時間：2023-08-07 17:30:55
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理內容，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
在市場經濟體制實行以來，我國政府不斷簡政放權，在社會公共管理方面，逐漸改變為服務性政府，進一步減少了政府的行政主導作用。在社會治療模式方面，中國政府也在不斷尋求一種多元管理模式，強調公民與政府互動，雙方共同管理，而對于社會基層——社區的治理則更多的放棄于民眾，并提出了社區自治的管理模式。社區自治模式，是解決中國社會和經濟問題的一個重要方法，其集合了公共機構和民眾的策略，明確了治理主體，強調公共利益最大化，從而使公眾利益真正得到了保障。
一、“善治”理念對基層社會治理模式的重構啟示
對于基層社會治理而言，其在解決基層社會公共事務過程中，也要積極維護社會的和諧關系，而這種和諧是建立在民主基礎之上的，因此要求政府遵照社會現實，調整社會治理模式。現階段，我國政府進一步強調了基層社會治理的民主化，政府要還權給民眾。全國政協十二屆三次會議以來，我國政府大動作“簡政放權”，取消和下放行政審批事項累積超過700項。在國務院的號召下，各地區各級政府也要深入推進“簡政放權”幅度，社會活力空前迸發。簡政放權不僅是過去兩年的改革重頭戲，也將會是未來的重頭戲，而基層社會治理模式也要“簡政放權”。事實上，行政主導的基層社會治理模式已經不適應社會經濟發展的需求，因而政府要對基層社會治理模式進行重構。但是，重構需要強大的理論指引，而“善治”理念給了我們較多的啟示。
“善治”是一種重要的社會管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要強調了通過有效的治理，維護良好的社會秩序和集體。“善治”對政府與社會的關系進行了很好的闡述，具體來看：
（一）合法性質與法治狀態
即公眾和政府均對社會秩序和權威表示認同，并自覺服從。在基層社會治療重構中，我國政府也要保證治理模式的合法性，并使其社會大眾認同，維持良好的社會秩序。
（二）公眾深度參與
“善治”的基本原則是公民參與政治活動、社會活動等，同時強調民眾的深度參與性質。對于基層社會治療重構而言，民眾（社會組織）參與治理，要體現在政治和社會生活兩方面。中國式的“善治”更加倡導政府和民眾，深層次的友好合作，這樣才能提高公民參與社會建設，維護社會秩序的積極性。
（三）公開與透明
“善治”要求治理過程中，關系公民和組織成員的直接利益事務要保證公開與透明。具體來說，基層社會治理模式應告知民眾，政府、政策等治理相關信息，并給予公眾（組織成員）參與治理相關決策制定的機會。此外，也要重視民眾對公共決策的監督職能，進而保證管理政策發揮其應有的作用。
（四）公共服務優質性
“善治”強調治理的關鍵是為公眾提供良好的公共服務，公共服務是否優質、高效直接決定管理的成敗。同樣，在重構基層社會治理模式中，也要保障公共服務的高質量，具體來說基礎建設、軟等都要保證較高的治理效果。民眾與政府的協作管理，將最大限度的突顯公共利益。
從“善治”理念中，我們可以得到一些重構基層社會治理模式的啟發，我國基層社會治理集中體現為“還政于民”，完成這個過程也將提升社會自治能力。對于社區自治問題，我國應以培育自治能力為主，進而完成整個治理模式的重構。
二、基層治理模式重構——社區自治的治理路徑
重構社會治理模式其本質就是改革社會管理方式的過程，對于社區治理而言，“自治”要求社會個體要逐步實現“社會人”的轉變，這樣才能做好基礎社會自治與政府治理的良好互動。在治理模式重構中，社區要盡快實現“政府主導”完成到“自治”的轉變，具體來說其治理路徑應體現在以下兩個方面。
（一）自治主體多元化發展
在社區自治中，需要對政府的職能、管理行為等進行重新定位，以提高治理的規范性。在社區自治中，自治主體已經發生了改變，其包括政府、公民、社區組織三部分，與傳統治理模式相比，重構后治理主體不再單一，而是出現了多元化發展。在社區自治中政府仍占有關鍵的主體地位，但是要保證社區的公民充分發揮其管理的職能。作為政府，要重新定位自身參與社區建設角色，將原有“全能政府”職能進行分解，讓各類社會事務管理下放至公民治理。同時，近年來一些社會非營利組織逐漸開始承擔起行業內社會事務的管理，這使得政府不必浪費精力管理紛繁的事務，社會非營利組織已經成為基層政府的左膀右臂。由此來看，公民、社會非營利組織將作為政府的補充力量，在社區自治中擔負起重要的責任。在社區自治主體向多元化轉變的過程中，還應完成以下幾個任務：
1.定位權力與關系。應構建新的現代社區組織結構，傳統的自上而下單向權利運行結構不能滿足合作、協商的多方管理關系。因而，要構建一種上下聯動的互動管理模式，要求多方管理主體可以進行良好的合作、協商。定位權力與關系的關鍵是保證管理主體處于一種伙伴關系，多方主體可以友好的協商確定管理目標，這種多方認同的管理模式也將提高公共事務的效率。現階段，政府要“簡政放權”，提高社會非營利組織、社區公民的主體地位，共構建三者“鼎力”的社會組織結構。
2.加強社會非營利組織培育。社會非營利組織作為第三部門組織，應突顯其社會服務功能。在社會主義市場經濟體制的發展中，各行業的自治管理需要一些行業組織、社會非營利組織進行管理，而政府加強這些組織的培育，將極大減輕政府管理的負擔。這些組織屬于民間力量，也是重要的社會資源，應鼓勵這些組織發揮出應有的社會服務功能，達到優化社會資源配置的目的。社會非營利組織的主要社會服務內容主要為中介服務和針對兩部分，這樣能迅速解決問題，同時也能提升服務的專業性。
3.激發內各方參與社區建設熱情。社區自治的效果直接關系社區內每個個體，因而要廣泛調動社區內各單位的參與積極性，營造社區共建的氛圍。當前，我國社區內各單位參與管理的程度較低，且參與熱情不高，尤其是一些私營企業參與率較低等。因而，在社區管理中，要積極宣傳社區共設的精神，鼓勵各方參與社區公共事務管理。同時，要完善制度規范，如政務公開制度、社區管理體制、聽證制度等，從而用制度規范社區自治。
（二）自治方式轉向復合型
傳統社區治理方式以“管制”為主，強調單一治理主體（政府）絕對的管制權，而在社區自治中要打破這種絕對控制的統一管理模式。在重構基層社會治理模式中，要體現出治理主體服務社會成員的理念，并不進行統一化管理，而要尊重社會個體的差異性。因而，社區自治的自治方式，應是服務、協調、回應等組成的復合型管理方式。社區自治方式要趨于復合型發展，可以運用法律、政治、文化等多種手段。
1.加強改革措施完善。社區自治一次全面的改革，改革離不開各項改革措施的支持。首先，要加快社區改革相關法律制度的建設，構建一套完整且規范的社區法律體系，使社區自治模式規范化、制度化，同時為社區自治深化提供法律依據；其次，要完善社會政策，體現社會公平正義，注重公民的權益，促進社區治理向民主化發展。
2.明確公共服務的需求。隨著市場經濟體制的完善，民間組織公共服務能力顯著提升，我國政府已經開始向民間組織購買公共服務。未來應進一步明確公眾對公共服務的需求，以提升公共服務質量為原則，增加政府購買公共服務的種類和數量，這些公共服務將覆蓋教育、扶貧、衛生、教育等社會領域。政府提供的公共服務較為有限，而購買公共服務可以為公眾提供更加多樣化和異質化的公共服務。但是，當前基層政府購買公共服務的量較少，不能滿足公眾的現實需求，因此要求政府轉變態度，鼓勵民間力量支持社會建設，并針對現有公共服務的不足，購買公共服務。此外，基層政府還要加強公共服務供給信息評估公開，使社區民眾可以監督政府行為。
關鍵詞 社工 志愿服務 志愿者
作者簡介：王德明，重慶工商大學碩士研究生，研究方向：社會工作與社會福利。
一、社會治理的基本取向
所謂社會治理是指在黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。黨的十八屆三中全會提出社會治理的概念取代了社會管理的字眼，意味著黨和政府在執政理念上有所轉變。長期以來，社會管理被賦予管控和統治的內涵，采取強制性的管控思維來維持社會穩定。事實上，基于管控思維的網格社會管理模式，并不能真正有效地解決社會矛盾，反而增加了許多社會不穩定因素。而社會治理的目標是追求社會的“善治”狀態，促使社會公共利益最大化的過程。在社會治理的框架中，強調各個主體的主動參與性，明確各個行為主體的責任，通過社會關系的協調與社會行為的規范，解決社會問題，促進社會和諧。
創新社會治理的取向在于基層社會治理。隨著社會領域的擴大和公共社會的興起，過去由政府全權包辦管制的社會方式，逐漸轉變為由多元主體共同參與管理的社會治理方式，基層社會治理已成為中國社會發展的重要命題。可以說，基層社會治理、社會服務是社會轉型過程中興起的一種新的社會治理方式，對穩定社會秩序，促進經濟持續發展具有重要的意義。
二、社工引領志愿者合作路徑辨析
黨的十八屆三中全會提出要創新基層社會治理的方式，強調基層社會治理主體的多元化，激發治理主體的責任意識，培育治理主體的社區參與，促進治理主體共同管理公共生活。社工與志愿者作為社會治理的生力軍，在社會治理與管理創新方面發揮著重要作用。
（一）社工引領志愿者服務模式的可能性
2.社工與志愿者同理：利他精神。社會工作者遵循助人自助的價值理念，綜合運用社會工作專業知識和方法，為有需要的個人、機構、家庭、社區提供專業社會服務。它與人們把本職工作之外的福利性、公益性和非專業性助人活動稱為的社會工作，有本質不同。志愿者提倡“互相幫助、助人自助”，堅持“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿者精神憑借自己的雙手、頭腦、知識、愛心開展各種志愿服務活動，幫助那些處于困難和危機中的人們。
3.社工與志愿者同心：大愛之心。社會工作者和志愿者都用自己的愛心去服務和關懷需要幫助的群體，幫助困難群體走出生活的困境。社工運用自己的專業技巧為有需要的個人、家庭等提供專業的社會服務。志愿者利用自己的愛心積極參與各項公益活動，用一顆愛心感染者身邊更多的人投身于志愿服務，盡自己的力量去幫助更多的困難群體。
（二）社工引領志愿者服務模式的必要性
1.社工服務在于專精，而志愿服務在于量大面廣。社會工作者多用于自身的專業性、技巧性來幫助有需要的人解決困難。相對與志愿者服務的方面較窄，但較于志愿者的服務更加專一，精準。由于志愿者的人數眾多，職業教育背景也不盡相同，因此志愿者要比社工的服務范圍大，覆蓋面要廣。
2.專業社工數量有限，志愿者數量眾多。改革開放以來，許多高校相繼開設社會工作專業，三十年來培育了眾多的社會工作專業的學生，但真正從事社會工作這一行業的全職社工少之又少。因此，隨著經濟的快速發展，專業社工數量難以滿足社工服務市場的需求。充分利用志愿者的人數優勢，挖掘志愿者的潛能，在社工的帶領下開展相關服務，已成為彌補社工人數短缺的重要途徑。
3.社工重在鏈接資源，志愿者服務強調落地生根。社工在提供專業化服務的同時，更要注重資源的鏈接。通過社區資源整合，在社區工作分工的基礎上，強調整合資源進行相互協作，合理配置資源，保障資源能夠被有效協調和使用，發揮資源最大的效率達到共同的目標。
（三）社工引領志愿者服務模式存在的難點
1.社工雖具有專業優勢，但人力資源有限。志愿者的人數眾多，但服務缺乏專業性，系統性，長效性。因此，社工要通過培訓、引導志愿者，提高志愿者的服務水平，使得居民享受到常態化、規范化、專業化的服務。
