時間：2024-01-31 16:37:20
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國土空間規劃編制理念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、總體目標
（一）指導思想。踐行綠水青山就是金山銀山理念，落實最嚴格的耕地保護制度，緊密結合鄉村實際，聚焦高質量發展和高效能治理，堅持以人民為中心，以片區（經濟區）為單元編制鄉村級規劃，引領國土空間布局、生產力布局、基礎設施和公共服務設施布局，著力提升鄉村級（以下簡稱“鄉村”）規劃建設的科學性、實用性和前瞻性，強化規劃實施管理，建設望得見山、看得見水、記得住鄉愁的美麗鄉村，促進鄉村振興和縣域經濟高質量發展。
（二）主要目標。指導全縣鄉鎮形成一批鄉村規劃編制示范樣本，以先行試點編制的示范村鎮為基礎，根據省市目標要求及縣域發展，應編盡編鄉村規劃，實現鄉鎮國土空間總體規劃全覆蓋。建立健全規劃建設管理機制，完善鄉村規劃法規政策體系。
二、重點任務
（三）加強試點示范
結合我縣實際，以片區（經濟區）為單元編制鄉村規劃。2021年5月底前選擇鎮開展鄉鎮國土空間規劃編制試點，選擇7個產業發展試點村，6個鄉鎮振興示范村。2021年6月底前完成試點鄉鎮、村規劃編制需求摸排。2021年前完成13個試點村和1個試點鄉鎮的鄉村規劃編制初稿，力爭12月底前完成審批；2022年，全面啟動鄉鎮國土空間規劃編制和村規劃編制工作；至2025年，根據省市目標要求及縣域發展，逐步推進編制余下村的村莊規劃和鄉鎮的國土空間總體規劃，力爭做到應編盡編。
（四）強化規劃管理
一是完善鄉村建設規劃管理機制，每個鄉鎮建立鄉鎮國土空間規劃委員會，按區域設置自然資源所，配備專職鄉村規劃師，2021年底前率先在已實施的鎮和13個示范村所在鎮先行各設置一名專職鄉村規劃師，所在村設置一名兼職鄉村規劃員。2023年底前，實現鄉鎮國土空間規劃委員會全覆蓋，制定鄉鎮國土空間管理機構制度。2025年底前實現每個鄉鎮或片區配備專職鄉村規劃師，制定完善的鄉村規劃師管理制度。二是健全鄉村規劃法規政策體系。2022年前按照先規劃、后許可、再建設的原則構建鄉村規劃法規政策文件初稿，完善審批、項目監督、驗收等相關政策文件，2023年前完成鄉村規劃法規政策文件的宣傳及試落實工作。2025年確定鄉村規劃法規政策體系，建立全縣國土空間規劃“一張圖”監督信息系統。
（五）把握規劃重點
鼓勵人才下鄉，因地制宜編制規劃，產業用地復合高效利用，科學避讓自然災害風險，推動鄉村居民點適度集聚。
突出耕地保護。建立完善耕地保護責任目標考核評價機制。安排專人落實新增耕地核實認定和入庫監管工作，2025年底前實現對全縣13個鄉鎮的耕地和永久基本農田“非農化”“非糧化”情況全覆蓋動態監測。
三、保障措施
（六）加大統籌推進力度。成立自然資源局鄉村規劃工作領導小組，以自然資源局黨組書記、局長為組長、分管規劃領導為副組長、各股室及下屬事業單位負責人任成員統籌力量開展工作。領導小組下設辦公室在縣規劃設計中心，由分管規劃領導兼任辦公室主任。縣自然資源局加強日常評估和監督檢查，研究規劃實施中的新情況，及時提供技術咨詢、業務培訓和技術指導等服務，做好規劃的動態完善。同時鼓勵鄉鎮探索研究村民民主監督機制，實施村民對規劃編制、審批、實施全過程監督。
（七）多渠道強化資金保障。按照財政事權和支出責任相匹配原則，建立鄉村規劃編制和實施的財政保障機制，以縣級財政為主，通過納入預算、財政獎補、整合上級有關資金等方式提供必要保障，支持鄉村規劃建設管理工作。一是規劃編制費用。目前我縣2021年鎮國土空間規劃和13個規劃編制試點村費用約405萬元，其中編制村莊規劃費約25萬元/村，鄉鎮國土空間總體規劃費80萬元/鎮（鄉），如連片建設，經費可適當降低，預計剩余鄉鎮和村還需投入資金約3000萬元。二是培訓學習費用，2025年前預計投入50萬元規劃培訓費用，每年投入約10萬元。
【關鍵詞】市場經濟；城鄉規劃制度；
1.市場經濟下的城鄉規劃制度資源配置角色
1.1作為土地市場運行規則的城鄉規劃
在物質層面，城鄉規劃是以土地用途管制為中心的土地資源配置及其利益再分配的過程。由于土地利用和開發存在廣泛的負外部性，在任何國家，土地私有者都不可能擁有土地的全部產權。在劃定規則內，土地資源由市場支配，在實現土地資源最優配置的同時，促進私人利益和公共利益的共同演進。
1.2作為公平配置空間資源的城鄉規劃
土地不僅是“財富之母”，是一切經濟活動賴以存在的基礎，還是人類賴以生存的棲居場所，任何人都不能脫離土地而生存。因此，土地不僅是重要的生產要素，還具有很強的社會性及由此延伸而來的政治性。在土地多重屬性下，以土地資源配置及其利益再分配為核心的城鄉規劃，必然涉及社會利益的調節以及效率和公平的權衡。為了解決土地開發領域的市場失靈，具有社會和政治屬性的城鄉規劃，需要在利益分配上體現社會所期盼的公平性。
2.市場經濟下城鄉規劃制度創新的探索
2.1規劃決策制度：完善規劃編制相關制度和機制，提高規劃的可實施性
2.1.1建立統一的空間規劃體系、“三規合一”和“多規融合”的規劃協調機制
筆者建議，在現的空間規劃編制體系下，積極探索“三規合一”，開展“多規融合”統籌發展研究，積極在編制主體、技術標準、編制方法和編制目標等方面實現“三規”更好的融合，從空間層次、規劃內容和行政管理三個方面理順“多規”關系，創新搭建“多規融合”工作平臺。同時，整合現有的各類空間規劃編制體系，基于城鄉規劃、社會經濟發展規劃、國土資源規劃和生態環境規劃等不同規劃，建立統一的空間規劃體系。
2.1.2建立年度實施計劃和年度實施評估制度
基于事權、有效性等城鄉總體規劃的工作內容進行合理增減，增加管理性、統籌性和協調性內容，刪減無效、瑣碎且可以通過其他途徑落實的內容。通過建立年度實施計劃制度和年度實施評估制度，保障城鄉總體規劃的實施。在近期建設規劃的基礎上，每年滾動編制年度實施評估及下年度實施計劃，通過年度實施評估，充分了解城鄉發展現狀，監測、總結、分析和評價上年度規劃實施情況，在實施的過程中反饋、檢討城鄉總體規劃；通過年度實施計劃制度將城鄉總體規劃的要求分解到各個實施階段，保障規劃的有效實施。
2.1.3創新規劃編制形式，作為控制性詳細規劃的補充形式
規劃編制單位和規劃管理者在為使規劃成果更加科學合理方面作出的努力有目共睹，但部分規劃編制成果嚴重脫離實際，規劃管理隨意性較大、工作效率低等問題，從根本上看是編制管理理念落后的原因，應轉變規劃管理理念，進一步強化規劃編制工作。首先，合理把握規劃指標的剛性和彈性，對于建筑退線等要素的控制要硬，對高度、密度、開發強度的控制要因地制宜，可控制性詳細規劃應加強用地功能控制、建筑建造控制、交通組織控制和景觀環境控制，以及城市開發中“公共產品”控制等內容。在規劃編制過程中，改為可以根據效果、地塊所處位置的不同而通過走程序作規劃動態更新，體現規劃的靈活性。其次，要加強規劃編制研究，在思想層面把以人為本、尊重自然、道法自然、低影響開發等理念融入規劃，在編制技術層面投入充足的人力和時間，進行深入細
致的現狀調查和經濟分析，重視并保障規劃編制成果轉化為規劃設計條件，確保應用于規劃管理的科學性和可操作性，通過公眾參與制度、專家制度、聽證制度增加規劃審批的技術含量。采用“城市發展單元規劃”等新的規劃編制形式，作為控制性詳細規劃的補充形式，實現綜合統籌、多方參與、富有彈性及經濟可行等目標。
2.2規劃決策制度：完善城鄉規劃委員會制度，推進規劃決策的民主化和法制化
進一步明確城鄉規劃委員會的法律地位，提升其決策的獨立性，限制城鄉規劃行政主管部門的職權范圍，提高城鄉規劃和建設決策的科學化與民主化水平，使城鄉規劃委員會成為由人大授權的、獨立于行政機構的規劃決策組織，甚至作為人大的派出機構；完善城鄉規劃委員會的體制架構和運作程序，實行城鄉規劃委員會的公開聽證制度，促進公眾參與程序的制度化、法制化，使決策程序進一步公開透明；設立規劃上訴委員會，聽取并滿足公眾的合理訴求，起到監督規劃委員會的作用。
2.3規劃執行制度：統籌機構和合理劃分事權，改革行政審批制度
2.3.1統籌機構和合理劃分事權
筆者建議將城鄉規劃與土地利用規劃相關機構統一起來，配合“三規合一”和“多規融合”的規劃協調機制，實現城鄉規劃與土地利用總體規劃等規劃的協調和整合。整體性治理理論和制度變遷理論為“大部制改革”奠定了深厚的理論基礎.此外，應合理劃分事權，實行“一級政府、一級事權、一級規劃”的城鄉規劃實施管理體系，強化規劃業務的垂直管理，建立一種有效的縱向制約與反饋關系。
2.3.2改革行政審批制度
借鑒國內外經驗，將開發項目分為一般開發項目和特別開發項目，一般開發項目不需審查許可，特別開發項目需要審查許可；優化審批流程，減少審批事項和審批環節，縮短審批周期；在已有“一書三證”的基礎上，加強批后監管工作，抓好放線驗線、竣工驗收的環節，重視對建設工程竣工驗收制度及加大對違法建設查處的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方機構進行技術審查和竣工驗收，同時重視基礎數據信息平臺的建設，真正做到“一張圖規劃、一張圖實施、一張圖管理”，提高規劃審批和驗收效率。
2.3.3創新規劃管理行政責任追究制度
