時間：2024-02-01 15:31:09
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇養老金融生態，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
養老金制度是維系現代社會運轉的基本制度之一，既是社會穩定的安全閥，也是經濟增長的助推器。
1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，我國開始了社會化養老保障體系建設之路。26年來，企業職工基本養老保險的運作機制不斷完善，覆蓋面不斷擴大，已經成為我國社會保障制度的中流砥柱，為深化國企改革、促進計劃經濟向市場經濟轉型做出了歷史性貢獻。
但是，基本養老金替代率不斷降低和個人賬戶空賬運行的挑戰日益嚴峻。在基本養老保險、企業年金和職業年金之外，構建以個人自主養老為基礎的第三支柱，對于完善我國養老體系具有重要意義，將為整個養老體系的重塑提供戰略空間。
為了建設普惠、透明、高效的第三支柱養老金服務體系，基金業應當強化使命擔當，大力發展固定收益類和具有穩健現金流的投資產品，積極推動養老金對接資產管理市場，同時努力推動完善資本市場稅收制度。 提供足夠有效保障
從養老體系自身看，需要建設一個與第一支柱互補的改善型第三支柱。
一般而言，第一支柱養老金的核心目標是為國民提供底線之上的基本保障，避免老無所養，其特點是保底和公平。為了達到保底和公平的效果，第一支柱養老金通常采取社會保障稅等強制性繳費措施，通過不同程度的現收現付和賬戶統籌設計，實現相對公平的養老給付。
這一制度設計突出公平優先，并且帶有明顯的風險保障特征。其缺陷也同樣顯著：繳費激勵不足，個體理性選擇都是少繳費、多受益。從全社會而言，均衡費率水平很難確定。費率過高會導致企業人力成本上升，利潤率和競爭力下降，對就業市場也會產生擠出效應，削弱經濟發展動力。費率過低會導致繳費不足，跨期上很難維持與工資增長水平相一致的養老待遇，甚至出現賬戶虧空，體系運轉難以為繼。
基本養老的個人賬戶在目前的統籌層級上已經出現部分空賬，這些個人賬戶資金本來應該實賬積累，并用于繳費人自身的未來養老給付，實際上已經被當前的養老給付需求挪用。提高統籌層次也只能臨時緩解統籌賬戶壓力，除非通過公共財政轉移支付或國有資產劃轉，否則，在當前的費率機制下，基本養老保險自身的可持續性已經成為問題，基本沒有下調費率的空間。
第二支柱中的企業年金屬自愿性繳費，繳費負擔仍以企業為主，自2004年設立至今，覆蓋面僅有2300萬人。職業年金受益對象為事業單位職工等特定群體，繳費來源最終仍依靠公共財政。目前，在單位+個人分擔的繳費機制下，無論是強制性的第一支柱，還是自愿性的第二支柱，都無法對全體國民提供足夠有效的養老保障。因此，從養老體系建設的角度看，設立與第一支柱功能互補的第三支柱意義重大。 改善家庭資產配置
從居民儲蓄與經濟增長的關系看，建設第三支柱養老金是改善家庭資產配置、推動經濟長期增長的重要途徑。
長期以來，我國居民家庭持有金融資產以銀行存款為主，2015年末占比為60%，持有銀行理財產品占比為14.5%，直接持有股票和持有公募基金占比分別為17.7%和3.5%，剩余的4.3%為基本養老金累計結存產生的未來權益。可以看到，我國居民儲蓄中，無風險資產即銀行存款加銀行理財的占比達到四分之三，投資性資產合計僅占五分之一，專門用于養老的資產占比不足5%。
上述資產結構帶來兩類金融配置扭曲，一是家庭部門缺少規范化、專業化養老資產配置渠道，以養老為目的的金融資產大量配置于無風險短期金融產品，獲取低于社會平均回報率的固定收益，或者無序流入高風險的股票市場，博取低概率的風險價差，少數人甚至誤入非理性投機陷阱，導致養老錢血本無歸。
二是金融體系將居民儲蓄向實體投資轉化的功能嚴重不足，尤其缺少有效的長期資本形成機制。2008年全球金融危機以來，全球經濟衰退、有效需求不足，同時量化寬松盛行，我國實體經濟增長率下行，金融領域結構性矛盾突出。大量金融資產沒有轉化成支持實體經濟發展的資本金，而是借助金融“新”之名，在不同金融部門之間空轉套利。
整個金融體系在過剩資金的驅動下，從源頭開始，向下尋求無風險收益，衍生出各種相互嵌套的結構化金融產品，這些結構化產品通過劣后級向優先級保本保收益，實質上是優先級向劣后級提供貸款，由劣后級運用高倍杠桿從資本市場中攫取風險收益。
由于缺少養老金在資金來源端的分流和資金運用端的長期理性，金融體系中真正觸達實體經濟的投資工具非常不發達，客觀上加劇了金融資源配置的扭曲。發展第三支柱養老金能夠有效改善上述扭曲現象，其價值已經為以美國為代表的個人賬戶養老金（IRA）所驗證。 立足社會福利最大化
在第三支柱養老金的制度設計中，應當最大程度地追求社會公平正義，讓每個人都享有公平參與并獲取最大收益的機會。
第三支柱必須突出普適性、自主性和效率優先特征，為任何有自主養老意愿的個人提供零門檻進入的便利，理想做法是為每個人提供一個零成本的個人養老賬戶。同時，充分尊重個人對養老賬戶的支配權，所有的政策激勵、資產配置方案及監管均以個人賬戶為載體，從最終受益人的角度做出制度設計，通過激勵相容實現各方自主參與、公平競爭。
從政策制定者、金融產品提供者到具體監管部門，要排除部門利益的掣肘，從社會福利最大化出發推動養老第三支柱的發展。
具體來說，應當搭建一個無歧視的、有稅收優惠激勵的個人賬戶平臺，充分尊重個人選擇權，推動各類養老金融產品在公平的稅優激勵和個人選擇權約束下充分競爭，最終通過具體的投資組合，讓每個人的風險與收益得到恰當權衡，符合個體的生命周期需求。
在頂層機制層面，應當堅持以個人賬戶為核心，避免第三支柱淪為部分機構、部分金融產品尋求政策保護甚至政策壟斷的工具。在養老金融產品供給方面，應當堅持生命周期和養老風險管理要求，避免短期理財產品混淆養老屬性。在投資運作方面，應當堅持專業化分工、低成本運作和嚴格監管，針對產品設計、信息披露、估值核算和公平交易等建立統一標準，推動各類養老產品在風險控制、長期收益和管理成本上充分競爭，讓投資人利益優先原則在個人養老賬戶上得到落實。
最后，還應當引入法律監督、審計監督和公眾監督，避免個人養老資產脫離投資人利益，淪為投機者謀取個人不當利益的提款機。 基金業的探索方向
為了更好地發展包括個人賬戶第三支柱在內的養老金體系，基金業應當在制度環境方面做出更多探索。
首先是大力發展固定收益類和具有穩健現金流的投資產品。例如，發展以優質不動產為基礎資產的公募REITs，鼓勵具有持續穩定現金流的優質公共基礎設施和服務項目實現資產證券化并上市交易，再通過公募REITs完成標的挑選和組合持有，讓這些REITs成為養老金尋求穩健回報的可靠工具，既能滿足養老資產的投資要求，同時也縮短了實體經濟融資鏈條，切實降低實體部門的杠桿率。
其次，推動養老金對接資產管理市場，建設基礎資產、組合投資工具、大類資產配置三層架構。
從基礎資產到組合投資工具交給普通公募、私募基金以及公募REITs等專業化投資機構，由公、私募基金從投資人利益出發，充分發揮買方對賣方的約束作用，關注科技動向、產業發展趨勢、公司戰略、企業家精神，跟蹤經營成效，發現具有低成本、技術領先和細分市場競爭優勢的企業，或者尋找有長期穩健現金流的基礎資產，建立特定投資組合，打造適合不同市場周期的投資工具。
從組合投資工具到大類資產配置，交給養老金FOF，比如目標日期基金（TDFs）和目標風險基金（TRFs）等配置型工具，專注于長周期資產配置和風險管理，開發滿足不同人群生命周期需求的全面解決方案。
在@個有機生態中，通過投資工具的分散投資可以化解非系統性風險，通過大類資產配置可以化解系統性風險。
第三，推動完善資本市場稅收制度。應加快研究有助于資本市場投融資效率和促進長期資本形成的稅收體制，建立公平、中性稅負機制，推動稅收遞延惠及個人賬戶養老金等長期資金。同時，推動《基金法》稅收中性原則落地，避免基金產品帶稅運營，推動REITs等長期投資工具更好地對接養老金需求，服務實體經濟轉型。
關鍵詞：老齡化；養老法律局限；養老法律對策
中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）04-0137-02
一、目前我國面臨的老齡化問題
1.我國養老保障制度的含義。我國養老保障制度分廣義和狹義兩種。從廣義上講是指關系各行各業的勞動者養老保障制度，在這方面，目前我國已經建立起個人賬戶和基本社會統籌賬戶。從狹義上講特指我國60周歲以上老年人的養老保障制度。以下主要從狹義方面談本人的一些看法。
2.我國的老齡化迅速加快。經過第六次全國人口普查，我們國家的60歲及以上的老齡人口占總人口的13.26%，達到1.79億，65歲及以上的老年人占總人口的比例為8.87%，絕對數接近1.2億。國際上以老年人超過10%作為老齡化標志，照此標準，我國已經進入老齡化國家。我國的老齡化呈現以下特點：第一，我們的老齡人口的絕對數多。據目前的增速估計到2013年底我國的60歲以上老人可能首次突破2個億；第二，進入老齡化的人口還在繼續增加，且可能一直持續到21世紀中期，屆時我國60歲以上老人可能達到4個億；第三，我們國家是發展中國家的老齡化，有人叫“未富先老”。如果我們國家人均GDP收入比較高，政府應對老齡化就有更大的財力。事實上我國現在是“未富先老”，意味我們國家在人均收入還不高情況下還需要發展經濟、改善民生、保護生態環境。所以我們所面臨的老齡化帶來的壓力是前所未有的，難度極大。
據國家統計局的《2011年我國農民工調查監測報告》顯示，我國農民工總量達25 278萬人，其中50歲以上的農民工占14.3%，首次突破3 600萬。其中第一代農民工再過兩三年即將面臨退休，他們工作前二十年單位基本上沒有給他們交養老金。除此之外在廣大農村還有大量的60歲以上的在家務農的老人，在他們失去在土地上的勞動能力后便沒有了固定收入。
我們國家目前的老齡化水平比發達國家還是略低一點。比如2010年我們65歲及以上老人占總人口比例為8.87%，而日本2008年的65歲及以上老人已經占總人口的22.6%，發達國家的平均水平65歲及以上為15.9%，世界平均水平7.6%。但是，我們和發達國家還不能完全相比，他們的人均GDP水平是幾萬美金，我們中國才4 000美金，差很多，所以人口老齡化對我們的挑戰還是很大，我們要科學研究、統籌考慮、妥當應對。
二、我國現有的養老法律的局限
1.分散性。到目前為止，我國僅在2010年通過一部專門規范社會養老保險的立法，即《社會養老保險法》，但其他大量關于養老問題的法律都是做零散規定，如我國《勞動法》第9章對勞動者的社會保險和福利做了專門規定，再如我國《老年人權益保障法》第20條規定：“國家建立養老保險制度，保障老年人的基本生活”。另外，由于具體實施社會養老保險是政府的行為，所以許多有關社會養老保險的具體規定都是通過行政法規和部委規章的頒發來實施的。前者如國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》等；后者如民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》，財政部與勞動和社會保障部聯合頒發的《社會保險基金財務制度》等。
2.差異性。由于目前存在城鄉二元的社會結構，所以導致在養老立法這方面存在二元的結構，且廣大農村的養老立法建設沒有受到足夠的重視[1]。城鎮居民可以享受由國家和企業為主提供的養老保險，比如，1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度》的決定中更進一步明確，各級人民政府要把社會保險事業納入本地區國民經濟與社會發展計劃，貫徹基本養老保險職能保障退休人員基本生活的原則。而農村養老保險則主要由個人繳納，我國憲法第45條第1款規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家發展公民享受這些權利所需要的社會保險，社會救濟和醫療衛生事業”，享有社會保障是中華人民共和國公民的一項基本權利，既然同樣是基本權利，為何在實施中卻表現出如此巨大的反差呢？因此這種充滿城鄉二元特征的養老保險制度盡管在社會保障的初級階段不得不存在，但決不能作為城鄉不同養老差異政策的原因。
3.滯后性。法律作為上層建筑的一部分，歸根結底由經濟基礎決定，它應隨著社會經濟發展而不斷完善，但至今僅有一部從整體上專門規范社會養老保險的《社會保險法》，而諸如《勞動法》、《老年人權益保障法》、《婦女權益保護法》等法律對養老保險問題則更是輕描淡寫，可操作性極差，普遍落后于社會發展。另外，各地在推行社會養老保險的過程中大多是自行摸索，各行其是，這種群龍無首的局面也不適于社會發展，使得現有的社會養老保險工作中出現的問題難于解決。
三、加強我國養老法制建設的對策
1.針對性。這主要從三個方面下功夫。首先，在國家立法層面要增強專業性建設，針對具體問題設立具體法律來解決。這方面我們要向英國學習，英國于1908年通過《養老金法》，1925年頒布了《養老和遺囑保險法》，1975年還通過了《社會保障退休金法》，1993年頒布了《退休金計劃法》[2]。所以英國的養老立法給我們的啟示是：要密切關注養老的關鍵領域，比如在養老的文化建設、養老的場所建設、養老金的來源等具體方面建立一整套完善的法律制度。其次，要針對不同的養老主體設立不同的法律制度保障不同利益群體的權益。在這一點上德國是我們學習的典范，早在1889年頒布的《傷殘及養老保險法》，一度成為各國效仿立法的楷模，該法規定：對工人和普通官員一律實行老年和殘疾社會保險。接著1911年通過了《職員養老保險法》。二戰后，隨著經濟的發展，當時的聯邦德國于1957年頒布《農民老年救濟法》[3]。在我們國家，養老的主體身份非常復雜，我們有公務員為主的機關企事業單位、農民工群體以及大量在家務農的農民，因而正確處理這些不同的利益群體的各自需求，并且做到公平公正，這就要求我們在專業立法方面充分考慮他們的利益訴求。最后，加強社會養老的規范管理，要按照需要與可能，盡快制定出臺各級各類服務標準和評估監督辦法等，加強服務隊伍的專業技術管理人才引進和專業知識技能的培訓，并積極探索試行專業社工制度。在這個方面，筆者強烈呼吁教育主管部門要跟上養老發展的形勢，大學要抓緊設立養老專業學科，培養合格的為養老服務的技術人才，以便更好地服務于養老工作。
2.平等性。其一，首先打破城鄉的二元養老格局，實現城鄉統一的養老保障制度。英國于1908年通過《養老金法》，確立了養老保險制度，該法規定：凡年滿70周歲且經調查證實生活確有困難者，可以得到國家稅收提供的養老金，養老金額對所有的人數目相等。1925年頒布了《養老和遺囑保險法》，該法律將1908年規定的需對領取人經濟狀況做過調查才能發放養老金的制度，改為強制性養老保障制度，從而使每一位達到退休年齡者均能領取數目相等的養老金。其二，逐步建立全民化養老制度，隨著工業化和城市化，大量的農民工涌入城市，這就倒逼我們不得不進行戶籍改革，把這些進城務工人員納入城市保障的對象。目前，中國養老保障制度中首先需要解決的問題是構建和完善基本養老保險制度，在統賬結合制度模式的基礎上向更廣覆蓋的方向發展，過渡為普惠式的養老保障制度和差別性的職業養老保險制度，最終發展成為統一的全民社會保障制度。其三，養老金是養老制度的核心問題，所以要充分保障養老金在工資中的比例。假如一個人退休前工資為5 000元，退休后養老金為2 000元，那么養老金替代率（養老金占工資的百分比）就是40%。數據顯示，我國養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老替代率需不低于70%，國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%。這樣看來，我們國家的養老金替代率偏低，不利于養老事業的發展。
3.同步性。養老事業的法律建設要與社會發展同步進行，尤其針對社會發展中出現的熱點問題，要及時修訂養老法律，從而更好適應社會養老事業的發展。下面圍繞當前兩個養老的熱點發表一點養老法律建設的看法。一方面，近來，“是否應該推遲退休年齡的話題”再度引發熱議，由于現行養老金支付采用“現收現支”的方式[4]，即由年輕的在職人員支付的養老保險被直接用來支付已退休人員的養老金，隨著中國人口紅利期的消退，養老金缺口越來越大。據測算，如果延遲退休，本該拿養老金的人不僅不拿錢，還要繼續繳納養老金，這樣一來，退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。對于填補社保基金缺口來說，延遲退休這一算盤打得不錯。但是對于勞動者而言，要多交養老金才能享受到本該早就享受到的待遇，人們樂意嗎？當然公務員和事業單位中的領導階層希望能延遲退休。所以在退休年齡方面，十八屆三中全會決定實行漸進式的退休制度。另一方面，針對以房養老問題[5]，存在以下四點障礙，觀念之困：九成老人選擇留房給子女，“靠兒不靠房”仍是主流觀念；保障之困：養老機構“一床難求”，即便有錢會否無處養老；操作之困：金融保險業務割裂，老人“擔心”機構“畏難”；政策之困：70年有限房屋產權，房屋權屬變更怎么辦？因而，我們應該從上面幾點出發，加強養老法律建設，讓以房養老有法可依，走上健康發展道路。
參考文獻：
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[3]姜向群.老年社會保障歷史與變革[M].北京：中國人民大學出版社，2005：23.
