時間：2023-09-07 17:41:28
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理法法規(guī)，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市規(guī)劃法，土地管理法，兩規(guī)銜接
Abstract: This paper by combing summarized the Town and Country Planning Act, the original "Law on Urban Planning", "Land Management Law," the three laws related to the overall urban planning and land use of the convergence of the overall planning and coordination from several revisions facing thebackground and on behalf of the characteristics of the times, the need for convergence of the two regulations on the legal aspects of and trends; to explore the status quo of the legal aspects of regulatory convergence and the main problems.
Keywords: Town and Country Planning Act, Law on Urban Planning, Land Management Law, the two regulatory convergence.
中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：
引言：“兩規(guī)銜接”的趨勢
近年來，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接漸成趨勢。我國城市規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的編制工作，分別依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》）及其他相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章。其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》作為法律層面兩規(guī)的主要依據(jù)，對兩規(guī)銜接有著重要的影響。
城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法中“兩規(guī)銜接“的發(fā)展歷程
從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
《城市規(guī)劃法》是我國城市規(guī)劃法系開創(chuàng)性的法律，具有城市規(guī)劃宣言法的性質(zhì)[[[] 吳志強，唐子來．論城市規(guī)劃法系在市場經(jīng)濟條件下的演進[J]．城市規(guī)劃．1998，（3）：11-19．]]，于1990年4月1日起開始施行。《城市規(guī)劃法》第七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。”當(dāng)時我國的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及江河流域規(guī)劃、區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃有一些編制的試點，但還沒有法定的審批程序和審批成果，而全國絕大多數(shù)城市總體規(guī)劃已經(jīng)各級政府按法定程序?qū)徟趯嶋H工作中存在著相互聯(lián)系和交叉的情況。
2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，將城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃納入一部法律中，打破城鄉(xiāng)“二元”規(guī)劃格局填補了過去法律、法規(guī)中關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，也成為兩規(guī)銜接的重大趨勢。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”與原《城市規(guī)劃法》相比，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中刪除了原《城市規(guī)劃法》中提及的國土規(guī)劃的內(nèi)容，并增加了對規(guī)劃區(qū)的解釋（第二條），被認為是兩規(guī)銜接的重要內(nèi)容。
《土地管理法》的三次修訂
1986年6月25日，《土地管理法》通過并。1988年《土地管理法》隨憲法修訂，從此土地作為重要的生產(chǎn)要素參與到市場中，由經(jīng)濟體制的改革帶來了投資和建設(shè)的急速增長。由于相關(guān)規(guī)劃體系不成熟，1988年版的《土地管理法》中對土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容涉及不多。
土地作為商品過快卷入市場造成了土地管理的一系列問題，1992年全國范圍開始出現(xiàn)圈地?zé)岢保乇Ｗo面臨重大轉(zhuǎn)折。1998年版《土地管理法》提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，把它作為國家管理土地、調(diào)控土地利用、保護耕地的重要基礎(chǔ)[[[] 李元主編．新土地管理法學(xué)習(xí)讀本[M]．北京：中國大地出版社．1998．]]，強化了土地利用總體規(guī)劃作為政府實施土地用途管制重要依據(jù)的作用，擴大國務(wù)院的審批權(quán)限，縮小省、縣級人民政府的審批權(quán)限[[[] 姜愛林．新土地管理法對城市規(guī)劃法的影響[J]．中國房地產(chǎn)．1999，（2）：13-15．]]，加強國家對土地總供量控制[[[] 王平，李克堅．論修訂土地管理法的價值取向[J]．中國房地產(chǎn)．2000，（2）：18-19．]]。
進入21世紀以后，城市的快速發(fā)展，土地資源日益減少，一些地區(qū)的發(fā)展遭遇瓶頸，土地利用規(guī)劃的地位空前提高。在2009年的《土地管理法》（修訂案送審稿）中，土地利用總體規(guī)劃章節(jié)的內(nèi)容由9條擴充到18條。其中與兩規(guī)銜接直接相關(guān)的內(nèi)容有所增加，首先是增加了有關(guān)國土規(guī)劃的內(nèi)容；其次規(guī)定了城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界的地位；第三是在原有銜接的規(guī)定上增加了除城市規(guī)劃之外的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃。
《土地管理法》修訂的不同背景展現(xiàn)了兩規(guī)銜接的需求逐步加強，尤其在編制方法內(nèi)容和管理體系上的融合日益深入。
法律層面兩規(guī)銜接的現(xiàn)狀和問題
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的各自側(cè)重
城市規(guī)劃法頒布之前，曾以條例的形式，對1984-1990年間的城市建設(shè)提供了法律依據(jù)。這也間接使得原《城市規(guī)劃法》包含了大量的編制技術(shù)說明，大量篇幅是在規(guī)定規(guī)劃文件的內(nèi)容與編制方法。規(guī)劃工作技術(shù)的色彩很濃厚，模糊了規(guī)劃工作法律管制的政策意義[[[] 仇保興．從法治的原則來看《城市規(guī)劃法》的缺陷[J]．城市規(guī)劃．2002，26（4）：11-15.]]。在整部《城市規(guī)劃法》中甚至沒有涉及到監(jiān)督檢查的內(nèi)容。而《土地管理法》從一開始就明確了監(jiān)督檢查的章節(jié)內(nèi)容，并且在歷次修訂中一直是重點，可見其管制性更強。這與城市規(guī)劃重編制、土地利用規(guī)劃重管制的特征有著緊密的關(guān)聯(lián)。從發(fā)達國家的情況來看，在現(xiàn)代社會，城市規(guī)劃的編制已經(jīng)在很大程度上不是一項單純的工程技術(shù)工作，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中監(jiān)督檢查一章的設(shè)立就是其政策管理性加強的重要表現(xiàn)。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》重點針對的是各類城鄉(xiāng)規(guī)劃，城市總體規(guī)劃是其規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃中的一個重要類別；而《土地管理法》涉及的內(nèi)容更為寬泛，土地利用總體規(guī)劃是其關(guān)注的唯一一項土地規(guī)劃。
現(xiàn)將《關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見收回土地使用權(quán)是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行。《行政處罰法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行外，土地管理的各項行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照《行政處罰法》規(guī)定的程序?qū)嵤榱诉M一步貫徹執(zhí)行《行政處罰法》和土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章，正確區(qū)分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實做到依法行政，現(xiàn)對認定收回土地使用權(quán)行政決定的法律性質(zhì)提出如下意見：
一、依照《土地管理法》第十九條的規(guī)定，對用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；未經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；不按批準(zhǔn)的用途使用的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的，土地管理部門報縣級以上人民政府批準(zhǔn)，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規(guī)定收回國有劃撥土地使用權(quán)，其批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)與征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限相同。
二、依照《土地管理法》第三十三條的規(guī)定臨時使用土地，期滿不歸還的，或者依照該法第十九條的規(guī)定土地使用權(quán)被收回，拒不交出土地的，土地管理部門責(zé)令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。
三、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。
四、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期依照法律有關(guān)規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。
五、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年未動工開發(fā)的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。
六、依照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。
七、依照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第一款的規(guī)定，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回國有劃撥土地使用權(quán)的，屬于行政處理決定。依照該條例第四十七條第二款的規(guī)定，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，市、縣人民政府無償收回國有劃撥土地使用權(quán)的，也應(yīng)屬于行政處理決定。
