時(shí)間：2022-07-19 09:59:39
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉(xiāng)村治理，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
從國(guó)家視角來(lái)看，解決農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵，或者說(shuō)“牛鼻子”，是解決農(nóng)民的身份問(wèn)題。所謂身份問(wèn)題，一句話，就是首先把農(nóng)民當(dāng)國(guó)民，然后再來(lái)談他是農(nóng)民還是其他什么民。
之所以說(shuō)這個(gè)問(wèn)題是關(guān)鍵，是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的鄉(xiāng)村自治狀態(tài)被現(xiàn)代化進(jìn)程打破之后，國(guó)家就成為社會(huì)治理的中心力量和終極力量，其他社會(huì)力量都只能在國(guó)家同意或不禁止的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。這是無(wú)論愿意與否都必須接受的歷史趨勢(shì)。而國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理，歸根結(jié)底要落在人上，所以首先必須確定各色人等的身份，然后施以相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。這樣，各種社會(huì)關(guān)系的處理和交往才有基準(zhǔn)，社會(huì)秩序和發(fā)展才有可能。一個(gè)人總是會(huì)進(jìn)行多種社會(huì)活動(dòng)，因此會(huì)產(chǎn)生多重社會(huì)關(guān)系和打交道所需要的多重社會(huì)身份。那么，多重身份之間的關(guān)系又當(dāng)如何處理呢？這就需要確定不同身份的性質(zhì)和位序。在現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)民（或者說(shuō)公民）是最基本的身份，是整個(gè)身份體系的“定盤星”，只有確定了國(guó)民身份的外延和內(nèi)涵，才能確定其他各種身份的價(jià)值和相互關(guān)系。
現(xiàn)在農(nóng)民不是沒(méi)有國(guó)民身份，而是這個(gè)身份的內(nèi)涵不但太單薄，而且太模糊和隨意了，很多在憲法上規(guī)定了的內(nèi)容都落不到實(shí)處，常常被農(nóng)民這個(gè)身份“架空”。這實(shí)際上意味著他們首先是被當(dāng)作農(nóng)民，而不是被當(dāng)作國(guó)民來(lái)對(duì)待的。這就有點(diǎn)本末倒置了。現(xiàn)在很多農(nóng)村和農(nóng)民政策，不管是苛刻農(nóng)民的，還是厚待農(nóng)民的，都沒(méi)有跳出這種思維窠臼。這樣的政策思考和制度安排，即使是好心，也未必得到好報(bào)。
國(guó)家應(yīng)該首先確認(rèn)和落實(shí)所有人的國(guó)民身份，然后再根據(jù)其他屬性把他們劃分成市民、農(nóng)民、X民……這樣，整個(gè)社會(huì)才能不斷地整合和統(tǒng)一，不然，永遠(yuǎn)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)代化的基本趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，只要存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村總是弱勢(shì)和吃虧的一方。怎么打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)？關(guān)鍵不是什么資本下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是“身份下鄉(xiāng)”。只要獲得了平等的身份，人的自由活動(dòng)自然會(huì)把城鄉(xiāng)鴻溝彌平。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，把這個(gè)因素調(diào)動(dòng)起來(lái)了，比其他任何因素的作用都要大，都要有效率，都要更持久。不解決身份問(wèn)題，其他生產(chǎn)要素再怎么下鄉(xiāng)，人永遠(yuǎn)是兩群人，鴻溝就永遠(yuǎn)在那里。
當(dāng)前農(nóng)村的一個(gè)突出問(wèn)題是人才流失殆盡，人都跑到城里去了。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展來(lái)看，原來(lái)農(nóng)村的能人還是挺多的。現(xiàn)在有點(diǎn)本事、有點(diǎn)門路的人都進(jìn)城了。但解決這個(gè)問(wèn)題的辦法，不是培養(yǎng)“鄉(xiāng)紳”，也不可能培養(yǎng)“鄉(xiāng)紳”。根本的出路還是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，城鄉(xiāng)之間的利差不要相距懸殊，讓農(nóng)村能夠吸引人、留住人，而不是把農(nóng)村當(dāng)作城市產(chǎn)業(yè)的試驗(yàn)場(chǎng)和“垃圾桶”。
目前有一小批知識(shí)精英回到鄉(xiāng)村（不一定是自己的家鄉(xiāng)）參與鄉(xiāng)村建設(shè)，試圖將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村。筆者認(rèn)為，知識(shí)精英參與鄉(xiāng)村建設(shè)是好事，關(guān)鍵是怎么參與。不必刻意保留什么鄉(xiāng)村文明，也不必刻意強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的自主性。城市文明與鄉(xiāng)村文明的兩分法本來(lái)就是上流社會(huì)強(qiáng)加給農(nóng)村和農(nóng)民的概念和觀念。農(nóng)民并不認(rèn)為自己代表什么鄉(xiāng)村文明，也不想代表什么鄉(xiāng)村文明。他們也是人，也有按照現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)過(guò)日子的追求。誰(shuí)要覺(jué)得這個(gè)鄉(xiāng)村文明很好，他自己來(lái)其中生活好了，不要總讓別人在其中生活，然后他來(lái)欣賞。
問(wèn)題的關(guān)鍵不是保留所謂鄉(xiāng)村文明或鄉(xiāng)村的自主性，而是尊重農(nóng)民選擇生活方式的權(quán)利。如果知識(shí)精英們參與鄉(xiāng)村建設(shè)而不尊重農(nóng)民的權(quán)利，無(wú)論扯什么城市文明、鄉(xiāng)村文明，還是鄉(xiāng)村的自主性，最終都沒(méi)有意義，也一定會(huì)失敗。
在現(xiàn)代社會(huì)中，鄉(xiāng)愁是一種普遍存在的情結(jié)。這種情結(jié)，本質(zhì)不是對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的尊重，而是對(duì)自身地位的失落或欣賞。只有離了鄉(xiāng)的人，才會(huì)有鄉(xiāng)愁。很多人產(chǎn)生鄉(xiāng)愁，骨子里其實(shí)是欣賞自己有本事隨時(shí)離鄉(xiāng)而又隨時(shí)能夠回來(lái)。真正困守故鄉(xiāng)的人，是不會(huì)有鄉(xiāng)愁的。“鄉(xiāng)愁派”對(duì)農(nóng)村沒(méi)有什么建設(shè)性，因?yàn)樗麄兂３Ｆ谕麆e人為他守著“鄉(xiāng)”，然后他不時(shí)回來(lái)“愁”一“愁”。事實(shí)上是把農(nóng)民和農(nóng)村當(dāng)作的對(duì)象，而不是建設(shè)的對(duì)象，讓人家給他當(dāng)花瓶。
筆者在農(nóng)村長(zhǎng)期生活過(guò)，那些被一再懷念的農(nóng)村不能說(shuō)有多壞，但也沒(méi)有那么好。那些一望無(wú)際的、讓城里人大呼小叫的金燦燦的稻谷或油菜花，你知道是怎么種下去和收回來(lái)的嗎？站在事外看，當(dāng)然很爽；生活在其中的人，才知道有多苦。筆者現(xiàn)在也常常“鄉(xiāng)愁”一下，但理性告訴我，“故鄉(xiāng)”只是一個(gè)夢(mèng)鄉(xiāng)，是只能懷念，不能回去的。故鄉(xiāng)永遠(yuǎn)沒(méi)有夢(mèng)鄉(xiāng)甜美。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授、黨委書(shū)記）
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理;制度績(jī)效;評(píng)估研究
村民選舉、村民自治的制度建設(shè)和實(shí)踐,推動(dòng)了我國(guó)鄉(xiāng)村民主治理的發(fā)展和進(jìn)步。對(duì)這種發(fā)展與進(jìn)步的評(píng)估,也就是對(duì)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度績(jī)效的衡量。治理的制度績(jī)效研究,不僅能為鄉(xiāng)村治理提供新的理論視野,而且有助于提高鄉(xiāng)村治理的能力和實(shí)效。如何評(píng)價(jià)村民選舉、村民自治的制度效應(yīng)問(wèn)題,是一個(gè)全新的學(xué)術(shù)課題。
一、基本概念與理論框架
近幾年來(lái),一批國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理的研究達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃?一是擴(kuò)展了研究的“面”;二是深化了研究的“點(diǎn)”;三是細(xì)化了研究的具體內(nèi)容。由此出現(xiàn)了一批有見(jiàn)地的研究成果。例如,通過(guò)對(duì)“岳村”政治史的考察,于建嶸揭示了轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷過(guò)程,就是一個(gè)在現(xiàn)代化的背景下,由國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會(huì)的制度變革過(guò)程。隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴程度的減弱,鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家行政權(quán)力逐漸撤離鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會(huì)將最終完成從身份到契約的過(guò)渡,實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的專制家族社會(huì)向現(xiàn)代民主的個(gè)體社會(huì)的轉(zhuǎn)型[1](p425-426)。吳毅在雙村研究中,提供了一個(gè)分析農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的理論視野,那就是村治變遷是現(xiàn)代性、國(guó)家和地方性知識(shí)這三種邏輯互動(dòng)的產(chǎn)物。吳毅提出了一個(gè)深邃的觀點(diǎn):非集體化的農(nóng)村改革,使得革命全能主義退潮,這種退潮又使得現(xiàn)代化、國(guó)家和村莊地方知識(shí)這三種邏輯之間得以在20世紀(jì)余下的時(shí)間里重新安排他們之間的結(jié)構(gòu)化關(guān)系[2](p24-25)。項(xiàng)繼權(quán)系統(tǒng)研究了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村的村級(jí)組織模式,深入分析了產(chǎn)權(quán)制度變革對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響[3](p366-369)。肖唐鏢、丘新有、唐曉騰等學(xué)者所進(jìn)行的村治與宗族關(guān)系的調(diào)查研究,刻畫(huà)了以宗族文化為代表的傳統(tǒng)社會(huì)與以村民選舉為標(biāo)志的現(xiàn)代制度的艱難磨合[4](p81-85)。
針對(duì)鄉(xiāng)村治理層次間面臨的新情況新問(wèn)題,徐勇提出并論證了“縣政、鄉(xiāng)派和村治”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重建方案[5]。針對(duì)宗族存在的客觀性及其對(duì)鄉(xiāng)村治理影響的現(xiàn)實(shí)性,肖唐鏢提出了通過(guò)規(guī)范宗族而發(fā)揮宗族對(duì)鄉(xiāng)村治理的積極作用的政策建議[6](p10-15)。詹成付在評(píng)估今后村民自治基本走向的時(shí)候指出,村民自治將朝著程序化、規(guī)范化、具體化,制度機(jī)制配套化、一體化,自治模式多樣化和保障機(jī)制強(qiáng)化等方向發(fā)展[7](p16-19)。這不僅是制度建設(shè)的基本要求,同時(shí)也是對(duì)鄉(xiāng)村治理的一種展望。
上述研究成果及研究視野的拓展,既反映了我國(guó)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)的發(fā)展,也涉及到了鄉(xiāng)村治理的制度績(jī)效評(píng)估問(wèn)題。然而,這些研究都沒(méi)有涉及這樣一個(gè)重要問(wèn)題,即如何全面、系統(tǒng)、客觀地認(rèn)識(shí)和評(píng)估村民自治制度建設(shè)所推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理績(jī)效。這不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義,還要制定一套可操作的評(píng)估指標(biāo)。
如何界定“治理(governance)”及其制度績(jī)效?國(guó)內(nèi)有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)以公民社會(huì)為基礎(chǔ)的善治結(jié)構(gòu)[8](p195);有的強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中的合作主義[9];還有的強(qiáng)調(diào)治理主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[10]。綜合來(lái)看,“治理”就是多元主體對(duì)公共事務(wù)或共同事務(wù)進(jìn)行協(xié)同管理的體制、過(guò)程與效果。治理當(dāng)然具有結(jié)構(gòu)的特征,這種特征一是治理主體的多元性,二是治理方式的協(xié)同性,三是治理內(nèi)容的公共性,四是治理目標(biāo)的實(shí)效性。所謂社區(qū)管理中的合作主義(社區(qū)主義)、公私伙伴、“齊抓共管”等等,都可以在這個(gè)概念中獲得闡述。而就目標(biāo)價(jià)值來(lái)看,治理的基本取向有四,一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及資源的可持續(xù)性開(kāi)發(fā);二是分配的平等或公正;三是以有序參與為基礎(chǔ)的秩序問(wèn)題;四是以自主選擇為前提的公共參與。
“鄉(xiāng)村治理”的內(nèi)涵不僅限定了地域,而且明確了治理主體的構(gòu)成及其特征。所謂鄉(xiāng)村治理,就是性質(zhì)不同的各種組織,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、“七站八所”、扶貧隊(duì)、工青婦等政府及其附屬機(jī)構(gòu),村里的黨支部、村委會(huì)、團(tuán)支部、婦女會(huì)、各種協(xié)會(huì)等村級(jí)組織,民間的紅白喜事會(huì)、慈善救濟(jì)會(huì)、宗親會(huì)等民間群體及組織,通過(guò)一定的制度機(jī)制共同把鄉(xiāng)下的公共事務(wù)管理好。
“鄉(xiāng)村治理的制度”,是一種制度化的治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)的基本要素,一是權(quán)力在鄉(xiāng)與村兩個(gè)層級(jí)的縱向與橫向配置,即鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu);二是制度規(guī)范,也就是分別約束鄉(xiāng)級(jí)組織和村級(jí)組織的那些法律、法規(guī)和自定的規(guī)章制度等;三是政策與制度的結(jié)合情況。政策與制度的結(jié)合,其實(shí)就是治理的動(dòng)態(tài)過(guò)程,是政策通過(guò)一定的制度框架或制度平臺(tái)得以實(shí)施的過(guò)程。我們進(jìn)行制度績(jī)效評(píng)估,也就需要對(duì)“公共政策”及其運(yùn)行的“制度平臺(tái)”進(jìn)行綜合的評(píng)估分析。
如果我們把制度變量與政策變量進(jìn)行交叉分析,就能得到制度績(jī)效的分類框架。由這個(gè)分析框架,可以區(qū)分出制度績(jī)效的四種評(píng)估類型(idealtypes):
圖1顯示出,績(jī)效最優(yōu)的A類型滿足兩個(gè)前提條件,一是善治結(jié)構(gòu),二是政策合理。B、C、D三種結(jié)構(gòu)都是績(jī)效差的情形。這個(gè)分析框架的意義在于,導(dǎo)致治理績(jī)效差的原因不是單一的。可能出現(xiàn)的情況分別是,政策不合理導(dǎo)致的績(jī)效差;結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的績(jī)效差;政策和結(jié)構(gòu)都不合理所導(dǎo)致的績(jī)效缺損。那么,我們又要根據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量政策的合理性及治理結(jié)構(gòu)的好壞呢?在筆者的理論框架中,評(píng)估政策合理性的指標(biāo)主要同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給、公平分配等變量有關(guān);而評(píng)估治理結(jié)構(gòu)好壞指標(biāo)主要同公共參與的水平及制度化程度、社會(huì)秩序以及村民的認(rèn)同性服從程度等方面有直接的關(guān)系。我們的案例研究,就是在這個(gè)理論框架下所進(jìn)行的分析研究。
在本項(xiàng)研究中,我們所指的制度主要是以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理制度。我們所講的制度評(píng)估,是對(duì)鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)及其實(shí)踐所產(chǎn)生的實(shí)際社會(huì)效應(yīng)的綜合評(píng)價(jià)。由于治理目前的多重取向和治理行為的綜合性,這一制度績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容體系也必然是一個(gè)復(fù)雜的、綜合的指標(biāo)體系。這個(gè)指標(biāo)體系主要包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)分配、公共參與及社會(huì)秩序四個(gè)基本方面。
二、制度績(jī)效的實(shí)證研究:高壩村觀察
高壩村處于四川北部山區(qū),是一個(gè)比較閉塞的貧困村落。本村共790余人,200來(lái)戶,分布在8個(gè)村民小組。這些村民小組就是時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)。該村可耕種土地面積和林地面積極廣(人均可多達(dá)十余畝),長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,并主要從事糧食作物生產(chǎn)。2000年,高壩村進(jìn)行了村委會(huì)換屆直選,換屆選舉后,高壩村現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子由村支部(3人)與村委會(huì)(5人)組成,任職已兩年多。2002年7月,課題組成員在高壩村進(jìn)行了為期20天的調(diào)查,分別訪問(wèn)了鄉(xiāng)干部、在任和離任村干部、村民群眾,并對(duì)100個(gè)村民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。
高壩村只是筆者眾多案例中的一個(gè)。我們對(duì)高壩這個(gè)案例分析,屬于典型的學(xué)理性案例分析的方法論范疇[11](p179)。正是通過(guò)這一案例的研究,來(lái)發(fā)展制度績(jī)效分析的實(shí)證方法,揭示制度績(jī)效評(píng)估的社會(huì)蘊(yùn)涵。
(一)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
1.扶貧行動(dòng)中的政府角色
治理的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo),歸根到底就是通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了促進(jìn)這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),鄉(xiāng)政府從2001年開(kāi)始加大了扶貧力度。扶貧款項(xiàng)主要用于鄉(xiāng)村道路和橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還有一個(gè)去向就是給農(nóng)戶優(yōu)惠貸款。在高壩村,農(nóng)民得到的扶貧貸款,主要投資于發(fā)展專業(yè)化的種植和養(yǎng)殖,以專業(yè)戶的形式統(tǒng)一組織。高壩村是本縣扶貧工作示范村,全村共有養(yǎng)雞專業(yè)戶和養(yǎng)豬專業(yè)戶各20余戶,其中雞豬共養(yǎng)大戶4戶。同時(shí),在土地條件較好的生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一種植蔬菜,由政府免費(fèi)提供種子和技術(shù)指導(dǎo)。
從農(nóng)戶收入方面來(lái)看,絕大多數(shù)農(nóng)戶的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之間不等,但各戶增收的差距很大。由于土地收益較差,絕大多數(shù)青壯年外出打工規(guī)模和時(shí)間都有所增加。同時(shí),農(nóng)戶支出方面除了各項(xiàng)稅款和農(nóng)業(yè)投入外,也有相當(dāng)比例用于家用設(shè)備等消費(fèi)品購(gòu)置。從集體收入來(lái)看,該村目前沒(méi)有公共產(chǎn)業(yè),而且也沒(méi)有公共積累,集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有收入。有外來(lái)承包,但多與私人發(fā)生關(guān)系,集體沒(méi)有預(yù)留土地,因此也就無(wú)法參與投資。
