所有權的主體代表，而不應是所有權歸屬問題。
3.2.1明確南海農村集體土地所有權的主體代表
本文認為，從南海農村的實際出發，確立村民委員會作為集體土地所有權的主體代表是切實可行的，主要有三點原因：第一，農業集體經濟組織范圍廣泛，既有分屬鄉、村、村民小組的集體經濟組織，又有超越社區范圍的集體經濟組織；既有農村政權組織管轄的比較穩定的集體經濟組織，又有自由組合非穩定型組織。因此，以追求利潤最大化為目標的農村集體經濟組織不適合充當農村集體土地所有權主體代表，因為其不能完全代表社區集體全體成員的整體和長遠利益。第二，雖然目前我國大部分農村土地掌握在村民小組手里，但村民小組這個農村最基層經濟組織存在著實力薄弱、組織分散、管理水平低、構成單一等一系列問題。將我國農村土地所有權主體代表定位于村民小組，顯然不利于農村土地流轉的規范管理和健康發展。第三，村民委員會能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任，因為其是農民民主選舉產生的基層組織，在農民中間享有較高的威信。
3.2.2完善權利與義務
在明確村民委員會為集體土地所有權的主體代表的同時，也應該賦予其相應的權、責、利。所謂權，包括集體土地的發包權、土地所有權、機動土地的調查權等；責，即為穩定承包權的責任、村民服務的責任、協助土地流轉的責任、處理村內事務的責任等。土地所有者職責范圍及其身份的明確為土地的有序流轉創造了條件。
3.2.3征地時引入談判機制，加強公眾參與
由于農民的自身知識有限，素質不高，農民在征地過程中往往處于弱勢地位，合法權益經常遭到忽視。為改善這種不平等情況，南海區政府可以嘗試在使用、征地過程中引入談判機制，深入了解農民對征地賠償的實際看法，了解失地農民的真正需求，賦予農民更多的話語權。
4 結語
本文對南海區農村集體土地使用和管理的研究，盡管取得了一定的成績。其實，“土地財政”也是農村集體土地征地的一大障礙。但由于篇幅的限制，本文對南海區農村集體土地使用和管理不能詳盡地進行論證，特別是由于權限問題，關于南海區農村集體土地的一些內部資料和統計數據較難獲得，客觀上影響了論文整體的準確性和客觀性。我將在以后的工作中，結合所掌握的理論知識和實踐經驗，努力加以完善。
參考文獻：
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[摘要]依據市場經濟理論、公共管理理論和管理學理論，我國現行土地征用制度在實踐中存在著供地與用地脫節，土地價格嚴重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調控機制難以實現等諸多問題。而解決這些問題的關鍵在于充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。
[關鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價格
目前，我國建設用地使用者獲得集體土地使用權的過程一般是：首先，國家憑借征地權將集體土地變為國有土地；然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國家。這樣就容易造成供地與用地脫節，土地價格嚴重扭曲，農民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調控機制難以實現等問題。
一、供地與用地脫節
征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現平衡，造成要么國有資產的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經濟發展和社會主義現代化建設的進程。
目前，各地以發展經濟為名，憑借征地權，大量設立開發區。據國土資源部統計，全國共有各級各類開發區3837家，平均每個省(自治區、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區和開發區800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發區數量常常多達五六個。開發區的面積也越來越大，近年新設立的開發區，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發展到現在的動輒十幾、二十幾平方公里。據不完全統計，全國各類開發區規劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現有城鎮建設用地總量，供給遠遠大于需求。