八、依照《基本農(nóng)田保護條例》第二十一條的規(guī)定，已辦理審批手續(xù)的開發(fā)區(qū)和其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地，未經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的，由縣級人民政府土地管理部門報本級人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位土地使用權(quán)的，屬于行政處理決定。
第一條 為了加強土地監(jiān)察工作，保障土地管理法律、法規(guī)的實施，及時、準(zhǔn)確查處土地違法行為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本條例。
第二條 本條例所稱土地監(jiān)察，是指國土管理部門依法對本行政區(qū)域內(nèi)土地管理法律、法規(guī)的貫徹實施情況進行監(jiān)督檢查，并對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行查處的執(zhí)法活動。
第三條 市人民政府國土管理部門是本市土地監(jiān)察工作的行政主管部門。區(qū)、縣國土管理部門按照職責(zé)權(quán)限負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的土地監(jiān)察工作。
鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責(zé)法律、法規(guī)授權(quán)的土地監(jiān)察工作。
第四條 計劃、建設(shè)、規(guī)劃、農(nóng)林、財政、工商、稅務(wù)等部門和公安、行政監(jiān)察機關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)協(xié)助國土管理部門做好土地監(jiān)察工作。
第五條 土地監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)遵循依法、公正、及時、準(zhǔn)確的原則。查處土地違法案件，應(yīng)當(dāng)事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)準(zhǔn)確，符合法定程序。
第二章 土地監(jiān)察職權(quán)與管轄
第六條 國土管理部門行使下列土地監(jiān)察職權(quán)：
（一）監(jiān)督檢查土地管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況；受理對土地違法行為的檢舉、控告；調(diào)查處理土地違法案件；
（二）依法制止土地違法行為；
（三）對土地違法行為和土地侵權(quán)行為依法施行行政處罰；
（四）對違反土地管理法律、法規(guī)的當(dāng)事人和單位主管人員應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，依法提出給予行政處分的建議。
第七條 國土管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府的違法批地行為，應(yīng)當(dāng)報請同級人民政府批準(zhǔn)，予以公告，宣布批文無效，注銷土地使用證。
條八條 市國土管理部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)的下列案件：
（一）有重大影響的土地案件；
（二）市人民政府和上級國土管理部門交辦的土地案件；
（三）涉及兩個或兩個以上區(qū)、縣的土地案件；
（四）涉外土地案件；
（五）區(qū)、縣人民政府超越批準(zhǔn)權(quán)限等非法批準(zhǔn)占用土地的案件。
第九條 區(qū)、縣國土管理部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)土地案件。
鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府管轄法律、法規(guī)授權(quán)實施處罰的土地案件。
第十條 上級國土管理部門在必要時，可以直接查處下級國土管理部門管轄的土地案件，也可以將土地案件交下級國土管理部門查處，并對案件辦理的情況進行監(jiān)督。
下級國土管理部門對上級國土管理部門交辦的土地違法案件，應(yīng)當(dāng)認真查處，并及時將查處結(jié)果向上級國土管理部門報告。
第十一條 國土管理部門管轄權(quán)發(fā)生爭議的，由爭議各方協(xié)調(diào)解決；協(xié)商不一致的，報請共同的上一級國土管理部門決定。
第三章 土地監(jiān)察的內(nèi)容和方式
第十二條 國土管理部門依法對單位和個人的下列行為進行監(jiān)督檢查：
（一）建設(shè)用地行為；
（二）建設(shè)用地審批行為；
（三）土地開發(fā)利用行為；
（四）土地權(quán)屬變更和登記發(fā)證行為；
（五）土地復(fù)墾行為；
（六）基本農(nóng)田保護行為；
（七）土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止行為；
（八）法律、法規(guī)規(guī)定的其他行為。
第十三條 國土管理部門對下級國土管理部門制定的與國家土地管理法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，可以責(zé)令其修改或者向下級人民政府提出撤銷的建議。
國土管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府制定的規(guī)范性文件與國家土地管理法律、法規(guī)相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出修改建議；必要時，可以向同級人民政府提出責(zé)令修改或者撤銷的建議。
第十四條 國土管理部門發(fā)現(xiàn)下級國土管理部門不履行法定職責(zé)或者消極執(zhí)行的，有權(quán)責(zé)令限期改正或者報同級人民政府責(zé)令履行。對下級國土管理部門及其工作人員執(zhí)行公務(wù)的違法行為有權(quán)提出處理意見，報有關(guān)部門依法追究法律責(zé)任。
第四章 立案和調(diào)查
第十五條 國土管理部門受理土地案件后，應(yīng)當(dāng)進行審查，凡符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時立案查處；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)告知交辦、移送案件的單位或者舉報人。
第十六條 符合下列條件的土地案件，國土管理部門應(yīng)當(dāng)立案：
（一）有明確的行為人；
（二）有違反土地管理法律、法規(guī)的事實；
（三）依照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的。
第十七條 國土管理部門受理的舉報案件，對不屬于自己管轄的，應(yīng)當(dāng)向舉報人說明，并將舉報信函或者筆錄移送給有權(quán)處理的機關(guān)。
第十八條 在調(diào)查處理土地案件的過程中，承辦人、主管領(lǐng)導(dǎo)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避：
（一）與當(dāng)事人及調(diào)查人有近親屬關(guān)系的；
（二）本人或者近親屬與本案有利害關(guān)系的；
（三）與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響公正查處案件的。
案件承辦人是否回避，由主管領(lǐng)導(dǎo)決定。
第十九條 立案后，案件承辦人員應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查。收集、調(diào)取的證據(jù)范圍包括物證、書證、證人證言、當(dāng)事人陳述、調(diào)查筆錄、視聽資料、勘驗筆錄、鑒定結(jié)論。
案件承辦人員可以詢問案件當(dāng)事人、證人。詢問應(yīng)當(dāng)制作筆錄，案件承辦人員和被詢問人員應(yīng)當(dāng)在筆錄上簽名或蓋章。被詢問人拒絕簽名蓋章的，應(yīng)當(dāng)在筆錄上注明。
案件承辦人員有權(quán)進入現(xiàn)場并使用勘驗儀器進行勘驗。勘驗現(xiàn)場應(yīng)當(dāng)制作勘驗筆錄。
第二十條 土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行公務(wù)時，應(yīng)當(dāng)佩戴統(tǒng)一標(biāo)志，并出示行政執(zhí)法證件。土地監(jiān)察人員在調(diào)查取證時不得少于兩人。
不按前款規(guī)定行使職權(quán)的，被監(jiān)察人員有權(quán)拒絕接收監(jiān)察。
第五章 土地違法案件的處理
第二十一條 國土管理部門在查處案件過程中，對仍在繼續(xù)違法行為的，應(yīng)當(dāng)發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書》，責(zé)令停止違法行為并限期改正。對拒不停止違法行為的，國土管理部門有權(quán)予以制止。
對依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰的單位和個人，繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)對繼續(xù)施工的設(shè)備、建筑材料予以查封。
第二十二條 國土管理部門依法采取查封設(shè)備、建筑材料等行政強制措施的，查封期限一般不得超過60日。特殊情況需要延長期限的，延長期不得超過30日。
第二十三條 國土管理部門采取查封行政強制措施，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人發(fā)出《查封決定書》。
第二十四條 被查封的設(shè)備、建筑材料，國土管理部門可以委托有關(guān)單位和個人保管，保管費由被查封人支付。國土管理部門查封錯誤的，保管費由國土管理部門支付。造成被查封人經(jīng)濟損失的，按《中華人民共和國國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定賠償。
第二十五條 違法案件的調(diào)查處理，應(yīng)當(dāng)自立案之日起60日內(nèi)完成。重大、復(fù)雜的案件，經(jīng)國土管理部門的主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以延長，延長期不得超過30日。
第二十六條 案件調(diào)查結(jié)束后，國土管理部門應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理：
（一）違法事實清楚，證據(jù)確鑿的，依法作出行政處罰決定，發(fā)出《土地違法案件行政處罰決定書》，送達當(dāng)事人；
（二）侵犯土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，依法作出處理決定，發(fā)出《土地侵權(quán)行為處理決定書》，送達當(dāng)事人；
（三）依法應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人行政處分的，按人事管理權(quán)限向其所在單位或主管部門或行政監(jiān)察機關(guān)提出追究刑事責(zé)任建議書；
（四）違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件及時移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任；
（五）舉報不實或者證據(jù)不足的，發(fā)出《撤銷立案決定書》，立案予以撤銷，重大案件的撤銷應(yīng)當(dāng)報上級國土管理部門備案。
第二十七條 國土管理部門作出行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。
第二十八條 國土管理部門向當(dāng)事人送達有關(guān)法律文書，應(yīng)當(dāng)直接送達當(dāng)事人。當(dāng)事人是法人或其他組織的，交其法定代表人或者人或收發(fā)部門簽收；當(dāng)事人是自然人的，交其本人簽收，本人不在的，可交其同住成年家屬或所在單位簽收。
受送達人拒絕簽收的，送達人應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)人員到場，說明情況，在送達回執(zhí)上注明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或蓋章，將文書留在當(dāng)事人的收發(fā)部門或住所，即視為送達。
采取上述方式無法送達的，國土管理部門可以登報公告送達。自公告之日起60日后，即視為送達。
第二十九條 國土管理部門作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。
符合聽證條件，當(dāng)事人要求聽證的，國土管理部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。
第三十條 當(dāng)事人對國土管理部門作出的查封決定、行政處罰決定不服的，可以在接到《查封決定書》、《土地違法案件行政處罰決定書》后，依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。當(dāng)事人逾期不申請復(fù)議、不起訴、又不履行的，由作出行政處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。