對(duì)于高壩這樣的資源貧乏型農(nóng)村來(lái)說(shuō),農(nóng)民增收的主要途徑,一是依靠政府扶貧政策與措施,通過(guò)改善交通、發(fā)展專業(yè)種植和養(yǎng)殖而增加農(nóng)民收入;二是對(duì)青壯年農(nóng)民外出務(wù)工采取鼓勵(lì)性的政策,以減少農(nóng)村的隱性失業(yè)。在高壩這種資源貧乏的村子,農(nóng)民增收與政府的扶貧政策關(guān)系密切,而與村民選舉、村民自治關(guān)系不直接。因此,村民自治與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的關(guān)系值得重新評(píng)估。
2.農(nóng)民的消費(fèi)支付能力:增長(zhǎng)與增收的綜合衡量
經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般意義,對(duì)于農(nóng)村社區(qū)來(lái)說(shuō)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);對(duì)于農(nóng)民家庭來(lái)說(shuō)就是增收。增長(zhǎng)與增收是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。增長(zhǎng)與增收這兩個(gè)指標(biāo)可以比較客觀地衡量出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,但是,如果我們不分析農(nóng)民家庭的支出結(jié)構(gòu),就不能僅僅從增長(zhǎng)與增收指標(biāo)來(lái)斷定農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生活的質(zhì)量。調(diào)查顯示,高壩村的農(nóng)民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活質(zhì)量并沒(méi)有多少改善。因此,衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)候,必須考慮成本投入;衡量增收的時(shí)候,必須把農(nóng)民的支出考慮進(jìn)來(lái)。
農(nóng)民家庭增收的衡量,不僅要考慮家庭的實(shí)際收入,還要計(jì)算家庭的實(shí)際支出。在高壩村,農(nóng)民收入是以戶為單位來(lái)計(jì)算的,落實(shí)到個(gè)人的頭上,就是把一戶總收入除以家庭總?cè)丝凇６鴮?duì)農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生活的評(píng)估,更要注意衡量農(nóng)民家庭的實(shí)際消費(fèi)能力或購(gòu)買力。
農(nóng)民收入的主要來(lái)源是土地收入、經(jīng)營(yíng)性收入、勞務(wù)收入,還有一些如饋贈(zèng)、救濟(jì)等不可預(yù)測(cè)性的收入。農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期是以可預(yù)測(cè)性收入為根據(jù)的。當(dāng)某種收入來(lái)源是不可預(yù)測(cè)的,那么,在家庭支出計(jì)劃中就不能把這種收入列進(jìn)來(lái)。例如,當(dāng)外出農(nóng)民處于勞動(dòng)力市場(chǎng)邊緣的時(shí)候,其務(wù)工收入是十分不穩(wěn)定的。而且,對(duì)于那些技能相當(dāng)缺乏的一般勞動(dòng)力來(lái)說(shuō),外出農(nóng)民所從事工作大多具有臨時(shí)性、季節(jié)性和低保障性。因此,非預(yù)測(cè)性的收入一般都不能列入家庭的消費(fèi)計(jì)劃之中。因此,這類收入對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)生活的改善是難以預(yù)期的。對(duì)于開(kāi)放程度低的村落而言,農(nóng)民家庭可預(yù)期收入來(lái)源仍然是土地經(jīng)營(yíng)。盡管土地收入不高,但因具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性而發(fā)揮了基本生活保障的作用。而開(kāi)放程度高的農(nóng)村,農(nóng)民增收的機(jī)會(huì)增加了,收入的可預(yù)測(cè)性隨之提高,有助于農(nóng)民生活質(zhì)量的改善。農(nóng)民的消費(fèi)能力是衡量農(nóng)村富裕程度或?qū)嶋H生活質(zhì)量的一個(gè)綜合性指標(biāo)。在消費(fèi)剩余有限的情況下,農(nóng)民的消費(fèi)能力與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是呈正相關(guān)的。
農(nóng)民的消費(fèi)能力=經(jīng)濟(jì)收入—農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這一指標(biāo)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性,它同時(shí)反映了農(nóng)民最關(guān)心的兩個(gè)方面:增收與減負(fù)。當(dāng)農(nóng)民收入處于低水平的時(shí)候,減負(fù)與增收是聯(lián)動(dòng)的;但農(nóng)民收入達(dá)到一定水平的時(shí)候,減負(fù)所產(chǎn)生的邊際效應(yīng)就弱化,也就是說(shuō)“減負(fù)”與“增收”沒(méi)有必然的聯(lián)系。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚處于低水平的階段,農(nóng)民的實(shí)際支付能力可以成為考察鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)績(jī)效的綜合性指標(biāo)。
3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙因子:作為保障因子的民主與作為激勵(lì)因子的自治
經(jīng)濟(jì)與民主是有聯(lián)系的,但不是簡(jiǎn)單線性關(guān)系。觀察高壩村,我們發(fā)現(xiàn),村民的收入增長(zhǎng)率極低,差不多處于半停滯狀態(tài)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)進(jìn)展緩慢,農(nóng)民感到增收的難度加大,因?yàn)橥恋赝度氤杀境蔬f增趨勢(shì)。我們還發(fā)現(xiàn),高壩村的大多數(shù)村民認(rèn)為,基層民主的開(kāi)展,并沒(méi)有帶來(lái)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民增收與減負(fù)都沒(méi)有通過(guò)村民自治而落到實(shí)處。倒是自上而下推行的扶貧政策,發(fā)揮了有限的經(jīng)濟(jì)改善作用。那么,民主制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟是一種什么關(guān)系呢?我們的經(jīng)驗(yàn)觀察表明,雖然民主不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)因素或激勵(lì)因子,卻可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障因素。
對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn),制度可以提供兩個(gè)方面的機(jī)制:保障機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開(kāi)這兩大機(jī)制的共同作用。這兩大機(jī)制的意義各有不同,前者是前提基礎(chǔ),沒(méi)有保障機(jī)制,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就缺少必要的制度保障,經(jīng)濟(jì)甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障機(jī)制,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻未必就一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。后者是動(dòng)力,是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觸點(diǎn),也就是說(shuō),有了激勵(lì)機(jī)制,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就可以實(shí)現(xiàn);而沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制,固然不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但也不至于導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)倒退。根據(jù)村民自治對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際作用,我們可以分別將民主與自治對(duì)應(yīng)于保障機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中,民主是必要前提,如果經(jīng)濟(jì)缺乏民主制度的保障,農(nóng)村社會(huì)及經(jīng)濟(jì)生活就可能受到不良因素的干擾。旅美中國(guó)學(xué)者史天健揭示出,在中國(guó)農(nóng)村,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與選舉的民主程度是一種曲線相關(guān)關(guān)系(ShiTianjian,1999),民主選舉并不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接動(dòng)力,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與民主發(fā)展的因果關(guān)系還不確定。
與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主相適應(yīng)的村民自我管理,是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)因子。農(nóng)民自由地根據(jù)生產(chǎn)生活的客觀條件和各家各戶的愿望,自主選擇最適合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展途徑,是村民自治的本來(lái)意義。而且,政府那些刺激農(nóng)民增收的政策行動(dòng)(例如扶貧工作)也要適合農(nóng)村實(shí)際才能發(fā)揮更大的作用。
目前,以土地產(chǎn)出為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要是分散的家庭經(jīng)營(yíng),這種分散經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益不容樂(lè)觀。高壩村的村長(zhǎng)對(duì)本村的農(nóng)作物種植作了一個(gè)大致的成本—收益分析,以土豆(該村的主要經(jīng)濟(jì)作物之一)種植為例,種植100公斤土豆種子,其相關(guān)的投入十分可觀,幾乎一斤種子需要一斤化肥,此外還包括其他農(nóng)肥以及農(nóng)藥等。如果氣候條件合適,100公斤種子可以收500公斤土豆,將這些土豆全部折算成市場(chǎng)價(jià)格,減去種子和化肥等成本,最終收入也不過(guò)100元,這就是全部的勞動(dòng)投入所得。村長(zhǎng)認(rèn)為,如果可以聯(lián)合經(jīng)營(yíng),統(tǒng)一購(gòu)銷降低成本,并投入一定的加工設(shè)備,將土豆進(jìn)行半成品加工,其最終所得可以增加5—10倍。但事實(shí)上,農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營(yíng)條件根本不具備,啟動(dòng)資金、生產(chǎn)設(shè)備與加工技術(shù)都成問(wèn)題。如果政府籌集的有限扶貧款項(xiàng),能夠通過(guò)村民自治組織來(lái)自主安排,成效就會(huì)大不一樣。
(二)分配與公平
以農(nóng)業(yè)收入為主要來(lái)源的村莊,村民之間的收入差別一般都處于較低水平,收入差別不大。近幾年來(lái),隨著外出打工、包工人數(shù)的不斷增加,個(gè)別家庭增收迅速,貧富差距由此出現(xiàn)。在高壩村,村里的集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)瓦解,集體經(jīng)營(yíng)收入很少,原有的公積金早也名存實(shí)亡,村級(jí)組織根本沒(méi)有調(diào)節(jié)分配的能力。然而,去年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革政策,在很大程度上調(diào)節(jié)了村民的收入分配。扶貧政策所扶持的種植養(yǎng)殖專業(yè)戶經(jīng)營(yíng)方式,也使農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。因此在高壩村,對(duì)社會(huì)分配公平的評(píng)估,其實(shí)是對(duì)政府政策調(diào)節(jié)農(nóng)民收入分配狀況評(píng)估。由此可見(jiàn),政府的政策及其實(shí)施狀況對(duì)農(nóng)民家庭收入具有直接的調(diào)節(jié)作用。
1.社會(huì)分配的層次差異分配的公平性反映出不同階層、不同家庭收入的差異水平。因此,人們對(duì)分配的公平感受總是同收入的比較分不開(kāi)的。這種比較主要發(fā)生在如下幾個(gè)層面:
第一個(gè)層面:村民與村民之間。這一層次屬于社會(huì)初次分配范疇,主要是村民家庭收入差別的問(wèn)題。這就包括兩個(gè)方面,一個(gè)是收入總量的差別,另一個(gè)是收入來(lái)源的差別,而且收入來(lái)源結(jié)構(gòu)的變化對(duì)農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)有比較大影響。就高壩村的收入情況來(lái)看,收入總量與收入來(lái)源就很有關(guān)系。高收入家庭一般是以季節(jié)性外出打工和經(jīng)營(yíng)性收入為主,而低收入家庭主要依靠土地耕種和不固定的短工收入。但總的來(lái)看,本村村民之間的收入差別在總量和來(lái)源的差距都不大,這也是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的一般特征。可以說(shuō),村民自治對(duì)貧困農(nóng)村的分配并沒(méi)有產(chǎn)生什么影響。
第二個(gè)層面:村民與集體之間。由于高壩村不存在集體產(chǎn)業(yè),集體收入來(lái)源幾乎為零,因此不存在集體福利分配的問(wèn)題。而且稅改實(shí)施以后,以前的公共積累并入農(nóng)稅由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一征收,集體這一級(jí)不具有實(shí)際意義。值得一提的是集體債務(wù)問(wèn)題,高壩村尚有上萬(wàn)元的集體債務(wù),由于諸多歷史遺留問(wèn)題的干擾,這筆債務(wù)如何分?jǐn)?仍未明確。假如這樣的債務(wù)要分?jǐn)偟矫總€(gè)村民的頭上,就要分清債務(wù)責(zé)任以及村民分?jǐn)偟暮侠矸蓊~問(wèn)題。而目前的村民自治制度也沒(méi)有提供解決這類問(wèn)題的制度措施。
第三個(gè)層面:農(nóng)民與政府。這主要涉及農(nóng)稅政策問(wèn)題。農(nóng)業(yè)稅是政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行再分配的重要杠桿,也是影響農(nóng)民增收與減負(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在高壩村,就目前農(nóng)稅改革的進(jìn)展來(lái)看,“費(fèi)改稅”后的農(nóng)稅負(fù)擔(dān)不是減輕而是加重了。據(jù)調(diào)查,有的農(nóng)戶與農(nóng)稅改革前相比,反而多繳納十幾到二十元不等的稅款,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)干部又難以提供合理的解釋。據(jù)鄉(xiāng)政府干部介紹,他們也是綜合近幾年的上繳任務(wù),根據(jù)上級(jí)規(guī)定的計(jì)稅方式,將稅款額度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各戶。言下之意,稅款的征收,既沒(méi)有征得農(nóng)民的討論和同意,也沒(méi)有硬性的法律規(guī)范,尤其是稅額的大小比例方面的規(guī)定,法律根據(jù)顯得不足(鄉(xiāng)政府出示給村民
的僅僅是一份區(qū)政府頒發(fā)的文件)。農(nóng)稅直接關(guān)系到村民的切身利益和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),卻在村民自治推行過(guò)程中處于另外一種與自治原則明顯相背離的狀態(tài),無(wú)疑對(duì)農(nóng)村的民主治理不利。
第四個(gè)層面:農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品之間。這一層面主要是農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品的公平交易問(wèn)題。從表面來(lái)看,這似乎是純經(jīng)濟(jì)關(guān)系問(wèn)題。事實(shí)上,由于長(zhǎng)期以來(lái)“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策導(dǎo)向,工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差深刻影響著城鄉(xiāng)之間的社會(huì)公平分配。直到現(xiàn)在,中國(guó)仍然是一個(gè)城市主導(dǎo)的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu),這種社會(huì)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)民在市場(chǎng)交易中處于弱勢(shì)地位。盡管政府出臺(tái)政策要求按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧,但農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品在交易中的不平等現(xiàn)象不是一個(gè)糧食政策就能解決的問(wèn)題。此外,農(nóng)民在交易過(guò)程中總是以弱勢(shì)的個(gè)體身份出現(xiàn),在價(jià)格談判上力量很弱。現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)還沒(méi)有考慮如何提高農(nóng)民市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。
2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給
農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方式、水平是衡量鄉(xiāng)村治理績(jī)效的重要指標(biāo)。農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本內(nèi)容包括農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、九年制義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)(五保戶制度)、科技支農(nóng)、農(nóng)村治安、村民糾紛調(diào)解等公共服務(wù)。在高壩村,農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是鄉(xiāng)村公路建設(shè)與電網(wǎng)改造工程。由于這些工程主要由鄉(xiāng)政府主持,各種款項(xiàng)的劃撥都由鄉(xiāng)政府主持,鄉(xiāng)政府有很大的自由裁量權(quán)。也就是說(shuō),在這些公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中,村民始終處于被動(dòng)接受狀態(tài)。此外,政府扶貧計(jì)劃項(xiàng)目也都由政府支配,村民的意見(jiàn)既缺乏自下而上的表達(dá)渠道,也難以對(duì)政府的政策行為產(chǎn)生實(shí)際的影響。農(nóng)村公共物品的供給仍然是政府主導(dǎo)型的。由于農(nóng)民的參與程度低,主動(dòng)支持不夠,由此可能導(dǎo)致兩種現(xiàn)象,一是政府費(fèi)力不討好,農(nóng)民得了實(shí)惠仍然懷疑干部;二是政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不一定是農(nóng)民最急需的東西。
在高壩村,縣鄉(xiāng)政府扶貧幫困使農(nóng)民受益,尤其是扶貧貸款的下發(fā),使一些農(nóng)戶增加了收入,生活有改善,但扶貧項(xiàng)目的整體效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭為單位進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng),扶貧項(xiàng)目難以獲得規(guī)模效應(yīng),而且面臨一家一戶的分散情況,有關(guān)部分的技術(shù)指導(dǎo)也存在難度。而村民反映,他們的致富項(xiàng)目并沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期效益,養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、種菜的風(fēng)險(xiǎn)都很大。由于病蟲(chóng)害防治、植保、種子的社會(huì)化服務(wù)水平低,個(gè)體農(nóng)民難以承受生產(chǎn)及流通領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。特別是受通貨緊縮的形勢(shì)影響,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等農(nóng)副產(chǎn)品的市場(chǎng)持續(xù)低迷,冷藏倉(cāng)儲(chǔ)等社會(huì)化服務(wù)設(shè)施缺乏,導(dǎo)致農(nóng)村增產(chǎn)不增收的困難局面。在高壩村,蔬菜專業(yè)戶的菜地里爛掉了許多大白菜。其他農(nóng)村也面臨類似增產(chǎn)不增收的問(wèn)題。這就表明,在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中,無(wú)論是當(dāng)?shù)卣?還是農(nóng)民都迫切需要大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和營(yíng)銷服務(wù)。