2.由于當前的管理體制問題，存在著政府部門利益分割，社會組織職能分離等問題。在管理體制上，由于長期受計劃經濟的影響，政府各部門與社會組織機構缺乏良好的溝通，從而影響了社工與志愿者的交流合作。
3.社工與志愿者在觀念和專業背景上存在著差異。不可否認的是，社工與志愿者都認可彼此之間有加強合作溝通的必要性。但志愿者與社工互不認同，互不配合的情況時有發生，從而阻礙了社工與志愿者之間的互動。這些是我們在采取社工引領志愿者服務模式中不得不面臨的現狀。
三、基層社會治理路徑探析：社工引領志愿者――以渝中區上清寺路社區服務為例
重慶市“社工引領志愿者”市民學校服務模式是共青團渝中區委與重慶市民悅社會工作服務中心、渝中區上清寺街道辦事處、渝中區520志愿者組織和重慶市青年助學協會共同發起的。該模式主要是通過專業社會工作者對社區居民的日常的探訪和服務，了解居民的實際需要，并將需要歸類，旨在通過整合轄區的專業社工資源和志愿者資源，以專業社工為引領，以廣大志愿者為依托為社區居民提供有序、可持續和專業化的服務，以滿足社區居民個性化、多樣化和復雜化的需要。 （一）“社工引領志愿者”的服務理念
1.堅持助人自助的服務理念。助人是一種美德，努力幫助被助者提升自己幫助自己的能力、環境和條件，最后促進被助者實現自助。如在服務居民過程中，就是要注意喚起居民的參與，培育居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的能力。
2.促進鄰里互助。當前，社會競爭日益激烈，工作競爭壓力大，人口流動、居住方式的改變等使原有的鄰里關系遭到破壞，重建鄰里關系是一個不爭的事實。基層社會治理需要立足在重建鄰里關系、培育守望相助的非正式支持系統，因此，“社工引領志愿者”的服務需要立足增進鄰里關系，培育鄰里之間的互助，形成守望相助的和諧氛圍。
3.促進社團協助。社工具備一定的專業知識和技術訓練，在助人過程中重視其角色和藝術，非社工專業的團隊，如志愿者組織、社團等擁有助人資源，當社工在一線服務中發現和評估居民的需求后，可以協助社團更有效的服務居民，并告知服務者需要明晰的是其角色是協助者，而非主角。這樣可以使社團的資源發揮更好的助人效果。
（二）“社工引領志愿者”的體制、機制
1.政府搭臺，社工、志愿者唱戲。由民政局、文明辦、團市委等單位牽頭，共同搭建社工與志愿者聯誼會的架構，協調社工與志愿者服務項目的運作。通過這種方式一方面是易于社工與志愿者的接受，另一方面其職能更多體現在交流、合作，而非規制、管理。
2.社工與志愿者互相認同。“了解―熟悉―認同―合作”機制是社工與志愿者能夠合作的必然路徑。除了要加強對社工的宣傳力度外，社工作為受薪人員，也應該主動的邁出一步，與志愿者交流，比如以個人身份加入志愿者組織，參與志愿者活動，在活動中建立友誼，樹立權威。
3.加強社工與志愿者培訓交流機制。培訓社工與志愿者是增進雙方認同的良好平臺，培訓可以采用“引進來，走出去”的模式，也可以通過個案討論沙龍、分享會的形式開展。通過培訓，樹立社工與志愿者共同的服務信念。
（三）“社工引領志愿者”的具體服務內容
1.周末劇場。依托嘉陵橋西村星光廣場現有的周末電影放映活動。例如，通過社工的日常探訪了解居民喜愛什么樣的電影，并將電影分類存檔，建立電影庫，引領志愿者挑選下載具名喜聞樂見的電影，豐富了社區居民的文化生活。
2.開展愛心直通車活動。社工定期或不定期了解，征集轄區內困難青少年、空巢老人的心愿，通過社工站平臺和結對共建單位，招募志愿者等方式，建立一對一關愛幫扶機制，幫助困難青少年和空巢老人完成心愿，使其快樂健康成長。
3.四點半課堂。上學日的下午16：30-17：30，在社工的引領下，由轄區志愿者為社區小學生們提供服務，日常安排為課業輔導、陪護托管，并根據青少年的成長性需要設計形式多樣、內容豐富且具有積極意義的專題活動，通過鏈接各志愿隊伍，定期開展志愿服務。
4.開展藝術團活動。以歌會友，以舞會友，以拳會友，重建鄰里關系。根據社區群眾興趣愛好和要求，通過組織引導相關志愿者，成立了以居民為主，旨在重建鄰里關系、形成良好的鄰里守望的支持系統的居民心連心藝術團，不僅豐富社區群眾精神文化生活更促進常住居民和暫住居民之間的鄰里關系，形成守望相助的支持系統。
關鍵詞：基層管理；法制化；社區
自從“十二五規劃”實施到現在各地方政府將工作中心逐漸轉移到民生問題，證明我國從中央到地方都對基層建設給予了很大重視。基層社會管理是國家政權分配到地方的體現，其與社會基本活動息息相關。基層建設的好與壞，直接關系著整個社會管理體系的效率與質量。隨著我國社會主義進程不斷邁進，基層管理主體也逐漸由專門管理轉為了分區域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內容也應與時俱進。因此，以新視角新觀點來研究基層社會管理是必須且亟需的。
一、基層社會管理概述
基層社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、社會多方參與，協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面，為人類社會生存和發展創造既有秩序，又有活力的基礎運作條件和社會環境，促進社會和諧的活動。社區和家庭是一個社會的根本，人從嬰幼兒開始，在社區和家庭中成長，社區和家庭對他們的影響是深遠且根深蒂固的。要想保持社會穩定，就要從社區著手。
法律規定，地方政府有權在自己所管轄的地區行使管理職能。政府在行使這些職能時，不僅需要進行由上至下的監管，更多時候需要參與到社會活動中去，例如訂立合同、合作開發、社會工作授權等。在這過程中，政府與社區、與社會進行著頻繁的互動，構成了現在的地方社會。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會的秩序、運行、發展和創新。
二、基層社會管理法治化建設
基層管理的有序有效實施應以城鄉社區為平臺，從立法、執法角度出發，充分發揮其作用。
（一）社區管理體制建設
社區管理體制建設是指社區各個管理部門的體系結構、職能設置、及其分工的合理性。我國的社區按行政范圍劃分可分為城市和農村。隨著我國現代化節奏的加快，人民逐漸步入小康社會，城市社區格局愈發復雜，社會收入差距日益加大，原有的街道居委會式或單位大雜院式傳統模式逐漸被物業管理式小區、工業技術開發區、高新產業區、科技園區等取代。農村社區也發生了很大變化，隨著新農村建設以及農村城市化政策的推進，農村社區逐漸集中，人口向城市流動，形成典型的城鄉結合處。不管是農村還是城市，在現今這個多元化社會，基層管理面臨著許多新問題。社區管理體制的完善需要法律的規范和強制。
第一，社區管理體制應依法建設。目前，我國的基層管理剛剛發展起來，還未完全成型，社區的系統性尚未完整、功能還不完備、權限分工也存在著模糊之處，需要進一步完善。在城市，人的自主性越發增強，社區形式的多樣化需要系統的法律制度進行規范和管理；在農村，社區功能較之以往發生了很大變化，需要在法律制度上進行創新。
第二，社區管理體制應依法運行。社區管理離不開黨的領導，基層管理應符合政府的整體規劃，無論是社區選舉、決議還是一般事務管理，都應依法進行。
第三，社區管理體制應依法保障。社區成員權利一般通過社區活動得到體現，法律賦予每個公民的權利需要通過社區這一途徑得到實現，因此，社區管理中的各個途徑需要法律進行規范，從而使每個社區成員乃至整個社區管理體系的權利得以發揮作用。
（二）社區管理隊伍建設
社區管理隊伍包括社區管理中的領導者及基層工作者，他們肩負著建設社區、管理社區和維護社區發展的重任。社區管理隊伍質量的高低直接決定了社區的優劣。目前，我國基層管理尚處于起步階段，社區管理隊伍結構復雜，管理水平參差不齊，不能適應管理需要。因此，在社區管理隊伍建設上，不僅需要從法律上設定社區管理者身份及其工作內容，還需要加強社區法治教育，普及法律知識，保證社區管理工作的依法進行。
（三）社區糾紛解決制度建設
幾乎所有社區都具有人口構成復雜、受教育程度參差不齊、經濟能力差異較大等特征，這樣復雜的群居生活，產生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財產及權益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協調上的分歧。這些問題需要社區配備相應的應對程序及措施，才能維持社區乃至整個社會的穩定。
三、基層社會管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國已頒布實施了兩步關于基層管理的法律：《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。這兩部法律規定了村、居民委員會的責任和義務，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區管理工作復雜且多樣性強，這兩部法律遠遠不能滿足需求。因此，應先對整個社區管理體系進行合理規劃，在此基礎上，秉著集權與分權相結合的原則，根據各個地區的實際情況，對社區工作的管理進行進一步的細分。
另一方面，在現階段，居民的權利義務意識較淡薄，村民、居民委員會在行使管理職能時困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應當結合現階段民情，從強調外部管理逐漸轉變為由內而外的治理，積極構建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會基層管理組織在社區工作中發揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權限、管理職責在內的權利義務，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強制力保證基層管理工作的依法進行，同時，還能促進基層管理工作積極性，起到引導公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區管理者、社區居民三方有效溝通，積極互動，形成和諧發展的社會管理局面。
（三）加強法制宣傳
基層社區管理的法制建設不僅需要各方面積極參與，還需要長期穩定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認識法律、了解法律、用法律保護自己的權益。另一方面，法制宣傳還可以促進政府政策的實施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎上積極配合社區管理工作，同時也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標語、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養法律意識