建立有效的規劃決策責任追究制度對于保障規劃決策者采取負責的規劃決策態度有著重要意義。首先，建立城市規劃決策責任檔案可為決策責任追究提供事實依據。記錄決策的每一個環節，會議記錄或者文件簽發單記錄每一個環節的經辦人，在局務會等集體決策時應將各領導的反對或贊成的意見記錄在會議紀要里，會后應讓與會領導審查會議記錄的內容并簽名，將記錄歸檔，以備查詢，這樣的集體決策機制，為決策責任追究提供全面、真實的基礎材料，在很多地方已經取得明顯效果。其次，分解落實規劃管理的行政責任，明確規劃執行和規劃實施的監管等城鄉規劃管理的各項任務，明確各項任務的各級責任主體，明確責任主體的失職或過失應承擔的處分，并應對城鄉規劃管理工作中
的各種違法違規行為造成后果的，或造成嚴重影響和重大損失的，或對違法建設不依法查處的，視情節輕重追究各級負責人的責任。
3.結束語
目前我國的城鄉規劃制度正處于從計劃經濟時期的均衡狀態到轉型時期的不均衡狀態，再向市場經濟體制下的均衡狀態發展的過程。市場經濟體制下城鄉規劃制度的建設是一個系統工程，以制度變遷和創新的理論為指導，以政府為制度創新的主體，采取以漸進式和強制性變遷為主的變遷方式，不斷完善城鄉規劃決策制度、執行制度、監督檢查制度及保障制度等城鄉規劃制度。
參考文獻
關鍵詞：區域城鎮化協調整合管治制度保障新區域主義
一、我國區域規劃的發展歷程
我國區域規劃工作始于20世紀50年代，早期的區域規劃目的是為了搞好工業的合理布局，落實國民經濟的長遠計劃，使城市規劃有充分的依據。80年代，國家相繼開展了全國性、跨省區和地區性的規劃工作，如完成了《全國國土總體規劃綱要》；完成了攀西六盤水地區、湘贛粵交界地區、晉陜蒙接壤地區、烏江干流沿岸地區、金沙江下游地區等跨省區區域規劃工作；在京津唐地區、吉林省松花湖地區、湖北省宜昌地區、浙江省寧波地區、內蒙古呼倫貝爾盟、黑龍江省、安徽省皖北地區、福建省湄州灣地區等開展了區域規劃工作。自1992年起，我國計劃體制的一項重要改革，就是以經濟的自然聯系和資源、區位優勢互補為主導的、跨省區的區域經濟工作開始起步，跨省區的區域經濟逐步發育、發展成為國民經濟體系中的一個重要層次。 在進入新世紀后，在經濟全球化和新經濟背景下，區域規劃又涌現出一些新的規劃思想和理念，例如在協調不同利益集團時倡導的管治理念，以及在全球經濟整合背景下區域規劃中涌現出的新區域主義思想、可持續發展的思想。
二、我國區域規劃的發展態勢
20世紀90年代初，在全國范圍內出現了編制多層次區域規劃的，但是由于國土規劃尚未通過立法取得應有的法定地位，不具有權威性和約束力，因此難以發揮其應有作用。
1989年通過的《中華人民共和國城市規劃法》規定：“全國和各省、直轄市都要編制城鎮體系規劃，用以指導城市規劃的編制”，“設市城市和縣城的總體規劃應有包括市和縣的行政區域的城鎮體系規劃”。由于確立了城鎮體系規劃的法律地位，使得在國土規劃衰變后，城鎮體系規劃仍然在區域規劃中發揮著重要作用。
在我國加速城市化進、提升大城市競爭力的背景下，以都市區規劃、都市圈規劃和城鎮密集區規劃為代表的新型區域規劃正在不斷興起。
經濟全球化所造成的競爭給每個地域單元帶來了機遇與挑戰并存的發展空間。為了確保各自的競爭優勢，強化區域的聯合就成為各級政治權力機構和經濟發展機構的主動要求。新背景下的區域規劃已不僅僅局限于解決區域內部的具體問題，而更加具有增強區域自身競爭力以獲取更多發展機會的內容。
經濟的網絡化及迅速發展的交通、技術體系支撐，城鎮發展的日益區域化、區域發展的日益城鎮化、城鄉一體化已經成為世界各國、各地區空間演變的主導趨勢，由此帶來了對區域整體發展、城鄉協調發展、生態共存共生、設施共享共建等多方面的需求，因此，區域規劃日益凸現出其在區域資源整合和配置方面巨大的價值和優勢。
三、現階段我國區域規劃編制和實施中存在的問題
在經濟全球化和新經濟以及我國城市化進程日益深入的背景下，我國區域規劃應如何應對的關鍵在于對現有區域規劃編制和實施過程中存在的問題進行研究和探討。當前我國區域規劃面臨的中心問題是，如何在新形勢下對傳統區域規劃的體制、理念、內容和方法進行系統的改革和創新，使其更能適應我國區域和城市的經濟發展需要。
在我國城市規劃編制體系中，區域規劃位于城市總體規劃范圍之上，對城市總體規劃的編制和實施提供指導和依據。在全球競爭的背景下，城市競爭已經不是單一的城市間的競爭，而是以中心城市為核心的與其周邊城鎮共同構成的城市區域或城市集團的競爭。近年來，我國也涌現出各種城市區域的規劃，例如廣州、南京等城市相繼編制了都市區規劃，在江蘇省城鎮體系規劃中提出了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規劃，浙江城鎮體系規劃中提出了杭嘉湖紹、溫臺、寧舟等城市群規劃。
但是，目前開展的各類城市區域規劃和城市總體規劃之間存在許多矛盾和銜接上的錯位。首先，城市區域規劃的區域范圍和城市總體規劃的范圍是有區別的，這就成為區域規劃可操作性的一大障礙。其次，各類城市區域規劃與城市總體規劃的關系不清，各類城市區域規劃的任務和重點不夠明晰，有的重在提供城市的宏觀戰略，有的側重于城市的空間結構框架，有的強調中心城市的發展，有的則側重各城鎮之間的關系。
四、區域規劃改革的幾點思路
(一)以立法為突破，確立區域規劃的法律地位
在今后我國區域規劃的改革中，首要任務不是編制規劃，而是通過立法，明確區域規劃與現有各類規劃之間的關系，確立區域規劃的權威性和法律地位，確保區域規劃的實施，發揮其對下一層次規劃的指導意義。
(二)以城鎮密集區、城鎮群、都市圈發展規劃為依托，以各部門的行業規劃、專項規劃為基礎，建構區域規劃體系
在我國，區域規劃被分割成各種類型的規劃，在體制上實行的是多重管理。我國目前的規劃編制體系中，城鎮密集地區規劃、城市群規劃、都市圈發展規劃作為綜合性規劃，在其編制目的、內容和管理上，最接近于區域規劃。因此，依托城鎮密集區規劃、城鎮群規劃以及都市圈規劃，充分吸納各行業和部門規劃的成果并進行提升和補充、完善，從而建立起由區域總體規劃和相關專項規劃構成的區域規劃體系。
(三)規劃理念的創新
1．比較與競爭
在傳統規劃中比較重視對城市和區域發展中比較優勢的分析，但在市場化和全球化的驅動下，城市間、區域間、國家間的競爭加劇，因此更加關注競爭優勢。能否形成競爭優勢，關鍵是人的因素。而以往在分析比較優勢時多側重于靜態的物質資源，對作為重要生產要素的資金、人才、技術、信息等人文資源往往分析不夠。
2．彈性和剛性
在計劃經濟下形成的區域規劃多屬指令性，剛性的規劃，對生產力的空間布局，人口居住的空間轉移，城鄉建設的空間發展和功能定位，都是剛性規定，顯然難以適應市場經濟發展的可變性和靈活性。由于大量不確定因素的存在，對區域內城鄉社會經濟發展的空間安排需要有一定的彈性。但是，為了克服市場經濟的不理性并保護和改善生態環境、人居環境和旅游環境，也必須對區域內嚴格劃定的禁止開發區域和限制開發區域進行剛性的約束。同時，可以確定有選擇的引導開發和重點開發區域，這兩種區域可留有程度不同的有較多回旋余地的彈性發展空間。
3．協調與整合
區域規劃的核心任務是搞好區域空間的綜合協調，包括與經濟社會發展有關的城鄉建設、各類開發區建設和基礎設施建設的空間布局協調，以及開發建設布局與國土資源開發利用和生態環境保護整治的協調，同時還包括不同行政區域之間、區域內城鎮之間和城鄉之間的相互協調。綜合協調涉及到部門之間、地區之間的利益矛盾，國家利
益、地方利益、集體利益與個人利益之間的矛盾，也會涉及經濟效益與社會效益、生態效益之間的矛盾，此外，不少區域規劃在協調方面還存在明顯的不足，沒有充分地與利益沖突各方進行協調商議，由此導致規劃在實施過程中困難重重，得不到充分的實施。
4．溝通與管治要使區域規劃真正成為指導地區開發建設的行動綱領，必須重視公共參與。在規劃的過程中，應廣泛吸取代表各種R6北方經濟?2008年第2期利益的政府有關部門、非政府組織(社團、公司)以及企業家、專家學者等各方面的意見，加強彼此間的溝通和聯系，共同尋求解決區域規劃中各種利益沖突的有效途徑。新的區域規劃要求由在自上而下和自下而上的力量之間進行磨合、平衡，轉向雙向互求互動、協商型規劃。在西方國家被稱為“非正式規劃”，即利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規劃途徑之外，開辟出一種不完全是官方意見交流和協商行動的渠道，通過制定公平準則，建立公開的規劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規劃的全過程。這種重視非政府組織作用的協調方法和途徑也被稱為“管治”。這一點對于我國傳統區域規劃編制思維的改造是有重要意義的，雖然這個過程可能意味著大量時間和精力的耗費，但卻是使區域規劃從圖紙走向現實的重要保障，這種協商型規劃可以處理包括經濟結構的調整、就業市場的開拓、環境污染的治理以及土地資源的需求、開敞空間的建設和區域基礎設施共享等問題。
5．虛調控和實調控
傳統區域規劃的效果低下而難以對區域發展起到真正調控和引導作用。區域規劃是一種以空間資源的分配為主要調控手段的地域空間規劃，即制定“空間準入”法則，實施“空間管制”，是實現區域規劃由虛調控型規劃向實調控型規劃的關鍵砝碼。
關鍵詞： 城鄉規劃 問題 發展 城鄉一體化
Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.
Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems
中圖分類號： TU98 文獻標識碼：A 文章編號：
(一) 當前城鄉規劃建設存在的突出問題
我國在城鄉規劃建設進程中主要存在以下幾個較為突出的問題。
（1） 城鄉規劃建設發展不夠平衡
雖然近年各級政府加大了對鄉村各項建設的力度，但大多數政府把精力主要放在了調整城市產業結構、改善城市投資環境以及建設城市基礎設施等方面，對鄉村建設改善較小、忽視了廣大鄉村的統一協調發展，從而導致了城市與鄉村之間的規劃建設、經濟水平以及產業結構出現了嚴重的失衡，以至于城市與鄉村的貧富差距急劇加大。
（2） 城鄉規劃建設不夠科學合理
由于受到短期利益的驅使，我國城鄉規劃建設普遍缺乏長遠的發展計劃，規劃建設功利性較強、不夠科學合理，功能不強，空間布局也不盡合理，產業和人口等集聚程度比較低，且過于分散。
（3） 城鄉規劃建設整體協調不足
城鄉規劃建設包括了城鄉經濟社會發展的諸多方面，這就需要我們把它們有機地組合起來統籌協調發展。但是，由于城市與鄉村之間無論是發展水平還是進步速度都有很大的差距，因此導致了我國城鄉之間發展的嚴重失衡和整體步調的極為不協調。
（4） 城鄉規劃建設體制不夠健全
由于城鄉建設體制的不夠完善，已經嚴重地影響著我國城鄉規劃建設的協調穩定發展。因此，我們必須進一步健全完善相應的體制機制，用適當的制度規范來約束城鄉規劃建設， 促進我國城鄉規劃建設的順利推進。
（二）城鄉規劃建設的對策建議
（1） 加大《城鄉規劃法》的宣傳力度
站在貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識城鄉規劃建設的重要意義，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣傳貫徹《城鄉規劃法》，此外，還應向廣大城鄉居民宣傳城鄉規劃建設的相關制度、宅基地審批、申請條件以及報批等程序，提高廣大城鄉居民的規劃建設意識，并盡量做到家喻戶曉，人人皆知。同時認真總結城鄉規劃建設方面的經驗，并對之加以大力推廣和交流，以行之有效的方式引導人們認識并支持城鄉規劃建設，逐步形成依法規劃、科學規劃、人人參與規劃的良好環境與氛圍。
（2） 進一步完善城鄉規劃建設體系
要在逐步健全完善城鄉規劃建設體系的同時，按照城鄉統籌和先規后建的原則，綜合考慮城鄉之間、局部與全局、近期與遠期、發展與保護等各種利益的關系，統籌兼顧，促進城鄉規劃建設工作協調穩步的推進。要堅持以人為本的科學發展理念，爭取更多的人們參與到城鄉規劃中來，增強城鄉規劃建設的凝聚力，不斷提高城鄉規劃編制水平，高標準、嚴要求地做好城鄉統籌規劃。此外，要結合土地利用總體規劃，進一步完善城鄉規劃建設，保持城鄉規劃建設與土地利用總體規劃的協調一致，進一步增強城鄉規劃建設的實用性和可操作性。
（3） 積極探索城鄉規劃建設新機制
探索城鄉規劃建設新機制，不僅對搞好城鄉規劃建設至關重要，同時也是促進城鄉規劃健全發展的先決條件。探索并建立新機制，做到科學發展、與時俱進，充分發揮城鄉規劃建設對于城鄉統籌發展的重要意義與作用；健全責任追究機制，把所有城鄉建設活動納入城鄉規劃范疇，并對其進行全方位管理和全過程監督，切實維護城鄉規劃的權威性和指導性；堅持科學利用土地，合理確定用地規劃與開發強度，促進資源的持續可協調發展。完善目標考核體系，將城鄉規劃建設執行情況納入目標考核內容，嚴格獎懲，充分激發和調動和加強人們參與城鄉規劃建設的積極性和責任感。
（4） 加大城鄉規劃建設的資金投入
各級各部門要高度重視，切實加大城鄉規劃建設的資金投入，不斷夯實和完善城鄉基礎設施以及配套設施的建設。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的籌資體系，積極爭取和引進有關項目與資金，以彌補城鄉基礎設施建設以及配套設施建設中資金嚴重不足的問題，同時要著力解決城鄉規劃建設過程中的土地置換、資金補償等突出問題，促進城鄉規劃建設穩步有序推進。此外，要結合城鄉環境整治工作，加大對違法違章建筑的清查執法力度，不斷規范城鄉規劃的建設與管理，形成獨特的城鄉建設新風貌。
（三）城鄉一體化
城鄉一體化是指城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程。而在當前時期，每個人對于城鄉一體化的概念并不陌生，只是認識的深度不一樣。總的來說，城鄉一體化是城市化過程中的高級階段，在這一進程中城鄉規劃的作用必不可少。城鄉一體化的目標不是消滅城鄉差別，而是實現城鄉資源的優化配置及城鄉之間的持續協調發展。
但是，長期“重城市、輕農村，重城區、輕郊區，重工業、輕農業，先市民、后農民” 的城市偏向政策，使得城鄉之間的差距日益加大。城市的規劃與建設需要土地，在中國最大的國情是“農村包圍城市”，也就是農村集體土地包圍城市國有土地，城市擴展必然要征收農民土地。《土地管理法》 規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但被征地的農村集體或農民個體只能對征地補償的數額提出異議，但不能改變土地被國家征用這一行為的發生，因此隨著城市發展范圍的不斷擴大，農村的土地被占用的越來越多，這不但影響著農民的生產生活，拉大了城鄉之間的貧富差距，同時對于農村的發展前景起到了制約，進一步阻礙了城鄉一體化的發展。
從深層次的制度層面來講，城鄉二元結構的形成，不是僅靠城市規劃所能解決的。城市和鄉村在規劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經濟、政治上的根源。城鄉之間因缺乏相互間的信任而不合作， 因此， 如要達到城鄉一體化的目標， 城市規劃必須符合如下要求：（1） 加強經濟發展的整體性，即向城鄉融合型的經濟發展，完善合作型的經濟體質；（2）強調區域空間上的整體性，即在一定地域內的特大城市、大城市和中小城市與鄉村之間在保持密集分布的條件下，加強相互間的資源分配和規劃布局上的協調，使土地得到合理的使用并保持最大的節約；（3）強調城鄉發展的整體性，即城市與村鎮的有機結合，使建設地區和農業、 林業、畜牧業等地區以自然生態環境保護為前提達成有機結合；（4）力求階段發展上的整體性，也就是時空系統的整體性，強調分片發展及建立在開敞空間系統基礎上的遠近結合，而不是一哄而起，時序不清；（5）既要發揮市場經濟的活力，又要實現宏觀調控，以達到市場經濟與城鄉發展進程的整體協調。
（四） 未來規劃
這里的規劃當然是指空間規劃，從人類對空間認識和改造的過程看，空間規劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規劃，未來有可能走向整個生物圈的空間規劃。空間規劃發展到今天，作為包含區域、國土、國家聯盟的綜合性的規劃，已經成為國家、超國家和全球層次上的規劃問題。今天，空間規劃具有明顯的特征。它強調可持續發展的觀念， 用長遠和廣闊的視野看發展；強調綜合性的觀念，綜合考慮社會、政治、經濟、歷史、文化和生態環境等因素的影響，強調以人為本。與傳統的國土和區域規劃不同，空間規劃更強調地域或地理的觀念，用空間發展遠景協調行業規劃，承認地域差別和發展的不平衡，采取相應的政策、措施共同發展，。
空間規劃的目的是保證合理規劃社會利益，著眼未來空間結構和土地利用，保護國家的自然和環境，使人們的生活條件和社會可持續發展得以保證。很明顯，規劃過程是高度政治的，在公共辯論和平衡不同利益的基礎上，空間規劃努力塑造未來的人類環境。空間規劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區域概念之上，同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同。空間規劃要分析和考慮經濟、社會、文化、生態和環境方面長期的發展趨勢。空間規劃確保各部門、各行業規劃和政策的協調，并將其整合為一個統一的整體。與傳統規劃不同，空間規劃不僅是一個共同的目標、綱領，更是一個行動計劃，彰顯出一種制度能力。
（五） 結語
總之，隨著改革開放政策的深入，市場經濟不斷的發育，特別是城市流通職能的進一步突出，城市多功能作用日益加強。這些給城市市經濟社會發展帶來了新的活力，但同時也加大了城市與鄉村之間的差距。現如今，城市規劃的內容和范圍也變得更加廣泛，城市規劃的依據不能再完全靠國民經濟計劃，因此我們必須改變靜態的計劃經濟觀念，樹立動態的市場經濟觀念；城市規劃的內容，不能只局限于物質空間布局，而是要樹立全面研究城市經濟發展、社會發展的綜合觀念；城市規劃的實踐，不能光靠集中在市區本身，更要樹立從一定地區范圍來研究城市發展的區域觀念。
參考資料：
[1]譚縱波. 《城市規劃》 .清華大學出版社.2005.11
[2]霍兵. 《中國戰略空間規劃理論與實踐》 .博士論文
一、我國城市開發邊界設定與管理的現狀
1.管理手段滯后，界線嚴肅性不足
一是城市開發邊界在當前我國的城市建設與管理中具有多種形式。2006 年新版的《城市規劃編制辦法》明確提出在城市總體規劃綱要及中心城區規劃中要“研究城市增長邊界”，用以限制城市的發展規模和劃定城市的建設范圍。但目前國內各大城市的規劃中， 實際上沒有完全引入“城市增長邊界”的概念， 有的只是限建區方面的研究。如香港在《香港2030年規劃遠景與策略》中提出“我們會劃出一些發展”。實際的城市規劃方案中，中心城區的規劃范圍、研究范圍具備城市開發邊界的空間形態特征，但缺乏政策限制手段。真正起到強制性作用的，是規劃劃定的“四線三區”，用以限定建設用地的具體規模和范圍。由于缺乏技術和管理上的彈性機制，實際中因為建設項目規模及選址的不確定性而調整規劃地塊邊線的情形頻頻發生，導致規劃權威性不夠、剛性體現不足。
2.新增建設無序擴張，低密度開發普遍
由于城市開發邊界設定模糊，加之近年來工業園區大上快上的跨越式發展思路，城市貼邊發展嚴重，新增建設用地呈現井噴式增長，且工礦用地占比較高。而實際上這些工礦用地多位于地方政府設立的各類工業園區內，產業低端、廠房空置、低密度開發等現象普遍存在，城市規劃區的范圍邊線形同虛設，生態開放空間破壞嚴重。
3.邊界類型多樣，但引導開發作用較弱
當前大部分城市總體規劃中可以體現城市開發邊界限制作用的“四線三區”，其本質是基于生態安全底線的防御性措施。限建區、禁建區多包含相對或絕對不可占用的基本農田、生態林帶、自然保護區、水源地等區域，規劃設定的藍線、綠線、紫線實際具有城市開發邊界的強制。然而城市開發邊界的設定，應綜合考慮城市未來空間增長的形態、人口與就業的發展趨勢、基礎設施的擴展格局來確定，是對城市合理規模的科學預測，僅僅依靠限制性的“四線三區”，不足以體現城市開發邊界對城市范圍內開發活動的精細謀劃，也無從實現城市內部的緊湊式、集約式發展。
4.規劃體系多元，邊界范圍設定不一
