時間：2022-05-15 13:27:33
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法官履職報告，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、目的意義
通過主審法官的選任，推行法官員額制，把具有較強審判業務能力和水平，具有良好職業道德和進取精神的法官選撥到主審法官這一重要的崗位上來，充分挖掘現有審判資源的潛力，調動法官的工作積極性，實現責權利的有機統一，進一步提高審判工作的質量和效率，形成新的公正、高效、有序的審判運行機制。
二、選任主審法官的基本原則
1、依法實施原則；
2、公開、平等、競爭、擇優的原則；
3、責、權、利相統一的原則；
4、優勝劣汰，動態管理的原則；
三、主審法官的任職條件
主審法官應同時具備以下條件：
1、遵守憲法、法律和本院規章制度，嚴守審判紀律，嚴格依法辦事，秉公執法，清正廉潔，具有良好的職業道德。
2、已通過國家司法資格考試并符合法官任職條件，或者系本院審判員。
3、有較豐富的審判實踐經驗，能夠運用所掌握的法律專業知識解決審判工作中的實際問題；能夠熟練主持庭審活動，并有較強的語言表達能力和文字寫作能力；能夠規范、熟練地制作法律文書。
4、所承辦案件無重大差錯，無違法違紀行為。
5、身體健康，能夠勝任審判工作。
6、具有一定的組織協調能力。
四、領導機構
主審法官選任工作由本院黨組統一領導、組織、實施，在云南省高級人民法院政治部、玉溪市中級人民法院政治部、縣人大、縣紀委，縣組織部、縣政法委的參與、指導、監督下開展工作。
五、主審法官的職數
按縣人民法院所擔負的三大審判任務，主審法官分為刑事主審法官，民事主審法官，行政主審法官三類；全院設主審法官的職數為8名，其中刑事主審法官2名，民事主審法官6名，行政主審法官由主審法官選任領導小組從民事主審法官中指定一人兼任；院長、副院長、審委會委員、庭長、副庭長非經考試任命，不享受主審法官待遇。院長、副院長、審委會委員、庭長、副庭長擔任主審法官的，每年承辦案件數不得低于同類主審法官的平均辦案數。
六、主審法官的選任程序
1、設立第一任主審法官選任領導小組。由院長業寧州任組長，政治處主任周明全任副組長，副院長王洪波、周汝康、王海明任組員，組成第一任主審法官選任領導小組。
2、確定主審法官員額并公布。第一任主審法官的職數為8名，分為刑事主審法官和民事主審法官兩類。其中：刑事主審法官2名，民事主審法官6名，行政主審法官由主審法官選任領導小組從民事主審法官中指定一人兼任。
3、報名。除院領導外，凡本院審判員均須報名參加選任；已通過國家司法資格考試并符合法官任職條件的人也可報名參加選任。
4、資格審查。由報名者填寫報名表，由主審法官領導小組公布報名和資格審查情況。
5、業務及綜合素質考試。主審法官考試分為業務素質考試、邏輯思維和口頭表達能力考試、庭審能力考試、公文寫作能力考試、裁判文書寫作能力考試共五場，總分100分。若報名參選人數達不到2比1的比例，在不違背《通海縣人民法院主審法官選任工作實施細則》規定的選任主審法官基本原則的前提下，可由主審法官選任領導小組根據實際情況另行制定考試辦法，對考試內容和形式作適當調整。
①業務素質考試。刑事主審法官主要考刑法、刑事訴訟法、刑事證據理論及相關司法解釋；民事主審法官主要考民法通則、婚姻法、合同法、繼承法、民事訴訟法、民事訴訟證據規定及相關司法解釋。占總分的40%。由省高院政治部負責出題和評分，由市中院政治部負責監考。
②邏輯思維和口頭表達能力考試。收集一定數量的題目，內容涉及案例、政治、外交、文化娛樂、同事關系、上下級關系、婚姻家庭、倫理道德等方面。由應試者抽簽定題后，考慮5分鐘，即席發表對問題的看法。考評組對應試者的思維敏捷性、社會生活經驗、邏輯思維能力和口頭表達能力作出綜合評價，占總分的10%。考評組成員由市中院政治部從本市兩級法院中指定五名優秀法官，會同本縣人大、紀委、組織部、政法委各一名代表，共九人組成。
③庭審能力考試。選擇一部分本院受理的案件，由應試者開庭審理并公開當庭宣判。法庭審理結束，由考評組對應試者主持法庭審理的能力、庭審技能、感染力、語言表達能力等綜合素質進行評判，占總分的20%。考評組成員由市中院政治部從本市兩級法院中指定五名優秀法官，會同本縣人大、紀委、組織部、政法委各一名代表，共九人組成。
④公文寫作能力考試。由應試者自定題目，寫一個工作報告、工作總結或工作方案，占總分的10%。由省高院政治部負責評分，由市中院政治部負責監考。
⑤裁判文書寫作能力考試。第一，選一個案情復雜、事實和適用法律爭議較大的案例，制作一份判決書；第二，選一個案情復雜，但事實和適用法律爭議不大的案例，制作一份判決書；第三，選一個案情簡單、事實和適用法律都無爭議的案例，制作一份判決書。通過以上三個判決書的綜合得分，作為評定應試者裁判文書制作能力的依據，占總分的20%。由省高院政治部負責出題和評分，由市中院政治部負責監考。
6、公布考試分數。
7、根據考試、考核、考察情況，公示擬任名單。
8、公布選任結果，辦理任職手續。
9、由本院院長頒發任命書。
七、時間安排
為加快推進以員額制為方向的法官職業化進程，通海縣人民法院第一任主審法官選任工作定于2003年9月1日起正式開始組織實施，于2003年12月31日前結束選任工作，當選的主審法官于2004年1月1日履職。報名及考試的具體時間另行通知。
八、第一任主審法官的履職期限
通海縣人民法院第一任主審法官的履職期限為三年，從2004年1月1日——2006年12月31日。履職期限內的主審法官擁有主審法官職權，履行主審法官職責，享受主審法官待遇，承擔主審法官責任。
九、主審法官的職權
1、獨立審判權。主審法官擁有獨立審判案件，不受任何非法干預的職權。在獨任審理的案件中，主審法官對最終的裁判結果有決定權；在合議庭審理的案件中，主審法官有獨立發表個人意見的權利；在審委會討論案件的過程中，主審法官有保留個人意見的權利。
2、組織管理權。主審法官有權組織本審判單元的審判管理工作，有權指令法官助理完成庭前的準備工作和庭后的善后工作，有權安排書記員的工作。
3、考核建議權。主審法官有權考核法官助理和書記員的工作，并有權建議獎懲、晉升或處罰法官助理和書記員。
4、主持庭審權。獨任審理的案件，一律由主審法官主持；合議庭審理的案件，一律由主審法官擔任審判長。
5、簽發文書權。非經審委會討論決定的案件，一律由承辦的主審法官簽發法律文書。
6、建議討論權。在本轄區有重大影響的案件，合議庭意見有重大分歧的案件，承辦案件的主審法官有權按多數人意見作出決定，或者依法報請分管院領導提交審委會討論決定。
十、主審法官的責任。
1、獨任審理的案件，由主審法官對案件的審判程序，確認事實和裁判結果依法承擔責任；
2、合議庭審理的案件，由合議庭對案件的審判程序，確認事實和裁判結果依法承擔責任；對于應由合議庭承擔責任的，擔任審判長的主審法官應承擔主要責任，堅持正確意見的主審法官可免除責任。
3、由審判委員會決定的案件，獨任審理的主審法官或參加合議庭的主審法官有過錯的，視情況確定責任。
4、主審法官在審判工作中，違反法律、法規、審判紀律且造成一定后果的，應當根據《最高人民法院關于人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《最高人民法院關于人民法院審判紀律處分辦法（試行）》、《最高人民法院關于嚴格執行〈中華人民共和國法官法〉有關懲戒制度的若干規定》和其他有關規定承擔相應責任。
5、由于主審法官對法官助理、書記員管理不嚴，指導不力，監督失控，致使法官助理、書記員在審判工作中犯有重大過錯，除由本人承擔責任外，主審法官視情況承擔相應責任。
6、主審法官應按期完成分管院領導交辦的其他工作，拒絕工作或消極應付工作的，按不履行工作職責從嚴論處。
十一、主審法官的免除
1、因任期屆滿而免除的；
2、因主審法官自身過錯的法定原因被免去法官職務的；
3、因違法審判受到黨紀、政紀處分的；
4、因在審判工作中有重大過錯，并造成嚴重影響的；
5、因在法官年度工作考核中被確定為“不稱職”的；
6、因身體狀況難以繼續履行主審法官職責的；
7、因本人提出辭職，并被批準的；
8、因工作需要調離審判崗位的；
9、其他不宜擔任主審法官事由的；
因第2至第4項所列情況，被免去主審法官職務的，三年內不得再參加主審法官選任。
十二、主審法官的補缺
1、主審法官實行三年一屆，每任必考的制度；
2、因任期未滿，有主審法官中途辭職、免職或調離的情形發生時，主審法官領導小組可以本屆主審法官考試排名為序，依次替補；補缺的主審法官，履行主審法官職責，承擔主審法官責任，享受主審法官待遇。
3、補缺的主審法官任期為本屆未滿的期限。
4、因特殊原因未依次替補，而由主審法官領導小組指定的主審法官，履行主審法官職責，承擔主審法官責任，不享受主審法官待遇。
十三、主審法官的待遇。
1、政治待遇：被選任為主審法官的，在部門領導職務空缺時，作優先考察人選。
2、經濟待遇：（1）主審法官享受一切正常的工資職級待遇；（2）按《第一任主審法官崗位責任制考核辦法》考核合格的主審法官，可享受每年1.5萬元的崗位責任津貼。
現在，我代表大慶市中級人民法院向大會報告工作，請予審議，并請政協委員和列席的同志們提出意見。
