時間：2022-04-21 22:55:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇流轉土地合同，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為了讓廣大農民多了解一些關于土地承包經營權流轉方面的知識，筆者就怎樣簽訂土地承包經營權流轉合同做一些介紹：
1.起草合同
土地承包經營權流轉的當事人雙方應當訂立書面合同。因為合同是明確雙方權利與義務的保證，也是保護雙方利益的法律依據，所以為了避免以后產生麻煩，雙方當事人在簽訂合同時不妨先小人后君子，合同內容一定要制定得嚴謹細致，條款明晰。
在起草土地承包經營權流轉合同時，一般應包括以下條款：
1.1雙方當事人的姓名（最好把享有土地承包經營權的人都列明，名字應與身份證或戶口簿上的名字相符）、住所；
1.2流轉土地的名稱、座落（四至）、面積（包括壟數）、質量等級；
1.3流轉的期限和起止日期；
1.4流轉土地的用途（最好明確寫明只允許種哪些農作物）；
1.5雙方當事人的權利和義務；
1.6流轉價款及支付方式；
1.7流轉合同到期后地上附著物及相關設施的處理；
1.8攤派費用、國家補貼的承擔、分配；
1.9違約責任（包括賠償數額、計算賠償的方式等）。
對于上述條款，要盡量都寫入合同，如果其中一方還有其他要求，經雙方商定后也可以寫進去。
有的農民認為合同是有法定格式的，怕自己文化低，合同格式寫不對，將來不生效，這種想法是不正確的。因為土地承包經營權流轉合同沒有特別的格式要求，只要能把事情寫清楚，讓人能讀明白，沒有歧義即可，格式方面可以不考慮。
2.合同簽字
對于在流轉合同上的簽字，在實踐中往往也發生不少問題。在農村大多數人意識中都有“戶主”這個概念，認為戶主是一家之主，家庭中的事戶主一個人就可以全權代表。如一家五口，包括夫妻二人和公婆二人和一未成年子女，在對外流轉土地承包經營權時，只要戶主在合同上簽字就行，其他人無需簽字。這里未簽字人都是不安定因素，在合同約定的流轉期限較長時，容易發生糾紛。所以簽字時，受讓方應要求轉讓方的土地承包經營權證內所有的人都在合同上簽字按手印，如不能到場的人員，可以出具一份授權或同意轉讓方流轉土地承包經營權的文書。若是書面材料無法取得，給未簽字的人打電話采集錄音也可，但錄音時最好連續不間斷，把雙方的姓名和需錄音的內容及錄音的用途，征得對方同意后都錄下來，然后刻錄成光碟保存。這些都是以備將來轉讓方中個別人員以未經自己同意為由，向受讓方主張要回“自己份額”的土地承包經營權。
3.辦理備案（登記）
采取轉包、出租、互換方式或者其他方式流轉的，當事人有條件備案的最好在簽訂土地承包經營權流轉合同后15日內報發包方（村委會）辦理備案手續。因為流轉合同備案，一是為了發包方及時了解土地承包經營權的變動情況；二是便于政府相關部門和司法機關確認定事實，有助于解決當事人之間因土地承包經營權流轉而發生的爭議和糾紛，維護雙方當事人的合法權益。應注意的是最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的第十四條中規定，“承包方依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉土地承包經營權，發包方僅以該土地承包經營權流轉合同未報其備案為由，請求確認合同是無效的，不予支持”，也就是說不論流轉合同是否備案都不影響流轉合同的成立。
采取轉讓方式流轉的，轉讓合同應當經發包方同意。發包方不同意，轉讓合同不成立。發包方同意的，轉讓合同成立，當事人可以向縣級以上人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。
土地承包優先權是指農村土地發包或流轉時，法定或約定優先權人對該土地享有優先承包的權利。《中華人民共和國農村土地承包法》第三十三條“土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權”、第四十七條“以其它方式承包農村土地，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先承包權”，《海南省第二輪土地承包若干規定》第四條第三款“專業性生產承包土地合同期滿的，發包方應當收回土地重新發包，原承包方在同等條件下有優先權”，把在農村土地發包或流轉中可以行使優先權以法律形式確定了下來。由于人多地少，農業生產又趨于規?；?、專業化、產業化，承包土地規模種養已經成為發展農村社會主義市場經濟的重要因素，因此優先權主體請求保護其優先權不受侵犯意識特別普遍迫切。據不完全統計，我院審理涉及農村土地承包關系案件中主張優先權的一成有余，占有一定比例。然而，因為法律對農村土地承包優先權的規定過于原則，相關司法解釋幾乎空白，所以審理主張優先權案件的時候從程序操作到實體判決都遇到不少困惑，認識模糊，亟待澄清。筆者針對在審判實踐中發現的幾個問題作一些闡述，若有不妥，敬請同仁指正。
一、關于對土地承包優先權訴訟主體的認識問題
這是在審理土地承包優先權糾紛中經常遇到的程序性問題，認識還不夠統一。所謂土地承包優先權訴訟主體是能夠參與土地承包優先權訴訟法律關系，享有民事權利和承擔民事義務的人，該訴訟主體資格由國家法律規定，包括原告、被告和第三人。根據法律明確規定，以下人員可以作為土地承包優先權原告，具備土地承包優先權人訴訟主體資格：一是土地承包經營權流轉時在同等條件下本集體經濟組織成員；二是以其它方式承包農村土地時在同等條件下本集體經濟組織成員；三是專業性生產承包土地合同期滿又重新發包時同等條件下原承包方。對這三種人的土地承包優先權原告主體資格無可爭議，認識是一致的。但是在優先權訴訟中還有兩種人主張優先權，他們是否具有優先權原告訴訟主體資格，法律沒有作出明確的規定，因此存在爭議。第一種人是，集體經濟組織成員以其它方式承包本集體經濟組織土地期滿，該集體經濟組織另外成員要求承包，原承包方主張優先權：第二種人是，非集體經濟組織成員專業承包集體經濟組織土地期滿，本集體經濟組織成員要求承包，原承包方主張優先權。一些人認為，這兩種人都是優先權原告訴訟主體。理由是他們是土地的原承包方，符合《海南省第二輪土地承包若干規定》第四條第三款的規定，可以主張優先權。筆者認為，法律規定土地承包優先權的立法旨意是為了保障集體經濟組織成員土地承包權和保護原承包方的投入兼顧兩者而以前者為先。在土地承包合同期滿，本集體經濟組織成員原承包者依法可以優先權對抗同一集體經濟組織成員的承包權，因為同屬于集體經濟組織成員，無所謂保障集體經濟組織成員土地承包權問題，只存在依法保護原承包方的投入問題。賦予原承包方優先權充分體現優先權立法者保護原承包方投入的意圖。而土地承包合同期滿，非集體經濟組織成員原承包者不得以優先權對抗集體經濟組織成員的承包權，因為設置土地承包優先權以保障集體經濟組織成員土地承包權為首要，排斥非集體經濟組織成員原承包者對集體經濟組織成員承包土地的優先權，反映了優先權立法者保障集體經濟組織成員承包權的用意。由此可見，前面第一種人是土地承包優先權人；第二種人則不是，不能主張優先權，對其主張應裁定駁回。
與土地承包優先權原告相對應的當事人是被告，土地承包優先權被告是侵犯優先權人土地承包優先權或者與優先權人發生優先權爭議而由法院通知應訴的人。為了更直觀、形象地弄清土地承包優先權訴訟被告，舉一實例予以說明。村民小組成員某甲承包本村民小組土地圍池養蝦。承包合同期滿，村民小組另一成員某乙與村民小組簽訂承包該土地承包合同，甲以優先權受到侵害為由向法院，主張優先承包。在本案中，甲土地承包優先權不僅受到村民小組侵犯，而且受到某乙的侵犯；或者說甲既與村民小組發生優先權爭議，也與某乙發生優先權爭議。因此村民小組和某乙都是本案優先權訴訟的共同被告。如果村民小組和某乙的行為對某甲的優先權構成侵害甚至造成損失，就由村民小組和某乙共同承擔停止侵害和賠償損失的民事責任。審判務實通常把某乙列為案件第三人參加訴訟，很不準確，應該糾正過來。
二、關于土地承包優先權取得和喪失的認識問題
土地承包優先權由法律規定取得。而優先權屬于一項私權利，在與法律規定不相抵觸情況下，也可約定取得。但是約定取得優先權不得對抗法定優先權，更不能通過約定優先權排除法定優先權，否定法定優先權的約定自始無效。土地承包優先權不論是按法律規定取得，還是按約定取得，都是期待權而非既得權，是附條件而非無條件，只有所附條件成就時，優先承包土地期待權才能實現，取得土地承包優先權。取得土地承包優先權所附條件包括：1有優先權人要求優先承包的明示。民事法律行為有明示和默示兩種表現形式，但行使優先權這種民事法律行為只能適用明示而不適用默示。優先權人知道自己是優先權人后，必須在土地發包或流轉前向發包人或流轉人明確表示優先承包，這是優先權人獲得土地承包優先權的根據，不可或缺。2有土地發包或流轉事實。這是取得土地承包優先權的前提，不發生土地發包或流轉，土地承包優先權無從談起。倘若發包方為規避優先權收回土地閑置時間較長（一般半年以上）或擱置一段時間尚未自用又發包的，優先權人仍然可以主張并取得土地承包優先權。3條件同等。這是取得土地承包優先權的基礎。主要指與發包方利益密切相關的條件同等，諸如承包價格同等，承包金給付方式同等，承包期限同等，對土地保護義務同等，等等。與發包方利益基本無關的如土地種養何物、何時種養、管理方法等都不是同等條件的內容。
土地承包優先權并非優先權人的絕對權利，因此不是一成不變或者可以無限期享有。在以下情況下優先權人喪失優先權：1優先權人知道土地發包或流轉而不向發包方或流轉方明確表示優先承包致使發包方或流轉方與他人簽訂承包合同的；2土地以招標、拍賣、公開協商等方式發包而優先權人在槌落前仍不報底價的；3優先權人明確表示放棄優先承包的，該表示行為一旦作出，不管是否到達發包方，都不可撤回；4因優先權人嚴重違約或對土地造成永久性損害被依法解除承包合同的。喪失了優先權的優先權人請求保護優先權，不予支持，應當依法判決駁回其訴訟請求。
三、關于土地承包優先權訴訟裁判主文表述的認識問題。版權所有
對無優先權資格或者喪失優先權而的，裁判文書主文的表述與普通民事訴訟裁判文書表述內容完全相同，或表述為“駁回原告……的”或表述為“駁回原告……的訴訟請求”，這里不多作論述。本文著重談談主張優先權及請求賠償損失得到支持時判決主文的表述和理由。最準確的表述方式為“原告對……土地享有優先承包權，土地承包合同自判決生效之日起某日內按……條款簽訂”，如需確認發包方或流轉方與他人簽訂的承包合同無效則增加一項“被告……與被告……簽訂的土地承包合同無效”；如造成損失必須賠償再增加一項予以確定。這樣表述的理由是：第一、優先權訴訟盡管有時附帶請求損害賠償，但是實質還是確認之訴，上述表述體現了確認之訴的特點。第二、優先權人獲得優先承包土地的合同條款在訴訟前已經確定，應當按確定的合同條款簽訂協議，不容當事人再行商議。上述表述符合法律規定優先權取得的條件。第三、上述表述簡明扼要，不生歧義，符合裁判主文格式和內容要求。