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識越高，越能理解政府管理目的，越會積極配合政府管理，其法律意識略低，則會認為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對著干的。依法治國是我國的基本方針，也是社會主義法治理念的重要體現。首先，應使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國憲法是我國的根本大法，是所有法律法規及地方規章的準繩，每一位中國公民都應遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內進行活動。其次，應使社區內每一位居民了解其權利義務。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規范自己的行為，保護自己權益，更能使政府行為得到有效的監督，真正做到依法治國，執法為民。最后，應使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養其訴訟意識，使公民的權益得到真正有效的保護。
（五）加強法律援助
法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保障制度，是一種社會公益福利措施。在我國，依然存在著因自然、經濟、文化等原因處于不利的社會地位，難以用自己的力量維護自己的權益的群體。法律援助為這些弱勢群體中的當事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護自己的權益不受侵犯。這也正體現的法律的平等性。基層社會管理也不應忽視這些弱勢群體，積極組織設立地方法律援助點，通過免費法律咨詢和法律教育等方式，使法律進入社區，進入所有群體當中。
綜上所述，基層社會管理是推進社會主義法治國家建設的重要微觀基礎，基層管理需結合社會各層級力量，協調社會各方面利益，有效配置社會資源，將法治植入人心，合力推進社會法治化進程，并最終構建出和諧發展的基層社會。（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）
參考文獻
一、認清形勢，科學定位，建立社會治安防控體系長效機制
學習實踐科學發展觀，要科學判斷和全面把握當前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權。××街屬典型的城鄉結合部，轄內影響穩定的因素多樣，治安環境復雜，主要表現在：一是地域形態多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內地域形態多樣，既有××市最大的關閉國有企業—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業地段；既有××區人口最多的城中村—××村，又有多個新型住宅小區，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業糾紛、鄰里糾紛、醫患糾紛、經濟糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區的穩定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調處這些矛盾，既涉及到各種政策法規，又要協調各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據初步統計，××地區的外來流動人口超過8萬人，平均素質偏低，相當一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網前居住在出租屋，給××地區的治安帶來了嚴重的壓力。三是案件基數大，多發性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務十分繁重。在源頭預防上，城中村內的治安防范工作由于受環境、居民意識、硬件設施等影響面臨很大挑戰；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質偏低的現狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護法等意識面臨著挑戰。街黨工委、辦事處以“發展是第一要務，穩定是第一責任”的觀念為指引，把保穩定和促發展放在同等重要的位置，科學地分析我街實際，從街道層面進行全局性、系統性考慮，探索社會治安綜合治理長效機制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉變和突破。
二、深入實踐，開拓創新，構建社會治安防控體系的基礎和架構
學習實踐科學發展觀，要注重實踐，開拓思路，創新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從2006年底開始，深入社區進行調研，召集研究討論，結合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。2007年3月份形成了《××街關于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調處、安全防范、基層創安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執法聯動、隊伍培訓管理、組織保障、檢查考核為內容的“十大機制”，形成了以打擊為重點、以預防為基礎、以控制為關鍵，以建設、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統性的社會治安防控體系。根據當前社會治安綜合治理工作特點，從轄區實際情況出發，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統一高效為方向，建立社會治安防控體系運行機制。
貫徹落實科學發展觀，構建社會治安防控體系科學合理的運行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關鍵。以統一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩及綜治委牽頭，以街道一級有關職能部門為主力，以社區居委會、轄內機構、單位和各類社會力量為基礎的縱向層級運行架構。在橫向聯動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯動，主要是職能部門之間的執法聯動和矛盾糾紛聯調聯動；二是社區一級聯動，圍繞平安和諧，以社區黨支部為龍頭，以社區民警為骨干，以社區治保會為基礎，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區內各企事業單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯動，以××地區治安聯防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰斗力。以縱向層級運行架構為主體，通過橫向聯動工作模式進行協調整合，構筑一個職責分工明確、團結協作、效率快速、效益明顯的綜合運行機制。
（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。
貫徹落實科學發展觀，建設社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設標準，建立街綜治工作中心，構筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現在以下三方面：組織保障功能，表現為建立完善組織機構、工作制度、硬件設施，明確職責任務和部門分工；協調指揮功能，表現為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯調、聯防、聯勤、聯治、聯創的“五聯”運作機制；管理考核功能，表現為健全學習培訓制度、加強隊伍管理，進行工作績效評估、檢查考核。通過充分發揮綜治工作中心功能作用，強化基層管理，完善基層服務，優化基層資源，夯實基層基礎。
（三）以整合統籌為準則，建立社會治安防控體系精干隊伍。
貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補充，實行警民結合、專群結合，充分發揮隊伍最大的工作效益。以××地區治安聯防大隊為載體，將轄區保安員、治保員以及物業小區、工業區、大型企業的治安力量有效整合，完善了聯網基地指揮臺建設，實現了勤務指揮聯動。以義務平安巡邏隊伍為補充，在社區民警統一安排下協助開展社區治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達到有效的管理，高速、可靠、準確、綜合性的合理安排，發揮最大作用。
（四）以科技創新為指引，建立社會治安防控體系防范網絡。
貫徹落實科學發展觀，利用先進的科學技術，通過市場機制運作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網絡：一是建設全街視頻監控系統，現在街面主要路段設置了212個監控點，城中村內街內巷設置了107個監控點和5個監控崗亭。二是發動轄內物業小區、企事業單位自建視頻監控系統，現我街轄內主要小區、企事業單位安裝了1000多個攝像機。三是推進城中村單體出租屋視頻監控小系統建設，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內部進行實時監控。四是推行家庭、商鋪內部技防建設，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統等家庭、商鋪技防。通過建設四個層面安全防范網絡，動靜結合，人防、物防、技防結合，形成一張覆蓋全轄區范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網絡。
（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實科學發展觀，加強精神文明建設，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環境。構筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標，打造室內法制宣傳教育服務、室外法制宣傳教育服務、網上法制宣傳服務三大宣傳陣地，不斷創新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預防違法犯罪，增強轄內居民群眾法制觀念和法律意識，促進社會和諧。
三、以人為本，立足長遠，進一步推進社會治安防控體系的落實和發展
（一）從全面協調可持續發展的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。
深入踐行科學發展觀，以全面、協調、可持續發展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經濟社會的發展，促進平安和諧社區建設。基層社會治安防控體系是一項長期性、復雜性、持續發展性的社會系統工程，其全面落實要始終堅持“三個結合”：一是要與上級綜治工作精神相結合，社會治安防控體系的推進要以省、市、區綜治工作精神為指導，落實上級部門的工作部署。二是要與經濟發展規律相結合，以經濟建設為基礎，從××地區的經濟發展需求和趨勢出發，繼續完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學性、長效性、穩定性。三是要與社會矛盾發展態勢相結合，隨著經濟社會發展，將會不斷涌現出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態，將促進社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。