一、法院工作在市委的正確領導下，在市人大法律監督和政協民主監督下，全市法院深入貫徹市委七屆七次、八次全會精神，認真執行市八屆人大會議決議，緊緊圍繞“為大局服務、為人民司法”的工作主題，扎實推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔司法三項重點工作，全面加強法院審判、執行工作和隊伍建設，為維護社會和諧穩定、促進經濟發展、保障民生提供了有力的司法保障和優質的法律服務。
（一）以執法辦案為首要任務，努力提高案件質量和審判效率
依法受理各類案件40584件（含舊存1040件），審結39031件，綜合結案率96.2%。二審發改率0.53%，為全省最低。結案標的額為23.1億元，同比上升8.5個百分點。發揮刑事審判職能作用，打擊犯罪，維護社會穩定。審結一審刑事案件2877件，做出有罪判決4213人，結案率98.5%。認真落實“寬嚴相濟”的刑事政策和《人民法院量刑指導意見》，正確把握寬嚴的范圍和幅度，使刑事案件的量刑更加規范。判處五年以上有期徒刑、無期徒刑及死刑423人，占10%。判處拘役、管制、緩刑、免予刑事處罰及單處罰金刑2376人，占56.4%。宣告無罪2人。發揮民事審判職能作用，促進經濟發展、社會和諧。依法審結民商事一審案件25771件，結案率95.8%，解決訴訟標的額近11億元。發揮行政審判職能作用，支持監督依法行政。審結行政一審案件182件，結案率100%。辦理行政非訴審查與執行案件530件，執結標的額185萬余元。發揮審判監督職能作用，維護司法權威。審結各類再審案件854件（其中減刑、假釋案件693件）。發揮執行工作職能作用，保護當事人合法權益。深入開展創建“無執行積案先進法院”和“委托執行案件專項清理”活動，執結各類案件6822件，執結率97.7%，同比上升3.5個百分點；執結標的額10.6億元，同比上升39.5個百分點。加強立案工作，保障合法訴求。日常接待當事人上訪2013人次，院長接待日接訪690人次。辦結市人大、政協等上級機關交辦、轉辦的案件38件，辦結率100%。開展了“集中清理涉訴積案”活動，對12月31日前尚未息訴罷訪的186起積案進行了集中清理，現已辦結160件，辦結率86%。已辦結的積案中，息訴率達到81%。
（二）以司法為民為最高追求，努力提高服務意識和工作水平
把服務大局作為一切工作的出發點和落腳點，及時貫徹落實市委會議精神，結合會議內容研究謀劃法院工作要點，努力使審判工作與市委思想上同心、目標上同向、工作上同步。制定了《關于為大慶城市化和城市現代化建設提供有力司法保障和優質法律服務的若干意見》，對全市法院服務大局工作進行了有力的指導和推動。開展了“訪企業、提建議、促發展”活動，法官參與走訪500余人次，走訪企業80余家；向機關企事業單位提出司法建議300余項，其中有210余項被相關單位采納。對涉及我市重點項目、重大在建工程、特殊群體的案件開辟綠色通道，為大慶市重點項目建設提供了優良的司法保障。把人民滿意作為檢驗工作得失成敗的根本標準，牢固樹立“和諧審判、案結事了”的司法理念，對有條件的民商事、行政以及刑事附帶民事案件，盡可能地使用調解、協調、和解的方式來處理，民商事一審案件調撤率達到85%，同比上升9.7個百分點；刑事自訴案件和刑事附帶民事案件中以調解撤訴方式結案的占84.8%，行政案件以協調方式結案的占45.1%，執行案件和解率達到36.1%。按照市委的要求和部署，不斷完善“六調聯動”機制，加強人民調解窗口和法律援助窗口建設，使近千件糾紛通過訴訟外渠道得到解決。全面落實司法救助制度，對確有困難的當事人依法減、緩、免收訴訟費328.2萬元，指定辯護83人次，發放司法救助專項資金145萬余元。
（三）以隊伍建設為根本保障，努力提高法官素質和職業形象
深入開展“人民法官為人民”主題實踐活動，組織法官認真學習領會科學發展觀、“三個至上”重要思想和人民法官核心價值觀的科學內涵，增強了對司法大局觀、司法能動性和司法人民性的理解與認同，牢固樹立了公正、廉潔、為民的司法理念。制定了多類別、多層次的教育培訓規劃，組織法官參加續職培訓及各類專項培訓共計11期421人次；以文書講評、庭審觀摩、崗位培訓等方式培訓法官900余人次，增強了教育培訓的有效性和實用性，兩級法院有10人完成了在職研究生的學歷教育，有19人通過了國家司法考試。堅持“干凈、干事”的用人原則，落實上下級法院法官雙向掛職鍛煉和專家型、復合型法官重點培養工作，并在市委的領導和市政府的支持下，通過公務員考試、公開選調法官、引進人才等方式招錄工作人員80人，健全完善了選人用人的體制機制。加強紀律作風整頓，把紀律作風建設與治庸、治懶、治散緊密結合起來，注重從具體事情抓起，從典型事例抓起，機關面貌煥然一新，隊伍戰斗力進一步增強。推進法官廉政建設工程，設立了專職廉政監察員辦公室，負責日常的質效監督考評工作；開展了“萬件案件大評查”活動，對以來上級法院發回重審、
改判等六類案件進行了嚴格評查，針對發現的實體和程序問題制定了切實的整改措施；加大了對違法違紀問題的查處力度，處理違法違紀人員4人。
（四）以規范管理為主要抓手，努力提高管理層次和司法效能
深入開展“司法管理年”活動。在審判管理方面，完善了《審判流程管理期限控制標準》、各類案件審理操作規程等16項制度，加強了審判流程管理；設定了一審發回重審率、生效案件改判率等十余項評價指標，全面、客觀、公正地評價法官業績，加強了審判績效管理；定期開展庭審考評和法律文書評查，建立起常態化的案件質量評查機制，加強了審判質量管理。在隊伍管理方面，設計崗位規范121個，開展了崗位工作紀實，實現了對崗位履職情況的全面記錄和綜合考評；對工作績效進行季考評季通報，年終按序列排名，考評結果與立功受獎、學習培訓、晉職晉級緊密結合，產生了積極的激勵約束效應。在政務管理方面，繼續開展重點調研課題研究，圍繞司法管理改革、適用法律情況和當前社情民意確定重點調研課題14個，充分發揮調查研究服務司法決策、服務科學發展的基礎作用；全面提高宣傳層次和水平，在省市新聞媒體開辟了“審判傳真”等4個專欄，在各級新聞媒體發稿2027篇，樹立了人民法院和人民法官的良好形象。“全省三項重點工作暨司法管理年活動推進大會”在大慶市召開，市法院規范化管理的經驗得到了省法院的充分肯定。
（五）以接受監督為基本途徑，努力推進司法公開和司法民主
全市法院自覺接受人大法律監督、政協民主監督以及檢察機關和社會各界的監督。堅決執行市人大及其常委會的各項決議、決定，積極配合各級人大常委會開展的專項調研、執法檢查等活動。暢通民意溝通渠道，召開人大代表、政協委員、律師代表及當事人代表座談會24次，主動邀請人大代表、政協委員旁聽庭審和跟蹤參與執行案件46件。及時全部的辦結省、市人大督辦案件25件。受理檢察機關
抗訴案件59件，審結37件，其中改判、發回和調解21件。提高人民群眾的司法參與度，全市人民陪審員參審案件3725件。高度重視人民群眾和社會各界針對法院工作提出的意見和建議，以文件形式回復人大代表、政協委員的建議3件，并針對反饋的各類問題，制定了《關于進一步規范審判執行工作的若干意見》，就兩級法院存在的不規范環節和不透明程序進行整改，保障了人民群眾對司法活動的知情權、參與權和監督權。
全市法院共有16個集體、15名個人獲得省級以上榮譽，市法院被評為全國法院文化建設示范單位，市法院民二庭被最高人民法院、授予“青年文明號”稱號，讓胡路區法院邢海東同志被最高法院評為“全國清積工作先進個人”。上述工作成績的取得，得益于市委的正確領導和人大、政協的監督，得益于市政府和社會各界的關心與支持。在此，我代表全體法官及工作人員向各位代表、委員、社會各界和全市人民表示衷心的感謝！
在總結成績的同時，我們也清醒地看到，兩級法院的工作還存在一些不容忽視的問題。一是在服務大局方面，把各項工作放在經濟社會的大局中去謀劃、去思考的意識還需加強。二是在審判工作方面，上訴率較高以及隱性超審限等問題還不同程度存在。三是在人員素質方面，部分法官不適應審判工作新形勢的要求，司法觀念滯后，工作方法簡單，不善于辨法析理、細致耐心地做群眾工作，個別案件久審不結、久調不結、久執不結，人情案、關系案仍有發生。同時壓力大、法官配置不合理、精英化法官數量嚴重不足仍然是制約法院自身發展和影響司法公信力的主要矛盾。對這些問題，我們一定高度重視，采取切實有效措施，認真加以解決。
二、2011年工作意見
為卓有成效地服務于全市經濟社會的發展建設，2011年全市法院工作的指導思想是：以十七屆五中全會精神為指導，以科學發展觀為統領，緊緊圍繞市委的工作部署和全市經濟社會發展大局，認真做好社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，高度關注經濟社會發展的新變化，高度關注人民群眾日益增長的新需求，高度關注影響社會和諧穩定的新問題，以更新的理念、更強的能力、更高的水平、更好的形象做好以審判為中心的各項工作，實現結案率、執結率、調撤率穩步上升，上訴率、二審發改率、發生率逐步下降的“三升三降”工作目標，為大慶科學和諧跨越發展和城市現代化建設，為實現市委提出的五年翻一番的目標，提供更全面、更有力、更優質的司法保障。重點推進以下四個方面的工作：
（一）始終堅持黨的領導，在能動司法方面取得新突破
堅持黨對法院工作的絕對領導，不折不扣地貫徹執行黨委的重大決策、部署和指示。認真負責地向黨委、人大報告工作，主動匯報在隊伍建設、審判工作等方面的重要舉措和突出問題，尋求黨委、人大、政府、政協及有關部門對法院工作的理解和支持。及時辦理黨委、人大、政協交辦的事項以及人大代表建議、政協委員提案，切實加強與人大代表、政協委員的聯絡，自覺接受人大法律監督和政協民主監督。按照人民法院政治性、人民性和法律性高度統一的要求，堅定法院工作的正確政治方向，延伸審判職能，積極能動司法，努力做出對黨負責、讓人民滿意的工作業績。