【關鍵詞】土地經營權；流轉；發包方；控制
中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）07-152-01
最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十三條說明農村土地承包經營權轉讓時，沒有經發包方同意；在沒有法定理由和充分證據下，不能推定發包方同意，認定土地轉讓合同有效。
一、案例
原告肖松（化名）與被告（化名）系同村村民。二者口頭約定，將原告位于原居住村承包的土地、山林轉讓給，隨后被告給付原告相應款項。不久，原、被告因轉讓面積發生爭議。原告遂以二者轉讓山林、土地未經發包方（原住村村委會）同意，且事后發包方亦未重新簽訂承包合同為由向法院，請求確認轉讓山林、土地合同無效。
建始縣人民法院一審認為，原告要求確認的協議內容不具體，屬標的不明，故駁回原告要求確認合同無效的訴訟請求。
（一）審判決后，原告不服，提起上訴
恩施州中級人民法院經審理認為，雙方系口頭協議，未簽訂書面合同，后發生爭議，但雙方均無證據證明自己的主張。且二者協議達成后，直至前未取得發包方的同意，違背土地承包經營法和相關司法解釋的強制性規定，故判決撤銷一審判決，確認合同無效。
二、土地承包經營權轉讓發包方同意是以“默示”還是“明示”方式
最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十三條規定并未對“同意”的形式做出明確規定，“同意”是否包含“默示的同意”？
據《土地承包法》第三十四條、三十七條規定，以轉讓方式流轉土地承包經營權是承包方依法享有的權利，三十七條規定，采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意，采取其他方式流轉的，應當報發包方備案。轉讓與轉包、出租、互換等土地承包經營權的流轉不同，采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意，采取其他方式流轉的，無需發包方同意。發包方是否同意主要看雙方轉讓合同書上是否有發包方簽字蓋章明示批準同意轉讓。根據《合同法》第四十四條規定“依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規規定應當辦理批準登記等手續生效的，依照其規定?！蓖恋爻邪洜I權轉讓應當經發包方同意是一種審批權，是實質權利，不是可有可無，不經審批不能默示同意，也不能推定同意，認定發包方同意必須以發包方的明示為依據。
三、對于土地經營權轉讓未取得發包方同意的剛性裁量和彈性裁量
（一）發包方不同意土地承包經營權轉讓的法定理由
最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十三條規定，發包方無法定理由不同意或拖延表態的，不影響土地承包經營權轉讓合同的效力。以“無法定理由”和“拖延表態”認定轉讓合同有效，須以充分的證據為依據，不能無視發包方的審批權。如何正確理解《解釋》第十三條中的“法定理由”也是處理好此類糾紛的關鍵所在。根據《農村土地承包法》第三十三條，第四十一條的規定，發包方不同意土地承包經營權轉讓的法定理由一般應包括：
1.承包方不具有穩定的非農職業或者穩定的收入來源的。
2.轉讓合同不符合平等、自愿、有償原則，如果土地承包經營權的轉讓是一方受強迫或者脅迫的，應當認定發包方不同意具備“法定理由”。
3.改變了承包土地的農業用途的，土地承包經營權轉讓的對象不是所有權，所以不能擅自改變土地的農業用途。
4.土地承包經營權的受讓方必須是從事農業生產經營的農戶，其他單位和個人不能成為受讓方。
5.同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
（二）對農村土地經營權轉讓的剛性裁判與彈性裁判
1.剛性裁判。隨著經濟發展，農村人口大量涌入城市，農村土地經營權流轉現象隨之增多，但是效力瑕疵的合同大量存在，上述案例就是明顯例子。如果對于這類合同一律認定其無效，將會導致部分當事人因土地增值或者其他原因對合同任意反悔，甚至惡意訴訟確認合同無效。這種失信行為長久以往將會產生信任危機，影響農村經濟的發展大局，損害農民的切身利益，同時還會影響農村的社會穩定。
2.彈性裁判。因此，在裁判此類案件時應當彈性裁量不能一概判決合同無效。首先，嚴格考量發包方不同意土地承包經營權轉讓的法定理由，符合法定理由的才能認定合同無效，超出法定理由之外的，應該視情況作出可撤銷或者有效判定。其次，可以在一審辯論終結前，經法官使釋明，允許當事人事后通過申請，取得發包方的同意，從而補正該合同的效力瑕疵，維護交易的穩定，尊重基于轉讓合同而形成的既定事實，避免因確認合同無效帶來的次生糾紛。
關鍵詞：沿海；土地流轉；研究對策
中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0105-02
贛榆處于蘇魯兩省交界，東濱黃海的海州灣，是農業大縣，人多地少，農村人均占有耕地僅1.1畝，二、三產業發展相對較慢，近年來，隨著國家土地政策的落實，以及農村勞動力市場轉移，贛榆縣也加快了農村土地流轉的步伐。
一、贛榆縣土地流轉現狀
（一）基本情況
贛榆縣現有總人口110.8萬人，其中農業人口62.68萬人。全縣耕地面積為101萬畝，農戶232 400戶。流轉土地面積34.81萬畝，其中：種養大戶經營21.91萬畝，農業龍頭企業經營8.08萬畝，城鎮居民及其他組織經營4.82萬畝。累計發展農業適度規模經營面積52.18萬畝，占到總耕地面積的52%。52.18萬畝規模經營面積中，實行土地集中型的18萬畝，合作經營型的1.66萬畝，統一服務型的32.52萬畝。
（二）土地流轉的特點
1.從流轉面積上來看，土地流轉呈現加速狀態。1997年土地二輪承包以來至2008年，每年新增土地流轉面積不多，近兩年，土地流轉呈現快速增長。其中，2009年新增土地流轉面積8萬畝，占全部土地流轉面積的44.4%；2010年新增土地流轉面積10萬畝，占全部土地流轉面積的35.7%。
2.從流轉方式上來看，轉包與出租齊頭并進。轉包與出租占到全部土地流轉面積的99%。反租倒包、互換、代耕等土地流轉方式在我縣不足百分之一。這是因為各鎮的土地流轉主要是在政府的行政推動和引導下進行的，全縣各鄉鎮基本都成立鎮農村土地流轉服務中心，由政府出面協調，將土地集中流轉，實行規模經營，發展高效設施農業。
3.從流轉土地的用途上看，高效設施農業成為土地流轉的重點。2009年新增高效設施農業面積6.8萬畝，占同年新增土地流轉面積的85%。2010年新增高效設施農業8.2萬畝，占同年新增土地流轉面積的82%。2011年以來新發展農業適度規模經營面積11.38萬畝。
二、土地流轉產生的積極效應
農村土地流轉在促進農村經濟社會發展中起到了積極的作用：
（一）加快了農民致富步伐
土地流轉使部分農民在享受出租土地收入的同時，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，取得勞務收入，增加可支配收入。調查表明，轉讓土地后農戶的人均收入比自己經營土地收入平均高出600―1 200元。
（二）推進了農村勞動力轉移
通過土地流轉，會手藝、頭腦活、善經營的農民更多地離家外出務工。據統計，土地流轉后全縣每年新增外出務工人員都在3 000人以上，全縣年均勞務收入達到6億元以上，起到了增加農民收入和活躍城鄉經濟的目的。
（三）推進了農業產業化進程
厲莊鎮藍莓基地、塔山林禽等17個“千畝連片”農業園區順利推進，其中藍莓基地計劃采取公司加農戶形式，實行統一管理模式，可以極大地提高農業的產業化程度和農戶的效益。“四季田園”現代農業示范區更是我縣農業建設中的新亮點；崛起的江蘇雅仕沙河農場，將是我省現代化程度最高的農業園區。
三、土地流轉中存在的問題
從調查情況看，我縣土地經營權的流轉基本處于探索階段，存在一些應引起注意與防范的問題。
一是農民土地流轉的意愿不強。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第1章總則第2條規定：農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。土地作為農民最根本的生活保障，部分農民寧愿將土地荒著，也不愿將土地流轉出去。調查顯示，65.8%的農民認為土地對于自己的家庭非常重要。特別是近年來種地不僅不用交錢，國家又出臺了種糧有補貼等一系列惠農政策。
二是流轉程序不夠規范。主要表現為土地流轉過程中手續不健全，部分農戶仍通過口頭協議達成流轉意向，用“個人誠信”代替流轉合同，即使簽訂合同也不規范，條款不全，權利與義務不明，導致雙方責權界線不清，容易引發土地糾紛矛盾。經調查，全縣應簽流轉土地合同17 818份，實簽8 652份，僅占應簽份數的48.5%。
三是土地流轉范圍局限。調查顯示，全縣土地流轉主要發生在本鎮或本村村民之間，像“四季田園”這樣的大型農業現代區成立起來難度極大?？偟膩碚f，我縣土地流轉還處在一個自發的、分散的、無序的小規模狀態，大多數農戶還沒有因為土地流轉而獲得更多的收益，還沒有因土地流轉實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置，與加快建設現代農業還有一定差距。
四是中介服務體系建設不規范。贛榆縣15個鎮雖然都依托鎮農經中心成立了鎮農村土地流轉服務中心，但由于人員不足、資金缺乏等原因，沒有建立相應的規章制度，作用發揮不大。我縣還沒有一個比較健全、完善和規范的土地流轉制度和辦法，缺少對流轉的范圍、程序、補償標準、配套政策、管理措施的研究，致使我縣農村土地難以實現規范、有序和高效流轉。
五是土地流轉收益難以得到保障。贛榆縣土地流轉以委托流轉為主，土地流轉價格定為700元/畝，且逐年遞增，而承包給種植戶的承包費僅為500―600元，差額由鎮財政貼補。調查發現：土地流轉后家庭收入變化不大的居多。一些承包公司或大戶的承包費是否能及時到位也是未知數，農民的土地流轉收益就難以得到保障。
四、對土地流轉的建議和思考
（一）強化宣傳和引導，創新土地流轉形式，使土地流轉由被動逐步轉向自發