[新規劃]
貴陽5年內沖刺西部金融中心
11月30日，貴州省《“十二五”金融業發展專項規劃》。《規劃》提出，“十二五”期間，將貴陽建設成為帶動全省經濟發展及在西部地區有重要影響力的金融中心，把金融業打造成為新興支柱產業和我省現代服務業的重要增長極。（來源：貴州先鋒網）
[新突破]
“十二五”科技領域實現“五個突破”
“十二五”期間貴州科技領域將以“五個突破”為重點，大力推動科技創新、人才培養和產業發展，提高科技進步貢獻率和群眾科學素養。這五個突破分別是：第一，在科技人才支撐上實現突破，引進、培養重點產業學科帶頭人和科技創新創業領軍人才100名、高層次創新創業人才1000名以上；第二，在產業技術創新上實現突破，建立省級以上產業技術創新戰略聯盟20家，突破230項產業關鍵共性技術；第三，在科技成果轉化上實現突破，引進和轉化重大科技成果300項；第四，在創新主體培育上實現突破，國家級創新型企業達到20家，省級創新型企業達到100家以上等；第五，在科技與金融結合上實現突破，科技投融資年服務能力從2010年的10億元增加到100億元。（來源：新華網）
[新舉措]
16縣市區納入武陵山片區扶貧攻堅示范區
近日，國務院批復《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》，貴州省銅仁地區10個縣市區及遵義市道真、務川、正安、湄潭、鳳岡、余慶16個縣區列入武陵山區范圍。規劃提出要將武陵山片區建成扶貧攻堅示范區、跨省協作創新區、民族團結模范區、國際知名生態文化旅游區、長江流域重要生態安全屏障，到2020年，與全國基本同步實現全面建設小康社會目標。（來源：《貴州日報》）
國內速讀
[新法]
事業單位新進人員需公開招聘
11月24日，國務院法制辦在其官方網站全文公布《事業單位人事管理條例（征求意見稿）》。征求意見稿規定，事業單位新進人員應當公開招聘，事業單位內部應當通過競聘上崗產生崗位人選。（來源：中新網）
[申遺]
皮影戲入選世界“非遺”名錄
11月27日，聯合國教科文組織宣布把中國皮影戲列入“人類非物質文化遺產代表作名錄”。中國皮影戲是一種以皮制或紙制的彩色影偶形象，伴隨音樂和唱腔表演故事的戲劇形式。皮影藝人在幕后用木桿操控影偶，通過光線照射在半透明的幕布上創造出動態的形象。皮影藝人有許多絕技，諸如即興演唱、假聲扮演，一個人同時操縱數個影偶，以及能夠演奏多種不同的樂器。相關皮影技藝經由家庭、戲班或師徒傳承。（來源：新華網）
[新規]
用人單位故意延長勞動時間將遭罰
11月28日，海口市公布了《海口市人事勞動保障局行政處罰自由裁量權量化標準表》，對眾多勞動者所格外關注的“用人單位違法延長勞動者工作時間”等違法行為做出了具體規定。用人單位故意延長勞動時間將吃罰單。（來源：新華網）
國際視線
[傳媒]
美聯社禁止員工自行新聞
對于很多人而言，微博已是獲取突發新聞的重要途徑，這在全球范圍內給各大新聞機構增添了壓力。近日，美聯社作出嚴格規定，一切有新聞價值的消息、圖片或視頻都要首先提交給美聯社，而不能自行在推特之類的社交媒體上。美聯社執行總編輯盧?費拉拉告誡員工：“你們的首要任務是為美聯社工作，而不是推特。”（來源：新華網）
[罷工]
英國爆發30年來最大規模全國罷工
11月30日，英國爆發了近30年以來規模最大的全國。當天，約200萬公共服務部門的員工走上街頭舉行游行示威，抗議政府要求將公務員退休年齡延長6年至66歲，增加需要交納的養老金額度，同時減少最終養老金的支付水平的養老金改革計劃。此次罷工成為卡梅倫聯合政府執政以來面臨的最大考驗。（來源：《北京日報》）
[榜單]
關鍵詞：歐債危機；福利制度；養老金；經濟發展
中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0057-03
債務危機，是指國家代表本國向國際或區域金融組織、外國金融機構或其他金融市場的投資者借貸或為他人的借貸提供擔保而形成的，并以國家信用保證償付本金和利息的特殊類型債務，而一旦該國家不能按照約定期限歸還本金和利息，就會發生債務違約，爆發債務危機。
一、歐債危機的發展歷程及誘因
（一）歐債危機的爆發及演變
歐債危機簡單來說就是歐洲債務危機。2008年，全球金融危機后希臘出現債務危機，持續到2009年10月，疲軟的經濟發展和高額的財政支出終于將希臘拖入了債務危機的深淵；2010年11月愛爾蘭債務危機爆發；2011年3月，葡萄牙債務危機爆發；2011年6月和10月，意大利和西班牙也先后被卷進了債務危機的漩渦。這場發端于希臘，最終席卷PIIGS五國并引發市場巨大恐慌的債務危機終于演變成了轟轟烈烈的歐洲債務危機。面對如此嚴重的債務危機，歐盟（EU）和國際貨幣基金組織（IMF）先后啟動救援機制，分別出臺了1100億歐元和7500億歐元的貸款支持；歐洲中央銀行（ECB）也在二級市場上出手釋放市場流動性；歐洲金融穩定基金（EFSF）規模擴容至約1萬億歐元后更是擔當了危機處理的主角；各危機國家也不同程度的進行了“自救”并按照外部救援要求相應調整國內政策。對歐債危機的救助曾一度取得了階段性成果。但是，綜觀歐債危機持續兩年多以來的表現，期間出現了向核心國蔓延的趨勢，發生危機的各國在債務泥潭中越陷越深，經濟社會矛盾全面爆發。2012年底，德國總理默克爾還公開直言歐債危機“至少還要再持續5年”。歐債危機還遠沒有結束。
（二）歐洲的福利國家制度是歐債危機的深層制度原因
對于此次歐債危機的原因，市場上有多種說辭：政府部門與私人部門的長期過度負債行為，是造成這場危機的直接原因；PIIGS五國政府面對如此嚴重的危機，動作遲緩、不作為甚至在大選中的“愚民政策”等失職行為助推了歐債危機[1]；“歐洲貨幣聯盟的建立使得各成員國失去了采取靈活措施來應對經濟衰退和財政赤字等問題的能力”[2]；日益膨脹的財政支出對歐元區經濟實力較弱國家的財政收入的壓力；國際金融主導力量竭力“唱空”歐元以及對歐元區實力薄弱成員的狙擊；某些國際信用評級機構惡意降低歐元區成員國的債務等級。
上述各種，固然都在一定程度上直接或間接地導致愈演愈烈的歐債危機。其中，有一個不可忽視的深層制度原因，那就是危機前備受青睞危機后卻廣受詬病地在歐洲各國盛行的社會生活方式――福利國家制度。
20世紀二戰以后，隨著很多歐洲國家經濟快速增長、軍費支出大幅下降和社會福利觀念的發展，社會福利制度日益完善。歐洲國家的經濟經過了50年代到70年代的高速增長，到70年代中期進入穩定發展時期。經濟發展的豐碩成果使得歐洲國家積累了巨大的物質財富，為高額的福利支出提供了強大的財力支持。最終歐洲國家普遍建立了所謂“從搖籃到墳墓”的社會福利制度，其最大特點就是制度完備、涵蓋面廣、福利優厚。幾十年來，歐洲一直以“生活方式上的超級大國”自居，高福利也一直是歐洲社會的顯要標志。
歐洲國家的福利水平到底有多高？從宏觀的福利負擔水平來看，歐盟人口占世界總人口的9%，國民生產總值占全球生產總值的25%，而福利開支卻占到了世界福利總開支的50%。過去20年，歐洲的良好發展使得歐洲各國過度自信，過度消費，高消費的格局必須由高水平的社會福利和社會保障體系來支撐，歐洲國家一半以上的財政收入都用于轉移支付，維持社會福利制度。
從橫向比較來看，截至歐債危機爆發前夕，歐盟27個國家的社會保障支出占國內生產總值的比重平均達26.4%，歐元區國家的這一比重則高達27.5%[3]。另外，根據聯合國歐洲經濟委員會的統計，全球薪酬最高的三個國家都在歐洲，幾乎全覆蓋的免費醫療、福利支出平均占政府總支出的50%左右，其中法國甚至高達70%[4]。縱向地看，以2003―2005的三年為例，歐盟成員國的社會保障支出分別占據了國民生產總值的27.4%、27.3%和27.2%，多年來居高不下的社會保障支出一直持續到歐債危機爆發。
高福利至少從以下三個方面導致了歐洲債務危機的形成。
1.高福利制度拖累了經濟發展，減少了財政收入
從本質上來說，福利制度屬于二次分配的范疇，它是對國民經濟初次分配的修正。但是，高福利制度忽視市場配置機制，過度地扭曲了個人的消費行為，片面地強調提高社會成員的保障水平，加重了歐洲企業的社會稅費負擔，提升了企業的生產成本，使其無法在激烈的國際競爭中勝出。高福利致使不少歐洲企業不得不將實業轉移到世界的其他地方，也導致了歐洲產業空心化，經濟增長乏力。而財政收入歸根結底來源于經濟發展，經濟不振直接導致財政收入減少。
2.高福利對失業者形成經濟激勵，導致失業率居高不下，高失業率反過來又增加了福利開支
許多經濟學家都指出，高福利制度對放棄較低工資的工作而選擇福利產生了強有力的經濟激勵，并對那些離開福利進入勞動市場者產生了強有力的抑制作用。尤其是對于許多工作技能有限和即將進入勞動者行列的年輕人來說，每周工作32～40小時讓他們感覺單調沉悶，并且這部分工作者的報酬一般相對較低，而因為工作又會失去健康保險以及承擔交通費用。但是，高福利卻能保證人們即使不工作也可以享受到并不算差的生活水平。在這種情況下，個人或者家庭工作時的經濟狀況還不如工作以前，工作就失去了意義。因此，歐洲一些國家的失業率一直居高不下。歐洲平均失業率為11%，即使是經濟比較穩定的法國失業率也達到10%。政府要為那些本可以進入勞動者行列卻因為高福利而放棄找工作的人支付較高的社會福利費，保障這些失業人員的基本生活。高福利使失業者失去尋找工作的動力，失業人口數量上升；失業人口數量上升又反過來要求更多的福利開支。如此惡性循環，其結果是失業率居高不下，政府福利支出節節攀升。
3.養老金過度慷慨使得社會保障支出一再攀升，福利國家不堪重負
歐洲國家的退休和養老制度為現收現付制，即工作的一代繳費來支付已退休一代的養老金。該模式的優勢是具有較好的再分配功能，福利水平較高，覆蓋面比較廣；劣勢則是難以應付老齡化趨勢。在世界各地區中，歐洲的人口老齡化形勢最為嚴峻。歐洲是世界上人口出生率最低、自然增長率最高的地區，經過二十多年的低出生率，歐洲老齡化問題嚴重。2010年，歐洲老年贍養率（65歲及以上占15～64歲勞動適齡人口）高達23.7%，是全球最高的地區，而美國僅為19.5%；到2060年歐洲贍養率將達49.0%，而美國僅為36.8%。人口壽命不斷提高，意大利在2003年平均人口壽命就達到了76歲，而美國在2008年才達到這一水平。退休年齡寬松，一些國家最早52歲就可以享受到養老金福利。2010年，歐洲65歲以上的老人占總人口的比重為16.5%，遠遠超出了7%的老齡化社會國際警戒線。老年人口多、平均壽命長以及退休年齡寬松使得養老金支出不斷攀升，在歐洲社會保障支出中，養老金支出占到了40%之高。
高福利拖累了經濟的增長水平，歐洲疲軟的增長一直持續到歐債危機爆發前夕。與此同時，由于高失業率和老齡化問題使得福利開支卻不斷上升。舉例來說，2001―2010年間，PIIGS五國中的希臘、葡萄牙和愛爾蘭的經濟年平均增長速度分別只有5.6%、3.5%和5.3%。社會保障年平均增長速度卻分別為9.4%、7.8%和11.1%之高。相對緩慢累積而來的經濟成果難以支撐快速膨脹的支出要求，高額的福利開支不斷地侵蝕經濟發展的果實。最終，財政無力滿足巨大的福利支出，政府不得不舉債，財政赤字日益嚴重。
如果能夠成功的削減赤字，問題尚不至發展成為債務危機。但遺憾的是，習慣了優厚福利的歐洲國家民眾難以忍受削減福利的行為。在這種情況下，政府任何試圖縮減民眾福利的做法都要在政治上冒極大的風險，且會導致社會矛盾激化。為了能拉倒足夠的選票和維持社會的穩定，歷屆政府不斷地通過提高福利待遇來討好選民。于是，官僚的政治考量和民眾的剛性需求共同推高了福利水平，最終使得國家債務積重難返。2010年，希臘和意大利債務占國內生產總值的比重分別為124.9%和116.7%。而這一比重的歐洲平均水平為84%，馬斯特里赫特條約的警戒水平為60%。如此大的反差下，PIIGS五國終于成為債務危機中最薄弱的一環。
此外，盲目攀比也是導致歐債危機的原因之一。近年來，歐洲各國福利水平盲目向德國和法國等老牌強國看齊，企圖以低投資追求國內生產總值的較高增長，最終適得其反，債臺高筑。隨著歐元區區域一體化的日趨深入，以希臘和葡萄牙為代表的歐元區內一些經濟發展水平較低的國家，不顧本國的實際情況，盲目的在工資、社會福利和失業救濟等社會保障方面逐漸全力追趕核心國德法，由此導致了支出水平遠遠超過國內產出。支出超過國內生產的部分越來越大，政府不得不舉債度日。然而，由于這些國家過去大多是長期的高負債，其進一步借貸的能力已不能令市場信服了，即使是以政府信譽擔保的國債對投資者的吸引力也是有限的。當這些國家的債務占國內生產總值的比重長期遠高于警戒水平時，危機的爆發便可想而知了。
二、高福利下的歐債危機對中國福利制度的啟示
福利制度作為調節社會關系和社會矛盾的重要手段，在一定程度上能夠矯正初次分配帶來的問題，有利于縮小貧富差距、緩解社會矛盾，對于維護社會穩定和發展進步有著重要意義。但是，福利制度的優越性并不能掩蓋高福利的弊端，歐債危機是對高福利制度的一次示警。福利制度是把雙刃劍。福利制度一旦設立便再也難以降低或者廢除；起初只是針對某一社會階層和群體而設立的福利制度通常會引起其他社會階層和群體也要求享受該福利，最終政府不得不將該福利的受益對象擴至后者。如此，福利水平會越來越高，福利覆蓋面會越來越大，直至建立起覆蓋全社會和社會需要的所有問題，發展成為歐洲式的應保盡保無所不包的“從搖籃到墳墓”式的福利制度，無形中加大了社會和經濟發展的風險。
作為世界上最大的發展中國家，中國正在積極建設福利型社會，高福利制度所帶來的歐債危機可以給中國什么樣的啟示？中國與歐洲的福利制度有著巨大的差別，可以肯定目前尚不存在類似于歐洲式福利的問題，但社會保障建設切不可掉以輕心，應認真研究并吸取歐洲在建設社會福利方面的經驗教訓，逐步建立和完善符合中國社會和經濟發展水平的社會福利制度。
（一）福利水平建設要考慮社會經濟承受能力，建立可持續發展的中國特色的福利制度
改革開放三十多年來，中國經濟迅猛發展，取得了豐碩的物質成果，積累了大量的社會財富，為建立全面有效的社會保障體系奠定了一定的物質基礎。但是，我國人口基數大，城鄉結構具有二元性，社會不同階層和群體對于社會保障的期望不同，社會福利建設面臨很大的困難[5]。我國應在高度重視社會保障對經濟社會協調發展積極作用的同時，充分考慮中國社會主義初級階段的特殊性，既不能急功冒進的實行高水平的福利制度，也不能偏廢福利保障的建設。要做到經濟發展和福利建設協調進行，沒有經濟增長的福利制度是無本之木無法長久，片面追求高福利而不注重經濟發展的做法更不可取。要依據我國現實的經濟基礎，我國現階段進行社會保障建設就是要將覆蓋面由城市擴大到農村、在保障層次上由基本保險擴大展到商業保險以及根據經濟發展水平逐步提高的社會福利制度。
（二）著重建設好退休和養老金福利制度，防止養老金過多占用福利開支
人口老齡化是歐洲社會保障支出不斷增長的最重要原因和最大壓力。歐洲央行（ECB）和國際貨幣基金組織（IMF）對希臘的救助條件中就包括對法定退休年齡的限制和領取全額退休金的工齡年限要求。進入21世紀以來，中國已邁入老齡化社會，并呈現出老齡化人口發展速度快、老齡人口規模最大和高齡老年人口最多的特點。老齡人口、人口壽命和退休年齡這三個因素共同影響養老金支出和針對老年人福利的開支，其中前兩項人類社會無法進行技術控制，唯有退休年齡可以人為調節。根據我國老齡化的特點，可以借鑒日本在這方面的做法，采取彈性退休制，鼓勵延長工作時間。根據日本的有關法律規定，日本人可以選擇最早到60歲開始領取養老金，也可以選擇推遲到65歲之后70歲之前開始領取養老金。如果提早領取，養老金將打折給付；如果推遲領取，則增加領取金額以資獎勵。根據法律規定，正常情況下我國目前退休年齡普遍為男滿60周歲、女滿55周歲。按照目前的狀況，如果實行彈性退休制度，有相當大的可操作空間，是可行的。
（三）社會保障建設要堅持因地制宜原則，杜絕攀比，注重實效
部分歐元實力薄弱的國家盲目與核心國德、法等攀比，試圖在脆弱的經濟發展基礎上實行優厚的社會福利制度，使得財政入不敷出借債度日。歐債危機證明了，福利制度要量力而行，針對當時當地的實際情況制定適度的社會保障才是可行之計。中國幅員遼闊，各地區經濟發展水平各異，這在一定程度上與歐元成員國的經濟發展水平參差不齊的情況非常類似，我國應該吸取歐債危機的教訓，切不可搞一刀切式地社會保障建設。各地區宜根據本地的實際情況，參考全國和本地區的平均福利水平，因地制宜地進行社會保障規劃。具體地講，各地在制定養老保障、失業保障、醫療保障和對兒童保障等制度時，要與本地區的經濟水平相適應。總體來說，社會保障水平要有寬覆蓋、可持續，但是也只能是低水平的。我國的國情決定了現階段的社會保障的性質只能是保持在低于社會平均水平上的名副其實的“基本保障”。當然，在此基礎上，可以借鑒西方成功經驗，以第三方保險支付做補充，更能體現各地區的差別。總之，中國的社會保障資源仍然相對緊張，要爭取使得社會保障體系既不排除任何一個應享受社會保障的個人和家庭，也絕不養懶漢，盡力做到應保盡保、不應保不予保。
（四）充分考慮地方政府的負債能力，避免GDP的低效率增長
歐洲債務危機就是由于政府的債務負擔大大超過了自身可承受的范圍而引起的違約風險。據統計數字來看，中國目前的債務占GDP的比重低于20%，遠低于國際警戒線水平的60%。表面上，中國的債務不存在債務危機的問題，短期內不會爆發債務危機。但是，這一統計只包含了中央債務，而未將地方債務考量在內。但中國真正的債務危機恰恰是在地方，自2009年國家放松了地方融資平臺的管制后，地方政府瘋狂發債，目前地方債務融資平臺超過3000個，地方債務總額已超過十萬億元，約相當于GDP的82%[6]。更為嚴重的是，這些借貸資金大多被投資于償還能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目上。一方面面對巨額債務的不斷膨脹，另一方面卻是收入在不斷地萎縮，一旦不能按期還本付息，地方政府將背上沉重的債務負擔。解決地方政府債務問題，國家應制定法律法規，從根源上控制發債權利的過分下移，公債發行權應嚴格掌握在省一級政府；在投資方向上，防止債務收入過多流向低效率的項目。總之，地方政府債務唯一正確的發展方向是透明化、法紀化的“陽光融資”。為了單純的提高GDP的數字，盲目舉債投入效率低下、沒有科技含量和發展前景的產業只能帶來無發展的增長。我們必須量力而行，在追求GDP增長的同時要注重科技的進步、效率的提高和生態的保護。
參考文獻：
[1]謝世清.從歐債危機看“中國式債務危機”[J].亞太經濟，2011，（5）.
[2]祿德安.歐債危機與福利制度的反思[J].改革與戰略，2012，（6）.
[3]尚軍.歐盟2005年社會保障支出占國內生產總值27.2%[EB/OL].新華網，[2008-05-10].
[4]李開盛，張冬林.歐債危機與西方福利制度的再審視[J].學習月刊，2012，（7）.