（二）始終堅持服務大局，在促進發展方面取得新突破
密切關注經濟社會發展大局，及時了解經濟社會發展方向，深入研究經濟社會發展動態，全面把握市委中心工作和重大戰略部署，主動學習、認真貫徹、積極落實，使司法審判始終貼近經濟社會發展需求。加強對個案或類案的剖析和對日常審判執行工作態勢的研判，了解各種可能危及經濟社會發展的法律政策風險，及時向黨委、政府和相關企業提出對策建議。堅持司法為民，全面落實各項司法便民措施，切實做好風險告知、訴訟指導、判前釋明、判后答疑工作，注重化解矛盾糾紛、理順群眾情緒、促進和諧穩定。
（三）始終堅持公正司法，在案件質效方面取得新突破
在確保案件質量和效果的前提下，妥善處理各類矛盾糾紛。嚴格落實審判流程管理、審理期限督辦和通報制度，形成符合審判工作規律的新機制。落實全面、全程、全員調解的措施，尤其要加大立案和庭前調解力度，實現調解結案率和服判息訴率的穩步上升。推進“六調聯動”機制建設，積極探索多元機制、多元方法化解社會矛盾糾紛，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。深入開展“集中清理涉訴積案”活動和“無執行積案先進法院”創建活動，確保當事人訴訟權益高質高效地得到兌現。
（四）始終堅持以人為本，在隊伍建設方面取得新突破
尊法學法守法用法主題法治宣傳實踐活動是貫徹實施“七五”普法規劃的一項十分重要的工作，各級黨委宣傳部門和普法依法治理工作部門要高度重視，切實加強組織領導，突出宣傳重點，創新宣傳形式，強化督促檢查。通過開展主題法治宣傳實踐活動，大力宣傳關于全面依法治國的重要論述，宣傳中國特色社會主義法律體系，推動法治實踐，在全社會形成尊法學法守法用法的濃厚氛圍。
一、突出重點開展主題宣傳實踐活動
（一）突出重點內容。深化“憲法宣講xx行”，實施“憲法入戶”工程，組織開展憲法宣傳月系列活動，推動“全民學憲法”活動不斷深入。貫徹落實《關于加強民法總則學習宣傳的通知》精神，組建民法總則宣講團，編寫制作宣傳資料（片），組織開展學習講座、知識競賽等，廣泛開展民法總則學習宣傳。利用“兩學一做”學習教育、公務員學法用法三年輪訓、領導干部網絡學院學法等載體，發揮各類廉政、法紀等教育基地作用，提高黨內法規宣傳教育實效。
（二）突出重點領域。認真落實《司法行政惠企便民法律服務二十條》，圍繞我省打造“一帶一路”戰略樞紐、“最多跑一次”改革、經濟轉型升級、浙商回歸、“大灣區”建設等重點工作開展主題法治宣傳活動。堅持以人民為中心的發展思想，圍繞保障人民群眾的合法權益，大力加強收入分配、社會保障、教育就業、醫療衛生、食品安全等與群眾生產生活密切相關法律法規的學習宣傳。
（三）突出重點對象。落實《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》，做好國家工作人員特別是領導干部和執法司法人員的法治培訓，健全領導干部學法考法述法制度，實現學法用法全覆蓋。以“法律進機關”為載體，加強機關法治宣傳陣地建設，推進機關法治文化活動。貫徹落實《青少年法治教育大綱》，統籌做好法治課程地方教材的編寫工作，規范學校法治教育課程課時設置，優化課堂教育的內容和形式。貫徹落實《關于加強農村法治建設的若干意見》，進一步發揮農村文化禮堂的法治宣傳作用，加強新當選村（社區）干部、村（居）民代表法治培訓。
二、創新宣傳方式開展主題宣傳實踐活動
（一）加強媒體公益普法。貫徹落實《加強新聞媒體和互聯網公益普法宣傳工作方案》，在新聞網站、政務網站、政務微博、微信等開設法治宣傳專欄。加強普法公益廣告創作，加大公益廣告刊播力度。深入開展“互聯網+法治宣傳”行動，鞏固完善全省新媒體普法矩陣，運用互聯網、移動通訊終端、公共視聽載體等開展“全屏法治宣傳”。加強全省司法行政系統微信塔群“之江法云”建設，暢通信息傳遞渠道，提供政策和法治咨詢快遞服務。
（二）推進法治文化建設。發揮“互聯網+”法治文創聯盟作用，加強法治文藝作品創作，組織開展全省法治文藝匯演。加強法治文化陣地建設，組織開展法治文化示范基地評比。加強車站、醫院、銀行等公共場所法治文化建設，提高法治宣傳覆蓋率。
（三）做好以案釋法工作。落實《關于加強以案釋法工作的意見》，建立各級以案釋法平臺和典型案例庫，組織法官、檢察官、行政執法人員等開展法律解讀。結合“法律六進”工作，通過舉辦法治講座、法律大講堂、法治報告會等，開展以案釋法宣講。做好以案釋法典型案例編輯工作，組織開展典型案例會、優秀案例征集評選等活動。
三、結合法治實踐開展主題宣傳實踐活動
深化法治城市、法治縣（市、區）創建活動，推進區域社會治理制度化、法治化。規范部門、行業依法治理，開展“依法行政示范單位”“文明執法示范窗口”“誠信守法示范企業”“依法治校示范校”等依法治理活動。加強基層民主法治建設，實施民主法治村（社區）創建質量提升工程，健全創建標準，完善創建機制，培育精品示范村（社區）。
四、進一步健全法治宣傳教育工作機制
我市公務員管理處對全市公務員考核工作組織了調研。專門下發了《關于在全市開展公務員考核工作調研活動的通知》。各市（縣）區、市直各部門及時組織自查，回顧總結了近幾年的公務員考核工作的情況，上報了書面匯報材料。接著我們又到宜興市、北塘區、濱湖區、惠山區等進行公務員考核工作實地調研，并召開了部分市級機關公務員考核工作專題座談會。
一、我市公務員考核工作的現狀
總的來看，我市公務員考核工作發展是健康的，考核的內容、標準、程序、優秀比例的掌握，考核結果的兌現等，能按照省、市的有關要求操作。各地各部門在考核工作的方式、方法上，也作了一些有益的探索。
(一)領導重視，擺上位置。提高認識、統一思想是搞好考核工作的重要前提和保證。全市在經過多年考核實踐的基礎上，在貫徹實施公務員法和落實國家、省、市有關考核工作政策規定的過程中，許多單位的領導及公務員管理部門，在認真總結分析考核工作的經驗教訓中，越來越認識到考核工作的重要性。考核工作是公務員管理的重要環節，是檢驗公務員履職情況的重要依據，是單位、部門管理工作的重要體現，是促進機關作風效能建設和公務員隊伍建設的重要抓手。在提高認識的基礎上，各市（縣）區、各部門領導和組織人事部門把搞好考核工作放上重要位置，認真組織，落實措施，堅持考核質量，擴大考核效果。許多單位的主要領導重視考核工作，有的還親自動員部署，抓好每個環節的措施落實。
(二)建立制度，規范考核。建立制度是規范考核工作，提高考核效果的重要措施。《公務員考核規定（試行）》和《省公務員考核實施辦法》的出臺，為全市考核工作制度化、規范化奠定了基礎。多年來的實踐探索，逐步使大家認識到，任何工作僅有制度框架，如果沒有針對性的具體措施和操作方法，就難以堅持和奏效。對此，許多機關部門結合自身的工作性質、特點，研究出臺切合自身實際的考核制度和考核辦法。如濱湖區出臺了《濱湖區區管干部年度考核實施辦法》，對考核對象、考核內容和標準、考核程序、考核結果使用、幾類特殊人員考核等次的確定等五個方面作了進一步的明確，以文件形式下發至區屬各機關單位，規范了區管干部的考核工作。市規劃局為加強平時考核，相繼出臺了《市規劃局機關效能考評辦法》、《市規劃局機關內部管理考核辦法》，把全局工作具體分解為公共工作、業務工作、重點目標、其他工作四部分23項，工作目標的分解細化，使考核工作有了具體內容；同時每季對考核結果進行通報，使機關年度考核有了扎實的工作基礎。市房管局制定了《房管局日常考核規定》。市法院系統建立了法官業績檔案，對法官的職業道德、紀律作風、審判質效指標、庭審能力和調研能力一一存檔，作為年度考核確定等次的依據。市公安局、市地稅局根據攤子大、管轄范圍廣、公務員人數多的特點，將基層派出所、稅務所的工作目標分解落實到人，根據不同業務、不同崗位設置不同的考核指標，在年終對基層所工作目標考評的同時，一起對公務員進行考核，使考核工作更具有目標性和針對性。考核指標量化細化，考核措施注重科學性和可操作性，促進了考核工作的制度化、規范化，使考核工作收到了較好的效果。
(三)定性定量相結合，增強考核的科學性。許多單位在考核實踐中，順應形勢發展變化，不斷創新考核的方式方法，使考核工作常抓常新，具有活力。如有的單位在定量考核的基礎上，將民主測評、民意測驗引入考核之中，在不違背考核程序和基本方法的前提下，個人述職述廉結束后，增加民主測評或民意測驗這一程序；有的在確定公務員考核等次上，廣泛聽取群眾意見，既發揚了民主，提高了群眾參與考核的程度，又便于領導掌握公務員的全面情況，群眾公認程度。團市委在年終考核中，讓基層團干部對團市委機關干部進行測評，擴大了參與民主測評的范圍，廣泛聽取了基層的意見。民主測評、民意測驗的引入，拓展了考核工作視角，使考核工作更全面更科學。
(四)創新考核方法，提高考核效能。要使我市公務員考核工作有較大的轉變，創新考核方法顯得尤為迫切。市委組織部、市人事局積極探索市公務員績效考核考評信息化管理建設。在借鑒省人事廳組織開發的信息化考核系統及兄弟城市經驗的基礎上，與市人才信息與技術服務中心一起，共同研究開發《市公務員績效考核考評信息系統》，8月在市人事局機關試用，在多次聽取各方面意見的基礎上不斷加以改進完善，取得了初步的成效。之后又在10個市級機關試點使用。從試點使用的情況來看，這個系統盡管還有許多地方需要進一步改進和完善，但在強化崗位職責和個人工作目標的考核方面都具有十分明顯的促進作用。
二、我市公務員考核工作存在的主要問題