(三)公共參與與公民文化
1.農(nóng)民的參與熱情靠什么來(lái)激發(fā)
高壩村自2000年開(kāi)始實(shí)行村委會(huì)直選,推行村務(wù)公開(kāi)。在最初的一年里,農(nóng)民對(duì)村民自治制度推行的積極性很高,尤其是在首次直選的激勵(lì)下,村民對(duì)參與村組會(huì)議以及各項(xiàng)集體事務(wù)的民主商議活動(dòng)都相當(dāng)熱情。但一年之后,村民的熱情逐漸減退,尤其是召開(kāi)村組會(huì)議,許多村民溜之大吉。村里的其他公共事務(wù),村民的參與熱情明顯降低。村里想開(kāi)個(gè)會(huì),村組干部都得跑上跑下去發(fā)動(dòng),但仍來(lái)不了幾個(gè)人。調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民的公共參與的熱情之所以冷了下來(lái),主要原因是村民認(rèn)為村里開(kāi)會(huì)討論的許多事情跟他們的切身利益沒(méi)什么關(guān)系,而且許多會(huì)議討論是決而不行,不見(jiàn)實(shí)效。有村民說(shuō),村里開(kāi)會(huì)老是扯皮,不僅解決不了什么實(shí)際問(wèn)題,反而容易傷和氣。而村干部也在叫苦連天。按規(guī)定,有些事必須召開(kāi)村民會(huì)議才能定,但村民的公共參與熱情低,會(huì)難開(kāi)成,上級(jí)布置下來(lái)的任務(wù)也就很難貫徹落實(shí)下去。而且,村民對(duì)村干部的要求比以前“苛刻”得多。在農(nóng)民心目中,村干部的權(quán)威大大下降,與村干部頂牛的事情如家常便飯一樣平常。這個(gè)村的老百姓,喜歡議論政府的事情,也關(guān)心政府的政策動(dòng)向,對(duì)村務(wù)和干部的議論與評(píng)價(jià)更多,但他們又不愿意在公共事務(wù)方面投入太多的精力、時(shí)間和物資。議論的多,行動(dòng)的少;批評(píng)的多,支持的少。那么,靠什么來(lái)激發(fā)村民的公共參與熱情?這真是讓人頭痛的事情。
2.村民政治行為的結(jié)構(gòu)性特征:強(qiáng)關(guān)注與弱行動(dòng)
在高壩村,村民的政治行為具有矛盾性:一方面對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注程度在不斷增加,另一方面對(duì)公共事務(wù)的參與程度卻在減弱。在研究和分析村民政治心理和治理績(jī)效方面,這一矛盾值得關(guān)注。村民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和參與,同村民與公共事務(wù)的利益關(guān)聯(lián)度相關(guān)。表面看來(lái),村民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注程度增加說(shuō)明其利益關(guān)聯(lián)度增大,而村民對(duì)公共事務(wù)參與程度的減弱似乎又預(yù)示著其關(guān)聯(lián)度的減小。但事實(shí)上,只要在加入對(duì)公共事務(wù)的預(yù)期收益與實(shí)際收益比較分析,就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中并不矛盾。對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注與預(yù)期收益直接相聯(lián)系,對(duì)公共事務(wù)的參與和實(shí)際收益直接相聯(lián)系。
從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看,村民對(duì)公共事務(wù)關(guān)注程度增加,顯示了其利益關(guān)聯(lián)度在增大,村民對(duì)政治行為的收益預(yù)期也會(huì)較高,因此有參與公共事務(wù)的主觀動(dòng)機(jī)。可是,當(dāng)村民在公共參與的過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)其實(shí)際收益并不能達(dá)到預(yù)期目的,出于理性的考慮,就會(huì)相應(yīng)地減少對(duì)公共事務(wù)的時(shí)間投入,導(dǎo)致參與程度的下降。由此導(dǎo)致了村民強(qiáng)關(guān)注-弱行動(dòng)的政治行為特征。
3.村民議事會(huì)議的“規(guī)模難題”和少數(shù)人權(quán)利的問(wèn)
題基層民主與村民自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是集體議事。實(shí)現(xiàn)這種議事的方式主要有兩種,一是村組會(huì)議,二是村民代表會(huì)議。前者仍然會(huì)存在“規(guī)模難題”,而后者的實(shí)質(zhì)代表性卻又不能令村民完全信賴。尤其是一些義務(wù)性事務(wù),通常是政府下任務(wù),村干部來(lái)推行,村民來(lái)完成。而對(duì)于任務(wù)本身是否合乎國(guó)家法律和中央的政策,任務(wù)完成的時(shí)限是否合理等方面,村民一般都沒(méi)有發(fā)言權(quán),至多是在村組范圍內(nèi)就如何完成任務(wù)發(fā)表一些意見(jiàn)。這就大大降低了集體議事的實(shí)際意義。這是村民議事會(huì)“規(guī)模難題”的原因之一。
對(duì)于村組內(nèi)部事務(wù),尤其是涉及每個(gè)具體個(gè)體的利益時(shí),集體決策往往會(huì)導(dǎo)致村民權(quán)利與義務(wù)的脫節(jié)。集體決策難以客觀公允地保護(hù)個(gè)體利益尤其是某些少數(shù)派的利益。以高壩村的集體決策為例,某次會(huì)議需要決定兩件事情,一是扶貧物資和款項(xiàng)的分配問(wèn)題,二是鄉(xiāng)村公路修建義務(wù)的分配問(wèn)題。兩件事情的焦點(diǎn)都集中在分配標(biāo)準(zhǔn)的選取上,也是矛盾沖突的交匯點(diǎn)。大致標(biāo)準(zhǔn)有:按戶頭分配,按勞動(dòng)力分配,按土地人口分配,按實(shí)際人口分配。對(duì)于前一問(wèn)題上,多數(shù)人主張按土地人口分配,而土地人口較少的農(nóng)戶則要求按實(shí)際人口分配;在后一問(wèn)題上,多數(shù)人主張按戶頭分配,而勞動(dòng)力較少的農(nóng)戶則要求按勞動(dòng)力多少分配。雙方都可以羅列足夠的理由,但由于多數(shù)原則,少數(shù)派的意愿根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)、少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)利也就得不到尊重。而民主決策制度似乎很難同時(shí)解決“規(guī)模難題”與“少數(shù)人受損”的問(wèn)題。這也是在制度績(jī)效評(píng)估上遇到的難題。
(四)社會(huì)秩序與農(nóng)村穩(wěn)定
高壩村仍然是一個(gè)以姓氏宗族為主要聯(lián)結(jié)方式的村莊,主要存在李劉兩大姓氏。但姓氏的分布在每個(gè)小組都相對(duì)集中,而且由于村內(nèi)的公共建設(shè)項(xiàng)目幾乎不存在,也就不存在圍繞利益分配而出現(xiàn)的宗族派系斗爭(zhēng)。本村近幾年的治安狀況良好,村內(nèi)糾紛明顯減少,村民之間的直接矛盾沖突呈下降趨勢(shì)。而且,村民對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部雖有不滿情緒,但不存在直接的利益沖突,因此該村很少發(fā)生上訪告狀的事情。值得一提的是,年輕一代的崛起,大量人口的外出打工,使該村的宗族影響日漸衰微,村莊社會(huì)秩序的維持主要靠正式組織力量的調(diào)停。
1.社會(huì)穩(wěn)定的指標(biāo)分析
衡量農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定程度,需要選取恰當(dāng)?shù)摹⒖捎^測(cè)的指標(biāo)。在對(duì)高壩村的深入調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定情況相當(dāng)復(fù)雜,除了常規(guī)的指標(biāo)如暴力事件、犯罪率等內(nèi)容外,另外一些隱形的因素也是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。因此,簡(jiǎn)單的量化標(biāo)準(zhǔn)并不能真正說(shuō)明農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定情況,尤其是不能單憑農(nóng)村社會(huì)糾紛、暴力乃至違法犯罪事件的多少來(lái)衡量,必須考慮到許多潛在的不穩(wěn)定因素的存在,如不滿情緒的增加,政治認(rèn)同的弱化,集體安全(治安)的弱化,秘密組織的興起等等。鑒于此,我們將這些因素劃分為兩個(gè)層次:顯性層次與隱性層次。顯性層次主要如農(nóng)村社會(huì)糾紛事件、治安狀況、刑事犯罪率等;隱性層次即那些可能影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。只有將這兩個(gè)層次的內(nèi)容結(jié)合起來(lái),才能真正說(shuō)明農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定程度。即使顯性層次的指標(biāo)所反映的穩(wěn)定程度較高,但如果隱性層次的指標(biāo)所反映的穩(wěn)定程度較低時(shí),我們便不能認(rèn)為這樣的農(nóng)村社會(huì)是穩(wěn)定的。只有當(dāng)兩個(gè)指標(biāo)所反映的情況一致時(shí)才有效。
2.鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定性與整合度分析
考察農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,還必須與鄉(xiāng)村社會(huì)的整合程度結(jié)合起來(lái)。社會(huì)整合度是指村莊內(nèi)部的人際溝通、社會(huì)信任和互助的程度。社會(huì)整合度越高,村莊社會(huì)的秩序穩(wěn)定性越強(qiáng);而村莊的社會(huì)秩序越好,越能促進(jìn)村民之間的互惠互信和社會(huì)交往。運(yùn)用雙變量交叉分析方法,可以將鄉(xiāng)村社會(huì)秩序分為四種類型:高整合度高穩(wěn)定型、低整合度高穩(wěn)定型、高整合度低穩(wěn)定型和低整合度低穩(wěn)定型。
當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)整合程度較低時(shí),即便社會(huì)穩(wěn)定程度很高,我們也不能將這樣的社會(huì)狀況視為鄉(xiāng)村治理的良性秩序環(huán)境,不能單純地根據(jù)穩(wěn)定程度來(lái)衡量制度績(jī)效。因此,可以將具有高整合度的穩(wěn)定視為積極型穩(wěn)定,而將低整合度的穩(wěn)定視為消極型穩(wěn)定。只有高整合度高穩(wěn)定型的社會(huì)狀態(tài)才是良性的,鄉(xiāng)村治理制度績(jī)效應(yīng)該以積極型穩(wěn)定為追求目標(biāo),而這種積極穩(wěn)定是建立在基礎(chǔ)之上的。
3.政治認(rèn)同與社會(huì)穩(wěn)定
政治認(rèn)同是社會(huì)穩(wěn)定的文化心理基礎(chǔ)。村民的政治認(rèn)同主要表現(xiàn)為對(duì)政府政策、政府行為、基層干部的態(tài)度、情感和議論等心理傾向。在政治認(rèn)同不足的情況下,即使合法的強(qiáng)制也能維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定,但這種穩(wěn)定往往是脆弱的。一旦社會(huì)不穩(wěn)定因素積累到不可調(diào)和的程度,就有可能引發(fā)突發(fā)性。
由認(rèn)同對(duì)象的結(jié)構(gòu)性特征所決定,村民的政治認(rèn)同也是結(jié)構(gòu)性的。表1顯示了村民政治認(rèn)同的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。在進(jìn)行這種政治認(rèn)同評(píng)估的時(shí)候,就要具體考察認(rèn)同的結(jié)構(gòu)特征及其政治經(jīng)濟(jì)根源。
在高壩村,分布在A結(jié)構(gòu)和H結(jié)構(gòu)的村民都是少數(shù)。大部分村民的政治認(rèn)同結(jié)構(gòu)屬于B、C結(jié)構(gòu)。具有B結(jié)構(gòu)的村民,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同不高,是因?yàn)猷l(xiāng)里的扶貧措施沒(méi)有給他們帶來(lái)直接的利益。C結(jié)構(gòu)的村民認(rèn)為在農(nóng)民增收、減負(fù)等實(shí)際問(wèn)題上村干部沒(méi)有發(fā)揮什么作用。而政府的扶貧支農(nóng)政策帶有實(shí)惠。由此我們看到,政府扶貧政策給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)際效用是非均衡的,由此導(dǎo)致農(nóng)民態(tài)度結(jié)構(gòu)的多樣性。因此,要提高農(nóng)民對(duì)中央政策以及貫徹執(zhí)行這些政策的基層干部的政治認(rèn)同,最關(guān)鍵的是這些政策必須體現(xiàn)和維護(hù)大多數(shù)人的根本利益。
在高壩村調(diào)查期間,村民政治認(rèn)同的“流失”問(wèn)題引起了我們的注意。考察認(rèn)同的“流失”問(wèn)題,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。農(nóng)民對(duì)正式體制認(rèn)同的降低,并不意味著他們就沒(méi)有認(rèn)同了,而是認(rèn)同于體制外的事物例如民間秘密組織等等。如果把這種認(rèn)同界定為“負(fù)認(rèn)同”,那么“負(fù)認(rèn)同”的提高意味著“正認(rèn)同”的減少。這種負(fù)認(rèn)同的增強(qiáng)傾向表明,村民自治并沒(méi)有有效地將村民組織起來(lái),未能有效吸納村民參與公共事務(wù)和提高村民的政治歸屬感。在高壩村,我們發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民開(kāi)始對(duì)宗教性和宗派性的秘密組織發(fā)生興趣。例如,當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)民間秘密組織“基督門徒會(huì)”,通過(guò)會(huì)員間的互惠互助、精神及門規(guī)控制,吸引農(nóng)民參與,擴(kuò)張勢(shì)力范圍,從而分流農(nóng)民的政治認(rèn)同。這些負(fù)認(rèn)同的因素,是農(nóng)村社會(huì)政治不穩(wěn)定的潛在因素。如何消除這些潛在因素,也是鄉(xiāng)村治理的重要任務(wù)。
結(jié)論作為鄉(xiāng)村治理制度核心內(nèi)容的村民自治制度,促進(jìn)了中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和治理能力的增強(qiáng)。從1988年算起,我國(guó)的村民自治制度實(shí)踐走過(guò)了15年的歷程。現(xiàn)在,該是對(duì)這種制度所導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變化和成效進(jìn)行系統(tǒng)化和理論化評(píng)估的時(shí)候了。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；理論；綜述
中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世紀(jì)20年代起，研究農(nóng)村問(wèn)題的專著在我國(guó)陸續(xù)面世。1998年，在治理理論的基礎(chǔ)上，華中師范大學(xué)學(xué)者提出“鄉(xiāng)村治理”的概念。隨著該理論在鄉(xiāng)村管理工作中的廣泛應(yīng)用，學(xué)術(shù)研究也愈來(lái)愈深入，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們的研究主要集中在鄉(xiāng)村治理主體、治理權(quán)力配置方式、治理目的以及治理過(guò)程等4個(gè)方面[1]。
1 鄉(xiāng)村治理研究的主要觀點(diǎn)
1.1 鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵
在治理主體方面，趙樹(shù)凱[2]認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理中多種主體參與，通過(guò)協(xié)商談判等方式來(lái)解決分歧，實(shí)現(xiàn)共同治理。郭正林[3]提出，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府及其附屬機(jī)構(gòu)，以及村委會(huì)等村級(jí)組織和各種民間團(tuán)體。在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)上，賀雪峰[1]認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展”。其中“有序發(fā)展”也就是公共利益所在。徐勇指出進(jìn)行現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)是治理的目標(biāo)。
1.2 鄉(xiāng)村治理機(jī)制
由于公共信息不透明等原因，腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重。陳力予等[4]提出戶代表會(huì)議制度，以戶為單位，成立村民小組會(huì)議，協(xié)商、監(jiān)督村務(wù)。王朋琦等[5]指出新農(nóng)村建設(shè)在操作機(jī)制上要走出傳統(tǒng)誤區(qū)，禁用“指標(biāo)攤派”的方法，慎用“試點(diǎn)推廣”的方式，避免“典型激勵(lì)”的慣性，樹(shù)立法律至上的理念。在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行體制，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)機(jī)制[6]。針對(duì)當(dāng)前村民選舉非理性投票過(guò)多，精英政治受到阻礙的現(xiàn)象，盛義龍[7]提出選舉機(jī)制要與鄉(xiāng)村治理保持整體一致性，特別需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合。
1.3 鄉(xiāng)村治理模式
陳洪生[8]以村民自治實(shí)施效果為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)影響社會(huì)自主性的發(fā)育與發(fā)展的4個(gè)基礎(chǔ)性條件――經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益分化、公民素質(zhì)以及政府控制和主導(dǎo)社會(huì)力量的程度的分析，提出了自覺(jué)自治鄉(xiāng)村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設(shè)為例，提出構(gòu)建可運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理模式。將治理融入幸福村居建設(shè)之中，并使其機(jī)制化，使得鄉(xiāng)村的發(fā)展更加人性化和可持續(xù)化。王海俠等[10]通過(guò)對(duì)江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來(lái)進(jìn)行治理探索，以黨建強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的思路的分宜模式，運(yùn)用“黨建+”理念，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村治理模式。這種模式是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)村治理結(jié)合的產(chǎn)物，將農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參與到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)建設(shè)之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農(nóng)民置上”的本原模式。在這種模式下農(nóng)民始終作為受益和實(shí)施建設(shè)的主體，其政策效果具有擴(kuò)散效應(yīng)。
1.4 鄉(xiāng)村治理路徑
張繼蘭[13]認(rèn)為可以通過(guò)完善協(xié)商互動(dòng)機(jī)制、建設(shè)服務(wù)型政府等路徑來(lái)解決鄉(xiāng)村社會(huì)自主性缺乏、鄉(xiāng)村組織不健全、治理機(jī)制不完善等問(wèn)題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉(xiāng)村治理為考察對(duì)象，提出了大力發(fā)展農(nóng)民合作組織、完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)和切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)等路徑開(kāi)展鄉(xiāng)村治理。唐紹洪等[15]提出在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)各決策主體進(jìn)行權(quán)力關(guān)系界定，走多元化主體治理的科學(xué)發(fā)展道路。趙艷霞等[16]在調(diào)查唐山農(nóng)村新民居建設(shè)后，提出鄉(xiāng)村治理的成功路徑是開(kāi)展新民居建設(shè)。蘭海洋[17]認(rèn)為當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村善治，有三大治理路徑：一是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，政治生態(tài)和諧化；二是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是平等化城鄉(xiāng)公共服務(wù)。
2 鄉(xiāng)村治理存在的主要問(wèn)題
2.1 基層民主建設(shè)滯后
因鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)的滯后性導(dǎo)致很難有效推進(jìn)村民自治的民主化進(jìn)程。在王華[18]看來(lái)，由于缺乏有效監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。賄選、不合理決策與管理現(xiàn)象屢有發(fā)生。高寶琴[19]提出當(dāng)前村民自治組織長(zhǎng)期缺乏有效組織形態(tài)，是治理危機(jī)出現(xiàn)的重要因素之一。歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為基層政府缺少民主素質(zhì)教育，致使村民主人翁意識(shí)不強(qiáng)，從而導(dǎo)致村民自治能力不強(qiáng)。