第三十一條 各級行政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對國家工作人員違反土地管理法律、法規(guī)行為的監(jiān)察，并及時調(diào)查處理。
行政監(jiān)察機關(guān)接到國土管理部門移送的有關(guān)國家工作人員違反土地管理法律、法規(guī)需要給予行政處分的建議書，應(yīng)當(dāng)按管理權(quán)限及時查處，并將處理結(jié)果通報國土管理部門。
第六章 獎勵和懲罰
第三十二條 對檢舉、揭發(fā)土地違法行為或者協(xié)助國土管理部門依法查處土地違法行為成績顯著的單位和個人，由人民政府或者國土管理部門給予表彰獎勵。
第三十三條 國土管理部門在行使土地管理職責(zé)中，有違法行為的，任何單位或個人都有權(quán)檢舉、控告，由有關(guān)機關(guān)依法查處。各級人民政府應(yīng)當(dāng)對舉報有功人員和單位給予表彰獎勵。
第三十四條 阻礙土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》進行處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第三十五條 土地監(jiān)察人員在監(jiān)察活動中有徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權(quán)行為的，由主管機關(guān)或行政監(jiān)察機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第三十六條 國土管理部門及其監(jiān)察人員，在監(jiān)察工作中侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)及時糾正；造成損失的應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。
對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：
1）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當(dāng)然在對待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。
對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現(xiàn)實現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實現(xiàn)，實現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對法律規(guī)定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進一步如何實現(xiàn)具體針對實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。
為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照《村民委員會自治法》的規(guī)定，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。
第四，與時俱進，修改不應(yīng)時代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進行詳細規(guī)定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國擔(dān)保法
4）中華人民共和國商業(yè)銀行法
5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）
6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定
一、我國土地管理相關(guān)法律法規(guī)完善的必要性分析
近年來,我國土地違法現(xiàn)象面廣量大,表現(xiàn)形式多種多樣,主要原因就是由于相關(guān)的法律法規(guī)制度的不完善,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:1、違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū),隨意圈地、征地、批地。一些地方過去名目繁多的開發(fā)區(qū)至今仍有大量土地閑置,新一輪興辦各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)的圈地現(xiàn)象又有上升之勢。2、擅自改變土地用途,任意出臺土地優(yōu)惠政策。有的地方以農(nóng)業(yè)開發(fā)為名,進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。獲得土地使用權(quán)后,改變用途搞其他開發(fā)。有的地方在招商引資中,甚至實行零地價、負地價,導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)嚴重流失。3、規(guī)避經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。一些地方以各種形式規(guī)避這一制度,暗箱操作現(xiàn)象屢見不鮮。4、劃撥土地和集體土地非法入市。對劃撥土地使用權(quán)非法入市即非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的“土地隱形市場”,造成國有土地資產(chǎn)大量流失,而且加劇了社會分配不公的矛盾。
二、我國土地管理相關(guān)法律法規(guī)完善的建議
(一)加強對土地法學(xué)的研究近年來,很多高校都增設(shè)了土地資源管理專業(yè),這對于培養(yǎng)土地資源管理專業(yè)人才和實現(xiàn)化、專業(yè)化土地資源管理是十分有利的,在對土地資源管理專業(yè)人才的培養(yǎng)同時,也要加強土地法學(xué)、這個土地資源管理中不可或缺的重要學(xué)科的研究。對土地法本身的研究應(yīng)該在土地法科學(xué)性評價、土地法存在的問題與完善、土地法基本功能發(fā)生作用的條件和環(huán)境、土地執(zhí)法體系、土地法律成本等方面開展。對土地法不同角度的研究主要可歸結(jié)為:從人類的發(fā)展角度研究、從土地法的立法技術(shù)角度研究、從土地法的法律效用角度研究。
(二)完善我國土地管理法借鑒發(fā)達國家在土地管理上的經(jīng)驗,應(yīng)建議將廉租房、經(jīng)濟適用房等用地的土地供應(yīng)最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律。我國也出臺了一些相關(guān)規(guī)定,例如,在[2006]37號文件中規(guī)定了“城市新開工住房建設(shè)中,套型在90平方米以下的住房面積必須達到70%以上,廉租住房、經(jīng)濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施僅限于國務(wù)院文件、部門規(guī)定等層面,約束力不強,政策執(zhí)行效果不佳。因此,應(yīng)將保障公民居住權(quán)上升到法律層面,將廉租住房、經(jīng)濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量的最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律,對于不執(zhí)行該項規(guī)定的,均應(yīng)視為違法行為加以嚴處,從而遏制土地投機,有效地控制房價的過快上漲。將土地可持續(xù)利用、節(jié)約集約利用的思想作為重點內(nèi)容寫入《土地管理法》。我國1998年修訂的《土地管理法》,通篇較少提到土地可持續(xù)利用和節(jié)約集約利用問題。當(dāng)前,在資源瓶頸已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙、經(jīng)濟發(fā)展的主旋律已經(jīng)是“好”在“快”前、促進土地資源的節(jié)約集約利用已經(jīng)成為國土資源管理當(dāng)前及將來很長一段時間內(nèi)的工作重點的情況下,土地資源的可持續(xù)利用及節(jié)約集約利用的思想也應(yīng)該作為一項重要內(nèi)容寫入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,應(yīng)加強土地利用規(guī)劃制定過程和規(guī)劃成果的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。立法者對于個人權(quán)利的偏見一直是土地規(guī)劃歷史上的主要特點,新出臺的《土地法》應(yīng)放棄這種偏見,以較多的筆墨對公民的知情權(quán)和參與權(quán)進行了規(guī)定,在規(guī)劃制定、實施過程中始終貫徹公開透明和公眾參與的原則,這也是國外發(fā)達國家土地方面法律的通行做法。因此,在我國《土地管理法》中,也應(yīng)當(dāng)增加土地利用規(guī)劃體系的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。與土地利用規(guī)劃和有關(guān)土地的數(shù)據(jù),在符合保密規(guī)定的情況下,都應(yīng)該公開、透明,廣大公眾可以隨時通過一定的程序查閱,同時應(yīng)增加公告和聽證程序的有關(guān)內(nèi)容,提高公眾參與度,加大監(jiān)督力度,防止腐敗,促進土地利用規(guī)劃和土地政策更好地執(zhí)行。
(三)執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置專業(yè)、負責(zé)的執(zhí)法機構(gòu)是解決土地執(zhí)法難問題的組織保證我國《土地管理法》第66條規(guī)定“:縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī),忠于職守、秉公執(zhí)法。”目前,我國基層土地行政主管部門都下設(shè)了執(zhí)法監(jiān)察大隊,但是因為權(quán)力不夠、經(jīng)費落實難導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)察大隊往往流于形式,工作效率不高。而且,因為監(jiān)察隊伍的性質(zhì)屬于自收自支的事業(yè)法人,在查辦土地違法案件時,依法行政與部門經(jīng)濟利益的矛盾時有發(fā)生,一定程度上影響了執(zhí)法的嚴肅性。因而我們要在法律上明文規(guī)定在土地行政主管部門中下設(shè)專門執(zhí)法監(jiān)察部門,配備專業(yè)工作人員,并在組織上、思想上、制度上、專業(yè)素質(zhì)上和裝備上加強對這一隊伍的建設(shè),完備充實土地執(zhí)法必要的辦案工具和辦案經(jīng)費,提高土地執(zhí)法監(jiān)察人員在執(zhí)法監(jiān)察工作中的積極性。要在法律上明確土地執(zhí)法監(jiān)察部門的具體權(quán)力,要賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員行政強制權(quán)。什么情況下可以自行解決違法行為、處罰違法主體,什么情況下需要求救公安和法院,都應(yīng)該在法律上找到具體的依據(jù)。
(四)完善土地動態(tài)巡查執(zhí)法監(jiān)察制度我國的土地違法大都還是“民不舉,官不究”,無形中導(dǎo)致了很多違反案件的出現(xiàn),出現(xiàn)后又無法及時制止,最終釀成破壞土地的后果。在1999年11月18日由國土資源部了《國土資源部關(guān)于在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中實行動態(tài)巡查責(zé)任制有關(guān)問題的通知》,這個通知明確了我國在土地執(zhí)法中采取動態(tài)巡查的工作方式,這樣的工作方式對于及時發(fā)現(xiàn)土地違法行為、及時的加以糾正和制止是十分有效的。但是這僅僅是個通知,動態(tài)巡查還有待于上升為正規(guī)的、法律中明確規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)察制度,以嚴格貫徹“預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作方針,建立起省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級動態(tài)巡查體系,劃分巡查區(qū)域,明確巡查責(zé)任,建立起層層負責(zé)的斯基動態(tài)巡查目標(biāo)責(zé)任考核體系,加大動態(tài)巡查的覆蓋面,提高動態(tài)巡查的質(zhì)量,及時發(fā)現(xiàn)和制止違法,將國土資源違法消滅在萌芽狀態(tài)。近期,國土資源部根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)向幾個試點省會城市派駐了土地督察人員,對于加強動態(tài)巡查有著重要的意義。