全市的考核工作在各級領導的重視及組織人事部門的認真組織下，考核工作越來越制度化、規范化。但是，公務員考核工作還存在著一些不盡人意的地方，單位之間的差異較大，這些都影響了考核效能的發揮。
一是認識上還不到位。個別單位的領導和少數公務員，對考核工作意 義的認識未完全到位。有的認為考核工作年年搞，年年都是老一套，少數單位對考核工作的形式、方法缺乏創新，滿足于依葫蘆畫瓢，考核中只圖形式不求實效；有的把考核工作當作是負擔。認識上的偏差影響了考核工作的質量。
二是考核指標體系不完備。目前大多數單位沒有制訂適合自身職能和特點的細化、量化考核指標體系，公務員考核仍然停留在自我總結、定性考核階段。定性考核是一種比較模糊的評價方法，印象和人為因素很大，容易影響考核結果的客觀、公正。
三是考核標準掌握不嚴格。從近五年考核等次分析，全市基本稱職、不稱職等次的比例極低，約占到參加考核人數的0.09%；事實上高比例的稱職以上等次并不能與高素質的公務員隊伍之間簡單地劃上等號。有的領導經常埋怨對公務員管理缺乏措施和手段，公務員之間忙閑不一，工作推諉、扯皮，公務員能進不能出，能上不能下等問題長期得不到有效解決；但又不運用公務員行為規范、紀律、辭退、考核等法律法規，實施嚴格管理，以制度和規定來約束公務員的行為。特別是在對待違紀公務員的處理和確定考核等次上，心慈手軟，抱著息事寧人的態度，大事化小，小事化了，該處分的不處分，該定基本稱職、不稱職的放寬確定等次的標準。有的單位為達到回避矛盾的目的，在確定公務員考核等次時完全依賴民主測評或民意測驗的結果，有的甚至以無記名投票的形式確定優秀等次，這種不以工作實績為基礎，僅憑測評結果確定考核等次的簡單化做法，缺乏客觀性和公正性。由于少數單位掌握的標準不嚴格，采用的方法具有隨意性，挫傷了認真做事的公務員的工作積極性，也影響了考核工作的嚴肅性。
四是考核的激勵作用不明顯。以前有些單位曾將公務員平時考核和年度考核的結果，與單位發放的獎金及目標獎掛鉤，強化了考核激勵作用。由于市級機關實行了統一標準的津補貼，各單位不能再發放獎金，平時考核無法與獎金掛鉤，年終考核的結果雖然與工作性津貼掛鉤，但額度大大降低，與平時考核結果不相關，考核的激勵作用受到一定程度的影響。連續多年考核優秀的公務員，在職務晉升上沒有體現出優先考慮的原則，影響了公務員爭當優秀的積極性。
三、對進一步做好公務員考核工作的思考與建議
規范的考核是實施公務員制度的重要組成部分，客觀公正的考核是激勵公務員盡職干事的導向，嚴格認真的考核是改進機關工作作風、提高機關工作效能的有力措施。因此，不能滿足于現有考核模式和習慣的做法，要不斷解放思想，以開拓創新的精神指導考核工作，不斷探索考核工作新方法、新途徑。公務員考核工作要以科學發展觀、科學政績觀為指導，以上級有關公務員考核規定為依據，建立以崗位職責和部門工作目標完成績效為基礎，以定量與定性考核、日常和定期考核相結合為主要方法，以信息化考核考評系統為依托的公務員考核體系。
（一）在考核內容體系上求突破。由于各機關部門的工作職能不同、崗位職責不同，采用內容籠統的考核目標體系，很難使各單位都達到考核實效。因此，全市各機關部門要聯系本單位實際，拓寬思路，以求真務實的作風，大膽探索適合本單位、本系統，既簡便易行，又切實有效的績效考核方法；要結合市確定的重點目標和部門工作目標，聯系部門職能、崗位職責將工作目標任務分解細化，形成具有自身部門特點的目標考核體系，使考核目標成為公務員盡職的導向，效能建設、部門管理的措施。
（二）在考核方法上求突破。目前大多數單位公務員考核仍停留在定性考核階段，必須逐步向定量考核與定性考核、日常考核與定期考核相結合的方向努力。各機關部門要根據自己的職能特點，把業績量化劃分為若干單元，設定完成日常工作績效和質量的量化值、創新工作量化值、創優工作量化值等，強化業績的量化考核考評。總之，德、能、勤、績、廉等方面能量化的指標盡可能量化，避免考核工作憑印象，評優評先搞平衡的做法。同時，要根據考核目標體系，搞好平時、季度、半年考核工作，發現公務員履職中存在的問題和不足，及時指出糾正，防止年終考核算總賬。總之，做到平時業績考核與年度考核相結合，定性考核與定量考核相結合，建立起以業績考核為導向的績效考核評價方法。
一、主要做法
（一）以社會管理創新為契機，建立新形式下維權工作新機制
調研表明：通過積極整合社會資源，加強與政府部門和社會各界的協調聯系，推動形成維權工作合力，逐步完善了社會化維權工作機制，使維權工作融入全市維穩工作大局。
建立領導機制。在市委重視下，推動建立起市維護婦女兒童合法權益聯席會議，由政法委、公安、檢察院、法院、司法、民政、計生、婦聯等15個單位組成，每年召開工作會議，明確各成員單位年度重點工作任務，推動各部門履職履責，構建起“黨委領導、婦聯牽頭、各方參與、齊抓共管、各司其責”的工作局面。
建立社會聯動機制。推動在市公安局刑偵支隊掛牌成立“110家庭暴力報警中心”和“家庭暴力傷殘鑒定中心”，要求各基層派出所對家庭暴力案件做到“三優先”：優先接警、優先出警、優先救助。在民政局設立“反家庭暴力臨時救助保護中心”，為使遭受家庭暴力侵害的婦女提供臨時性救助場所。在市區8個律師事務所成立“婦女兒童法律服務中心工作站”，每月25日指派律師志愿者到市婦聯機關定期接訪，為當事人提供專業法律咨詢和服務。組建并不斷壯大法官、檢察官、律師三支維權志愿者隊伍，組織他們定期到社區、鄉村，為婦女群眾提供法律咨詢、法律援助等服務；召開維權志愿者座談會，交流維權工作經驗，探討維權工作中的重點難點問題，協調推動有關問題的妥善解決。開展結對幫扶，動員企事業單位和個人，為婦女兒童維權公益事業提供支持，為貧困弱勢婦女辦好事、做實事，提供法律援助和社會救助。
建立基層維權維穩工作機制。2008年以來，市婦聯在全市98個鄉鎮（街道）全面建立“婦女兒童維權服務站”，在基層司法所實行掛牌辦公，建立了“三個統一”（即統一工作標準，統一工作規程，統一納入考評）、“四有”（即有人員、有機構、有牌子、有制度）和“五個一”（即“一間辦公室”、“一條熱線”、“一本臺賬”、“一套制度”、“一支隊伍”）的工作規范，使維權工作網絡覆蓋全市，為預防和化解矛盾糾紛奠定堅實基礎。
（二）以突出自身特色為著力點，把維權工作融入社會管理創新之中
調研反映，各級婦聯注重發揮職能優勢，善于“借臺唱戲”，在維護婦女兒童權益同時，有效的促進社會穩定。
開展源頭維權。配合市人大在全市開展執法檢查和調研，將調研中反映的女職工退休年齡問題、農村外嫁女（離異婦女）土地承包問題、家庭暴力及婚姻倫理道德等突出問題進行疏理，提出解決意見或建議，形成調研報告上報省人大和省婦聯，同時報同級黨委、政府和有關部門。
開展宣傳倡導。利用每年的“三八”維權月和綜治宣傳月“、“6.26”禁毒宣傳日、“11.25”反家暴日、“12.4”法制宣傳日等重要宣傳節點，組織維權聯席會議成員單位開展法律咨詢、法律知識競賽、法制講座等系列活動，組織志愿者“送法進社區、送法進村組、送法進家庭”，擴大法律宣傳覆蓋面。2010年專程邀請省婦聯黨組書記、主席黃紅來我市作《以科學發展觀為統領，全面貫徹男女平等國策》的輔導報告，大力宣傳倡導男女平等基本國策，推動各界更加關注婦女事業的發展，著力營造有利于婦女發展的良好環境。
接待婦女來信來訪。在市縣兩級全部開通12338婦女維權公益熱線，截止目前共接受咨詢150余件次；實施婦聯領導、律師定期接訪和日常工作制度。涇縣自2005年起，堅持實行由縣婦聯干部擔任人民陪審員制度，幾年來，共參與了180多起涉及婚姻家庭、青少年犯罪、侵害婦女人身權益、財產權益等案件審理，在社會管理工作中積極參與，取得一定成效。
實施關愛行動。一是“開展特困救助”。在市委市政府支持重視下，我市于2008年建立特困婦女兒童救助資金。開展對市特困婦女兒童的救助工作。截止目前，共向46位特困婦女兒童發放特困救助資金30.8元；建立起5000余人的巾幗志愿服務隊伍，把立足社區，面向家庭，見諸日常的關愛救助服務送到弱勢群體中。二是實施“女性健康工程”。市縣婦聯每年與衛生部門聯合開展機關企事業單位女職工健康體檢活動，受到良好的效果；在鄉鎮廣泛開展婦科病普查，孕產婦“降消”培訓班、“防艾”知識面對面宣傳教育，為廣大農村婦女提供服務，提高她們的健康水平。郎溪縣作為全國艾滋病防治項目縣，縣婦聯通過培訓、表彰、文藝演出等多種形式開展防艾“面對面”宣傳，收到良好的社會效果。三是“開展愛心幫扶”。組織全市婦女、愛心媽媽及巾幗志愿者為農村留守兒童送書、送毛衣、送愛心，拓展“春蕾計劃”品牌工程，籌措150余萬元資金，資助2095名女童繼續上學，建宣酒愛心書屋2個，使他們感受到婦聯大家庭的溫暖與關懷，促進了社會穩定、家庭平安和諧。
（三）以建設文明和諧家庭為切入點，為社會管理創新增添力量
家庭是社會的細胞，家庭是構建社會文明的基石。發揮婦聯組織在家庭建設中的主導作用，是實現社會管理創新的重要方面。為此，在實際工作中，全市上下聯動，一是開展以“五好文明”家庭為統領的各類特色家庭創建活動，各級共評選五好文明家庭17917戶（市級200戶），平安家庭836戶，“平安家庭示范戶”100戶，將創建“平安家庭”納入社會治安綜合治理創評考核體系，涇縣等縣綜治辦列出專項經費對“平安家庭”示范戶給予獎勵。績溪縣華陽鎮和宣州區澄江辦事處塔影社區分獲全國“平安家庭”創建活動優秀示范區和全國“平安家庭”創建活動示范社區榮譽稱號。省節能減排示范社區和節能減排家庭社區示范點各1個；表彰好母親47名、好媳婦87名、好軍嫂19名。二是開展“雙合格家庭”爭創活動，多次舉辦“爭做合格父母、培養合格人材”家庭教育報告會和“講文明、樹新風、做魅力女人、創和諧社會”大型公益演講會、知識競賽、研討會、文明禮儀講座等等，努力在為國教子，以德育人上引導婦女提升能力，掌握科學的教育方法，為培育合格“小公民”爭當優秀母親。三是倡導健康有益的文明行動。各級婦聯組織能結合改革開放30周年、建國60周年、建黨90周年等重大節點，組織開展“我和我的祖國”百萬家庭讀書征文活動、愛國歌曲大家唱、“黨哪，親愛的媽媽”紅歌賽、紅歌大家唱等多種活動，建立完善婦女文體活動站，適時開展各類健康有益的文體活動，陶冶女性情操，豐富精神生活，引導婦女通過提升修養更好地建設家庭、服務社會。