人口老齡化，是指總人口中年輕人數量減少，同時，年長人數量增加而出現老年人比例增長的動態過程。國際上基本上是將60歲及以上的人口占總人口的10%或者將65歲及以上的人口占總人口的7%作為某地區或某國家是否進入老齡化社會的標準。我國老齡化發展快速，根據中國社會科學院財政與貿易經濟研究所的《中國財政政策報告2010/2011》透露：2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現加速發展態勢；到2030年，中國65歲以上人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家；到2050年，我國將進入深度老齡化階段，圖1顯示了1982年到2011年我國65歲及以上老齡化人口的增長狀況。
從上圖可以看出：自1982年到2011年，我國老齡化態勢發展迅速。例如，在1982年，我國老齡化人口及比例分別為4991萬人、4.9%，在2002年，我國老齡化人口及比例分別為9377萬人、7.3%，然而，在2011年，我國老齡化人口及比例分別為12288萬人、9.1%。在30年間，增長率約為146.20%，平均增長率約為4.873%，很明顯，我國老齡總人口總體上呈現上升趨勢。
一、農村與城市老齡化人口現狀對比
首先，從老齡人口數量上看，在各個年齡段中，農村老齡人口比城市老齡人口多。例如，在60-64歲、65-69歲、70-74歲、75-79歲、80-84歲、85-89歲、90-94歲和95-99歲時，農村和城市的老齡人口分別為3309758人和1491823人、2365669人和1017491人、1851058人和868098人、1355747人和621766人、771285人和333147人、326641人和133128人、87601和36178人、18110人和7950人，農村老齡人口約為城市的2.2倍、2.36倍、2.13倍、2.18倍、2.32倍、2.45倍、2.42倍和2、28倍。從老齡人口占總人口的比例上看，在各個年齡段中，總體來說，農村老齡人口的比例要高于城市老齡人口比例。例如，70-74歲，農村和城市的老齡人口比例分別為18.35%和17.92%；85-89歲間，農村和城市的老齡人口比例分別為3.24%和2.95%。
二、農村與城市居民不同來源的收入對比
說明：勞動收入為居民勞動所得，養老金為離退休養老金，保險金為失業保險金，保障金為最低生活保障金，財產收入為財產性收入，家庭供養為家庭其他成員給予的資助。）
從圖3可以得出：1.農村和城市老齡人口的勞動收入分別為4154038元、298361元，農村約為城市的14倍；2.農村與城市老齡人口的離退休養老金分別為463789元、2990182元，城市為農村的6.5倍；3.農村與城市老齡人口的最低生活保障金分別為452284元、105310元，農村約為城市的4.3倍；4.農村與城市老齡人口的財產性收入分別為18879元、30788元，農村約為城市的0.613倍；5.農村與城市老齡人口從其他家庭成員獲得的收入分別為4816425元、1011831元，農村約為城市的4.76倍。雖然農村老齡人口的總收入現狀比城市的好，但是，我國各地區經濟發展的不均衡性、各地區農村社保體系建設的差異性以及經濟全球化沖擊等條件，我國農村老齡人口的收入潛力下降，所以，為加快建設和諧社會，社會各界應共同努力探索人口老齡化條件下增加農民收入的途徑，特別是我國西北地區。
三、提高農村居民收入的措施
在老齡化背景下，影響農村居民收入的因素很多，主要有：經濟不均衡發展所導致的各地區生活水平、農村老齡化人口的身體素質、農村社保體系的覆蓋面和有效性、農村老齡化人口從其他家庭成員獲得收入的持續性、環境風險和物價風險對農業收入的影響等。針對以上的問題，可能的解決措施有：
（1）加大制定與出臺差異化的政策與措施。我國相關部門應依據不同地區農村老齡化現狀，科學與合理的給農村社保體系建設強大的資金支持，并對農村社保體系建設情況進行定期審查、評估與修正，切實的將國家惠農政策落到實處。加大對農業的扶持力度，優化支農政策體系，提升農業綜合效益。此外，加強對建設和執行農村社保體系的相關人員進行一定程度的監督與教育是非常必要的。（2）為地方金融機構提供優待政策，擴大地方投融資的范圍。建立和培育多層次、多元化與綜合性的農村金融體系，改善農村金融生態環境，調整金融機構的資金投向，提高金融資源配置效率，擴大地方金融機構對農業支持的覆蓋面。我國政府應當鼓勵地方金融機構加快自身改革和創新，以適應農村經濟發展的需要，為農民提供更廣闊的融資渠道。（3）加大對趨于老齡化和老齡化的農村居民進行相關技能培訓的財政投入，建立農民就業和社會需求相銜接的體制與機制。加快農業科學技術成果的推廣和應用，重視示范效應和改善農村生產的質量和效益，逐步建立與完善農村與市場互動的信息服務體系網絡，加快農業信息化建設步伐。（4）加強農業保險的預防體制在農業收入方面的作用。地方政府應當積極的倡導和鼓勵農民給自己的農作物買保險，當損失發生后，政府可以給已經買保的農戶和保險機構一定程度的補貼。（5）當地政府適時的、適當的發行地方政府債券，農民可以將自己的儲蓄投資于政府債券，地方政府應將融資合理的投資于當地的實體經濟。另外，一方面，政府可以建立農產品期權與農業風險基金幫助農民多渠道的增加收入；另一方面，當地政府應當鼓勵和引導農村老齡人將農忙過后的時間投入到當地民俗文化傳播和民俗工藝品制作中去。例如，在農村建立手工藝品制作小團體，然后，定期集中收購與銷售，這樣，老人們可以通過閑暇獲取一些額外收入。
關鍵詞：農村人身保險保險產品創新
一、我國農村人身保險市場的現狀
第一,農村人口老齡化對醫療、養老保險有極強的需求。目前,我國鄉村人口的老齡化程度比城鎮更嚴重。農村人口老齡化也會逐步改變人們消費及儲蓄結構,提升人們養老的危機意識,為商業養老保險在農村的開展留下廣闊空間。此外,老年人群體是一個各種慢性病高發的群體,這不僅對醫療保險提出了更高的要求,而且由于農村家庭保障功能的日趨弱化,老年人護理問題也日益突出,老年照料護理類的險種,將擁有廣闊市場。
第二,農村家庭結構小型化增加了對養老保險的需求。隨著農村經濟社會結構的變遷,中國農村家庭結構小型化的趨勢日益明顯。農村家庭結構小型化改變了人們“養兒防老”的觀念。農民養老觀念的變化,為農村商業養老保險的發展提供了需求空間。第三,特殊農民群體的人身保險需求。城市化使得大量農民離開相依為命的土地。因此,失去土地后的農民對養老保險提出了高質量要求:希望既能解決當前人口的養老,又能惠及后代人。也就是要為有限土地補償費用尋找一個資金經營者,它可保證資金高效運行,能實現本金的保值和增值,由團體不記名地分享經營利益。失地農民也急需健康保險,以滿足醫療保障需求。第四,農戶對保單質押貸款的需求。當前的正規金融安排不支持農戶資金借貸需求,農戶借貸資金中絕大部分來自民間金融。從實踐層面的反映來看,多功能的養老金賬戶,尤其是能夠對農民的生產生活急需提供靈活貸款支持的養老金賬戶,深受農民歡迎。新疆呼圖壁“農村社會養老保險證”質押貸款經驗為保險業提供了較好的啟示。
二、我國農村人身保險發展中面臨的問題
1.真正適合農村市場的人身保險產品的種類和數量均不足
在當前階段,風險保障是農民購買保險的主要目的,但目前為農民設計的保險產品,一是產品未能充分考慮城鄉差異,同質化現象嚴重。二是保險產品價格相對較高,超出多數農民的購買能力。
2.農村人身保險在營銷體系和業務管理體系的建設與創新等方面仍有待加強
總體來看,農村營銷網絡的構筑還未成型,完整、有效的營銷渠道體系的建立也尚需時日。同時我們也應看到,伴隨著農村營銷服務部的建設,教育培訓工作沒有及時跟上,營銷人員整體素質仍有待提高,少數農村地區在客戶回訪、續期收費等方面存在著較為突出的問題,客戶利益難以得到有效保障。此外,在業務管理體系方面,機構、人員、資金、單證等管理亟待加強,業務、財務和管理信息工作亟需改善,以進一步適應農村市場的內控機制和標準化業務流程的建立。
3.農村市場相對脆弱,如果開發不當,極有可能出現從眾性投保、群體性退保等非理,嚴重破壞市場資源
由于我國廣大農村地區民風純樸,農民的自我保護意識和自我保護能力較弱,市場傳染性強,銷售誤導和無理拒賠的后果可能相對城市來講后果要嚴重得多。正如監管機構所講:農村保險市場的開發就像生態一樣需要保護,如果開發得好,潛力是巨大的,農村保險市場就像一個聚寶盆,挖掘不完;如果開發得不好,由于壽險產品的替代性很強,農民可能就不會再買保險產品,保險在這個地區就無法發展,甚至絕收。
4.外部政策環境還不能滿足農村人身保險的業務發展要求
廣大農村地區的自然條件和經濟狀況決定了發展農村人身保險業務的經營成本遠遠高于城市。同時,幾乎空白的社會保障體系使農村人身保險市場承擔的社會責任也遠高于城市。因而,政府的有效推動是發展農村保險業務的關鍵因素之一,但目前關于財政、稅收等方面的配套政策還不能滿足業務的發展,部分地方政府主動利用保險和保險公司的意識亟需加強,對農村人身保險發展的政策支持力度也有待加強。
三、我國發展農村人身保險的相應對策
1.積極開發真正適合農民需求的保險產品,力求做到條款簡單、保費低廉、保障適度
各家壽險公司應加大農村人身保險產品的創新力度,針對農民的收入狀況和實際需要,重點開發醫療、養老、意外等保障險種。有條件的地區可適當發展投資分紅型產品,但應盡量控制在較低的比例范圍內。在產品設計與推廣上,要調整好躉交、短期和長期業務的比例,保持合理的結構,將壽險小額期交業務放在優先發展的位置,以保護農村人身險業務的可持續性發展。需要注意的是,產品開發上要特別引導以勞動力為主要參保對象,而目前農村市場參保對象多為兒童。
2.加大農村人身保險的營銷網絡構建和業務管理體系等方面的創新力度
推進農村營銷服務網點建設,加強營銷人員培訓和管理,不斷探索適合農村人身險發展的組織形式創新,也成為推動農村人身保險市場發展的重要因素。另外,目前農村保險普遍存在重視開展業務而管理不足的情況,主要表現在客戶服務工作不充分,在客戶回訪和續期收費方面存在的問題比較突出。因此,各家保險公司應健全客戶服務體系,提高客戶服務水平,盡快建立一套適合農村特點的行之有效的續期收費和客戶回訪制度,并盡快提高營銷人員的素質。此外,有條件的保險公司應考慮設立專門的農村保險部門,由專人專崗負責,這樣將大大提高工作效率。
3.針對農村市場的特殊情況,各家保險公司在業務發展過程中要明確城市與農村不同的社會問題,避免社會矛盾的出現
農村市場在開展保險業務時,一定要明確法律關系,明確保險公司所擔當的角色;在客戶服務中,絕不能有欺詐和誤導行為,務必搞好售后服務。針對農村市場的脆弱性,保監會已于2006年10月出臺了《促進農村人身保險健康規范發展的通知》,相信這必將對規范農村市場的機構準入和退出機制,規范公司經營行為,打擊和防止誤導行為,實行保護性地開發農村人身保險市場起到強大的指導作用。
【摘要】發展農村人身保險,必須積極開發真正適合農民需求的保險產品,力求做到條款簡單、保費低廉、保障適度;加大農村人身保險的營銷網絡構建和業務管理體系等方面的創新力度;針對農村市場的特殊情況,要積極的因地制宜的發展農村保險事業,從而保障我國廣大農村百姓的利益,促進和諧社會的發展。
【關鍵詞】農村人身保險保險產品創新
一、我國農村人身保險市場的現狀
第一,農村人口老齡化對醫療、養老保險有極強的需求。目前,我國鄉村人口的老齡化程度比城鎮更嚴重。農村人口老齡化也會逐步改變人們消費及儲蓄結構,提升人們養老的危機意識,為商業養老保險在農村的開展留下廣闊空間。此外,老年人群體是一個各種慢性病高發的群體,這不僅對醫療保險提出了更高的要求,而且由于農村家庭保障功能的日趨弱化,老年人護理問題也日益突出,老年照料護理類的險種,將擁有廣闊市場。
第二,農村家庭結構小型化增加了對養老保險的需求。隨著農村經濟社會結構的變遷,中國農村家庭結構小型化的趨勢日益明顯。農村家庭結構小型化改變了人們“養兒防老”的觀念。農民養老觀念的變化,為農村商業養老保險的發展提供了需求空間。第三,特殊農民群體的人身保險需求。城市化使得大量農民離開相依為命的土地。因此,失去土地后的農民對養老保險提出了高質量要求:希望既能解決當前人口的養老,又能惠及后代人。也就是要為有限土地補償費用尋找一個資金經營者,它可保證資金高效運行,能實現本金的保值和增值,由團體不記名地分享經營利益。失地農民也急需健康保險,以滿足醫療保障需求。第四,農戶對保單質押貸款的需求。當前的正規金融安排不支持農戶資金借貸需求,農戶借貸資金中絕大部分來自民間金融。從實踐層面的反映來看,多功能的養老金賬戶,尤其是能夠對農民的生產生活急需提供靈活貸款支持的養老金賬戶,深受農民歡迎。新疆呼圖壁“農村社會養老保險證”質押貸款經驗為保險業提供了較好的啟示。
二、我國農村人身保險發展中面臨的問題
1.真正適合農村市場的人身保險產品的種類和數量均不足
在當前階段,風險保障是農民購買保險的主要目的,但目前為農民設計的保險產品,一是產品未能充分考慮城鄉差異,同質化現象嚴重。二是保險產品價格相對較高,超出多數農民的購買能力。
2.農村人身保險在營銷體系和業務管理體系的建設與創新等方面仍有待加強
總體來看,農村營銷網絡的構筑還未成型,完整、有效的營銷渠道體系的建立也尚需時日。同時我們也應看到,伴隨著農村營銷服務部的建設,教育培訓工作沒有及時跟上,營銷人員整體素質仍有待提高,少數農村地區在客戶回訪、續期收費等方面存在著較為突出的問題,客戶利益難以得到有效保障。此外,在業務管理體系方面,機構、人員、資金、單證等管理亟待加強,業務、財務和管理信息工作亟需改善,以進一步適應農村市場的內控機制和標準化業務流程的建立。
3.農村市場相對脆弱,如果開發不當,極有可能出現從眾性投保、群體性退保等非理,嚴重破壞市場資源
由于我國廣大農村地區民風純樸,農民的自我保護意識和自我保護能力較弱,市場傳染性強,銷售誤導和無理拒賠的后果可能相對城市來講后果要嚴重得多。正如監管機構所講:農村保險市場的開發就像生態一樣需要保護,如果開發得好,潛力是巨大的,農村保險市場就像一個聚寶盆,挖掘不完;如果開發得不好,由于壽險產品的替代性很強,農民可能就不會再買保險產品,保險在這個地區就無法發展,甚至絕收。
4.外部政策環境還不能滿足農村人身保險的業務發展要求
廣大農村地區的自然條件和經濟狀況決定了發展農村人身保險業務的經營成本遠遠高于城市。同時,幾乎空白的社會保障體系使農村人身保險市場承擔的社會責任也遠高于城市。因而,政府的有效推動是發展農村保險業務的關鍵因素之一,但目前關于財政、稅收等方面的配套政策還不能滿足業務的發展,部分地方政府主動利用保險和保險公司的意識亟需加強,對農村人身保險發展的政策支持力度也有待加強。
三、我國發展農村人身保險的相應對策
1.積極開發真正適合農民需求的保險產品,力求做到條款簡單、保費低廉、保障適度
各家壽險公司應加大農村人身保險產品的創新力度,針對農民的收入狀況和實際需要,重點開發醫療、養老、意外等保障險種。有條件的地區可適當發展投資分紅型產品,但應盡量控制在較低的比例范圍內。在產品設計與推廣上,要調整好躉交、短期和長期業務的比例,保持合理的結構,將壽險小額期交業務放在優先發展的位置,以保護農村人身險業務的可持續性發展。需要注意的是,產品開發上要特別引導以勞動力為主要參保對象,而目前農村市場參保對象多為兒童。
2.加大農村人身保險的營銷網絡構建和業務管理體系等方面的創新力度
推進農村營銷服務網點建設,加強營銷人員培訓和管理,不斷探索適合農村人身險發展的組織形式創新,也成為推動農村人身保險市場發展的重要因素。另外,目前農村保險普遍存在重視開展業務而管理不足的情況,主要表現在客戶服務工作不充分,在客戶回訪和續期收費方面存在的問題比較突出。因此,各家保險公司應健全客戶服務體系,提高客戶服務水平,盡快建立一套適合農村特點的行之有效的續期收費和客戶回訪制度,并盡快提高營銷人員的素質。此外,有條件的保險公司應考慮設立專門的農村保險部門,由專人專崗負責,這樣將大大提高工作效率。
關鍵詞：新型農村社會養老保險;農村家庭消費支出;家庭特征
中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2015）01-0116-10
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.01.012
收稿日期：2014-07-17;修訂日期：2014-12-07
基金項目：四川大學中央高校基本科研業務費項目“長江城市群生態文明協同創新體系研究”（skqy201419）。
作者簡介：賀立龍，經濟學博士，四川大學經濟學院講師;姜召花，四川大學經濟學院本科生。
The Effect on Consumption Enhancement of the New Rural Social Pension Insurance：
Evidence from CHARLS
HE Lilong， JIANG Zhaohua
（School of Economics，Sichuan University， Chengdu 610065，China）
Abstract：What effect does the New Rural Social Pension Insurance（NRSPI） system bring on rural household consumption expenditures？ The empirical analysis using the data from China Health and Retirement Longitudinal Survey Questionnaire database （CHARLS） showed that daily household spending of the insured farmers was significantly higher than uninsured farmers; the impact of NRSPI on consumer expenditure differed due to different family characteristics. The farmer aged above 60 were more influenced than those aged under 60. The family in poorer health was more influenced. The NRSPI primarily influenced daily household consumption expenditure of farmers. The highgrade consumption expenditures on tourism， automobile， etc. were not much influenced.