三、結(jié)論
筆者人為人多地少是中國的基本國情,我國的土地資源管理必須把節(jié)約土地放在首位,中國的土地利用也必須走節(jié)約和集約用地的道路。土地的管理不僅涉及到國家糧食安全,而且也關(guān)系到社會的和諧和環(huán)境的安全。土地的嚴格管理有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整,也有利于經(jīng)濟增長的方式的轉(zhuǎn)變,促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及整個社會的持續(xù)、健康發(fā)展。對單位和個人而言,通過土地市場實現(xiàn)利益最大化是他們在市場機制下的最佳選擇。在利益的驅(qū)動下,他們研究分析土地法律法規(guī),在法律允許的范圍內(nèi)、在法律不允許但又可以逃避法律制裁的范圍內(nèi)采取種種活動。在法律不允許的情況下,單位和個人往往會自覺地衡量其行動的成本及預(yù)期效益。當(dāng)效益高于成本便實施違法行為;當(dāng)效益低于成本便放棄違法行為。對政府而言,政府的財富最大化表現(xiàn)在兩個方面:一是要建立一套有效的土地法律制度,保證社會發(fā)展對土地的正常需要;另一方面保證各有關(guān)單位、社會成員的土地收益最大化。國家在加強土地法制建設(shè)、降低土地違法行為發(fā)生率等方面,應(yīng)當(dāng)充分考慮各種經(jīng)濟主體的利益關(guān)系,運用利益驅(qū)動機制引導(dǎo)社會合法用地、遏止土地違法行為。首先,要考慮立法的實際需要,將生活中存在的種種市場行為納入土地法律規(guī)范,如我國目前民間實際發(fā)生的不動產(chǎn)典當(dāng)?shù)刃袨?就缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定,無法引導(dǎo)經(jīng)濟主體去判斷該行為的合法與非法性,更無法進行法律意義上的成本效益對比。其次,要明確法律禁止或法律所不允許的行為的法律后果,讓經(jīng)濟主體清醒地認識違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任及將支付的代價或成本。第三,強化土地執(zhí)法監(jiān)察及其對土地執(zhí)法監(jiān)察工作本身的監(jiān)察,確保違法行為都能得到依法處理,讓所有的違法者都承擔(dān)相應(yīng)的法律后果,打消準(zhǔn)備采取違法行為者的僥幸念頭,迫使其將違法責(zé)任納入自己的成本效益核算內(nèi)容,停止實施違法行為。土地的嚴格管理有賴于一套科學(xué)合理的制度和法規(guī)和執(zhí)法者的依法行事。涉及范圍廣、針對性強、可操作性強的土地法規(guī)能夠直接引導(dǎo)執(zhí)法者的依法行事,并從質(zhì)量和數(shù)量兩方面保證對土地資源保護,進而促進循環(huán)經(jīng)濟理念在我國的良好體現(xiàn),以達到土地資源、經(jīng)濟建設(shè)乃至整個社會的和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。
宅基地使用權(quán)征收補償現(xiàn)狀
我國目前關(guān)于宅基地使用權(quán)補償規(guī)定尚不統(tǒng)一，《物權(quán)法》肯定了宅基地使用權(quán)這一權(quán)利地位，對于該權(quán)利受到侵害時需要補償做出了原則性的規(guī)定，《土地管理法》等公法并沒有明確這一權(quán)利。以及各地區(qū)各異的地方性法規(guī)的規(guī)定，對于宅基地使用權(quán)這一特殊的財產(chǎn)權(quán)，其性質(zhì)與一般財產(chǎn)權(quán)利相比較必然存在著許多的特殊性及局限性，加之地方法規(guī)對于《物權(quán)法》、《土地管理法》彈性規(guī)定的自我限定。因此，現(xiàn)今針對這一權(quán)利的補償?shù)姆梢罁?jù)上是處于模糊不清的狀態(tài)。
此外，目前地方針對宅基地及其上房屋征收補償設(shè)定了許多不同的方案，例如，許多地區(qū)將宅基地使用權(quán)的補償直接與其他補償結(jié)合一體，并沒有明確地指出這一權(quán)利所得到的補償具體的數(shù)額；另有些補償方案中則是直接用貨幣進行補償；還有則是用“以地換地”的方式來補償被征收人因征收而收到的利益損失。
宅基地使用權(quán)征收補償存在的問題
法律法規(guī)不具體、不明確
1、《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定
《物權(quán)法》中第一百二十一條規(guī)定“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。”其中《物權(quán)法》第四十二條、四十四條分別是關(guān)于征收、征用的補償規(guī)定。《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)因宅基地及其上房屋的征收而消滅應(yīng)得到補償做出了明確的原則性規(guī)定。
2、《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定
在《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第三款規(guī)定“征收其他土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”再根據(jù)其相應(yīng)的實施條例《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”在此，集體財產(chǎn)的所有人是集體成員，當(dāng)集體土地被征收時，集體成員當(dāng)然享有得到補償?shù)臋?quán)利，集體經(jīng)濟組織作為權(quán)利人僅能對于其享有的集體土地所有權(quán)得到補償。那么，在此土地補償費應(yīng)理解為僅對宅基地所有權(quán)被征收的補償，地上附著物補償費則是對宅基地上的住宅及其附屬設(shè)施所有權(quán)被征收的補償。如此一來，《土地管理法》第四十七條第三款的規(guī)定的“土地補償費”被《土地管理法實施條例》限定為集體土地所有權(quán)的補償。就宅基地及其上房屋征收補償問題《土地管理法》僅做出彈性極大的規(guī)定，并沒有實質(zhì)性的解決補償標(biāo)準(zhǔn)問題。
3、地方性規(guī)章的相關(guān)規(guī)定
各地區(qū)各省人大、其常務(wù)委員會及當(dāng)?shù)卣鶕?jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法實施條例》結(jié)合自身的情況制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，這些法規(guī)也因其所重點參照的法律不一致而導(dǎo)致在工作中具體補償標(biāo)準(zhǔn)的不一。
當(dāng)我們看到在各法律法規(guī)對于該問題的規(guī)定是如此之多，卻得不到一個明確的統(tǒng)一。在法律實施過程中，因為這些法律對宅基地使用權(quán)補償問題只是做出原則性規(guī)定，這就需要地方性法規(guī)對該問題制定出具體的實施細則。據(jù)調(diào)研所得，2007年通過的《物權(quán)法》在各地方制定的相關(guān)實施細則中并沒有得到具體的體現(xiàn)，又基于如上所述《土地管理法》并沒有明確的做出規(guī)定，僅是總的規(guī)定補償問題，而國務(wù)院所頒布《土地管理法實施條例》對《土地管理法》中“土地補償費”的限定性解釋，導(dǎo)致許多地方法規(guī)也沒有對該項權(quán)利的補償問題做出相應(yīng)規(guī)定。
補償不明確及補償標(biāo)準(zhǔn)偏低
宅基地及其上房屋被征收，因此需要給予權(quán)利人合理的補償。據(jù)前期實踐調(diào)研所得，浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)以房屋的補償與安置相結(jié)合的方式來補償被拆遷人，根據(jù)浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民政府于2007年的《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十一條規(guī)定：“拆遷住宅用房，實行以調(diào)產(chǎn)安置和貨幣安置為主、遷建安置為輔的安置方式，嚴格控制遷建安置。選擇遷建安置的，不能同時選擇其他的安置方式。”又據(jù)相關(guān)部分人員的介紹以及在該地區(qū)進行問卷調(diào)查的結(jié)果分析所得，該地區(qū)絕大所數(shù)被拆遷人是選擇調(diào)產(chǎn)安置。
1、貨幣安置
就以《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》為例，第十一條的規(guī)定中有調(diào)產(chǎn)安置、貨幣安置和遷建安置，其中最為直接的補償方式就是貨幣安置，貨幣安置即由拆遷人提供相應(yīng)的安置補償金，由被拆遷人自行選購商品房的調(diào)產(chǎn)安置方式。結(jié)合當(dāng)?shù)刎泿虐仓玫木唧w規(guī)定來看，即本意見的第十四條： 被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規(guī)定：（1）被拆合法房屋可安置面積內(nèi)貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格成新）可安置建筑面積
其中“商品房平均價格”該意見則是根據(jù)《鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷有關(guān)價格和費用標(biāo)準(zhǔn)》而定的，該標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定：“2007年有關(guān)地段商品房住宅平均價格指導(dǎo)價為：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元。”被拆遷房屋充值價格“則按房屋結(jié)構(gòu)等姐分為多個標(biāo)準(zhǔn)：鋼混結(jié)構(gòu)則從一等至三等的住宅重置價格分別為1060、800、720，非住宅為1260、1000、870元；磚混結(jié)構(gòu)也從一等之三等分別為：700、620、520，非住宅分別為850、700、600元。”基本造價“則也分為兩個部分，即：鋼混一等1060元，二等為800元，三等為720元；磚混一等為700元，二等為620元。”
除此之外，還需結(jié)合地段等級范圍劃分、房屋成新標(biāo)準(zhǔn)、住宅樓層差價、住宅朝向差價率等等相關(guān)因素的影響，最終才能得到貨幣安置的貨幣補償數(shù)額。據(jù)相關(guān)部門的工作人員介紹，選擇這一安置補償方式的人是非常少的，理由則是該補償方式所得到的補償是很少的。那么在2011年的現(xiàn)在，房價的飛快上漲已是有目共睹，但在政府部門網(wǎng)站上所看到相關(guān)公開的近期（2011年7月26號）的拆遷公告中補償安置標(biāo)準(zhǔn)按鎮(zhèn)價[2007]33號、鎮(zhèn)價[2009]38號及相關(guān)文件執(zhí)行，即根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)物價分局2007年及2009年的標(biāo)準(zhǔn)進行補償。在鎮(zhèn)海區(qū)國土資源分局網(wǎng)站上所公開的征收補償標(biāo)準(zhǔn)則是籠統(tǒng)地將耕地、建設(shè)用地等合并補償，則不能看到其具體相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。基于選擇貨幣安置的人非常少，則按照常理即可知補償之中針對宅基地使用權(quán)的補償標(biāo)準(zhǔn)事實上則也是相應(yīng)偏低的。
2、調(diào)產(chǎn)安置
調(diào)產(chǎn)安置是多數(shù)人所選擇的補償方式，這一方式既能夠滿足被拆遷人在房屋被征收時的需要，也便于政府各種拆遷工作的實施。但是其中一個重大的問題就是宅基地使用權(quán)補償問題！根據(jù)《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十三條的規(guī)定：“（2）被拆遷合法建筑面積可安置面積部分給予安置補貼，補貼金額為：（安置房基準(zhǔn)價格－基本造價）可安置建筑面積。
拆遷人選擇了安置房屋，他所能得到的補助是相對較少的，據(jù)當(dāng)?shù)卣{(diào)查結(jié)果顯示，在有些情況下，被拆遷人還是需要向政府補一定數(shù)額的錢才能得到被拆遷人理想中的、適當(dāng)?shù)陌仓梅俊５牵诖耍枰f的并不是這一問題，而是宅基地使用權(quán)實際上并沒有得到很好的補償，雖然說安置房也涉及到土地使用權(quán)，但是該土地的性質(zhì)是國有土地，即國有土地作為建設(shè)用地其使用權(quán)為70年，而宅基地使用權(quán)法律并沒有明文規(guī)定其使用年限，只要該被拆遷人是其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，那么就享有申請宅基地用于建造房屋的權(quán)利，如此一來，許多學(xué)者認為，宅基地使用權(quán)期限為永久性。