土地是農民的命根子，群眾是土地流轉的主體。要抓好土地流轉，必須千方百計調動廣大群眾的積極性。一是要加強對土地流轉現實意義的宣傳。充分利用電視、廣播、墻報等多種形式加強對土地流轉意義的宣傳，通過宣傳，讓廣大農民群眾充分認識盤活農村土地對發展農村經濟、增加農民收入的重要性。二是要加強對土地流轉典型的宣傳。對那些在土地流轉過程中，觀念較新，經營效益較好的經營大戶要充分利用各種媒體進行大力宣傳，切實發揮典型的帶動作用。三是創新形式。第一，龍頭企業帶動型。鼓勵農民以土地承包經營權量化入股，以龍頭企業為依托，以經濟效益為紐帶，以特色農業為主導，發展規模經營。第二，合作社帶動型。鼓勵農民專業合作社圍繞建立農產品原料基地，與村集體經濟組織合作組建股份有限公司，開展標準化生產，發展規模經營。組織農民以土地承包經營權入股，聯合成立土地股份合作社，開展規模經營。第三，主導產業帶動型。以主導產業為龍頭，結合區域優勢，建設標準化、專業化、規?；r產品基地，帶動和輻射周邊，形成規模經營。第四，業主（能人或種田大戶）帶動型。農民將土地承包經營權租賃或折股，由工商業主、農村種養能人或大戶進行規模經營，發展現代農業。第五，優惠政策帶動型。加大扶持力度，采取產業政策傾斜、項目扶持、財政扶持、信貸支持、稅收優惠等多種措施進行扶持，推動土地流轉、規模經營穩步發展。
（二）依法進行土地流轉，保護農民合法權益
土地使用權的合理流轉，必須建立在尊重群眾意愿和有償調整的基礎上，與農戶之間通過平等協商的方式進行，依法行事。同時，要切實加大對《合同法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉辦法》等相關法律法規的宣傳力度，進一步規范土地流轉程序，按照“流轉形式多樣化、運行方式市場化、運作程序合法化、流轉合同規范化”的要求，組織相關部門擬定具體實施辦法，規范土地流轉合同內容，明確承租雙方責、權、利，規范引導雙方履約行為，加強契約規范管理，積極做好法律咨詢和服務，防止因土地流轉出現新的矛盾糾紛。
（三）發揮政府的引導作用，加大基礎設施建設及農村社會養老保險
一是應該將農村土地流轉工作列入政府重要議事日程，做到主要領導親自抓，分管領導具體抓，并將土地流轉工作列入年度考核的重要內容。二是政府必須加大對農業基礎設施建設的投入，改善農業生產條件，改善水利、電力、道路等生產條件，為農業規?；洜I創造條件。三是加強農村最低生活保障、養老保險、醫療保險、子女教育、農民工權益保護等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化農民對土地的社會保障功能的依賴性，才能打消農民的后顧之憂，提高他們對于土地流轉的積極性。
（四）落實土地流轉補償金，完善相關法律法規
在土地流轉過程中，必須關注農民土地補償金的落實情況。建立專門針對土地流轉補償金的長效機制，并進行動態管理。補償辦法要和農民商量，不能只有基層干部等少數幾個人說了算。這樣農民既享有了對土地流轉的知情權，又增強了他們的主人翁意識，同時杜絕了基層干部、從土地流轉中獲取利益。
（五）健全和完善土地流轉服務體系
一是做好宣傳發動工作。通過黨員冬訓、全鎮干部大會、村黨員干部會、村民代表會等形式深入宣傳《農村土地承包法》、《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》等法律法規，通過廣泛宣傳，使廣大干部群眾了解到土地流轉是發展高效農業、實現規模經營的有效途徑，是農村經濟發展的必然趨勢，是利國利民的重要舉措。二是建立土地流轉信息庫。完善鎮級農村土地流轉服務平臺，設立土地流轉信息庫。依托農經綜合管理網絡平臺，積極開展土地流轉登記、信息、土地評估，變更等服務。三是流轉過程規范管理。從完善流轉合同入手，規范流轉程序，采用統一格式的文書檔案資料，規范流轉，切實維護農民利益。
參考文獻：
【關鍵詞】 體制創新；農村土地；土地流轉
就我國發展現狀而言，人口多、人均資源少，經濟發展整體落后，全國一半以上的人口是農村人口。這是我國的基本國情和最大國情。對農民來說，土地資源是生產所需的基本資源，更是農民收入的主要來源。然而，隨著我國經濟發展速度加快，以及產業結構不斷優化升級，傳統的粗放型農業經營模式已經不能適應現代農業發展需要，在新的農業發展趨勢影響下，只有加快農村土地流轉，才能適應未來農業發展方向。而在現代農業發展環境影響下，只有集中農村土地資源，才能為規模化發展提供基礎和保障。
在我國，保障農村土地承包經營權的流轉是完善土地承包經營權制度的關鍵。近年來，全國有很多地方不斷探索和創新土地流轉機制，積極實施土地集約化經營，使土地資源向土地資本轉變，促進和帶動了農村產業結構調整和農業化經營，逐步走出了一條農業增效、農民增收的新路子。
一、土地流轉有利于農業和農村經濟的快速發展
一是憑借工商業的快速發展，積極開拓就業渠道，吸引勞動力就業，可以加快土地流轉進程。工商業的快速發展使越來越多的農民脫離土地，實現了由農民向工人、商人的轉變。促使農村土地逐步向種植大戶手中集中，土地規模化、集約化經營效益不斷提高。
二是土地流轉能有效解決土地閑置和經營粗放等問題，促進了農業產業結構調整，提高了農業生產效益。當前人多地少，家庭分散經營等是我們的基本國情，但是這些情況對當前農業大發展構成了挑戰。通過土地流轉，實現土地的重新配置，可以使土地的經營規模不斷擴大，提高專業程度和產業化經營水平，提高農業勞動生產率。
三是土地流轉的開展使得農村剩余勞動力轉移進一步加快，同時也在不斷推進城鎮化和現代化發展進程，通過建立新的土地經營權流動機制，從而有效改變當前農村農業、商業、工業進一步分離，同時顯著提升現代農業經營管理的專業化、規范化和規模化。通過土地流轉進程的不斷加快，能夠進一步解放農村剩余農民，從而使更多的農民可以向其他非農產業轉移，推進城鎮化和現代化，而這一系列舉措的實施也為解決現代農業問題提供了一系列有益嘗試和探索。
四是土地流轉有利于充分體現土地的價值，切實保護農民土地承包的收益權。在承包關系穩定的前提下，通過把土地推向市場，農戶可以取得一定的轉讓收入，這樣農民對土地承包權和經營權的價值得到充分體現，實現了土地的增值。
二、促進當前農村土地流轉的措施
土地是重要、也是最基本的生產要素，但是以當前農村經濟發展形勢來看，離開了土地流轉、土地的潛能發揮就受到極大束縛。長期形成的土地平均擁有，所有權經營權機械統一的模式明顯不適應當前農村和現代農業的發展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉活躍起來。
1、加快推動土地流轉市場的專業化
要通過規范土地交易行為，最終實現土地流轉交易的規范化和制度化。而這一系列舉措的開展，也能夠有效減少土地交易過程中的糾紛和損失。通過選擇鎮、街道行政機構以及農村財務中心，進而系統整理、歸納各類土地合同資料，從而能夠對進行的土地流轉、土地供求信息進行收集、整理并張榜公布。通過約束土地流轉的所有方、流轉雙方，共同簽訂土地經營權流轉合同書，并予以保證明確約定雙方的權利、義務、期限、用途、轉包金以及土地面貌和附著物的歸屬。成立土地承包糾紛調解庭，對流轉過程中的糾紛及時進行調解，保證土地流轉的規范化運作。比如壽光市化龍鎮，為引導農民“依法、自愿、有償”進行土地流轉，建立了規范的土地流轉中心，具體負責該項工作。
2、充分利用農村內在動力，促進土地流轉
一是正確處理流轉相關方的權益，以維護雙方權益為出發點和落腳點。二是要加快推動農村土地轉讓產業化運營思路，積極鼓勵社會各種資源參與建設風格多樣、內涵豐富的現代農業產業園，并以此獲取經濟收益。而采取農業產業化經營發展思路也是現階段在發展現代農業過程中，農民進入市場，并參與市場競爭的有效形式。針對當前推動農村土地流轉，加快土地經營速度過程中，參與的主導力量是一部分有資本實力的大戶，因此就需要我們在加快土地流轉的進程中，在維護經營者的利益基礎之上，又能夠使農戶利益實現最大化。多鼓勵土地適度流轉，走產業化、規模經營的路子。
3、深化農村土地經營責任制度改革，促使農村土地合理流轉
實施，穩定土地承包關系是我國農村經濟社會穩定發展的一項基本政策和經營制度，須長期堅持。但是在當前的經濟條件下，度確實需要進一步深化與完善。具體思路是：強化土地集體所有權，最大限度地放開承包權和經營權。在外出勞動力較多，二三產業發展快的地區，可以改變農戶分散承包土地的格局，允許集體將土地集中連片，推向市場，將土地這一生產要素商品化。現行的實施以來，對于農民來說，土地在很大程度上有著生產資料和福利保障的雙重性質，從而形成土地平均分配的格局。但是，在當前條件下，需將土地作為商品，按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規律實現土地的再配置。
4、完善法律法規體系建設，在法制環境下，確保土地順利流轉
在實施土地流轉過程中，前提離不開規范執行已有土地制度，結合農民自愿、轉讓有償的原則依法完成，不能以任何理由或者條件來強制轉讓土地資源。需做到確保所有權，穩定承包權，用活使用權。對承包地流轉，在政策上要給予鼓勵和支持的同時，對流轉的程序和相關約定都要做出明文規定。鼓勵農村勞動力外出打工或經商，加快農村勞動力轉移進程，促進農村再分工分業的發展。
5、引導農戶進行土地使用權的合理流轉，逐步擴大土地流轉規模
結合農業產業結構調整，采取“政府積極引導、村組織協調、村民自愿”的方式引導農戶進行土地使用權的合理流轉，逐步擴大土地流轉規模。在充分宣傳發動的基礎上，本著和平協商、依法、自愿、有償的原則，積極引導農民自愿自發進行土地流轉，同時發揮鎮村兩級作用，組織和監督互換雙方簽訂土地流轉協議，土地所有權不變，補償價格由雙方商定。在搞好土地流轉的過程中，要注重解決三個方面的矛盾，暢通土地流轉渠道，從源頭上預防土地流轉糾紛發生，確保農民的利益。一是著力解決組織流轉與尊重農民意愿的矛盾。始終堅持以農民自愿為前提，堅持以農用為主，以保護農民權益、促進農民增收為目標。在一些條件成熟的村，有組織、有計劃、有步驟地開展土地流轉工作，把農戶分散承包的土地通過再承包，股份合作等形式集中連片發包給經營者。二是著力解決自由流轉與發揮規模效益的矛盾。農村承包土地自由流轉由于隨意性、不規范、轉包金低等不僅不能很好利用土地資源，發揮規模效益，而且存在嚴重的土地糾紛隱患。因此，堅持對分散、零星的自由流轉進行政策引導，并逐步形成以市場為導向、以效益為中心、以產業化經營為載體的流轉。三是著力解決推進流轉與促進農民增收的問題。積極穩妥地推進土地流轉，為農業產業化發展提供必要的土地資源；如果產業發展了，就可以吸收大量的失地農民從事二、三產業，為他們提供就業的機會。在規范土地流轉合同的過程中，把“優先雇用原承包戶農民到農場或基地打工”列入合同條款，使從土地中解脫出來的農民有事可做，從而實現雙份收益，增加農民收入。
關鍵詞：農村土地使用權流轉；制約因素；路徑選擇
作者簡介：王承武（1975－），男，湖北麻城人，新疆農業大學經濟與管理學院講師，碩士，研究方向：資源經濟與管理。
蒲春玲（1961－），女，陜西省霍州市人，新疆農業大學經濟與管理學院教授，管理學博士，博士生導師，研究方向：土地經濟理論與政策、區域經濟等。
中圖分類號：F331.11文獻標識碼：A文章編號：1672-3309（2008）09-0008-04