作為我國最重要的兩個執行性的法定空間規劃，土地利用總體規劃與城市規劃關于中心城區規劃范圍的定義不一致，增加了地方政府實施規劃過程中的各項行政協調成本。截至2012年底，全國各地區的市、縣、鄉級土地利用總體規劃基本完成報批。本輪土地利用總體規劃的編制辦法要求，地市級土地利用總體規劃應劃定中心城區規劃控制范圍，即中心城區的藍線范圍。納入中心城區規劃控制范圍的建設項目，需報原批準規劃的一級人民政府審批；中心城區規劃控制范圍以外的建設項目，可由原批準規劃部門的下一級人民政府審批。這在客觀上將藍線范圍內的開發行為置于更高層級的監管體系之下，加強了上級政府對下級政府城市開發活動的限制和引導，但同時也增加了行政成本。根據國土資源部《市級土地利用總體規劃編制技術規程》，中心城區規劃控制范圍以鄉鎮為單元劃定，位于藍線范圍以外2000米以內的集中連片建設用地需納入藍線范圍。對于大部分城市而言，由于城市貼邊發展，這一規定使得“攤大餅”式的城市空間產生連鎖反應，只要沒有明顯生態阻隔的集中建設區域均納入中心城區的藍線控制范圍，最終劃定的藍線范圍遠大于城市總體規劃的中心城區規劃范圍。本輪土地利用總體規劃編制審批過程，充分體現了地方政府與上一級政府、中央政府關于城市開發權限的博弈。
二、我國設定城市開發邊界需要明確的幾個前提
1.明確城市開發邊界與其他界線的關系
如前文所述，我國當前城市規劃編制與實施、土地利用規劃編制與實施過程中對于城市的空間增長邊界、空間開發邊界均有涉及，且類型不同、范圍不同、管理方式不同。2006年出臺的《城市規劃編制辦法》中出現了幾個空間地域概念： 中心城區、空間增長邊界、城市規劃區、建設用地范圍。業內至今對這幾個概念仍看法不一。
在本文中，討論以下幾種與城市開發邊界相關的界線：城市行政轄區、城市建設用地范圍、城市規劃區、中心城區、土地利用規劃中的中心城區規劃控制范圍。
第一，城市開發邊界必然不等同于城市行政轄區。否則，城市開發邊界的存在將失去其應有的政策作用。但是，在區域統籌發展的導向下，城市開發邊界不一定小于城市行政轄區，可以考慮兩個相鄰城市劃歸同一個城市開發邊界。
第二，城市開發邊界不能簡單地認同為是城市建設用地范圍。城市建設用地范圍內只有建設用地，隨著建設需求的改變，城市區域的控制性詳細規劃將在總體規劃基礎上改變地塊規模、形狀、范圍，在現有的規劃管理體制下，城市建設用地范圍調整長官意志強，科學決策弱，更難以體現城市開發邊界的強制性。而且西方規劃界的實踐經驗表明，城市開發邊界需要包含農用地和非農用地，以保證城市區域的生態開放空間供給充足。
第三，城市開發邊界與城市規劃區的關系。在當前實施的《城鄉規劃法》中，“規劃區法定”是一個重要概念，明確了城鄉規劃管理的權力空間范圍和責任范圍，即城鄉規劃的權力范圍是“規劃區”，規劃區以內的建設活動必須符合規劃，規劃區以外的任何建設活動不被允許。一個城市的總體規劃，其規劃區是市域，但真正對建成區以及近期發展起到空間范圍劃定作用的是中心城區。由于規劃區法定，中心城區之外且不位于鄉、村莊規劃區內的建設活動也不被允許，因此中心城區在空間范圍上起到城市開發邊界的作用。在土地利用總體規劃中，地級市的中心城區規劃控制范圍與城市規劃的中心城區概念同質、范圍同質，但最大的問題是范圍界線不一致。
綜上所述，城市開發邊界與中心城區（城市規劃）、中心城區規劃控制范圍（土地利用規劃）具有空間范圍的同質性。但城市開發邊界需要附著許多配套管理措施，如邊界內外的強制性開發限制規定、生態空間保護規定、邊界調整的規定等，因此，城市開發邊界的設定存在兩種情形：
一是將城市規劃區即中心城區等同于城市開發邊界的情形。這需要賦予城市規劃區更多的附加政策條件，甚至是法律層次的支持，并且要協調與土地利用總體規劃的邊界關系。
二是單獨劃定城市開發邊界的情形。這就需要明確城市開發邊界與城市規劃區的范圍包含關系或交叉關系，以及與土地利用總體規劃中中心城區規劃控制范圍的同類關系。作為限制性和引導性邊界，城市開發邊界需要賦予更高層次的法律地位，方能有效協調“兩規”，使其符合城市開發邊界的管理意圖。
2.識別新型城鎮化的戰略導向
結合2013年12月中央城鎮化工作會議的要求，在新型城鎮化背景下，對城市開發邊界的設定與管理應遵從以下導向：
一是促外延式擴張向理性增長轉變。新型城鎮化導向下的城市理性增長，就要“精于算計”，充分利用好每一寸城市土地。變增量擴張為增量控制，設定城市開發邊界限制規模無序蔓延；變低效利用為集約高效，優化存量土地資產，加強基礎設施建設投入，提升土地價值；變結構單一為科學規劃，精細利用城市土地及地上地下空間，發揮最大城市功能。
二是促破壞性開發向保護性建設轉變。新型城鎮化導向下，城市開發建設的核心目的是形成良好的生產、生活、生態空間結構，提升人居環境質量。因此要嚴控生態紅線、延續城市歷史文脈。城市開發建設活動必須有剛性底線，開發建設以堅守各類紅線為基，以提升綜合質量為本。理性的開發建設與生態空間、歷史文化保護不應是矛盾的，而應是相輔相成的，是不斷改善城市環境的兩個方面。
三是促城鄉一樣化向城鄉一體化轉變。新型城鎮化中城鄉發展統籌考慮的思路，其內涵不是城鄉建設趨同，應是破除流轉壁壘，給予和發揮農民、農地應有的權利與價值。城市開發邊界是對城市空間的有效控制和引導，不應對居民身份、土地權屬進行管制。因此，城市開發邊界的設定，應警惕“農民”與“市民”的符號化、極化，相反，應在有效限制和引導城市空間增長前提下，弱化居民身份管制、消除邊界內外土地的流轉和置換壁壘。
3.城市開發邊界在我國推廣的社會和制度條件
根據西方城市增長邊界的理論和實踐經驗，我國城市開發邊界推廣應用需要以下有力條件：一是強勢的地方政府。波特蘭市政府統一規劃城市發展是避免城市發展地方競爭的前提之一。二是自上而下的土地管理模式有利于統一規劃城市發展。三是高效的地理信息服務。中國有的城市數字化程度比較高，通過近幾年的發展，許多數據庫都已建立起來，許多數據也都納入地理信息系統。四是人才和科學儲備。例如，城市交通模型和城市交通需求分析都有一定的基礎，城市開發邊界的劃定才有足夠的技術支撐。
三、科學設定城市開發邊界的幾點建議
1.科學研判城市特點，區分城市發展模式
發揮城市開發邊界效能涉及兩個關鍵要素：一是規模，即決定發展容量；二是形狀，即決定發展區位。基于增長導向的發展模式和基于生態保護的發展模式，體現了截然不同的兩種發展理念，因此劃定結果也是明顯不同的。城市空間增長的合理規模及形態，受城市所處區位、地形、產業布局、人口結構影響，并非所有的城市開發邊界均適用一種統一標準，“不是每個城市都要成長為巨人”。城市的邊界形式，具有來自經濟、政策、環境的推動力，同時也存在對應約束，因此，劃定城市開發邊界，要預測城市增長規模，分析城市發展的空間阻力，識別城市發展的空間動力源。
平原城市的自然增長過程必然產生攤大餅式的貼邊發展，需要嚴格設定城市開發邊界，形成生態空間阻隔帶。山地城市受地形影響，空間形態多呈單向發展或跳躍式發展，需要在嚴控生態紅線基礎上，突出城市開發邊界的空間引導作用。已形成或基本形成一體化格局的連片城市群或城市帶，如珠三角、長三角城市群，開發邊界的設定需要考慮城際經濟產業聯絡方向，在區域一體化的培育和優化過程中也要防止城際空間的低效填充。特大型城市由于增量空間極為有限，城市開發邊界設定思路應以嚴控增量、盤活存量、提升質量為主，在極限規模邊界基礎上，按設定條件進行微調，對城市內部空間進行優化調整，對城市開發效率進行精細化管控。中小城鎮的開發邊界設定，應以科學精準預測城市規模為前提，分階段設定開發邊界，合理安排發展時序，以穩定的節奏提升增量空間開發質量。
2.剛性彈性有機結合，保持規劃效力連續
城市開發邊界一經設定，應具有強制性效力，不得隨意修改，這體現規劃的剛性。但實際上，根據當前情形、使用當前的思路方法對未來十年甚至二十年的發展狀況進行預測，由于信息不可能完備而精確，其結果總會存在不確定性。
劃定“剛性”城市增長邊界的意義在于將城市的發展更好地與周邊區域的發展協調起來，保護耕地及城市周邊自然生態環境，試圖緩解城市給所在區域的土地、環境及社會等方面帶來的壓力，是城市發展所能達到的最終合理規模。但是，過于剛性管理機制一旦出現對經濟社會發展的不適應性，將帶來規劃方案的頻繁調整，反而破壞了規劃連續性。
因此，城市開發邊界的設定應充分識別不同的管理目的和類型，需要嚴控的部分應適用嚴格剛性的辦法；存在模糊邊界或不可預期的部分，應設定彈性的解決方案。目前可結合城市規劃中“四線三區”的限制性辦法和土地利用總體規劃中“有條件建設區”的辦法，設定城市開發的剛性邊界與彈性邊界。即：需要嚴格保護的自然生態空間，可作為城市開發的剛性邊界；同時根據多元化的預測結果設定彈性邊界，并為彈性邊界附加各種情形的變更條件。土地利用總體規劃的“有條件建設區”本質上是建設用地指標的空間位移，彈性邊界可借鑒類似思路，在滿足一系列變更條件時可以調整。這些條件可以是時間驅動，如每滿五年可進行邊界的評估調整；可以是事件驅動，如滿足一定要求的獨立選址項目或基礎設施項目需要調整彈性邊界的；可以是條件驅動，如在城市開發邊界內用地總規模不變的前提下，某一彈性邊界的擴張需對應另一彈性邊界的收縮。
3.理順空間規劃關系，統籌區域發展格局
出于城市自身的考慮，地方政府在城市開發建設過程中往往只重視本城市的發展，導致城市功能重復、園區遍地開花、產業集聚偏弱。理順空間規劃關系，包括部門間規劃的橫向關聯關系、上下位規劃的縱向指導關系。部門規劃的橫向銜接，體現在主體功能區劃的開發導向、城鎮體系規劃的城市定位與功能分解、土地利用總體規劃的城市用地規模三者之間應互相匹配；上下位規劃的縱向指導，體現在下級城鎮政府在設定城市開發邊界時應服從上位規劃的要求和安排，同時也對上位規劃提出了統籌區域發展格局、設定區域內各級城鎮空間開發方向的管理要求。這也順應了城鎮化工作會議提出的“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革”任務。
4.構建政策保障體系，切實加大執行力度
2006 年新版的《城市規劃編制辦法》提出“研究城市增長邊界”，并未將其列入規劃強制性內容。新型城鎮化導向下，應落實城市開發邊界的劃定任務，使之由浮于形態研究的技術手段實現空間增長管理的政策功能。一方面要有相對完備的頂層設計，保障有效制度供應；另一方面要創新一系列配套政策工具，有效釋放城市開發邊界的限制和引導效應。
（1）研究城市開發邊界設定管理的立法工作。選擇有條件的城市或區域，試點推出地方法規、管理條例，使之具備法律層級的強制性效力，統領各項規劃、開發、建設活動。
（2）創新稅收調節手段。如調節城市開發邊界內外稅率，加大邊界外部的開發成本，以經濟手段限制邊界外部的城市開發、農地占用，將高效的開發活動引導至邊界內部。
（3）創新城市市政基礎設施投資運營市場化模式。通過特許經營等手段，在具有競爭性的城市公用事業引入市場化機制，擴大市政基礎設施覆蓋面、提高服務質量，改善城市環境，提升邊界內土地價值。
序是編制主體功能區規劃的主要部分之一。本文從服務于主體功能區編制的角度，綜合運用GIS空間分析、信息熵等方法，刻畫北京市城市空間、農業空間、生態空間和其他空間結構間均衡和穩定程度，并運用空間轉換矩陣分析了國土空間結構變化，揭示了國土空間利用中存在的問題，提出調整空間結構和規范空間秩序的原則和建議。研究結果表明，北京市區域國土空間結構呈明顯的圈層結構以及“三多三少”的特點，生態空間、農業空間日漸萎縮，發展重心向西、北部偏移，國土開發趨于無序。未來北京市國土利用應充分體現首都的功能和特色，嚴格管制生態人文關鍵區域、構建生態安全網絡，開發東南、控制西北、保護西部，嚴控城市發展邊緣，按照生活、生態、生產的順序進行國土空間結構調整；而四類功能區則應分別按照疏解、控制、集聚、保護的原則發展，共同構建北京市城鄉協調、疏密有度、協調清晰的國土利用總格局。
鍵詞 主體功能區規劃；國土空間結構；空間秩序；人居環境；北京
中圖分類號 F0622 獻標識碼 A
文章編號 1002-2104（2011）01-0020-08
doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.004
城市國土空間結構是指在一定區域內城市國土空間及其功能之間的相互作用與相互聯系，以及反映這種關系的空間和現象的區位關系、分布形式、集聚規模程度0，是城市結構圖譜中的基礎結構［1］。合理的區域空間結構是區域發展的“助推器”和“調節器”，調整和優化國土空間利用已成為現代政府經濟管理和社會管理的重要內容［2］，對于經濟轉型和今后的運行效率有著巨大而長遠的影響。
改革開放以來，我國城市空間演化表現出令人驚異的速度，隨之人口、經濟與資源環境不協調和國土開發失衡等問題也日益突出。據此國家“十一五”規劃綱要提出了推進主體功能區建設的戰略任務，這是我國加強國土空間管理的重大創新［3,4］。其中分析國土空間結構現狀，規范國土開發空間秩序是編制主體功能區規劃的最重要組成部分之一。當前，關于主體功能區構建的研究主要集中在主體功能區的理論基礎與戰略選擇、國外空間規劃的借鑒、基本思路、分區政策與其實施等方面［5,6］，服務于主體功能區規劃編制的國土空間結構與開發秩序研究尚未見報道。另外，北京市正處于社會經濟快速發展的新階段，未來幾十年也是北京市建設宜居城市的歷史時期，科學地國土空間利用導向十分重要。因此，本文以北京市為例，從服務于主體功能區規劃編制的角度，全面分析其國土空間及
其變化，揭示國土空間利用中存在的問題，進而以北京市未來空間發展戰略為目標導向，提出調整北京市國土空間結構和規范國土開發空間秩序的原則和建議，為編制主體功能區規劃提供依據。這有利于形成合理的區域空間結構，引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，推進社會經濟環境等方面的空間整合，實現國土利用的空間均衡和開發效益最大化。
1 研究區概況
北京位于華北平原西北邊緣，東南距渤海約150 km。地理坐標為北緯39°26′-41°03′，東經115°25′-117°30′。是全國的政治中心、文化中心，是世界著名古都和國際大都市，也是全國的重要經濟中心之一。全市土地面積16 410 km2，其中，山區面積占62%，分布于西部和北部地區，平原面積占38%，分布于東南部。現轄16區、2縣。作為全國政治、文化和國際交往中心，北京市經濟發展水平高、人口數量大。2007年，北京全市常住人口達到1 633萬人，比上年增長3.3%，人口密度995人/km2；地區生產總值9 006億元，比上年增長14.6%，人均GDP 55 151元。
當前，北京城市空間發展受諸多資源條件的制約，有限的水土條件和人口與建設規模之間產生巨大矛盾，而北京市城市空間結構的調整對緩解這些矛盾具有重要意義。按照《北京市“十一五”時期功能區域發展規劃》將18個區縣劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區（圖1），四類功能區的劃分是未來北京進行主體功能區空間管理的基本單元［7］，為在總體上調整和優化城市功能空間布局，解決區域協調、城鄉統籌發展問題，避免盲目發展、無序競爭所造成的資源浪費和效能抵消提供了基礎2 研究方法與數據來源
2.1 研究方法
本文在主體功能區規劃的大框架下，對國土空間結構以及未來的國土空間開發秩序進行了分析。此處所定義的國土空間結構是指北京市不同國土空間的構成及其分布關系，包括國土空間的數量結構、組合關系、空間轉換及國土開發匹配程度等四方面。北京市及四類功能區內部國土空間結構組合關系、變化過程以及轉換特點運用轉移矩陣與信息熵的方法進行分析；空間匹配程度則從國土開發強度的區域分布及發展態勢與國土空間承載資源本底相互關系角度進行闡述；據此提出未來國土空間秩序。
@2.1.1 國土空間類型劃分根據主體功能區規劃的要求，從推進主體功能區的形成和服務于城市生產生活、農村生產生活及生態需求的角度，通過Arcview 3.3軟件對不同地類進行重新組合，將北京市國土空間劃分為城市空間、農業空間、生態空間和其他空間四類。其中城市空間又包括了城市建設空間、工礦建設空間，農業空間包括了農業生產空間和農村生活空間。具體分類方法見相關參考文獻［8］。
2.1.2 信息熵信息熵是系統有序化程度的一個度量，可反映國土空間結構的均衡程度和穩定程度［9］；信息熵值越高，說明系統越不穩定，反之越穩定。信息熵計算公式為：＝-∑ni=lPi•LnPi，其中，Pi=Ai/A,A為區域國土總面積，Ai(i=1，2，…n)為每種空間類型的國土面積。
2.1.3 空間轉換矩陣國土空間轉換矩陣的提取使用了GIS空間分析的方法，通過對2001與2007年兩期土地利用現狀圖進行柵格運算，獲取國土空間結構變化過程編碼圖，整理得到空間轉換矩陣。
2.2 數據來源
本文所使用數據包括了2001、2007年北京市兩期1∶10萬土地利用現狀圖、2001-2007年土地利用變更數據以及相關社會經濟統計數據。相關社會經濟統計數據來自于2001-2007年北京市社會經濟統計年鑒。
3 北京市國土空間結構分析
3.1 北京市總體國土空間結構分析
2001-2007年北京市四類國土空間及其變化情況見表1。可以看到2007年城市、農業、生態、其他空間的面積比例為9.6∶29.3∶57.2∶3.9。從城四區向近郊區、遠郊區，北京市建設用地空間逐漸呈現明顯的遞減趨勢，四類功能區中所占比例從100%減少為36%、12%和3%；生態空間則主要分布在以燕山、太行山山系為依托的山區，四類功能區中生態空間所占比例依次從0%增加為23%、40%和75%。空間結構呈現出明顯的圈層結構特點
。農業生產空間與城市建設空間交錯分布，主要分布在北京灣的平原地帶以及延慶平原地區的九片基本農田重點保護區內，農業生活空間則在市區范圍內散布。由于城市和道路的輻射作用，國土開發強度區域差異明顯，各區縣國土開發強度最高的是主城四區，已達到100%，最低的懷柔區只有5.46%，不及最高的十分之一；首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區的國土開發強度依次從100%減少為60.99%、25.75%和6.8%，由城區向郊區、遠郊區呈現中心城區―主城區―郊區平原區―郊區半山區、山區逐級遞減的圈層結構。
同時，目前北京市生產空間占土地總面積的29.3%，獨立工礦空間占建設空間總量的1/3，生活空間占土地總面積的8.5%，其中農村居住空間目前為城市居住空間的1.68倍。2005年，北京市城八區工業用地比例達18.3%，遠遠高于國際4%-8%的一般水平。因此，北京市國土空間結構中表現出三多三少現象，即“生產空間偏多、生態空間偏少；工業空間偏多、生活空間偏少；農村居住空間偏多、城市居住空間偏少”。并且，北京市國土開發強度較大，由2001年的16.41%增長到2007年的18.83%，處于穩步上升階段，具有大城市特性；這在全國范圍內排在上海市和天津市之后，位于第三位，但遠超德國近年13%，日本7.9%的國土開發強度。這與北京市作為國家首都的政治文化中心的責職不匹配現象嚴重，也與北京市宜居城市的建設目標不相符。應逐步將低國土開發強度，調整空間結構比例。另外，國土開發隨主要交通環線和放射線呈蔓延與帶狀相結合的分布態勢，使城市發展形成更大范圍的圈層式蔓延，造成城鄉空間的分割破碎、混雜交錯，用地功能零亂。北京市國土空間發展協調程度有待提高，空間格局需要整合。
3.2 北京市國土空間結構變化分析
由表1還可以看出，2001年至2007年，北京市處于快速的城市化進程中，城市空間面積擴大11.2%，其中城市建設空間面積增加了10.2%；工礦建設空間面積年增加了11.7%。而農業空間面積減小了7.3%，生態空間面積減少了0.49%，其中綠色生態空間增加了0.71%；其他生態空間減少了5.37%。2001年-2007年四類空間的轉換矩陣見表2，在各類空間的轉換關系中，農業空間是最大的轉出空間，共有57 482.88公頃轉為其他三類空間，其中24 645.09公頃轉為生態空間，25 855.75公頃轉為城市空間，6 982.04公頃轉為其他空間。生態空間共有21 69517公頃轉為其他三類空間，其中6 365.25公頃轉為城市空間，12 865.98公頃轉為農業空間，2 463.94公頃轉為其他空間。總體而言，2001年-2007年期間北京市主要表現為城市化過程侵占了大量農用地，農業空間向生態空間的轉換量也較大。而北京適于建設的空間僅占市域總面積的42％，且集中分布于現狀建設用地、耕地、生態用地地區；因此，國土開發與國土空間的本底狀況和耕地保護間存在突出矛盾。過度重視國土空間支撐經濟增長的功能，生產空間不斷拓展，將導致國土空間結構演變的失衡。應嚴格控制開發強度的增長，減緩農業空間的不斷流出。
從開發強度的擴展方向來看，擴展最大的仍是城市功能拓展區，2001-2007年間開發強度共增長6.21%，增長量是城市發展新區的1.53倍，生態涵養發展區的8.63倍。其中尤其以海淀和朝陽的擴展最大，空間擴展重心逐漸向北部、西部移動；而西北地區多是山區、半山區，是北京的生態屏障和水源保護地、自然人文景觀薈萃的旅游集中地，適宜低密度發展。因此，需調整北京城市擴展方向，緩解生態矛盾，避免不良生態環境問題的產生［10］。
同時，從各個區縣的經濟發展情況來看，經濟發展的重心由城區漸次向郊區轉
移。郊區縣地區生產總值占全市的份額實現了較快增長。通州、順義、大興、昌平、房山等五個區以及亦莊開發區將成為未來北京經濟發展的重點地區，2001-2007年期間城市發展新區人口年平均增長率達到3.55%，地均固定資產投資額由2001年的4.4萬元/公頃上升為2007年的15.4萬元/公頃，增長率是四個功能區中最高的，年平均增長率為3.12%。并且受北京市發展政策的影響，未來該區將是開發強度主要的增長區。但同時，14個衛星城各自為政，在邊緣地區分散、盲目建設，城市空間布局混雜，區位組合效益偏低，城鄉用地分割嚴重。也尚未起到其應達到的產業和人口疏導的功能，也沒有成為足以抗衡中心城市的發展極點，城市發展失衡，趨于無序。
此外，借助信息熵概念，分析了北京市國土空間結構組合關系及功能特點，對以上觀點進行印證，2001年-2007年北京市四類空間結構信息熵見表3。可知，2001年至2007年北京市國土空間信息熵由0.425增加到0.438，呈不斷增加態勢。其中北京市農業空間、生態空間信息熵有所降低，城市空間與其他空間信息熵則持續變大；工礦建設空間、城市建設空間信息熵均呈持續上升態勢。因此，總體上看北京市國土空間結構正趨于不穩定，這不僅與近年來城市建設與改造占用耕地和生態空間有很大關系，也與北京市空間結構的不合理及其開發建設的無序狀態密切相關。而農村生活、農業生產、綠色生態和其他生態空間則呈持續下降態勢，說明了北京市持續的農村與農業的整治和生態建設活動具有一定的成效。
4 北京市國土利用未來空間秩序
4.1 總體國土利用空間秩序
4.1.1 未來國土空間秩序的構建思路