大量設立的開發區，因開發能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規劃設計院學者唐健對開發區現象進行過大量調研。一般而言，開發區達到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據我國開發區規劃面積達到這一要求需要數萬億元，遠遠超過我國年固定資產投入額，超過各地現階段承受能力，造成開發區建設停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據國土資源部的統計，在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃了近3000萬畝地，已經開發的僅占規劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農業生產設施遭到破壞，已經無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發區為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發區對于級別較高開發區的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。
二、土地價格嚴重扭曲
在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機制，土地價格發生嚴重扭曲。
價格理應受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農民的利益，在現實中也難以實行。據了解，一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節省投資往往采取“省部協議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。如1999年福建省漳浦機場征地，建設單位與地方達成協議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補償標準；2001年四川318國道征地，應按年產值1014元/畝測算補償，而當地政府卻下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進行調查，發現征地補償安置費用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。
供地價格也以難按市場價格執行。國家——實際是地方政府憑借壟斷權，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協議方式，不愿意用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式。據《審計署關于國土專項資金試點審計情況的報告》，截至2001年底，鞍山、濟南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協議出讓國有土地的宗數、面積分別占總宗數和面積數的98.97％和96.2％。招標拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮用地總量的5％，在全國范圍內有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。
據審計署調查，低價出讓國有土地使用權、違規減免地價在鞍山、濟南、深圳三城市中有明顯體現。三城市2000年與2001年兩年共違規減免、低價出讓國有土地使用權26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價出讓金額8.39億元。據一位參與該項審計的官員透露，審計署在深圳共抽查了127份協議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計發現的違規地價協議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價計算的15.22億元低7.52億元。
三、政府職能嚴重越位
根據市場失靈理論，政府應在以下幾個方面發揮作用：提供公共物品或服務；校正外部效應；維持有效競爭；調節收入分配；穩定經濟。政府應從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經濟行為合為一體，政府職能嚴重越位，容易產生以下問題：
1．政府尋租
目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經濟發展水平呈正相關。農用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發展壯大本地經濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農民的土地，低價提供給開發商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發政府的土地違法活動。目前，各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。
2．政府官員尋租
(1)追求政績。根據政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利
潤的含義，他們追求的往往是規模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強調GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程。現行的土地征用制度成為他們達到上述目的重要手段。憑借征地權，隨意圈占農民的土地，或者用于房地產開發，或用于招商引資，或者用于建造超標的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業用地的地價才2～3萬元。