農地作為一種重要的資產和農業生產要素，以商品的形式進入要素市場并在不同主體之間流動是必然的趨勢。土地和任何其他要素一樣，自由流轉總能提高資源配置效率，并反過來促進勞動力要素的流動和農業生產效率的提高；而對土地交易權的限制則降低要素配置效率和減少農戶對土地的長期投入，對土地產出率具有負面影響。因此，應允許并鼓勵農民進行土地使用權的有償轉讓，實現農地資源配置效率的帕累托改進。當前，我國農村土地使用權流轉還處于剛剛起步階段，在實踐中還存在諸多問題，主要表現在流轉的速度慢，流轉的規模小，流轉的區域差異大，流轉的行為不規范，流轉層次低，流轉的交易價格扭曲，流轉工作滯后等。造成問題的原因是多層面、多維度的，但在很大程度上與現行農地制度本身的缺陷有關。如何積極推動和規范農村土地使用權流轉，實現土地適度規模經營和集約化經營，促進農業產業結構調整，加快農村經濟發展，增加農民收入具有重要意義。
一、農村土地使用權流轉的制約因素
1．現行農地制度的缺陷制約了土地使用權的流轉
（1）分散承包機制制約了農地規模流轉
現行的以為核心內容的農村土地制度在相當程度上制約了農村土地資源流轉。以均田為特征的農地承包制度導致農村土地資源均分與零碎化現象的存在，其既不利于先進技術及其設備在農業生產中的使用，也不利于土地規模效益的提高，不利于大量外界資本進入農業生產領域來進行規?；纳a與經營運作。土地零散、不成片，這意味著，如果承包地的受讓人或承租人想從事規模經營，就需要面臨多個談判或簽約對象，交易成本顯然太高，這給大規模的土地流轉帶來極大不便。
（2）土地產權關系模糊，行為主體缺乏農地流動的足夠動力
產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農地流動的前提和基礎。但我國目前的農地產權制度中，不僅所有權主體及其法人代表模糊不清，而且土地的占有權、使用權、轉讓權也都缺乏明確的內涵，農戶還不是真正意義上的土地使用權主體，無法依據自身條件來合理地選擇與配置土地資源。我國規定農村土地屬于集體所有，集體包括村集體、集體經濟組織和鄉(鎮)集體。然而，到底哪個組織是集體土地所有權的代表，有關法規卻沒有明文規定。土地產權“權利束”中的多種權能如占有權、使用權、轉讓權等也都缺乏明晰的內涵，更未形成規范。產權關系規定模糊不清已成為農村土地市場發育的重要制度障礙。
2．農地流轉制度的不完善影響了農地流轉的進行
（1）缺乏規范運作的政策法規
盡管我國現有的法律制度也規定了農村的土地使用權可以依法轉讓，然而，對于轉讓的具體范圍、形式、程序、價格、管理等，都缺乏專門的法律法規約束?，F行的相關法律如《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》中的諸多規定過于籠統，有關內容和程序不夠明確，缺乏可操作性。例如，現有相關農業的法律政策規定，農戶要進行土地流轉時，必須要經“發包方同意”，這表明農戶在農村土地產權體系架構中處于弱勢地位，土地被隨時調整的可能性較大，農戶在土地流轉中的主體地位沒有得到體現。土地流轉規模和速度緩慢，無法適應社會經濟的發展和現實的要求，土地糾紛、侵權行為普遍存在，而處理這些問題的司法機關及有關部門無法可依?，F行農村土地流轉制度的不完善以及實際操作中的不規范性，既影響了農村土地流轉的進行，也嚴重制約了農戶進行土地流轉的積極性。
（2）宏觀政策不配套
由于集體土地所有權缺乏法律保障，國家可以根據需要隨時強制征用土地；對土地占用和買賣中的壟斷行為缺乏管理；對種田大戶缺乏優惠政策支持，對轉出土地的農民進入二、三產業和城市就業的也沒有制度保障措施。從流轉機制看，絕大部分地方尚未建立農用地有償流轉制度和土地投資補償制度，流轉程序不規范，土地流轉的自發性、隨意性、盲目性大。農戶間自行協商，自行流轉，流轉關系人之間的矛盾諸多，造成投資者經營成本增加。這些問題都嚴重地影響了土地流轉的速度、規模和效益。
3．農村土地使用權流轉市場發展滯后，導致農地難以流轉
（1）農地流轉的市場機制不完善
現有的農地流轉基本處于自發、無序的狀態，數量也有限，還沒有規范的農地產權交易市場，農地流轉的市場機制、價格體系還沒有形成，農地流轉的市場規則、中介組織還沒有建立起來。國家對農地產權流轉還缺乏必要的監督和管理，農地流轉機制還需要進一步完善。雖然政府通過了“增人不增地，減人不減地”的政策，但大多數地區都進行了不同程度的調整，承包期內頻繁的土地調整強化了農民對土地行政性調整機制的認同感，土地行政性調整成為正式制度安排，使市場流轉機制難以發揮作用。
（2）土地使用權流轉的中介組織匱乏
目前，我國農地流轉缺乏完整的土地測量評級、土地評估等中介組織以及土地信用、土地融資和土地保險等服務機構，土地交易和土地合同管理等制度體系不健全，農村的一切服務工作都由集體經濟組織包辦，表面看來集體經濟組織作為中介機構，在交易中易于操作，但是集體經濟組織既當“裁判員”又當“運動員”，既是所有權主體，又是中介服務組織，免不了干涉一般交易主體的活動，在土地轉讓、買賣與抵押過程中難免出現一系列不規范現象甚至是侵農現象，從而使這種中介組織失去應有的效率和媒介功能。加之，當前廣大農村還沒有開展定級估價工作，缺乏科學合理的農地價格體系，這樣，農地價格的形成和確定就有很大的主觀性和隨意性。由于市場中介組織匱乏、流轉機制不完善，導致土地不易流轉。
4．土地使用權流轉管理不規范，影響了農地流轉的效益
（1）土地流轉隨意性大，流轉行為不規范
目前大多數農戶之間的土地流轉行為是私下進行的，只有口頭約定，沒有書面合同，一般也未征得發包方的同意，未進行備案，很容易出現糾紛和問題。一些地方在轉包合同的簽訂中，由于缺乏經驗，簽訂合同時存在條款不全、內容含混的現象，有的甚至還與有關法律、法規和政策相抵觸。正是由于監督功能弱化，土地承包權主體的利益經常受侵蝕，不能為主體提供穩定的收入預期，這就阻礙了交易組織的進一步發育。土地流轉沒有規范的手續，也沒有通過流轉合同或者契約來規范流轉雙方的權利義務關系，土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性和隨意性，造成土地流轉行為無序、混亂。
（2）土地流轉帶有一定的強制性，農戶的利益沒有得到足夠重視
有些地方在土地流轉過程中違背農民意愿，隨意變更原土地承包關系，依靠行政命令，強制進行土地流轉，嚴重侵犯了農民的承包經營權。有的地方為了減低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民低價出讓土地經營權。有的是先有合作者，回頭再做農民的工作，這樣就否定了農戶的市場經濟主體地位，使土地家庭經營變成了集體和政府經營。
（3）土地流轉缺乏透明度，存在著種種“暗箱操作”行為
一些地方的集體經濟組織在推進土地流轉的過程中，既沒有按照規定實行公開招標，也沒有按照規范的合同文本簽訂流轉協議，特別是對轉包給非集體經濟組織成員生產經營的，也沒有按照《土地管理法》的規定報鄉(鎮)人民政府批準，而是由村干部私下與承租者達成交易，有的甚至與承租者事先串通搞假招標，蒙騙群眾。還有少數地方對收取的土地流轉費及其支出情況，不嚴格按照村務公開的要求，及時準確地向農民公開，致使流轉出土地的農戶吃虧，從而嚴重破壞了土地流轉的正常交易秩序。
5．農村社會保障機制不健全，制約了農地的流轉
土地對于廣大農民來說，是衣食之源，生存之本，土地具有社會保障和就業功能。當前，在我國農村社會保障機制尚未形成，非農就業的崗位和收入尚不穩定的情況下，絕大多數農民仍把土地視為“活命田”、“保險田”，認為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實。土地本身所具有的承載功能、養育功能和資源功能，已轉化為農民的就業保障、生活福利和傷病養老保險的可靠手段，即使在農業生產性直接收益下降時寧可粗放經營甚至撂荒也不愿輕易轉讓和放棄土地。由于我國農村社會保障缺失，使得土地承載著一部分社會保障功能，使農民將土地視為最后的生活安全保障，難以按照市場經濟規則流動。另一方面，離農進城的農民由于被排除在城市社會保障之外，而又缺乏農村社會保障機制，這些人仍將把土地作為最后的保障，也不愿意轉出承包地?？梢?，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力，農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。
6．農業勞動力進入城市的諸多障礙和非農收入的不穩定影響了農地流轉
長期以來的城鄉二元經濟社會結構在城市居民與農民之間劃出了一道鴻溝。進城居住高昂的生活費用和較高的消費水平使大多數農民只能望而卻步；城市的房價與農村住房相比更是不可同日而語；城市公用設施收費、子女上學的教育支出也是大多數農民的收入水平難以承受的。此外，城市社會保障制度也沒有向進城農民開放，進城農民不能享受到最基本的社會保障。城市生活的不穩定性和風險性使進城農民不得不保有土地作為基本的社會保障手段和最后的退路。
農民的文化素質和非農勞動技能缺乏，要實現在城市長期穩定的就業具有一定的困難。加之各種顯性和隱性壁壘的制約，農民工的職業選擇具有隨機性和不穩定性。絕大多數農民工從事簡單勞動和體力勞動，非農收入特別是打工收入存在較大的不穩定性。另外，農民工不能擁有與城市居民同等的權利，增加了收入的不確定性。此外，鄉鎮企業帶動就業的能力大幅下降，城市又面臨大量職工下崗的壓力，非農就業機會大量減少，加大了非農收入的不穩定性，使農民無法形成穩定的收入預期。
農民無法與城市居民擁有平等的就業機會，兼業農民非農產業收入的不穩定性使農民難以徹底離開土地，廣大農民在沒有尋找到穩定、安全的生存替代來源之前，他們決不可能輕易放棄土地的使用權。
二、促進農村土地使用權流轉的路徑選擇
1．深化農村土地產權制度改革
明晰規范的土地產權關系是農村土地有效流轉的基本前提。首先，要科學合理界定國家、集體與農戶三者之間的產權關系，進一步明確農民承包土地的權能，真正把土地的所有權同其占有、使用、收益、處分的權能分開。在確保農村土地所有權歸農民集體所有的前提下，賦予農民對承包經營的土地更多的權益，如抵押、轉讓、租賃等。只有農民的土地承包經營權成為一種完整的產權，農戶的主體地位才能真正確立起來。其次，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民，這樣農戶才能成為土地使用權流轉的主體，擁有土地的長期使用權。
2．完善土地使用權流轉的法律法規
制定有關農村土地流轉的法律法規，使農村土地流轉納入法制化軌道。進一步明確集體土地所有權主體、承包經營權主體、經營管理者以及他們之間的關系。明確規定集體土地使用權流轉的原則、范圍、條件、形式以及管理措施和操作程序，明確土地使用權流轉的主體和客體，明確地方政府在集體土地流轉中的地位、職責和作用。