Keywords：New Rural Social Pension Insurance; rural household consumption expenditures; family characteristic
一、引言
我國農村人口約有6億，提升農民消費水平成為擴大內需的重要途徑。農村家庭的巨大消費潛力一直未得到充分發揮，究其原因，除了農民增收緩慢外，農村社會保障制度不健全導致的養老顧慮，束縛了農民即期消費的積極性，他們對
未來收入不確定性的擔憂使得其將收入用于預防性儲蓄。新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）是以保障農村居民年老時的基本生活為目的，建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式，由政府組織實施的一項社會養老保險制度，是國家社會保險體系的重要組成。新農保的實施不僅是為了應對我國農村養老問題，還承載著擴大內需、促進宏觀經濟穩定與可持續發展的政策任務。
在具體實施中，新農保產生了哪些政策效應？是否促進了農村居民的消費？本文將利用中國健康與養老追蹤調查（CHARLS）數據庫的截面數據，探討新農保是否影響以及如何影響農村居民消費的相關問題，并將家庭特征納入考慮的范圍，以細分新農保的消費效應，尋求相應的政策啟示。
《人口與經濟》2015年第1期
賀立龍，等：新農保的消費增進效應
二、文獻綜述
國內關于養老保險對家庭消費和儲蓄的實證研究還處于探索階段。肖嚴華把影響擴大內需的因素歸為三類，一是社會文化，二是國民收入分配體制，三是制度因素，而制度因素主要是社會保障制度[1]。楊河清、陳汪茫運用城鎮居民的面板數據進行實證分析，發現社保投入對消費水平有較大的乘數效應[2]。劉子蘭、陳夢真總結關于養老保險與居民消費關系的文獻成果發現，基于總量數據與家計數據的實證分析大都得出了養老保險促進居民消費的結論[3]。劉遠風選取了湖北省50個縣域的2009年和2010年的經濟數據，構建倍差法模型，采用固定效應估計，在控制GDP的情況下，通過比較試點地區和非試點地區之間的差異，發現新農保具有擴大內需的顯著效果，但對全省整體消費的影響不具有顯著性[4]。陳池波、張攀峰對新農保對農村家庭消費影響進行了入戶調查，結果顯示有一半以上的受訪者表示新農保讓生活更有保障，更愿意消費[5]。趙耀輝等人利用CHARLS數據，采用斷點回歸和雙重差分識別的策略，發現新農保政策顯著地促進了家庭總消費，但人均消費所受到的影響不具有統計顯著性[6]。岳愛等人使用中國科學院農業政策研究中心和西北大學西北社會經濟發展研究中心于2012年4月開展的公共投資和公共服務調查的數據，采用工具變量和傾向得分匹配法進行實證研究，發現農戶參加新農保后，家庭日常費用支出有較為顯著的增加[7]。有研究得到了不同的結論。于發現社保支出引起社會儲蓄率的下降，抑制投資需求，使資本存量下降，影響經濟增長，政府社會保障支出與產出顯著負相關[8]。王曉霞和孫華臣使用多元回歸模型進行格蘭杰因果關系檢驗，發現社會保障對我國居民消費存在擠出效應，社會保障每增加1%，消費支出下降0.37%[9]。
國外關于社會保障制度對居民消費影響的研究較多，但很多是借助于儲蓄的中間變量考察社會保障制度對消費的影響。費爾德斯坦（Feldstein）利用美國1927-1971年總量時間序列數據，通過對消費函數的分析，估計出美國社會保障計劃導致私人儲蓄降低了30%-50%，發現社會養老保障對居民消費的促進作用十分明顯[10]。格倫（Glenn）等人將預防性儲蓄中的不確定性因素擴展到收入的不確定性、生命長度及醫療支出的不確定性，發現社會保險、政府最低家庭消費保障等因素降低了未來收入及醫療支出的不確定性，有利于減少家庭儲蓄，促進居民消費[11]。也有學者分析養老保障對不同人群的消費和儲蓄決策影響的異質性，蓋維（Gale）指出社會養老保險金對家庭儲蓄的影響因不同家庭資產特征和教育程度的不同而存在差異[12]。但是也有不同的研究結論，菲利普?卡甘（Phillip Cagan） 發現參與養老金計劃會增加儲蓄，抑制消費[13]。萊默爾（Leimer）和萊斯諾依（Lesnoy ）使用1957-1977年美國時間序列數據進行分析，發現社會保障對儲蓄基本沒有產生作用[14]。
上述文獻表明社會保障對居民消費的影響是一個重要的研究命題。但是，關于社會保障制度是否真正促進了消費還存在觀點分歧，大多數文獻持肯定意見，但也有相反的結論。我國新農保的實施是否對農村家庭消費產生了正面的促進作用？主要影響到哪種消費類型？這需要經驗性的實證研究才能給出具體的結論。同時，我們觀察發現，新農保對農村居民消費的影響可能因家庭特征如健康狀況、收入水平、年齡等的不同而存在差異，但學術界對此關注較少，對這一問題的研究可以更好地驗證新農保的政策傳導效果，并提出相應的政策建議。
三、理論依據與現實分析
費爾德斯坦提出擴展的生命周期理論，認為居民社會養老保險體系會影響個體生命周期內的收入流，進而對個體的消費和儲蓄決策產生影響，社會保障對消費和儲蓄的凈影響取決于財富替代效應與引致退休效應之間的權衡[10]。在一個不考慮借貸約束及不確定性的生命周期消費儲蓄模型中，消費、儲蓄和養老金之間存在三種不同的關系。當養老保險繳費和收益相當時，不影響當期消費;如果養老保險收益大于繳費，將會增加消費;當養老保險的收益小于繳費時，消費會下降[15]。上述理論為研究社會養老保險對儲蓄和消費的影響提供了基本分析框架。但是，以之為理論起點，探討新型農村社會養老保險對農村家庭的消費影響，還需要基于現實具體問題具體分析。
關于新農保影響農村家戶消費的作用機理，本文分析如下：當前農民務農收入有了較大幅度的提升，但多數農民消費還是比較謹慎，這是由于農村的社會保障尚不健全，農民對未來收入不確定性以及老年生活比較擔憂，他們把當前的收入進行跨時期的分配，以保障自己年老以后的生活，繼而出現了儲蓄率較高、農村消費動力不足的現象。新農保的實施可以解決農民的后顧之憂，降低農民的老年生活風險，增加消費信心，提高農村居民的消費傾向，增加其當期消費。對于年輕人，新農保相當于儲蓄式的個人賬戶和政府補助的結合，增加了其未來預期收入，增強了其消費信心，促進其即期消費（當然繳費也可能擠占消費）;對60歲以上的參保老年人來說，參保除了增強他們消費傾向外，養老金發放也會直接增強其消費能力。再者，新農保通過財政補貼等方式改善收入分配，縮小城鄉收入差距，從總體上提高了社會邊際消費傾向，產生了擴大內需的效果。
但是，不能因此斷定新農保一定會增加農民的消費。農民對新農保的保障功能的判斷是一個實證性問題，只有在農民認為新農保的保障有效時，才能提升其消費傾向。新農保個人賬戶的繳費也可能會擠出部分的消費。新農保到底是擠出農民的消費還是擠出儲蓄（即增加農民的消費支出）仍有待進一步的實證研究。
四、數據來源和統計性描述
1.數據來源
本文使用數據來源于中國健康與養老追蹤調查（China Health and Retirement Longitudinal Study， CHARLS）于2011年開展的全國基線調查。本次調查覆蓋了150個縣級單位，450個村級單位，約1萬戶家庭中的1.7萬人，收集了一套代表中國45歲及以上中老年人家庭和個人的微觀數據，調查內容包括個人基本信息、家庭結構和經濟支持、健康狀況、體格測量、醫療服務利用和醫療保險、工作、退休和養老金、收入、消費、資產以及社區基本情況等，符合本文分析的需要。
考慮到新農保在農村開展，本文在基線調查的1萬多戶城鄉家庭中，選擇了其中的7700戶農村家庭作為考察對象，經過進一步的數據處理，篩除了一些不適宜的農村家庭（如消費支出和收入為負的家庭），最后真正利用的農戶樣本有6860個。需要說明的是，CHARLS采集的是2011年的數據，當時全國進行新農保試點，有些縣屬于試點地區，有些縣不屬于試點地區。本文選擇6860個農戶樣本，并未特意區分“是否屬于試點區域”，因而，這一樣本既涉及試點地區，也涉及未試點地區。本文著重研究參保行為（是否參保以及參保程度、受益狀況等）對不同特征農村家庭的消費增進效應，因而未專門考察樣本所受的試點政策的影響。
2.數據的統計性描述
CHARLS數據庫關于消費支出的記載分為不同的種類，本文在設置因變量時也區分不同的消費支出類型。為了便于說明問題，本文將采用消費支出的自然對數形式。之所以有不同的消費種類，一是因為不同的消費支出有不同的支出周期，有的支出一般按月進行，因此，按月份來記載這些支出比較合適與方便，如水電費、通訊費等，而有的支出則按年進行記載比較方便，如保健產品、旅游、耐用消費品等;二是可以看出分類記載的消費支出有不同的消費特點，屬于不同的消費層次，如有的消費屬于滿足基本生活需要的消費支出，而有的消費支出則屬于層次較高的滿足享受的消費支出。因此，同時構造、列示和考察不同層次的消費支出對參加新農保的反應，可以更具體地反映新農保對農民消費的影響。
本文研究的內容是新農保對農村家庭（也可以稱為農村家戶或農戶）消費的影響。研究對象的單位是家庭，而家庭中參加新農保的情況又各不相同。有的家庭無人參加新農保，有的家庭至少一人參加了新農保。參加了新農保的家庭又有差異，其中大多數參保家庭是主要受訪者夫妻二人（非城鎮戶口）都參加，但也存在僅一人參加的特殊情況，這是因為主要受訪者的夫妻雙方中有一人去世了。不同的參保情況對家庭消費的影響程度也不相同。表1和表2表明，在2011年的調查數據中，6860戶人家中有1935戶農戶參加了新農保（判定標準是家庭中至少有一人參加新農保），參保的家庭占比為28.21%。在參加了新農保的1935戶家庭中，非城鎮戶口的主要受訪者夫妻二人都參加的農戶有1231戶，占比為63.62%，但也有704戶家庭只有一人參加新農保（主要原因是夫妻一方去世），占比為36.38%。
表2初步表明，在家庭日常支出這一項目上，參保家庭一年的消費支出額大于未參保農戶的消費額：參保農戶家庭一年的總日常生活消費支出的均值為2639.37元，而未參保的農戶家庭一年的日常消費支出均值為2488.81元。但是，影響家庭消費的因素有很多，如人口規模、經濟狀況等。因此，需要更進一步的實證分析才能得出新農保如何影響消費的結論。
五、模型設置、變量和回歸說明
1.模型設置和變量說明
為了考察新農保對農民消費的影響，本研究的基本實證分析模型為：
lnYi=β0+β1newsi+（β2Xi1+…+βj+1Xij）+εi
Yi是因變量，代表農戶一年的家庭消費總額，在后面的分析中該變量將會因不同類型的消費支出而取不同的數值，lnYi表示家庭總消費支出的自然對數形式。
news系列是主要考察的自變量，反映農戶參加新農保的情況。該變量區分的是一家農戶是否參加了新農保，它是一個虛擬變量：至少有一人參加了新農保時，其取值為1，無人參加新農保時，其取值為0;為了考察參保人數對消費的影響程度，后面還會繼續區分家庭中的參保人數來進行回歸分析。
Xi則是一組家庭層面上的外生控制變量，包括家庭人均純收入（對數形式）、家庭人均財富持有量、家庭的人口規模、家庭受訪者的平均年齡、家庭完成初中教育的比例、健康狀況等。農村居民的家庭人均純收入來源劃分為主動性收入和轉移性收入。主動性收入包括農業經營收入、非農業經營收入、工資性收入、財產性收入;轉移性收入包括政府轉移支付和其他家庭成員的轉移支付。農民家庭財富包括家庭擁有的金融資產（數量很少）、固定資產（生產性的設備以及土地）等。農戶家庭規模各不相同，有的家庭人數較多，比如受訪者和子女一起居住，有的較少如只有受訪者夫妻。家庭人口數會影響一個家庭的總消費支出，通常來說，人口數越多消費支出越高，本文要重點控制的一個變量就是家庭的人口數量。
εi是隨機干擾項，表示無法觀測到的影響農戶消費的其他因素，如消費預期和既有的消費模式等。
本文研究的是新農保對農村家庭消費支出的影響，一些控制變量均采用家庭層面的數據，如年齡、教育等。本文將教育這個變量控制為家庭人口中完成初中教育的比例，年齡這個變量控制為家庭人口的平均年齡，即家庭主要受訪者及其配偶的平均年齡。CHARLS數據庫中報告的健康狀況均是個人的數據，要把它轉化為家庭層面的數據，還要做一番處理。本文根據原始的數據記載，將每個人的健康狀況（自評健康狀況）表示為三個不同的健康等級，即差、一般和好，再將一個家庭中不同人的健康狀況綜合考慮，得到了一個評價家庭健康狀況的變量數據。CHARLS數據中主要反映的是家庭中的主要受訪者及其配偶的健康狀況，反映其他家庭成員健康狀況的信息較少。但由于受訪家庭絕大多數都是兩口之家，我們將受訪者及其配偶的健康狀況作為評價家庭健康狀況的主要依據。
2.回歸分析的說明
本文先在整體上考察新農保實施給農民家庭消費帶來的效應（是否增進農戶消費），然后分析家庭特征因素對這種效應的影響，以觀察不同特征的農戶對新農保政策的反應程度。具體而言，是在回歸中逐步加入新農保和家庭特征的交叉項，以研究不同家庭特征的農戶在消費這個項目上所受新農保政策影響的大小。
參加了新農保的家庭，存在參保人數和繳費水平的差異，有些家庭主要受訪者及其配偶都參保，有的只有1人參保，參保者自主選擇的參保檔次和繳費水平也不同。因此，本文考察參保與否、參保人數及繳費水平對家庭消費的影響。
不同年齡段的人可能對新農保有不同的反應。我們認為，相比城鎮居民，農村居民收入水平低，缺乏固定工資收入，邊際消費傾向較高，參保者年齡越大，因參保帶來的保障性預期對其邊際消費傾向的強化效應越明顯。60周歲是領取養老金的分水線，年滿60周歲的參保者可領取養老金，帶來更大的消費增進效應。本文將考察對象劃分為年滿60周歲和未滿60周歲兩類人群，將新農保的待遇水平，即年滿60周歲參保者領取的養老金水平納入模型以考察其對消費的影響。
鑒于農村衣、食等溫飽問題已獲解決，本文考察的消費支出未涉及衣服和食品等項目，而是指郵電通訊支出、水電費、燃料費、交通費、日用品等稍高層次的消費項目。為了區分新農保在不同消費領域的效應，本文也嘗試研究新農保對家庭旅游消費、家居和耐用消費品、美容、汽車消費等較高層次消費支出的影響。
模型（1）是在控制了家庭人口數量、完成初中教育的人口比例、家庭人均純收入的對數、家庭人均財富、婚姻狀況、家庭平均年齡、健康狀況等變量之后，進行OLS回歸以考察參加新農保對消費的影響;模型（2）加入了是否參加新農保（new）這個虛擬變量與健康狀況的交叉乘積后，考察不同健康狀況的家庭對新農保的反應程度;模型（3）、模型（4）是按照家庭參保者人均年齡分段進行的回歸，模型（3）針對參保者平均年齡年滿60周歲的家庭，模型（4）針對參保者平均年齡小于60歲的家庭。
從模型（1）的結果可知，參加新農保的農戶消費支出比未參保的農戶的消費支出增加了約10.2%，在1%的顯著水平下顯著，說明新農保政策的實施顯著增加了農戶的消費支出。其他控制變量對消費影響的方向均符合預期，均在1%的顯著水平下顯著：家庭人均收入越高的農戶消費支出越高;健康狀況好的家庭比健康狀況差的家庭消費支出高7.84%;年齡對消費支出的影響為負，即平均年齡越大的家庭消費支出越低。有點意外的是家庭人均純收入和家庭人均財富對消費的影響程度沒有預期的那么大，這可能和農民收入的低起點有關。
從模型（2）來看，是否參加新農保與健康狀況交叉項的系數為-0.134，健康狀況的系數為0.120，健康狀況差的參保家庭比健康狀況好的參保家庭的消費高出1.4%，健康狀況差的農戶參保對消費的促進效應更明顯。出現這種結果的解釋是，健康狀況差的農戶消費水平低、邊際消費傾向大，較差的健康狀況導致其消費支出更為謹慎，新農保政策的實施正好在一定程度上解決了他們的這種顧慮，使之能更大程度地提升其邊際消費傾向，增加其消費支出。
由模型（3）、模型（4）的回歸結果可知，年齡這一變量在新農保的政策效果中有重要的影響，受訪者及配偶平均年齡在60周歲及以上的家庭因參加新農保而使消費增加了14.0%，受訪者及配偶平均年齡在60周歲以下的家庭其消費因參保增加了12.0%，兩者差額為2.0%，這說明新農保政策對60周歲及以上的農戶消費的影響程度大于60周歲以下的農戶。原因可能有兩點：一是60周歲及以上農民的可支配收入較低，邊際消費傾向更高，消費對新農保的反應程度更大;二是即期收入增加，即60歲及以上的參保者可以領取養老金，直接增強其消費能力。綜合來看，新農保政策具有維系農民持續消費支出的作用，在一定程度上避免了農民在年老時因收入的減少而出現消費水平大幅度降低的現象，保障了農民的生活水平。需要說明的一點是，受訪者及配偶平均年齡在60周歲及以上的家庭的婚姻狀況對消費的影響不再顯著，這可能與60周歲及以上的受訪者喪偶的比較多，單身狀態時消費影響因素較為復雜有關。
2.進一步的分析
表4的結論反映參保人數對家庭消費的影響以及健康狀況這一參數的作用。由模型（5）的分析結果可以看出，只有一人參加新農保的家庭的消費支出比沒有人參加新農保的家庭的消費支出高出12.1%，有兩人參加新農保的家庭的消費支出比沒有人參加新農保的家庭的消費支出高出13.4%，并且均在1%的顯著水平下顯著。有兩人參加新農保的農戶的消費支出比只有一人參加新農保的農戶的消費支出增加了1.3%，這說明家庭參保人數越多，新農保的政策效果越顯著，即對家庭總的消費支出的促進作用就越大。同時，從參保人數與健康狀況的交叉項的系數以及p值可知，新農保政策的消費效應因家庭健康狀況不同而出現差別，這在兩人參加新農保的家庭中表現尤為突出。有兩人參加新農保且健康狀況差的家庭因參加新農保消費增加了13.4%（兩人參保的系數），而有兩人參加新農保且健康狀況好的家庭因參加新農保消費增加了8.2%（兩人參保、健康狀況與兩人參保與健康狀況
的交叉乘積三者系數的加總），差距大且在5%的顯著水平下顯著。但對僅一人參保的農戶而言，其參保消費效應因健康狀況不同而不同的結果未通過顯著性檢驗。
根據相關政策，參保者可自愿選擇繳費檔次。除了參保人數，我們引入繳費水平這一變量，分析其對家庭消費支出的影響。從邏輯上講，參保者繳費多少可能受收入等家庭特征因素影響，即使不考慮這些因素而將其視為外生變量，其帶來的消費效應仍是復雜的，參保者繳費多可增加安全感而提升消費傾向，但過多繳費也可能損害當期消費能力而擠占消費支出。這些因素的綜合效應要具體情況具體分析。表5是就新農保繳費水平對家庭消費支出的影響進行的回歸分析，受限于CHARLS數據狀況，統計范圍限定為參保者為一人的家庭。針對僅一人參保家戶中繳納的保費進行回歸，回歸結果表明繳費水平與家庭消費支出存在正相關關系。年滿60周歲的參保者可以享受新農保待遇，即領取養老金。享受新農保待遇意味著增強了即
期消費能力，對消費支出有促進作用，我們引入反映新農保待遇水平的養老金領取額這一變量，分析其對消費支出的影響。表6是就新農保待遇水平對家庭消費支出的影響進行的回歸分析，統計范圍限定在年滿60周歲參保者的家庭。回歸結果表明，參保者待遇水平與家庭消費支出也存在一定的正相關關系。
表7是區分家庭消費類型（一類是交通通訊等日常消費項目，另一類是旅游等高層次消費）對比分析的結果。模型（8）
分析的為是否參保變量對旅游等高層次消費的影響。由模型（2）和模型（8）對比可知，受新農保實施的影響比較顯著的是郵電通訊、水電費、燃料費、交通費、日用品
等農戶日常消費項目的支出。由模型（8）可知，在家庭旅游等較高層次消費項目上，參加新農保的農戶的支出僅比未參加的農戶高出3.8個百分點，這和模型（2）的結果相差很大，且沒有通過顯著性檢驗，可知新農保對旅游、家具和耐用消費品、美容、汽車等較高層次消費項目的支出影響不顯著。出現這一結果的解釋是，新農保政策是為了保障農民的基本生活，對較高層次的消費尤其是奢侈品消費的支持力度較弱，目前新農保的實施難以起到顯著地提升農民消費結構和消費層次的作用。
七、結論與啟示
本文利用全國層面的微觀數據，以家庭特征為控制變量，對新農保政策實施產生的農戶消費效應進行實證研究。由分析結果可知，新農保可以增強農民對未來生計安全的預期，提升其消費信心，具有激發農村消費潛力、保障民生、擴大內需的政策效應，有利于促進我國經濟的持續增長。具體有以下結論與啟示。