合理的國土開發秩序是形成北京市未來科學國土利用格局的根本途徑。規范其空間開發秩序，需轉變開發理念，調整開發內容，創新開發方式，使國土利用由外延式為主轉向優化空間結構和調整各類空間分布為主。即以北京市“兩軸兩帶多中心”的未來空間發展戰略為目標導向，以國土空間結構現存問題為問題導向，從北京市整體以及四類功能區兩個層次上構建未來國土空間秩序，主要包括國土利用的空間方向、建設用地的投放秩序、重點管控區域等內容。首先，充分考慮首都土地獨有的戰略價值，根據自然條件適宜性以及資源環境承載能力，通過重點管控關鍵區域、矯正國土空間發展方向，控制總體國土開發格局，形成國土空間結構的控制性骨架；其次，統籌考慮各個功能區域的經濟布局、人口分布以及城鎮化格局，注重各類空間之間的協調，引導各類空間內部之間相互轉化，確定不同功能區的國土空間發展方向，通過合理的建設用地投放數量和時序逐步對現有空間結構進行調整，形成科學國土開發秩序，構筑最終形成北京市城鄉協調、疏密有度、邊界清晰的國土空間結構。
4.1.2 總體秩序
嚴格管制生態人文關鍵區域，形成北京市國土開發框架性控制。從形成合理空間結構角度出發，應嚴格管制區域包括：“三道生態圈、禁止與限制開發區域、城市邊緣區”等區域。三道生態圈主要包括環城綠化隔離圈、平原農田生態圈和山區生態屏障圈。禁止開發地區主要包括河流濕地、地下水保護與涵養區、自然保護區的核心區等，是禁止任何開發和建設行為的區域；限制開發區包括基本農田保護區、地表水源二級保護區、風景名勝區、以及中心城外地下水嚴重超采區等建設空間選擇應盡可能避讓的區域。對這些區域進行保護，可形成城市擴展的緩沖區域和維護城市生態的關鍵控制點，保證城市生態系統的生態服務功能。在城市邊緣應明確劃定建設區和非建設區邊界，作為開發建設的剛性控制，抑制城市建設空間無序蔓延和盲目擴張，積極促進城鎮用地理性增長。如此可營造良好城市生態空間網絡系統，以山脈、水系為骨架，組合、串聯多元自然生態資源和綠色開敞空間［11］，把城市建設置于綠色空間保護的框架內，塑造城市生態安全格局，并阻止城市蛙跳式的無序發展和蔓延，共同構筑和諧宜居城市空間形態。
以“開發東南、控制西北、保護西部，嚴控城市發展邊緣”為空間發展方向。北京西部、北部多山區，空間較局促；而東部、南部平原廣闊，向東南發展，將會提供新的城市發展極點，給城市寬裕的發展空間，也有利于京津城市群的建設；西、北部區域是整個北京城市的生態屏障，是未來可持續發展的根基。由于地處上風上水，風景和環境較好，城市向西北發展的速度過快；控制西北，制止城市過度向西北部地區發展，促進北京市城市發展空間構想的實現以及防止城市攤大餅式的無限蔓延［12］。保護西部則是保護了北京市的生態屏障，保護了北京市寶貴的水源地。而城市邊緣不僅指通常意義上的近遠郊區縣，也涵蓋
了北京市所有城鎮建設用地的發展邊緣，是相對發展最無序和混亂的區域，是能否保障城市發展預期的關鍵區域，也是塑造清晰國土空間格局的關鍵。
合理投放建設用地，有序調整空間結構。按照生活、生態、生產的順序調整空間結構，注重國土開發強度時空尺度的有序增長和城鄉、區域之間的有機協調，制定城鄉空間協同發展策略［13］，優先保證生活空間，擴大綠色生態空間，適度壓縮生產空間。還要明確土地供應總量和經濟供需總量與結構的關系，“管住總量，嚴控增量，盤活存量”，有計劃、有步驟地投放建設用地。目前，在經濟社會快速發展和中心城區功能疏散等復合作用下，對建設空間需求增長強勁。在土地供應指標分配上，應在嚴格控制總量和堅持集約利用的條件下，根據不同功能區產業發展與人口疏散和集中的目標，適當調整不同區域內產業用地供應結構的比例和住宅用地結構比例，適當壓縮工業用地，增加民生用地。并優化房地產市場土地供應結構，支持區域的交通市政等基礎設施建設和公共服務能力的提升。
此外，還要加快中心城調整優化，積極開拓新城和重點中心鎮等新的城市增長空間，形成新的城市發展引力極點，加快推動城市空間結構調整，構筑協調城市發展網絡。全面啟動實施通州、順義、亦莊等重點新城的建設，引導城市有序緊湊發展和村鎮整合。近期要加大對發展新區的投入力度，調整優化中心城區建設，并在發展新區預留遠期建設用地；遠期加快新城和重點鎮的發展，優化存量空間，促進北京市城鄉一體化進程和“兩軸兩帶多中心”城市空間結構的形成。
4.2 不同功能區國土開發秩序
.2.1 首都功能核心區――疏解
目前，北京市首都功能核心區土地開發強度達到100%，屬于人口超載區域，已沒有可利用的國土空間。該區域處于后工業化階段，作為政治、文化、國際交往、教育科研和金融管理中心，要進一步優化產業結構，促進產業升級，推進區內產業與人口外遷，引導城市建設向調整改造轉變。未來，應轉變國土空間開發的著力點，調整土地利用結構，完善空間布局，將美化土地利用環境，創造舒心宜人的城市環境作為該區國土開發的首要任務。
積極供應交通和基礎設施建設用地，加大綠化投入，改善交通狀況、美化環境。設定較高的產業用地門檻，對于要實施功能疏導和人口轉移的建設用地要禁止土地供應，并結合土地價格、稅收等政策，促進疏導功能的產業用地和人口用地外遷，實施核心區的用地秩序優化。土地供應上，優先保障首都文化保護用地的需求，適當提高商服類用地比例，主要供應星級酒店以及高檔商業中心等；住宅用地供應以供應酒店式公寓等高檔商品住宅為主，盡量不供應經濟適用房和限價房用地，鼓勵核心區內居民向城市功能拓展區和城市發展新區疏散。有序推進舊城改造和存量建設用地的整理，大力開發地下空間，減少用地重復配置和土地浪費。在保護舊城區文化傳承的前提下進行漸進式有機更新和有限度的現代化。
4.2.2 城市功能拓展區――控制
2001-2007年間城市功能拓展區因其區位條件承接了大量首都功能核心區的轉移人口，人口數和人口密度均顯著增加。同時該區域是國家高新技術產業基地，經濟發展速度加快，區域國土開發強度已達60.99%，土地利用效率提高顯著。2001-2007年，該區是農業空間減少率最高的，達28.6%；同時也是唯一生態空間有所增長的區域，為4.1%。因其較好的區條件，且經濟發展基本處于后工業化階段，因此未來一段時間內，本區域城市空間仍將持續擴展，國土開發強度仍將在一定程度上持續增加。然而由于本區部分區縣人口過于集聚，受土地承載能力的限制，開發強度進一步提升的空間不大，要嚴格控制土地開發強度的提升速度，防止土地利用超載及環境的惡化。應當重點發展高新技術產業，推進第二產業向轉移，初步形成以服務業為主體，高新技術產業占有較大比重的產業格局。
要在充分利用自身已有優勢的基礎上，積極承接中心城區的人口和職能，整合各類產業發展園區，推進傳統工業區的改造再利用和用地功能轉換，控制中心城邊緣區域的各類開發力度，改善城市空間環境品質；推進城市邊界的劃定，加強對城鄉結合部土地利用的管理，防止建成區的進一步蔓延；加強對存量土地的挖潛與集約利用，繼續大力整治“城中村”，有序實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤制度。
還要根據其主體功能定位對不同供地類型的土地供應進行調整。新增建設用地和存量建設用地優先滿足承接核心區內功能疏導的高新技術、科學、教育和文化用地；通過建立高新技術園區的產業用地標準，促進區域內的產業用地效率的提升。建立鼓勵性、引導性產業用地的產業用地標準，優先供應基礎設施用地和特殊用地的同時，適當壓縮產業用地，優先支持高新技術產業的發展，限制獨立工礦和對土地利用粗放的工業產業的供應比例，禁止供應對環境有污染的企業和工業用地；適當提高住宅用地的供應比例，特別是經濟適用房和限價房的供應比例。@@@@@@@@4.2.3 城市發展新區――集聚
城市發展新區近年來發展迅速，2001-2007年期間總人口增加幅度和地均固定資產投資額增加幅度為四類功能區中最大，期間城市空間增長率最高，達21.5%，成為承接中心城人口、職能疏解和產業集聚的主要地區。并且，發展新區的土地承載力處于相對較高水平，現狀開發強度為25.75%，五個區縣均有很大的人口承載潛力，區域總體處于工業化高級階段，在未來的一段時間內，該區城市空間仍將持續擴展，區域國土開發強度仍將持續增加。
今后應繼續提高土地投入水平，加強該區基礎設施建設，全力推進新農村建設和加快工業化進程，強化邊緣集團的居住和產業功能，提高區域的產業和人口的集聚能力，建設功能完備、環境優美的新城，使之發展成為交通便捷、公共服務設施發達的首都次中心。
應嚴格控制淺山區的開發建設，控制平原地區建設空間的盲目拓展，保護一定數量的耕地及基本農田。依托現有的衛星城和工業園區，采取比較寬松的土地政策，在對現有建設空間進行挖潛改造的基礎上適當擴大建設用地供給，適當提高產業用地的供應比例。依據產業發展導向確定供地結構，淘汰、搬遷不適合發展的產業，以產業集群的建設推動空間開發的秩序化。優先滿足基礎設施用地、高新技術產業和現代制造業用地需求；優先滿足核心區和功能拓展區產業和人口疏導的產業用地需求；優先滿足保障性用房和兩限房用地需求，降低中高檔商品房的供應比例，適當提高商服用地供應比例，提高區域內中心城和主要住宅周邊的商業服務和公共服務能力。
4.2.4 生態涵養發展區――保護
生態涵養發展區近年來城市空間、生態空間、農業空間和其他空間的面積變化不大，其國土開發、人口、經濟與投資承載均是四類功能區中最低的。由于其目前總體處于工業化高間減少0.7%。未來該區的國土開發強度及開發效率也將呈現出較緩慢增長態勢。生態涵養發
展區是保障北京市可持續發展的關鍵區域，大部分屬于限制、禁止開發區域，因此要確保承接的產業不會造成生態環境質量的下降，構建以“綠色農業”、“生態工業”、“休閑旅游業”等為特色的環境友好型生態經濟體系，“保護”應成為該區域國土利用的關鍵詞。
應加強對土地利用的用途管制和環境整治，在擴大生態環境空間方面開展聯動和統一規劃，保護好現有的林地、濕地等生態空間的規模和質量，嚴禁生態用地改變用途，同時加強耕地和園地保護；鼓勵發展綠色服務業，給予一定的綠色產業發展的相關附屬配套設施用地的供應；加大財政轉移支付力度，建立完善生態補償支付制度，穩步推進生態移民，引導人口向衛星城和中心鎮相對集聚，改善城鄉居民的居住條件和居住環境。
嚴格控制新增建設空間總量，控制一般工業項目的建設和房地產開發，降低以資源開采為主要生產模式的產業用地，并逐步減少山區建設空間。新增建設用地優先保障區域內基礎設施建設和公益性用地的供應，加強對農村基礎建設的用地安排，適當增加都市型現代農業的附屬設施用地比例和旅游休閑產業用地的支持力度，支持山區發展都市型現代觀光休閑農業，促進區域經濟發展和農民增收。
5 結論與討論
當前北京市區域國土空間結構呈明顯的圈層結構以及“三多三少”的特點，生產空間不與北京市宜居城市的建設目標不相符。城市空間發展缺乏長遠考慮，國土開發無序拓展
，與耕地保護和區域生態環境背景存在矛盾，城鄉空間的分割破碎、混雜交錯，將導致國土空間結構演變的失衡和不穩定。未來幾十年是北京市國土空間結構深刻變動的歷史時期，科學的國土空間利用導向極為重要。應對國土空間開發秩序進行規范，整合國土空間格局。未來北京市國土空間結構調整應充分體現首都的功能、地位、水平和特色，根據自然條
件適宜性以及資源環境承載能力進行國土開發；按照生活、生態、生產的順序調整空間結構，優先保證生活空間，擴大綠色生態空間，適度壓縮生產空間；同時，注重國土開發強度時空尺度的有序增長和城鄉、區域之間的有機協調。并嚴格管制開發關鍵區域，“開發東南、控制西北、保護西部，嚴控城市發展邊緣”，并有計劃、有步驟地投放建設用地。
同時，不同功能區的開發秩序應有所區別、有所側重，相互協調，共同構建疏密有度、調清晰的國土利用總格局。未來首都功能區內應以疏解為主，美化土地利用環境，創造舒心宜人的城市環境。而城市功能拓展區要采取各種措施嚴格控制土地開發強度的提升速度，防止土地利用超載及環境的惡化。城市發展新區則側重于增加投入，強化邊緣集團的居住和產業功能，使之發展成為較強產業和人口的集聚能力的首都副中心和新的城市發展極點。生態涵養發展區則以生態保育為核心，加強對土地利用的用途管制和環境整治。