進一步完善《農村土地承包法》，盡快制定和出臺土地承包法的實施細則，明確界定農民土地承包權的內容和性質，明確承包土地的財產權，賦予土地承包經營權物權法律地位，將政策和有關規章認可的農民通過承包獲得的土地實際占有、利用、收益和包括在承包期的繼承、抵押、轉讓等處分權在內的使用權上升為法律，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。我國法律已確認，土地所有權與使用權可以分離，土地使用權可依法轉讓，這有助于農村土地的流轉。但實際上農村土地并沒有得以有效、有序合理的流動，其中一個重要原因就是對農民承包土地的性質認識不清。強化承包經營權物權屬性，才能有利于農村土地流轉和農民權益的保護。農戶長期且穩定的土地承包權是實現農村土地有序流轉的基礎。只有把承包關系穩定下來，把農戶土地的使用權明確下來，土地流轉才能有更多空間與機會來增加農民投資土地的積極性和農業的比較利益，也才能阻止土地撂荒，實現農業生產的規?；洜I。
3．健全土地使用權流轉的管理與監管機制
農村土地使用權具有不同于一般商品的特殊性，對土地使用權的流轉必須加以管理和控制。首先，嚴格承包合同管理，進一步明確承包者的責任，明確合同雙方當事人的權利、義務。加強合同糾紛的調解工作，維護土地所有者、承包者和經營者的合法權益，維護承包合同的約束性，增強農民對土地收益的長期預期。其次，要加強檢查監督和事后管理。通過對流轉土地的定期或不定期的檢查和監督，以保證土地流轉合同中權利及義務的順利履行，防止用地者破壞耕地資源的行為，杜絕改變土地使用性質等土地違法利用、違法經營的現象。政府要對農地使用權流轉進行規范和引導，在產權設置、流轉程序、流轉方式和流轉的檢查監督等方面進行合理規范和管理，不斷促進農村土地市場體系的建立和完善。
政府在土地流轉中要找準自己的位置，要尊重農民的意愿和主體地位，搞好涉及土地流轉的資格審查、合同簽證、檔案管理和動態監測等工作，為土地流轉提供信息、中介、組織、協調等服務，制定土地利用與流轉的長遠規劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農田基礎設施建設，為土地流轉創造良好的環境。
4．建立土地使用權流轉市場，培育土地使用權流轉的中介機構
（1）建立健全農村土地流轉市場體系
規范的農村土地市場是土地健康流轉的前提。目前，我國各地農村土地流轉市場的發育嚴重滯后于土地流轉的需要，農地流轉還未形成一種規范的制度，地區之間存在著很大的差異。東部地區農用地流轉相對活躍，西部地區交易較少且不規范。為了促進農地使用權的流轉，優化農地資源配置，必須在政府的引導下，建立一個開放、公平、規范的農地使用權流轉市場，通過市場機制及時實現農村土地使用權的流轉。積極探索建立農用地使用權流轉市場的運行機制，包括農用地使用權的價格機制、農用地流轉約束機制、農用地使用權交易的中介機制、農地收益的分配機制。
（2）積極培育土地流轉中介機構，促進土地市場的完善發育
土地交易與普通商品交易有很大的區別，其運作程序相對復雜，涉及到多個產權主體的經濟利益。這就要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、法律咨詢機構、土地融資機構和土地保險機構等。要實現土地高效率、低成本、有秩序流轉，需要培育和完善土地流轉的市場化服務體系，開展土地評定和評估工作，客觀、公正地評估出土地等級和市場價格，為農用地市場流轉雙方的公平交易和政府加強土地管理提供科學依據，減少價格確定的隨意性和不合理性，避免市場交易主體利益受到侵犯。中介組織應建立農村土地流轉交易信息網絡，通過各種渠道調查、搜集土地流轉的供需和市場價格等信息資料，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，并加以統計、分析和預測，定期公開，對外公布，接受供求雙方咨詢，溝通土地資源市場供需雙方的相互聯系，以提高土地流轉的成功率。
5．建立完善農村社會保障制度，弱化農地的社會保障功能
土地保障只是我國農村社會保障制度建立過程中的一個過渡形式，土地不應承擔起農民的全部社會保障功能。由于目前土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，所以，進行土地流轉機制創新，就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度，建立起從最低生活保障到農村養老、醫療、生育、傷殘的農村社會保障體系，使農民與市民一樣平等地擁有權利和享受社會經濟發展的成果。只要有了良好的社會保障制度，農民對土地的依賴性就會降低，土地流轉就會加快。
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關鍵詞：土地流轉；土地銀行；政策建議
中圖分類號：F301.02 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)01-0001-07
2010年胡總書記在陜西之行中指出：“陜西楊凌作為惟一的國家級農業高新技術產業示范國區，要充分發揮輻射帶動作用，為推動全省乃至全國的‘三農’工作貢獻更大的力量?！蓖瑫r為了貫徹國務院關于《支持繼續辦好楊凌農業高新技術產業示范區若干政策的批復》，落實科技部和省委省政府貫徹《批復》的有關精神，楊凌農業高新技術產業示范區(以下簡稱楊凌區)在土地流轉等現代農業發展方面做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土地流轉和土地利用問題極具典型性的楊凌為例，調研其流轉現狀和模式，分析其存在問題，總結歸納其實踐經驗，對陜西乃至全國的土地流轉工作都具有重要的參考價值。
一、楊凌土地流轉調研設計
楊凌位于陜西關中平原中部，東距陜西西安市82公里，西距寶雞市86公里，面積94平方公里，下轄縣級楊凌區，總人口18萬，城市人口8萬人。根據對前期情況的了解。本次研究所需數據不便通過統計資料及報表獲得，故調研小組采取多主體訪談和調查問卷兩種方式獲得了充足的一手資料。在調研之前，我們根據研究內容繪制了相關調研框架圖，以規范本次研究(見圖1)。
本次實地調研于2010年6月份開始，共訪談33位參與土地流轉的實踐者，涉及的單位包括了區級政府的管理部門、多個鄉鎮政府的管理部門、土地流轉中介機構(即土地銀行)、用地單位(合作社代表及企業代表)、流轉土地的農戶等。其中區政府行政人員占訪淡總人數的25％，各個鄉鎮的行政人員占訪談總人數的33％，土地銀行工作人員占訪談總人數的15％，農戶和用地方分別占12％、15％。同時，本次調研實際投放紙質問卷200份，采取一對一的填寫方式，回收率為100％。經過進一步的整理和分析，最后得到有效問卷195份，問卷有效率為97.5％。此次調研中訪談主體的豐富性、訪談人數的充足性以及樣本容量等都已滿足本次研究的需要，同時也保障了研究結果的科學性和可信性。
二、楊凌土地流轉的特征及概況
調查發現，楊凌開展土地流轉的動因有四：首先，土地規?；洜I及脫代農業示范園區建設要求土地流轉；其次農業生產的低效益及農業勞動力的轉移催生土地流轉；再次，城鄉統籌促發農村土地流轉；最后，中央政策法律支持土地流轉，政府重視推動土地流轉。在此動因背景之下。楊凌的土地流轉也有著不同于其它地區的做法。
(一)楊凌土地流轉新方式及其流轉路徑
目前我國的土地流轉包括了政府主導型、集體主導型和農戶主導型三種主要方式，其中政府主導型的十地流轉是指政府利用等級秩序、領導權威和國家強制力為主的土地流轉方式，而這一方式也被稱為是我國土地流轉的必然選擇。楊凌的土地流轉由政府發起。在流轉過程中又涉及多療主體(包括：土地流出方一農民；土地流入方一種植大戶、合作社、農業企業等用地單位；土地流轉中介機構――土地銀行；土地流轉管理部門――政府各級管理機構)，初步形成了土地流轉治理網絡。故本文認為，楊凌在實踐中采用的土地流轉方式應界定為政府主導型的網絡治理，即其土地流轉的工作外展以政府主導型方式為主，同時兼有多主體合作的特征。本文據此也繪制了楊凌土地流轉的網絡治理圖(見圖2)。
受政府主導型的網絡治理這一新方式的影響，楊凌的土地流轉路徑也有所不同：第一，根據示范區制定的現代農業示范園區建設規劃來確定集中利用的土地，并由村兩委或村民小組召開會議就擬流轉土地相關情況征求農民意見。第二，將欲流轉地塊集中到土地銀行，由土地銀行和享有該地塊承包權的農戶簽訂委托流轉協議書。第三，土地銀行按照園區建設要求將土地承租給相關企業、合作社、種植大戶等用地單位，并和土地受讓方簽訂土地流轉協議書。第四，土地受讓方向土地銀行支付土地租金，由土地銀行將租金以地租款的形式發放給農戶。第五，土地銀行將土地流轉協議、合同、及土地流轉臺帳等資料整理存檔，土地流轉合同由鄉鎮人民政府負責鑒證。第六，若產生土地流轉糾紛，首先由土地銀行調解，調解失敗時由土地仲裁委員會進行仲裁。
楊凌在土地流轉實踐中探索出的政府主導型的網絡治理方式，在一定程度上既可避免政府主導型方式帶來的諸多弊端，同時也可免除農戶主導型方式之下的盲目性和無序性，兼顧了土地流轉中各方主體的利益，是一種更有效和更有益的方式。
(二)楊凌在土地流轉中的三級管理體制
由于楊凌的土地流轉方式有著政府主導型的特征，因而政府的行政管理工作對于楊凌土地流轉的順利開展就有著舉足輕重的作用。具體而言，楊凌在土地流轉的實踐中實行j級管理體制，在各級政府都成立了相應的土地流轉管理機關，多層次全方位的對土地流轉進行管理。在村一級由村兩委負責執行相關的土地流轉工作，包括宣傳介紹土地流轉；牽頭成立土地銀行；監督引導土地銀行的工作和賬目；協助土地銀行處理流轉糾紛等。在鄉鎮一級成立由農經站牽頭的土地流轉辦公室，負責審批村一級土地銀行的組建、監管及指導土地銀行的工作，并接受楊凌區級政府的領導。在區級政府成立南農業局牽頭的土地流轉服務中心，為土地流轉工作提供全面服務和指導。在整個土地流轉過程中，如果產生糾紛，流出土地的農戶和用地方首先報于土地銀行進行調解，調解失敗后再由土地流轉仲裁委員會進行仲裁。此外，在土地流轉的規劃管理方面，楊凌示范區首先對全區農業建設制定規劃，然后按照現代示范園區建設規劃對規劃內土地進行流轉。在法制管理方面，國家法律法規之外，楊凌區政府結合地方實際制定了《楊凌區土地銀行章程》、《楊凌區農村土地銀行機構設置及主要職責》以及《促進現代農業示范圍區土地銀行運行的意見(試行)》，從而使土地流轉有章可循。在信息管理方面，楊凌區政府建立了土地流轉信息檔案，包括土地流轉委托協議書、土地流轉合同、土地流轉臺帳等。
(三)楊凌土地流轉中的中介組織及其流轉模式
楊凌在學習借鑒外地土地流轉成功經驗和汲取失敗教訓的基礎上，結合自身實際情況，開創了新的土地流轉運行方式。首先。以政府引導、培育和扶持，村民自發組建的方式成立土地銀行，作為楊凌土地流轉的市場中介組織。其次，根據楊凌存在著涉
農企業、引導型合作社等不同承包主體。同時可依托農林高校獲取豐富的科技資源支持這一實際情況，充分發展合并調整、反租倒包、企業租賃、自愿互換、入股合作等五種土地流轉模式。