第一，農村家庭中參加新農保的成員越多，越有利于增加整個家庭的消費信心。此外，多繳費在一定程度上也能強化消費者未來生活安全感，促進其消費。因此，在有條件的地區，適當鼓勵農戶全家參保，有積極的消費提升效應。
第二，新農保對家庭健康狀況較差的農戶的消費支出影響更大。健康狀況不佳的農村家庭成員工作機會較少、收入較低，用于醫療的不確定性支出較多，潛在的邊際消費傾向較高，但同時又受到防疾養老等顧慮因素的束縛。新農保的實施可以減少這類家庭對未來生計的不確定性，起到更大的消費促進效應。因此，應通過補貼、幫扶、救濟等手段支持這些農戶參加新農保，穩定其生活預期，增加其消費支出。
第三，相比旅游、汽車等家庭高端消費，農戶的家庭日常消費支出受新農保影響更為明顯，新農保有顯著的保障和改善民生的作用。但是，旅游、耐用消費品、汽車消費等方面的消費增長前景廣闊，除了實行新農保等社會保障政策以解決農民養老的后顧之憂，促進農民增加日常消費外，更根本的擴大內需之路，仍然是促進農民增收，使農民消費由溫飽型向發展型、享受型轉變。
第四，新農保對受訪者及配偶平均年齡為60周歲及以上家庭消費的影響，要比對平均年齡為60周歲以下家庭的影響更顯著，新農保政策在維持中老年農民家庭消費上發揮了一定作用。因此，在一定條件下適當提高基礎養老金發放水平，增加老年參保者及其家庭的即期收入，可以更好地應對老齡化社會消費力量衰退問題的挑戰。
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關鍵詞 養老地產 現狀 融資
一、養老地產的發展背景
（一）養老地產的定義
養老地產是專為老年人打造的符合老年人的生理、心理特點的社區體系，以住宅為基礎，配備醫療、餐飲、養生、娛樂多重服務，全方位地滿足老年人的需要，實現“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所為”的一站式服務。
（二）國內的發展背景
1.養老地產的需求將進入井噴期。隨著老齡化社會日趨嚴重，老年人的養老問題日益受到關注。一是老人數量快速增長。2015年60歲以上老人2.22億，占總人口16.1%，預計2025年突破3億，秒針每跳動3下就新增1位老人。二是空巢、高齡老人增多。空巢老人已超1億，80歲以上老人2400萬，尤以農村老人問題突出。三是老人健康狀況堪憂。70%以上老人患有慢性病，失能半失能老人近4000萬，老年癡呆患者約900萬。四是人口結構失衡，老齡化與少子化交織。我國總和生育率約1.5，低于中等和高收入國家，養老問題已成為眾多“四二一”家庭的隱憂。
隨著經濟的發展，中國居民收入迅速增加，商業性質的養老地產也具備了經濟基礎，中國的城市老年人具備一定的消費能力。據中國社科院老年研究所公布的測算數據顯示，到2030年，中國養老市場的商機有望增至13萬億元。
2.養老機構魚龍混雜，設施、服務不齊全。中國目前主流的養老機構分為兩類：第一類是政府提供的福利性質的養老機構，主要形式為養老院。這類養老院往往“一床難求”，軟硬件服務優秀，設備齊全、服務周到。因為只有老人去世才能有新的老人入住，所以人員流動小，服務范圍窄。第二類是民營的養老機構，規模、服務參差不齊，往往價格相對公立養老院較高。報刊上常常爆出的虐待老人的新聞往往發生于民營養老機構，此類養老機構大多醫護設備人員不足，沒有達到醫養結合。
近年來，養老地產也成為社會化養老的重要模式。成熟的養老地產是以住宅為基礎，輔以醫療、餐飲、娛樂、養生等多重功能的社區。
但是，目前我國的養老地產與成熟形態的養老地產相距甚遠。大多養老地產只是炒作概念，并沒有真正實現養老地產的價值，主要以住宅建筑為主，輔之以少量的配套設施，后續的醫療、養生服務更是少之又少。養老地產本應起到帶動養老產業發展的作用，但是因為自身的粗制濫造，沒有貼合老年人需求而無法延伸帶動供應鏈發展。
二、養老地產融資現狀
房地產業屬于資金密集型行業，資金是限制房地產企業發展的重要因素。國內養老地產融資方式分為內源性融資、外源性融資。內源性融資指開發商通過自己公司內部資金的滾存進行投資；外源性融資包括銀行貸款、發行股票、債券融資、商業基金等。
內源性融資受到開發商自身實力影響極大。這也就給養老地產開發設立了隱形的門檻。目前，養老地產市場上基本形成了“房企系”“保險系”和“央企系”三足鼎立的局面。“房企系”以萬科、綠城、保利地產為代表，目前已有20余家房企涉足養老地產；“保險系”則是以泰康人壽、平安人壽、中國人壽為代表的大型保險公司；另一個重要組成部分則是由大型企業主導的生態老年公寓，其典型代表就是央企。
外源性融資困難。目前養老地產處于初創期，運營模式尚未明朗、政策支持還未明確，并且養老地產投資量大、投資回收期長。大型的資金采取了謹慎態度，而小型資金猶如杯水車薪。養老地產在辦理銀行抵押貸款時常遇到問題，最常見的是劃撥性質用地。雖然劃撥用地可以做抵押，但是難以分割。此外，一些養老地產因為相對于一般地產，投資回收期長、投資量大，不容易獲得貸款，而民間融資成本過高，遠超出養老地產的承受范圍。據中商情報網報道，2016年6月，溫州地區民間借貸平均利率18.84%。近年來，房地產企業利潤率已大幅下滑。據142家上市房企2015年中報顯示，凈利潤率只有約9%。而養老地產更是地產中的新產物，運營模式還在探索階段，盈利狀況不佳。
三、養老地產融資困難解決方法
養老地產融資困難的原因來自三個方面，需要對癥下藥，一一突破才能解決問題。
（一）養老地產自身
養老地產融資困難的根本原因，是自身發展程度不足，不能提供合適的產品和服務，不能創造收益。提高養老地產自身服務能力和水平，尋找到合適的營運模式，既要積極借鑒國外的成功案例，也要進行本土化改造，打造適合中國老年人的養老地產服務。
（二）金融市場
金融市場上的解決辦法，主要是拓展融資渠道、發展多元化融資方式，提倡創新型融資方式。基于我國金融市場的情況，養老地產的融資渠道拓展應該基于市場的發達程度來調整。
處于中低程度發展水平的金融市場下，養老地產應嘗試合作模式、銀團貸款、項目融資等方式。
1.合作模式。兩個及以上的公司通過投入一定的資金、土地、管理等方式入股，通過聯合的方式成立公司，共同完成養老地產的開發運營過程。通過這樣方式可以更好地整合資源，延長供應鏈，也有利于形成專業化分工。
2.銀團貸款。由于養老地產需要的資金量巨大且投資回收期長，一家銀行單獨完成貸款業務需要承擔巨大的風險。由多家銀行成立一個銀團為養老地產完成貸款業務可以有效降低風險。
3.項目融資。BOT模式即建設―經營―轉讓，指政府通過契約授予私營企業以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收費或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。由于BOT項目具有有限追索的特性，BOT項目的債務不計入項目公司股東的資產負債表，這樣，項目公司股東可以為更多項目籌集建設資金。
處于中高程度發展水平的金融市場下，養老地產應大力推行資產證券化的融資方式。
ABS模式：ABS即資產證券化，它是以項目的資產為基礎，以該項資產所能帶來的未來收益流為保證，通過在資本市場上發行證券來募集資金的一種項目融資方式。資產證券化需要一個較發達的資本市場環境，而且信用評級、資信評級等配套機制都有待提高。
（三）第三方服務
1.政府支持與監管。政府應針對養老地產的特點給予政策支持。例如，養老地產投資回收期長、資金量大，導致投資養老地產的企業因為盈利能力差而不能上市融資。政府應給與養老地產開發商在開發、運營、融資上政策優惠和政務服務上的便利。
政府應該完善有關老人權益的立法，切實維護老人權益，呼吁社會關注老人的養老問題。可以借鑒日本介護保險制度，完善養老金制度和老人生活護理標準。
2.中介機構和專業中介機構。我國目前投資銀行和會計師事務所的服務水平已經基本達到要求，但是，其他中介機構的服務水平尚不能滿足養老地產這一新型地產的開發、運營、融資的需要，特別是資信調查評估服務、專業擔保服務、管理咨詢服務。這些專業中介機構在國內發展相對滯后，但這些中介機構應該認識到養老地產的廣闊需求和光明未來，積極組織人員學習養老地產專業知識。
（作者單位為南京師范大學商學院）
參考文獻
[1] 鄒慶紅.養老地產投資機會與風險探討[J].行政事業資產與財務，2013（04）：7-9.
（一）社會保障體制改革的一般思路。
完善社會保障制度在“十五”計劃中單獨列項，表明未來5年中國建立獨立于企業事業單位之外社會保障體系的步伐將比原來預期更快一些。正在建立的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。其核心是社會保險，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等各項制度。
社會保障的制度選擇是一個很大的題目，國內學術界在這方面有不同的觀點，概括起來主要有三種看法：一種是主張實行完全現收現付的社會統籌制度；另一種是主張實行徹底的個人賬戶積累制度；第三種是主張實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度。國內學術界對第一種主張的批評是它難以應對人口老齡化的危機；對第二種主張的批評是其缺乏社會共濟；對第三種主張贊同的較多，這種混合模式在理論上既要保存現收現付制養老金的代際轉移、收入再分配的功能，又要發揮完全積累制培養個人責任心，提高繳費積極性以及提高儲蓄率等作用；同時還可以克服現收現付制無法應對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點。因此這是一種比較理想的模式，目前很多國家的社會保障制度都在朝這個方向改革，我國也最終選擇了這種社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制模式。
建立穩定可靠的籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心環節。籌集社會保障資金的方式主要有兩種類型：一是建立個人儲蓄賬戶；二是征收社會保障稅。前者實際上是一種強制性儲蓄；后者常見于實行政府提供保障模式的國家，其特點是：社會保障稅由專門的管理機構（如稅務機關）負責征收和管理，其收支一般納入國家預算，實行“專稅專用”，超支部分由財政撥款補足。從當今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其特有的規范和效率贏得了世界上大多數國家的青睞。經過慎重研究，我國擬將開征社會保障稅以取代目前的收費辦法。
（二）社會保障稅稅制要素的設想。
根據社會保障體制改革的一般思路，我國社會保障的籌資方式是以社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制模式為基礎開征社會保障稅。關于建立社會保障稅稅制的設想，有眾多不同的觀點，但經過爭論之后逐漸形成了一些主流觀點：（1）社會保障稅的覆蓋面，即納稅人的確定。社會保障的理想覆蓋范圍即理想的納稅人應當是全體社會成員，不應分城市和農村，不應分部門和行業，也不分企事業單位的所有制性質。然而，我國當前的基本國情決定了農民作為社會保障稅的納稅義務人顯然不現實；國家公務員的性質決定了其社會保障與其他從業人員有明顯的差異，也暫不宜作為社會保障稅的納稅義務人。所以，社會保障稅的納稅人在現階段應定位在包括城鎮所有企業、事業單位的職工和個體工商戶等。（2）社會保障稅稅基的確定。社會保障稅應由企事業單位和職工個人共同繳納，企事業單位按支付給職工的工資總額計征，職工個人則按其從企事業單位取得的工資收入計征，個體工商戶原則上可按企事業單位及其職工個人繳納的平均水平核定征收。（3）社會保障稅的稅目和稅率的確定。可以先設養老保險、失業保險、醫療保險這三個項目，以后視情況再增加其他必需的稅目。社會保障稅按比例稅率計征，可由國家規定彈性幅度比例稅率，各省（市、區）按照當地經濟發展水平、職工收入狀況等，在規定的幅度內具體確定稅率。如養老保險的綜合稅率可在25％——30％之間確定，個人負擔部分可在5％——10％之間確定。（4）社會保障稅的征收和運營管理。我國省級統籌的社會保障體系，決定了社會保障稅至少在當前只能作為地方稅稅種，地稅部門負責依率征收，同時向社會保障業務運營機構提供投保人納稅清單，以便于登記統籌賬戶和個人賬戶；社會保障業務運營部門主要負責基金日常經營管理和業務服務工作；財政部門負責編制社會保障預算，監督保障基金的運營使用。
二、社會保障費改稅前景預測
（一）社會保障費改稅將帶來的積極變化。
1.社保基金的征繳率明顯提高。過去社會保障資金由不同部門分別征收，缺乏資金籌集的強制性，且征繳制度、政策、標準不統一，征收方法多樣，征收效果也不理想。以安徽省為例，1995——1997年，由安徽省勞動部門采用差額繳撥方式征收基本養老保險費，征繳率僅為87％、84％和78％。從1998年8月起，安徽省將基本養老保險費劃歸地稅機關征收，由于征收剛性的加強，社保基金征繳率明顯提高，1999年征收養老保險費30.2億元，征繳率達95％，2000年上半年征收17億元，征繳率達95％以上。同安徽省一樣，全國各地凡由地稅機關征收社保基金的省市，均有較高的征繳率，如武漢市是全國較早（1995年3月）將養老保險費納入地稅機關征收的地區，從1995年至2000年，其平均征繳率超過94％，明顯高于其他未將養老保險費納入地稅機關征收的地區。
當前由地稅機關征收社會保障費僅是開征社會保障稅的一種準備，其實質仍然停留在“代征”的性質上，因此從以上數據還不能完全推測開征社會保障稅后的征繳率情況。但毫無疑問的是，開征社會保障稅后，地稅機關征收社保基金的征收主體地位更明確，執法剛性更強，社保基金征繳率將超過當前“代征”社保費的情形。
2.社保基金的征收成本明顯降低。開征社會保障稅可以利用現有稅務機構和人力、物力進行征管，不必另外組建征收隊伍，將大大降低征收成本，提高社保基金的籌資效率。一是社會保障稅的征繳范圍、計稅依據等與企業所得稅、個人所得稅等稅收有較一致的方面，且稅務機關對納稅人的生產經營情況有較深入的了解，除必要的票據印制和管理費用等成本外，可以大大削減人力、物力支出；二是稅務機關有著嚴格的管理機制和較為完善和征管手段、方式、方法，便于規模化、集約化管理，而規模越大、集約化越高則相對成本越低，這是一條基本的成本管理法則。從當前地稅機關征收社會保障費的征收成本來看，一方面可與過去社保部門的征收成本對比，另一方面也可推測將來開征社會保障稅的征收成本。1999年，安徽省地稅機關養老保險費征收成本大約在1500萬元左右，而過去勞動部門從當年征收的養老保險費中按3％的比例提取管理費大約為6000萬元，僅此一項，征收成本降低4500萬元左右。可以預見的是，開征社會保障稅全國范圍降低的征收成本每年應該以數十億元計。
3.社會保障稅將成為經濟體制改革和經濟結構調整的制度保證。當前政府所采取的社會保障臨時性措施尚構不成一種制度保證。據有關部門統計，1998年全國下崗職工已達1070萬人，其中600萬人需再就業，加上登記失業人數620萬人，共有1220萬人沒有工作。對于如何維持這些人的生活和解決再就業，中國政府采取了有力的臨時性措施，一是按企業、社會、財政各承擔1／3的原則籌集資金，以國有企業為依托成立了下崗職工的“再就業服務中心”，來解決下崗職工的生活和再就業困難；二是當企業解決不了退休人員生活保障的時候，由政府來擔任“最后出場人”。1998年以來，中央財政每年拿出100多億元，用來保證下崗職工按時領到基本生活費，退休人員按時、足額領到養老金。國內許多學者對這種臨時性措施持懷疑態度。其一，如果總是把失業問題放在企業的“再就業服務中心”，不僅國有企業的負擔減不下來，勞動力的可流動性也無法解決，況且目前政府所拿出的資金，也就能支撐每年100多萬人的保險金發放，再涌入大量下崗職工恐怕難以承受；其二，我們現在的養老措施說是一種“社會保障”，但大多數還是以企業為載體，缺乏社會共濟的養老機制。
社會保障稅將成為經濟體制改革和經濟結構調整的制度保證。首先，社會保障稅的最大特點是社會化，它將“企業人，，轉化成”社會人“，將職工保障責任由企業轉向社會保障體系。所謂”社會保障“就是改變小團體保障，對于中國來說就是改變企業保障，保障體系只有獨立于企業之外，才可能具有社會共濟的性質。對國有經濟實施戰略性調整，所有制結構、產業結構和企業結構調整必須與勞動力結構調整相伴而行。社會保障的”社會化“調整的是國有企業與職工的關系，實質上也就是一種勞動力結構的調整。其次，社會保障稅在經濟上的可持續性，不僅僅是為了處理短期的支付危機，而且從制度設計上為解決經濟體制改革和經濟結構調整的長期資金平衡問題提供了保證。
4.社會保障稅作為社會經濟生活的利好消息將刺激消費需求。社會保障基金的征收形式，由收費改為征稅，不僅僅是簡單的形式轉移，對整個社會經濟生活都是一個巨大的利好消息。人們的消費需求有著天然的層次性，安全需要是最低層次的需要，如果這個層次的需要得不到滿足，其他需求只能是奢談。現在我國的個人存款高達7萬億元，人們緊守個人存款這道“最后防線”不松，原因就在于此。解開需求不足這個結，關鍵是給消費者一種安全感。經濟低迷、機構改革、下崗分流，許多人對預期收入心中沒底；同時，個人預期支出明顯增加，醫療費、保險、住房、教育等都得切實考慮。建立強有力的社會保障體系，營造一個良好的消費環境，不用“揚鞭”，居民存款自會“出籠”。消費是刺激經濟增長的三大動力之一，而且是最終動力，消費增長了，何愁經濟不隨之增長。這種增長是一種生態增長，是以社會福利提高為基礎的增長，而非那種人為的以巨大的投資浪費為代價的增長。
（二）社會保障費改稅可能會出現的問題。
1.社會保障基金的財務危機日漸顯現。
（1）龐大的隱性債務和轉制成本。權威觀點認為，隱性債務與轉制成本是兩個不同的概念。前者指現收現付制下參保人員所積累的全部養老金權益，后者指根據特定轉軌目標在當期必須支付的那部分已顯性化的隱性債務，即“空賬”。這兩個數字究竟有多大？各種估計之間相差較遠。國務院發展研究中心的研究報告顯示，如果想把現有的個人賬戶做“實”，彌補現收現付制下對“老人”、“中人”的歷史欠賬，至少需2萬億元資金；轉制成本雖然是分年度支付的，但最高年份的支付額也將達3000億元。龐大的隱性債務和轉制成本將使我國社會保障基金的財務狀況呈現出“先天不足”。
（2）就業高峰和人口老齡化。“十五”期間我國新增勞動力500萬到600萬人，新生勞動力供給總量將升到4650萬人的峰值。與此同時，我國農業剩余勞動力已達1.5億人以上，“十五”期間需轉移農村剩余勞動力4000萬人。就業高峰的到來，使勞動力的供給與需求不可避免地出現矛盾，城鎮實際失業率將維持在一個較高的水平，“十五”規劃要把城鎮登記失業率控制在5％以內，而未來十年中國的城鎮失業率實際可能保持在10％左右。就業高峰所帶來的高失業率，將使失業保險資金的支付面臨較大的壓力。
由于實行獨生子女政策，我國人口的老齡化過程迅速加快。據預測，2005年我國60歲以上人口將占全部人口的10.5％，至2050年我國60歲以上人口占全部人口的比例將上升到28％。同時，企業離退休職工的人均壽命（通常指職工離退休至死亡之間的平均壽命）將由現在的10年延長到15——20年。人口老齡化趨勢的加劇，使我們不得不面臨1個勞動者養活6個老人的局面，社會養老資金的支付同樣面臨沉重的壓力。可以說，人口老齡化是影響社會保障基金財務危機的主要因素。
（3）逐年加大的資金收支缺口。繳費人數將呈逐年下降的趨勢。一是由于技術進步的加快，造成“機器排擠工人”，用工人數逐年下降，繳費人數隨之下降；二是企業改制、破產、經濟效益下滑成為繳費人數下降的一個重要因素；三是私營企業和個體工商戶以及自由職業者參保積極性不高，社會保險的擴面工作進展緩慢。