(2)追求個人經濟利益，滋生腐敗現象。1993年《深圳法制報》報道，僅在1993年上半年，深圳市經濟罪案舉報中心就收到有關部門領導利用土地出讓之機進行貪污受賄的舉報36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報》報道，湖南省長沙市國土局從局長到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報道，在廣西北海“圈地運動”中，貪污受賄人員達123人，其中廳級干部5人，處級干部20人，涉案金額達1.1億元人民幣；1998年《中國土地報》報道，原廣東省常務副省長、省人大常委會副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。
3．企業尋租
企業尋租就是企業為了獲得盡可能多的價格低、質量優的土地所采取的行動。企業的尋租活動，不但會扭曲土地資源的配置，而且會損害分散的消費者、尋租行為的失敗者以及沒有進行尋租的企業的利益。對消費者來說，尋租企業會把其尋租成本加入產品成本中，從而強加給消費者；對于其他企業來講，他們為了從政府手中獲得更優惠的土地，必然會開展尋租競爭，引發第三方資源配置的扭曲。
四、管理缺乏科學性
1．管理模式倒置
征地的審批權在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進行審核，往往依賴報件進行審批，審批流于形式；具體的操作和監督在地方各級政府，不利于調動地方對違規占地的監督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現實中，一些地方政府違法先提供土地建設用地使用權，后辦理土地征用審批手續。征地審批不及時是造成上述現象發生的原因之一。
2．職能交叉重復，權力分配不合理
土地利用的規劃，農用地轉用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復，而且審批權都集中在中央和省級土地管理機關，權力分配不合理，不利于地(市)和縣級土地管理機關職能的發揮。土地利用規劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權可以放到中央和省一級的土地管理部門；農用地轉用必須符合規劃和計劃的要求，其審批權可以放在低一級的土地管理機關——地市級土地管理機關；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機關行使。這樣合理劃分土地利用規劃、土地利用計劃、農用地轉用和征地的作用及其審批權，有利于充分發揮各級土地管理機關的作用。
3．交易費用高
所有征用土地的報批要到中央和省級土管部門；涉及農用地的要辦理農用地轉用審批手續，征地審批手續；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個過程中不僅程序多手續繁瑣而且浪費了大量的人力、物力和財力。
五、政府的宏觀調控機制難以實現
論文關鍵詞：農地征用,補償,分配
一、分配問題
1、法律不完善
我國《憲法》只有第10條第三款中規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。而涉及土地征用后的補償分配，并沒有給出相應的法律規定。《土地管理法》中，關于農地征用補償除了第48條規定“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”以及第49條“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用。” 以上規定了在征地補償方案問題上必須堅持公正公開的原則，補償到戶不得以任何理由侵占征地補償費用的基本準則。而具體的實施辦法《土地管理法》在第47條規定：征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。由此可以看出土地征用補償關于集體和個人的部分的分配問題從土地管理法上并沒有明確指出解決方案。只是籠統的規定了補償標準的如何確定，涉及征地補償分配的問題，《土地管理法》并沒有做陳述。上述的法條對于征地補償的分配并沒有直接的指導意義。
2、制度不合理