土地流轉的市場中介組織是介于政府、企事業單位、農戶之間，溝通各方關系和協調各方利益，保障農村土地高效、有序流轉和維護土地流轉當事人利益，依法成立的非盈利性的自治組織或機構。楊凌在村級組建的土地銀行符合這一要義，在土地流轉中有著服務、溝通、公證、和監督的職能。在土地流轉實踐中，其主要職責是將農戶承包土地的經營權流轉到土地銀行，并在外進行出租，負責收取和兌現租金到戶，協調解決土地流轉過程中的各種矛盾糾紛，為農業現代化、規?；峁〩J地保障等，同時負責其他土地流轉具體工作的實施。土地流轉五種模式也分別適用于不同的情況，其中合并調整主要適用于本村范圍內農戶發展設施農業；反租倒包主要針對用地單位是合作社的情況；企業租賃適用于企業為主體的規?；a經營活動；自愿互換適用于本村組農戶之間的小規模的土地流轉；入股合作則包括了調查摸底――成立合作社――地塊出讓――股份分紅和股值評定――合作經營――盈利分紅兩種路徑。調查發現，以上四種形式中，反租倒包應用得最多，其次是企業租賃。
楊凌示范區于2008年開展土地流轉工作，截至2011年7月，全區已累計流轉土地3.5萬畝，占總耕地面積的35％以上，同時成立土地銀行36家，涉及3個鄉鎮36個行政村萬余農戶，占總農戶數的30％以上。在取得這些流轉成果的同時，土地流轉也在以下四個方面獲得了顯著的成效：一是優化土地資源配置，實現了土地的規?；洜I；二是促進農村勞動力轉移，推動了城市化進展；三是吸引社會資本投入，促進了農村經濟發展；四是促進農民增收。在調查中，這些成效也獲得了70％以上的農戶認可。
三、楊凌在土地流轉工作中的有益探索
楊凌作為全國惟一的高新農業技術產業示范園區，肩負著探索現代農業發展新模式的重大使命。在土地流轉工作中，楊凌創新的流轉方式及路徑、規范的管理體制、發育較為充分的中介組織以及因地制宜的流轉模式等，對于我國干旱半干旱地區都有著重要的示范、帶動和輻射意義。本文將楊凌在土地流轉方面的有益探索總結為以下幾點，以供其他地區開展實踐工作之時借鑒。
(一)組織學習解疑慮。區域劃分保平穩
楊凌土地流轉重視開展之前的準備工作，力爭從一開始就將頭緒理清。在流轉之前，政府組織部分干部群眾到土地流轉開展較好的地區參觀學習，通過真實的所見所聞，讓其真切感受開展土地流轉的意義與好處。在同區規劃方面，楊凌對土地情況做全面統計和通盤考慮，將土地劃分為核心區域和非核心區域，核心區域的土地必須實行流轉，非核心區可酌情考慮是否予以流轉，從而在規劃環節就為有效穩妥地解決土地流轉中可能出現的問題留下足夠的制度空間。
(二)規劃先行重長遠，以點帶面齊推進
楊凌土地流轉是根據高新農業技術產業的發展要求，考慮農業規?；洜I以及農業景觀的可視性，對示范圍區建設形成總體規劃，然后按照園區規劃要求對土地進行流轉。先規劃后流轉的做法增強了土地流轉的目的性和長遠性。在具體的流轉過程中，遵循“以鄉為點、以區為面”的操作原則，從各個鄉鎮土地流轉的大面積展開，進而帶動整個示范區的土地流轉，前后過程井然有序。
(三)政府主導免盲目，網絡治理重合作
我國土地流轉中采用的方式以政府主導型為主。該方式在較低流轉成本之下可以有效保證土地流轉的有序性以及有效性，免除自發流轉的盲目性，但同時也伴隨著有悖農民意愿和缺乏第三方監督等問題，土地流轉中行政權力的過多介入也會導致尋租等現象的出現。楊凌的土地流轉在采用政府主導型的方式之下，重視多主體合作，則可在一定程度上避免以上問題的出現，同時電初步顯示出了網絡治理的特征，對于我國轉型期的農村土地流轉工作開展具有較強的參考價值。也是新時期地方政府管理方式轉型的有力體現。
(四)三級體系重管理，保障措施安民心
楊凌土地流轉形成了三級管理的體制。村一級由村委會牽頭成立土地銀行，并協助其具體執行上地流轉工作；鄉鎮一級成立土地流轉辦公室，具體指導土地銀行的工作；區政府成立土地流轉服服務中心，為土地流轉提供全面的服務和指導。三級管理體系縱貫村、鄉鎮、區三層級，橫跨三個鄉鎮33個行政村，實現了對土地流轉的多層次全方位服務與管理。同時，為了確保農民群眾的合法權益，規范土地流轉行為，政府也采取了一系列措施。如實施“三分地口糧”政策和部門包抓機制；制定了《促進標標準化生產園設施農業發展辦法(試行)》、《促進現代農業示范圍區土地銀行運行的意見(試行)》、“十百千萬”農戶培訓計劃等，推進了土地流轉工作的順利進行。
(五)中介帶動全盤活，五種模式保增值
楊凌的土地銀行具有政府引導與自發組織相結合、服務性、非營利性等特點，即該土地銀行是以村為單位，通過行政手段形成的一種公益性質的組織，其理事會和監事會成員南村民推舉，是楊凌土地流轉的一個鮮明特點。根據各個地塊及承包主體的不同情況，充分發展自愿互換、合并淵整、反租倒包、企業租賃、入股合作等五種模式，實現了七地的有效增值。土地銀行的帶動與五種模式的充足發展，使得楊凌的土地流轉中信息傳播渠道較為暢通，基本解決了供需信息不足這一問題，降低了十地流轉的交易風險，同時保證了同區的用地需要和園區布局建設的統一實施，有效實現了農民的多渠道增收。
(六)招商政策引資本。土地流轉成規模
楊凌的招商引資政策吸引了許多外來資小刮暢凌進行農業投入和生產，土地流轉他大面積規?；洜I變為可能。同時外地大型涉農企業入駐楊凌，伴隨著規模大、投入多、起點高等特點，其在加速上地流轉進程的同時，又促使農村的人力、物力、財力、以及技術、信息等農業生產要素得到了合理的配置。同時配合農民專業合作社的崛起等，十地流轉的帶動力明顯增強，從而有力的促進了農村的經濟發展。
四、土地流轉工作存在的問題分析
楊凌的土地流轉雖然取得了一定的成果，但由于其仍是在發展探索當中的事物，存在問題也不可避免。在獲得大量的訪談資料基礎上，調研組運用扎根理論對這些質性資料進行了詳盡細致的扎根工作。同時結合問卷數據，將楊凌土地流轉中存在的問題歸為以下幾個方面。
(一)流轉意愿方面
調查顯示，在楊凌土地流轉的一期建設中，不愿進行土地流轉的農戶占到了23.6％，但隨著流轉工作的進一步開展，二期建設中的流轉意愿明顯增強，矛盾顯著減少。前期造成農戶流轉意愿不高的原因主要有：一是基層干部缺乏對土地流轉的清晰認識。一期工程中，直接開展土地流轉工作的基層干部對土地流轉沒有充分的認識，迫于區、鄉兩級政府的壓力，盲目推進土地流轉。二是部分農戶對于土地流
轉也認知不清。調查顯示，23.1％的被調查者不知道土地流轉，認知清楚的被調查者僅占17.4％，這也直接導致了前期土地流轉中農戶的流轉意愿不強。三是由于農村社會保障機制的不健全，以及長期以來存在的“保險田”意識，使得農民也更加珍惜自己的土地，不愿流轉。四是部分農戶也由于每年700元／畝的土地租金不足以保障其基本生活；政府的支持力度欠妥，權益無法得到充分保障等原因對土地流轉缺乏動力。
(二)土地銀行方面
楊凌的土地銀行由于成立時間較短、缺乏經驗，因此在具體實踐過程中也出現了一些問題：一是土地銀行法律地位尚不明確。理論上，土地銀行是一個公益性中介服務機構，實際中，土地銀行是在村兩委會的牽頭下組建的，是具有經濟組織+村民理事會雙重職能的外生型中介組織。正是由于其性質的不確定，在具體工作中存在著：(1)工商局和民政局均不辦理土地銀行的登記注冊。(2)土地銀行對租金難以收回等相關糾紛無權處置，不能發揮其應有作用。(3)由于沒有明確的法律地位，其工作幾乎由村委會代替，不利于其長遠發展等三大困難。二是土地銀行缺乏運作資金。在整個土地流轉過程中，土地銀行既不從中盈利也不收取任何的服務管理費用，同時也沒有單獨的財務預算。因而造成土地銀行的運作缺乏應有的經費保障。這種資金匱乏的現狀也帶來了一些問題：土地銀行的辦公條件較差，工作人員沒有工資，無法充分調動他們的工作積極性；一般農戶不愿成為土地銀行工作人員，往往由村兩委兼任，更模糊了土地銀行中介服務組織的性質等。三是土地銀行檔案管理不健全。楊凌區對于土地銀行實行的是先成立后規范的做法，因而部分土地銀行對土地具體情況了解不夠，信息掌握不充分，沒有建立完整的土地檔案以明確土地歸屬，對流轉出去的土地究竟作何用途缺乏跟蹤監控，土地監督管理幾乎處于真空狀態；合同不健全，相當部分村的土地銀行還沒有與農戶個人和用地單位簽訂合同；相關體制不完善，資料不齊全等。
此外，我們發現，在對于土地銀行的調查中很多被調查者選擇了態度中立，這也從側面說明了對于土地銀行宣傳不到位，廣大群眾對于土地銀行缺乏認識和了解。
(三)政府管理方面
楊凌區雖然推行了土地流轉的三級服務管理體系，但在具體操作層面上，還存在一些細節問題：一是宣傳不到位，導致農民缺乏對土地流轉和土地銀行的清晰認識。這不僅增加了土地流轉的難度，也使得在發生土地流轉糾紛時農戶找村委會解決，架空了土地銀行的職能。二是缺乏系統規范土地流轉的文件。楊凌區政府雖然針對當地的土地流轉情況制定了一系列文件以推進土地流轉工作的順利進行，但文件僅限于對土地銀行的規范，而缺乏從全方位多角度對整個土地流轉過程進行明確系統規定的政府文件，在實際中導致土地流轉的某些問題無章可循。三是青苗補償標準不完善。糧食作物在不同的生長階段耗費的種植成本以及能夠帶來的收益是不同的，因此賠償標準應該按照糧食作物的不同階段有不同的賠償標準。楊凌在實際操作中對不同生長階段的糧食作物采取統一賠償標準，且賠償金額較低的做法在一定程度上也影響了農民的土地流轉意愿以及對于土地流轉工作的滿意度。
(四)保障機制方面
由于農村尚未建立完善的社會保障體制，因而土地對于農民的生活和養老等問題而言就非常重要。土地流轉之后。農民失去了賴以生存的土地，則土地租金和一定的政府扶持就成為其生活保障的重要方面。但實際中產生的一些問題卻給失地農戶的生活帶來了問題：一是土地流轉之后，由于一些土地經營大戶、本村租地農戶與合作社等經營不善和前期投入過大，導致部分土地租金難以按時足額收回；二是現有的對低保戶等弱勢群體的補助標準較低，因此土地流轉之后的留守婦女、兒童和老人以及農村低保戶等弱勢群體的生活保障面臨著較大困難。三是政府對于土地流轉之后的弱勢群體扶持力度有待加強。
五、對策建議
(一)加強宣傳，減少土地流轉和農戶意愿的沖突
加強對土地流轉的宣傳，減少農戶對土地流轉的抵觸情緒。首先，區鄉兩級領導干部要對土地流轉形成統一認識，在此基礎上才能對村兩委干部和廣大社員群眾予以廣泛宣傳。一方面，要提高農民群眾和基層干部對土地流轉和土地銀行的認識，詳細說明土地流轉的意義和作用，著重闡明土地流轉對農民增收和農村發展的實際好處，讓群眾真切體會、真心贊成土地流轉；另一方面，要使農戶認識到土地流轉并不是對的否定，也不是對土地承包權的剝奪。而是在長期穩定承包權的基礎上搞活經營權，是對的進一步完善。其次，土地按照同區規劃流轉到土地銀行之后，如果農戶還想經營土地，可以和土地銀行達成協議流出土地繼續經營。
(二)進一步健全土地銀行機制