資金支出將急劇增加。隨著離退休人員的日益增多和離退休費標準逐步提高，社會保障資金支出將越來越大，據預測，到2020年，我國離退休人員將超過7000萬人，養老費用支出將超過8000億元。
2.偏高的初始保障水平將使社會保障制度的運行騎虎難下。劍橋大學管理學院學術主任查爾德教授認為，在建立社會保障體制時一定要注意設計一個花費不是太高的體系。在確定社會保障水平的基線時，一定要謹慎，因為社會保障有一個重要特點，就是某些措施一旦出臺，基線一旦確立，那就只會上升難于下降。令人遺憾的是，從目前的既成事實和設計思路來看，我國的初始保障基線偏高，不僅不符合我國目前的經濟發展水平，而且將使日后社會保障制度的運行騎虎難下。這個問題突出表現在以下兩個方面：
一是社會保險的繳費率偏高。我國社會保險（包括養老、失業、醫療、工傷、生育保險）的繳費率各地略有差別，但一般均已達到40％左右，據調查，武漢市的綜合繳費率為42％。如果再加上住房公積金，繳費率將接近50％，這一繳費水平已超過世界發達國家社會保險的繳費率（世界上社會保險繳費率最高的是瑞典，為42.9％）。如此高的費率加重了企業和個人的負擔，特別是企業不堪重負。我國現在的社會保險費率是今后社會保障稅稅率的基礎，現在初始費率偏高，今后初始稅率降下來就會較困難。
二是工資替代率水平偏高。美國、瑞士、德國三國的退休金工資替代率分別為44％、37％、49％，而我國的養老金工資替代率平均水平在80％左右，有些地區甚至高達100％以上。我國的經濟發展水平遠遠落后于美國、瑞士、德國，而社會保障負擔水平卻遠遠高于這幾個國家，這無疑是不合理的。問題是，社會保障稅開征以后，我們也很難改變工資替代率水平偏高的這種初始狀況，因為福利分配有慣性，人們一旦從政府那里享受到利益，如果政府試圖削減這一利益分配，就會遭到受益者的反對。如此，在未來一定的時間里，政府不得不以較高的福利分配成本來維持社會的穩定。
3.社會保障制度的固態化和低覆蓋，將嚴重阻礙我國的經濟體制改革。社會保障的固態化是指政府及國有企事業單位職工的社會保障，不能隨著受保障主體的流動而流動，受保障主體只有在政府及國有企事業單位就業，才能享有失業、醫療、退休這三大保障，一旦離開政府及國有企事業單位而到非國有企業就業，這三大保障就沒有了，保障基金不能隨著人走而流動。社會保障在未來一定時期的固態化，不利于人才的流動和優化配置，這與市場經濟的要求是背道而馳的，將嚴重阻礙我國以建立社會主義市場經濟為目標的經濟體制改革。
社會保障的覆蓋面已經包含了城鎮國有、集體、涉外企業，我們正致力于將城鎮私營企業及自由職業者納入社會保障體系。即便如此，社會保障依然表現為嚴重的低覆蓋性，這種低覆蓋性主要體現在兩個方面。一是社會保障不覆蓋國家公務員。二是農村社會保障體系缺位。
4.社會保障資金的征集困難重重。
（1）工資收入管理的不規范，使社會保障資金的收繳嚴重失真。資料顯示，作為職工繳費基數的繳費工資與其實際工資相差較大，如1999年廣東省企業養老保險的繳費工資僅占實際工資總額的70％；世界銀行1995年調查發現，中國城鎮職工1994年的養老金實際繳費率為13％，而當年名義繳費率為23.5％，高于國際上大約20％的平均水平。據我們調查，2000年，湖北省枝江市人均月繳費工資為313元，沙洋縣人均月繳費工資為300元，均大大低于人均月實際工資。繳費工資的失真，意味著稅基的失真，開征社會保障稅后的稅基核實問題，將是社會保障資金征集的困難之一。
（2）社會保障登記與稅務登記的不統一，使社會保障稅的納稅人界定不清。我國社會保障資金的征收主體將沿著“社會保障部門收費——稅務部門收費——稅務部門征稅”這樣一條軌跡更替，在征收主體更替過程中，由于社會保障登記與稅務登記的不統一，容易出現納稅人的流失。
（3）社會保障費拖欠現象日趨嚴重。由于經濟效益下滑等因素，全國社會保障費欠費情況相當嚴重，1998年全國企業欠繳318億元，1999年欠繳388億元，2000年欠繳超過400億元。安徽省2001年各企業共欠基本養老保險費72708萬元，其中欠50萬元以上的419家，欠500萬元以上的16家，欠費企業中，國有企業占了大頭。社會保障費沒有征收，就沒有管理，更談不上使用，而社會保障費拖欠現象的日趨嚴重，使社會保障費（稅）的征收越發艱難。
5.社會保障資金難以保值增值。社會保障本質上應是一種未來保障，社會保障資金只有保值增值才能符合社會保障本質。由于大部分地方特別是老工業基地，當期負擔較重，當月征收的社會保障資金還不足以保證支出，根本沒有資金積累，談不上保值增值；一些地方雖有部分資金的滾動積累，可這些為數不多的資金結余，按現行規定只能用于購買債券或存入銀行，增值十分有限。有人批評目前我國社會保值基金投資渠道狹窄，僅限于國債和存款，過于強調資金的安全性，而忽視了資金的贏利性。但從國際經驗來看，社會保障基金的投資必須同時兼顧安全性、贏利性和流動性，絕不可顧此失彼，而基于社會保障基金的特性，對資金的安全要求更高。的確，社會保障基金入市是資本市場發展和社會保障基金保值增值的共同需要，但必須選擇一個適當的、成熟的時機，目前諸多方面的因素表明，現在社會保障基金入市的時機尚不成熟。
三、社會保障費改稅的相關策略
（一）積極避免社會保障基金財務危機的發生。
1.減持國有股。目前理論界和管理層均已就此觀點達成共識，爭論的焦點在于國有股減持的規模、方案和具體步驟。目前我國深滬兩地上市公司總股本約3739億股，其中國有股約2240億股，占總股本的60％左右。如果我們每年能拿出一部分國有股在股票市場高漲時賣出，則可套現一大筆資金，用于補充社保基金。目前很多人擔心的是國有股減持會對股市行情造成難以承受的壓力，這種擔心是沒有必要的。首先，國有股減持僅僅是補充社保基金的多種途徑之一，而且在開始的幾年，我們完全可以控制國有股減持的數量，等資本市場規模擴大、市場承受能力增強后，再逐步增加減持的數量；其次，政府可以規定將國有股減持的所得大部分轉為社保基金，再逐步放寬社保基金入市的限制，這樣從股市套現的資金將重新回流到股市。因此只要我們政策操作得當，完全可以將國有股減持對股市的不利影響降低到最低限度，與此同時，社保基金的實力則會不斷壯大。
2.變現部分國有資產。根據財政部統計，1999年我國全部國有資產總量為90964.2億元，其中經營性國有資產總額為66748.4億元，總量顯然十分可觀。因此我們可考慮變現或劃撥部分國有資產來消化轉制成本，補充社保基金。
3.調整國家財政支出結構。該方法操作簡單，但由于我國長期實行赤字財政，財政平衡壓力很大。因此，這種方式只能作為轉制成本消化的補充方式，而不能作為主要方式。在具體操作方面，我們可考慮對每年新增財政收入統一切塊，如10％，永久性地納入社保基金。
4.發行特種長期國債。這種債券期限可定長一些，以便能將債務負擔分散在今后二三十年中，避免對政府造成太集中的贖回壓力。但須注意的是，這種特種國債的年發行數量及期限必須經過權威機構的嚴密測算，即要考慮養老金欠賬的多少，又要考慮政府未來的償還能力。
5.征收特種稅，將稅收所得用于消化部分轉制成本，補充社保基金。政府可考慮征收遺產稅、奢侈消費稅（娛樂、美容等），以及從已征收的個人所得稅、利息稅等稅收劃出一定比例，用于補充社保基金。
6.通過發行福利彩票籌集資金來消化部分轉制成本，補充社保基金。福利彩票具有強大的社會集資功能。1994年以來，全國福利彩票共發行銷售343億元，籌集福利資金101億元。因此，通過發行福利彩票來籌資金，只要運作得當，也完全可以成為消化轉制成本的一種方式。
（二）適度降低初始保障基線。
1.適度降低社會保險繳費率。繳費率的高低一般是由社會保障的覆蓋范圍和收益大小決定的，而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個國家的生產力發展水平。可以考慮的是，將現行的社會保險繳費率適當降低，如由40％左右下調到35％左右，這樣，社會保障稅剛開征時，稅率就可定得低一些，然后隨著社會保障項目的拓寬，逐步提高稅率。需要注意的是，在適度降低社會保險繳費率的同時，必須要適度擴大社會保障的覆蓋面。因為單純降低繳費率會打破社會保障基金供給與基金支付的理論平衡，在基金支付量不變的情況下，我們必須嘗試通過擴大基金覆蓋面來維持平衡，如將逐步涌進城市的青年農民納入征稅范疇，推進城市化進程。否則，政府將面臨社會保障基金的支付危機，作為基金償付的最后擔保人，甚至還將面臨嚴峻的政治風險。
2.適度降低工資替代率水平。根據我國經濟發展水平和社會保障“激勵與保護相統一”的原則，應將養老金工資替代率水平由當前的90％左右降低到繳費工資的60％左右。隨著我國經濟發展水平的提高，再逐步把已經降低的工資替代率水平提高起來，這是完全符合福利分配的規律的。
（三）建立流動性和廣覆蓋的社會保障制度。
1.增強社會保障的流動性。人才的流動和優化配置，是市場經濟的必然要求。流動性的增強，意味著保障主體不管是在政府及國有企事業單位就業，還是在非國有企業就業，均享有失業、醫療、退休等社會保障，即受保障主體始終與保障基金緊密聯結在一起，保障基金隨著受保障主體流動而流動。這就要求社會保障號、信用號、身份證號三號合一，否則就難以從制度上和技術上建立流動性很強的社會保障。
2.增強社會保障的廣覆蓋性。一要將國家公務員作為社會保障稅的納稅人。既讓國家公務員拿出工資的一部分，為社會互濟增添力量，又讓國家公務員在機構改革、人事制度改革中能夠承受待崗、失業和養老的風險。同時，廣覆蓋與流動性是相互作用、相互影響的，沒有廣覆蓋，流動性的鏈條就會中斷；沒有流動性，廣覆蓋就難以充分發揮活力。二要建立農村社會保障體系。根據我國農村幅員廣闊、地區差異很大的實際，短期內讓全國農民普遍參加進來是不可能的，農村社會保障體系必須是多元化的，除探索農村社會化養老保障制度以外，還可建立承包土地轉讓制度、儲蓄互助會等多種形式，同時充實農村五保戶供養的資金來源，使農村五保制度真正做到名實相符。
（四）夯實社會保障資金的征管基礎。
一要加大清理、催繳拖欠社會保障費的力度。欠費問題是長期困擾社會保障資金征集的一個大問題，我們要充分利用稅務部門征繳手段強硬、征收渠道通暢、網絡系統健全等優勢，進一步增強社會保險籌資的強制性。對于欠費數量大、欠費時間長的典型企業，采取新聞曝光等多種形式，并適當采用稅收保全與強制執行措施，力求將欠費降低到最低限度，為社會保障“費改稅”打下良好基礎。
二要核實稅基。核實企業職工的繳費工資，減少繳費工資與實際工資之間的差距、名義繳費率與實際繳費率之間的差距；核實非企業職工如個體經營者的經營利潤和雇工人數，杜絕私營、個體經營者瞞報、少報經營利潤和雇工人數的現象。
三要搞好稅源監控。加強稅務登記管理與社會保障登記管理的統一性，做好按人監控的繳費記錄；提高稅源監控的技術手段，通過綜合稽查，從整體上改善稅源監控效果。例如，社會保障稅稅基與企業所得稅和個人所得稅稅基互補，納稅人為少繳社保稅有可能少報職工人數，為少繳企業所得稅又必須多報職工人數以擴大扣除額。如果利用社保稅與企業所得稅的鉗制性，把二者綜合起來進行稽核監控，必然會取得良好效果。
【關鍵詞】：國有企業贏利虧損銀行壞帳政府職能國民利益
——八年來，贏利的非金融類國有企業贏利額近五萬億之巨，超過1999-2001年三年合計的國家財政總收入，卻根本沒有上交過國家財政作為國民的公共開支。
——八年來，國有虧損企業虧損額一萬多近兩萬億元，相當于1997和1998兩年合計的國家財政總收入。
——多年來，國有商業銀行為國有企業轉制承擔巨大代價形成巨額不良貸款，需要3萬億元人民幣（3600多億美元）才能幫助銀行全面紓困。
不可否認的是，我國財政收入主要來源于國有企業，從經濟恢復時期到“五五”時期（1950-1980年）合計，國有企業利潤上交國家財政占國家財政收入的一半；被譽為改革開放元年的1978年，國有企業利潤上交國家財政571.99億元，占國家財政收入的50.5%。但到了1985年，國有企業利潤上交國家財政下降為43.75億元，只占國家財政收入的2.2%，反而需要國家財政補貼企業虧損507.02億。1993年，國家財政補貼國有企業虧損411.29億，國有企業利潤上交國家財政僅49.49億，僅占4349億國家財政收入比例1.2%。從1994年起，國有企業就同非國有企業一樣只繳納稅金，再沒有將利潤上交給國家財政。
近年來，隨著國有企業改革的不斷深入，國有企業資產中涉及數額巨大的虧損項目核銷以剝離包袱，不斷“做大做強”并強化壟斷地位等，利潤不增加。本文以1998-2005年八年來的相關資料和數據分析：
一、國有企業的利潤、虧損與財政補貼
2005年國有企業利潤總額9047億元（國有企業利潤總額為贏利企業贏利額減虧損企業虧損額，而且不包括金融類國有企業，下同），同比增長25%，再創歷史新高。其中中央企業就占6413億，占國有企業利潤總額的七成以上，而且大部分是壟斷性企業。以中國石油為例，繼2004年利潤總額1100多億元后，2005年利潤總額達1756億元，占中央企業實現利潤總和的27%，其上市公司以1333.6億元凈利潤，成為亞洲最賺錢的公司。地方國有企業實現利潤總額2634億元，同比增長20%。2006年上半年中央企業實現利潤3516.5億元，增長16%。
2003年4月國務院國有資產監督管理委員會成立以來，國有企業不斷要“保值增值”和“做大做強”，利潤不斷攀升，2003年實現利潤總額5000億元，2004年實現利潤總額7368.8億元。從1998-2005這八年，國有企業的利潤總額合計3萬多億元。如果分開算，則這八年來，虧損企業虧損額一萬多億近兩萬億元（相當于1997和1998兩年合計的國家財政總收入），贏利企業贏利額就近五萬億元（超過1999-2001年三年合計的國家財政總收入）（表1）。
表1、全國國有企業贏利虧損狀況（單位：億元）
年份企業戶數（萬戶）贏利企業贏利額虧損企業虧損額利潤總額
199823.83280.23066.5213.7
199921.73290.72144.91145.8
200019.14679.81846.02833.8
200117.44804.71993.62811.2
200215.95588.81802.53786.3
200314.67589.12819.84769.4
200413.610429.43060.67368.8
20052.9747310269047.0
合計----47135.717759.931976
說明：1、1998-2004年的數據來源于《中國財政年鑒2005》。
2、2005年的數據為國家統計局網站公布的資料，其中贏利企業贏利額和虧損企業虧損額并非是全部國有企業，只是2.9萬戶國有及國有控股工業企業；而9047.0億元利潤總額是全部國有企業。
3、加上其它非金融國有贏利企業的贏利額，則可推算出八年來全國國有贏利企業贏利額將達五萬億元。
對于國有企業近年利潤大增，根本原因就是能源資源價格的持續高漲和對市場的高度壟斷。2004年國有贏利企業贏利額10429.4億元中，僅6家國家壟斷的石油石化和電信行業就占贏利額的70%。去年僅汽油漲價一項，消費者就多掏了427億元給中石油，占其全年利潤的近1／3，如果加上柴油、航空煤油和天然氣，那么中國石油1333.6億利潤中有近600億元是下游企業和老百姓貢獻的[1]。中石化和中石油兩大巨頭擁有國內原油90%的開采權，集開采、進口、加工、批發、零售于一身，是承擔著“政策”并給予行業壟斷特權的企業，擁有絕對的壟斷地位。
國資委李榮融主任在論證石油、電信、電力等國企“幾乎沒有壟斷”時，有一段著名的話：“國有企業搞了半天，它是國家的，它是人民的。所以，它所獲得的盈利都是為人民謀利益的”。然而，這八年來，國有贏利企業的利潤就近五萬億元，相當于1999-2001年三年合計的國家財政總收入，卻沒有上交國家財政來為人民謀利益。反而，這八年來，國家財政支出主要用于國有企業的增撥企業流動資金、挖潛改造資金和三項費用、填補企業虧損補貼合計就達一萬億元（表2）。
表2、國家財政用于企業的支出（單位：億元）
年份增撥企業流動資金挖潛改造資金和三項費用企業虧損補貼小計
199842.36641.18333.491017.03
199956.41766.05290.031112.49
200071.06865.24278.781215.08
200122.71991.56300.041314.31
200218.97968.38259.601246.95
200311.951092.99226.381331.32
200412.441243.94217.931474.31
合計235.96569.341906.258711.49
資料來源：《中國財政年鑒2005》P337、P342
說明：1、2005年沒有具體數據資料，但不會低于2003年的幅度，則合計就達到一萬億元。
2、挖潛改造資金和三項費用也有用于非國有企業，其它兩項全部用于國有企業。
二、國有商業銀行為國有企業轉制承擔巨大代價
鐘偉（2004）分析出：國有企業運用廉價資金，給中國銀行體系帶來的損失每年在1500－1700億之間。這還不包括本應由市場定價，但卻被作為國債建設項目配套資金而占用的銀行資金的損失部分。合計存款人損失和銀行損失兩項，資金定價和配置的非市場化至少帶來了每年2000億左右的直接損失。
隨著轉軌過程中的國有企業的效益不斷下滑，導致銀行的大量貸款沉淀形成巨不良貸款，但由于社會保障機制尚不健全及相關政策，國有企業不能大面積破產，國有商業銀行還得承擔著大量政策性或準政策性業務，繼續維持企業生存。1994年為例，四大國有銀行當年的貸款總額為四萬億元，其中70%以上貸給了國有企業，即銀行向國有企業的貸款額為2萬8千億元。[2]
國有銀行的貸款對象一向有以所有制性質劃分的傳統，國有銀行貸款給有國家及政府背景的國有企業覺得較為“安全”，而且以非國有為主的企業大多為中小企業，難以形成放貸的“規模經濟”效果，再加上近年來隨著國有企業的贏利能力加強，國有銀行也實行商業化改革，建立起以利潤指標為核心的多目標考核制度，其貸款對象則重點以國有企業特別是（壟斷）贏利企業為主。以短期貸款為例，2001-2004年國有獨資企業短期貸款在占國家銀行短期貸款總額比例平均為73%（表3）。國有銀行對國有企業貸款的傾斜在此可見一斑。
表3、國家銀行對國有企業短期貸款及比例
項目20002001200220032004
國家銀行短期貸款總額49242.143679.845800.6747987.4646164
其中國有企業短期貸款合計34041.833911.534673.5334746.0732691.41
(1)工業貸款15657.715763.216745.3817639.0717400.71
(2)商業貸款16958.516463.515760.1215168.8314079.9
(3)建筑業貸款1425.61684.82168.031938.171210.8
國有企業貸款占短期貸款比例69.1%77.6%75.7%72.4%70.8%
說明：1、資料來源：《中國金融年鑒2005》（國家銀行人民幣收支情況表）。
2、根據林毅夫（2003）的研究，年鑒對短期貸款進行詳細分類，包括工業貸款、商業貸款、建筑業貸款、農業貸款、鄉鎮企業貸款、私營企業及個體貸款、三資企業貸款和其它短期貸款八項。認為前三項之和即工業貸款、商業貸款、建筑業貸款合計基本上可以代表“國有獨資企業貸款”。
2000年之前，國有商業銀行不良貸款情況被視為機密，從未對外披露。但事實上，被稱為中國經濟體制改革成本的國有銀行不良資產，在上世紀末已形成了一個驚人數字——1999年不良貸款余額高達25027.47億元，因而在1999年為啟動國有銀行商業化改革鋪路，成立四大資產管理公司，并且剝離14291億的四大銀行的不良資產；2003年一次性注資450億美元外匯儲備給國有銀行，年底在對中、建兩行注資進行股份制改造時，核銷了建行569億元、中行1400億元損失類貸款；2004年將建行1289億元、中行1498億元的可疑類不良貸款以50%的價格剝離給信達資產管理公司；2005年5月中旬工商銀行2460億元損失類不良貸款被等值剝離給華融資產管理公司；2005年6月工商銀行4590億元可疑類貸款按地區分為35個資產包，出售給四大資產管理公司（施華強，2005）。這樣，陸續通過注資、核銷和剝離的資產合計近3萬億元。