2.2 鄉(xiāng)村治理主體混亂，機(jī)構(gòu)權(quán)利分工不明
歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為由于治理權(quán)力配置不明，一方面導(dǎo)致村委會(huì)與村黨支部在權(quán)力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鄭紅娥等[21]提出，國(guó)家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突是目前鄉(xiāng)村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機(jī)構(gòu)、人員改革是鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困境之一。
2.3 鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題突出，農(nóng)民生活不夠?qū)捲?/p>
在李文政[23]看來(lái)，鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后與農(nóng)民積貧積弱問(wèn)題同樣嚴(yán)重。趙艷霞等[24]提出鄉(xiāng)村治理的制約條件包括民主化的現(xiàn)實(shí)制約、法律制約和經(jīng)濟(jì)制約。袁金輝[25]認(rèn)為目前鄉(xiāng)村仍受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的束縛，收入低，債務(wù)多。鐘宜[26]提出因財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為發(fā)展只得過(guò)度干預(yù)村莊事務(wù)。同時(shí)基層政權(quán)缺少財(cái)政來(lái)源，村、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政缺口過(guò)大，故造成當(dāng)今治理困境。
2.4 其他方面
劉勇[27]認(rèn)為由于我國(guó)幅員廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地村民政治素質(zhì)不齊。當(dāng)利益受損，無(wú)法通過(guò)正常渠道及方式維護(hù)自身利益時(shí)，越級(jí)上訪、申訴或暴力對(duì)抗等就容易成為他們維權(quán)的工具，這嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村治理的政治環(huán)境。陳柏峰等[28]認(rèn)為灰色勢(shì)力是治理鄉(xiāng)村的一個(gè)惡疾。
3 完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策
3.1 推進(jìn)基層民主建設(shè)，完善村民自治
李文政[23]覺(jué)得加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，組建公共服務(wù)體系，重視村民自治，發(fā)揮村委會(huì)作用是治理鄉(xiāng)村的路徑之一。張志英[29]認(rèn)為進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)需加強(qiáng)村民自治、大力發(fā)展創(chuàng)新村民組織。李莉等[30]提出鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是兩個(gè)尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，加快服務(wù)型步伐
在馬寶成[31]看來(lái)，完善鄉(xiāng)村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強(qiáng)建設(shè)現(xiàn)代化村莊。韓冰[32]提出解決當(dāng)前問(wèn)題需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，完善管理模式，規(guī)范和完善有關(guān)村民自治法律法規(guī)，大力發(fā)展村民組織，建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。陳雙鵬[33]認(rèn)為減少治理危機(jī)出現(xiàn)的方法有改革基層組織，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；建立村民參與政治的合理機(jī)制，動(dòng)員建立村民組織。
3.3 提高村民民主素質(zhì)，加強(qiáng)政治文化學(xué)習(xí)
張曉忠等[34]認(rèn)為要在尊重村民權(quán)利和自由、保障村民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認(rèn)為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環(huán)境。因此需要對(duì)村民開(kāi)展政治參與培訓(xùn)，推動(dòng)村民合法合理參與政治生活，為鄉(xiāng)村政治和諧化發(fā)展提供有效保障。歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為開(kāi)展村民意識(shí)教育是完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策之一。
4 結(jié)束語(yǔ)
綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理理論進(jìn)行了較全面的研究。不少學(xué)者研究了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、機(jī)制、模式、路徑，分析了鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題及原因，取得了一些有價(jià)值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統(tǒng)性和整體性，鄉(xiāng)村治理機(jī)制和鄉(xiāng)村治理模式的研究還需進(jìn)一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實(shí)證研究更是鮮見(jiàn)。從趨勢(shì)看，不但要重視鄉(xiāng)村的理論研究，更要注重對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具體問(wèn)題的分析，尤其是對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；研究方法應(yīng)當(dāng)多樣化，尤其是運(yùn)用數(shù)理模型和先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)證研究。
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關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；智豬博弈；精英村民；普通村民；利益博弈
進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府針對(duì)復(fù)雜的“三農(nóng)”問(wèn)題，從國(guó)家層面制定政策以促進(jìn)相關(guān)問(wèn)題的解決，以利于鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的改善。但是，很多好的政策不能在鄉(xiāng)村得到很好的實(shí)施，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的滯后。從經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論的角度分析，其主要原因在于參與鄉(xiāng)村治理的利益各方都以自身利益最大化為目的展開(kāi)博弈策略的選擇。因此，解決鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于以共同利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，協(xié)調(diào)利益各方的關(guān)系，促使利益各方達(dá)到博弈均衡，進(jìn)而讓國(guó)家政策能夠順利在鄉(xiāng)村實(shí)施，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理向好的方向發(fā)展。而在參與鄉(xiāng)村治理的博弈主體中，精英村民和普通村民雙方的博弈顯得尤為突出。本文運(yùn)用經(jīng)典的“智豬博弈”模型，分析了鄉(xiāng)村治理中的精英村民和普通村民各自的博弈策略，對(duì)雙方博弈的后果進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)對(duì)策。
一、“智豬博弈”下村民內(nèi)部的博弈策略分析
（一）“智豬博弈”模型的簡(jiǎn)介“智豬博弈”模型以大豬和小豬為例，代表了市場(chǎng)中的絕大多數(shù)人進(jìn)行的市場(chǎng)選擇行為。模型的主要內(nèi)容是，在一個(gè)豬圈中有大豬和小豬兩只，由腳踏板來(lái)控制食物的進(jìn)入，每踩一次，則會(huì)出現(xiàn)10個(gè)單位的食物，會(huì)耗費(fèi)2個(gè)單位的食物。一般來(lái)說(shuō)，一只豬去踩腳踏板，則另一只豬能夠優(yōu)先搶到食物。當(dāng)大豬去踩，則小豬能夠得到4個(gè)單位食物，大豬得到6個(gè)單位食物；當(dāng)小豬去踩，則大豬能夠得到9個(gè)單位食物，小豬得到1個(gè)單位食物。從表1可以看出，最優(yōu)策略是大豬去踩腳踏板，小豬不踩，最終均能夠得到4個(gè)單位食物收益，總體收益為8個(gè)單位食物收益。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說(shuō)的“搭便車”的現(xiàn)象。因?yàn)榇筘i和小豬都是理性經(jīng)濟(jì)人，所以最終的選擇是，大豬不停的去踩腳踏板，而小豬等著吃食物，這樣就形成了博弈均衡。但是這種博弈均衡是不穩(wěn)定、短期的，前提條件是小豬所享用的食物不會(huì)較大的占有大豬的食物。但是顯然從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著時(shí)間的推移，小豬會(huì)慢慢長(zhǎng)大，其所需要的食物會(huì)越來(lái)越多，會(huì)逐漸影響到大豬的食物，這樣雙方就會(huì)選擇新的博弈策略，形成新的博弈均衡。
（二）“智豬博弈”模型下村民內(nèi)部參與鄉(xiāng)村治理的博弈過(guò)程分析在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，村民內(nèi)部主要可以分為精英村民和普通村民兩種利益主體，這兩種利益主體主觀上為了各自的利益而進(jìn)行相互博弈，達(dá)到博弈均衡點(diǎn)，客觀上進(jìn)行了鄉(xiāng)村治理策略的選擇，而我們可以根據(jù)上述“智豬模型”來(lái)具體分析村民內(nèi)部參與鄉(xiāng)村治理的博弈策略選擇。精英村民類似于“智豬博弈”中的大豬，而普通村民則是“智豬博弈”中的小豬。假設(shè)條件：1、精英村民和普通村民都是理性經(jīng)濟(jì)人，主觀上追求個(gè)體利益最大化；2、精英村民和普通村民的成本和收益能夠用若干個(gè)單位來(lái)衡量；3、精英村民和普通村民治理鄉(xiāng)村的總體收益為10個(gè)單位，付出的成本為2個(gè)單位。具體各自策略選擇
（三）“智豬博弈”下村民內(nèi)部參與鄉(xiāng)村治理博弈策略的后果分析表2說(shuō)明，“智豬博弈”下村民內(nèi)部參與鄉(xiāng)村治理博弈策略的最優(yōu)解是普通村民觀望等待，精英村民治理，最終各自均能得到4個(gè)單位收益。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)中，普通村民因?yàn)橹R(shí)和條件的不足，在鄉(xiāng)村治理中處于觀望等待的態(tài)度，不愿意參與鄉(xiāng)村治理；而精英村民在主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，得到了展示自己才華的機(jī)會(huì)，獲得了精神上和物質(zhì)上的收獲，更加愿意積極主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村治理。這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)，久而久之，鄉(xiāng)村治理基本上都是由精英村民來(lái)參與，普通村民很少參與，兩個(gè)利益主體最終會(huì)在鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)矛盾和分歧，不利于整個(gè)鄉(xiāng)村治理和諧、有序的發(fā)展。1.村民內(nèi)部的利益訴求出現(xiàn)矛盾和分歧普通村民和精英村民之間出現(xiàn)利益訴求的矛盾，其根本原因是他們認(rèn)為參與鄉(xiāng)村治理主要是為了滿足自身的利益，不明白共同參與鄉(xiāng)村治理是為了協(xié)調(diào)各方的利益，保障大家的共同利益，最后才能夠滿足自身的利益。而普通村民和精英村民都首先想著怎么才能滿足自身利益，將自身的利益凌駕于公共利益之上，這樣會(huì)導(dǎo)致雙方在鄉(xiāng)村治理上出現(xiàn)很大的矛盾，而且矛盾很難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村資源不能得到優(yōu)化配置，容易出現(xiàn)非合作博弈和負(fù)和博弈的局面。2.普通村民的鄉(xiāng)村治理參與力度不強(qiáng)雖然，我國(guó)制定了《村民委員會(huì)組織法》，規(guī)范了村民民主自治制度，每個(gè)村民都能夠參與到鄉(xiāng)村治理之中，代表了國(guó)家對(duì)于普通村民參與鄉(xiāng)村治理的重視。但在“智豬博弈”的背景下，普通村民大都存在“搭便車”的心理。面對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理的環(huán)境，普通村民普遍都不愿意積極主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村治理，缺乏民主參與的思想和保障自身合法權(quán)益的意識(shí)，依賴于精英村民的指揮，特別是在村委會(huì)的選舉中，普通村民往往受到小恩小惠的影響，盲目地進(jìn)行投票，不會(huì)深入?yún)⑴c到鄉(xiāng)村治理中。
二、破除鄉(xiāng)村治理中村民內(nèi)部“智豬博弈”策略的路徑分析
（一）建立健全村民自治制度建立健全現(xiàn)有的基層民主制度，讓村委會(huì)能夠真正代表全體村民的意志，重視村委會(huì)選舉的規(guī)范化和程序化，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)選舉的監(jiān)督，重視民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四位一體的機(jī)制，特別是要重視普通村民的利益訴求。村委會(huì)是由全體村民選舉產(chǎn)生，代表著本村絕大多數(shù)人的意志，在決定本村的大小事務(wù)時(shí)應(yīng)該充分重視普通村民的利益訴求，而不是僅僅重視精英村民的利益述求。而且，村委會(huì)對(duì)本村事務(wù)的討論過(guò)程和決定過(guò)程要在全村范圍內(nèi)公開(kāi)，保證普通村民獲知信息的權(quán)力，并加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)各項(xiàng)工作執(zhí)行的監(jiān)察力度。
（二）重視精英村民的利益訴求精英村民是從普通村民中產(chǎn)生，他們緊跟時(shí)代的步伐，在社會(huì)大發(fā)展中獲得了經(jīng)濟(jì)或者文化方面的優(yōu)勢(shì)，因此他們從某種意義上來(lái)講和普通村民的利益是相同的，他們能夠代表普通村民與鄉(xiāng)村政府進(jìn)行政治博弈。目前在農(nóng)村，普通村民分布十分廣泛、過(guò)于分散，而且其個(gè)人素質(zhì)比較低，組織起來(lái)的成本和收益十分不對(duì)等。根據(jù)“智豬博弈”的策略選擇結(jié)果，精英村民能夠代表大多數(shù)村民與鄉(xiāng)村政府展開(kāi)利益訴求的博弈，這樣能夠使普通村民和精英村民的最后收益得到滿足。
（三）形成村民內(nèi)部利益協(xié)調(diào)機(jī)制首先，完善現(xiàn)有的利益協(xié)調(diào)體系，加強(qiáng)村民自治、村委會(huì)選舉的規(guī)范化和基層化。充分保障普通村民參與鄉(xiāng)村治理的合法權(quán)益，對(duì)相關(guān)政策的實(shí)施實(shí)行有效的監(jiān)督，讓普通村民和精英村民之間的矛盾能夠在現(xiàn)有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制下得到有效解決。其次，可以根據(jù)實(shí)際情況形成新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村發(fā)展和大多數(shù)農(nóng)民利益的決定，不僅僅要讓普通村民有知悉權(quán)，更應(yīng)該有建議決定權(quán)，讓普通村民形成組織與精英村民進(jìn)行對(duì)話、協(xié)商解決存在的問(wèn)題和矛盾。然后，在村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組成人員中，不僅僅需要有精英村民的代表，更應(yīng)該保障普通村民的比例，讓村委會(huì)中和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中有代表普通村民利益的成員，增加普通村民的政治活動(dòng)范圍。最后，在村民內(nèi)部，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中定期舉辦一些經(jīng)濟(jì)文化方面的活動(dòng)，讓普通村民和精英村民共同參與鄉(xiāng)村治理，讓他們一起行動(dòng)，挖掘新的共同利益點(diǎn)，形成利益共同體，這樣才能從根本上解決村民內(nèi)部利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。
（四）努力培育鄉(xiāng)村社會(huì)組織來(lái)平衡村民內(nèi)部利益在村民內(nèi)部之間，為了平衡普通村民和精英村民之間的利益矛盾，可以培育社會(huì)中介服務(wù)組織進(jìn)行制約。由中介組織溝通各個(gè)利益主體的利益需要和協(xié)調(diào)、引導(dǎo)各利益主體之間的行為，促進(jìn)各方利益的協(xié)調(diào)解決。在鄉(xiāng)村治理中，這種社會(huì)中介服務(wù)組織可以分為兩種：第一種是由中央或者省一級(jí)政府指派，從高等院校中選取“三農(nóng)”問(wèn)題專家，組成具備一定公信力和解決事務(wù)能力的利益小組，定期到農(nóng)村解決相關(guān)問(wèn)題；第二種是由農(nóng)村自發(fā)選舉產(chǎn)生，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)上選舉一些有公信力、有威望、有能力的社會(huì)賢達(dá)組成相應(yīng)的組織，以解決相應(yīng)的利益問(wèn)題。
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安徽省緊臨江浙滬等沿海發(fā)達(dá)省區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯；作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)資源富集；作為農(nóng)村改革的發(fā)源地，影響頗為深遠(yuǎn)。在30余年改革探索的實(shí)踐中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，潛在優(yōu)勢(shì)初現(xiàn)端倪，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迅速轉(zhuǎn)變，農(nóng)民收入構(gòu)成呈多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，適應(yīng)高科技發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)初具規(guī)模，從而為安徽順利推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，基于傳統(tǒng)因素，安徽村舍空間布局、鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都明顯失衡。村莊的密度和規(guī)模由西北向東南總體上呈減量態(tài)勢(shì)，而鄉(xiāng)村環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻呈增量態(tài)勢(shì)：皖北和皖西北以平原為主，村莊密度高、規(guī)模大，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻相對(duì)滯后，降雨量少、氣候干燥，農(nóng)業(yè)發(fā)展的盲目性、無(wú)序性對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的破壞相當(dāng)嚴(yán)重；皖中及沿江地區(qū)以丘陵為主，村莊密度較高、規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，地勢(shì)低平、河流布網(wǎng)，由于工業(yè)“三廢”處理的隨意性、趨利性，對(duì)土質(zhì)、水體等的污染面積較大；皖南地區(qū)以山地為主，村莊密度偏低、規(guī)模較小，村民人均可支配收入高于全省平均水平，植被覆蓋率較高，降雨量多、氣候溫潤(rùn)，工農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的破壞程度低，適宜人居。總體上看，安徽鄉(xiāng)村發(fā)展分區(qū)差異明顯、村莊村舍規(guī)劃不成體系、基礎(chǔ)設(shè)施配套尚待完善，這些都是鄉(xiāng)村建設(shè)中不盡人意之處，離鄉(xiāng)村“三美”的總體目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｒ嗳?0世紀(jì)30年代初中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的推崇者梁漱溟先生所言，中國(guó)社會(huì)的基本特征是“以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，并以鄉(xiāng)村為主體的，故鄉(xiāng)村狀況的好壞，是解決中國(guó)一切問(wèn)題的關(guān)鍵和從事其他建設(shè)的根本前提”。安徽美好鄉(xiāng)村建設(shè)不是純粹迎合時(shí)展的鄉(xiāng)村重建運(yùn)動(dòng)，更不是“返景入深林”的復(fù)古造勢(shì)運(yùn)動(dòng)，而是在保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境資源的前提下，充分利用山林水體、民俗文化等鄉(xiāng)土優(yōu)勢(shì)資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，提高村居生活的品位和檔次；做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局，凸顯鄉(xiāng)村山水風(fēng)貌和人文地域特色，完善中心村道路、電力、供排水、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，有效處理產(chǎn)業(yè)“三廢”和農(nóng)村生活垃圾，不斷優(yōu)化人居生態(tài)環(huán)境，營(yíng)造一道“綠水藍(lán)天、文化和諧”的鄉(xiāng)村美麗風(fēng)景線。