一是加大對土地銀行的宣傳力度，增強廣大十部群眾對土地銀行的認識。村兩委要支持配合土地銀行開展工作，但不能十涉其內部事務或越俎代庖代行其職能，要讓群眾切實體會到土地銀行的存在意義重大，使其能夠有效發揮作用。二是明確土地銀行的法律定位，賦予其合理的事權和財權。土地銀行作為推動楊凌土地流轉的重要機構應該具有明確而獨立的法律地位。工商局和民政局等相關部門應當協同出臺土地銀行的登記管理辦法，明確土地銀行的性質與法律定位。此外，土地銀行應該具有固定的工作制度和辦公地點，以便利土地銀行工作的順利進行。三是設立風險基金賬戶。在土地銀行成立之初，應該由財政撥款設立專門賬戶作為土地銀行的風險基金，以避免出現風險無力解決的情形出現。此外，對經營管理好、示范作用強、農民增收顯著的土地銀行給予信貸優惠或資金獎勵，發揮宣傳示范作用。四是土地銀行應該收取一定的服務管理費用作為運作經費和人員工資。在充分發揮其十地承包經營權交易中介機構的基礎上，允許其通過正常渠道如土地租金、項目資金支持或村集體辦公管理經費中提取一定費用，用作土地銀行工作人員的勞動報酬以及日常運作管理經費。鄉鎮政府和村兩委也要加強對其資金使用進行審計監督，定期翻查臺帳等。五是完善土地銀行后續檔案管理制度。要建立完整的土地檔案以明確土地歸屬，對流轉…去的土地進行定期監控，對土地家底要隨時掌握充分的信息，充分發揮土地銀行在土地監管中一線堡壘的作用。要建立健全土地合同的管理，確保所有土地銀行均與農戶個人和用地單位簽訂合同，且要求條款規范，涉及農戶利益的情況應盡量考慮周全并在合同中體現。其余檔案資料也要相應補齊。
(三)完善政府服務監管細節
一是進一步健全土地流轉法律體系。楊凌區政府應及時出臺和完善有關土地流轉的管理辦法，其內容需涵蓋土地流轉程序、土地銀行、土地流轉管理服務部門、土地流轉合同等多個方面，全方位多角度地對示范區的土地流轉進行規范，為土地流創造良好的政策環境，進而促進土地流轉的長遠發展。二是加強土地流轉合同管理。嚴格禁止先進行土地流
轉后補簽合同的做法，以及土地銀行或村委會代替農戶簽訂土地流轉合同的做法。士地流轉合同是土地流轉的原始文件依據，鄉鎮土地流轉辦公室應該對合同進行鑒定備案以提高土地流轉合同管理的規范性。此外，應該進一步完善土地流轉合同的內容，土地流轉合同的條款應該增加流轉地塊的具體情況(如位置、面積、肥力等)、違約責任等內容。三是完善青苗補償標準?？紤]按照糧食作物的不同生長階段(如秧苗、半成熟、成熟)確定不同的補償標準，并適當提高青苗賠償金額。四是針對拖欠地租行為制定行之有效的解決辦法。對于既是土地流出方又是土地流入方的農戶可以進行租金抵免。近期來看，對于租金難以收回的風險，應當由政府綜合考慮，建立專項風險基金。資金可由各級政府分攤。長遠來看，銀行等金融機構要協助探索風險防范機制，改革現行制度管理辦法，以農業保險和銀行貸款等方式為土地流轉提供保障和支持。五是完善土地流轉價格機制。土地流轉合理價格的制定要充分發揮市場的調節作用，而不宜由政府單方面行政確定。同時土地價格也應兼顧多方利益，協商進行。調查顯示60.5％表示同意采用級差地租，故政府后期也可探索級差地租的使用。六是強化招商引資，培育大型專業合作社，推進農業產業化經營。一方面，龍頭企業的帶動是推動農業產業化經營的關鍵；另一方面，專業合作社作為農民的自治組織，也是土地流轉和農業生產中十分重要的主體。政府要鼓勵引導更多的土地合理有序的向種養大戶、專業合作社、龍頭企業手中集中，充分發揮他們在土地流轉過程中的推動作用。
一、農村經濟管理概述
在農村經濟管理的過程中，主要是以農民利益為中心，突出農民的主體地位，其主要工作內容包含五個部分。首先，必須要積極響應國家的各種惠民政策，降低農民的負擔，讓農民能夠在從事農業生產的過程中實現經濟利益的保障；其次，必須要積極的完善各項管理體制，尤其是對農村財務的審計工作必須要嚴格監督，對于出現的問題要嚴厲處理，從根本上保障農民的利益不被侵害；再次，必須要做好土地承包的管理工作，確保土地能夠正常的流轉，最大程度的發揮土地的價值，這對于保障我省糧食供應具有戰略意義；然后，必須要強化政策的支持，加強各項政策的宣傳，讓更多的農民能夠了解到國家的相關信息，推進我省新農村的建設工作；最后，必須要強化教育管理工作，提高村干部的思想政治素質，從而轉變作風，切實為發展農村經濟做出自己的貢獻。
二、農村經濟管理存在的問題
雖然我省非常重視農村經濟的發展，并且將其提到了戰略層次，但是由于受到農村環境的影響，很多政策在實施過程中并不順利，從而導致政策的落實情況不佳，沒有切實改變農村經濟的發展現狀，為此，我們必須要找出問題所在，才能夠采取有效的針對措施。
（一）對農村經濟管理的認識不足
在農村經濟管理過程中，由于受到學歷、文化等因素的限制，很多工作人員對農村經濟管理工作的認識不足，沒有意識到加強農村經濟管理對我省現代社會主義建設的重要性以及必要性，所以在相關問題方面，都是采取瞞報的策略。對于農民切實存在的問題，很多基層領導為了能夠討好上級領導的歡心，都是采取報喜不報憂的態度，從而導致很多問題并沒有真實的反映到相關的上級單位，導致農村經濟管理工作沒有落到實處。
（二）相關法規建設不夠完善
我省在各項管理中，都是遵循相關的法律法規，每一項工作都能夠確保有章可循，有法可依。但是關于農村經濟管理方面的法律法規卻不夠完善，導致很多管理漏洞的出現。在農村經濟管理中，土地的相關承包工作、農民的監督管理工作、農村財務的審計工作都需要借助相關的法規制度，才能夠得到落實。但是在實際管理工作中，很多的法律法規都不完善，導致農村經濟管理中，出現土地合同糾紛等類似事件時，都不能給進行有效的監督管理，與國家倡導的農村經濟管理目標不相符。
（三）相關工作的權利和義務對等
權利和義務是我們每個公民都必須履行的責任，對于農村經濟管理而言，它對建設現代化農村，確保農民收益方面具有極為重要的作用。但是從更深層次的角度分析，由于農村經濟涉及的因素很多，導致工作面非常大。在農村經濟管理中，倡導農民負責監督的職權，可是在現實工作中，農村經濟管理的地位并不高，在對農民利益進行維護時，常常不受重視，這樣大大打擊了相關人員的工作積極性。但是一旦出現管理問題，那么上級領導就會實施問責，在這樣的情況下，權利和義務完全處于不對等的狀態。
三、強化農村經濟管理的措施
農村經濟對于促進我省的經濟建設，盡快實現社會主義現代化建設具有不可替代的作用。為了能夠實現農村經濟的快速發展，提高農民的收入水平，加強農村經濟管理工作是非常重要的途徑和措施，為此，我們必須要針對存在的問題，采取科學的措施，切實提高農村經濟管理的工作效率。
（一）加強思想建設工作，提高工作認識水平
在現在形勢下，想要徹底的改變農村經濟管理現狀，加強基層干部的思想建設工作，提高他們對工作的認識水平具有極為重要的作用。因為基層干部是與人民大眾直接接觸的干部，可以更為深入的體會民情、民生，所以針對農民的需求問題進行工作匯報時，必須要做到知無不言、言無不盡，讓上級領導通過基層干部，能夠真實地收集到有用的信息，從而通過層層匯報的方式，讓政府能夠針對農民的需求，制定相應的惠民政策，促進農村經濟管理水平的提高。
（二）完善法規建設工作，實現依法管理目標
農村經濟管理中，法規建設工作極為重要，是解決農民矛盾沖突的重要工具，尤其是我國是一個以法為主的國家，所以針對農村經濟管理工作中存在的問題，我省需要完善現有的法律法規。比如農村財務的審計工作、農村土地承包工作、農民的監督工作等，都必須要在法律法規中有所體現，才能夠確保在實施相關行為時，符合法律法規的需求，實現依法管理的建設目標。
（三）加強管理工作職能，確保各項工作實施
由于農村經濟管理涉及的內容非常煩瑣，工作任務非常的繁重，而在實施相關管理工作時，因為缺少職能支持，所以影響工作效率的提高，不利于提高農村經濟管理水平，保障農民利益不受侵害。為了能夠解決這個問題，必須要針對農村經濟管理工作，實施職能劃分，并且采取績效考核的方式，提高工作效率，確保農村經濟管理的各項工作都能夠順利實施。
四、總結
自古以來，云南就是一個傳統的農業大省，但是由于改革開放以后，云南的城市化建設成為政府工作的重點，導致農村經濟的發展受到了影響。近些年，國家再次將農村建設工作納入戰略計劃，對實現社會主義現代化建設具有戰略性影響。為此，我們必須要針對農村經濟，采取科學的經濟管理模式，提高管理效率，切實改變農民的收入問題，為保障國家的穩定發展，盡快實現社會主義現代化建設具有重要作用。
作者:王志達 夏俊 單位:云南農業大學
參考文獻：
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一、大力推進特色農業產業化發展
（一）穩定發展糧食生產。繼續執行國家農資綜合直補、國家良種補貼、省種糧大戶補貼、省水稻良種補貼、農機購置和作業環節補貼、種糧大戶水稻政策性農業保險等各項政策。落實“農機作業券”制度，鼓勵實行農業機械化作業，對實行水稻機械化插秧、油菜機械化收割的，縣財政按實際面積給予補助。大力推廣優質高產糧食品種和省工節本增產技術，縣財政每年繼續安排3萬元資金專項用于優質糧油試驗示范補貼?？h政府統籌安排一定資金，專項用于小型收割機械等小型農機具購置補貼。繼續安排救災種子儲備專項經費10萬元，完善糧食作物救災種子儲備制度。
（二）著力提升茶、菌主導產業。繼續落實茶葉基地發展補助政策，鄉鎮統一規劃并經主管部門認定、坡度25度以下山地、山塢田連片發展5畝以上的，經主管部門驗收合格，按實際驗收面積一次性補助200元/畝；老茶園改種換植，通過項目驗收的，一次性補助300元/畝。茶葉加工廠優化改造，經驗收合格，達到省標準的，每座獎勵3萬元；被確認為骨干示范茶廠的，每座獎勵5萬元。推進食用菌縣內生產小區建設，新建20萬袋以上生產示范區，廠房達到3000㎡以上的，一次性補助6萬元。
（三）積極培育竹產業基地。毛竹速生豐產林造林連片50畝以上，一次性補助300元/畝；“杉改竹”、毛竹一般造林一次性補助150元/畝；毛竹低產林改造、撫育、擴鞭一次性補助100元/畝。推進毛竹示范園區建設，經主管部門立項并實施的新建和修擴建竹林道，按項目管理要求，給予一定的補助；對修建蓄水池等竹林抗旱設施，發展節水灌溉的，給予一定的補助。
（四）加大油茶低產改造力度。連片50畝以上的油茶低產改造、撫育，經驗收達到標準的，一次性補助80元/畝。
（五）積極發展清水魚生產。新開挖坑塘建造永久設施并進行標準化養殖的，給予一次性補助12元/㎡。屬一般性設施的，從鼓勵發展角度出發，給予一次性補助8元/㎡。建設一批高標準清水魚示范園區，分年度對示范園區堰壩、進排水渠道等配套設施予以適當補助。縣財政安排一定資金，用于清水魚品牌建設和開拓市場獎勵。
（六）改造提升蔬菜等傳統產業。在規劃范圍內新建標準鋼架大棚（面積在180m2以上），配套安裝微灌設施的，一次性補助10元/㎡（發展食用菌的參照執行）；山地蔬菜示范基地，在規劃范圍內連片30畝以上，修建標準蓄水池，安裝微灌設施，以及縣重點蔬菜基地新添置電子（太陽能）殺蟲燈，按實際投入一次性補助30%。優先安排實施蔬菜基地水利等基礎設施項目，蔬菜基地農田水利工程建設項目以獎代補獎勵標準提高到30-35%。新發展連片50畝以上蠶桑的基地，一次性補助100元/畝。小水果連片種植5畝以上的，補助200元/畝。