深入踐行科學發展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現社會治安狀況的明顯好轉。要依靠群眾，發動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強防范意識，減少犯罪分子犯罪機會；通過開展形式多樣的社區活動，進一步引導和發揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔一定的治安防范義務；通過及時公開與群眾切身利益息息相關的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環境，采取相應地防范措施。
[關鍵詞]農民 組織化水平 鄉村 治理結構
在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響
國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
對舟山市普陀區桃花鎮居民而言,鎮干部到家串門已漸成習慣。
桃花鎮200多名機關、社區干部和教師、醫生、民警等,分成40個網格管理服務小組,進村入戶走訪群眾,了解民情,傾聽民聲。這是舟山市推出的一個基層行政管理新模式。干部們說:“這個模式將傳統的聯系包干制度與現代的信息網絡技術結合起來,我們叫做網格化管理、組團式服務。”
干部們口中的“網格化管理、組團式服務”,落實到操作層面,就是按照“網格化定位、組團式聯系、多元化服務、信息化管理、全范圍覆蓋”的要求,在鄉鎮(街道)、社區大格局不變的基礎上,把每個鄉鎮(街道)劃分成若干個單元網格,并組建一一對應的聯系服務團隊。
到目前為止,舟山市289個社區共建立了2464個網格。2464個網格,織成了一張覆蓋全市城鄉、遍及每家每戶的“大網”,猶如將血脈延伸至整個社會肌體的最末梢,使全市基層黨的建設和社會管理服務煥發出了蓬勃生機與無窮活力。
社會管理服務的“無縫對接”
一幢新落成的棕黃色兩層樓房里,普陀區展茅街道松山村村民沈平均一家人,正在忙碌著最后的室內裝修。他高興地給記者算了一筆賬:房子造好加裝修共要30萬元,正好與拆遷補償費用相抵,但舊房換新房,統一規劃的水、電、衛生等設施都大不一樣了。
與沈平均一起因公路建設而搬遷過來的有16戶人家,分別來自同一街道的3個村。“一開始大家都有顧慮,甚至有抵觸。”來自茅洋村的林心剛介紹說,網格團隊成員就像是“保姆”,分工明確,每一個細節都有人替他們著想,“有些我們沒想到的,網格團隊也都幫忙張羅好了。大伙兒都是開開心心搬家的。”
很多明明是百姓受益的好政策、好措施,為啥一到基層就變了樣?舟山市委、市政府經深入調研后認識到,這在很多時候并不是落實不力的問題,而是現有基層社會管理服務體系存在著“上面千條線,下面一根針”的缺位、越位、錯位等問題。
2008年8月,舟山在普陀區桃花鎮、勾山街道等地試點的基礎上,全面推開“網格化管理、組團式服務”工作。即以100至150戶為單元,將全市劃分為2464個網格,以鄉鎮(街道)干部、社區工作者、民警、教師、醫生、黨員小組長或志愿者為網格團隊成員,以摸清網格“家底”為基礎,建立起基層社會管理服務新體系,從而使“上面千條線”與“下面一張網”實現有機銜接,實現了基層社會管理服務的“無縫對接”。
就這樣,網格開始成為舟山基層社會管理服務的“新單元”。這一新模式帶來的變化,被專家形象地概括為:每一寸土地都有人管理,每一戶人家都有人服務。
通過“網格化管理,組團式服務”,密切了干群關系,基層群眾的需求和困難及時反饋到了上級管理部門,社會和諧穩定的基礎更加牢固了。
“千條線穿進一根針”
舟山市“網格化管理、組團式服務”的重要創新之處,在于為整合有效資源、強化協同合作搭建了一個新平臺。
展茅街道黨工委委員顧磊洲向記者說了一件事:有一次,第33網格團隊到大展社區走訪,在與居民張賽表的交談中了解到,因張家宕邊坡治理產生了噪音、揚塵和震動,周邊居民要求承包人停止作業,否則就有可能集體上訪,而承包人的經營權是從張家經濟合作社獲得的。
于是,街道領導次日就會同相關部門負責人、網格團隊成員,察看現場,與承包人交涉,并召開了居民、婦女、黨員等7種不同對象座談會。最后,各方在街道召開的“民心凝聚推進會”上達成共識,承包人被責令控制爆破藥量,避開居民休息時段作業,并派專人清掃周邊路面,以盡可能減少對居民的生活影響。
長期以來,村和社區都是自治組織,擁有的工作資源有限,鄉鎮、街道的工作資源也相對貧乏。執政的很多資源,掌握在縣(區)以上工作部門。而這些部門,無法與基層保持最緊密的聯系,且條塊分割,因此執政資源難以在基層實現最有效的集聚整合,從而出現了被老百姓比喻為“千條線穿不進一根針”的現象。
“網格化”管理,在整合“條塊”公共服務資源的基礎上,實現了網格化治理與現有行政管理的對接,將“各管各的”轉變為“網格聯動”,提升了基層黨委、政府的管理水平和執政能力。
三鹿問題奶粉引發的食品安全事件發生后,許多地方無法迅速掌握轄區內嬰幼兒情況,也就無法開展“一對一”式的社會服務。但普陀區憑借當時已建立的網格,迅速摸清并走訪了所有3周歲以下嬰幼兒,對患病嬰幼兒進行了跟蹤幫助,沒有遺漏一個人。
舟山市還建立起上至市屬各部門、下至村(社區)的“網格化管理、組團式服務”信息管理系統和辦事平臺,運用現代信息網絡技術,“網格聯動”更為高效。
2009年清明期間,螞蟻島居民要過海去小螞蟻無人島掃墓,由于天氣狀況不好,許多群眾擔心起海上安全。網格服務組通過網上信息平臺,向區海洋與漁業局要求加派海上執法監管人員協助管理,僅過1小時,漁政船和6名工作人員就趕到螞蟻島。
舟山市葫蘆島90%以上居民是老人,急需一個托老所,此事多年得不到解決。網格服務組逐級反映情況,上級整合多個部門資源,在半年時間里建起一所設施齊全的村級托老所。
從“走上來”到“沉下去”
曾經擔任過村黨支部書記的桃花鎮塔灣社區居民孫福元,幾年前說起干群關系,常常抱怨:“以前干部群眾是魚水關系,現在干部群眾是油水關系。”如今,孫書記的這種擔憂解除了。
“為民、惠民、便民”,是舟山推行網格化管理服務的理念和宗旨所在。這一理念帶來的最明顯變化,就是變群眾“走上來”為干部“沉下去”。
據統計,“網格化管理、組團式服務”工作開展一年多以來,全區4200多名基層干部已走訪群眾近11萬戶,入戶率90%,累計幫助群眾解決實際問題3480件。教育部門對離島就讀經濟困難的431人次學生每年生活補貼2000元,沒有一個學生因貧困而失學。有關部門對持《特困職工證》、《殘疾人特困證》、《最低生活保障證》、《重點優扶對象優待證》的150人進行各種扶持,減免各種費用18.4萬元,極大地減輕了基礎困難群眾的負擔。
“干部們現在挨家挨戶走訪,聽取我們的意見,我覺得蠻好的。以前我們跟干部之間多少有些距離,現在,我們跟干部特別親。有什么困難,有啥難處,都跟干部溝通。前一陣我在家待業,干部走訪得知了,馬上幫我聯系單位。現在工作已經安排好了。我希望這種有益于我們老百姓的做法能堅持下去。”舟山市普陀區勾山街道南岙社區居民陳燕說。
周月琴是勾山街道蘆花社區干部,她所在的46網格組組長、鎮干部王玉芳經常約她在工作之余一起下戶走訪。“她對我說,網格就像是自家的‘責任田’,得盡心盡力才行。”46網格組有一個無父無母的孤兒,在外讀大學,家里兩間平房成了危房,網格組就籌資幫他在臺風來襲前修好。
勾山街道黨工委書記劉明永介紹,街道調整了各社區(村)黨小組的設置,將黨小組與網格一一對應、相輔相成,使網格團隊的政策法規宣傳員、輿論道德評議員、社情民意反映員、鄰里糾紛調解員、群眾思想疏導員等“多角色”作用發揮得更加深入、到位。“只要服務到位了,其他管理問題也就迎刃而解了。”劉明永說。
有關專家在深入調研舟山的做法后認為,“網格化管理、組團式服務”,密切黨群干群關系、完善為民辦實事長效機制、鞏固了基層黨的執政基礎,可以說是基層社會管理服務理念的一次全面創新。
“網格化”管理還需不斷探索
舟山推行的“網格化管理、組團式服務”做法,如今已成為舟山基層黨的建設和社會管理服務的有效抓手。
舟山市委黨校經濟與行政管理教研室副主任丁友良認為,作為基層社會管理的創新模式,“網格化管理、組團式服務”有效整合了各方資源,暢通群眾訴求渠道,夯實了維穩工作的群眾基礎。其成功經驗是寓管理于服務之中,做到服務全方位,信息全覆蓋,充分了解社情民意,及時化解矛盾糾紛,把不穩定因素消除在萌芽之中,從而促進社會和諧穩定。“這對于搞好基層社會管理工作具有一定的啟示意義。”
“這種模式能夠把握老百姓的真實需求,更能貼合群眾實際。”寧波大學MPA中心主任、公共管理系主任何翔舟教授接受記者采訪時說,“這體現了一種公共管理的思路和理念。以往,單純的行政管理可能會存有偏差,如今,在網格團隊成員中引入教師、社區工作者,甚至是一些志愿者,這樣就能夠避免以往政府官員由于受身份、時間限制,對基層情況了解不夠深入的尷尬局面。”
浙江工商大學法學院教授鄭春燕博士認為,從整體上說,“網格化”管理的思路契合了現代公共管理學倡導的改革理念,即變傳統的命令控制式的管理手段為靈活的、高效能的規制途徑,這是值得肯定的。“但從報道的內容來看,改革的舉措更多地強調確立行政機關工作人員的服務理念,將‘網格化’的模式作為行政機關便捷獲取信息的方式,作為以行政機關為主導、化矛盾于基層的新方法,改的仍只是‘形’”。
關鍵詞：數字化學習；整合資源；強化隊伍；輸送營養
隨著城鄉一體化的快速推進和經濟發展方式加快轉變，玉山鎮充分利用遠程教育這一平臺，開展基層社區居民素質提升工程。鎮遠程教育從內容到形式進行了全方位鏈接，并及時注入新鮮“血液”，全面提升各基層站點操作員素質，同時建立健全了“讓干部經常受教育，使居民長期得實惠”的長效機制，遠程教育這一基層助力器有效地推動了玉山鎮學習型社區的建設，同時也有效地推動了黨委、政府提出的“和諧玉山”建設。
一、整合資源，“建”平臺
1.設備投入著重“早”
玉山鎮按照“建、管、學、用”建設遠程教育平臺的要求，2006年1月，全鎮26個社區（村）遠程教育基層站點全部投入使用，建成覆蓋全鎮社區（村）的干部現代遠程教育網絡。通過鏈接省、市級教學服務平臺，借助有線電視網和互聯網進行教學資源和教育信息的傳輸，蘇州市首批鎮網上黨校和社區教育網站投入使用，供社區（村）基層接收站點的社區干部和群眾選擇學習。在基層建立能實現“點播、互動、現場直播式”功能的用戶終端接收點，村級建點率達到100%。
2.教學資源著重“廣”
玉山鎮依托有線電視網“村村通”以及社區教育中心、農村黨員服務中心、黨員活動室或其他現有的電教播放點，合理利用原有電教設備建成現代化遠程教育接收站點。工作人員通過入戶走訪，深入了解基層群眾的需求，從黨的政治理論解讀、政策法規、實用專業技術等專題，及時搜索、篩選、下載，有目的地儲備教育資源，精心創作課程，以便于基層查找。自遠程教育教學服務平臺開通起，建立終端接收站點的社區（村）全面開展教學活動，各人根據各自實際情況和從業特點自主安排學習。基層站點每月至少開展兩次遠程教育學習活動，即“黨員干部教學活動日”及“群眾學習開放日”，在玉山鎮學習型社區建設中發揮了極大的作用。
3.課件儲備著重“精”