（四）以引領婦女創業就業為抓手，在參與社會管理和創新中取得新成效
調查顯示，在參與社會管理中，各級婦聯充分發揮服務婦女群眾的作用，廣泛搭建平臺，組織和引領廣大婦女創業就業，積極投身經濟社會建設。
加強教育培訓。與農業、科技、林業等部門聯合舉辦多種形式的農村婦女實用技術培訓班，年培訓人次達萬人，幫助婦女掌握一技之長；聯合供銷部門培訓初級和中級農村女經紀人、女致富帶頭人170（人次）；聯合人社部門開展女農民工、SYB巾幗創業培訓，舉辦創業培訓班36期，培訓后就業3595人，完成女農民工培訓任務1000人。2010年成立市婦聯家政服務培訓中心，共300余名婦女接受家政服務培訓，實現了持證上崗就業。
落實小額擔保貸款財政貼息政策。2009-2010年，全市為141名婦女落實財政貼息貸款1183萬元，帶動近2萬名婦女實現就業。2010年10月，迎接了全省婦女小額擔保貸款工作推進會在我市的成功召開，并在會上作了典型發言。連續三年與金融機構聯合開展“巾幗創業貸款”活動，助推女性創業，幫助婦女解決創業貸款突破2億元；2008年市婦聯積極爭取農村婦女小額信貸連環脫貧資金百萬元，有效解決績溪縣山里佬綠色食品開發有限公司融資需求。
扎實開展“春風送崗位”活動。各級婦聯以每年春節前后和“三八”維權月為契機，聯合人社部門開展“春風送崗位”活動，舉辦多形式招聘會，幫助實現就業1.6萬人。同時在全市命名一批女性創業就業實踐基地，為廣大婦女就業提供指導、咨詢和服務。依托市、縣經濟技術開發區，成立“巾幗創業園”，積極做好“巾幗創業園”企業用工服務工作，把企業用工服務工作作為婦聯組織服務大局、促進婦女充分就業的一項重要工作來抓，采取措施，為企業和社會發展搭建良好的服務平臺。
堅持典型引路。層層開展以“爭先創優建新功，時代巾幗展風采”為主題的崗位建功活動，激勵城鄉婦女提升素質，立足崗位，勤奮敬業，爭做貢獻。對市級以上“巾幗文明崗”、“巾幗示范村”強化指導和督查，結合民生工程，開展“巾幗文明崗與巾幗示范村、農村留守兒童活動室”結對共建活動，組織動員企事業單位為婦女兒童公益事業提供幫助和支持；2010以來評選表彰各類“雙學雙比”、“巾幗建功”先進典型157個；聯合市交通、住建、城管、工商、旅游等部門表彰行業“巾幗建功”先進集體和個人共221個。
二、存在不足
通過實際工作，我們深切地感受到，婦聯組織在參與社會管理創新中，還存在以下欠缺：
1、資源不足，手段有限，需依靠婦聯干部人格魅力、威望，推動創新，推動工作的落實解決；
2、鄉村兩級婦聯干部普遍兼職，精力有限，不能全身心思考、謀劃如何在參與社會管理創新發揮更大作用；
3、創新社會管理方式方法，是社會轉型的必然要求，是一項緊迫而十分重要的工作，一些基層婦聯干部缺乏婦女工作就是社會工作的深刻認識，以及相關知識的掌握，需要加強培訓教育。
三、下一步工作措施
婦聯組織參與社會管理和公共服務是推動科學發展、構建和諧社會、發展社會主義民主政治的本質要求。總書記在今年省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表的重要講話，就如何加強和創新社會管理進行了總體部署，對婦聯等群團組織參與社會管理和公共服務提出了明確要求。下一步，我市各級婦聯組織將在現有工作基礎上，進一步發揮職能優勢，積極探索參與社會管理和創新的工作實踐，為把婦聯組織打造成“堅強陣地”和“溫暖之家”不懈努力。
（一）堅持調查研究，掌握新情況，研究新問題，把握規律性。通過調研，掌握廣大婦女兒童的現實需求，找準婦聯參與社會管理和創新的切入點和突破口，根據婦女群眾的實際需求，確定婦聯工作的創新思路和具體舉措，提高服務婦女的針對性和實效性。當前尤其要把支持婦女創業就業、關愛弱勢群體作為創新的重要切入點，在促進增收致富、維護權益、豐富精神文化生活、提高健康水平等方面為農村留守婦女兒童做好服務，促其發展，真正使她們得實惠、普受惠、長受惠。
（二）堅持重心下移，協調各方力量，切實指導基層做好維權維穩工作。聯合市綜治辦和司法局全力推進婦女維權站納入鄉鎮街道綜治維穩工作中心建設，與綜治工作同部署、同落實、同檢查、同考核，在基層維穩綜治中心的支持下，進一步充分整合綜治、司法、公安、婦聯等多部門資源，按照統一受理，歸口辦理，協調共處原則，重點開展建設平安家庭、開展法制宣傳、調解矛盾糾紛、處理來信來訪、制止家庭暴力等與社會穩定密切相關的工作，努力做到平安工作聯創、維穩隱患聯排、來信來訪聯接、矛盾糾紛聯調、維權服務聯動，確保工作到位、責任到位、維權到位。同時要求在縣以上維權聯席會議成員單位建立“婦女維權崗”。著力延伸婦聯維權工作手臂，拓展社會化維權工作陣地。在50%以上社區要建立“婦女維權服務點”，不斷夯實基層維權工作基礎，擴大基層婦女維權服務站點的覆蓋面。
（三）堅持服務為本，廣泛搭建平臺，切實推動婦女創業就業。整合資源，繼續開展城鄉婦女各類實用技術、職業技能培訓，對以婦女為主的農村專業合作社開展送技術、送信息、送項目下鄉活動，對有創業意愿的婦女進行創業意識培訓，努力提高婦女創業能力；繼續落實婦女小額信貸政策，努力擴大農村婦女貸款覆蓋面，幫助農村婦女選好項目，確保貸款“貸得出、用得好，收得回”；大力開展“巾幗創業園”企業用工服務工作，通過多形式、多渠道，發動基層婦聯組織做好思想宣傳，引導婦女走出家門，就地就近就業，實現自身價值。
關鍵詞：群眾訴求服務中心；服務平臺；創新管理
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.42 文章編號：1672-3309（2013）04-98-03
安圖縣群眾訴求服務中心（以下簡稱訴求中心）于2011年7月正式掛牌運行，為群眾提供了一個多元化、多層次反映利益訴求和矛盾受理化解渠道；創新了一個公正高效且低成本的矛盾糾紛解決載體；搭建了一個能促使黨委、政府與百姓有效溝通的平臺。其機構特性體現為黨委領導，政府主導且提供必要的經費保障，人大牽頭成立，相關部門協同，公眾廣泛參與。實踐證明，群眾訴求服務中心，集法律服務、行政接訪、群眾評議“三位一體”為一身，形成接訪工作“一站式”進行，來訪“一條龍”服務，問題“一體化”調處的新機制。成為化解社會矛盾、創新社會管理方式、創建方便快捷的公共服務平臺，為群眾訴求提供及時、全面、周到的服務的新嘗試。
一、群眾訴求服務中心的基本模式
訴求中心辦事機構由行政接訪辦公室、法律援助辦公室和民事民議辦公室組成，行政接訪辦公室主要負責接待群眾來信來訪來電，協調相關涉事部門，幫助處理各種社會矛盾，對處理結果不滿，符合評議會相關條件，正面引導進入民事民議程序。法律援助辦公室主要負責為群眾提供法律援助和司法解釋。民事民議辦公室主要負責收集社會各方面的意見和建議；負責議事代表的選舉、補選和管理工作，召集和組織議事代表及相關人員參加會議和活動；整理提出評議大會議題，組織議事代表對評議會議題進行前期調查，并起草評議議題的調查報告，呈報業務指導部門審定；負責安圖縣群眾訴求服務中心所需經費的報批和使用管理；完成業務指導部門交辦的其他任務。
訴求中心有工作人員7名，設訴求中心主任1名，行政接訪工作人員2名，法律援助工作人員1名，民事民議工作人員3名，分別由縣局、縣司法局法律援助中心和縣民事民議中心派駐。還有從社會各界經推薦、評選、公示的形式確定議事代表100人，其人員構成比例為黨代表、人大代表、政協委員占14%；法官、律師等精通法律、法規的司法界人士占5%；熟悉行業政策、專業知識的專業人士占50%；閱歷豐富、公道正派、有威望的社會人士占8%；居民代表、村民代表占23%。議事代表的產生，由有關部門或組織推薦，或群眾自薦；經中心民事民議辦公室初步審查；在新聞媒體公示；經業務指導部門確定為正式代表。代表管理上嚴進寬出，不斷優化。
二、安圖縣群眾訴求服務中心的做法
訴求中心采取“點單式接待、一站式辦公、一條龍服務”。 其運行模式可概述為“一個中心，三位一體，三個平臺，一個全景式、全覆蓋、全程跟蹤錄播的電視媒體曝光臺及其附屬的監督落實網絡”。在“行政接訪、法律服務、民事民議”三位一體基本組織框架下，搭建了“評理、說事、建言”三個平臺，確保整體工作規范有序、科學、合理。
1、搭建中介平臺，暢通訴求渠道。訴求中心所受理的群眾訴求，多數體現為群眾與政府及從事公共服務的企事業部門之間的糾紛。為使社會矛盾化解在潛在或萌芽狀態中，訴求中心變被動防守為主動出擊。通過“說事”平臺，結合“領導基層座談、涉事部門約談、百姓即時訪談”三個載體聽民聲、解民怨，把問題化解在基層和萌芽狀態。“領導基層座談”即縣級黨政領導與普通群眾面對面交流，傾聽民聲、聽取民意。通過“建言”平臺，針對一個時期全縣經濟發展及社會民生需求向社會廣泛征求群眾意見，聽取民意。