然而，四大資產管理公司承擔處置銀行剝離的巨額不良資產的責任，具有濃厚的政策性背景，對于國家財政或國有資產來說，始終還是“左袋轉右袋”，正如以往建立股市主要為解決國有企業困境一樣，結果卻還未達到初衷目的。
2005年的審計報告更暴露出處置不良資產存在的問題，其中包括違規剝離和違規收購不良資產、違規挪用資產處置回收資金為職工謀利或公款私存，造成回收資金損失等。這次對四大資產管理公司的抽查審計中，抽查資產5544億元，共查出各類違規、管理不規范問題和案件線索資金715.49億元，占抽查資金的13%。[3]根據各資產管理公司公布的資料計算，四大資產管理公司已承接的不良貸款共11806億元，根據中國銀監會公布的數據，至2006年一季度末已處置不良資產8663.4億元，現金回收率20.46%，回收現金僅1766億元，資產（包括非現金資產）回收率24.2%（表4），那么，不良資產損失則是6567億元。如果按已承接的11806億元不良貸款計，則只能回收現金2400多億，資產損失則是近9000多億；如果按不良貸款余額25027.47億元計，則只能回收5000多億，資產損失將近20000億元。
表4：金融資產管理公司資產處置情況表（單位：億元）
資產處置情況2004年末2005年末2006年一季度末
累計處置6750.68397.58663.4
其中：現金回收137017661805.6
階段處置進度53.96%66.74%68.61%
資產回收率25.48%24.58%24.20%
現金回收率20.29%21.03%20.84%
說明：1.累計處置指至報告期末經過處置累計回收的現金、非現金和形成的損失的總額。
2.階段處置進度指累計處置總額占購入貸款原值的比率。
3.資產回收率指回收的現金及非現金占累計處置總額的比率。
4.現金回收率指回收現金占累計處置總額的比率。
資料來源：中國銀行業監督委員會網站2006-04-24。
/mod_cn00/jsp/cn002013.jsp?itemid=9&type=1
根據中國社會科學院金融研究所研究員施華強的研究結果表明，如果從剔除政策性剝離因素和分類方法等影響后的不良貸款余額來看，2000年達到3.7萬億元的高峰，在此后的5年里，一直在3.6萬億元的高位徘徊，也沒有明顯減少。這表明，1999年以來，賬面不良貸款率和不良貸款余額的明顯下降在很大程度上應歸功于兩次政策性剝離（施華強，2006）。中信銀行行長陳小憲指出：“根據最接近現實的估計，幫助銀行全面紓困，需要3萬億元人民幣，該數字相當于國內生產總值的30%。這將使中國的財政狀況嚴重惡化，政府舉債總規模將會從目前相當于國內生產總值30%的較低水平，上漲到70%。如果將養老金欠賬包括在內，全部政府借債的總規模將達到國內生產總值的135%”。[4]而據標準普爾估計，中國的政策性銀行、商業銀行及其他金融機構若要沖銷呆壞帳，所涉及的開支可能達6000億美元。
從以上數據可知，國有商業銀行為國有企業的虧損和轉制承擔巨大代價所形成巨額不良貸款的嚴重影響。2007年，我國銀行業即將全面對外開放，國有金融資產管理體制的改革顯得更為迫切，巨額不良貸款成為最大問題之一。
三、國有壟斷企業的“剝削”
國有企業一方面通過壟斷獲取不斷攀升的利潤，另一方面卻存在巨大的資產損失。在2003年，中央企業就共申報核銷資產損失3178億元人民幣。這相當于9.2萬億元資產總額的4%左右，3.2萬億元凈資產的9.9%。加上財政部已核準的近1000億元損失，央企共計核銷損失達4000多億元。而在過去幾年中，四大商業銀行也共計核銷損失接近2萬億元[5]。2004年中央企業清產核資共清出各類資產損失高達3521.2億元。對此，專家學者認為這只是全部國資損失中的冰山一角......[6]。2005年，國有及國有控股工業虧損企業的虧損額再創歷史新高，虧損額1026億元。
另外，從1994年的財政稅收體制改革起，國有企業已經沒有向國家財政上交利潤，其依據是1993年底頒發1994年實施的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》規定，“作為過渡措施，近期可根據具體情況，對1993年以前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上交”的辦法。[7]但實施起來卻是所有國有企業和其他非國有企業一樣只繳納稅金，所得利潤甚至是通過行政壟斷所得利潤就沒有上交作國家財政收入。
而對于非公有制企業的財政貢獻，“從‘十五’末年稅收數據看，公有制經濟（包括國有企業、集體企業及聯營企業中的國有控資企業、股份公司中的國有控股公司、涉外企業中的國有控資企業）完成稅收收入13235.90億元，占全部稅收收入的43.7%”。[8]則非公有制企業占全部稅收收入超過一半。
一方面是多年來國有企業的巨額資產損失和國有商業銀行為國有企業的虧損和轉制承擔巨大代價，需要屬于國民的公共財政資金填補漏洞；另一方面是壟斷的國有企業利潤額大增，卻已經和其他非國有企業一樣，只按法律法規上繳稅收而沒有上交利潤給國家財政；再一方面是由代表投資者及所有者（國民）的管理部門制定壟斷措施由投資者及所有者（國民）的高價消費來獲取所謂的“高額利潤”，出現企業所有者的企業“剝削”企業投資者及所有者的現象；再另一方面是非公有制企業受不平等的“國民待遇”，及壟斷的國企行業職工待遇高于其他行業造成的收入不均。而且對于包括像兩大石油巨頭的國有（控股）等資源性壟斷企業因在境外上市，中國的資源性收益還流出境外，利潤卻沒有分給最大股東（國民）。因此可以這樣說：用投資者自己的投資，開采投資者自己的資源，再以壟斷高價賣給投資者，獲得的壟斷利潤投資者卻不能全部分享，出現企業所有者的企業“剝削”企業所有者的現象。[9]
現存的國有企業要靠政府庇護下成為享有特權的企業，通過非市場的手段獲得稀缺資源進行壟斷經營，則會傷害其他市場主體及國民的利益，中國的市場經濟地位就難以確立，市場經濟體制改革也許會停滯不前，政府也因此難以從對市場的干預中脫身，實現真正的職能轉變。
四、國有企業及其政府部門的職能錯位
在計劃經濟時代，我們的全部財政收入都來自于國有經濟，不過結果并沒有將中國經濟帶上快速運行的通道，反而成為財政難以承受之重，上個世紀90年代，國家財政對國有企業的虧損補貼一度占全國財政收入的20%（1985年企業虧損補貼507.02億，占當年財政收入2004.82億的25%；1989年企業虧損補貼598.88億，占當年財政收入2664.90億的23%），從1985年—2004年，國家財政支出用于企業虧損補貼共6357.4億元。如果國有企業在一般競爭性領域有比較強的贏利能力，也許就不會輕言痛苦的“國退民進”了。
1990年代中期以前，我們一直采取代價高昂的靠養企業來養人的思路，采取的是低工資高就業的方法，并對失去活力的企業輸血，需要國家給予財政補貼和形成銀行巨大不良貸款，始終需要國民來共同承擔。直到90年代后期才開始實施下崗分流，減輕企業負擔，但卻沒有同步建立起與之相適應的社會保障制度，讓這些對國家做出貢獻的下崗職工在經濟快速發展過程中利益受損。所以，“和教育、醫療衛生領域的情況一樣，這樣的問題與其說是由于把國有企業職工推向了勞動力市場，不如說是由于社會保障體系的發育不夠。指望靠維持國有企業來防止職工下崗失業，其實不過是主張繼續使用一種低效率的補貼制度而不是轉向另一種效率更高一些的補貼制度”(張春霖，2006)。事實上，國有企業將下崗職工推向市場減負后的利潤大增，卻沒有以此建立更高水平的社會保障機制，這并非是國有企業改革之錯，而本身是政府公共服務與公共治理方面的缺失。
而在國資委成立以來，“要實現國有資產‘保值增值’和國有企業‘做大做強’”，并且提出“央企不能在規模上進入本行業前三位，就要進行重組。”出現強化國企壟斷地位的動作，國資委的權力和國有企業正迅速“膨脹”，不斷擴張的國有壟斷企業及其節節攀高的壟斷利潤，影響著中國經濟的“生態”。但是，國有企業及其政府主管部門，從職能上應該要保障國民的利益，國有企業出現虧損需國家財政補貼，國有企業及其政府主管部門通過非市場的手段獲得稀缺資源進行壟斷經營獲取壟斷利潤，會傷害其他市場主體及國民的整體利益，不能保證國民利益最大化，存在政府部門及國有企業職能的錯位問題。
現代政府一個公認的職能，是建立和維護支撐市場機制的制度基礎設施，為市場主體公平競爭提供公平的環境，難道多年來國有企業改革最終結局就是要形成壟斷性國有企業？政府如何實現真正的職能轉變？
五、國有企業的效益指標及利潤去向問題
我國的國有企業一直擁有龐大的經營資產，2004年資產總額達21.6萬億元，但一直以來，效益并不理想，如1998年合計的凈資產利潤率為0.4%，銷售利潤率為0.3%，總資產利潤率更低至0.16%，多年來國有企業的虧損面平均超過45%（表5）。
表5：全國國有企業效益指標（單位：億元）
主要指標1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年
匯編戶數(萬戶)23.821.719.117.415.914.613.6
資產總額134779.9145288.1160068179244.9180218.9199709.8215602.3
凈資產總額50370.753813.257975.661436.266543.170990.876763.2
銷售收入64685.169136.675081.976355.585326100160.9120722
利潤總額213.71145.82833.82811.23786.34769.47368.8
盈利面(%)31.346.549.348.850.147.448
資產負債率(%)65.565.4666564.865.965.7
總資產利潤率(%)0.160.791.771.572.12.393.42
凈資產利潤率(%)0.42.14.94.65.76.79.6
銷售利潤率(%)0.31.73.83.74.436.1
資料來源：《中國財政年鑒2005》P384
雖然國有企業的效益并不理想，但其龐大的資產及所產生的利潤對經濟的影響不能忽視。多年來，國有企業存在的行業，一般是政府頻頻干預管理及限制準入的行業，人為制造出短缺與過剩。每當宏觀經濟增長速度加快后，出現能源、原材料、交通運輸等基礎產業和基礎設施的“瓶頸”約束，產業結構出現嚴重失衡。這種局面的出現，有技術方面的原因，如基礎產業和基礎設施投資需求量大、周期長等，但更多的還是體制問題。一方面，這些行業內的國有企業不能對需求作出積極而正確的反應，這一點與其他行業內非國有企業的市場反應行為相比較時會看得很清楚；另一方面，這些行業仍在較大程度上處在行政性壟斷之下，行業外的能夠作出積極反應的投資者難以進入（劉世錦,2005），形成不斷的“短缺——加大投資——過剩——壓縮投資——再短缺”的循環，既造成周期性的經濟過熱和經濟起伏的原因之一。
近年來隨著國有企業資產中涉及數額巨大的虧損項目核銷及其它負擔的包袱剝離，并提出“要實現國有資產‘保值增值’和國有企業‘做大做強’”，不斷擴張國有壟斷企業，其利潤相關效益指標也節節攀高，國有贏利企業贏利額由1998年的3280.2億增加到2004年的10429.4億。但利潤主要集中在石油、石化、電信、煙草等國家壟斷行業。如2004年中石油、中石化、中海油、寶鋼集團、中國移動、中國聯通、中國電信等7家公司實現的利潤，就占到了全部中央企業利潤的78%，其中6家是國家壟斷的石油石化和電信行業。其中盈利繼續向中央企業集中，如2005年中央企業實現利潤6413億元，占國有企業利潤總額的七成以上，利潤排序前10名的中央企業實現利潤占全國國有企業利潤總額的55%。
但是，從1994年的財政稅收體制改革起，根據有關規定國有企業就沒有上繳利潤作國家財政收入。既然國有企業利潤沒有向國家分紅，則所獲利潤主要去向就是轉為所有者權益留在企業里，即除了部分作流動資金和支付非國有股東股息（如中國石油股份有限公司2005年1333.6億元凈利潤，支付非國有股東股息為14.86億）[10]，以及部分作企業內部的（高）福利后，大部分用作新增投資。以中國石油天然氣集團公司為例，從2000-2003年，四年的凈利潤合計為954億元，但2004年的固定資產卻比2000年增加了934億，[11]這就說明了大部分的利潤轉為固定資產投資，國有壟斷企業既然具有來自壟斷所帶來的高投資回報率的“超額利潤”，又不用上繳，轉為固定資本投資是主要渠道。表5數據可知，全國國有企業戶數從1998年的23.8萬戶減少到2004年的13.6萬戶，但凈資產增加了2.6億元，資產總額卻增加了8萬多億元。
多年來國有經濟占全社會固定資產投資總額的投資比例一直最高，1995年占54.4%，2000年是50.1%，均超過一半，2001-2004年分別是47.3%、43.4%、39%和35.5%，[12]雖然未過半但仍占比例最大。2005年全社會固定資產投資88604億元，其中，城鎮投資75096億元，僅在城鎮投資中，國有及國有控股投資就達40047億元，占全部城鎮投資的53.3%，占全社會固定資產投資的45.2%，比1999年多出近3萬億元。2006年1-7月，我國城鎮固定資產投資實際完成44771.01億元，其中國有及國有控股是20878.50億元，占46.6%，[13]這兩年國有及國有控股的固定資產投資正在膨脹。
筆者根據《中國財政年鑒2005》和國家統計局的資料計算，1998-2005年，國有贏利企業贏利額合計近5萬億之多，這些相當部分轉為投資，國有企業利潤轉化為投資是造成投資率過高主要原因之一。
根據《公司法》規定，企業利潤在企業內擁有自由支配的權利，那么國有企業屬于國民的資產收益就可能被企業化、部門化，甚至那些境外上市的資源性企業，會導致中國的資源性收益還流出境外，侵蝕全體國民的利益。而事實上國有企業不可避免地出現“內部人控制”現象，將利潤隱藏或以工資福利及獎金等形式分配，形成國有企業職工普遍的高福利。根據國家統計局的數字，電力、電信、金融、保險、水電氣供應等行業的平均工資是其他行業職工平均工資的2～3倍，如果再加上工資外收入和福利待遇上的差距，實際收入差距可能在5～10倍之間，[14]導致社會收入差距過大。特別是壟斷國有企業，通過壟斷方式而并非通過市場競爭獲取壟斷收益，造成社會收入分配的不公平。
六、國有企業分紅充實社保基金
筆者認為，由于目前存量的國有資產中，一是來源于國有土地和礦產資源，二是對農村“剪刀差”的積累，三是以往從現收現付的保障機制轉向基金積累制前的退休和參加工作未退休的職工，他們在過去的工作年限所積累的養老金及相關貢獻實質上是轉化在存量的國有資產中。國有企業資產既然屬于全民所有，則必須為全體國民服務。社會保障是典型的公共物品，政府也必須提供。雖然個人自我保障解決了大部分養老問題，但政府的養老金歷史欠賬依然有幾萬億之巨，這還僅僅是對工人的欠賬，如果把對農民的欠賬也統計在內，則政府的隱性負債將會是一天文數字。社會保障制度的不健全，已成為現在經濟持續發展的最大障礙。[15]國有企業利潤承擔對全民社會保障的義務，具有現實可能和意義。
現在，我國中央企業大約有12萬億資產，2004年全國13.6萬戶國有企業實現利潤總額7368.8億元，其中中央直管企業集團實現利潤4673.1億元，占全部國有企業的63.4%。2005年我國國有企業實現利潤突破9000億元，比上年增長25%，兩年翻了一番。中央企業實現利潤6413億元，占國有企業利潤總額的七成以上。因此有必要也有條件將部分利潤上繳，充實全國社保基金，并建立全國統一的覆蓋包括農村居民的全國性基礎養老金保障制度。
2005年5月，世界銀行的研究報告指出，在一定假設條件下，按照目前的制度模式，2001年～2075年間，中國基本養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元人民幣。[16]
2001年5月，國務院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》（下稱《減持辦法》），決定國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發行股票時，均應按融資額的10%出售國有，減持國有股收入全部上繳全國社會保障基金。根據《減持辦法》，社保基金的主要來源是中央財政預算撥款、國有股減持收入和彩票公益金收入等，但由于種種原因在同年10月被迫叫停，使社保基金失去了主要資金來源。
目前，僅養老金歷史欠賬就有幾萬億之巨，但是，隨著股權分置改革及《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》的實施，其轉讓的主體主要為外資和民意企業，正加快企業國有產權的轉讓速度,如果全國社保基金不能從企業國有產權轉讓獲得資金，將會失去一個重要的機會。因此，可以重新考慮國有股減持補充社保基金改為直接劃撥的辦法。
2005年我國國有企業實現利潤突破9000億元，如果按照一般國外的盈利水平的1/3折算，應該有4000億的紅利上繳；按2/3折算則有6000億。這些資金將彌補相當部分的基本養老保險的收支缺口。
我國的養老保險制度已從“現收現付”的保障機制轉向基金積累制，但目前仍然存在社會保險覆蓋面過小而需保障面廣、城鄉差異懸殊和社保基金嚴重不足等問題，社會保障制度嚴重滯后，因此，有必要把準備減持的國有股直接劃撥給社保基金，社保基金作投資者直接（長期）持有，甚至可以將準備上市的國有商業銀行部分股份直接劃撥給社保基金，使社保基金成為戰略投資者，既避免國有股減持對股市造成沖擊，有利于保持重點國有股權的長期持有和改善國有企業的公司治理結構，并獲得資本增殖和股息收入充實社保基金。長遠而言，也可考慮逐漸將所有的企業國有資本劃轉給社保基金持有，由社保基金行使國有資本的股東職責，并以此建立全國統一的覆蓋包括農村居民的全國性基礎養老金保障制度。
七、結束語
這八年來，全部國有企業贏利總額減虧損總額后所得的利潤總額為3.2萬億，贏利企業贏利額近5萬億元。按照1993年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》在“配套改革和其他政策措施”中，已經規定“逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度”，但十多年來卻一直沒有實施過。
多年來，國有企業巨額虧損需要國家財政填補，獲得的利潤（包括壟斷利潤）卻根本沒有上交過國家財政作為國民的公共開支，這是對“國有企業搞了半天，它是國家的，它是人民的。所以，它所獲得的盈利都是為人民謀利益的”的諷刺。因為事實是：國有企業“搞了”這十多年，所獲得的盈利根本沒有上交國家財政來為人民謀利益，反而為了維持國有企業和為國有企業轉制，國家財政不斷為國有企業投入和補貼，造成國家財政的嚴重負擔，國有商業銀行承擔巨大代價形成巨額不良貸款，嚴重影響國有金融資產管理體制的改革的推進。現有國有企業更有進一步強化其壟斷地位之勢，影響政府職能的進一步轉變。
國有企業既然是屬于全體國民所有的企業，則必然要為增加國民福利服務，而不能知識讓為少數人受益。對于包括金融行業的所有國有企業，歷年來究竟有多少資產損失？國有壟斷企業對國民整體福利影響究竟有多大？如何處置政府、國有企業利益與國民利益的關系？這些都值得進行具體的研究及制定具體的措施。
目前，國有企業利潤向國家分紅即將實施，但具體方案仍未決定。筆者認為，國有企業利潤完全應該納入國家財政收入之中，作為政府對國民的公共福利開支，這應該成為必然。
參考文獻：
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人人平等享有基本公共服務的陽光――