玉山鎮在創建成為全國社區教育示范鄉鎮的基礎上，圍繞“和諧玉山”建設，實施“333”工程，即充分利用“全國農村黨員干部現代遠程教育網”、“江蘇先鋒網”、“昆山市民學習在線”三個政府確定的網站，鎮社區教育中心專人有目的地下載課件并指導終端站點開展示范教學；重點建設玉山鎮社區教育網站、玉山鎮網上黨校、玉山鎮遠程教育網站，三個網站各配備一名專業管理人員，精選適合本地特色的教學資源；教學資源注重“三性”，集思想性、知識性、實用性于一體，讓基層了解最新的政策法規，瀏覽最新的時事報道，最適合的實用信息及市場銷售信息等。信息技術的進村入戶，滿足了社區群眾生產生活中的需求，豐富了他們的業余生活，提高了他們的思想認識，培養了一批掌握現代科技知識、技能的具有創業致富本領的新型社區群眾。
二、強化隊伍，“管”平臺
遠程教育作為信息時代基層學習的主要載體和工具，其作用日趨顯現，教育的實施作用如何，隊伍建設是核心。那么如何提升站點管理員、教學輔導員、技術服務員“三位一體”骨干隊伍的素質，充分發揮遠程教育網絡平臺的優勢，玉山鎮在組建隊伍，機制建設等方面進行了探索。
1.創新錄用機制，注入站點管理員隊伍新鮮血液
完善規章制度，用科學有效的制度保障工作機制的正常運行。遠程教育是一種先進的信息化手段，勢必要求站點管理員具備一定的電腦基礎知識、因此我們對各站點的管理員進行嚴格選拔，鼓勵高校畢業生到基層工作，實施“人才反哺”工程，擇優選取大學生，將工作踏實、樂于奉獻、對新事物接受能力強的年輕技術人員吸納進來，作為各站點的技術骨干重點培養。
2.強化學用實效，突出教學輔導員服務作用
熟練掌握現代遠程教育的相關知識和終端接收站點設備的基本操作，了解終端系統的基本性能。根據現代遠程教育節目播出安排和本地實際，合理確定教學輔導時間；按照教學要求，及時輔導，并進行必要的現場操作演示和答疑。及時了解市民在學習實踐中的疑難問題，提高他們的應用能力。注意收集市民的意見或建議，并及時進行整理和匯報。強化服務意識，及時解答市民提出的問題。
3.創新培訓機制，提升技術服務員隊伍素質
為提高人員素質，玉山鎮形成定期組織技術服務員集中培訓機制。要求技術服務員培訓熟練掌握學習終端接收站點設備的連接、衛星數據的接收、專用頻道接收軟件的使用、計算機軟硬件等知識。定期組織技術服務員進行設備運行、日常維護、軟件更新、故障排除等方面對技術的培訓。每年社區中心組織培訓不少于4次。培訓班采取集中授課、實際操作、交流問答等多種形式。及時傳達中央關于現代遠程教育相關精神的文件、上級領導的工作部署，并邀請專業人員講解節目播放、信息上傳、設備保養維護等知識，重點向技術服務員傳授與遠程教育相關設備的安裝和調試、遠程教育程序軟件的操作和使用等理論知識，同時安排技術服務員上機操作練習，教師進行專門輔導，及時讓操作員掌握新知識新技能，真正做到理論與實踐的有機結合，全方位，多維度、多層次反復探索實踐。培訓結束后，讓技術服務員進行交流總結，對培訓中出現的問題及一些重點難點匯總分析，進行培訓效果的抽查，并對操作不合格的技術服務員進行了再培訓。截至目前，95%以上的技術服務員都能夠熟練掌握相關操作。
4.創新激勵保障機制，激發“三位一體”隊伍創新活力
堅持以人為本，鼓勵干部到基層建功立業。對優秀的大學生村官實行“三個優先”的激勵政策，即招錄鄉鎮公務員時優先考慮，招聘事編人員時優先照顧，選任副鄉鎮級領導干部時優先關注。分年度表彰一批優秀的站點管理員，帶動其工作的積極性，部分特別優秀的管理員，還可以破格提高政治待遇，延長基層干部的“政治生命”，穩定基層干部隊伍，形成“留得住人、拴得住心、干得好事”的良好格局。
5.創新考核機制，提高“三位一體”隊伍主動性
加強制度建設，強化工作獎懲，將遠程教育工作列入年底考核體系中。遠程教育2008年開始納入社區（村）年終百分考核（占3分），與年終社區（村）分配掛鉤。根據考核結果分為好、中、差三種類型，對表現特別突出的管理人員，再給予適當的獎勵；對工作不到位的站點，給予批評教育，凡是工作懈怠、責任心不強，不適應工作的操作員，堅決調整。對于不規范的站點，進行整改，從而推進遠程教育的責任感、緊迫感，激勵站點操作員對遠程教育工作開展的主動性，努力培養一批創新型的“三位一體”隊伍。玉山鎮姜巷村今年力爭創建江蘇省示范遠程教育站點。
三、輸送營養，“用”平臺
1.輸送“生命”必需營養，構筑思想教育陣地
利用遠程教育教學資源的共享性，中央和省級下達的文件精神、提供的教學內容能夠直接傳達到基層，成為社區群眾學習領會黨的政策的直通車，為基層組織創先爭優提供“生命”的必需營養。發揮遠程教育“柔順劑”作用，盡善盡美地發揮遠程教育的傳播功能擴大教育的覆蓋面。有效地提高基層社區干部的政治理論素養，進一步增強其服務于民的意識和本領，引導幫助基層組織明確工作目標，改進工作方式，提高工作水平，夯實黨在基層社區（村）的人才基礎，鞏固黨在基層社區（村）的執政之基。豐富的教學內容，通過通俗的語言、深入淺出的理論，結合生動的案例，突破了傳統的做報告、念文件等呆板的方式，更具有親和力、說服力和感染力，有助于基層群眾及時了解和領會上級最新的政策方針，提升思想覺悟。遠程教育這一直通車，輸送了基層群眾“生命”的必需營養，構筑了基層思想教育陣地。
2.架設致富橋梁，激發內在動力
發揮遠程教育“金鑰匙”的作用，用先進文化武裝社區（村）干部，以此提高社區（村）干部的業務水平，更好地發揮致富奔小康的帶頭作用。社區（村）群眾享受到信息化發展的成果，視野開闊了，觀念更新了，知識水平提高了，有助于充分發揮其在社會主義新農村建設中的主體作用。
本世紀初，房山區城市化進程加快，產業結構調整加速，礦區失業職工和城郊失地農民增多，人口向城鎮集中，社會結構發生深刻變化，一系列社會問題和矛盾隨之而來。
為發揮教育在社會治理中的基礎性、先導性和全局性作用，房山區教委構建一個覆蓋所有人群、多元化終身教育體系，把成人教育納入其中，提出成人教育工作新思路：明確一條主線――為經濟建設和社會發展服務；搭建一個平臺――社會各類學習者學習的平臺；構建一個網絡――覆蓋城鄉、方便學習的成教網絡；抓實六大板塊工作――學歷教育、社會培訓、社區教育、基層成人學校業務指導、學習型組織創建業務指導、社會化考試服務；并對成人教育管理體制進行了大膽改革。
首先，深化區成教中心內部改革。把區成教中心調整為區政府直屬全額撥款事業單位，確立其全區成人教育業務指導中心、學習型組織創建工作指導中心，由區教委1名領導分管并兼任其中心主任。其次，加強鄉鎮成人學校建設。在全區23個鄉鎮（街道），各成立1所具有獨立法人資格的鄉鎮成人學校，校長由各鄉鎮教育助理擔任，辦公經費由區財政核撥，專項培訓經費由鄉鎮撥付，教職工由區教委改革分流出來的教師補充，學校由并校時騰空的教室進行整合利用，從而徹底解決了鄉鎮成人學校的法人資格、編制和校舍的問題。在鄉鎮成人學校指導下，全區每個村（社區）都建立了1所村級成人學校（市民學校），校長由村委會（居委會）主任兼任。從而構建了以區成教中心為龍頭，以23所鄉鎮（街道）成人學校為骨干，以583所村級成人學校（社區市民學校）為基礎的三級成人教育網絡。
在其基礎上，房山區進一步整合各類學習培訓資源，為學習者提供更加方便、靈活、個性化的學習服務。第一，依托區成教中心，整合區直機關工委、區文明辦、區財政局、區婦聯、區殘聯等多個部門，在區成教中心建立培訓基地，開展大量行業、部門專項培訓。第二，依托鄉鎮成人學校，大力開展學歷教育、自主培訓、輔培訓工作，狠抓學習型組織建設。第三，依托村級成人學校（社區市民學校），積極推廣農業實用技術，培養新型職業農民。
以成人教育為紐帶，房山區形成了一個黨政統籌協調，部門齊抓共管，區、鄉鎮（街道）、村（社區）三級管理，企業和社會組織廣泛參與的終身學習服務體系，全區的人力、物力、財力、權力、注意力，依靠這個體系下沉到基層一線，為破解基層治理難題奠定了基礎。 創新成教形式，豐富成教手段
房山區創新成教形式，改革成教內容，讓群眾實現自我教育、自我管理、自我服務，在凝聚人心、提高素質、構建和諧、促進發展中推動基層社會走向善治。
第一，改變過去封閉式、灌輸式的成教形式，突出貼近、互動、實踐特色。成教內容由學習者自主選定，因人設班、按需培訓。在街道社區，主要圍繞居民關注的熱點焦點問題開展學習培訓。比如，拱辰街道北關東路社區市民學校每月固定開展健康知識、法律法規、大眾創業等培訓。在鄉鎮，重點圍繞與農民生產生活息息相關的內容開設應用性課程。比如，史家營鄉社區成人職業學校根據當地群眾生產生活需要，進行鄉村旅游、種養殖技術、手工藝制作等方面的知識培訓。第二，建立各類教育資源互聯互通機制。在成人學校內設立中小學社會實踐基地，為中小學生參與社會實踐創設便利條件；在中職學校和成人學校之間，建立師資、設備、課程、培訓項目等教育資源共享機制；面向城鄉社區，開放幼小中職成等各級各類學校的舞蹈教室、圖書室、體育場等，使校內教育資源為社區居民服務。第三，推動精神文明建設由“虛”向“實”轉化。區文明辦與區成教中心牽頭，將全區成人教育、市民文明學校教育、道德大講堂三方面資源進行整合，成立了房山區市民文明學校總校和道德大講堂指導中心，構建起“資源統籌、三位一體”新型市民文明教育體系。第四，以文化的力量把群眾組織發動起來。比如，閻村鎮本著以文“化”人的理念，利用鄉鎮成人學校，整合全鎮各類教育、文化資源，建立種植實訓基地、閻村學習網、中國農民合唱培訓基地、梓萌書社四大學習平臺，為建設經濟大鎮、城市新鎮、文化名鎮凝聚了最廣泛的人心和力量。
通過以上措施，房山區成人教育滿足了社會成員在人生各個階段的教育、學習需求，既提高存量勞動力知識和技能、增加其就業創業機會，又能持續豐富群眾的精神文化生活，提升新型市民的道德素質和文明程度，進而使他們在學習和活動中獲得幸福感、成就感和歸屬感，讓社會和諧穩定。 實現四個結合，凸顯四大亮點
房山發展成人教育，注重思想引領，立足本地實際，經過十多年堅持不懈的努力，構建了一套完整的工作體系， 實現了四個結合：一是成教工作與提升群眾素質結合，使基層群眾在自我教育、自我管理中提高就業技能和文明素質。二是成教工作與發展地方經濟結合，為房山加快調整產業結構、促進經濟轉型、建設首都高端產業新區和現代生態休閑新城提供了人才支撐。三是成教工作與深化教育改革結合，使成人教育在體制機制、管理路徑等各個方面取得了突破性進展，在構建終身教育體系和終身學習服務體系上邁出了堅實步伐。四是成教工作與推進基層善治結合，讓成人教育成為創新基層社會治理的動力源泉。
房山成人教育發展還凸顯了四大亮點：第一，成教工作向基層群眾延伸。從城區街道社區到鄉鎮農村，一個立體式、全覆蓋的成教網絡，成為基層群眾提高自我、融入社會的民心工程。第二，成教理念向機關社會滲透。成教倡導的終身教育、終身學習理念，得到了機關和社會積極響應，社會上各類學習培訓資源得以整合盤活，使學習型社會建設有了堅實基礎。第三，成教方法向實踐一線拓展。成教側重因人設班、按需培訓，凸顯貼近性、實踐性，助推經濟建設和社會發展。第四，成教探索向縱深方向發展。擺脫了傳統意義上的成人教育，在破解城鄉二元結構、解決基層治理難題等方面發揮了巨大作用。
調研組認為：房山區在成人教育創新發展過程中，統籌經濟、政治、文化、社會等方方面面，彰顯了以人為本、立足全局、著眼長遠的胸懷。其實踐探索具有前瞻性、獨創性、系統性，對各地在“四個全面”戰略布局背景下如何創新基層社會治理工作，具有重要的參考價值和積極的借鑒意義。