2、議事代表多元化。訴求中心通過“評理”平臺，組織100名議事代表和相關涉及部門及群眾代表，針對上訪引發的矛盾焦點組織熱議廣評，用輿論監督、引導的方式，化解社會矛盾及糾紛。視情況通過“現場評議”或“即時評議”兩種途徑予以解決，即針對一些涉及面廣、影響面較大的訴求案件，組織100名議事代表進行現場評議；對一些影響面相對較小、時效性強的訴求個案，組織涉事部門及議事代表進行即時評議。通過“評理”，引導當事人及涉事部門正確判斷得與失、對與錯，進而解心結、順心氣、求和諧。
3、以“調”為主，三方聯動。依據協調聯動機制，群眾訴求所反映的問題由訴求中心形成《訴求問題反饋表》報送縣委、人大、政府、政協主要領導、涉事部門分管領導、涉事部門及監督、督查部門，形成全方位的落實及監督網絡。涉事部門收到《訴求問題反饋表》后，設立“民情臺賬”，采取對照“查賬”、驗收“銷賬”的辦法，使《訴求問題反饋表》中的問題逐一落實。暫時不能解決和無法解決的問題，及時做出回應。對于涉及多個部門的訴求問題，建立部門聯動機制，由縣級主管領導或牽頭部門負責人統籌協調處理。上述情況在第一時間向訴求群眾公開說明。監督、督查部門負責對涉事部門的處理情況跟蹤問責，定期定向通報。
4、立足“中心”，頂層設計。訴求中心是一個新生事物，無規律可循。安圖縣主要領導按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的思路進行了精心設計。產生了訴求中心這樣一個黨委統一領導、人大業務指導、社會公眾參與、政府經費保障、職能部門落實、紀檢督察監督、新聞媒體推動的新型社會管理組織；使得訴求中心具有了組織任務化、主體多元化、架構扁平化、工作平臺化、方式協商化、運行程序化、影響媒體化的創新特色。
5、媒體跟進，引導輿論。為了保證群眾訴求工作做到公開、公正、透明，同時也為了最大程度地發揮輿論監督的引導作用，中心利用現有的條件，建立了一個全景式、全覆蓋、全程跟蹤的電視媒體報道平臺。安圖電視臺為報導中心活動，增設《安圖民聲》頻道，專門報導公眾參與社會管理活動的實況和新聞、群眾反映的熱點和難點問題，對曝光的群眾訴求案件進行跟蹤報道和全面點評。對各項活動隨時跟蹤采訪，同步全程錄播調處實況，全景式、全覆蓋滾動播出，使之家家戶戶，無人不曉，街頭巷尾，人人議論，成了安圖群眾必看的節目。
三、群眾訴求服務中心解決群眾訴求取得的成效
安圖縣群眾訴求服務中心運行已近兩年，其關注安圖百姓各類焦點、熱點、難點問題，積極化解社會各類矛盾，強化社會維穩的源頭治理等舉措，對安圖縣逐步形成風清氣正的良好社會環境起到了積極的引領作用。
“評理”平臺的搭建，使上訪矛盾焦點得到群眾的熱議廣評，打破了過去“一言堂”的局面，輿論的監督和引導使社會矛盾及糾紛得以更好的解決。如2010年“7.28”洪水過后，安圖縣兩江鎮四岔子村13戶村民就災后重建住房用地置換耕地不合理問題多次到省、州、縣上訪。2011年7月，在上級領導視察災后重建之際，采取過激行為阻擾正常視察工作。同月，13戶村民向“中心”提出評議申請。8月6日，“中心”組織涉事雙方及66名議事代表召開現場評議大會。通過安圖電視臺全程錄播現場評議并公布評議結果以及會后采訪各界代表這一做法，在社會上引起了強烈地反響，形成了濃厚的輿論氛圍，兩江鎮政府和村民都認識到自身的錯誤，態度均有所轉變，積極采取得力措施及方式化解了糾紛。最終，13戶村民全部與村委會簽訂了土地置換協議。截止到2013年3月，訴求中心共受理集中評議申請13件次，組織召開現場評議大會2次，另有11件次的評議個案在評理大會召集前息訪；組織受理即時評議157件次。“評理”平臺逐漸被安圖百姓所認可，逐步成為安圖的“道德法庭”。
“說事”平臺的搭建，進一步密切了黨群、干群關系，在政府與群眾之間搭建了“連心橋”，培育和推動了“建設”，即“端正官風、引導民風、凈化鄉風、樹立縣風”，并促使廣大百姓依法、合規、合情、合理地維權和參與社會經濟活動。2012年11月5日，“縣級黨政領導進社區”活動正式啟動，定為每周一晚六點半分別到縣城四個社區進行座談。截止到目前，“縣級黨政領導進社區”共收集訴求件246件，已組織涉事部門約談百姓5次，已組織召開龍山小區部分居民私自扣留高鐵補償款現場說事大會1次。
“建言”平臺的搭建，讓百姓有了更多的參政議政的機會，暢通了“參議渠道”，在安圖發展上集民智、匯民策，最終使百姓充分分享安圖的發展成果。2011年，安圖縣在打造一條街 “精品街路”過程中，老農行家屬樓部分居民不配合街區改造，影響了改造進程。針對此情況，群眾訴求服務中心啟動了建言程序，采取多種形式對家屬樓內居民以及百姓進行采訪，以召開座談會的形式從不同的角度向居民代表說明打造精品街路的重要性。最終，該樓居民全部同意改造。截止到2013年3月，訴求中心已開展建言活動3次。
安圖縣群眾訴求服務中心成立至今，已接待群眾訴求564批967人次，結案率達98%以上。其中，行政接訪辦公室協調處理334件次，法律援助辦公室提供法律服務51件次，民事民議辦公室受理179件次。群眾訴求服務中心的服務機制已演變成約束百姓行為、監督政府部門的一把“雙刃劍”，為公眾參與社會管理工作提供了良好的社會氛圍與和諧的環境，讓群眾切實感受到生活在不斷改善、權益受到保障、作用得到發揮；為引領安圖逐步形成風清氣正的良好社會環境，促使廣大百姓依法、合規、合情、合理地維權和參與社會經濟活動，提供了良好的社會氛圍與和諧的環境。
四、完善提高群眾訴求服務中心工作的建議
安圖縣群眾訴求服務中心的成立是一個由社會大眾監督政府機關及相關部門的一個窗口和平臺，原來成立的初衷是針對訴求群眾，事實證明，召開現場評議會這種形式已經演變成了一把“雙刃劍”，不僅制約著百姓，更監督著部門。尤其這是一個新生機構，在全國沒有可借鑒的經驗，同時，這個機構承載著安圖縣參與社會管理創新的重要職能，雖然都認識到這個部門的重要性，但在這種體制下如何發揮更好的作用，研究的還不是很透徹，尚處在一個“摸著石頭過河”的狀態。
（一）不盡如人意的方面
從整體宣傳上看，還需要利用多種渠道，進一步完善宣傳工作的方式方法；從議事代表上看，召開現場評議會作為一個公眾參與的平臺，應由哪些公眾來參與？現有的100名議事代表從構成比例、人員素質、覺悟以及議事能力等方面是否能夠完全勝任？目前看，還有待于進一步完善。另外，從召開評議會100名議事代表的參加情況來看，是否可以隨機選定一部分議事代表來參加評議會，而不是全部參加，這樣可以減少辦公成本，精化評議質量；從評議機制上看，現在采取的是由議事代表會上票評，現場不許發言的形式。之所以選擇這種現場形式，主要是考慮議事代表在現場是否能將問題說到點上？議事代表的現場評說能否造成大會的混亂等因素，但還應考慮到議事代表心里的真正想法，這還應進一步完善相關措施；從評議案件上看，群眾訴求服務中心雖然是一個創新型的管理機構，但實際上是政府解決問題的一個拓寬渠道，不是獨立于視野之外的一個機構，那么既承載著創新社會管理這樣一個職能，又承載著百姓參與公眾評說的一個職能。需要就如何發揮好本職作用制定切合實際的工作措施；從評議結果上看，結果雖然不具備法律效力，但他具備社會管理職能。目前，雖然以輿論監督為主，但評議過程當中的協調機制以及部門間整合資源采取的措施還有待于進一步完善。
（二）完善提高的建議
訴求中心成立至今，縣委、縣人大、縣政府等縣級領導對訴求中心的工作給予了極大的關懷與支持，曾先后多次在縣委常委擴大會、縣人大常委會主任辦公會專題聽取訴求中心工作情況匯報，并親自過問親自抓，定期到訴求中心調研工作，聽取工作開展情況，探討工作中存在的問題，為訴求中心工作的開展創建了良好的氛圍；其次，領導重視，形成共識與合力，也是開展好此項工作的必要保證；另外，群眾關注認可，媒體支持到位，更是確保這一新生事物得以生存與發展的業績所在。訴求中心從某種意義而言，承載著“民心工程”、“和諧工程”、“穩定工程”及“民生工程”等功能，作為一項社會管理的創新機構，也充分體現出它所具有的與眾不同的“時代性”、“前瞻性”、“方向性”和“親民性”，這需要我們精心操作，不斷理順和完善思路。目前，階段性成果已初步展現，成績可圈可點，但問題和矛盾也切實值得關注和研究。
一是加大宣傳工作力度，努力讓訴求中心家喻戶曉。緊緊圍繞中心工作，積極創新宣傳內容、形式、方法手段、體制機制，充分發揮宣傳的輿論導向作用，加大正面宣傳力度，切實加強典型案例的宣傳、輿情分析引導，讓群眾真正了解機構的工作職責。同時，不再單純的依靠行政接訪，要養成敏銳的洞察力，對社會上一些敏感的問題主動下訪，采取多種形式來“曬”問題，將進行無訴求方的評議，切實把群眾所關心的熱點問題擺到評議會上來，真正成為一個引領社會風清氣正的有效載體。
二是加強管理，提高議事代表履職盡責的能力。對議事代表要繼續加大培訓力度，使議事代表能夠正確行使代表權利、積極履行代表義務。同時，根據實際情況，進一步改進議事代表參會形式，比如對議事代表進行系統編號，會前由訴求雙方隨機抽取一定數額代表參加評議會，真正體現出評議會的公平、公正。
三是改善評議機制，拓寬評議領域。現在投訴中心采取的是會上票評，會后通過召開座談會、電視采訪等形式來評說。應完善評議票的設計工作，建議將議事代表的觀點寫在評議票上，作為后期民意調查的一種參考；同時，考慮采取議事代表現場評說的模式，能不能起到作用，尚無定論，還需進一步研究、探討。
四是轉變工作思路，完善工作措施。為了有利于機構正常運轉，訴求中心要轉變工作思路，對覆蓋面廣、影響較大的訴求案件，要采取多種形式給予評議；對經司法終結、行政仲裁等具有法律效力的裁決以及個案，應采取一些工作措施，不予受理此類評議申請。
「 正 文
一、問題的提出：我國現行監護立法存在的主要問題