《土地管理法》第47條詳細規定了征地補償款包括：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中由于農村土地歸集體所有，所以按規定征地的土地補償費不得直接分配給個人。由此可看出：一是農地征用補償款的分配權不明。土地征用補償款是集體所有的公共財產，集體組織的任何人對其都沒有處分權，但集體組織對其具有處分權，因此土地征用補償款具有集體處分性，只要集體組織形成一致的處分決議就可以對集體財產進行處分。他的處分最高決策機構是全體村民會議。但是沒有一個明確的制度保障，而作為村民自治組織體系中的群眾自治代表村委會和集體經濟組織，越權代表集體行使處分權。這就導致了一系列的農村集體代表的農村權勢階層，為了一己私利而留置過多的土地補償款，甚至挪為私用。二是集體經濟組織內部分配也有難題。農村集體所有的果園、林地、魚塘、荒山、荒溝、荒地、荒灘、村莊道路、企業占地、其它隙地等土地資源的土地補償費和安置補助費歸集體經濟組織所有，如需分配，該集體經濟組織成員人均享有分配權額。這里就涉及了農村集體經濟組織的土地被征用后的分配問題，由于部分村民因各種原因并沒有承包土地進行生產經營，而是加入了集體經濟組織以出賣勞力的方式進行生產生活。當土地征用以后很可能因此失去生活來源，丟掉工作。所以這里需要分配安置補助時，需要考慮他們的利益。而村集體經濟因土地征用后，若是消亡對于整個集體的經濟發展又有影響，因而它也需要留有補償組織其他生產活動或是轉投其他方式發展。這里在轉行后很可能原有的經濟組織中的個人會因為再沒有用處而被迫離開集體經濟組織，二者就產生了利益沖突。分配上的簡單規定“如需分配，該集體經濟組織成員人均享有分配權額”就不能很好的解決這一問題。
3、監督不完整
由于補償分配的制度由政府制定，合理性并不受社會監督，農民和村集體只能被動接受。加上留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督，導致實施管理不規范，甚至不按法定程序落實補償安置，在法律上又缺乏追究法律責任的規定；征地費用的收支管理更缺乏必要的監督，這些都導致違法違紀現象時有發生。
二、解決對策
1、完善立法
一是從法律上確定集體分配土地征用補償費的原則。集體分配的土地征用補償費應該按照以下原則進行：社區成員分配原則即只要在本集體經濟組織內取得成員資格，就應當取得土地征用補償費分配權；將司法解釋中的民主議定原則和合法性原則添加到土地管理法之中；堅持集體、個人利益相均衡原則；堅持權利、義務相一致原則。從法律上將上述原則確定下來。二是從法律上規定集體分配土地征用補償費的程序。將土地征用補償費的集體分配程序用法律方式確定下來。建議增加：成立分配組織；擬訂分配方案（包括參加分配人員、數額、程序、時間）；召開村民會議。從法律上確保分配的透明度。
2、完善制度
村集體行使的是服務農民和貫徹政府對農業生產的宏觀調整規劃到具體施行的組織。土地被征用，村集體土地所有權喪失，村組的權力相應也會因此而弱化，但是村組的組織形式仍然存在。村集體仍然需要考慮整個村集體的發展和村民的公共利益，村集體和村民并不是對立的兩個方面而是相輔相成的關系。因而土地征用并不僅僅損害的是農民的利益，影響農民的生產生活，村集體對于公共事業的發展也會受到影響。所以在補償方面必須處理好這二者的關系。堅持保障農民的補償到位和村集體正常工作和公益事業能繼續開展并重的原則。公共事業的范圍問題也必須明確，才能使得村集體留有補償款的使用透明化，減少村集體留有部分的挪用和私吞的可能。而要確定下來必須明確確定標準，由于征地后村民的正常農業生產生活會受到各種影響，所以補償款預留公益事業的部分就必須優先用來改善和維持村民的正常農業生產生活。相反如修建村民娛樂設施等等的問題就不應該被優先考慮。所以應該優先確定公益事業的范圍：村級公路橋梁的建設、征地農民生活補貼救濟等。
3、加強監督
在分配過程中，每一部分涉及村民和村集體的分配都必須讓全體村民知曉，而且對于有異議的部分，村民有權向上一級政府進行質詢，對于村民不理解的部分必須有專業人士進行指導，確保每個村民對于涉及其土地被征用后的補償分配情況切實了解。一是指導村民委員會或村民小組，通過合法的程序，制定出符合法律規定的征地補償款分配方案，以防止濫用自治權力現象的出現。二是組織成立聯合督查組，以檢查各鎮、村、組對被征用土地補償安置費的分配和使用情況，加強征地后的監督檢查工作力度和對征地工作各環節的社會監督。
由于我國特色農村土地制度和國家土地政策的發展。我國的土地政策是農民本位取向，總體的改革取向是強調農民的土地權力，逐步弱化村集體的土地權力。而集體土地所有權并沒有消失，村民的土地權利在土地征用中受到侵害，同樣也是對集體土地所有權的侵害。且村集體取得的補償份額也是為了村民公益事業的發展。因而二者在土地征用補償上面的利益大體上是共同的，所以在解決二者農地征用補償的分配問題應該且必須合理解決，切實維護好農民的實際利益和保證農地征用后農村的正常發展。不得將二者的利益對立，一切以維護村民利益和村集體公益事業的發展完善，從而能更好的維護村民的利益。
【參考文獻】：
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關鍵詞：電網，建設項目，招投標報價
“十一五”期間，隨著我國社會經濟持續快速發展，帶動用電需求高速增長，電網發展不斷提速，構建和諧社會和建設“兩型一化”，對“十一五”期間電網工程建設提出了更高的要求。目前電網發展正處于一個“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”并存的關鍵階段，隨著工程建設項目數量猛增，設備供應緊張，價格不斷上漲，征地補償費用攀升，受征地、拆遷等外部因素的影響越來越大，導致電網工程造價上升，對電網建設與發展造成較大影響。在國家嚴格控制工程造價的大環境下，擠占了施工單位建筑安裝費用，對施工企業微薄的利潤空間進一步擠壓，甚至有些工程嚴重虧損，影響到施工企業的生存和發展。