二、美好鄉(xiāng)村建設(shè)需要政府提供保護(hù)環(huán)境的公共物品
公共物品是指在一般情況下，不能或難以有效通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由個(gè)人或企業(yè)提供而主要由政府提供以滿足社會(huì)成員共同享用的物品或服務(wù)。從供給方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；從消費(fèi)方面看，公共物品具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特征。依據(jù)滿足公共物品屬性的程度，可以將其分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。環(huán)境作為公共物品，相較于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。環(huán)境公共物品既是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，亦是從事生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。從供給渠道來(lái)看，環(huán)境公共物品可以分為兩大類：或基于“上天恩賜”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空氣、動(dòng)植物群等，是每個(gè)人都可以享用的；或基于特定需要，必須由行為主體（譬如政府）來(lái)提供的公共環(huán)境設(shè)施（譬如防洪工程、污水處理器材等“硬件”設(shè)施），環(huán)境“軟件”（譬如環(huán)境制度、環(huán)境信息、環(huán)境文化、環(huán)境政策，等等）。從消費(fèi)角度而言，有些環(huán)境物品可以看作純公共物品，具有共享性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，即一個(gè)人消費(fèi)無(wú)法阻止其他人或集體的消費(fèi)，譬如正常情況下人們對(duì)空氣的利用；有些環(huán)境物品是準(zhǔn)公共物品或擁擠物品，消費(fèi)中不排除集體行為，但超過(guò)其承載量就會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，譬如過(guò)度放牧?xí)斐刹輬?chǎng)資源破壞，過(guò)度抽取地下水會(huì)導(dǎo)致水源枯竭，等等。然而，在市場(chǎng)機(jī)制尚不完善的初期階段，由于趨利避害的人性使然，環(huán)境資源的配置往往是低效率的。這種低效率主要表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟(jì)性，“當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)的所有副作用沒(méi)有被包括在市場(chǎng)內(nèi)時(shí)，外部經(jīng)濟(jì)效果就發(fā)生了”，這就是所謂的環(huán)境資源成本的外溢現(xiàn)象。環(huán)境資源成本的外溢扭曲了環(huán)境公共物品的真實(shí)價(jià)值，也使環(huán)境公共物品變成了一種稀缺資源。就我國(guó)而言，市場(chǎng)失靈誘使環(huán)境公共物品成為稀缺資源最早產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)或資源富集省區(qū)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)相對(duì)滯后的省區(qū)則是在模仿和承接發(fā)達(dá)省區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中，出現(xiàn)了環(huán)境資源稀缺等諸類問(wèn)題。安徽省緊臨東部沿海的發(fā)達(dá)省區(qū)，在中部崛起的戰(zhàn)略架構(gòu)中，始終面臨著跨越發(fā)展的強(qiáng)大壓力。為了趕超東部發(fā)達(dá)省區(qū)，切實(shí)提高民眾的生活水平，環(huán)境資源的透支消費(fèi)演化為一種時(shí)尚，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)很大程度上是以犧牲資源、環(huán)境為代價(jià)的。在此背景下，鄉(xiāng)村環(huán)境資源保護(hù)也被極大地忽略了，片面追求產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)環(huán)境稀缺資源消費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其承載的最大閾值，乃至釀成了諸多環(huán)境問(wèn)題。無(wú)可爭(zhēng)辯的是，鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中的復(fù)雜工程，解決之尚需要政府提供保護(hù)環(huán)境的公共物品。
（一）政府需要為環(huán)境公共物品生產(chǎn)提供制度保障諸如環(huán)境公共物品這種“對(duì)每個(gè)人都有益的事情，只能通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)完成”，政府擁有龐大的行政資源，無(wú)疑是集體行動(dòng)中最強(qiáng)力的組織單位，如果積極作為是能夠滿足社會(huì)民眾對(duì)環(huán)境公共物品需求的。站在這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府無(wú)疑是環(huán)境公共物品的最佳提供者。安徽鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐證明，當(dāng)前政府最迫切需要做的就是為環(huán)境公共物品的生產(chǎn)提供制度保障。任何一種游戲，要能持續(xù)進(jìn)行下去，離不開(kāi)相應(yīng)的游戲規(guī)則，生產(chǎn)環(huán)境公共物品猶如一場(chǎng)游戲，又何嘗不需要規(guī)則呢？誠(chéng)如奧爾森所言，在提供公共物品的集體行動(dòng)中，正式約束或外在的制度往往是解決集體行動(dòng)困難的重要保證。籠統(tǒng)地說(shuō)，環(huán)境制度體系包括環(huán)境法律法規(guī)、政府行政命令、環(huán)境政策規(guī)章和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等一系列帶有強(qiáng)制性、約束力的制度規(guī)則，在維護(hù)環(huán)境公共物品正常生產(chǎn)方面發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。美好鄉(xiāng)村建設(shè)涉及道路硬化、村旁綠化、景觀設(shè)計(jì)、垃圾處理等多項(xiàng)舉措，均與鄉(xiāng)村環(huán)境治理有著直接的聯(lián)系，需要大量的環(huán)境公共物品。而這些環(huán)境公共物品牽涉面太大，社會(huì)自助、他人自覺(jué)又帶有較大的盲目性、趨利性，于環(huán)境問(wèn)題的解決顯然有些無(wú)濟(jì)于事。但是，帶有強(qiáng)制力的法律法規(guī)、政策規(guī)章不僅可以引導(dǎo)環(huán)境公共物品生產(chǎn)，而且還可以為環(huán)境公共物品的生產(chǎn)提供制度性保障，從而使其提供變得更加快捷、高效。
（二）純環(huán)境公共物品只能由政府來(lái)提供或生產(chǎn)純環(huán)境公共物品具有完全的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，因其內(nèi)容復(fù)雜性、生態(tài)系統(tǒng)性和利益普適性，是不能排除消費(fèi)上搭便車行為的。況且，有些純環(huán)境公共物品（譬如環(huán)境保護(hù)政策、環(huán)境信息等）是個(gè)人或社會(huì)很難提供的，而有些純公共物品（譬如平衡生態(tài)系統(tǒng)、凈化空氣等）雖然可以由個(gè)人或社會(huì)生產(chǎn)提供，但卻難以從生產(chǎn)中獲取利潤(rùn)，甚至連收回成本都存在很大的困難，個(gè)人或社會(huì)也自然而然沒(méi)了生產(chǎn)、提供環(huán)境公共物品的動(dòng)力。因此，此類環(huán)境公共物品一般是由政府生產(chǎn)或提供的。安徽省在推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中，純環(huán)境公共物品的生產(chǎn)、提供，就政府層面而言，需要做到：其一，加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入。就全省范圍言，除合肥、蕪湖、馬鞍山等城郊和東南部經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)村以外，絕大部分鄉(xiāng)村沒(méi)有實(shí)力雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也難以為鄉(xiāng)村基層組織提供比較穩(wěn)定的稅收，因此鄉(xiāng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)自助能力是極為有限的。在這種情況下，鄉(xiāng)村基層組織將大量資金用于純環(huán)境公共物品的生產(chǎn)、提供是不現(xiàn)實(shí)的。其二，產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合，加大對(duì)純環(huán)境純公共物品的科研投入。提供純環(huán)境公共物品是利國(guó)利民的大好事，也有助于美好鄉(xiāng)村建設(shè)的順利推進(jìn)。但是純環(huán)境公共物品是關(guān)系到能否合理利用資源和科學(xué)保護(hù)環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，涉及到生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科技術(shù)知識(shí)。因此，生產(chǎn)或提供適合美好鄉(xiāng)村建設(shè)的純環(huán)境公共物品，需要將產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，避免單向度作業(yè)。其三，制定適宜美好鄉(xiāng)村建設(shè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。與城市相比，鄉(xiāng)村環(huán)境承載量大、自我恢復(fù)能力強(qiáng)，將適合城市的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境政策和環(huán)境治理模式原樣套用于鄉(xiāng)村環(huán)境的治理，無(wú)疑是不適合的。如果這樣，只能導(dǎo)致鄉(xiāng)村更大的資源破壞和環(huán)境污染。
（三）生產(chǎn)或提供準(zhǔn)環(huán)境公共物品也離不開(kāi)政府協(xié)作準(zhǔn)環(huán)境公共物品具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和局部的排他性的特征，只有達(dá)到了某個(gè)臨界點(diǎn)，才會(huì)出現(xiàn)擁擠的現(xiàn)象。也只有在此情況下，繼續(xù)消費(fèi)才會(huì)導(dǎo)致低效率。換句話來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)環(huán)境公共物品如果利用得當(dāng)就有利潤(rùn)空間，也自然能夠激勵(lì)個(gè)人或企業(yè)生產(chǎn)或提供。當(dāng)然，這需要政府借助法律法規(guī)等制度體系給予適當(dāng)?shù)陌才牛拍苷{(diào)動(dòng)社會(huì)力量生產(chǎn)或提供準(zhǔn)環(huán)境公共物品的主動(dòng)性、積極性。退一步說(shuō)，政府部門作為利益階層中“相對(duì)獨(dú)立的一元，產(chǎn)生了獨(dú)立的利益訴求。這就導(dǎo)致了政府及政府官員可能在理性經(jīng)濟(jì)人的支配下，進(jìn)行權(quán)力設(shè)租、尋租現(xiàn)象，使公共產(chǎn)品的供給違背初始目標(biāo)”，繼而在提供準(zhǔn)環(huán)境公共物品上出現(xiàn)“政府失靈”。因此，就準(zhǔn)環(huán)境公共物品生產(chǎn)或提供而言，適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓社會(huì)力量積極參與其中也是十分必要的。而政府與社會(huì)力量協(xié)作即是其間最有效的運(yùn)行方式：政府可以通過(guò)契約形式，對(duì)準(zhǔn)環(huán)境公共物品（譬如美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的村莊規(guī)劃、排灌河渠維護(hù)、村旁綠化和垃圾處理等）的數(shù)量和質(zhì)量作出明確要求，同時(shí)將其生產(chǎn)權(quán)讓渡給企業(yè)或非營(yíng)利性組織，由其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量完成；政府也可以通過(guò)財(cái)稅補(bǔ)貼的形式，對(duì)利潤(rùn)空間較小的項(xiàng)目給予適當(dāng)減免或優(yōu)惠。尚需要提及的是，合資共建也是值得探討的協(xié)作方式。在此方面，浙江臨安市美好鄉(xiāng)村建設(shè)中合資共建項(xiàng)目的一些成功做法，其經(jīng)驗(yàn)有借鑒價(jià)值。
三、美好鄉(xiāng)村環(huán)境治理，“有所作為”是政府義不容辭的責(zé)任
當(dāng)前，鄉(xiāng)村環(huán)境不容樂(lè)觀已經(jīng)成為社會(huì)各界的一致共識(shí)。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的難度不亞于城市環(huán)境治理，此即是一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。況且，基于鄉(xiāng)村環(huán)境法規(guī)不完善、民間環(huán)保組織嚴(yán)重缺失、民眾環(huán)保意識(shí)整體性不高以及鄉(xiāng)村環(huán)境治理的強(qiáng)外部性特征等復(fù)雜因素“決定了政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，農(nóng)村環(huán)境的地域性特征進(jìn)一步要求地方政府尤其是縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該成為農(nóng)村環(huán)境治理的重要作用”。美好鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府需要切實(shí)履行職能，準(zhǔn)確定位并扮演好自己的角色，做到有所作為、善于作為。
（一）進(jìn)一步明確并適度強(qiáng)化基層政府的環(huán)境治理職能理論上言，中央和地方環(huán)境管理權(quán)限的合理劃分，既利于環(huán)保主管部門的集中統(tǒng)一管理，又助于各級(jí)環(huán)保部門結(jié)合自身地方實(shí)際，充分實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)。但由于縣鄉(xiāng)等基層環(huán)境管理權(quán)限散落于多個(gè)行政部門中，權(quán)、責(zé)、利等權(quán)限的劃分也較為籠統(tǒng)，多地環(huán)保部門形同虛設(shè)，實(shí)際職權(quán)卻被發(fā)改委、水利局、林業(yè)局、住建局、農(nóng)資委等肢解了。一旦出現(xiàn)較為嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，必然導(dǎo)致部門間相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境有效治理，明確各行政部門職能并適度強(qiáng)化環(huán)保部門職能就顯得尤為重要。而且，明確政府環(huán)境管理職能，有助于發(fā)揮政府的征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)和節(jié)省交易費(fèi)用等優(yōu)勢(shì)。政府在作出決策時(shí)才能將資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合起來(lái)考慮，盡量做到統(tǒng)籌兼顧、適當(dāng)安排；反之，如果行政部門充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)利益的代表和執(zhí)行人，作出的決策就可能是以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的，即便結(jié)果帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理也是絲毫無(wú)益的。具體而言，在推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程中，縣鄉(xiāng)等基層行政部門在決策系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)增加環(huán)境權(quán)重，通過(guò)制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力引進(jìn)“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步引導(dǎo)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路。
（二）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、示范帶動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境改善長(zhǎng)期以來(lái)，由于鄉(xiāng)村建設(shè)缺少權(quán)威性的指導(dǎo)文件，也沒(méi)有村莊建設(shè)的整體規(guī)劃，隨心所欲地盲目建設(shè)弄得鄉(xiāng)村千瘡百孔、滿目瘡痍，極大地改變了鄉(xiāng)村的原貌。20世紀(jì)70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、預(yù)留的可耕地、承載生物多樣性的濕地或沼澤地等資源在注重效率、“增產(chǎn)增收”的運(yùn)動(dòng)中，一批批地變成了良田；21世紀(jì)伊始，隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善，一棟棟高樓在良田中拔地而起。隨著時(shí)間流逝，美麗的田園風(fēng)光正在消逝，也警示著人們：鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要權(quán)威性的規(guī)劃引領(lǐng)，需要樹(shù)立示范村、“樣板村”，發(fā)揮其示范帶動(dòng)效應(yīng)。《安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃（2012—2020）》的應(yīng)時(shí)而生，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供了指導(dǎo)性文件。丘陵平原各領(lǐng)千秋，山寨村郭各具特色。中國(guó)鄉(xiāng)村，“政府機(jī)構(gòu)在環(huán)境污染的控制與整治方面起到了主導(dǎo)性的作用”。為此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理中要果斷地摒棄奇思妙想，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府“強(qiáng)制性地規(guī)定人們必須做什么、不得做什么”，以《規(guī)劃》為引領(lǐng)，規(guī)劃建設(shè)中仿效云南麗江古城、湖南湘西鳳凰古城，充分借助山勢(shì)水體走向，在保持鄉(xiāng)村田園風(fēng)光的前提下，體現(xiàn)濃郁的鄉(xiāng)土氣息。村口環(huán)境治理重在綠蔭成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水質(zhì)；庭院環(huán)境設(shè)計(jì)講究特色、營(yíng)造和諧。具體實(shí)施當(dāng)中也要堅(jiān)持試點(diǎn)先行、量力為之，在試點(diǎn)取得顯著成效以后才能逐步推廣，切忌脫離實(shí)際、盲目蠻干。
（三）完善基層政府的鄉(xiāng)村環(huán)境考核激勵(lì)機(jī)制2005年11月23日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，指出“建立科學(xué)評(píng)價(jià)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)成果機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，定期公布考核結(jié)果，嚴(yán)格責(zé)任追究制”。盡管國(guó)家層面明文規(guī)定將環(huán)境保護(hù)納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，但是基于鄉(xiāng)村環(huán)境治理初始化投資量大、盈利空間較小，短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用相對(duì)有限，地方政府在考核具體操作中，GDP的權(quán)重仍然有些偏高，環(huán)境保護(hù)、能源消耗等作為考核體系中的軟性指標(biāo)，基本上沒(méi)有落到實(shí)處。如此以來(lái)，鄉(xiāng)村環(huán)境治理反倒成了基層政府唱起的“高調(diào)”進(jìn)行曲，濫用環(huán)境資源的丑惡現(xiàn)象卻是屢禁不止。因此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要省市行政部門通過(guò)有效制度安排，設(shè)計(jì)出一套關(guān)于環(huán)境考核的激勵(lì)機(jī)制，才能使縣鄉(xiāng)基層政府、環(huán)保局等部門有足夠的動(dòng)力去加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境、履行環(huán)境監(jiān)察等職能。