完善宅基地使用權(quán)征收補償制度的建議
立法原則上歸于統(tǒng)一
基于上文已分析宅基地使用權(quán)年限問題，永久性一詞，相對于調(diào)產(chǎn)安置中的國有土地使用權(quán)70年，這是一個沒有辦法計算差價的，那么這必須將這種償轉(zhuǎn)化為另一形式，而不是直接地計算比較。但是，于立法上而言，這里所說的立法，指的是《土地管理法》的明確宅基地使用權(quán)的補償以及各地的地方立法的修改。這樣至上而下的統(tǒng)一，在執(zhí)法過程中也將是保障宅基地使用權(quán)人的最有力的依據(jù)了。將宅基地使用權(quán)補償?shù)木唧w化，又將成為一個權(quán)力下放的問題，各地方具體情況不同，也必將產(chǎn)生不同的補償方案。但是，這對于目前的宅基地征收補償問題來說既是迫在眉睫的，也是從立法上根本的解決這一補償問題，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依則也是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴這都是環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。
合理規(guī)劃，適當(dāng)選擇安置補償方式
與調(diào)產(chǎn)安置相比，遷建安置是一種在征收補償過程中較為公平的補償方式。遷建安置指由拆遷人按被拆除房屋重置價格結(jié)合成新對被拆遷人予以補償，并提供遷建用地的有關(guān)費用，由村民委員會負責(zé)按有關(guān)規(guī)定辦理用地手續(xù)，在規(guī)劃確定的農(nóng)居點復(fù)建多層住宅進行安置。《物權(quán)法》第一百五十四條對定“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消失。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。”因此該遷建地應(yīng)為宅基地，在此種情況下，宅基地使用權(quán)便能得到延續(xù)。但是，在實際情況中，由于規(guī)劃的嚴控和土地集約利用的要求，也不符合我國當(dāng)前土地利用的嚴峻形勢，遷建安置的適用范圍較小。
安置區(qū)的土地特殊化
將征收補償?shù)陌仓梅肯鄬校匦乱?guī)定其土地使用年限，即將國有土地特殊化。農(nóng)民因征收而失去賴以生存的土地，這將直接導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)，隨即影響農(nóng)民的生活水平。眾所周知，目前城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村的生活水平還是有比較大的差距的，雖然說對農(nóng)民往后的生活水平問題應(yīng)由安置等措施來給予幫助的，但是將安置區(qū)的土地特殊化，在房屋問題上解決被征收人的后顧之慮，或者是說在被征收人在失去宅基地的那一刻開始，起點的拔高，也許有利于其往后保持一定的生活水平。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，安置區(qū)內(nèi)被安置人員的生活水平與原城鎮(zhèn)人口生活水平差距逐漸縮小，被征地人能夠適應(yīng)新的生活環(huán)境及模式，能夠有一定高度的生活水平之時，或者一種更加理想的狀態(tài)之下，即待到兩者在生活水平處于相當(dāng)水平線上，即完全城市化，這將會是一個漫長的過程。待到這時則是要保證全體人們的平等性問題，即可再將其土地性質(zhì)變更、統(tǒng)一。
關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 流轉(zhuǎn) 法律完善
從本質(zhì)上講，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵問題是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題，必須改革土地制度才可以從根本上解決。在我國的市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村集體土地要擺脫目前的狀況，必然要更多權(quán)能才能去符合現(xiàn)在的市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，才能適應(yīng)時勢。對此，國家應(yīng)對集體土地所有權(quán)的權(quán)能重新進行范疇指定并實行保護。
（一）完善集體土地所有權(quán)制度
二元土地制度的最根本原因就是集體土地和國有土地所有制的不平等。因此，只能通過完善集體土地所有權(quán)制度，兩者不平等的格局才能被打破，國家對土地交易市場的壟斷才能被打破。規(guī)范主體是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的前提。我國《物權(quán)法》第十條和《土地管理法》第六十條把農(nóng)村農(nóng)民集體組織分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組或村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織。雖然明確了農(nóng)民集體土地權(quán)屬問題，但理論與實踐常常是脫節(jié)的，實踐中我們很難具體確定三種農(nóng)民集體組織的主次地位，很難理清其各自與內(nèi)部成員之間的法律關(guān)系。法律法規(guī)也沒有明確組織與其成員之間如何分配土地經(jīng)濟利益。因此，我國需要重新規(guī)范。主體范圍。我國法律把農(nóng)民集體土地所有權(quán)客體的范圍定義的過于寬泛了，僅僅規(guī)定了除了國有土地以外，農(nóng)村的廣大土地和城市郊區(qū)的土地都屬于集體所有。法律沒有做詳細的區(qū)分界定，這造成實踐中所有權(quán)的客體混亂，不斷產(chǎn)生客體混亂產(chǎn) 生的經(jīng)濟摩擦。對此，我國有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該增加確定土地范圍的條款。《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定，所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等四大全能，但我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不用于各種形式的流轉(zhuǎn)或者非農(nóng)建設(shè)。以前的規(guī)定集體土地被征收變成國有才能流轉(zhuǎn)和交易已經(jīng)不合時宜，法律法規(guī)應(yīng)給予集體土地更多權(quán)能。
（二）明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件
為保護護國家耕地，保障人民權(quán)利以，順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，集體土必須符合一定的要求和條件才能夠流轉(zhuǎn)。所有的集體土地都進入交易市場肯定是不可取的，要進入交易市場的前提是得到國家政策和法律的保護。我國人多地少，人均耕地十分有限，必須實行嚴格的農(nóng)民集體土地用途管理制度，嚴格控制農(nóng)耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的條件，這是農(nóng)民集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的前提條件。我國嚴格地控制著農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的規(guī)模，在《土地管理法實行條例》和土地管理法中非常詳細地規(guī)定了我國土地利用的格局和規(guī)劃，還有各種國務(wù)院的行政規(guī)章，地方各級規(guī)章制度保障我國的“18億畝”耕地紅線。無論什么條件要利用集體土地進行建設(shè)，都必須一樣不少的執(zhí)行各項審批手續(xù)，以保證土地的利用符合國家土地利用總體規(guī)劃。物權(quán)法規(guī)定了我國的不動產(chǎn)實行的是登記對抗制度，有點像日本的婚姻登記制度，簡單講就是：無登記，無效力。因為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須嚴格審查，我們應(yīng)該秉承最重要的就是：無登記，無效力。使用權(quán)人必須到有關(guān)土地管理部門辦理有關(guān)登記手續(xù)，取得權(quán)屬證明。
（三）修改和完善相關(guān)法律、法規(guī)
小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生充分地反映出了法律的穩(wěn)定性及滯后性與社會經(jīng)濟發(fā)展變化的迅速性之間的矛盾。《物權(quán)法》未明確禁止集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而是采取了授權(quán)性的規(guī)定。而《土地管理法》第四十三條除規(guī)定幾種特殊情形之外，任何單位和個人需要使用土地進行建設(shè)的，必須依法申請國有土地，該規(guī)定奠定了國家壟斷土地交易市場的基礎(chǔ)。該法第六十三條對集體土地使用權(quán)進一步做出了限制。我國現(xiàn)行《土地管理法》對農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行的種種的限制，復(fù)雜和繁瑣的流轉(zhuǎn)程序也不合時代進步的要求，已經(jīng)不適合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。為了使集體土地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。修訂《土地管理法》已迫在眉睫。我國實行的是不動產(chǎn)登記對抗主義，但是由于房屋登記制度的不完善，小產(chǎn)權(quán)房的變動難以有效登記，購買者在維護權(quán)益是一般是處于不利地位。2008 年由建設(shè)部討論并通過的《中華人民共和國房屋登記辦法》（以下簡稱《辦法》）公布以后，農(nóng)民集體土地登記和房屋登記因此而得到了很大的改善。但該《辦法》第八十七條對城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房進行了不當(dāng)?shù)南拗啤p害了人們對不動產(chǎn)權(quán)屬變更登記的自由。我認為，可以對《土地管理法》和《辦法》的不合時宜的條款進行修正和詮釋。
（四）建立和完善相關(guān)配套制度
集體建設(shè)用地使用權(quán)得以自由流轉(zhuǎn)后，國家還需建立健全相關(guān)配套制度，這樣，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題才能從根本上被徹底解決。在集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)過程中，涉及多方主體的經(jīng)濟利益，只有建立合理的土地利益分配制度才能促進小產(chǎn)權(quán)房自由流轉(zhuǎn)的順利進行。因此，法律應(yīng)當(dāng)對集體土地利益的分配管理作出具體規(guī)定。土地利益的分配應(yīng)遵循公平與效率的原則。我認為可從以下三個方面入手對土地利益分配制度進行優(yōu)化：第一，對管理方案實行民主投票制，參照選舉方案，對管理方案全體公投。第二，收益資金專款專用，管理人員實行聘任制或者輪崗制，定期向全體成員公布財產(chǎn)收支情況，并實行一票否決制度。第三，收益資金對民生的投入必須占用百分之三十以上，對教育投入百分之十以上。我認為，完善農(nóng)村社保障制度可作如下安排：第一，提高低保水平。低保制度關(guān)系著社會的和諧和穩(wěn)定，在經(jīng)濟能力可以的條件下，應(yīng)該適當(dāng)提高低保水平；第二，對醫(yī)療保險加大投入資金。我國雖然已經(jīng)大概普及了醫(yī)療保險，但是和西方國家相比，差距是很大的，要爭取做到有病包醫(yī)的普及水平。第三，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入力度。中國已經(jīng)成為人口老齡化國家，而大多數(shù)老年人居住在農(nóng)村。因此，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入是我們歷史的使命。
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一、高度重視土地執(zhí)法監(jiān)管工作