2016年是“十三五”開局之年，全縣供銷社系統應急管理工作要以黨的十和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，堅持問題導向，按照“重法制、強基礎、抓規范、促能力”的工作思路，以風險管理為抓手，以預案和演練為重點，以信息平臺為支撐，以宣傳教育為基點，進一步夯實基層基礎，提高應急處置能力和應急管理水平，確保“十三五”良好開局，為供銷社綜合改革順利推進和平安建設提供有力保障。
二、工作目標
完成煙花爆竹倉庫及城區、鄉鎮配送點煙花和爆竹等6個突發事件風險點風險識別登記和評估工作，修訂完善《煙花爆竹安全事故應急救援預案》，認真開展煙花爆竹安全事故應急救援演練，加強救援隊伍訓練和物資裝備保障體系建設，不斷提高識災避災能力、信息獲取和報送能力、現場指揮能力、處置執行能力，進一步完善應急管理機制體制，妥善處置各類突發事件，保障人民群眾生命財產安全。
三、主要措施
（一）進一步加強組織體系建設，健全完善應急管理工作體制機制。
按照“黨政同責、一崗雙責”和“誰主管誰負責、誰分管誰負責”以及“屬地管理、分級負責”的原則，我社成立由黨委書記、主任賈芝斌任組長，班子其他成員任副組長，各基層社主任、直屬公司經理和機關各科室負責人為成員的全縣供銷社應急管理工作領導小組。領導小組辦公室設在室，由戚健同志擔任辦公室主任，全面負責本系統安全管理的日常工作，所屬各基層社和直屬公司也要建立相應的組織機構，并全面落實安全管理工作職責，不斷完善工作制度，明確任務分工，確保全年安全管理工作各項目標任務的圓滿完成。
（二）加強應急管理制度建設，嚴格考核獎懲。
各基層社、直屬公司要健全完善應急管理工作制度，對當年應急管理工作目標和重點任務要層層進行分解和落實，我社將進一步強化應急管理工作考核督查機制，對各單位應急管理工作開展情況，實行每月一次督查、每季度一次調研、每半年一次梳理，確保各項工作落到實處。同時將繼續實施應急管理工作“一票否決制”，嚴格執行應急管理行政責任追究的各項規定，完善應急管理目標考核體系，把應急管理工作考核結果納入對各單位年度綜合工作目標考核內容，并根據其完成情況實行獎懲兌現，全面推進應急管理各項工作的有效開展。
（三）突出重點，強化突發事件風險管理。
按照突發事件風險管理的要求和步驟，堅持以風險識別為基礎、風險評估為手段、風險控制為目的，科學、有序、有效地開展煙花爆竹風險管理工作。日雜煙花爆竹公司對風險點要每日開展1次巡查，每月對風險信息進行1次修正，每季對風險數據庫進行1次更新，每半年向我社和轄區政府報告1次風險隱患更新整改情況，切實做到對各類風險實行掛帳銷號和動態化管理，建立風險管理的長效機制。
（四）堅持對突發事件趨勢實行分析會商。
健全完善縣供銷社每季度，各基層社、日雜煙花爆竹公司每月對煙花爆竹經營安全和風險管理實行分析會商制度，對突發事件趨勢進行定期或不定期的綜合分析，會商應對措施，并收集、整理、運用會商結果，增強防范措施，加強對突發事件趨勢與實際情況的對比分析，及時修正趨勢分析結果，提高突發事件趨勢分析的科學性和準確性。
（五）切實加強應急管理宣傳教育與培訓。
各基層社、直屬公司要結合實際，創新形式，深入開展以《突發事件應對法》為主的應急管理法律法規的宣傳教育，加強對應急管理人員業務知識的培訓，不斷增強應急管理能力。要利用“防災減災宣傳周，119消防日、5·12防災減災日、安全生產宣傳月”等重要時段，廣泛宣傳防災避險知識，通過豐富宣傳手段和宣傳形勢，推進應急管理知識的普及，營造“人人關心應急，人人參與應急”的良好社會氛圍，促進應急管理工作的有效開展。
（六）加強應急隊伍建設。
日雜煙花爆竹公司要強化煙花爆竹應急救援隊伍管理，充實有生力量，健全完善隊伍調度、指揮等各項制度，加強以“實戰”為導向的日常訓練和以“實用”為目標的專業培訓訓練，開展應急救援隊伍“雙盲”集結演練，確保隊伍建設到位、管理到位、訓練到位，確保隊伍響應迅速、集結高效、處置有力。
（七）加強物資裝備建設。
日雜煙花爆竹公司要進一步強化物資裝備建設，配齊配足應急處置的專業器械設施、設備和個人防護裝備，建立應急物資儲備庫，對干粉滅火器、消防桶、水泵、消防水槍、消防栓、應急車輛等應急物資裝備實行集中管理、統一調度；要加強已配裝備的日常維護保養和使用操作培訓，確保急時會用、可用、能用；同時，要建立完善應急物資裝備臺帳，及時更新完善應急物資儲備數據庫信息。
（八）強化預案管理，認真開展應急救援演練。
日雜煙花爆竹公司、白花棉業公司、再生資源公司一是要完善預案體系，提高預案管理的科學化、標準化和規范化水平，按照“四化”（簡化、實化、流程化、圖解化）要求，突出抓好應急救援預案和風險隱患點“一對一”預案的編制，切實提高預案編制質量。二是要加強實戰演練，每年開展1次以上應急救援演練活動，通過演練檢驗預案的操作性，提高救援和實戰能力，要進一步規范應急演練程序，強化應急演練總結評估，提升應急演練質量，不斷總結實戰演練經驗，增強預案的針對性和實效性。
（九）突出重點，深入開展安全隱患排查治理。
各基層社、直屬（控股）企業要全面落實安全生產主體責任，按照“全覆蓋、零容忍、嚴執法、重實效”的要求，以煙花爆竹安全經營、報廢汽車安全拆解和危舊房屋安全管理為重點，對本企業安全隱患進行全面深入、細致徹底的排查，對排查出的問題和安全隱患要迅速進行整治，不留死角、不留盲區，切實做到發現一起，整改一起，著力解決企業在安全生產中存在的問題，提高企業本質安全水平，有效防范和堅決遏制安全事故的發生。
（十）健全值守體系，確保政令暢通。
關鍵詞：鄉村秩序 暴力犯罪 國家法 民間法 豪強化
一、研究背景與理論探討
近代以來，伴隨著來自西方的壓力和現代化的浪潮，建立現代民族國家成為中國必須面對的現實。在此背景下，基層社會的構造成為研究者著力處理的難題：一方面，不理解基層社會構造及其治理方式，就無法順利實現對傳統社會的整體改造；另一方面，深入理解中國帝國政府的基層治理方式，也成為當代中國在西方化之外探索另一種可能的現代化路徑的前提。
關于中國傳統基層社會構造的關鍵，大致有兩種截然不同的判斷：一種觀點認為，作為基層社會基本形態的鄉村社會是一盤散沙，以一家一戶分散生產的農業經濟為主要組織形式，“家”構成社會的基本生產和生活單位，各家各村之間缺少內在的經濟文化聯系，必須依賴于不同形式的帝政控制將“家”統合起來，形成皇權控制下的“編戶”（蕭公權，1960；杜正勝，1990），而帝政控制能力的缺乏和控制手段的低效，又直接導致鄉村秩序在事實上的分散性（蕭公權，1960：82—83；瞿同祖，[1962]2003：255；徐勇，2002）；另一種觀點指出，中國帝國政治的特點是政權高度放任，地方高度自治。雖然國家權力的基層滲透力很差，但這不意味中國沒有整合的鄉村社會（，1999：368；張靜，2000：18）。至于整合力量的來源，學者們亦有不同見解，但鄉紳和地方精英在公共事務和地方治理中的重要角色，受到格外的關注（、，[1948]1988；張仲禮，[1955]1991）。
歷史維度的討論直接關乎對整個中國社會結構的理解，而關于現代基層秩序的討論則直接將問題推進到當代中國治理模式的探索與選擇。無論是松散論還是地方自治說都不會否認，近代以來中國社會最重大的變化之一是國家權力深入社會基層（鄭衛東，2005）。國家的正式制度在進入社會基層的過程中，不但結束了鄉族自治的傳統，而且逐漸地影響、改變和控制民間的非正式制度（杜贊奇，[1991]1996：194-200）。那么，對比中國基層治理的前現代模式，現代鄉村秩序究竟發生了怎樣的變化？這種變化對于今天的國家基層治理有怎樣的意義？此類疑問已成為現代中國研究的關鍵問題。而在基層治理方式現代化的過程中涌現出來的種種問題與弊端，也使得尋找現代國家下沉這一基層治理模式的替代性方案成為學術界的熱門話題。
因此，除了對基層社會結構的歷史性回顧和研究，現代國家建設背景下的鄉村秩序也成為學界討論的熱點。其中，作為現代國家基本治理手段的國家法的意義與遭遇，以及國家法與民間法的關系，尤為關鍵，其學術價值超出法學范疇，成為整個中國基層社會研究的重要領域。
強調法律多元的學者，主張民間法生長于民間社會，與普通民眾日常生活秩序密切相關，即使在政體變更、國家法被徹底改寫之后，它仍然可能長久地支配人心，維系民間社會的秩序（梁治平，1996）。也有學者把關注點放在國家法滲入鄉村日常生活的具體方式，討論其如何確立自身在鄉村秩序中的地位，達到國家改造基層社會的目標（強世功，1997：488-514）。
隨著研究的深入，更多學者試圖跳出簡單的二元論范疇，發掘國家法與民間法互動的多元關系，以闡發在國家建設過程中鄉村秩序的復雜性。黃宗智（[1993]1999：430-431）提出“第三領域”的概念，以凸顯實踐中的法律包括“帶有成文法典和官家法庭的正式司法體制，由通過宗族/社區調解解決爭端的根深蒂固的習慣法構成的非正式司法體系，以及在兩者之間的第三領域”。在他看來，這種三分法不但適用于清代司法，也是理解中國基層社會和司法狀況的基本框架：“過去的調解者是因事而定，此時的政府卻要求專設官員負責調解事務，并由社區干部組成的半正式的調解委員會配合其工作。這種農村調解組織構成了中國司法中一種新型的第三領域。這種第三領域雖然已經制度化，但既不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結構，它同時包括了兩方面的影響因素”（同上：437）。強世功（2001：131）透過“法律的治理化”概念，強調在全能主義國家政權建設進程中，司法實踐實際上消彌了國家法與民間法的明確界線，“國家法在民間社會確立合法化的過程既是國家法改造民間法的過程，同時也是國家法向民間法妥協讓步的過程”。通過這一過程，國家打通了社會治理的通道，但同時也使得“法律無法建立獨立于政治、道德和經濟的自身邏輯，無法確立其內在的自主性，而這種自主性恰恰是現代法治的必須條件。……法律與道德、政策和習慣之間并沒有涇渭分明的分界線。與此同時，法官與干部、村長、村中有威望的人也沒有根本的不同，……由此導致‘司法的政黨化’和‘法律的懲罰化’構成了當代中國法律治理化的兩個重要主題。”（同上：256-257）
雖然都是為了超越基于西方歷史社會背景的國家/社會二元劃分，以更真切地刻畫中國當前基層秩序的歷史和現狀，但黃宗智和強世功各自的努力之間還是隱藏著價值判斷的對立。強世功在指出國家法和民間法界限日益模糊的同時，強調“法律的治理化”與“現代法治精神的價值內核是不相符的”（同上：256-257），在國家法向民間法妥協讓步的過程中，“對調解的過分強調給國家法也帶來不良的影響”（同上：131）。不難看出，這里所指的國家法，浸染著傳統國家/社會二元框架中“市民社會”和“公共領域”的理想因素（張佩國，2005）。黃宗智（2008：10-29）則認為，這樣的價值預設是伴隨近代制度建立而移植到中國的法律形式主義理想，脫離了中國的實踐歷史，帶來了錯誤的政策和嚴重的社會影響。因此，他強調發揮第三領域“集權的簡約治理”的優勢（黃宗智，2008：18-21）。由此可見，強世功所批評和憂慮的“模糊”和“不良影響”，對于黃宗智（2008：25）而言則正是中國特有的“半正式行政方法以及國家發起結合社會參與的模式”，在中國“追求自身特色的政治現代性中扮演一個角色”。
反過來看，上述兩種價值立場又共享一個基本的假設：以政府為代表的國家權力所面對的是一個相對自治的民間社會。強世功假設在這個民間社會層面上，國家法與民間法相互影響，最終形成了一個與現代法治不相符合的社會背景；黃宗智則相信民間社會和政府的互動，可以通過在第三領域的合作達到治理效果。那么，后續的研究應當追問：是否真的（仍然）存在這個相對獨立自治的民間秩序？如果存在，其內在整合機制是什么？如果不存在，國家法深入基層社會所造成的影響究竟如何？