在工程投標過程中，投標報價是整個過程的核心，報價過高，則可能因為超出“最高限價”而丟失中標機會；報價過低，則可能因為低于“合理低價”而廢標，或者即使中標，也可能會給企業帶來虧本的風險。在市場競爭如此激烈的今天，施工企業為在市場中站穩腳跟，捕捉市場轉瞬即逝的契機，再追求利潤最大化的同時，又想保證報價的競爭性，那么不平衡報價法無疑是施工企業首選報價策略之一。筆者結合工程投標實例，針對報價技巧在電網工程投標中的應用談如下看法。
1 投標者考慮的因素是否全面
投標單位在領取招標文件、圖紙和有關技術資料后，應仔細閱讀“投標須知”，它是投標單位投標時應注憊和遵守的事項。另外，還必須認真閱讀合同條件、規定格式、技術規范、工程量清單和圖紙。為了編制好投標文件正確確定投標價格，以取得投標的勝利投標者還應考慮并掌握以下方面的情況:
(1)國家對招投標工作的法規、制度、方針、政策；
(2)國家對招標項目的定價原則、收費標準及相關管理規定；
(3)各招標業主及其委托的設計單位對電網建設項目的基本定價原則，概預算編制程序和方法，包括項目所在地的裝材、地材價格，各地關于征地、青苗賠償及房屋拆遷、林木砍伐的大致賠償標準；
(4)各個主要招標業主的主要情況包括該業主近期及近幾年內電網建設項目的規劃、規模、計劃安排等；
(5)電網建設項目近幾年的工程造價水平和發展趨勢；
(6)近幾年內各個電網建設項目投標中標的報價水平以及其它各個投標單位的報價趨勢和分析；
(7)投標單位參加各個電網建設項目投標的報價資料及其分析材料；
(8)投標單位的投標策略及市場定位。
2 投標單位的成本管理影響報價決策
影響報價決策的主要原因有6個方面：
(1)缺乏成本競爭意識，市場應變能力差。企業在經營決策時，忽視最基本的市場調查缺乏最基本的成本管理意識，導致大量的無效成本增加.給企業造成嚴重的經濟損失。免費論文。
(2)成本管理意識淡薄。有的企業受一成本無法再降低”的思維定式的束縛，習慣于按傳統思想觀念想問題、辦事情，靠完成產值，擴大投資，謀求業主多計價來實現成本盈利。忽視了企業是以追求利潤最大化為目標的經濟組織，以及企業的成本管理具有追求極限的基本特征。
(3)成本管理在企業中的地位嚴重削弱。
(4)成本核算體制不適應市場經濟的需要。免費論文。
(5)成本管理的內容不全面。
(6)成本管理的方法落后。總之，市場經濟是利潤經濟，任何一個企業都把實現利潤的最大化作為企業生產經營的直接目的。如何準確地確定投標報價，爭取更多的市場份額，為實現這個目的就必須作好成本控制，加強企業管理水平，采取積極有效的手段和措施，運用先進管理方法，推行技術進步，提高市場競爭能力。能否有效控制好成本決定了一個工程項目能否盈利的關鍵也是投標報價決策時確定報價的決定因素。
3 風險共擔原則的偏差也直接影響投標報價
現行的招投標機制雖然已經較為完善.但任何事物都是一分為二的.招投標工作也不例外，其中之一便是風險共擔原則的偏差，使投標單位承擔了遠比業主大得多的風險.從而影響粉投標報價的價格。
(1)優質應優價。現在不少招標業主在招標書中，都對工程項目的質量目標提出了很高的要求。如:工程質量必須達到“優良”、“達標投產”，有的要求創“精品”，甚至“國優、部優”等等。眾所周知，要確保工程的高質量，投標單位無論在施工組織方面還是在原材料采購及配制方面，以及檢驗檢測方面，都要投入更多的精力，花費更多的費用。免費論文。而這一部分超出正常質量標準所花費的費用，在投標報價中基本上得不到反映，因而無從補償。過高的質量要求，加大了投標單位的成本投入，越來越多的擠占了其利潤水平。不過隨著市場經濟的發展，競爭機制的進一步完善，一些業主已經開始對做到“優質工程”、“零缺陷工程”的投標單位實行加分，并逐漸加大對企業資信評分的力度同時把重點防在質量、安全和重合同守信用上，這也是對優質應優價的具體體現。
(2)物資供應問題。多年來，所有招投標項目或者一些計劃項目，業主無一例外地將設備、主要材料，甚至是地方材料的采購供應權死死捏在自己手中投標單位僅能得到很少部分的零星材料的供應。這在某種意義上是迫使投標單位將自己的總承包資格降為勞務承包資格，變成了勞務輸出單位和技術勞務公司。長此以往，對投標單位正常的生存發展將十分不利，全是肯”骨頭“，勢必造成投標單位越來越“瘦”、越來越“窮”，別說加大科技投入、擴大再生產，基本的再生產能夠保證就不錯了。
4 落后的定額水平和復雜的建設環境
落后的定額水平表現在人、材、機等方面的定額水平與不斷發展變化的市場價格之間的差距和建設場地費用的計取與實際賠償標準的差額。而建設要求的提高主要表現為建設項目在環境保護、水土保持，以及相關土地、林業等各方面法律法規的健全和標準要求的不斷提高，很多規定為一票否決，而且要求高，辦理手續繁雜費工費時目前的定額一體系定額水平是否已經完全涵蓋一這些新的標準的要求，相關費用是否能夠完全計取，這些增加了包括業主的項目建設成本和成本的不確定性，因而對投標報價的確定造成影響。
5 結束語
綜上所述，施工單位投標競爭是企業之間綜合素質的競爭，它的勝負不僅決定于投標者的技術、設備和資金等實力的大小，更決定于投標策略和方法的正確性、預見性，同時也非常講究技巧，只有在投標工作中認真總結這方面的經驗和教訓，深刻剖析，不斷探索才能在僧多粥少的工程投標中取得勝利。
【參考文獻】
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