近年來，各地、各部門堅持保障發(fā)展和保護資源相結(jié)合，嚴格耕地保護，節(jié)約集約利用土地，嚴厲打擊土地違法違規(guī)行為，促進了全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。但是，土地違法違規(guī)行為在個別地方、個別單位仍然存在，從年新開工項目土地使用清理情況來看，有的縣（市、區(qū)）未報即用、邊報邊用、未供即用等違法占用土地的現(xiàn)象還比較嚴重，個別地方違規(guī)出讓土地被國土資源部掛牌督辦，造成了不良影響。面對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查全覆蓋的新形勢，各地、各部門必須迅速適應(yīng)土地執(zhí)法監(jiān)管模式和手段的重大變化，從促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度，充分認識加強土地執(zhí)法監(jiān)管工作的重要性，嚴格執(zhí)行國家土地管理政策和法規(guī)，規(guī)范用地秩序。
二、廣泛宣傳土地管理政策和法規(guī)
各地、各部門要加大土地管理法律法規(guī)及相關(guān)政策的宣傳教育力度。宣傳教育的對象以地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部和鄉(xiāng)村基層干部為主，宣傳教育的重點突出土地國情、省情、市情、土地管理法律法規(guī)及配套制度等內(nèi)容，使各級干部進一步增強責(zé)任感，帶頭遵守和模范執(zhí)行國家土地管理法律、法規(guī)和政策規(guī)定。宣傳教育的方式要多樣化，國土資源部門要聯(lián)合公、檢、法、紀檢監(jiān)察等部門，有選擇地在新聞媒體上披露和曝光違法用地案件的查處情況，提高宣傳實效。通過廣泛深入的宣傳教育，營造各級各部門依法行政，社會各界自覺守法的良好土地執(zhí)法監(jiān)管氛圍。
三、認真開展土地違法違規(guī)自查自糾
年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作已經(jīng)啟動，后時相的衛(wèi)星監(jiān)測圖片即將拍攝，各地必須迅速開展自查自糾。要全面清理，摸清底數(shù)。各地要對年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作以來土地“批、供、用、補、查”情況認真開展一次排查，重點清查土地審批環(huán)節(jié)是否存在違法違規(guī)審批，土地供應(yīng)后是否違法違規(guī)使用，新開工項目是否存在未報即用、邊報邊用、未供即用等違法行為，違法用地是否得到及時查處等情況。要嚴肅查處，處理到位。各地對清查出的土地違法違規(guī)行為，要迅速糾正，既要處理事，又要處理人，確保處理到位；對符合用地條件的，要在年11底前完善用地手續(xù)。要切實整改，創(chuàng)新制度。各地要對存在的土地違法違規(guī)行為進行深刻剖析，針對土地管理特別是土地執(zhí)法監(jiān)管中存在的薄弱環(huán)節(jié)，采取切實可行的措施加以改進，積極探索和建立土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制。
四、進一步強化土地執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)
嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管、依法查處土地違法違規(guī)行為是各地、各部門共同的社會責(zé)任。各地要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、國土資源部門具體負責(zé)、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的土地執(zhí)法監(jiān)管體系，形成齊抓共管合力，提高監(jiān)管實效。
用土地的第一責(zé)任人，必須加強對土地執(zhí)法監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)和督辦。對國土資源部門上報的土地違法違規(guī)行為，應(yīng)根據(jù)《省土地違法行為報告暫行辦法》的規(guī)定，及時依法制止和組織查處，不得隱瞞不報和壓案不查。要建立健全違法用地、違章建筑查處領(lǐng)導(dǎo)小組和綜合防控隊伍，對依法應(yīng)當(dāng)拆除的違法建筑，要組織相關(guān)部門，依法。
被用地單位（稱乙方）：__________
甲方因建設(shè)需要，需臨時使用乙方農(nóng)用地______平方米（折合______畝），未利用土地______平方米（折合______畝），國用土地______平方米（折合______畝），集體土地______平方米（折合______畝），根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，甲乙雙方經(jīng)過共同協(xié)商，在縣人民政府土地行政主管部門主持下，簽訂如下合同：
一、甲方需臨時使用位于____________ 的乙方土地______平方米（折合______畝），作于____________用地，具置以圖紙標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。
二、雙方商定該宗地使用期限為______年，自______年______月______日起到______年______月______日止。如確需延長使用期限的，可在使用期滿前______日內(nèi)，向縣人民政府土地行政主管部門提出延期申請，經(jīng)縣人民政府土地行政主管部門審查批準(zhǔn)后，重新續(xù)辦臨時用地手續(xù)。
三、在使用期限內(nèi)，甲方應(yīng)向乙方支付的臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)由甲、乙雙方協(xié)商解決。
四、甲方及時交清土地補償費用后，嚴格按照批準(zhǔn)位置、范圍、面積和用途使用，不得擅自轉(zhuǎn)讓、變更和改變批準(zhǔn)用途，乙方應(yīng)按時移交土地，不得影響、阻擾甲方使用。并不得在該宗地上修建永久性建筑物。
五、辦理臨時用地手續(xù)時，甲方應(yīng)向縣人民政府土地行政主管部門繳納______元土地復(fù)墾保證金。甲方使用期滿后，必須進行復(fù)墾整治、恢復(fù)原狀，經(jīng)縣政府土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)部門驗收合格后，保證金退回。
六、使用期滿后，甲方不按期復(fù)墾和期滿不按時退還土地或未經(jīng)批準(zhǔn)延期使用土地的，縣人民政府依據(jù)《土地管理法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，依法處理。甲方復(fù)墾保證金予以沒收，用于土地復(fù)墾。
七、本合同載明雙方的權(quán)利、義務(wù)，簽訂后，具有法律效力，雙方要嚴格遵守本合同，任何一方不得違背合同約定內(nèi)容。
八、本合同一式四份，甲乙雙方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)）人民政府各一份，縣人民政府土地行政主管部門歸檔保存一份。
甲方：_______________ 乙方：__________________
（法人簽字蓋章） （法人簽字蓋章）
鑒證單位
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)）人民政府（章）：___________
縣土地管理局（章）:____________________
______年______月_____日
土地復(fù)耕保證書
我叫___________，系___________鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)）___________村人，為了發(fā)展 ______________，經(jīng)研究決定在___________建臨時___________，占用我村集體___________地___________平方米（折合___________畝）。我一定按照土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，合理利用土地，到期保證復(fù)耕，退還土地，如不按規(guī)定執(zhí)行，愿意接受縣政府的處理。
保證人：___________
_____年____月____日
補償安置方案
我村為發(fā)展_______________，經(jīng)村委會研究決定在__________建__________，占用我村集體__________地_____平方米（折合_____畝）。該地為我村_______________，地面無其它問題，由我村委會全部負責(zé)。
_____年_____月_____日
臨時用地請示
縣國土資源局：
為發(fā)展經(jīng)濟，經(jīng)村委會研究，決定在__________建__________，占用我村集體土地_____平方米（折合_____畝），特此申請辦理臨時使用土地手續(xù)。
Abstract: In today's accelerated development of urbanization, more and more farmers lost land in land acquisition process, and their post-impact protection has become an important topic of China's peaceful rise. So we propose to revise laws and regulations, give farmers more rights, strengthen social insurance and employment protection and so on.
關(guān)鍵詞： 失地農(nóng)民；保障；法律機制；措施
Key words: land-lost farmers；protection；legal mechanisms；measures
中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-4311（2011）01-0303-01
1我國迫切需要加強失地農(nóng)民權(quán)益保障法律機制建設(shè)
我國當(dāng)前之所以迫切要求建立更強有力的失地農(nóng)民權(quán)益保障法律機制，其基本出發(fā)點是土地對于農(nóng)民的重要性。我國十三億人口中有九億農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的安身立命之本，是其生存權(quán)的最后一道保障。近7年來全國失地農(nóng)民至少有4000多萬，其中2000萬以上是“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無”農(nóng)民。更令人擔(dān)憂的是，今后每年需征用土地約400萬畝左右，每年約新增500萬失地農(nóng)民。從社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的角度出發(fā)，我國迫切需要建立失地農(nóng)民的社會保障法律機制。
2現(xiàn)階段我國失地農(nóng)民后期保障法律機制存在缺陷
2.1 在所有權(quán)及使用權(quán)分配及保護方面，農(nóng)民個人權(quán)利被架空
當(dāng)前法律雖然規(guī)定了集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體，但未明確規(guī)定農(nóng)民集體的組織形式。一旦土地被征用，農(nóng)民個人總是處于弱勢地位，在法律體系中的實體權(quán)利易被架空，加之《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定：“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”使農(nóng)民維權(quán)難上加難，甚至出現(xiàn)村委會侵害農(nóng)民權(quán)益的事件。
2.2 現(xiàn)階段征地相關(guān)規(guī)定已不能滿足國家政策與憲法根本要求土地管理法規(guī)定對征用的土地按照原用途給予補償，以年產(chǎn)值為依據(jù)。因其未考慮土地綜合利用價值，使農(nóng)民在此過程中權(quán)益受損。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，“使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障”，但實際上大部分農(nóng)戶失地后生活水平均有所下降。這種法律制度層面的脫節(jié)，導(dǎo)致大部分人享受了因社會公益征地帶來的好處卻使小部分的農(nóng)民背負權(quán)益損失。
2.3 缺乏全國統(tǒng)一征地法規(guī)，難以有效約束地方政府行政侵權(quán)
目前征地補償依據(jù)以及細則，均是國務(wù)院的部門規(guī)章或地方條例。當(dāng)部門規(guī)章與省級地方條例沖突時，根據(jù)《立法法》第八十六條規(guī)定，需經(jīng)法定程序由國務(wù)院或人大常委會確定。這無疑造成司法困境，也使當(dāng)事人難以適從。在部分以賣地為重要財政收入的地區(qū)更易發(fā)生頒布地方條例以規(guī)避國務(wù)院部門規(guī)章的狀況。