（四）加大環(huán)保宣傳力度，著力提升民眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)美國(guó)學(xué)者托夫勒在《第三次浪潮》中寫道：“沉重的決策擔(dān)子，最后將不得不通過(guò)廣泛的民主參政來(lái)分擔(dān)解決，否則政治制度無(wú)法維持。”鄉(xiāng)村環(huán)境治理又何嘗不是如此呢？鄉(xiāng)村環(huán)境治理若沒(méi)有民眾的主動(dòng)參與、積極行動(dòng)，其效果是可想而知的。為此，政府要有效推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，提高民眾環(huán)保意識(shí)就顯得尤為重要了。縱向比較，民眾的環(huán)保意識(shí)的確有明顯的提高。但是，由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固，徹底改變尚是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。加之民眾普遍缺乏環(huán)保知識(shí)，客觀上也需要縣鄉(xiāng)基層政府做好環(huán)保知識(shí)的普及工作。為此，需要基層政府結(jié)合地域特色，精心策劃，擬定出操作性強(qiáng)的宣傳方案。譬如，開(kāi)展以環(huán)保宣傳標(biāo)語(yǔ)上墻、環(huán)保觀念入腦為內(nèi)容的“環(huán)保知識(shí)下鄉(xiāng)”活動(dòng)，舉辦環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)或環(huán)保知識(shí)競(jìng)賽，指導(dǎo)“綠村化林”創(chuàng)建活動(dòng)，播放警示環(huán)境影片或展示“震撼性”的環(huán)境宣傳畫(huà)，等等。為了便于宣傳活動(dòng)的開(kāi)展，凸顯環(huán)保宣傳的效果，可以采取“傳、幫、帶”，或“傳接力棒式”等多種方式進(jìn)行。“傳”即由資深環(huán)保專員將環(huán)保知識(shí)以通俗易懂的形式傳授給覺(jué)悟相對(duì)較高的鄉(xiāng)村干部，然后由鄉(xiāng)村干部帶著環(huán)保知識(shí)去做廣大村民的工作；“幫”即由接受能力較強(qiáng)的村民或充分發(fā)揮中小學(xué)的教育職能幫助環(huán)保意識(shí)較差的所謂“后進(jìn)者”；“帶”即充分發(fā)揮環(huán)境治理成效顯著鄉(xiāng)村的示范帶動(dòng)作用，逐步形成保護(hù)環(huán)境的良好氛圍，繼而以點(diǎn)連線、以線筑面，有序地帶動(dòng)更多的民眾參與其中，在親歷生態(tài)環(huán)境變化的實(shí)踐中提升其生態(tài)環(huán)保意識(shí)。
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)課題（11AZZ002）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（09SSXT005）；
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關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游；空心化；農(nóng)村空心化
中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.018
1 前言
伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)村空心化問(wèn)題逐步出現(xiàn)，并呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，農(nóng)村勞動(dòng)力外流、土地荒蕪、產(chǎn)業(yè)退化、宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重影響了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。20世紀(jì)90年代農(nóng)村空心化問(wèn)題就引起了各方學(xué)者的關(guān)注，研究的角度多集中于經(jīng)濟(jì)和地理。農(nóng)村空心化問(wèn)題的出現(xiàn)最根本的原因是人口的流動(dòng)，關(guān)于人口遷移的理論學(xué)界較為成熟的有“推-拉”理論和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移理論。空心化問(wèn)題給農(nóng)村和社會(huì)帶來(lái)的影響是綜合性的，既有負(fù)面影響也有積極作用，過(guò)分強(qiáng)調(diào)其積極意義對(duì)現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義不大，在研究中也較為少見(jiàn)，空心化狀況不僅造成農(nóng)村地區(qū)的土地和資源浪費(fèi)，而且還會(huì)引起產(chǎn)業(yè)凋零、文化衰退、留守等一系列問(wèn)題。農(nóng)村空心化問(wèn)題的治理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，其不僅要解決勞動(dòng)力外流的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還要解決就業(yè)、基建、社會(huì)保障、文化生活等一系列問(wèn)題，以增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的吸引力和凝聚力。
鄉(xiāng)村旅游是伴隨城市化進(jìn)程出現(xiàn)的一種心情放松的生活方式，起源于19世紀(jì)中期的歐洲，上世紀(jì)90年代在我國(guó)得到初步發(fā)展，進(jìn)入21世紀(jì)后特別是近幾年其發(fā)展較為迅猛，到目前我國(guó)鄉(xiāng)村旅游不論是規(guī)模還是質(zhì)量都取得一定成績(jī)，并在開(kāi)發(fā)和發(fā)展中摸索出一整套模式，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)增產(chǎn)增收、環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面都起到了積極作用。以開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游作為解決農(nóng)村空心化問(wèn)題的途徑具有較高的可行性，并得到了大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可，但是，基于鄉(xiāng)村旅游視角對(duì)農(nóng)村空心化治理的研究較為少見(jiàn)。
2 農(nóng)村空心化問(wèn)題的演變與表現(xiàn)
我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)村莊所處的地理位置和外部干A條件的不同使得不同地區(qū)的農(nóng)村空心化問(wèn)題呈現(xiàn)不同的特征。劉彥隨以山東為例，通過(guò)調(diào)研將農(nóng)村空心化分為出現(xiàn)、成長(zhǎng)、興盛、穩(wěn)定、衰退5個(gè)階段，這種演變的劃分方法不僅符合事物發(fā)展的一般規(guī)律并且符合我國(guó)的實(shí)際情況。上世紀(jì)90年代，農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)提高使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力出現(xiàn)，同時(shí)我國(guó)工業(yè)化大發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力資源，在“推-拉”的共同作用下使得農(nóng)閑外出打工現(xiàn)象逐步出現(xiàn)，在打工過(guò)程中，勞動(dòng)力大軍意識(shí)到在外打工的收入遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，使得部分打工者將土地撂荒。另外，高校擴(kuò)招使得大量農(nóng)村學(xué)子逃離鄉(xiāng)村也在客觀上加速了空心化進(jìn)程。
從表現(xiàn)上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村空心化主要表現(xiàn)為人口空心化、土地空心化、產(chǎn)業(yè)空心化、基建空心化和文化衰退化。大量的青壯年勞動(dòng)力流失使得留守老人成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，部分農(nóng)村土地撂荒；留守兒童的看護(hù)和心理問(wèn)題凸顯；在村莊建設(shè)方面建新不拆舊使得村莊建設(shè)風(fēng)貌良好，而村莊內(nèi)部房屋擱置；農(nóng)村傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和副業(yè)產(chǎn)值吸引力缺乏使得人力、物力和財(cái)力逐步向其他產(chǎn)業(yè)和地區(qū)轉(zhuǎn)移；醫(yī)療、教育、交通等公共設(shè)施配套不完善；傳統(tǒng)的文化正逐步退化。
3 鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)村空心化的影響
3.1 勞動(dòng)力回流
旅游產(chǎn)業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)可以有效吸引勞動(dòng)力回流。而且相比較其他產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)村旅游的農(nóng)戶參與門檻更低，最為典型的是“農(nóng)家樂(lè)”形式的參與方式，其對(duì)勞動(dòng)力的年齡、性別、學(xué)歷等等要求不嚴(yán)格，甚至老人、兒童都可以成為經(jīng)營(yíng)的幫手，一家“農(nóng)家樂(lè)”能夠吸引一到兩家農(nóng)戶就業(yè)，而且是家庭的全員就業(yè)，有利于勞動(dòng)力回流的實(shí)現(xiàn)。
3.2 產(chǎn)業(yè)復(fù)興
一方面，鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)是以農(nóng)村地區(qū)優(yōu)美的環(huán)境、樸實(shí)的民風(fēng)和有趣的生產(chǎn)方式為依托的，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是旅游資源的一部分，鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)展在客觀上會(huì)促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼續(xù)和發(fā)揚(yáng)。另一方面，鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)展會(huì)有效調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，餐飲、住宿、手工業(yè)加工、購(gòu)物等旅游產(chǎn)業(yè)的得到發(fā)展。另外，鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)展也會(huì)使交通、物流、農(nóng)副產(chǎn)品加工、建筑等旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)活力。
3.3 公共基礎(chǔ)設(shè)施完善
旅游活動(dòng)的開(kāi)展離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的支持，道路、電力、給排水、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施以及鄉(xiāng)村環(huán)境、標(biāo)志性建筑、公共休憩設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的重要投入內(nèi)容，公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善不僅滿足游客需要，同時(shí)也方便了當(dāng)?shù)鼐用瘢嵘宿r(nóng)村居民的生活品質(zhì)。旅游活動(dòng)的開(kāi)展使大量農(nóng)民參與其中，并從中獲利，農(nóng)民也會(huì)逐步意識(shí)到鄉(xiāng)村環(huán)境的重要作用，主動(dòng)維護(hù)農(nóng)村的衛(wèi)生、生態(tài)和人文環(huán)境。
3.4 傳統(tǒng)文化傳承與發(fā)揚(yáng)
除卻輕松愜意的鄉(xiāng)村環(huán)境，農(nóng)村地區(qū)特定的傳統(tǒng)文化也是旅游活動(dòng)得以開(kāi)展的重要原因，而且鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)的開(kāi)發(fā)開(kāi)展往往圍繞某一特定的文化。農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)文化會(huì)在旅游開(kāi)發(fā)中逐步挖掘，并通過(guò)一系列景觀、活動(dòng)、物品等載體呈現(xiàn)，有助于傳統(tǒng)文化的傳承，諸如某些手工做法、傳統(tǒng)技藝；另外為豐富旅游活動(dòng)的內(nèi)容開(kāi)發(fā)者往往會(huì)將傳統(tǒng)文化元素進(jìn)行包裝打造和創(chuàng)新，有助于傳統(tǒng)文化的發(fā)揚(yáng)，諸如傳統(tǒng)民俗、節(jié)事等。
4 空心化農(nóng)村進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)的策略
4.1 深度挖掘傳統(tǒng)文化
文化是旅游的靈魂，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)將文化的挖掘和包裝打造放在首要位置。首先將傳統(tǒng)技藝、名人事跡、文化古跡、民風(fēng)民俗、特色活動(dòng)進(jìn)行深入調(diào)查，整理成冊(cè)。其次對(duì)其進(jìn)行對(duì)比分析，選擇影響力大、特色明顯、具有典型代表性的傳統(tǒng)文化進(jìn)行旅游打造。旅游項(xiàng)目打造和旅游相關(guān)活動(dòng)的策劃應(yīng)側(cè)重傳統(tǒng)文化元素的注入，文化的呈現(xiàn)應(yīng)體現(xiàn)多元化。
4.2 制定多規(guī)合一的鄉(xiāng)村規(guī)劃
當(dāng)前大部分鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃就是劃出宅基地讓農(nóng)民蓋房子或者是轉(zhuǎn)化土地性質(zhì)搞房地產(chǎn)，這已完全脫離了鄉(xiāng)村規(guī)劃的初衷。建議發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的農(nóng)村地區(qū)圍繞鄉(xiāng)村旅游發(fā)展制定村莊的產(chǎn)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)等多規(guī)合一的整體規(guī)劃。并通過(guò)規(guī)劃評(píng)審提升規(guī)劃的科學(xué)性，通過(guò)規(guī)劃備案、規(guī)劃監(jiān)察等一系列措施確保規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行。
4.3 提高農(nóng)村組織化程度
旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng)的有序進(jìn)行需要強(qiáng)有力的組織保障，一方面加強(qiáng)村黨支部和村民委員會(huì)“村兩委”建設(shè)，把熱心于公共事務(wù)、在村民中具有一定威信的人員吸納入兩委中，加強(qiáng)干部的廉政思想建設(shè)，打造風(fēng)清氣正的干事環(huán)境。另一方面，組建村民旅游合作組織，通過(guò)合作組織將農(nóng)戶組織起來(lái)，降低旅游經(jīng)營(yíng)的成本，提升其在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，并通過(guò)合作組織與政府、大型旅游企業(yè)等組織進(jìn)行對(duì)話，表達(dá)農(nóng)戶利益和政治訴求。
4.4 結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)
新農(nóng)村建設(shè)為空心化地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)提供了契機(jī)，一方面，新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)戶新居打造滿足了鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)民居、田園等資源的需要；另一方面，積極爭(zhēng)取新農(nóng)村在道路、給排水、網(wǎng)絡(luò)、綠化、供電等基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金，為旅游的開(kāi)發(fā)解決投資壓力。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村環(huán)境；治理變化；存在問(wèn)題；完善對(duì)策
黨的十八屆三中全會(huì)始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化建設(shè)相提并論。可見(jiàn)黨央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度。然而由于受客觀環(huán)境的局限和農(nóng)民自身的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，大部分農(nóng)村存在著垃圾到處傾倒、污水隨意排放、家禽家畜糞便任意堆放的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村地區(qū)在實(shí)際發(fā)展中，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)及改革開(kāi)放的影響，其自然環(huán)境、內(nèi)部構(gòu)造以及相關(guān)組織形態(tài)都在原有的基礎(chǔ)上發(fā)生了極大的改變，這些改變?cè)谕苿?dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí)，還給鄉(xiāng)村治理帶了許多問(wèn)題，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理已到了刻不容緩的地步。
一、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)相比，現(xiàn)今的鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)被徹底重塑，在彌補(bǔ)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中存在的不足時(shí)，還進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。在這一過(guò)程的變化中，第一，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，尤其是大量務(wù)工人員的外出，對(duì)鄉(xiāng)村人口的整體結(jié)構(gòu)造成了極大的影響；第二，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，在鄉(xiāng)村日常生活中，家電的普及，極大的改變了人們的生活方式；第三，隨著網(wǎng)絡(luò)信息的迅速發(fā)展及道路交通的不斷改善，鄉(xiāng)村居民與外界的聯(lián)系也越來(lái)越緊密，在縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，還拉近了城鄉(xiāng)居民之間的聯(lián)系。其次，除了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生重塑外，針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)上。受鄉(xiāng)村整體變化的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處理存在著較大的困難，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身建設(shè)中，受相關(guān)因素的影響，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不完善，直接影響該地的發(fā)展。
二、鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化帶來(lái)的問(wèn)題
（一）鄉(xiāng)村社會(huì)新增了一些不和諧因素
作為當(dāng)前現(xiàn)代化發(fā)展中的重要組成部分，鄉(xiāng)村重塑在附著社會(huì)整體發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí)，還跟上了社會(huì)發(fā)展步伐。但在實(shí)際應(yīng)用中，隨著鄉(xiāng)村重塑的大力開(kāi)展，所引發(fā)的不和諧因素也逐漸浮現(xiàn)，首先，人口問(wèn)題。面對(duì)外出務(wù)工人員數(shù)量的不斷增加，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)多為老人、婦女及兒童。其次，養(yǎng)老問(wèn)題。隨著生活水平的不斷提升，在人口流動(dòng)的影響下，導(dǎo)致大量空巢現(xiàn)象出現(xiàn)，在影響社會(huì)和諧的同時(shí)，還極大阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，留守兒童問(wèn)題。2006年，我國(guó)農(nóng)民工子女有2300萬(wàn)是留守兒童，現(xiàn)在也沒(méi)有減少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期間多跟沒(méi)有教育能力的爺爺奶奶在一起，造成了很多問(wèn)題。最后，村民自治能力難以提高。現(xiàn)在的很多村委會(huì)，很難找到能很好勝任村組干部的人才，很多自治組織常常被家族或鄉(xiāng)村混混控制著。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力衰退