本文從推進主體功能區的形成和服務于生產、生活及生態需求的角度將北京市國土空間進行分類，此種空間結構分類體系較好的考慮了與相關規劃的銜接，具有較好的實施可行性，然而對其中某些地類的多功能性考慮不足，比如耕地、園地所擁有的生態功能，如何更科學的劃定空間結構分類是應深入研究的。
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同志們：
剛才，X個縣(市、區)政府(管委會)主要負責同志簡要匯報了上半年經濟運行情況和下半年重點工作安排情況，結合自身實際提出了有關意見建議。
從匯報情況看，上半年各縣(市、區)都能圍繞市委市政府中心工作，扎實推動工作落實，主要經濟指標增速大都實現了由負轉正，經濟發展呈現出良好回升態勢。一是在脫貧攻堅方面，各縣(市、區)以扶貧項目為載體，有力推動扶貧資金撥付，加快扶貧項目建設，取得了較好成績。
二是在復工復產方面，各縣(市、區)積極抓好疫情防控下的復工復產工作，取得的成效比較明顯。三是在破解發展難題方面，各縣(市、區)都能動腦筋、想辦法，研究出臺了一系列務實管用的措施，尤其是一些縣(市、區)在拓展發展空間、促進轉型發展方面取得了明顯成效。四是在謀劃爭取項目和資金方面，各縣(市、區)都做了大量工作，都取得了一定成效。
總體上講，各縣(市、區)在謀劃推進工作中能夠貫徹新發展理念，堅持高質量發展根本方向，不斷提升發展思路，著力推動創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展，在發展改革中不只追求發展速度，更加重視發展質量，保持了經濟社會又好又快高質量發展的良好態勢。
但各縣(市、區)在謀劃下半年工作上還存在思路不夠清晰、問題找得不夠準、重點不夠突出、措施不夠具體、提的建議針對性不強等問題。會前，我們就會議匯報內容專門下發了通知，這些內容都是當前市委市政府著力推動的中心工作、重點工作，也是需要我們下大力氣必須解決好的重點問題和主要矛盾。希望大家進一步深入研究、深入思考，抓住重點、突出亮點，強化措施、加快落實。下面，就做好下半年工作，我再講以下兩點意見。
一方面，要著力補齊短板
做好下半年工作，要堅持問題導向，明確發展目標，抓住主要矛盾，加快制定措施，盡快補齊短板。
一是高度重視上半年各縣(市、區)發展不均衡的問題。上半年我市生產總值增速-X%，低于全省平均增速，居全省倒數第三。其中原因之一是我市建筑業增加值增速下降較快，尤其是三區建筑業增加值增速下降較多。如果這項指標增速達到全省平均水平，我市生產總值增速就能增加X%。這是經濟發展中的結構性問題，必須引起我們的重視。從統計數據看，上半年生產總值增速低于全市平均增速的有示范區-X%、X縣-X%、X縣-X%、X縣-X%;
高于全市平均增速的有X市X%、X陽區X%、X縣X%、X縣-X%、X區-X%、X縣-X%。全市規上工業增加值同比增長X%，其中增長最慢的是示范區-X%。固定資產投資唯一一個負增長的是X縣-X%。工業用電量下降幅度較大的是X市-X%、X縣-X%、X縣-X%、X縣-X%。X市工業用電量降幅較大，主要是神火電解鋁停產導致的，但工業用電量下降并沒有給X市帶來較大影響，上半年X市生產總值和規上工業增加值增速都實現了較快增長。
這里我們要明確一個目標：建筑業、農業、規上工業增加值增長較慢的縣(市、區)要確保第三季度高于全省平均水平或由負轉正，確保實現年初確定的主要經濟指標增速高于全省平均水平的目標。相關縣(市、區)要開展專題研究，制定相應措施，確保完成目標任務。三區要對建筑業增長較慢問題進行專題研究，尤其是示范區要拿出具體舉措，力爭建筑業增速第三季度不低于全省平均水平。
目前，農業的主要問題是畜牧業項目很多，但增加值增速較低。工業的主要問題是規上工業企業入庫項目數較少，上半年我市入庫規上工業企業X家，在全省排位靠后。其中，X市X家，X縣X家，其他縣(區)新增企業數是零。如果這個問題得不到解決，將直接影響全市下半年規上工業增加值和生產總值增速。希望這幾個縣(區)要高度重視，堅持問題導向，認真查找原因，主動適應統計方式新變化，組織工作人員深入企業，引導企業做好直報工作。
二是高度重視創新中心建設。我們要充分認識到，今后的發展一定是創新引領的發展。如果我們現在不重視創新引領，就一定會影響到未來的發展質量。近年來，鄭州和武漢的快速發展，主要就得益于創新載體的打造和創新能力的提升。當然，創新發展不是一蹴而就的事情，不可能立馬見效。因此，我們一定要落實好市里制定的“創新十條”，加快創新中心建設，加快引進彈性創新團隊，真正實現創新引領發展。
三是做好產業集聚區規劃編制工作。一要促進產業集聚區集約發展，破解發展方式粗放的問題。我們要充分認識到，這次產業集聚區規劃修編，不是簡單增加產業集聚區的面積，而是要轉變過去粗放式的發展方式，著力提升產業發展質量。要學習借鑒外地經驗做法，對產業集聚區內的企業進行全面梳理，明確哪些是激勵發展的、哪些是保護發展的、哪些是限制發展的、哪些是應該淘汰的。
二要堅持主導產業發展方向。各縣(市、區)要圍繞X-X個主導產業，進一步細化產業發展方向、明確產業發展目標。同時，要結合自身產業基礎和資源稟賦，培育X個戰略新興產業。市商務局要抓緊研究“飛地經濟”等招商引資激勵辦法，在主導產業布局、招商引資績效考核、收益分配等方面拿出具體措施，鼓勵引導各縣(市、區)遇到與自身主導產業不符的好項目、大項目，積極推動項目在其他縣(市、區)落地發展。三要推進產業集聚區管理體制改革，制定具體措施，明確改革時間表和路線圖，切實通過改革釋放活力。
四是做好“十四五”規劃編制工作。目前，各縣(市、區)在編制“十四五”規劃過程中都面臨著人才緊缺等難題。市發改委要加強業務指導。希望各縣(市、區)進一步找到發展短板、分析影響因素，明確發展目標、找準發展定位，謀劃推進重大項目建設，切實積蓄發展基礎。在昨天的全市招商引資工作電視電話會議上，我列舉了X市發展煤化工產業的例子。我以前提出讓X市沿著煤化工資源往產業鏈上下游發展，力爭盡早實現X-X億元的主營業務收入。X市認真研究，狠抓落實，目前煤化工產業發展效果已經顯現。希望各縣(市、區)都要靜下心來研究“十四五”規劃編制工作。同時要統籌做好國土空間規劃等相關規劃編制工作。
另一方面，要做好幾項具體工作
一要加大政策落地和企業幫扶力度，切實保住市場主體。一是解決好企業融資難問題。希望市金融工作局持續在金融政策落地方面創造條件，創新工作機制，確保各項金融政策落到實處。市工業和信息化局要引導企業規范經營管理。市政務服務和大數據局要做好企業信息平臺對接工作，多管齊下，務求實效。二是發揮好風險抵押金和貸款周轉金的作用。目前，市級資金已經到位，但各縣(市、區)風險抵押金和貸款周轉金都沒有到位，希望各縣(市、區)抓緊推動資金到位。
三是加大對外貿外資企業支持力度。在疫情沖擊下，X健峰帽業、大洋紗線等外貿型企業轉得很好，實現了逆勢上揚。但有些外貿外資企業仍面臨很多困難，有些困難還不是一時能夠解決的。市商務局要圍繞外貿外資企業退稅、國家政策落地以及外貿外資企業供應鏈金融等問題抓緊組織開展調研，研究制定針對性措施。要加大對外貿外資企業扶持力度，對面臨的問題不回避，實事求是，全面客觀看待，真正把問題癥結找出來，認真加以解決。
二要加快項目建設，增強發展后勁。一是加快推進在建項目建設。二是緊盯竣工項目，力爭早日建成投產。三是加快推進重點項目開工。四是加大招商引資力度。三要抓住發展機遇，爭取更多項目資金。工作中，各縣(市、區)圍繞XG產業發展，謀劃了一批項目，但整體上來講比較亂、比較雜。希望各縣(市、區)搶抓發展機遇，立足自身資源優勢，把握主導產業發展規律，堅持高質量發展根本方向，落實智能化、綠色化、高端化、融合化發展要求，對XG產業等項目再研究、再謀劃，盡最大努力爭取更多項目資金。
四要加大補短板、強弱項力度，確保實現發展目標。當前，正在進行脫貧攻堅普查工作，大家一定要高度重視，注重質量，抓住機遇，把所有補短板的項目實施好。要做好金融扶貧工作。從X月份通報的扶貧項目實施情況看，我市大部分工作都位居全省前列，但金融扶貧工作在全省排名靠后。希望各縣(市、區)高度重視金融扶貧存在的問題，用好金融扶貧政策，把金融貸款利好政策用好，認真謀劃推進好項目建設。五要做好違法占用耕地整治工作。各(市、區)要高度重視，按照省、市會議要求，認真抓好落實。
六要做好全市加油站稅控機安裝工作。各縣(市、區)要按照省市部署要求，抓緊將有關資金撥付到位，由市稅務局統一招標，按要求加快推進，堅決打擊“黑加油站”和劣質油銷售等，切實通過稅收杠桿控制油價、提升油質，防止稅收跑冒滴漏。七要做好三區老舊小區改造工作。三區老舊小區改造中存在的突出問題是資金支出慢。目前，已經到位老舊小區改造資金X億元，除X區支出X萬元外，其他兩個區都還沒有支出。希望大家認真研究，找準問題癥結所在，采取有效措施，確保把國家專項資金盡快撥付到位，確保如期完成老舊小區改造任務。
一、總體目標
以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以讓城市更有序、更安全、更干凈為目標，綜合運用標準化、智能化、法治化、社會化手段，努力實現城市全方位、全過程、全天候管理，逐步建立管理目標科學、責任分工明確、管理流程清晰、工作要求具體、運作機制高效、考核評價有力的城市管理長效機制，扎實推進城市管理精細化，實現城市環境更潔美、交通更暢通、治理更智慧，進一步提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
二、工作原則
（一）堅持科學規劃。注重人與自然、人與社會的協調發展，遵循城市發展的客觀規律，重視城市設計，結合“城市雙修”彰顯城市特色風貌。
（二）堅持建管并重。強化與管理并重的思想理念，加大城市基礎設施的與管養投入，搭建數字化城市管理平臺，創新管理體制，實施科學化、規范化、精細化管理。
（三）堅持條塊結合。突出政府在城市管理中的主體職能，強化部門的保障職責，充分發揮各個職能部門工作作用，形成“重心下移、屬地管理、以塊為主、條塊結合”的城市管理格局。
（四）堅持齊抓共管。廣泛發動社會力量，形成政府、社會、公眾等多方參與、形成齊抓共管的城市管理新局面。
三、主要任務
（一）市城管大隊
1.繼續完善數字化城市監督管理平臺。按照城市管理的靜態與動態兩方面屬性，完善數字化城市監督管理平臺，整合或共享社會治安和道路交通監控及12319服務熱線和市長公開電話等公共管理服務系統資源，綜合應用現代信息技術，高效能、全覆蓋的數字化城市管理監督指揮系統。構建城市管理問題的發現、處置、評價閉環系統，增強城市管理問題快速反應、快速處置、快速解決的能力，從而有效支撐城市精細化管理模式的運行。
2.提升市容環境衛生管理水平。一是落實“門前三包”制度。由城管大隊制定“門前三包”責任書，明確“門前三包”的區域和責任內容，并與責任人簽訂“門前三包”責任書。二是持續開展市容環境秩序專項整治行動。采取“錯時上崗”執法，加大對占道經營、擺攤設點、亂堆亂放等行為的巡查管理力度，進一步鞏固專項整治成果，在專項整治工作中邊治理邊規范邊總結，探索形成“疏堵結合”的長效管理機制。三是開展市城區內破損建筑物外立面及設施修繕和維護工作。城管大隊負責督促街路兩側有產權的營業房對破損的建筑物外立面及設施自行修繕和維護。四是做好對沿街商戶及各包保責任單位清除冰雪情況的監督檢查工作。