二、研究案例的背景與方法說明
筆者所在的課題組于2009年4月在東北某市的四所監獄實地調查時發現的現象對于回答上述問題或許具有特別的意義。這次調查以“民事轉刑事”案件的糾紛解決機制與過程為研究對象，以所有在押犯人為總體，以“糾紛是否發生于農村”和“糾紛是否發生于熟人之間”為條件進行排查，符合條件的犯人共312名，調查人員向在場的所有犯人發放問卷290份，回收率100%，其中有效問卷272份，有效率93.8%。問卷內容主要包括個人信息、家鄉的社會情況和糾紛的解決過程。個人信息主要涉及被調查者判刑時的年齡、學歷、職業、收入、社會網絡等；家鄉的社會情況包括家鄉的糾紛情況、鄰里關系、社會風氣、糾紛解決的常用途徑、司法部門的狀況與作用等；糾紛解決過程包括糾紛的性質、糾紛雙方的基本情況、雙方在糾紛解決過程中各自尋求的幫助、產生的效果等。在問卷調查基礎上，調查人員根據“糾紛是否長期存在”排查出66名犯人，并隨機抽取12人進行結構性訪談，詳細詢問他們的基本情況（個人、家庭、村莊）、案情陳述（糾紛本身、自身、對方、村里其他人）、判刑之后對于自身處境的反思與感受以及其他一些在問卷中無法獲得深入了解的問題。通過訪談以及訪談過程中的觀察和溝通，調查人員獲得了關于具體受訪者的更為豐富連貫的知識。
在前期研究中，通過對問卷數據和結構性訪談的分析，我們發現了一類在既往的糾紛解決機制的理論分析中長期被忽視的糾紛，它們無法被例行化的糾紛解決機制所消化和解決，最終“溢出”糾紛解決機制，成為國家暴力治理的對象，以一種激烈而悲劇的形式重新進入國家法的視野（儲卉娟，2010）。
這一發現對國家法和民間法爭論的意義在于：第一，這類現象的廣泛存在，標志著民間秩序整合力量在特定情境下的失敗；第二，它也沒有被國家法系統處理和吸收。在這一發現基礎上，本文通過對結構性訪談中7個案例的詳細剖解，在鄉村暴力犯罪的語境下，繼續深入探討在民間秩序整合失敗的極端情況下國家法秩序扮演的角色，以及民間秩序和國家法治理雙雙失敗后現實鄉村秩序的可能圖景。
受限于訪談對象的獨特性，本文不能勾勒出所涉及的各個案例的全貌，也不可能對受訪者述說的具體環節的真實性做出辨別和判斷。或許會有學者因此批評本文所援引的材料只是來自于對服刑人員的訪談，難免片面和失真。但本文的研究目標并非是對相關案件的是非曲直做出“裁決”，而是想通過對受訪者關于整個糾紛過程的敘述、行為的選擇及理由的陳述，來挖掘個人關于國家法秩序的觀念。換言之，經由對受訪者所講述的故事背后的整個意義結構的發掘，我們可以探知在這些人的觀念里，國家法究竟意味著什么；進一步，透過這些受訪者的講述，洞悉國家法的背后隱藏著的世界圖景的樣態；以這樣的世界圖景反觀現實的鄉村秩序，將會獲得什么樣的一條線索？
三、法：異鄉人的保護機制
【案例1】贅婿的故事
Q，東北人，37歲。故意傷害致人死亡，無期徒刑。在入獄之前，他曾被某村一名富有的寡婦招為上門女婿，擺了酒，但是沒領結婚證。三年后，由于生活瑣事雙方發生爭執，感情破裂，他被女方趕出門。Q并未試圖挽回這段婚姻，但希望可以拿回一些共同的財產，多次上門討要，女方堅決不答應。最后一次討要時，女方的親戚朋友不斷惡言嘲笑，還出手毆打他。Q抄起院子里的鋤頭，揮舞自衛，導致其中一人重傷不治。當場死亡。
女方是本村人，家族勢力較大，且家境富有，Q是一文不名的外來戶，幾乎沒有任何社會支持，甚至連婚姻的法律保障也不曾得到。雖然處于絕對的劣勢，但Q從未放棄爭取各種權威的支持：他曾找過村里的老人，但大家都說別人家里的事，不方便管；他也曾希望獲得村干部的支持，村干部雖然很同情他，卻也表示無能為力，勸他去找派出所和法院；派出所則告訴他，沒有合法婚姻關系，拿回財產是不可能的。
在與Q的訪談中，印象最深的便是他不斷地重復同一句話：“我就虧在不懂法”。在回想自己做過的各種努力時，他顯得無可奈何但又很溫和。村里的老人、村干部、當時的媒人、派出所工作人員，甚至經常嘲笑毆打他的女方家人對他的態度和行動，在Q看來，都是可以理解的，“他們都是自家人”，“我一外來的”，得不到這些人的同情和幫助，也沒什么可埋怨的，“怪就怪自己不懂法”。Q在入獄之后，在與獄友的交流中得知，擺酒三年后，按照國家婚姻法，其實已經可以被看成是事實婚姻，并可以依據這一法律關系提出財產分割要求。“我吧，沒文化，不懂法，就不知道機會。只能去她家里要”，“要是早知道這個，我就不去找她了，也就不會打死人了”。
在這個案子里，我們看到的是一個與鄉土社會迥然不同的場景。鄉土社會的人口流動率低，“鄉村里的人口似乎是附著在土上的，一代一代的下去，不太有變動”，是一個“富于地方性的”、“沒有陌生人的社會”。在這樣的社會里，社會秩序主要倚靠老人的權威、教化以及鄉民對于社區中規矩的熟悉和對傳統的服膺來保證（，[1948]1998：7-11）。Q的故事所表現出的鄉土社會，是一個雖然已經開始流動，但依然基于“熟人”關系而運作的、排外的社會，其邏輯是幫親不幫理。Q作為一個外來者，顯然不是這個“熟人社會”的成員。盡管大家私下都同情他，但Q在他們的潛意識里就是這個鄉土社會的“陌生人”或者“他者”，無人愿意為他做任何調解或者疏通的工作。他們的這種選擇，不僅被他們自己認為是正確的，也被Q視為理所當然。那么，Q如何實現他的正義？
或者說，Q構成了民間秩序討論的盲點。學者們在討論民間秩序對鄉村社會的規范力量以及對國家力量滲透的抵抗時，并未將Q這樣的外來人考慮在內。然而，我們必須看到的是，隨著整個中國流動性的加強，鄉村社會早已不是人口流動性低、人們都附著于土地的世界，而是“村莊邊界日益開放，流動性大大增加，使得人們的生活面向發生了巨大的變化”（董磊明、陳柏峰、聶良波，2008）的社會，農村里像Q這樣的外來人越來越多，鄉土社會的陌生人化傾向日益加強。在這種背景下，一方面，鄉土社會的“特殊性”邏輯沒有因為人口流動而發生本質的變化，仍然構成鄉村日常生活的底色，熟人間發生的糾紛和案件往往表現出與國家法邏輯格格不入的“本土文化特征”，這一點也構成了民間法學者的主要關注點和現實依據；但另一方面，以Q這樣的陌生人為當事人的案件則暴露出這個被假設具有道德感和秩序感的前現代民間法體系面對陌生人時的封閉和規范上的無力：規則的構成和使用因人而異，內部的道德化以對外人的去道德化為前提。陌生人的問題無法在這個秩序內得到解決，從而埋下尖銳沖突的種子。
【案例2】家務事沒人管
L，東北人，47歲。故意傷害罪，有期徒刑3年。早年當過十年大隊隊長，后來外出謀生，四處收古董，收入可觀。離家期間聽說妻子有外遇，回家后多方打聽，基本證實。L提出離婚，并保證財產大部分歸妻子。但妻子堅決不同意，聲稱要好好過日子。事情暫時平息。L某次中途回家，發現房門緊閉，再后來看見傳說中的姘頭從房內出來。圍繞外遇的糾紛再次出現。妻子不能斷絕與情人的聯系，卻死活不肯離婚。事情一拖再拖。直到某一天L在家里遇見姘頭男，雙方扭打起來，L將對方打成重傷。
“我挺好一個人，怎么就陷在這里了？”敘述過程中，L顯得非常困惑，并反復提到“咱關鍵是不懂法”。在詳細追問之后，我們才明白，他所謂的“不懂法”，不是說不該打人，而是追悔當年沒有直接向法院離婚。對于一個事業有成、在當地享有威望的中年男人，面對老婆這件事情，他幾乎沒有任何可以啟動的糾紛解決機制：與妻子協商離婚，“成全他們”，但妻子堅決不同意；能不能靠村委會或者村里的其他人調解呢？做生意之后，家“搬到市里。……就脫離村里很遠了，從x×店坐車回××（鎮），得40分鐘。從起我就沒有什么來往，給我安排了工作，我沒干，我搞單干，養車，各方面，開個小煤礦。當地人都知道咱，都有名的。就這么樣呢，我脫離他們很遠。”“眼前只能靠朋友，你說我能不能跟朋友說這些事呢？”好事沒問題，但是“你說這個事兒，丟咱自己臉面。不好說。”在同鄉人印象中屬于勤奮、努力一類人的他，在這個時候卻無計可施。至于兄弟姐妹，家里人勸和不勸離，“力度不大”。
在回憶了當年的走投無路后，L有了Q那樣的感慨：現在知道了，一定要懂法，懂法就能解決當年解決不了的糾紛，就不會有后來的悲劇。在L看來，法是一種拉大社會距離的力量。無論是雙方協商，還是本村干部、同鄉、朋友、父母親戚，大家都關系太近了，沒法插手家務事，只能看著他束手無策。但司法機關不一樣，“因為他們懂法，能把這個事情從頭到尾……他們也不會外出去告‘誰誰誰，他們家什么個情況’，都很保密的。調解起來。”
L是另一種意義上的Q。他雖然是鄉村社會土生土長的人，甚至曾經屬于鄉村精英，但后來住到了城里，逐漸遠離了原來的世界，跟鄉村世界“沒了來往”，變成了那個“熟人社會”的“陌生人”。在生活順利時，他感覺不到這種自我陌生人化，一旦出現生活上的波折時，他就發現，雖然還是用“朋友”、“兄弟姐妹”等稱謂來彼此稱呼，但其內涵已經完全不同于傳統的家族親友關系，曾經附著于這個熟人社會之中的各種“社會性”關系，早已在不經意間演變成純粹的個體之間的關系：跟朋友交往在乎的是“面子”，兄弟姐妹則宛如陌生人，人們雖然在勸和不勸離，但沒有人在乎他是否受到虧欠，是否需要補償，他日常生活中的正義是否需要重新實現。一言以蔽之，他曾經依附的民間秩序不再是他可以倚靠的、為他主持正義的當然途徑。
研究者曾孜孜不倦地探討人們為什么規避國家法（蘇力，1996a，1996b）。法律多元視角則在探討民間法和國家法的關系時形成了如下觀點：民間糾紛解決機制依據的是鄉土社會日常生活的內在邏輯，是鄉民們所了解、熟習、接受乃至于視為理所當然的知識；相反，通過宣傳和普及等方式自上而下灌輸給鄉民的國家法，則沒有變成鄉民自己的知識，無法指導他們的生活和解決他們的問題。在沒有陌生人的社區共同體當中，成員基本上擁有同一種知識，受制于同一種生活邏輯。對鄉民而言，國家法所代表的是另一種知識，而且往往是一種異己的、難以理解的、壓制性的知識。
但在以上兩個案例里，我們看到了相反的情形：Q作為外來人，被以鄉土社會差序格局為基礎的各種糾紛解決機制拒之門外；L則在法律之外的各種糾紛解決機制里看不到自己的未來以及怨恨解決的可能性，這些機制雖然可以被啟動，但不能真正發揮效力。換言之，鄉村社會的成員雖然擁有同一種知識，受制于同一種生活邏輯，但他們之間發生糾紛時并不必然意味著鄉村秩序會自然而然地發揮調解作用。這樣，民間法研究者的“民間法的動力自然孕育于鄉土社會的共享知識之中”的假設就變成了一種“美好的想象”。L的故事充分證成了這一點：“我肯講理，性格善良，不善良我也不會跟我對象拖延這么長時間。我就尋思能成一家人還是成一家人吧，孩子都那么大了。走一家進一家也不容易，都不容易。誰也沒想到這次還是這樣。……如果當時要懂法，各方面，找派出所也好……就不會發生，到我今天這個地步來。”
民間法系統失效的原因我們在前文中已有所涉及，這里可以從另一個角度做進一步探討。正如蕭鳳霞、包弼得等人（2007）觀察到的，在歷經解放后幾十年的基層建設運動之后，農村里原本存在的一層層的市場、寺廟、宗族、社群等組合和網絡都消失了，或者雖然在形式上有不同程度的保留，但其背后的由很多跨區域想象（translocal imagination）和制度關聯（institutional linkages）一層層地構成的農村卻消隱了，鄉村社會演變成革命和國家建設的場所。改革開放以后，隨著整體社會流動性的增強，陌生人成為鄉村社會不可回避的現象，而改造后的所謂民間秩序，已經喪失了原有的豐富性和彈性，蛻變成一個完全本地化的秩序。“差序格局”原本可以借由跨區域想象而蕩漾開來的余波被切斷，保留下來的只是從“個人”或“家庭”向外有限延伸的“熟人”邏輯。這種狹窄逼仄的圈子邏輯無法應對一個流動性不斷加強的鄉村社會的秩序維持要求。在此背景下，無論是真正外來的陌生人，還是由于斬斷了社區生活的聯系而陌生化的個人，要想實現個人的正義，都無法從這一強調特殊性的民間法系統獲取支持。可能的情況是，糾紛解決只能夠依賴于一個建立在陌生人基礎之上的制度與價值體系。