結(jié)合當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際實(shí)施中，引發(fā)了許多問(wèn)題，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)自主能力非常小。一般來(lái)講，只要涉及到鄉(xiāng)村工作，各級(jí)政府都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)，且每項(xiàng)工作在開(kāi)展時(shí)，需要經(jīng)過(guò)投票，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，則無(wú)法依據(jù)實(shí)際狀況進(jìn)行靈活應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致該項(xiàng)工作處于癱瘓狀況。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公中，面對(duì)大量的債務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信用造成了惡劣影響；甚至在情況嚴(yán)重時(shí)，導(dǎo)致討債沖突的發(fā)生。最后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在開(kāi)展工作時(shí)，沒(méi)有端正自己的工作態(tài)度，本著“民不舉官不究”的工作態(tài)度，導(dǎo)致許多該及時(shí)制止的事情發(fā)生，如：違法建房、葬墳等問(wèn)題。
（三）國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的阻力增大
在當(dāng)前開(kāi)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌活動(dòng)中，其核心目標(biāo)在于廣大農(nóng)民在日常生活中，能夠第一時(shí)間分享到國(guó)家現(xiàn)代化、工業(yè)化的發(fā)展成果，在感受改革開(kāi)放帶來(lái)的喜悅時(shí)，還能第一時(shí)間了解黨和政府頒布的優(yōu)惠政策。但在實(shí)際運(yùn)行中，受農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及受教育水平的影響，這些工作在實(shí)際開(kāi)展中，仍會(huì)遇到一定的阻礙。
三、對(duì)開(kāi)展鄉(xiāng)村環(huán)境治理的建議
針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理環(huán)境中存在的問(wèn)題，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合著本地的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，本著一切從實(shí)際出發(fā)的原則，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行完善，只有這樣，才能在推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí)，提高村民的生活質(zhì)量
（一）因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。科學(xué)的規(guī)劃是農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理工作取得實(shí)際效果的重要前提和基礎(chǔ)，規(guī)劃合理與否，必然直接影響農(nóng)村的后序建設(shè)與發(fā)展，也必然影響到農(nóng)村環(huán)境。因此，要高度重視鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，規(guī)劃先行，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理。規(guī)劃要超前考慮垃圾處理、污水排放、糞便堆積等農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題，綜合考慮公共場(chǎng)所、道路、水溝、公廁、綠化美化等多種因素，做到有實(shí)用性、可行性、操作性。
（二）加大投入，鼓勵(lì)環(huán)保投資。環(huán)保資金能否到位，到位的資金是否切實(shí)用于農(nóng)村環(huán)境治理，關(guān)系到農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)性和成敗。一是加大財(cái)政投入。縣（鄉(xiāng)）財(cái)政應(yīng)將環(huán)境衛(wèi)生治理經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，并提高財(cái)政投入新農(nóng)村建設(shè)、環(huán)境建設(shè)資金的傾斜比例。根據(jù)實(shí)際情況，集政府、集體、群眾多方力量，通過(guò)多渠道籌集治理資金。對(duì)村級(jí)衛(wèi)生治理實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以物代補(bǔ)。二是整合打捆項(xiàng)目。環(huán)境治理項(xiàng)目資金應(yīng)嚴(yán)格落到實(shí)處，實(shí)行公開(kāi)透明的財(cái)務(wù)制度，“打捆”涉農(nóng)項(xiàng)目資金，使農(nóng)村環(huán)境連片治理項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，與農(nóng)村新能源開(kāi)發(fā)相結(jié)合，與基本農(nóng)田改造項(xiàng)目相結(jié)合，整合項(xiàng)目、集聚資金、成片進(jìn)行、同步推進(jìn)，使資金的效用最大化。三是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。學(xué)習(xí)、借鑒一些地方的成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)力量投資生態(tài)建設(shè)，積極探索農(nóng)村生活垃圾處置市場(chǎng)運(yùn)作、循環(huán)利用的路子。
（三）明確部門職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理是系統(tǒng)工程，各部門要充分發(fā)揮自身的行業(yè)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)特長(zhǎng)，各司其職，密切配合。國(guó)土、城建、城管等職能部門要堅(jiān)決執(zhí)行規(guī)劃，把拆違還耕、拆違還綠、拆違治臟、拆違添景有機(jī)結(jié)合起來(lái)。水利等部門加強(qiáng)河道治理與執(zhí)法；環(huán)保部門重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)垃圾和村民塑料袋等生活垃圾的處置；林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門重點(diǎn)指導(dǎo)和規(guī)范清潔種植、畜禽糞便治理和生態(tài)家園建設(shè)。
（四）大力宣傳，提高村民環(huán)保意識(shí)。通過(guò)等媒體，通過(guò)宣傳標(biāo)語(yǔ)、展板、電視、廣播、報(bào)刊等多種形式強(qiáng)化宣傳，使環(huán)衛(wèi)知識(shí)家喻戶曉，
（五）完善干部績(jī)效考核制度，建立監(jiān)督機(jī)制。將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和綜合治理納入各級(jí)政府工作日程，將環(huán)境保護(hù)和治理與干部考核評(píng)比掛鉤。發(fā)動(dòng)廣大村民，開(kāi)展集體環(huán)衛(wèi)活動(dòng)，通過(guò)評(píng)比形式予以獎(jiǎng)懲，營(yíng)造人人爭(zhēng)當(dāng)環(huán)境衛(wèi)士的良好氛圍。對(duì)于可能污染環(huán)境和破壞生態(tài)的工程項(xiàng)目，要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)保評(píng)估，從源頭上遏制破壞行為。同時(shí)，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、群眾監(jiān)督職能，全程監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行，健全事后審查機(jī)制。多管齊下，建立起一套長(zhǎng)效管理機(jī)制，共同呵護(hù)天藍(lán)、地綠、水清的美好家園。
綜上所述，面對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)在治理環(huán)境時(shí)，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取與之相符的治理措施，并在開(kāi)展過(guò)程中調(diào)動(dòng)村民的環(huán)保積極性，使其積極參與到環(huán)境治理中來(lái)。只有這樣，才能提高鄉(xiāng)村治理環(huán)境的效果，才能進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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一、基本狀況
5月17日，街辦召開(kāi)了情況衛(wèi)生整治工作暨垃圾集中清算推進(jìn)會(huì)，會(huì)上街道黨工委、做事處提上班作目的，決定應(yīng)用三個(gè)月的時(shí)間對(duì)鄉(xiāng)村情況衛(wèi)生進(jìn)行一次徹底的整治，徹底祛除衛(wèi)死活角，打一場(chǎng)情況衛(wèi)生整治的攻堅(jiān)戰(zhàn)。在整治進(jìn)程中，據(jù)不完全計(jì)算，全街道共投入資金近10萬(wàn)元，清算各類垃圾近200噸，出感人力500多人次，動(dòng)用機(jī)械260車次，共撤除亂搭棚架22處，肅清占道堆放14處，清算污水溝7000余米，吊掛橫幅50條，發(fā)放各類衛(wèi)生宣傳材料近萬(wàn)份，組織享用低保人員對(duì)街道衛(wèi)生進(jìn)行了3次大的肅清。
經(jīng)過(guò)情況衛(wèi)生大整治活動(dòng)，鄉(xiāng)村情況“臟、亂、差”的相貌有了基本性的改善，基本祛除了衛(wèi)死活角，農(nóng)民的衛(wèi)生自我維護(hù)認(rèn)識(shí)獲得了增強(qiáng)。經(jīng)過(guò)對(duì)14個(gè)行政村的一一細(xì)查，各村建筑垃圾過(guò)多，有些村干部思想還不夠注重，保潔設(shè)備及保潔員步隊(duì)有待增強(qiáng)。
二、存在的問(wèn)題與困難
(一)長(zhǎng)效機(jī)制不完善。近年來(lái)，各村雖制訂了一些衛(wèi)發(fā)展效治理機(jī)制，但因?yàn)檫^(guò)去對(duì)長(zhǎng)效治理機(jī)制的主要性不足久遠(yuǎn)的看法，絕大局部村的長(zhǎng)效治理機(jī)制無(wú)法順應(yīng)新方式的要求，從保潔員的招錄到衛(wèi)生的督查等一系列準(zhǔn)則，可操作性不強(qiáng)，獎(jiǎng)罰不明確，村民衛(wèi)生條約不到位，招致整治后不克不及到達(dá)長(zhǎng)期保潔。
(二)保潔員步隊(duì)不完善。一是保潔員步隊(duì)本質(zhì)不服衡，各村的保潔員本質(zhì)不齊，特殊是單個(gè)經(jīng)濟(jì)前提差的村，因?yàn)楸嵸M(fèi)不克不及實(shí)時(shí)落實(shí)，公開(kāi)雇用不到保潔員，只好由村委指定一些老同志負(fù)責(zé)村保潔員，天然使保潔工作無(wú)法到達(dá)規(guī)范。還，因?yàn)楸O(jiān)視不克不及到位，形成局部保潔員乘機(jī)鉆空子，經(jīng)常2—3天保潔打掃一次，形成污染嚴(yán)厲，各村只好又進(jìn)行集中整治。二是保潔員步隊(duì)不不變，因?yàn)槭艽寮w經(jīng)濟(jì)前提所限，各村保潔員的待遇都不高，人員改換頻頻。
(三)衛(wèi)生認(rèn)識(shí)淡漠。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村人衛(wèi)生習(xí)氣差，鄉(xiāng)村衛(wèi)生前提差的思想在干部、黨員和村民中較為頑固。固然經(jīng)由一段時(shí)間的宣布道育，看法有所改動(dòng)，但仍未獲得徹底的改觀。“前掃后倒”，“邊掃邊倒”，“邊走邊扔”的景象仍較為嚴(yán)厲，村民盲目堅(jiān)持優(yōu)越的衛(wèi)生習(xí)氣仍未構(gòu)成。加上監(jiān)視上的不到位，天然構(gòu)成村民對(duì)保潔工作的共同不強(qiáng)，給保潔工作增添了不小的難度。
三、下一步計(jì)劃
(一)進(jìn)一步完善機(jī)制，在進(jìn)行集中整治之后，對(duì)整治不到位的村，采取經(jīng)濟(jì)處分治理方法。一套完好可行的長(zhǎng)效機(jī)制是堅(jiān)持整治結(jié)果的關(guān)鍵。必需應(yīng)用好集中整治的成效，抓好長(zhǎng)效機(jī)制的完善落實(shí)以及保潔員步隊(duì)的建立。要結(jié)合月月考準(zhǔn)則，從抓村干部的責(zé)任心動(dòng)手，對(duì)責(zé)任心不強(qiáng)的干部執(zhí)行誡勉說(shuō)話和待崗審核機(jī)制，并與干部的經(jīng)濟(jì)好處掛鉤，促進(jìn)干部抓衛(wèi)生保潔的自動(dòng)性。對(duì)各村的衛(wèi)生執(zhí)行月月獎(jiǎng)準(zhǔn)則，提高村干部的工作積極性。還，增強(qiáng)對(duì)保潔步隊(duì)的培育，實(shí)時(shí)調(diào)整，實(shí)時(shí)培訓(xùn)，及格上崗。對(duì)一些招募不到村保潔員的，由街辦、村兩級(jí)進(jìn)行調(diào)查，指定出責(zé)任心強(qiáng)，扎實(shí)肯干、不怕臟、不怕累的同志充任暫時(shí)保潔員。保潔經(jīng)費(fèi)由街辦、村兩級(jí)組織給于落實(shí)。街辦各村執(zhí)行低保戶保潔任務(wù)工準(zhǔn)則，從低保戶中遴選出局部有實(shí)踐才能的勞感人，以出任務(wù)工的方式對(duì)他們提出要求，進(jìn)行報(bào)答社會(huì)活動(dòng)。
一、犬只專項(xiàng)治理目標(biāo)
堅(jiān)持狂犬病防制“管、免、滅”綜合防治的原則，對(duì)本鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)無(wú)證養(yǎng)犬；未經(jīng)免疫犬；流浪犬、無(wú)主犬；未拴養(yǎng)犬實(shí)行嚴(yán)格犬只管理制度，糾正勸導(dǎo)不文明養(yǎng)犬行為，及時(shí)捕殺；有效預(yù)防控制狂犬病的傳播和流行，保障人身安全和身體健康，維護(hù)社會(huì)公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生。
二、犬只專項(xiàng)治理范圍
全鎮(zhèn)15個(gè)行政村、社區(qū)養(yǎng)犬戶的犬和公共場(chǎng)所的無(wú)主犬均在此次清理整頓范圍中。
三、犬只專項(xiàng)治理時(shí)間
2013年7月10至9月30日。其中7月10日到7月31日為第一階段，集中開(kāi)展犬只管理與免疫宣傳活動(dòng)；8月1日到31日為第二階段，主要為養(yǎng)犬戶辦理相關(guān)登記審批發(fā)證工作；9月1日到9月31日為第三階段，對(duì)逾期未辦理相關(guān)手續(xù)的養(yǎng)犬戶進(jìn)行處罰，對(duì)無(wú)主犬、未拴養(yǎng)的犬進(jìn)行捕殺。
四、犬只專項(xiàng)治理措施
鎮(zhèn)政府成立合面鎮(zhèn)犬只專項(xiàng)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)組（以下簡(jiǎn)稱鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)組），由鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員（見(jiàn)附件）的領(lǐng)導(dǎo)組。領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)宣傳報(bào)道組、免疫接種組、犬傷處置組、強(qiáng)制捕殺組，各村（社區(qū)）要認(rèn)真落實(shí)本轄區(qū)內(nèi)犬只整治工作。
五、職責(zé)分工
（一）各村（社區(qū)）按照屬地管理的原則負(fù)責(zé)做好本村養(yǎng)犬戶的犬只登記、審批、組織免疫、捕殺治理等工作；工作開(kāi)展期間，各村犬只審批、免疫、捕殺治理等花名冊(cè)交畜牧獸醫(yī)站備案；沙合社區(qū)登記造冊(cè)后報(bào)合面派出所審批、登記、發(fā)證，由合面派出所將審批、登記、發(fā)證冊(cè)交畜牧獸醫(yī)站備案以便實(shí)施免疫工作。鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、督促各村（社區(qū)）、開(kāi)展狂犬病防制專項(xiàng)治理工作，做好犬只統(tǒng)計(jì)和管理，組織捕殺狂犬、惡犬、流浪犬，以及轄區(qū)狂犬病宣傳教育工作。
（二）派出所：嚴(yán)格執(zhí)行犬只審批登記管理制度以及對(duì)違法規(guī)定者的處罰和配合各村（社區(qū)）捕進(jìn)行犬只捕殺。
（三）畜牧獸醫(yī)站：負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)各村﹙社區(qū)﹚養(yǎng)犬審批、捕殺數(shù)后，認(rèn)真制定疫苗購(gòu)置計(jì)劃，組建村級(jí)動(dòng)物防疫員，在秋季動(dòng)物疫病統(tǒng)防的同時(shí)，一并開(kāi)展拉網(wǎng)式犬只強(qiáng)制免疫、檢疫、測(cè)毒工作，同時(shí)做好《犬只免疫牌》發(fā)放和登記，各村（社區(qū)）、各企事業(yè)單位要密切配合開(kāi)展犬類狂犬病強(qiáng)制免疫工作。
（四）衛(wèi)生院：加大狂犬病防制知識(shí)的宣傳力度，做好醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)，規(guī)范犬傷傷口處理，人用狂犬疫苗接種和狂犬病人的診療救治工作。
（五）文化站：充分利用村通廣播、通告、標(biāo)語(yǔ)、橫幅等形式，加強(qiáng)對(duì)狂犬病防制有關(guān)法律、法規(guī)等防制知識(shí)的宣傳，正面宣傳報(bào)道專項(xiàng)治理行動(dòng)，讓群眾認(rèn)識(shí)狂犬病的危害，接受和理解治理行動(dòng)。
（六）鎮(zhèn)財(cái)政所：對(duì)專項(xiàng)治理行動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)保障。
（七）總結(jié)治理階段:10月1日至10月10日為總結(jié)集中整治階段，針對(duì)集中治理行動(dòng)中暴露出的犬只管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，落實(shí)整改措施，完善各項(xiàng)規(guī)定和管理辦法，加強(qiáng)督導(dǎo)，督促整改，鞏固集中治理成果。
六、工作要求
（一）明確責(zé)任，督促落實(shí)。各村（社區(qū)）、各部門要明確各自責(zé)任，督促落實(shí)、確保此次專項(xiàng)治理行動(dòng)各項(xiàng)工作的全面落實(shí)，登記、審批率、發(fā)證率100%，免疫率、《免疫牌》發(fā)放100%,對(duì)無(wú)主犬、無(wú)證犬、未免疫的犬、未拴養(yǎng)的犬捕殺率100%，醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員對(duì)犬傷的正確處理率100%。
一、指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)幸福美麗家園為目標(biāo)，采取形勢(shì)多樣的宣傳方式，全方位多角度深入宣傳農(nóng)村環(huán)境整治工作，在全鎮(zhèn)形成“人人關(guān)注農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生，個(gè)個(gè)參與環(huán)境衛(wèi)生整治”的良好輿論氛圍。
二、宣傳重點(diǎn)
1、農(nóng)村清潔工程垃圾處理工作意義、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容及主要措施和具體要求。
2、各村、鎮(zhèn)直各單位在深入推進(jìn)農(nóng)村清潔工程垃圾處理工作方面的新舉措、新成效。
3、農(nóng)村清潔工程垃圾處理工作的具體成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)。
三、宣傳方式
1、各村要通過(guò)黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議、村民組會(huì)議等形式，廣泛宣傳農(nóng)村清潔工程垃圾處理工作的意義、目標(biāo)、內(nèi)容、措施、要求等，使廣大村民踴躍參與環(huán)境衛(wèi)生整治。
2、各村、各單位要懸掛橫幅，制作固定宣傳標(biāo)語(yǔ)，發(fā)放《致全鎮(zhèn)廣大農(nóng)民的一封信》，積極營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。
3、組織黨員干部開(kāi)展“清潔家園”行動(dòng)，充分發(fā)揮黨員干部在農(nóng)村清潔工程垃圾處理工作中的表率作用。
4、完善村規(guī)民約，落實(shí)“門前三包”責(zé)任制。
四、具體要求
Abstract: Rural minimum living security system is an important part of modern social security system, it is the objective need to promote rural economic development and maintain social stability. In process of distribution of minimum living standard, living in the "strong" position of the rural elites take advantage of resources and power to implement private operation of public power, information monopolies and rules modifications is the distribution of rural elites in the distribution of minimum living standard.