2.4 過分依賴一次性補償，缺乏農(nóng)民失地后長效保障法律機制
地方政府和企業(yè)為了自身利益往往對失地農(nóng)民的處境視而不見，而農(nóng)民作為特殊群體，文化素質(zhì)普遍較低，對生計缺乏長遠規(guī)劃，易在短期內(nèi)用盡補償金；加之受自身能力及條件限制，無法順利融入城市工作生活，只能被邊緣化；遭遇養(yǎng)老、醫(yī)療保險不力時往往難以安度晚年。補償金只是“輸血”系統(tǒng)，失地農(nóng)民更需要適合的“造血”系統(tǒng)解決其長遠生計問題。
3對于失地后農(nóng)民社會保障法律機制的完善與構(gòu)想
3.1 明確公權(quán)范圍，賦予農(nóng)民保障自身土地利益的各項權(quán)利 被征地的農(nóng)民個人直接面對國家公權(quán)力，因此必須嚴格限制“公共利益”的范圍。在因公共利益而征地時，應(yīng)當(dāng)確保其生活水平不低于征地前。筆者建議“公共利益”應(yīng)該嚴格控制在公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等方面。如出現(xiàn)爭議，建議通過訴訟形式由該土地征用許可審批機關(guān)的同級法院予以確認，避免行政權(quán)的過分擴張。建議將土地權(quán)能分為：土地所有權(quán)（國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)）、土地用益物權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)）與土地抵押權(quán)。使失地農(nóng)民在其權(quán)利范圍內(nèi)具有更多參與權(quán)、決定權(quán)，包括知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、在建筑用地征用過程中就征收與否、補償安置方案的表決權(quán)、失地后以土地份額入股享受分紅的權(quán)利等。筆者認為可以嘗試在農(nóng)民個人權(quán)益和社會公益中尋找最佳平衡點，建立健全征地過程中的公眾參與制度，建立“征地門檻制度”，即當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體中反對征地的農(nóng)民人數(shù)比例達到三分之二以上，征地方案將被否決。
3.2 建議修改《土地管理法》，制定頒布《國家土地征收法》建議在修改《土地管理法》時授權(quán)國務(wù)院頒布全國統(tǒng)一的行政法規(guī)或單獨立法。主要修改內(nèi)容除上述土地權(quán)能界定、公眾參與制度外，還應(yīng)包括：
3.2.1 建立市場化的征地補償機制征地補償應(yīng)當(dāng)包括失地農(nóng)民的實際損失，土地現(xiàn)有功能價值、土地增值部分以及失地農(nóng)民社會保障等部分。制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價，做到征地補償同地同價并建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。
3.2.2 在《土地管理法》中確立土地監(jiān)察制度此部分可授權(quán)國務(wù)院制定具體條例，授權(quán)國家土地監(jiān)察機構(gòu)依法監(jiān)督檢查各級人民政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)的落實情況、土地執(zhí)法情況、土地管理審批事項和土地管理法定職責(zé)履行情況。對不符合法律法規(guī)、國家政策的行為及時予以糾正，若地方政府嚴重失職或不能按時有效達到糾正要求，追究主要行政人員責(zé)任。
3.3 在養(yǎng)老、醫(yī)療保險與就業(yè)保障方面確保失地農(nóng)民老有所養(yǎng)
根據(jù)“政府為主，個人為輔”的原則，養(yǎng)老保險應(yīng)依據(jù)年齡確定繳費比例，按當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平確定繳費數(shù)量，并且做定期動態(tài)調(diào)整。在醫(yī)療保險方面應(yīng)加大對農(nóng)村醫(yī)療的支持力度，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后不應(yīng)直接進入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系，而應(yīng)平滑過渡到新型農(nóng)村合作醫(yī)療系統(tǒng)中。最后，政府應(yīng)進行合理的城市規(guī)劃，將勞動密集型企業(yè)安置在城市郊區(qū)，在政策上鼓勵服務(wù)型行業(yè)招收農(nóng)轉(zhuǎn)工，并提供免費上崗培訓(xùn)，以保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。
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[2]國土資源部2002年重點調(diào)研征地制度改革課題組.征地制度改革研究課題總報告[R].北京，2002.
[3]農(nóng)業(yè)部.關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見.北京，2005.
收回國有土地使用權(quán),雖然已經(jīng)有法可依,但由于其規(guī)定多散見于各土地法律法規(guī)及部門規(guī)章之中,而且有些規(guī)定還不盡一致,人們對部分條款的理解也不盡相同,因此容易產(chǎn)生模糊認識,難免造成操作上的困難｡為了統(tǒng)一認識､規(guī)范操作,促進法律法規(guī)的進一步完善,筆者認為,需明晰收回國有土地使用權(quán)的如下幾個問題｡
收回國有土地使用權(quán)該由誰行使
收回國有土地使用權(quán),有人認為是縣級以上人民政府土地行政主管部門的權(quán)力,有人則認為是縣級以上人民政府的權(quán)力｡在談?wù)撨@個問題之前,必須先認清土地使用權(quán)是怎樣批出去的,即土地使用權(quán)是如何進行出讓與劃撥的?《城市房地產(chǎn)管理法》第十一條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓,由市､縣人民政府有計劃､有步驟地進行｡出讓的每幅地塊､用途､年限和其他條件,由市､縣人民政府土地管理部門會同城市規(guī)劃､建設(shè)､房產(chǎn)管理部門共同擬定方案,按照國務(wù)院規(guī)定,報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后,由市､縣人民政府土地管理部門實施｡”該法第二十二條規(guī)定:“土地使用權(quán)劃撥,是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn),在土地使用者繳納補償､安置等費用后將該幅土地交付其使用,或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為｡”從以上兩條規(guī)定可以看出,土地使用權(quán)的出讓與劃撥是縣級以上人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的權(quán)力｡由此按照職權(quán)法授以及行使權(quán)力應(yīng)保持始終一致的原則推斷,收回國有土地使用權(quán)的應(yīng)該是原批準(zhǔn)用地的人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府,而不是其所屬的土地行政主管部門｡這也與《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定是一致的｡該法第三十七條及第五十八條明確規(guī)定,收回土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限,是有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或原批準(zhǔn)用地的人民政府,而具體組織實施收回工作的,既可以是縣級以上人民政府,也可以是有關(guān)人民政府土地行政主管部門｡
處罰性收回應(yīng)嚴格遵循程序
土地行政處罰是指縣級以上人民政府土地行政主管部門,依法對違法用地者實施的法律制裁,土地行政處罰權(quán)是土地法律法規(guī)賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門的一項職權(quán)｡雖然《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條第二款規(guī)定:“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)､利用土地的,市､縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正,并根據(jù)情節(jié)可以給予警告､罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰”,但筆者認為,這種情況下,應(yīng)按照國土資源部《閑置土地處置辦法》第五條的規(guī)定,下達《收回國有土地使用權(quán)決定書》,依法收回國有土地使用權(quán)｡如果當(dāng)事人拒不交出土地的,才可以由縣級以上人民政府土地行政主管部門依據(jù)《土地管理法》第七十八條及第八十條的規(guī)定行使處罰權(quán),處以罰款,逾期不履行處罰決定書的,可以向人民法院申請強制執(zhí)行｡
法律法規(guī)待明確的幾個問題
對于什么情況下可以無償收回國有土地使用權(quán),《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條､第四十七條第一款､《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條及《土地管理法》第三十七條､第五十八條的(三)(四)(五)項分別進行了規(guī)定｡其余的情形,符合《土地管理法》第五十八條的(一)(二)項規(guī)定的,在收回土地使用權(quán)的同時,應(yīng)當(dāng)對土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補償｡
以上都是法律法規(guī)做出了明確規(guī)定的,但以下幾個問題現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確的答案｡一是在有償收回土地使用權(quán)時,應(yīng)明確給予補償?shù)霓k法及如何保證補償數(shù)額合理的問題｡二是因買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓劃撥土地即非法交易土地被依法處罰后,原使用單位因交易完畢,已經(jīng)停止使用,而又法律不準(zhǔn)予其轉(zhuǎn)讓時,是否屬于“因單位撤銷､遷移等原因,停止使用原劃撥的國有土地的”情形｡三是當(dāng)居住用地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準(zhǔn)時,土地使用權(quán)由國家無償收回是否合理可行｡四是在無償收回劃撥土地使用權(quán)時,對其地上建筑物和其他附著物應(yīng)按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第三款的規(guī)定,給予地上建筑物和其他附著物所有權(quán)人適當(dāng)補償｡如雙方對補償?shù)姆绞郊皵?shù)額不能達成一致意見時,又該如何處理｡這些法律法規(guī)的不完善之處,給依法收回國有土地使用權(quán)工作增加了難度,往往容易引起行政訴訟｡因此,筆者認為,在今后有關(guān)法律法規(guī)修訂中,應(yīng)盡早予以明確｡
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟法；行政法；界限
作為新興的法律部門，經(jīng)濟法與傳統(tǒng)的民商法和行政法存在著“天然”的聯(lián)系。正如施米托夫教授在分析英國經(jīng)濟法的要領(lǐng)時所指出的：“經(jīng)濟法應(yīng)位于商法與行政法之間。它與商法分享對經(jīng)濟事務(wù)的調(diào)整，與行政法分擔(dān)政府管理的職能。”[1]關(guān)于經(jīng)濟法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學(xué)界的看法已基本趨于一致了。但經(jīng)濟法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個有待探討的問題。有不少專著、文章都對此問題進行了論述，但顯得過于抽象，本文意在通過對土地管理法的分析來具體論述經(jīng)濟法與行政法之關(guān)系，使經(jīng)濟法的本質(zhì)特征能被較直觀地把握。