我國目前有關監護的立法主要見于民法通則（以下簡稱“通則”）第二章第一、二節及第六章第三節中，內容涉及監護人的資格、監護的設立、監護人的職責等規定，但囿于通則體例自身及通則制定時社會生活條件與認識水平的局限，通則對于監護的規定既過于原則、籠統，又帶有計劃經濟的濃厚色彩，因此在諸多方面難以適應我國社會關系與家庭關系的發展，主要體現為：
（一）未區分親權與監護。
在大陸法系國家的民事立法與民法理論中，親權是指父母特有的對未成年子女保護和教養的權利、義務。親權是基于父母與子女之間既存的親子關系而產生的，為權利義務的統一體，由父母共同行使或承擔。如父母對未成年子女的財產的照管與處分即體現了權利與義務的存在。而監護是指對無父母或父母不能行使親權的未成年人及部分限制民事行為能力的成年人，根據法律的規定，設置監護人予以監督、保護的制度。親權制度與監護制度之間雖存在某些聯系甚至類似之處，如對無父母或父母不能行使親權的未成年人而言，監護乃為親權的延續與補充，但二者仍有諸多不同：
1.性質不同。親權的基礎是建立于血緣紐帶之上的親子關系，以深厚的情感因素為特色，因而親權不僅包含了父母撫養、保護子女的義務，也包含著父母教養子女與管理、處分子女財產的權利，如父母對未達到法定婚齡的子女的婚姻的否定權，即是一種權利的體現。而監護并不強制要求須以血緣關系為基礎，監護人與被監護人之間的關系理性多于情感，因此，為了更好地保護被監護人的利益，法律對于監護人義務的規定也就必然多于權利的規定，在相當程度上甚至只有義務的規定而無實質性的權利規定。有基于此，從某種意義上來說，監護實際上應當是一種義務而非權利。正確認識親權與監護的這一差異，無論在立法上或實踐上均甚為重要。因為這有利于消除立法上不規范的，甚至是自相矛盾的用語或表述，從而解決法律適用中的困難。我國民法學界曾就監護的性質產生過爭議，焦點在于：監護到底是權利或是權利、義務的統一體，或僅僅是義務？爭議的產生來自于民法通則關于監護的用語與表述上。通則第十八條第二款規定：“監護人依法履行監護的權利，受法律保護。”將“履行”與“權利”搭配使用，被一些學者認為屬于語法上的錯誤，說明立法者本身對于監護的性質模糊不清。而將監護表述為權利，與通則第五章“民事權利”中未規定監護權的作法又是相矛盾的。（注：參見楊振山主編：《民商法實務研究（總論卷）》，山西經濟出版社1993年版。）那么，這類引起爭議的所謂邏輯混亂的導因又是什么呢？這固然與立法者的認識水平有關，但更主要的還是由于未將親權與監護兩種不同制度分別規定，以至于混淆了二者的性質。其后果是往往導致某些監護人任意“放棄”監護權，或某些監護人濫用“監護權”，而法律對此卻無能為力。
2.主體不同。親權的權利、義務主體是父母，是父母基于自身的身份特有的權利義務。而在監護關系中，監護人既可以是父母，也可以是父母之外的其他人；被監護人則可以是未成年子女，也可以是某些特定的成年人。明確區別兩種不同法律關系的主體，將有利于準確界定兩種法律關系主體的法律地位及其權利和義務。
3.權利、義務的內容不同。如親權人（父母）有權使用子女的財產，并基于使用而獲得收益，同時還有權為了子女的利益而處分子女的財產，而父母或同居的祖父母之外的監護人除非是為了被監護人的利益，否則不得隨意使用監護人的財產，使用這類財產獲得的收益應歸之于被監護人。非經法定程序，更不得處分被監護人的財產，尤其是不動產。
由于親權與監護二者有諸多不同之處，因此對其不加區分的作法往往會給實踐帶來不確定的因素。如監護的法律性質是什么？如果其系法律強制性義務，則監護人除有正當理由，否則不得自行辭職。而如果其系民事權利，則監護人一般可放棄之。又如在委托監護中，委托人與受托人的關系應如何確定？其依據是什么？被監護人侵權的賠償責任應由誰承擔？其依據又是什么？再如父母與父母之外的其他監護人的權利、義務是否應予區分？如何區分？其依據是什么？在一離婚案中，也曾出現過一個類似的問題：某婦女在離婚訴訟中曾主動提出放棄對其未成年兒子的監護權，并提出，其夫經常外出經商，在家時也從不幫忙料理家務、照看孩子，故其子自小即由其一人帶養。因家務負擔太大，自己只好辭去工作。離婚時，男方應支付一筆錢，作為其照看、管教孩子的報酬。男方則針鋒相對，也提出放棄對孩子的監護權，并拒絕女方支付報酬的主張。該案中的雙方當事人可否“放棄”監護權？父母照管孩子是否有權要求報酬？若有，如何確定報酬數額？由誰支付？這類問題都有待在區分親權與監護的基礎上，通過立法加以妥善、合理的解決。
（二）監護內容的規定過于概括。
監護的內容一般可分為監護事務與監護責任等部分。監護事務又可分為人身的監護與財產的監護。鑒于監護與親權的聯系和區別，許多國家（地區）均對人身監護作了補充性的具體規定。如日本民法規定，監護人對于未成年人的人身具有與親權人相同的權利義務，但若變更行使親權人確定的教育方法及居所、將未成年人送入懲戒場等時，應經監護監督人同意。（注：日本民法第857條。）而關于未成年人財產的監護，各國（地區）的規定更為詳盡，主要包括監督人就任時須造具未成年人財產目錄（清單）的規定、對被監護人財產的管理方式、范圍及其限制的規定、監護人定期的財產狀況報告的規定等。如澳門民法典規定，監護人應負責管理被監護人的財產，但若監護人以無償方式處置未成年人的財產、承租未成年人的不動產、取得未成年人的財產權、為未成年人訂立義務性合同等，均需經法院許可后方可為之。（注：澳門民法典第1937年條。）反觀我國民法通則，僅在第十八條中規定：“監護人應當履行監護職責，保護被監護人的人身、財產及其他合法權益，除為被監護人的利益外，不得處理被監護人的財產。”這種概括性的規定，不僅難以操作，而且不利于明確監護人的權利義務，因而難以起到保障被監護人人身與財產權利的作用。
監護責任即指監護人的責任。就責任的范圍而言，監護人的責任可有狹義上與廣義上的責任的劃分。前者僅指監護人的過錯責任，如臺灣民法規定，監護人在執行財產上的監護職務時，因過失致使被監護人的財產遭受損失的，應負賠償責任；（注：臺灣民法第1103條之一。）后者則包括監護人的過錯責任及監護監督機關的過錯責任。如德國民法規定，監護法院法官因過錯造成被監護人人身或財產損害的，應依職務侵害的規定承擔責任。（注：德國民法典第839條、1848條。）就立法體例而言，對于監護人的責任，有的國家（地區）采取的是概括規定的方式，有的則采取分別規定的方式，即對于監護人因過失造成被監護人人身、財產損害分別規定了不同的責任。我國民法通則采取的是概括式的、狹義的責任規定，這與通則未明確規定監護監督制有關。這種規定雖較為簡明扼要，但失之于籠統，仍然有個難以操作的問題。例如，是否包括祖父母（外祖父母）在內的所有監護人有過失均應承擔賠償責任？如何認定監護人是否有過失？被監護人的權益受到侵害，應由誰行使賠償請求權？賠償請求權是否有時效限制？監護人在何種情況下得委托他人代行監護之職？在委托監護中，委托人與被委托人的責任應如何劃分與承擔？隨著我國市場經濟的發展與生活方式、家庭關系的劇變，財產關系與家庭關系將越趨復雜，監護的重要性也將逐步凸顯出來。如果上述問題不能得到解決的話，將不利于被監護人人身權與財產權的保護，從而不利于財產關系與家庭關系的穩定。
（三）對監護人資格的規定不夠完善。
規定監護人資格的目的在于使監護人能夠勝任監護職責，故為各國（地區）監護立法的重點之一。通常的做法是規定監護人的消極資格，即凡人格缺格者均為“監護人之缺格”，不得充任監護人。（注：參見史尚寬：《親屬法論》，臺北1980年第四版，第641頁。）如臺灣民法規定，未成年人及禁治產人不得為監護人。（注：臺灣民法第1096條。）又如澳門民法典規定，除未成年人及禁治產人、準禁治產人外，停止行使親權者、因失職曾被中止監護職務或被調離親屬會議委員職位者、因過錯而離婚或經法院裁決分居分產者、行為不良者、本人或其父母、子女或配偶與未成年人或其父母之間尚有未解決之訴訟者、與未成年人或其父母之間有個人敵意關系者、未成年人父母在遺囑中予以排除之人等均不得為監護人。（注：澳門民法典第1933條。）此外，法人亦不得為監護人。
我國民法通則相應的規定卻有三大缺陷：
第一，僅籠統地規定監護人須有監護能力，卻沒有具體說明何謂“有監護能力”，最高人民法院的司法解釋也只主要從監護人的身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素上加以考慮，（注：參見最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第11條。）沒有注意考察監護人的品行、文化水平、監護人與被監護人之間除經濟聯系之外的其他關系的狀況等因素，因而難以保證監護人能夠真正盡職或阻卻監護人的侵權行為，更不利于提升監護水平，以利于被監護人的成長。如某地曾有一男孩六歲時父母在一次車禍中喪生，該男孩遂由其叔叔撫養。因其母生前與其嬸嬸妯娌不和，矛盾較深，故其嬸嬸借機經常虐待該男孩，其叔叔則因懼內不敢予以制止，最后迫使該男孩離家出走。類似的例子在現實生活中并非少見，值得重視。
第二，規定社會組織（單位）作為監護人，缺乏可行性與合理性，主要體現在：（1）在計劃經濟體制下，國有企業既是社會財富的生產者，更是社會保障職能的承擔者，企業本身就是一個小社會，職工的生、老、病、死，均由企業負責到底，甚至連職工的身后事也由企業繼續負責，這種要求企業既作為商品生產者，又作為社會福利機構的做法，嚴重地背離了商品經濟的規律，使國有企業背上沉重的包袱，不能輕裝上陣，平等地參與市場競爭，因而在市場經濟體制下，這種做法必然要被擯棄。企業原來承擔的社會職能應由政府承擔。因此要求企業作為監護人是不合理的。監護事務是煩瑣而又具體的，企業除非派出專人，否則很難勝任。如果一個企業中有多個職員或職員的親屬需要監護，企業就得派出相當數量的專門人員，如此重負，誰堪承受？同時，市場競爭必然導致優勝劣汰的結果，企業的破產倒閉或經營困難都可能使企業無法或無暇顧及監護事務，因此由企業作為監護人是不可行的。（2）國家機關是社會管理機構，其擔負著繁重的社會管理事務，同時國家機關并沒有自己獨立的財產，因此，國家機關本身也不宜承擔監護職責。其他事業單位、社會團體也有類似的問題。這也是多數國家（地區）禁止法人作為監護人的原因所在。