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村精英 低保分配 行動(dòng)邏輯
Key words: Rural elite Distribution of minimum living standard Logic of action
作者簡(jiǎn)介：瞿 謀：華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，社會(huì)學(xué)專業(yè)，法學(xué)碩士；
農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度，是保障農(nóng)村人口的基本生存權(quán)利和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。自國(guó)家從2006年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱低保）以來(lái)，這項(xiàng)惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐過(guò)程怎樣？效果如何？邏輯是什么？對(duì)這些問(wèn)題的質(zhì)疑與研究，可以讓我們深刻認(rèn)識(shí)到低保制度在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中的不足及原因，對(duì)全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。
一、資源與權(quán)力：鄉(xiāng)村精英在低保分配中的特殊地位
按照國(guó)家現(xiàn)行的行政制度安排，國(guó)家的垂直行政鏈條只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為止，鄉(xiāng)村一級(jí)的行政鏈條出現(xiàn)了制度性斷裂，鄉(xiāng)村精英則在鄉(xiāng)村秩序的建構(gòu)與維護(hù)中扮演著重要角色。鄉(xiāng)村精英是在鄉(xiāng)村社會(huì)中有特殊才能，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有特殊貢獻(xiàn)，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展有較大影響力的人。鄉(xiāng)村精英利用自身的才能和資源，通過(guò)做出貢獻(xiàn)和施加影響在維護(hù)村莊秩序、調(diào)配公共資源、管理公共事務(wù)等日常生活和管理方面發(fā)揮著重要作用[1]。因此，在低保分配的過(guò)程中，鄉(xiāng)村精英尤其是治理精英由于自身的中介地位，在獲取低保信息，爭(zhēng)取低保指標(biāo)，界定低保對(duì)象等方面具有不可替代的重要作用。本文中的鄉(xiāng)村精英行動(dòng)是指鄉(xiāng)村治理精英、非治理精英與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在低保分配機(jī)制中的共同行動(dòng)。
稅費(fèi)改革后，國(guó)家不但免除了農(nóng)村的各種稅費(fèi)，中央政府還付出了巨大的財(cái)政資金來(lái)補(bǔ)償因?yàn)楦母飵?lái)的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡急劇現(xiàn)象，以維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定，農(nóng)民則直接從中受益。這一系列政策給日趨弱化的村級(jí)自治組織帶來(lái)了一線生機(jī)，并使鄉(xiāng)村精英的角色發(fā)生了微妙的變化。從鄉(xiāng)村資源流動(dòng)的角度看，稅改前鄉(xiāng)村精英（以治理精英為主）的主要職能是配合基層政府收取國(guó)家及地方政策規(guī)定的一系列稅費(fèi)。而自從2006年中央政府在全國(guó)各省市取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并逐年加大對(duì)農(nóng)村的投入以來(lái)，鄉(xiāng)村精英的角色則主要是向村民發(fā)放各類政策性優(yōu)惠，如農(nóng)村低保。在村民心目中，鄉(xiāng)村精英正在從鄉(xiāng)村資源的汲取與控制者逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)中介性與服務(wù)性的資源回饋者角色。
在鄉(xiāng)村低保的分配過(guò)程中，國(guó)家在其中的主導(dǎo)地位是顯而易見(jiàn)的。然而，盡管有各項(xiàng)制度及政策為低保的公平合理分配保駕護(hù)航，但有關(guān)低保的各種信息及低保名額的最終落實(shí)與鄉(xiāng)村精英的行動(dòng)有著密切聯(lián)系。作為本村村民，鄉(xiāng)村精英在低保的分配過(guò)程中兼具“裁判”與“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，不可能完全價(jià)值中立，難免會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向。因此，，鄉(xiāng)村精英的地位與作用是不容忽視的。憑借其特殊的中介地位，鄉(xiāng)村精英并非總是被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，而是具有一定的可操作空間。為了研究的需要，我們選擇湖北省某貧困縣的J村作為考察對(duì)象，以明確該村低保分配的具體情況，并試圖回答鄉(xiāng)村精英在低保分配中的行動(dòng)邏輯。
二、個(gè)人與公共：低保分配中兩種關(guān)系的混合與變形
自黨的十六大，十六屆三中、五中全會(huì)都不同程度地提出有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，特別是農(nóng)村最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）以來(lái)，全國(guó)各省市都已按照本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況建立了相應(yīng)的農(nóng)村低保制度。據(jù)民政部2011年2月份民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)月報(bào)顯示，農(nóng)村居民最低生活保障戶數(shù)數(shù)已達(dá)2536.5 萬(wàn)，總計(jì)5214.8萬(wàn)人 。國(guó)家在分配指標(biāo)時(shí)是按照戶來(lái)計(jì)算的，一戶享受低保就意味著該戶的所有成員都享受低保。實(shí)際上，J村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年來(lái)一直是按人數(shù)而非戶數(shù)分配低保名額，原因則主要在于“僧多粥少”的資源稀缺局面和農(nóng)民心里根深蒂固的“平均主義”公平觀念。因此，鄉(xiāng)村治理精英認(rèn)為，國(guó)家的出臺(tái)的以戶為單位的低保政策過(guò)于理想化，與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符合，可操作化程度低。然而，低保對(duì)象又必須在本村確定下來(lái)，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)上報(bào)給縣民政局。因此，鄉(xiāng)村治理精英必須要在第一時(shí)間獲取到相關(guān)信息并爭(zhēng)取到盡可能多的低保名額，以降低日后低保分配工作的難度。這一方面是出于全村利益的考慮，即爭(zhēng)取把低保資源這個(gè)“蛋糕”盡可能做大，另一方面則是出于諸多私人化因素的考慮。
每年去鄉(xiāng)里開(kāi)會(huì)時(shí)我就直接在民政辦領(lǐng)導(dǎo)面前訴苦，我們那個(gè)村里應(yīng)該多給幾個(gè)低保名額，指標(biāo)少了很難確定下來(lái)。當(dāng)然，他們一般也對(duì)我們村多有些照顧。你看今年我弄了三十多個(gè)名額下來(lái)，在別的村完全是不可能的。這一是平時(shí)我們關(guān)系處理得好，給上面做事情舍得賣力，所以關(guān)鍵時(shí)候才能起到作用。另外，鄉(xiāng)里好多干部的親戚住在我們這個(gè)村，說(shuō)白了還不是能照顧就照顧下。國(guó)家的錢給誰(shuí)都是給，如果自己人能拿到不是更好。
出于村莊和個(gè)人利益的考慮，鄉(xiāng)村治理精英會(huì)采用各種方式向基層政府組織爭(zhēng)取到盡可能多的低保名額。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為什么會(huì)選擇支持至少是默許他們的行動(dòng)呢？從制度定位上講，鄉(xiāng)政與村治并不是國(guó)家行政鏈條上的垂直上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)干部在日常工作中承擔(dān)的大量行政任務(wù)不得不依賴于村莊治理精英甚至非治理精英予以落實(shí)。從利益取舍上而言，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及親屬也是本村的常住人口，在國(guó)家政策許可的范圍內(nèi)，他們也希望能獲取到低保資源。在這種利益共享的前提下，鄉(xiāng)村治理精英與地方政府形成一種“責(zé)任連帶關(guān)系”，從而被納入到一個(gè)“責(zé)任―利益”共同體當(dāng)中[2]。基于上述原因，鄉(xiāng)村治理精英爭(zhēng)取到了相對(duì)較多的低保資源。
在爭(zhēng)取到預(yù)期的低保資源之后，鄉(xiāng)村治理精英又如何確定本村的低保對(duì)象呢？眾所周知，鄉(xiāng)村治理精英的地位是國(guó)家法律認(rèn)同的，具有正式的合法性權(quán)威，是村莊資源的合法控制者，他們比普通村民更接近制度，更了解制度，而且又是制度的執(zhí)行者。此時(shí)，擁有權(quán)力與資源雙重優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村治理精英則在低保對(duì)象的候選人之中權(quán)衡利弊。一方面，為了公平起見(jiàn)，鄉(xiāng)村治理精英依然會(huì)沿用“戶主申請(qǐng)，村委會(huì)組織調(diào)查和民主評(píng)議”的評(píng)定程序，確定低保候選人名單。其中，那些確實(shí)相當(dāng)貧困，家庭遭受重大變故，基本生活難以保障的村名必須得到低保，否則誰(shuí)也說(shuō)不過(guò)去。另一方面，鄉(xiāng)村治理精英需要運(yùn)用“正當(dāng)關(guān)照”原則來(lái)考慮那些“需要考慮的人”的利益，從而維持村莊利益的均衡格局并實(shí)現(xiàn)自我社會(huì)資本的不斷增值。這些需要考慮的人就是上層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部親屬、村莊非治理精英和村莊治理精英本身以及各自的核心關(guān)系圈，即“差序格局”中的中心層人物，同時(shí)也包括村莊里比較棘手“混混”。他們雖然不及治理精英對(duì)村莊的影響力大，也不及經(jīng)濟(jì)精英的財(cái)力雄厚，但他們對(duì)村莊秩序的維持仍發(fā)揮著必要作用[3]。而當(dāng)這三大主體力量統(tǒng)一于共同的利益之中時(shí)，整個(gè)鄉(xiāng)村精英在低保分配的各項(xiàng)行動(dòng)就有了安全可靠的保障。
與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理精英既然要利用低保資源來(lái)達(dá)到個(gè)人權(quán)力的目的，如何才能獲得位于二者之間的龐大普通村民群體的集體遵從呢？首先，制定出多數(shù)人可以接受的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，公開(kāi)確定低保名額，如家有兩個(gè)孩子都在外地上學(xué)、雖有子女實(shí)則無(wú)人照顧的高齡老人。無(wú)論是出于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)還是道德倫理的考慮，大家基本上都認(rèn)可這類低保戶；其次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入在全村一般水平及以上，而又沒(méi)有較重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的家庭，則按照“輪流做莊”的安撫方式逐年評(píng)定，號(hào)召大家顧全大局。此項(xiàng)舉措是基于村民絕對(duì)“平均主義”心態(tài)的考慮，同時(shí)又避免上述“核心關(guān)系圈”的成員獲取低保的信息日后走漏風(fēng)聲而給村民帶來(lái)的不平衡心理，也方便鄉(xiāng)村治理精英順利開(kāi)展工作；最后，針對(duì)目前沒(méi)有獲取低保名額而安撫又無(wú)效的村民，村莊治理精英則采取孤立恐嚇策略，警告其保持平靜并謹(jǐn)慎行事。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)村精英的地位優(yōu)勢(shì)、村民的維權(quán)意識(shí)淡泊以及維權(quán)成本高昂，況且大家長(zhǎng)時(shí)期生活于鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)之中，這類現(xiàn)象并不多見(jiàn)。
從低保分配的全過(guò)程可以證明，低保雖然是國(guó)家提供、并有相關(guān)政策保駕護(hù)航的保障性公共資源，但在J村的現(xiàn)實(shí)生活中是，“公共事務(wù)與個(gè)人事務(wù)混合在一起的，人們可以毫不困難地在公共資源和個(gè)人資源之間進(jìn)行交換。由此通行的行為規(guī)則不是對(duì)等、獨(dú)立、價(jià)值導(dǎo)向和普遍主義，而是遠(yuǎn)近區(qū)分、依賴、利益導(dǎo)向和特殊主義。”[4]很明顯，真正困難的群體獲得低保指標(biāo)是名副其實(shí)、理所當(dāng)然。除此之外，在鄉(xiāng)村治理精英眼中，低保分配的規(guī)則是彈性、多元且可以變化的，這種公私混合的關(guān)系讓他們以及“需要考慮的人”則獲得了預(yù)期的利益。憑借中介地位帶來(lái)的權(quán)力和資源優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)村精英在此次博弈中成為最后的“贏家”。
三、壟斷與變通：鄉(xiāng)村精英在低保分配中的實(shí)踐邏輯
低保制度要想真正成為社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”、社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”，其首要和核心問(wèn)題就在于如何落實(shí)[5]。鄉(xiāng)村治理精英作為低保分配過(guò)程的最終執(zhí)行者，它們比普通村民更了解制度，能預(yù)先獲得各種信息，在一定的權(quán)限范圍內(nèi)還能制定并解釋分配規(guī)則，更為重要的是他們自身具有國(guó)家認(rèn)同的合法性地位，代表著國(guó)家的意志。同時(shí)，由于農(nóng)村缺乏多樣化、組織化、常規(guī)化的信息上傳通道，農(nóng)民個(gè)體跨越基層與上級(jí)政權(quán)的直接溝通在現(xiàn)實(shí)中又會(huì)造成上層的信息核實(shí)成本極高的問(wèn)題，因而村莊公共品需求信息的上傳通道就被基層組織所壟斷，信息上傳過(guò)程中的屏蔽效應(yīng)由此產(chǎn)生[6]。治理精英作為變通的主體在全過(guò)程中具有雙重身份：他們始終都扮演著制度的“執(zhí)行者”和制度的“受益者”這個(gè)雙重角色。
總體而言，低保指標(biāo)分配的特征是鄉(xiāng)村精英既承認(rèn)現(xiàn)有制度安排的程序，又需要考慮私人化因素的雙重需求及行為，表現(xiàn)為“從普遍主義（參照上級(jí)政策）特殊主義（本位主義的考慮）普遍主義（表面公正）的一個(gè)完整過(guò)程”[7]。究其根本原因，鄉(xiāng)村治理精英憑借自身的合法性地位，以拉攏鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村莊非治理精英為組織基礎(chǔ)，以信息壟斷和規(guī)則變通為手段，利用權(quán)力和資源優(yōu)勢(shì)實(shí)行公共權(quán)力的私人化運(yùn)作來(lái)達(dá)到自身的目的。這樣，鄉(xiāng)村精英的行動(dòng)就造成低保分配過(guò)程中的規(guī)則總是對(duì)團(tuán)體中的少部分人或特定范圍內(nèi)的人有利，它使那些在同決策者意圖相關(guān)的人從中獲得資源的同時(shí)，使另一部分人產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，久而久之則會(huì)產(chǎn)生出對(duì)鄉(xiāng)村治理精英合法權(quán)威的質(zhì)疑，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，也會(huì)危及到新農(nóng)村的建設(shè)以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。
在低保分配過(guò)程中，居于“強(qiáng)有力”的位置上的鄉(xiāng)村精英利用資源與權(quán)力的雙重優(yōu)勢(shì)實(shí)行公共權(quán)力的私人化運(yùn)作，而信息壟斷與規(guī)則變通則是鄉(xiāng)村精英在低保分配中的實(shí)踐邏輯。作為中央政策執(zhí)行并落實(shí)的最終環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理精英處于國(guó)家與社會(huì)的中介位置上，有著極為重要的作用。倘若鄉(xiāng)村治理精英的出發(fā)點(diǎn)始終是為國(guó)家利益和村民利益考慮，結(jié)果便是一種理想狀態(tài)。然而，當(dāng)鄉(xiāng)村治理精英僅僅把國(guó)家頒布的政策當(dāng)做幌子，利用國(guó)家的名義來(lái)行使權(quán)威，并利用地位優(yōu)勢(shì)謀取自身利益時(shí)，其結(jié)果卻導(dǎo)致了國(guó)家政策在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生非預(yù)期負(fù)面效應(yīng)，大大偏離其美好初衷。低保分配是當(dāng)前農(nóng)村最為緊迫的問(wèn)題之一，若處理不當(dāng)則會(huì)給新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來(lái)巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需引起高度重視。
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注釋：