既能助長民眾的幸福指數，又能提高民眾的消費能力，更能提升社會的公平和諧――
這，也許是當下中國轉型的巨大推動力。
基本公共服務的陽光
陜西的神木縣并不是中國最有錢的縣，卻從2008年開始接連烹制“民生盛宴”，時任縣委書記郭寶成說，這是結合神木縣情，彌補過去在民生方面欠下的賬，“我們必須用公共財政這個平衡器來促進社會和諧，必須把錢首先花在民生上，讓老百姓共享發展成果。”
2008年，神木推行12年免費教育，近9萬名學子不用掏一分錢，還給他們每天補助3.5元的午餐費，為此，縣財政每年支出1.6億元。2009年3月，神木縣開始推行全民免費醫療，“看病不要錢”極大地刺激了大眾的神經，縣內定點醫院人滿為患。因政策推出之時，正逢新醫改出臺，許多人評價說：“全民免費醫療開國內之先河，其政策遠遠高于新醫改方案的設計標準。”在“2009第四屆中國全面小康論壇”上，談到全民免費醫療實施之初，病人數量猛增、個別醫院床位緊張的問題，郭寶成坦言：這恰恰是老百姓長期看不起病的結果。
神木之外，陜西另一個讓全國人民感喟不已的“標桿”是實行免費教育的吳起縣。從2007年起，吳起開始推行免費教育，在全縣范圍內對小學至高中的所有學生實行“五免一補”，即免除雜費、課本費、住宿費、取暖費、信息費，并補貼寄宿學生生活費，一學期以125天計，小學與學前班學生每人每日2元，初中生每人每日3元，高中生每人每日1.5元。從2010年春天起，吳起5300多名兒童也享受到了學前免費教育，全縣28所幼兒園，無論公立還是私立，對所有孩子一律免書本費。
享受到基本公共服務“免費大餐”的還有廣東東莞石排鎮的居民，2010年9月，石排鎮邁出了走向免費教育時代的最后一步，該鎮4.2萬戶籍人口實現了從幼兒園到博士階段的免費教育。現就讀于中山大學的廖思政是來自石排鎮的學生，也是第一批享受到大學免費教育的學生之一，每年開學之后，只需把學費單和自己的銀行賬號交到村委會，村里就會統一把材料上交到鎮政府，到了年末就可拿到補助。
實行高中免費教育的第一年，在東莞中學讀書的廖思政就獲得了石排鎮的第一筆高中教育補助3000元，與他同時獲得補助的還有4位來自石排的同班同學。后來，因他高考時理科綜合科得到滿分，還獲得了鎮政府獎勵的4萬元。
去年7月，石排鎮在基本公共服務方面再出新招，戶籍居民乘坐鎮內公交車正式告別了收費時代，居民可以用當地政府免費提供的“易通卡”乘坐鎮內公交車，政府則通過統計本地戶籍人口乘公交車刷卡的總次數，再根據這些數據及其他規定補貼項目，清晰地算出每年財政該補貼給公交公司的金額。
沐浴在基本公共服務陽光下的神木、吳起和石排的人們是自豪而幸福的。
所謂基本公共服務，是指建立在一定社會共識基礎上，由政府根據經濟社會發展階段和總體水平來提供、旨在保障個人生存權和發展權所需要的最基本社會條件的公共服務，其有三層含義：第一，基本公共服務是公共服務中最基礎、最核心的部分，與人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關；第二，基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”，由政府負最終責任；第三，基本公共服務的范圍和標準是動態的，隨著經濟水平和政府保障能力的提高，其范圍逐步擴大，標準不斷調整。
基本公共服務分四個方面：一是底線生存服務，包括公共就業服務、社會保障等；二是基本發展服務，包括教育、醫療衛生、文化體育、民政等社會事業中的公益性領域；三是基本環境服務，包括公共交通、公共通信、公用設施和環境保護等；四是基本安全服務，包括公共安全、消費安全和國防安全等。
基本公共服務均等化的內涵
基本公共服務均等化指的是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。
“今天的改革是在中國初步建立市場經濟體制的基礎上開始步入發展型社會的歷史新起點上，推進基本公共服務均等化是改善民生、實現社會公平、步入發展型社會的內在需要。”上海金融學院公共經濟管理學院副院長王瑩認為，“后金融危機時代的‘十二五’，國家將加快中國特色城鎮化的建設，加大經濟發展方式轉變的力度，加速內需社會的建立，通過大轉變和大調整，提高經濟可持續發展的能力、提升社會公平和和諧程度。而這些都對基本公共服務均等化的推進提出了要求。”
一方面，城鎮化進程要求拓展基本公共服務均等化覆蓋的廣度。在今天的中國，城鎮化異軍突起，已經被視為現實中國的第一內需和最大內需。這意味著，在當前以及今后很長一段時期，城鎮化將作為支撐中國經濟發展的重要源泉，人民群眾的生活方式和經濟社會結構也將隨之發生一系列深刻變化。而城鎮化所面臨的主要制約因素在于基本公共服務均等化和公共財政體系是否完善。
另一方面，經濟發展方式轉變要求延伸基本公共服務均等化推進的深度。目前國內對以往經濟發展方式概括為“四重四輕”，即重國際市場，輕國內需求；重低成本優勢，輕自主創新能力；重物質投入，輕資源環境；重財富增長，輕社會福利水平提高。而未來5年所要著力打造的則是將原來的“輕”變為“重”，這種發展方式實質上也是個體更受尊重、地區更有自主、生態更為文明、社會更加和諧的發展過程。
此外，內需社會的建設要求加大基本公共服務均等化推進的力度。建設內需社會將是國家“十二五”規劃的核心。而內需社會的建立，消費經濟是基礎，但在以往GDP政績觀的引領下，以基礎教育、基本醫療、社會保障為代表的社會領域落入了過度市場化的陷阱，缺乏成果分享，缺乏社會公平。因此，內需社會建設迫切需要與之相匹配的社會政策，更需要依靠公共財政來加大這些社會政策踐行的力度。
江蘇的江陰市無疑是實施城鄉居民養老保障均等化的先行者。江陰是全國率先實現全面小康的發達地區，原來根據國家的新農保政策，農村60歲以上男性和55歲以上女性，每月可以享受120元養老金。2010年7月，江陰市委、市政府作出決定：將建國以來被征地農民并軌到城市社保，采取財政補貼與被征地農民個人負擔相結合的方式，對不同年齡段的被征地農民采取不同的補貼辦法。
這個政策的直接結果就是讓江陰被征地農民能夠享受到與城市居民完全同等的退休養老金。
實施這一政策，江陰市政府要拿出43億元，即便是對于江陰這樣有著“天下第一縣”美譽的強縣而言也不是一個小數字。這筆資金由市、鎮兩級財政共同承擔。
中國行政學院教授邱霈恩說，從普惠的內容和支撐上看，基本公共服務均等化就是政府根據財力條件而讓全體公民、社會的每個角落都充分平等地享受公共財政的陽光和改革發展的成果；也就是一種公共資源在全社會范圍內進行的平等共享性再分配。本質上就是財力用度公平化的二次分配。
從政策制定和實施的角度看，基本公共服務均等化必須是這樣一種政策選擇和舉措：以基本公共服務的社會平均水平為基線，根據離該線的遠近程度，實施遠者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困難和較困難的群體、地區盡快享受到社會平均水平的基本公共服務，確保全體公民在基本公共服務上的權利得到滿足和維護。
從根本上看，基本公共服務均等化是具體落實“以人為本、執政為民、科學發展”等新型執政理念的政策舉措和政策實踐。目前，我國人均GDP還處在世界100位左右，城鄉發展和區域發展還極不平衡；與此同時，經濟正在轉軌，社會正在轉型，作為一種政策導向和政策舉措，基本公共服務均等化成為事關經濟社會能否成功協調發展的關鍵，成為這個特定歷史時期具有特定歷史功能和效用的經濟社會發展的促進劑。
在中國（海南）改革發展研究院院長遲福林看來，實現基本公共服務均等化將對我國經濟社會的發展產生積極而重要的影響。
首先，基本公共服務均等化能有效縮小城鄉差別、貧富差別，調整收入分配結構，防止兩極分化。目前我國城鄉的收入差距是3.3:1，若把社會福利因素考慮在內，城鄉實際收入差距高達5:1或6:1，這意味著基本公共服務的缺失在城鄉居民收入差距中所占的比重達到30%―40%。要有效防止我國在快速城鎮化過程中出現“拉美陷阱”，重要的戰略措施之一就是推進基本公共服務均等化。
第二，基本公共服務均等化有利于促進結構調整。增強自主創新能力是結構調整的關鍵，這與基本公共服務均等化分不開。廣東省原本計劃用8000億元解決基本公共服務均等化問題，后來省委、省政府決定撥出2.48萬億解決廣東未來10年的基本公共服務均等化問題。同時，規劃未來5年左右解決珠三角基本公共服務一體化問題，把有固定住址、穩定工作的農民工納入基本公共服務一體化體系中。這樣大手筆的投資，必將加快廣東形成人力資源優勢，從而對廣東的發展方式轉變產生重要影響。
第三，基本公共服務均等化有利于緩解社會矛盾。未來我國城鎮化的風險主要不是來自經濟領域，而是社會領域。而相當多的社會問題是同基本公共服務均等化聯系在一起的。
現實與期望的距離
據國家發改委社會發展司司長胡祖才介紹，“十一五”以來，隨著科學發展觀的貫徹落實，推進基本公共服務均等化取得了明顯成效：城鄉免費義務教育全面實施，國民教育體系比較完備；基本醫療保障實現了制度全覆蓋，城鄉基層醫療衛生服務體系基本建成，免費基本公共衛生服務項目不斷增加，國家基本藥物制度開始建立；基本實現縣縣有文化館圖書館、鄉鄉有綜合文化站，廣播電視覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，博物館、紀念館、科技館等公共文化設施逐步向社會免費開放；社會保障制度不斷完善，失業、醫療、養老等基本保險覆蓋面不斷擴大，城鄉最低生活保障制度全面建立；公共就業服務和保障性住房供給能力不斷增強。2010年，全國財政預算安排用于教育、文化體育、社會保障和就業、醫療衛生、住房保障等方面的支出為2.8萬億元，比2005年增加了兩倍多。可以說，我國的基本公共服務制度框架已具雛形。
但總體而言，我國基本公共服務供給不足，財政支出規模與基本公共服務需求的增長性不對稱。盡管中央政府和各級地方政府保持了在以基礎教育、基本醫療、社會保障等為代表的基本公共服務領域的投入增長趨勢，但從國際視野來看，各類基本公共服務支出占GDP和財政總支出的比重不容樂觀，滿足不了全體國民日益擴大的基本公共服務需求。同時財政支出范圍與基本公共服務需求的普遍性亦不對稱，財政職能的“越位”與“缺位”現象依然存在。
此外，我國基本公共服務發展失衡的矛盾十分突出，主要體現在三個方面：
從城鄉情況看，由于我國二元戶籍制度所形成的城鄉分割的社會結構，使得農村基本公共服務相對于城市嚴重滯后。一是農民生活條件落后，受自然、社會、經濟等條件的限制，我國長期存在農村居民飲水難問題，近幾年，中央和地方加大了解決農村飲水難的力度，但目前我國農村的供水設施普遍簡陋，仍以傳統、落后的分散供水為主，全國還有1.7億農村人口飲水未達到安全標準，其中80%分布在中西部地區，同時還有9000多萬人經常受季節性干旱影響，飲水困難。二是農民行路難的問題未得到徹底解決，在全國3.7萬個鄉鎮、65萬個行政村中，有近100個鄉鎮、近4萬個村不通公路，近1萬個鄉鎮、30多萬個村不通瀝青路和水泥路。三是農村義務教育辦學條件差，全國小學和初中生預算內公用經費城鄉之比分別為1.4:1和1.3:1，雖然政府通過中小學危房改造工程等專項轉移支付改善了農村的辦學條件，但目前農村學校的校舍、儀器設備等狀況仍較落后，與教學質量明顯相關的指標城鄉差距巨大。四是基本醫療服務城鄉差距較大，農村與城市基本醫療的差距主要表現在衛生投入、醫療衛生資源分布和衛生服務等方面。以2009年為例，人均衛生總費用城市為農村的2.59倍；按市縣統計的每千人擁有的醫療衛生技術人員為3.59人、醫療機構床位數為2.54張，而每千農業人口擁有的醫療衛生技術人員為1.16人、床位數為0.81張；患者應住院而未住院的比例農村比城市高出3%。五是城鄉就業機會不均等，目前城市勞動人口的登記失業率在5%以內，農村勞動人口的失業率沒有確切數據，但農村目前有勞動力4.2億人，除去已轉移就業的2億多人以及從事農業生產的1億多人，尚有1億左右的富余勞動力需要轉移。六是農村社會保障體系不健全，目前，基本社會保障體系的重心仍在城鎮，農村社會保障體系建設滯后，農村基本社會保障制度仍在探索之中，城鎮職工醫療保險基金人均收入是新型農村合作醫療保險基金人均收入的26倍，城鎮職工醫療保險基金人均支出是新型農村合作醫療基金人均支出的23倍。
從區域情況看，由于我國各地經濟發展不平衡以及實行分稅制的財政管理體制，導致不同地區基本公共服務差距較大。根據國家統計局公布的數據，在地方財政收入方面，東南部發達地區明顯高于中西部地區，如江蘇和廣東2010 年的財政收入均超過10000億元，是欠發達地區財政收入的幾倍甚至十幾倍。在財政支出方面，各地區的總體水平也存在較大差異，落實到基本公共服務項目人均財政支出上的差異就更為明顯，比如就公共安全和教育經費而言，發達地區如北京、江蘇和廣東的人均財政支出高于江西、河南、甘肅等地幾倍甚至十幾倍。
從不同人群情況看，城鄉低收入家庭和社會困難群體的基本公共服務權益還得不到充分保障。對此，四川富順75歲的胡老太有著切身的體驗。老伴在世時，每月有1000多元養老金，老兩口就靠此生活。5年前老伴去世后，沒有養老金的胡老太就靠3個兒女隔三差五給的幾十、百把元錢艱難度日。一旦得了病，無處籌錢的她只能硬挺著。“老有所養、老有所醫”對胡老太來說是一種奢望。在中國1.67億老年人中，像胡老太這樣無法享受“老有所養、老有所醫”基本社會保障的不在少數。
通往理想的路徑
業內人士認為，從我國的實際情況出發，我們應該從“十二五”開始，將基本公共服務均等化的推進同GDP和財政收入增幅按一定比例掛鉤，最好是以財政收入的年度增幅為基本公共服務投入的比率，由此形成一個穩定可靠的物質保障和動態增進機制。
2008年我國人均GDP為3313美元，表明我國仍然較窮，只能低水平著手基本公共服務均等化。不過，我國經濟實力總體上增長較快，目前已經超過日本成為世界第二大經濟體。未來的人均GDP可以樂觀估計，以增幅8%推算，未來10年人均GDP分別是：2011年4161美元，2012年4496美元，2013年4856美元，2014年5245美元，2015年5665美元，2016年6208美元，2017年6609美元，2018年7136美元，2019年7706美元，2020年8324美元。這表明，我國最遲到2014年開始進入中等發達國家行列。2014年、2016年、2018年、2020年將分別提升一個中等發達的檔次。顯然，這4個年頭都應把基本公共服務均等化水平提高一個檔次，實現4次有力度的躍升。我們應以城鄉、區域一體化為核心目標，以農民工市民化為突破口，具體應著重把握和做好以下四個方面的工作：
形成穩定的財政投入機制，保證基本公共服務均等化持續推進。基本公共服務均等化取決于公共財力，而財力增長可能時高時低。因此，推進基本公共服務均等化必須實事求是、量力而行，做到有多大公共財力，就把基本公共服務均等化目標水平實際定位在多高、具體推進到多深；另一方面，基本公共服務均等化的財政投入波幅也不能太大，必須根據實際的財政收入水平和基本公共服務的需要，統籌考慮、合理確定財政投入的力度，確保基本公共服務均等化持續提升、逐步到位。
統籌規劃城鄉基本公共教育服務目標，促進公共教育事業全面發展。基本公共教育包括義務教育和職業培訓。這兩方面的基本公共服務要在“十一五”期間已有突破和進展的基礎上作為重點目標，集中力量，定位在國家人才戰略上加以特別推進，既抓發展的基礎、即確保立國之本，又抓發展的實際、即化解就業之急。一是全面做好義務教育工作。不僅要以更細致有效的措施確保九年制義務教育的全面落實，還要引導和促進有條件的地區實行十二年制義務教育，要注意強化從科學上對學前教育進行戰略關注和投入，還要合理調整、配置公共教育資源，建設義務教育學區，確保學區范圍內的所有義務教育對象都能無差異地享受就近免費義務教育，全面實現教育公平。二是全面做好職業培訓工作。實行更有針對性的免費職業培訓，以城市為中心，面對全民，全面開展有效的職業技能培訓、就業指導培訓和創業指導培訓，全面提高民眾的勞動技能、就業適應性和創業水平，全面提高民眾的社會適應能力、就業競爭能力和生存發展能力，推動全民創業和微觀創業，從根本上化解或消除社會性就業壓力，要特別幫助待業的中等和高等學校畢業生、退伍或轉業軍人、待業青年、下崗人員、有地農民、失地農民、進城務工人員、城鎮化后的原農村人口、城鄉殘疾人員實現有效就業乃至成功創業，保障進入社會的勞動力能夠健康地成長或轉化為生產力。
統籌考慮推進城鄉基本公共醫療衛生服務，促進醫療衛生事業全面發展。一是不斷擴大基本醫療保障覆蓋面，不斷提高基本醫療保障水平，不斷提高醫保報銷的最高支付限額和住院費用報銷比例，盡快建立和完善醫保基金隨人遷移的國家統籌機制；根本解決看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧的問題。二是堅持公益性質和為人民健康服務的方向，深化醫藥衛生體制改革，建立并實施規范、完善的國家基本藥物制度和公立醫院管理制度；調整公立醫院布局和結構，建立公立醫院補償機制，找到管辦分開的有效形式與途徑。三是加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，實施績效管理和人力資源開發戰略，整體增強基層醫療衛生實力；完善醫療衛生體系內部協作機制，建立三級醫院與縣級醫院長期對口協作關系、縣級對基層的醫療衛生機構對口支援與協作機制。四是盡快建成基本成熟的城鄉基本醫療保障體系，包括基本完善、比較發達的城市社區衛生服務體系、縣鄉村三級醫療衛生服務體系、公共醫療救助體系和公共衛生應急安全體系；為城鄉社區居民提供便捷、價廉、快速的基本醫療服務和公共衛生保障，全面提高公共衛生突發事件應對能力。
統籌考慮推進城鄉基本社保服務，促進社會保障事業全面發展。一是建立和發展城鄉標準一致的基本養老金制度、養老保險制度和最低生活保障制度，在相對滯后和欠發達地區啟動城鄉居民基本養老金月發制度，在相對發達和先行一步的地區逐步提高城鄉居民基本養老金標準；建立和完善基本養老金開源節流、穩定保障制度。二是建立和完善社會救濟制度、社會救助制度和災難應急救助體系，對軍烈屬、五保戶、殘疾人、貧困戶、特困戶、受災戶和其他極度困難的社會個體提高生活補助和直接幫助的標準。三是建立健全城鄉所有就業人員的工資分配制度、工傷保險制度和退休金保障制度，促進收入分配更加合理，形成退休金適時提高機制，確保勞動關系基本和諧穩定。四是建立健全城鄉一致的失業保障制度，由政府、企業、開發商和社會各界提供主要資金來源，完善個人參加失業保險的機制和制度，確保城鄉居民失業不失生。五是圍繞勞動者的合法權益保障制度建設，建立健全勞動保障法律法規體系及相應的行政執法機制和高效的勞動權益保障機制，提高全國范圍內乃至跨國的勞動保障行政執法成效，側重加強全面保障農民工合法權益的法律和政策成效，基本實現城鎮各類就業人員平等享有健全的勞動與社會保障。六是建立應對自然災害與安全事故的各種保險制度，直接為容易遭受天災的生產活動和社會生活以及其中的群體與個體提供保障，極大增強全社會抗災減災的能力，最大限度降低面對危機時的脆弱度。
在推進基本公共服務均等化中，政府無疑扮演著舉足輕重的角色。廣東省社科院競爭力評估研究中心主任丁力的觀點是：要建立起以基本公共服務均等化為目標的社會政策體系，實現基本公共服務體制建設的重大突破，政府轉型是重要的支撐力。政府職能應該從以經濟建設為中心逐漸轉變為以民生、公共服務為中心，有效地承擔起公共責任。
在這方面，杭州進行的是“政府買服務”的探索，由政府購買公共衛生、公共就業、法律等服務提供給老百姓。
目前，生活在北京東城、西城、豐臺三區的64171戶家庭、149847位居民享有社區家庭醫生服務，在未來5年內，北京將搭建一張覆蓋所有居京者，包括基本醫療、公共衛生和個人健康管理等職能的服務網絡，這張網絡將由上萬支社區醫生、護士、預防保健人員組成的家庭醫生團隊支撐，而資金則由政府全額支持，兩年后，北京平均每600戶居民家庭可享有一支社區家庭醫生團隊。