第三，規定居民委員會與村民委員會作為監護人也是不合適的。居委會與村委會均為群眾性自治組織，本身既無資金，又無專職人員，根本無法承擔監護職責，只能作為監護監督機關。
（四）有關監護人種類的規定不盡合理。
因產生的方法不同，民法通則中規定的監護人分為法定監護人與指定監護人兩類。其中指定監護人是指當對擔任監護人有爭議時，由被監護人所在單位或其父母所在單位或被監護人住所地的居委會、村委會在近親屬中指定的監護人。對指定不服提起訴訟而由法院裁定的監護人通常也被視為指定監護人。而通觀各國（地區）的立法例，監護人一般分為指定監護人、法定監護人及選定監護人。其中，指定監護人系指未成年人父母遺囑指定的監護人，在父母均喪失監護能力或父母死亡而無遺囑指定的情形下，方由法定監護人承擔監護之職。選定監護人則指由親屬會議或法院選任的監護人。二者相比較，我國民法通則的規定有兩個不盡合理之處：（1）未規定遺囑指定方式似有悖于當事人意思自治的私法原則。此外，父母親基于親情，在遺囑中指定的監護人通常是自己較為信任的人，由其作為監護人，對于被監護人應較為有利，法律似無予以否定的必要。（2）通則中的指定監護實際上即為選定監護，但將單位與居委會、村委會作為選定機關顯然是不合理的。從各國（地區）的相應規定來看，選定機關之所以主要為親屬會議或法院，緣于前者系由被監護人的親屬與朋友組成，熟悉被監護人的情況，后者則為公權機關，擁有權威性。而除了村委會之外，單位或居委會并不一定了解被監護人的家庭情況，因此其作為選定機關，并不能保證選定的人選是最為合適的。
（五）未規定監護監督機關。
設立監護監督制度的目的無非在于更好地保障被監護人的利益，故多數國家（地區）均予以規定。如澳門民法典規定，監護監督機關為親屬會議。親屬會議由法院指定，由檢察官擔任主席，成員則在被監護人的血親、姻親、父母的朋友、鄰居或其他關心該被監護人的人士中選定。親屬會議成員的職務是無償的和強制性的，非有法定事由不得拒絕。親屬會議主要負責監督監護人履行職務的方式、在有必要時向監護人員提供建議、與監護人配合，在監護人不能履職時替代監護人，作為被監護人的人對監護人提起訴訟等。（注：澳門民法典第1953-1955條、第1959條。）隨著各國（地區）對未成年人保護的加強，公權力介入屬于傳統私法領域的監護事務，業已成為一種趨勢，如澳門民法典規定由檢察官充任親屬會議主席，一些國家還設立了專門的監護機構，如瑞士的監護官署、日本的家庭裁判所等，加強對監護人的監督。反觀我國民法通則，由于未規定監護監督制度，因而難以監督監護人的所作所為。近年來，兒童輟學經商、被迫沿街乞討或表演雜耍，成為嫌錢工具，甚至被黑社會所控制等現象之所以屢禁不止，與缺乏對于監護人的監督與制裁手段有極大的關系，各地收容機構往往只能將這類兒童遣送回鄉，卻沒有任何機構主動介入，對監護人提出指控，從而有效遏制這類現象。最近成都某中學起訴在義務教育階段中途輟學的六名學生的家長，雖然反映了人們對義務教育法認識的提高，但學校是教書育人的場所，而對著眾多的學生，難以對所有監護人一一加以監督，因此由學校作為監護監督機構，不僅缺乏法律根據，而且也是不可行的。
二、改變觀念：正確認識監護制度的意義
家庭是社會的細胞，家庭關系是社會關系的折射，本身又是社會關系的組成部分。因此，家庭關系的穩定，直接關系到社會關系的穩定。而監護關系涉及了家長與子女、家庭中不同成員之間的人身關系與財產關系，因而是家庭關系在特定情況下的體現。正確把握并調整這一關系，是構筑我國現代家庭關系的重要環節之一。
然而，長期以來，監護關系在我國并未受到足夠的重視。究其原因，首先在于幾千年傳統觀念的影響。在我國的家庭制度中，長期實行的是家長制，在家庭關系中，家長的權威勝過法律的權威，子女始終被視為家長的財產，家長對子女擁有絕對的控制權。解放后，雖然在法律上廢除了家長制，但傳統觀念仍然影響著人們的行為，因而強調監護人的義務多于權利、監護人的監護行為須受外部機關乃至公權力監督的現代監護觀，還難以被廣泛認可。其次是由于家庭是以血緣關系為基礎的，因而人們往往將家庭視為私之又私的領域，甚至相當一部分司法工作人員也持這種看法，因而即使監護人嚴重失職，乃至于侵犯被監護人的人身權利與財產權利，“異姓旁人”也不愿插手于“清官難斷”的“家庭糾紛”。最后，雖然我國現代家庭財產制度正在發生重要變化，傳統的不分彼此的共同家庭財產制隨著人們法律意識的提高，正遭受沖擊，但新的、多樣化的和包含更多法律意義的家庭財產制尚未建立，因此，諸如要求監護人區分自己的財產與被監護人的財產，妥善管理被監護人的財產，不得隨意處置被監護人的財產等規定，也難以被接受。
改革開放以來，由于社會經濟關系發生了巨大的變化，我國現行監護制度的局限性正逐步暴露出來，這一領域中新的問題和挑戰也不斷出現，例如：1.我國目前雖已有專門的未成年人保護立法，但在家庭保護這一環節上的相關規定卻過于概括，缺乏相應的法律責任的規定，同時也未設立專門機構從事這方面的監督工作，因此難以約束監護人的行為。近年來，人民生活水平在不斷提高，城鄉流浪兒的數量卻沒有減少。其原因固然是多方面的，但據我們對廣東某市所做的調查表明，監護人的失職是導致孩子們離家出走的一個不可忽略的因素，如監護人教育方式失當；監護人嫌棄、虐待被監護人；無監護人；監護人本身品行不良，不愿或不能盡職等。對精神病人的監護也存在類似的問題。因此，應如何加強對監護人的監督？是否應設立專門機構保護未成年人？2.未成年人犯罪發案率逐步上升，家庭教育不當，監護人監護不周是重要原因。是否應追究監護人的責任？如何追究？3.由于社會福利機構缺乏資金，相當一剖分符合條件的兒童無法進入這類機構，光靠社會捐助，杯水車薪，解決不了問題。各級政府應承擔什么責任以執行聯合國《兒童權利公約》第20條第一項的規定：“暫時或永久脫離家庭環境的兒童，或為其最大利益不得在這種環境中繼續生活的兒童，應有權得到國家的特別保護和協助”？4.據調查，由于醫療費用大幅度上升，部分家庭無力承受高額醫療費用，只好任憑精神病人四處游蕩，從而引發了許多社會問題。對此，應如何予以較為妥善的解決？5.隨著離婚率的上升，單親家庭增多，部分單親家庭生活困難，或監護人忙于生計，無暇顧及孩子的教育，如何幫助這部分家庭？由什么機構負責這一工作？6.隨著人民生活水平的提高，擁有個人財產的未成年人也在增多，如何處理這種新的財產關系？7.由于吸毒、賭博、、酗酒、婚外情等現象的存在，一些家庭的經濟狀況惡化，直接影響到其他家庭成員，尤其是婦女、兒童的生計，進而導致家庭關系的惡化。我國是否也應借鑒國外立法經驗，設立禁治產制度？如何規定這一制度？這些都是有待解決的課題。
社會關系的變革需要觀念的更新，新的家庭關系的建立亦概莫能外。只有當立法者、執法者及全社會都深刻認識到建立和完善符合我國現代家庭關系及財產關系的監護制度的意義時，法律的制定才能既具有前瞻性，又具有現實性，法律的執行才能得到保障，監護人才能自覺履行法律規定的義務。因此，加強宣傳教育，讓全社會都了解監護制度設立的意義，都來關心未成年人的保護工作，對于上述問題的解決，無疑是至關重要的。
三、關于完善監護制度的幾點建議
（一）盡快修改現行監護法。
合理、明確的立法是完善監護制度的前提。監護法的修改應將重點置于下述幾個方面：
1.體例的變更。即應將監護法編入家庭婚姻法（或稱親屬法）中，并將監護與親權兩種不同的法律關系分別加以規定，尤其應明確規定監護的性質，使之成為強制性的法律義務，監護人除有法律規定的正當理由并經履行法定程序，不得任意推卻這一義務的承擔。
2.具體規定監護事務的內容，明確監護人的權利、義務，強化監護人的責任。在人身監護方面，應設置監護監督人，以確實執行聯合國《兒童權利公約》中關于保護未成年人“在受父母、法定監護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括犯”的規定。在財產監護方面，則應規定監護人的以下責任：（1）在監護開始階段，造具并向監護監督機關提交被監護人財產的清單；（2）妥善管理被監護人的財產，但未經監護監督人同意，不得處分之；（3）禁止監護人受讓、承租被監護人的財產或接受該財產的抵押、質押；（4）定期向監護監督人報告被監護人的財產狀況；（5）當被監護人成年時向其移交財產。
為了增強法律規定的可操作性，建議具體規定監護人的責任，并規定在監護期間，對監護人提起損害賠償訴訟時，由監護監督人充當被監護人的人。至于賠償請求權的訴訟時效，參簽各國（地區）立法例，可定為五年，根據我國的司法實踐，自被監護人成年之日起起算。
3.明確監護人的資格，具體界定“監護能力”的范圍。在判斷監護人是否具備監護能力時，不僅應考慮監護人的身體健康狀況、經濟狀況、與被監護人生活上的聯系狀況，還應考慮監護人的個人品行、文化水平、監護人與被監護人及其父母的關系等。為了使監護人能夠確實擔負監護之職，還應取消法人、單位、居委會、村委會作為監護人的規定。此外，為了便于監護，監護人的人數原則上規定為一人為宜，但被監護人的財產數額較大，需要數個監護人共同管理者除外。