對土地可從不同角度進行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對象。我國的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對象”的多重屬性進行綜合性立法的。因此它集民事性規(guī)范于一體。而其中經(jīng)濟性規(guī)范占著很大的比重。《土地管理法》共分八章，除總則（第1 章）、法律責(zé)任（第7 章）、附則（第8 章）外，土地的所有權(quán)和使用權(quán)（第2 章）主要由民事規(guī)范構(gòu)成，監(jiān)督檢查（第6章）主要由行政性規(guī)范組成，其余三章，即土地利用總體規(guī)劃（第3 章）、耕地保護（第5章）、建設(shè)用地（第6 章）基本上是經(jīng)濟性規(guī)范，只是個別兼具行政性規(guī)范屬性。
土地管理法中這些經(jīng)濟性規(guī)范所涉及的內(nèi)容包括：立法宗旨（第1 條）、基本國策（第3條）、土地用途管制制度（第4 條）、土地利用總體規(guī)劃制度（第17 條）、建設(shè)用地總量控制制度（第24 條）、土地調(diào)查制度（第27 條）、土地統(tǒng)計制度（第29 條）、建立土地管理信息系統(tǒng)對土地利用進行動態(tài)監(jiān)測制度（第30 條）、占用耕地補償制度（第31 條）、基本農(nóng)田保護制度（第34 條）、土地劃撥制度（第54 條）、土地有償使用費專項使用制度（第55 條）等。此外，還有一些關(guān)于促導(dǎo)性措施的規(guī)定，如關(guān)于獎勵的規(guī)定（第7 條）、鼓勵開發(fā)未利用土地（第38 條）、鼓勵土地整理（第41 條）、支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)（第50 條）等。還有一些特殊的規(guī)定，如關(guān)于增加安置補助費的規(guī)定（第47 條）、征地補償方案須聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見的規(guī)定（第48 條）等。
上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了經(jīng)濟法的一些特性，以此為基礎(chǔ)可分析出經(jīng)濟法與行政法的如下差異：
首先，經(jīng)濟法與行政法調(diào)整的社會活動領(lǐng)域及其調(diào)整宗旨不同。經(jīng)濟法，又可稱之為經(jīng)濟政策法，是國家管理經(jīng)濟活動的法律規(guī)范的總稱，其宗旨是執(zhí)行國家經(jīng)濟政策，實現(xiàn)社會公共利益。如國家針對耕地嚴重流失，建設(shè)用地外延式擴張的現(xiàn)狀，基于“社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展“的認識，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地“的基本國策，為了執(zhí)行這一國策，于是進一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規(guī)范化。由此可見，經(jīng)濟法帶有極強的經(jīng)濟政策性，是國家貫徹經(jīng)濟政策的手段。就其宗旨而言，是為社會公益的。如為了確保現(xiàn)有耕地規(guī)模，防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地管理法規(guī)定了土地用途管制制度，占用耕地補償制度，在農(nóng)用地內(nèi)，又劃出基本農(nóng)田進行特殊保護，這都是基于我國耕地面積有限、開墾潛力不大、農(nóng)村人口眾多這一現(xiàn)狀考慮的，以期達到確保農(nóng)民生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的社會公益目的。因此，國家一定階段特定的經(jīng)濟政策是經(jīng)濟立法的依據(jù)，保證該經(jīng)濟政策所確定的社會公益目標(biāo)的實現(xiàn)，是經(jīng)濟法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經(jīng)濟內(nèi)容。行政法則與此不同，行政法以國家行政主體的設(shè)置及其職權(quán)行使為其調(diào)整領(lǐng)域，其宗旨是保障國家行政職權(quán)的依法行使和行政管理相對人的合法權(quán)益不受行政機關(guān)的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統(tǒng)不同，關(guān)于行政的認識也存在著差異。英美法系側(cè)重于控權(quán)說，重視程序規(guī)則，認為“行政法涉及對行政機關(guān)的授權(quán)；行使行政權(quán)力必須遵從的方式（主要強調(diào)法定程序規(guī)則）；以及對行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側(cè)重于保權(quán)說，以行政職權(quán)及其行使作為研究中心，“強調(diào)的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力），有瑕疵意思表示的補救和違法意思表示的法律責(zé)任，以及緊急狀態(tài)下的意思表示問題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關(guān)心行政管理活動的具體社會經(jīng)濟內(nèi)容及其要實現(xiàn)的社會經(jīng)濟政策目的。這是行政法區(qū)別于經(jīng)濟法的一個根本點。以我國土地管理法第6 章“監(jiān)督檢查”為例，該章規(guī)定了監(jiān)督檢查的主體（第66 條）、可以采取的措施即職權(quán)（第67 條）、關(guān)于身份公開的程序規(guī)則（第68 條）、其他職權(quán)及公法上負擔(dān)的義務(wù)（第 68、70、71、72 條）等。這些規(guī)定充分關(guān)注的只是行政組織及其權(quán)力設(shè)置、行使、制約、監(jiān)督，而不大關(guān)心活動的具體經(jīng)濟內(nèi)容和要實現(xiàn)的經(jīng)濟政策目標(biāo)。總之，經(jīng)濟法和行政法都分擔(dān)國家管理經(jīng)濟的職能，但其側(cè)重點不同，前者側(cè)重管理的具體內(nèi)容和要實現(xiàn)的目標(biāo)，后者側(cè)重于管理主體及其職權(quán)。
其次，經(jīng)濟法與行政法立法上所遵循的科學(xué)原理不同。經(jīng)濟法主要以經(jīng)濟學(xué)的原理為指導(dǎo)，如土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計制度、土地利用監(jiān)測制度等，就是在經(jīng)濟學(xué)原理的指導(dǎo)下，將一定的經(jīng)濟技術(shù)手段運用于土地管理，以期達到土地資源的科學(xué)、合理地開發(fā)、利用和保護。在這里，立法只不過使其獲得了強制執(zhí)行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學(xué)原理為指導(dǎo)。如土地管理法關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實行分級審批的規(guī)定（第21 條）、將土地利用年度計劃的執(zhí)行情況列為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的內(nèi)容的規(guī)定（第25 條）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的規(guī)定（第44 條）、關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定（第6 章）以及關(guān)于行政責(zé)任、行政救濟的規(guī)定（第7 章）等，體現(xiàn)了行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)之間，行政機關(guān)上下級和管理相對人之間相互監(jiān)督的關(guān)系，這些都是政治學(xué)分權(quán)制衡原理的運用。
再次，經(jīng)濟法與行政法追求的法律實施所要達到的社會效果不同。法律的實施效果指法律的實施對社會、經(jīng)濟、政治生活產(chǎn)生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經(jīng)濟法的實施追求的是，它所執(zhí)行的特定的社會經(jīng)濟政策目標(biāo)得到全部或部分的實現(xiàn)，整個社會經(jīng)濟呈協(xié)調(diào)有序持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。就土地管理法而言，是要通過實施實現(xiàn)土地資源開發(fā)、利用、保護的科學(xué)化、合理化，耕地得到了切實有效的保護，整個社會經(jīng)濟在此基礎(chǔ)上能夠得以持續(xù)發(fā)展。而行政法實施要追求的是，國家行政管理活動的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設(shè)置、職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，行政活動做到合法、合理，一旦違法，則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。還是以土地管理法為例，它的實施在行政方面就是要實現(xiàn)土地行政管理的法治化，使國家的土地行政管理職能得到實現(xiàn)。總之，經(jīng)濟法追求的是社會經(jīng)濟運行的效率和有序，行政法追求的是國家政治生活的規(guī)范和進步。
最后，從經(jīng)濟法與行政法既相區(qū)別又相滲透的客觀現(xiàn)實和辯證關(guān)系出發(fā)，應(yīng)該注意到二者間的界限具有相對性。就法律部門的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現(xiàn)象客觀的必然的界限所惟一導(dǎo)致的。這正如有的學(xué)者所指出的：“法的部門劃分是相對的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學(xué)的主觀性決定的。這種相對性主要表現(xiàn)為法律部門之間的交叉性和層次包容性，也表現(xiàn)為同一項法規(guī)在不同的國家或不同時期可以屬于不同的法律部門。“[4]而一個時期以來，我國的一些法學(xué)者卻未能足夠認識這種法的部門劃分的相對性。有的行政法學(xué)者基于經(jīng)濟法調(diào)整手段的不完備、無獨立的責(zé)任制度等，就否認經(jīng)濟法作為一個獨立的法律部門的地位；而一些經(jīng)濟法學(xué)者則從論證經(jīng)濟法有不同于其他法律部門的獨立的、完整的調(diào)整手段和責(zé)任制度出發(fā)，沒有令人信服地論證經(jīng)濟法具有像民法、刑法、行政法這些傳統(tǒng)的法的部門那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學(xué)者獨辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門劃分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，既看到了經(jīng)濟法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經(jīng)濟法作為一個獨立部門法的地位，同時也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門對傳統(tǒng)法律部門在制度上大量借鑒的客觀現(xiàn)象[5].總之，經(jīng)濟法與行政法二者間的界限是相對的，經(jīng)濟法在調(diào)整手段和責(zé)任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認二者是不同的獨立的部門法。得注意的是，現(xiàn)代法律更加關(guān)注特定的社會活動領(lǐng)域和特定事項。在立法上，一方面，新的法律部門不斷出現(xiàn)；另一方面，法律部門相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環(huán)境法、社會保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學(xué)上，既要求具有開拓意識的新領(lǐng)域的法學(xué)工作者的涌現(xiàn)，也要求不同部門的法學(xué)者對同一立法文件從各自的學(xué)科背景出發(fā)進行研究和闡釋，不是相互否定，爭奪地盤，而是合理分工，相互促進，共同繁榮法學(xué)事業(yè)。
注 釋：
[1] （英）施米托夫：《國際貿(mào)易法文選》，趙秀文譯，中國大百科全書出版社1993年版，第32頁。
[2] （美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2"3頁。