3.提升戶外廣告、牌匾設施（含電子屏）的管理水平。一是持續開展戶外廣告、牌匾設施（含電子屏）的專項整治工作。城管大隊采取實地調查摸底，分類整理，建立臺賬、集中整治等方式，對城區主次干道兩側戶外廣告、牌匾設施（含電子屏）進行規范，提高城區主次干道兩側戶外廣告、牌匾設施的亮化率，實現城區戶外廣告、牌匾設施（含電子屏）特色鮮明、簡約有序、整齊美觀。二是定期開展朝鮮語言文字市面用語物的專項整治工作。城管大隊會同市民宗局按照《朝鮮語言文字工作條例》規定對戶外廣告、牌匾設施使用規范的朝鮮語言文字和國家通用語言文字情況進行聯合檢查，對違反規定的責令限期改正。
4.提升亂停亂放管理水平。一是規范大型工程機械車輛亂停放行為。城管大隊聯合公安部門（交警大隊）查處大型工程機械車輛亂停亂放行為，防止公共基礎設施損壞情況發生。二是開展廢棄機動車排查整治工作。城管大隊負責對城區主要街路人行道、背街小巷廢棄機動車的排查，并建立臺賬，報送公安部門（交警大隊）。由公安部門（交警大隊）或者城市管理部門將廢棄機動車拖移至不妨礙交通的地點或者本部門指定的地點。三是開展占用城市道路行為整治工作。城管大隊加大日常巡查頻次，加強宣傳和治理力度，聯合公安和交通部門對占用城市道路停車、修車、洗車等行為堅決予以查處，促使城市修車、洗車行業規范有序，打造干凈整潔、文明有序的城市環境。
5.強化建筑垃圾運輸車輛的監管。進一步加強建筑垃圾運輸車輛監管工作，持續開展建筑垃圾運輸和處置專項整治行動，有效預防建筑垃圾運輸車輛擅自傾倒、運輸揚塵、運輸撒漏、帶泥上路等污染城市環境違規行為的發生。
6.加強餐飲油煙監管工作。加強對從事排放油煙的餐飲服務業經營戶的監管，加大宣傳力度，在規范、審核門頭牌匾的同時要求餐飲經營者必須安裝油煙凈化設施并保持正常使用,減少污染和擾民現象。
（二）市住建局
1.抓好市政設施管理，全面提升管養水平。一是加大主干道路綜合整治力度。科學謀劃設計我市道路方案，提高主干路通達性，計劃翻建口岸大街(大路-南出口）道路、街道路工程(-國境路）、（口岸大街-）道路工程、道路工程（光明街-）通過合理安排資金投入，完善道路附屬地下管網的配套，確保綜合整治任務的完成，完善我市中心城區路網，計劃新建瀝青路面5.3公里，排水管網5.1公里，雨水管道5公里，人行道鋪裝面積5.8萬平米；二是聯動推進支路。為解決欣榮胡同鐵軌占道道路狹窄，通車困難問題，已協調各部門對西起口岸街，東至曙光胡同的鐵軌遷改，目前已完成車行道加寬，拓寬瀝青道路面積1萬平米，該工程人行道鋪裝部分計劃今年6月份完成。實現打通“微循環”、優化“微環境”，完善我市交通網絡。
2.統籌推進老舊小區改造，切實提升居住品質。一是統籌推進老舊小區改造工作。充分發揮其在改善民生、提升城市功能品質方面的重要作用，納入2021年中央補助支持城鎮老舊小區改造計劃的興平社區、富民社區、新興社區、興城社區、興邊社區等5個社區內的廣樂園小區等11個片區、42個老舊小區進行改造、提升及完善，共計涉及48棟樓、戶數1725戶，總建筑面積16.83萬m2。包括雨水排水管線、污水排水管線、供水管線、供熱管線、通信管線、道路硬化、綠化、停車位、景觀鋪裝、健身器材、垃圾桶、涼亭、充電樁等。通過基礎類及完善類兩部分改造，提高小區的軟環境水平，改善居住環境，為小區居民的日常生活提供保障；二是完善老舊小區管理體系。為了改造老舊小區臟亂差、墻面斑駁老舊等方面的問題，經過前期的調查摸排，確定了改造方案，開展老舊小區臨街墻面改造及恢復亮化民生工程,對全市已改造完成的老舊小區房屋臨街外墻面進行統一改造，計劃改造房屋建筑面積3.4萬平米，涉及棟數83棟，涉及居民3980戶。對不確定產權人的破損建筑物外立面及設施(臺階）進行修繕。
（三）市林業局
1.按照園林綠化養護操作規程及園林綠化養護質量標準，合理組織，精心養護，并派出專業人員組織指導安排管護工作，并根據各個季節天氣及植物生長情況靈活派出不少于3位有經驗的工人，保質保量完成養護管理任務。
2.光明街綠化改造工程：紫葉稠李：342株。地接紅葉李球：228株。檜柏球：228株。金葉榆球：228株。榆葉梅球：456株。地接紅葉李球模紋：3326㎡。金山繡線菊模紋：4415㎡。沙地柏模紋：1343㎡。水蠟模紋：200㎡。金娃娃萱草：1204㎡；光明北街綠化改造工程：清杄云杉：263株。地接金葉榆球：263株。地接紅葉李球模紋：1459㎡。金山繡線菊模紋：324㎡。常夏石竹：4917㎡。
（四）市自然資源局
1.國土空間總體規劃編制方面。建立我市空間規劃管理體系，按照總體發展思路科學編制規劃、優化空間布局，確定與鐵路的邊界，發揮國土空間規劃的戰略引領作用、治理體系和自然資源管控的科學化提供依據。
2.違法治理方面。國土空間規劃主管部門負責依法對疑似違法建（構）筑物進行認定，并聯合城管大隊依法定程序開展違法建筑物的拆除。
3.地下管網普查工作方面。重點解決城區內各類管線密集、管理不統一的現象，采用傳統手工管理已經不能滿足實際的需要，必須采取更有效的機制和方法來進行管理。
（五）市生態環境分局
1.高度重視，完善機制。精細化分析環境質量數據，并向相關部門提供技術指導和監測數據。
2.強化監管，確保各項措施落實到位。不間斷開展執法檢查，實行夜間執法常態化，加強對全市建筑施工噪聲的日常監管工作。規范辦理建筑工地夜間施工許可，并及時與城市管理部門溝通對接。
3.做好商業、文化娛樂經營單位產生超過國家規定的環境噪聲排放標準的邊界噪聲的行政處罰工作。
（六）市民宗局
1.認真履行行政職能，嚴把審批關，做好戶外廣告、牌匾效果圖審核工作，確保新制作使用的戶外廣告、牌匾上的語言文字符合《州朝鮮語言文字工作條例》規定的規范化要求。
2.加強聯合執法力度，及時發現和整改不規范現象。定期同市城管大隊聯合開展專項整治行動，全面排查和整治戶外廣告、牌匾中不同時使用朝漢兩種語言文字、翻譯錯誤、格式不規范等現象，使我市戶外廣告、牌匾的語言文字規范化程度整體上持續保持高水平。
3.拓寬服務渠道、提高服務效率，向戶外廣告、牌匾制作單位提供高效優質的翻譯服務。繼續利用好全市美術社QQ群、微信群，做好翻譯指導服務和效果圖預審，從源頭上保證戶外廣告、牌匾語言文字的規范性。加強同街道辦事處、機關單位的溝通聯系，指導各單位制作宣傳廣告時規范使用語言文字。
（七）市財政局
建立健全城市管理經費財政保障機制，統籌安排城市管理日常運行經費、環境綜合整治等經費，并對經費的使用情況實施監督、管理。
（八）市公安局
負責依法打擊以暴力、威脅方法阻礙城市管理執法人員依法執行職務行為，及時查處阻礙城管執法的違法行為；做好社會生活噪聲監管處罰工作；做好對飼養犬只干擾他人正常生活，放任犬只恐嚇他人，或者驅使犬只傷害他人行為的處罰工作；負責加強對侵占城市道路、違法停放車輛、損壞城市道路交通設施等行為的監管；清理整治市城區、居民小區范圍內長期占道停放的“僵尸”車輛；負責市城區內停車泊位的施劃工作，有效解決我市停車難、停車亂的難題。
（九）消防大隊
1.開展全市消防車通道專項治理行動，以全市各小區內外、樓道內外，高層住宅小區、封閉管理的物業小區為重點，協調住建局物業管理單位督促各物業加強小區內消防車通道管理，按照標準在消防車通道和消防救援場所地面上設置標線，設立警示牌，并加強對小區內停放車輛的管理，確保消防車通道暢通。
2.以高層住宅建筑為重點，督促各物業管理單位履行消防安全職責，加強對居民樓消防設施器材、疏散通道的管理喝阻礙疏散通道行為的處罰工作，確保疏散通道暢通，消防設施器材完好。
（十）市交通局
負責做好高速公路入口（302國道）公路兩側建筑垃圾清理和大型擎天柱廣告的管理工作；做好站前廣場、公交站點的秩序、衛生管理工作；配合城管部門督促機動車、摩托車維修行業入室經營，無外溢油污。
（十一）市水利局
負責依法履行日常監管職責，負責對城市河道控制區內的違法、違規取土、傾倒垃圾等違法違規行為進行查處。負責依法履行日常監管職責，負責對城市河道控制區內的違法、違規取土、傾倒垃圾等違法違規行為進行查處。
（十二）市文廣旅局
負責做好全市景區范圍內環境衛生清掃保潔工作；做好江公園的環境衛生清掃保潔督導、協調工作。負責做好全市景區范圍內環境衛生清掃保潔工作；做好江公園的環境衛生清掃保潔督導、協調工作。
（十三）市商務局
負責做好再生資源回收站點監督管理工作。
（十四）市民政局
負責對殯葬活動的監督管理，督促殯葬用品店遵守殯葬管理的各項法規和有關規定；負責做好流浪、乞討人員救助管理工作。
（十五）市衛健局
負責做好全市愛國衛生工作，協同物業、社區做好小區內亂貼亂畫清理工作；組織相關部門開展環境衛生專項整治活動。
（十六）市殘聯
負責對殘疾人違法占道經營行為進行教育指導；做好街路、建筑物的“小廣告”和“牛皮癬”的清理工作。
（十七）市融媒體中心
充分發揮新聞媒體的輿論宣傳、監督作用，全面反映城市管理工作動態和成效，不斷提升宣傳效果，營造良好的輿論氛圍。
（十八）市月宮、向上、新華街道辦事處
負責組織落實轄區內城市管理的具體工作。
（十九）供電公司、各通信運營商、吉視傳媒、長春燃氣、吉熱集團
加強對架空線纜、線桿、線箱、電箱、井蓋等基礎設施進行改造。新建小區、樓盤應當將各類管線入地納入規劃驗收，地面基礎設施的設置規劃應當符合安全、便民、整潔的要求；納入老舊小區改造計劃的小區、樓盤，應當將通信、通訊、電力、燃氣等基礎設施設備納入改造規劃，確保改造完的小區、樓盤各類管線和地面基礎設施與新建小區樓盤要求一致；其他小區、樓盤能納入老舊小區改造計劃的納入改造計劃，不能納入改造計劃的由產權單位共同制定技改計劃，本著安全、便民、整潔、共建共享的原則逐步進行改造。
四、實施步驟
從2021年1月開始到2021年12月，分三個階段實施：
（一）動員部署階段（2021年1月底前）。制定具體實施方案，召開動員部署會議，明確總體目標和年度實施計劃，落實責任主體，建立保障機制，全面啟動實施。
（二）組織實施階段（2021年2月至2021年9月）。各相關部門按照分解的工作任務，全面展開城市精細化管理各項工作，并按照總體時間安排，結合工作實際，自行確定階段性工作目標，報領導小組辦公室。全面落實三項重點任務，做到建（見）機制、建（見）標準，建（見）平臺，實現由粗放管理向精細化管理的轉變，進一步提高城市管理效能。
（三）鞏固提升階段（2021年10月至2021年12月）。在取得階段性成果的基礎上，總結經驗，全面提升城市精細化管理水平，實現城市常態化精細化管理；完善管理制度，建立長效機制，使城市精細化管理進入可持續發展軌道。
五、保障措施
（一）精心組織實施。各相關部門要充分認識城市精細化管理工作的重要性和必要性，切實加強組織領導，統籌開展各項工作，探索創新解決疑難問題的新方法，宣傳推廣工作中的好經驗、好做法，不斷提高城市精細化管理水平。
（二）嚴格考核獎懲。依托數字化監督管理平臺，建立與精細化管理相配套的考核辦法，將考核結果納入各部門年度績效評價，并與績效獎金發放掛勾。對在精細化管理的過程中有突出表現、成效顯著、反映良好的部門及個人，大力宣傳表揚；對工作敷衍塞責、落實不力的，進行問責，切實形成獎優懲劣的鮮明導向。
（三）落實管理經費。加大資金投入，建立數字化城市監督管理平臺，健全城市管理經費保障機制，將城市管理經費列入財政預算，建立與經濟社會發展相適應的穩定投入增長機制，逐步加大城市管理的投資力度。適當調整基礎設施投放方向，重點解決市民身邊基礎設施不足問題，進一步提高基礎設施完好率。