二、加強農業龍頭企業和專業合作組織建設
（七）扶持重點農業龍頭企業發展。縣財政每年安排一定數量資金，專項用于扶持帶動合作社發展、促進農戶增收能力強的農業龍頭企業發展農產品倉儲、精深加工、配送設施建設和技改擴建等貸款貼息?？h級以上農業龍頭企業，報經稅務部門批準，可減免水利建設專項資金。農業龍頭企業依法繳納的增值稅，以近3年最高額為基數，增加的縣可留用部分全額補助；企業所得稅地方留成部分（扣除上交省20%部分），以最高額為準，增加部分前5年由縣財政給予等額貼補，后5年減半貼補。對列入農業綜合開發的產業化經營項目，采取無償、投資參股等方式予以扶持。
（八）提高專業合作社帶動農戶發展能力?？h財政每年安排一定資金，專項用于示范性專業合作社項目補助、貸款貼息。聯結農民50戶以上，或帶動基地發展200畝以上，包售本合作社社員農產品的專業合作社，一次性獎勵2萬元。農民專業合作社從事種植業、養殖業需搭建臨時建筑的，可按程序辦理臨時用地手續；并按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。示范性專業合作社享受縣級農業龍頭企業稅收、展銷攤位補助、交通運輸“綠色通道”等扶持政策，優先申報國家級和省市農業綜合開發多種經營項目；優先安排國家和省市科技扶貧項目。
（九）大力發展外向型農業。對本縣內農產品及其加工制成品出口的，在現行工業品出口獎勵的基礎上，每美元獎勵人民幣0.01元。對參加政府組織的各類境外貿易促銷活動，展（攤）位費給予50%補助，每個展（攤）位最高補助額不超過1.5萬元人民幣；企業參加政府組織的境內各類貿易展銷活動，展（攤）位費給予50%的補助，每個展（攤）位最高補助額不超過1萬元人民幣。
（十）推進木竹精深加工。年銷售收入500萬以上的木竹加工企業，經林業部門批準，可以直接到林區收購木竹?？h外調入原料，用于鉛筆、家俱、木（根）雕產品等精深加工的，在辦理出運手續時，免征一切費用。以毛竹為原料的精深加工企業，可以根據生產需要向所在鄉鎮申報年度用竹計劃，采伐計劃不受鄉鎮年度計劃的限制。
（十一）繼續深入實施品牌戰略。對首次被確認為國家綠色食品、有機食品的農產品，獎勵2萬元；對首次被確認為國家無公害農產品的，獎勵1萬元；對首次被確認為省級無公害農產品基地、省森林食品基地的，獎勵5000元。對新獲得市著名商標、市名牌、省著名商標、省名牌、國家免檢產品、國家地理標志產品、證明商標、中國馳名商標、中國名牌認定的，按《關于進一步加快工業發展的若干政策》（縣委[2008]32號）規定予以獎勵。對獲得國家原產地域保護的，一次性獎勵企業經營班子獎勵3萬元。品牌、農產品認證復評，以前沒有享受過縣政府獎勵政策，有效期滿通過復評的，視同新評，給予相應的獎勵。同一系列產品（基地）同時符合多項獎勵條件的，按就高原則，選擇確定其中一項執行。企業、協會等各類主體制定并通過審核、實施的農業系列標準，國家級標準每只獎勵2萬元，省級地方標準每只獎勵1萬元。對在境外注冊商標且該產品有出口實績的，每只商標一次性獎勵注冊企業經營班子1萬元人民幣。
三、加強和改善農業基礎設施
（十二）加大農村水環境治理力度?？h財政每年安排420萬元資金，專項用于千庫保安、千萬農民飲用水、水土保持、河道整治、小流域綜合治理等工程建設。對縣里確定的重點和一般性工程農田水利工程采取“以獎代補”。推進小型農田水利工程產權制度改革，積極探索農村水利自主管理體系建設，著力提高服務管理水平。
（十三）改善農村社區環境?？h財政安排專項資金，用于整治村、整治提升村的村莊環境整治、生活污水處理等工程資金配套。縣財政安排200萬元專項資金，用于農村垃圾集中收集處理。加快農村能源建設，列入國債項目并經驗收合格的沼氣池，縣財政給予每只1200元的補助；未列入國債項目，池容8—10m3的，縣財政給予每只不少于800元的一次性補助。省級綠化示范村每個村以獎代補村莊綠化經費1萬元?？h財政繼續安排專項資金用于農家樂創建工作。
（十四）加快農村信息化建設。繼續完善農技110服務體系，縣財政安排5萬元專項資金，用于村級農民信箱聯絡點建設，提高農業信息進村入戶水平。加強農村信息服務網絡建設，推進電視、電腦、電話“三電合一”，優化“三農直通車”欄目，發展農村遠程教育，強化農產品供銷信息服務。
（十五）推進森林景觀帶建設。認真落實好重點生態公益林損失性補助政策，縣財政安排專項資金，用于生態公益林補償配套。生態公益林造林、補植補助100元/畝，其中第一年60元，后兩年20元/畝·年；退耕還林補助200元/畝，其中第一年160元/畝，后兩年撫育20元/畝·年；速生豐產用材林補助140元/畝，其中第一年100元，后兩年撫育20元/畝·年；一般用材林和杉木萌芽更新一次性補助30元/畝；生物防火林帶，一次性補助300元/畝?？h財政安排專項資金，用于通道彩化和村莊風景林建設，經林業主管部門立項，以經濟樹種景觀林為主，適當配套茶園景觀林和觀賞樹種景觀林的，所需苗木由林業局安排。
四、強化農業科技支撐和服務體系建設
（十六）完善農技推廣體系建設。適應農業規模化、市場化發展的新趨勢，完善責任農技推廣制度，加大省級農技推廣項目實施力度。鼓勵農技人員通過參與農民專業合作社建設等方式開展農業推廣，農技人員領辦、創辦專業合作社和農業科技服務組織的，身份、待遇3年內視同在崗人員。
（十七）著力提高農民素質。堅持把外出務工人員“回爐提升”、本地企業用工、農村困難群眾和新型農民技能作為培訓重點，著力培育有文化、懂技術、會經營的新型農民，增強自主創業的能力。對參加農民職業技能培訓獲得證書且有創業項目的，其貸款額度在3萬元內，經主管部門審核同意，縣財政給予3年的貼息補助。
（十八）加強動（植）物防疫體系建設。完善與重大動植物疫病防控相適應的工作體系，健全村級動物防疫員隊伍。重大動（植）物防疫應急儲備金納入縣財政預算，并根據需要與可能，有所增加。重大動物疫病防治所需的疫苗、村級動物防疫員工資、農戶（經濟主體）損失補助和實驗室檢測費用等均在重大動（植）物防疫應急儲備金中列支。
（十九）加強農業投入品監管，保障農產品質量安全。加大財政投入，加強農資儲備和市場管理。建成“衢州市茶葉質量檢測中心”，健全農產品例行監測制度，整合農產品質量安全檢測資源，擴大農產品質量安全檢驗檢測的覆蓋面，確保農產品從田頭到餐桌的質量安全。加強公共植保體系建設，對接受統防統治等植保合作社服務的，縣財政按實際面積予以補助。
（二十）擴大金融對農村的有效投入。進一步加大信用評價體系建設，廣泛開展信用鄉鎮、信用村、信用戶、信用專業合作社（農業龍頭企業）評定，用足授信額度，擴大小額農貸。落實貸款利率優惠政策。對50畝以上的種糧大戶實行基準利率；對從事棉、油、茶葉、食用菌、蠶桑、畜禽、蔬菜等生產經營大戶，貸款利率上浮幅度不超過30%；專業合作社成員聯保貸款的，貸款利率上浮幅度不超過20%。大力推進林權、土地使用權等抵押貸款，拓寬農村有效擔保物范圍。在低收入農戶集中村開展資金互助組織試點，緩解低收入農戶發展生產的資金短缺，促進扶貧資金與農戶生產經營有效結合。
（二十一）扶持農業市場體系建設。農業龍頭企業、專業合作社在縣外新設立龍頂茶、食用菌、清水魚等農產品專賣店、進超市，年銷售農產品在50萬元以上的，每家一次性獎勵2萬元。經縣茶葉協會授牌定點銷售龍頂茶的企業，在門面改造時統一宣傳標識的，給予每家3000元補助。加快推進木材、農產品特色市場規劃建設。繼續執行鮮活農產品“綠色通道”政策。
五、深入實施低收入農戶奔小康工程
（二十二）加大產業扶持力度。因村制宜，加快推進“一村一品”、“一鄉一品”的特色農業產業發展格局。在落實縣特色產業扶持政策的同時，縣財政統籌安排300萬元資金，對低收入農戶集中村發展茶菌、竹木、油茶、清水魚、蔬菜瓜果、小水果、中藥材等經濟作物及基地配套設施建設，給予一定的資金補助和貸款貼息?？h財政安排專項資金，用于扶持來料加工和家庭工業發展，對有突出貢獻的來料加工經紀人予以獎勵。
（二十三）加快形成全社會幫扶合力。按照“結對幫扶落實到鄉（鎮）、扶貧重點下移到村、扶貧對象明確到戶”的要求，繼續落實“縣領導聯系到鄉鎮、部門聯系到村、干部聯系到戶”的工作機制，深化萬名機關事業單位干部與萬戶低收入農戶結對幫扶活動，落實機關單位、縣級骨干企業掛聯幫扶低收入村制度，積極引導工商企業和其它經濟組織與貧困村、低收入戶結對，動員社會力量和公益組織對低收入農戶進行援助。對幫扶低收入村（戶）工作突出的部門、單位、企業和個人，要予以表彰。
（二十四）推進下山搬遷。緊緊抓住省里加大扶持的機遇，以低收入農戶集中村和地質災害重點村整體搬遷為重點，提高補助標準，加快推進下山搬遷。加快東城脫貧小區建設，鼓勵公寓式安置。進一步加大退宅還耕和宅基地整理工作力度，新增耕地復墾經費補助2萬元/畝。復墾為耕地所增加的指標，優先滿足集體經濟項目、村莊整治、下山搬遷小區等農村集體建設用地。
六、鼓勵外出農民工返鄉創業
（二十五）加大返鄉創業人員扶持力度。外出務工人員，返鄉發展高效生態特色主導產業的，其貸款額度在5萬元內，經主管部門審核同意，縣財政給予3年的貼息補助。從事二三產業并符合國家產業政策的，參照招商引資工作經費補助標準予以獎勵。
七、深化農村改革
（二十六）整合支農政策。堅持“突出重點、優勢互補、穩步推進”原則，圍繞主導產業發展和農村重點項目建設，以高效生態的特色農業開發、農業綜合開發、生態林業建設、村莊環境整治和農村社會管理、農業基礎設施建設等為平臺，加大項目、資源、政策整合力度，穩步推進財政支農資金整合。加大整合資金的績效評估，對整合支農資金工作成績突出的部門，給予表揚表彰，并給予一定的工作經費獎勵。
（二十七）加快土地承包經營權流轉。按照依法自愿有償的原則，在嚴格遵守“三個不得”的基礎上，加快土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營。農民以土地承包經營權入股方式組建、并依法登記的土地股份合作社享受農民專業合作社的優惠政策。從年起，縣財政對當年新增規模流轉土地（指水田）在50畝以上的，流轉期限在5年以上的，按實際流轉面積，一次性給予流出戶每畝100元的資金補助。
（二十八）健全政策性農業保險。認真落實農村住房保險、政策性農業保險等政策性保險制度。財政每年安排專項資金，用于政策性農業保險保費補貼。對能繁母豬、水稻、油菜、大棚蔬菜、生態公益林和用材林、生豬、雞、淡水魚、食用菌等農產品，按省定要求給予保費補助。
（二十九）完善項目申報制度。財政性補助資金采取項目申報制度。各鄉鎮、各類經濟主體實施的財政資金補項目應當在年初提前申報至業務主管部門，根據項目管理要求予以安排立項，經批準后方可實施。
八、附則
（三十）已享受《關于進一步加快工業發展的若干政策》相關政策的企業，不再重復享受本《政策》。