在這里，我們看到了國家法對于鄉土社會的積極意義。國家法律確實代表的是另一種知識，一種異己的知識，但這種知識并非時時處于日常生活的對立面，以至于不能很好地解決農民的需要和問題。對于鄉土社會中的“陌生人”，這種不依賴于任何本地秩序而存在的、以原子化的個人為對象的知識系統，可能構成了他們唯一可以訴諸的秩序。在這里，我們看到現代社會作為整體力量對人的塑造，以及這一塑造背后牽連的整體社會問題。當以“非地方性”的公民為成員的現代國家秩序建立起來并成為中國人首要的“最具合法性”的身份認同之后，以陌生人為對象的國家法系統就成了人們的另一個選擇。或許很多鄉民還沒意識自己身邊存在這樣的選擇，但處于囚牢中的L和Q顯然是終于知道了。在回溯性的評論中，他們都表示，唯一有效的機制可能就是“粗暴”的國家法，而阻礙他們獲得這種機制幫助的最大障礙則是對法律的無知。
四、法：為什么沒有用
【案例3】鄰居家的狗死了
X，東北人，36歲。故意傷害致人死亡，無期徒刑。X的媳婦精神不大好。某日鄰居家的狗死了，鄰居推斷一定是X的媳婦下藥毒死的，要求X家賠償2 000元。X覺得自己的媳婦雖然精神有些問題，也不至于去毒狗，更何況家里沒有毒藥，他媳婦也沒有能力購買，所以堅決不賠。為此雙方僵持不下，鄰居屢次索要賠償，毀壞X的菜地，直到有一天拿著斧子來X家鬧事，被X奪下，混亂中反被X砍中，重傷死亡。X投案自首。
在訴說經歷的時候，X異常激動，“為了條狗我這下半生就毀在這里邊兒了”，并且一直強調自己“從來沒被派出所罰過款沒被派出所拘留過，完了也沒跟別人打過架，跟鄰居之間也都挺和諧，就是個老實人，靠干活兒為生，不偷也不搶，我就這么個人”。不管X的訴說是否屬實，起碼說明X認為，像他這樣的老實人不應該遭受這種荒謬的無妄之災。在他的觀念里，這場荒謬悲劇的根源就是受害人太跋扈。“平時就挺稱霸，我要說這意思是什么呢，你要說他老實，也不會沒看見就說是我媳婦兒藥死的。這家人啊就是不講理，罵你也沒有事兒，打你也沒有事兒，他們就是這么想，平常跟其他人也這樣。”X還專門提到，他雖然平常討厭這家人的霸道，但還是顧及鄰居應有的情分，逢年過節的禮數都不缺，“他們家蓋房子我們還都去送過禮錢呢，送了20塊錢，農村啊鄰居之間雖然沒有太大的來往，但有事兒不能袖手旁觀哪，面兒上還得送，逢年過節的咱們也到他屋里去坐一會兒，拜個年啥的，咱們也就這么個人。有時候家里菜吃不了，倒了也白瞎了，我就說你們吃吧，……跟鄰居之間還做到這種程度”。也就是說，在X的敘述和觀念里，被害人及其家庭才是鄉村秩序真正的破壞者。
為什么對方不講理、破壞鄉村秩序，進監獄的反而是自認為謹守規矩的老實人呢？在訪談的時候，我們曾留意到如下的問題：是否因為對方很有權勢或者特別有錢，以至于可以有別的力量作為倚仗才無理由地欺負X及其家人？X的回答是否定的：“他家呢就是，錢還沒有，就是打下那個底兒了……稱王稱霸那個底兒，他敢跟你打，敢跟你干，也敢跟你糾纏。他家三口人，爺倆，都挺厲害，誰也不敢得罪”。面對這樣沒什么特別背景的蠻橫家庭，為什么研究者們假設的鄉村糾紛解決機制不能發揮應有的作用呢？X的解釋或許能給我們提供一個答案。X最初提出找村干部來解決糾紛，被害人同意其建議，并主動找來治安主任，但這個治安主任“是他妹妹的（干）哥哥”。X只好去找村長，但由于自己“就是在家靠干活兒，跟他也沒什么關系。那個治保主任呢就是……跟我這個被害他們是親屬關系，完了他倆（指治安主任和村長）一串通，到那兒就讓我賠。誰去都讓我賠，村長去也讓我賠，那個治安主任也讓我賠”，“都沒看著就讓你賠償，還不讓我上班”。X在走投無路的情況下要求把案子提交到派出所，“我說這案子你們上交給派出所，我這么告訴他他們也沒解決，也沒管”。不僅如此，X還被堵在家里不能去上班，一出門就被打。整個過程沒有任何鄰居過來勸解，“打的時候也沒有，都不想得罪人，因為又沒打著你，誰都不上前，都瞅著。這家人打人狠，大家都上不了前，上去也說不了話，也只能不吱聲。到后來我就躲，躲他就打不著了”。
（為什么不找法律途徑解決？）“那陣我就以為……不是我造成的，也不是我家的錯，說什么我也不會賠償，所以也沒多想”。無論X給出的理由是否是他當時的愿意，但就這樁事件本身來看，即使他訴諸法律，也很難得到他想要的結果。在抽象的以“權利”為核心的法律推理領域，這樣的故事無疑涉及到眾多法律問題，例如“誣陷”、“損毀財產”、“騷擾”，從而產生眾多可訴諸的法律權利。但在實際的法律系統當中，僅僅有合法合理的權利主張并非國家法啟動的充分條件，“效率”也是一個不可忽視的決定性因素。法律運行本身是一個建立在成本收益基礎上的社會控制系統，即使在作為法治“模板”的美國司法系統中，成本考量和效率也通常是影響普通人獲得法律服務和正義分配的關鍵因素（梅麗，[1990]2007）。在本案所涉及的中國基層社會情境當中，司法服務“供給”上的不足，導致了國家法系統不可能以“權利”為首要價值，而只能以解決問題為第一任務。
與以上國家法系統相匹配的是一個基本的預設，即社會自發調節能力的存在。抽象地談論國家法系統對于整個鄉村原有秩序的摧毀和無孔不入，往往會造成誤解。事實上，國家法系統的根本特征之一便是關于法律調整范圍的確定。任何一個社會事件進入國家法系統之前，必須經過立案這一步驟，這就意味著，必然存在一個界限，在這個界限以內，是國家法接管的世界，在此之外，則是社會或國家行政權力的范疇。
首先，在X的故事里，我們看到了派出所的“失靈”。“派出所有時候就下來看看，調查一下怎么回事兒就走了，都解決不了”。在鄉村社會，雖然派出所擔負著國家行政權力和治安權力末梢的重要使命，但在很多基層社會，它作為外來機構，只是一個偶爾出現的權力的影子，沒有進入整個鄉村生活的語境，其權力的行使依賴于更基層的機構提供的信息。其次，村長、治安主任和其他村干部也無法擔任中立的判斷者或者正義執行者的角色。在x的講述里，他們更接近于擁有權力的普通村民，其立場的選擇完全基于個人與具體事件、當事人的關系。再者，是否存在一個純民間社會的調節力量？至少在這個故事里，這一點是不得而知的。
也就說，X所描述的鄉村社會不再是一個由地方權威、精英、鄉紳領導起來的自治共同體，清晰地呈現在我們面前的，只有一個個個體，包括不講理的個人，作為親戚的村干部，作為前者的朋友或者同類的其他村干部，不敢說話的其他人。
在這個故事里，我們發現的國家法的“沒用”，與一般的民間法研究中所呈現的情形完全不同：國家法系統并不意味著對社會自治性的取消，相反，它預設了國家/社會兩分格局的存在。在這個意義上，所謂的國家/社會視角是內在于國家法秩序之內的，因此國家法系統作用的充分發揮，必須以“社會”的存在和運轉為前提。而國家法秩序面對鄉村社會所表現出來的無力，有可能并非來自于民間秩序的抵抗，而是源于民間秩序的“缺席”。
【案例4】馮溝村世仇
F，東北人，25歲。故意傷害罪，有期徒刑8年。F與被害人是遠房親戚，但自爺爺輩開始便因分房而結下怨仇，幾十年間兩家矛盾不斷，時有沖突。F小學一年級時，父親曾在與對方家庭的打斗中失去四個手指。后經法院調解，對方賠償9000元結案。這次F的母親與被害人的妻子由于瑣事發生爭執，被痛打，F就跑去找被害人打架，互毆中將對方打成重傷。
這是一個典型的糾紛解決失效的故事。F與被害人的世仇起因于幾十年前的“占道”糾紛，F的父親拿到一套房子，但進出的某條通道被被害人的父親給堵了，后者在通道上蓋起了小院。從F的敘述里，F的姥姥家和大爺分別擔任過村里的大小干部，例如村長、隊長，都曾為此事找過被害人的父親。F本人當時尚未出生，關于這個世仇的知識都源于家庭和鄰里的訴說，不清楚細節，我們對于其中到底發生了什么當然也是不得而知。但至少可以肯定一點，即過去幾十年里兩家為此沖突不斷，直到今天，糾紛還是沒能解決。
國家法曾在兩個時間點上介入這一案件，第一次是十幾年前F的父親失去四個手指時，第二次是導致F入獄的事件發生后。但國家法對這兩次事件的處理方式大相徑庭。無論按照哪一個版本的《中華人民共和國刑法》，造成受害者四指殘廢的行為都毋庸置疑地觸犯了刑律，但當時的處理方式是調解，施害者賠償F的父親9 000元人民幣了事。這在民間法研究當中可以被看作是經典的“刑事轉民事”案件（梁治平，1997：432-449），體現了國家法面對民間慣習、為了“社會效果”而采取的司法實踐上的折中和妥協（同上：442）。
那么，這樣的處理究竟有無達到“社會效果”呢？很顯然，在F家的故事里，事情并未像民間法學者所想象的那樣終結：首先，矛盾和沖突此后繼續頻繁發生，沒有減緩的跡象；其次，據F轉述，“聽我爸說就是不滿意還能怎么樣，我爸當時就是這么說的”，（你這么聽起來還是不太滿意，是吧？）“對”。既然無論在主觀滿意度還是客觀效果上，這種對“社會效果”妥協的司法實踐都未能達成其目標，那么問題的癥結究竟在哪里呢？
當我們假設“刑事轉民事”可以起到緩和社會矛盾的效果時，其實預設了社會矛盾在國家法不介入的情況下自行緩和的可能性。在這種假設下，雖然同樣是國家權力的行使，但不同行使方式的效果是不一樣的。刑事案件意味著國家權力直接介入社會關系，將一方定義為犯罪人，另一方定義為受害人，其結果指向的不是這個關系本身，而是更為抽象或者說更宏觀的非地方性的秩序，即刑罰本身的“報應”性特點，一次性地撫平了抽象的社會關系由于刑事犯罪行為而出現的裂痕，至于具體當事人之間的社會關系，則不在考慮之列；刑事轉民事的效果（或者說優勢）則在于維續原有的社會關系，此一犯罪行為不構成從地方共同體領域向以國家為背景的抽象領域的飛躍。這種設想無疑有其合理性，但它們能否在實踐中實現自身的初衷，卻不能驟下結論。
如果社會仍然擁有自行修復社會關系的能力，即矛盾可以通過基層社會非訴訟糾紛解決機制逐漸被吸收或者徹底解決，則刑事轉民事的做法無疑是有益的，這也構成民間法學者的基本看法。但是，他們錯誤地將這一預設看成是民間社會秩序的題中應有之義。正如前一個案例所分析的，基層社會并不一定蘊含這樣的力量。同樣的邏輯，在F的訪談中，我們幾乎可以看到完整的再現：（1）“沒有，從來沒有。農村里…嗯…這么說吧，恨不得沒有這個…一年到頭沒有這樣的事啊，他都覺得沒意思，都喜歡看熱鬧”，“從來沒人管過。就是…這次我打人的時候他哥哥，他對象的哥哥，然后就是我嬸，就他們倆攔著，就再也沒有其他人，畢竟是親戚嘛，再就沒有了。”（2）“被害他的父親以前就是在村上干過，可能跟上面的鄉里什么領導都有些關系吧，應該是的。”（3）派出所根本沒有出現在F所列的可被選擇的糾紛解決機制當中，只是在提及被害人的社會關系時，說到“我這個被害啊，他弟弟還是表弟的在派出所，我們市的”。
這個案例表明，單靠國家法無法修復受損的社會關系。但與民間法邏輯不同的是，這并不能推導出“修復社會關系”屬于民間社會的范疇，應當回歸到由民間法來支配。因為這樣的假設忽略了在以上兩個案例、甚至所有案例中都或多或少體現出的民間秩序的缺位。與通常的理解不同，這種缺位并非加強而是在根本上制約了國家法系統作為一整套生活安排和行為規范的效果和作用。
【案例5】殺私奔妻
D，東北人，52歲。故意殺人罪，無期徒刑。D一直以既漂亮又有高中學歷的老婆為榮，后來老婆開了個洗頭房，招了四個小姐，時常與流氓地痞來往，D也不以為意。某日，老婆跟當地的黑社會人士C私奔，D大為驚詫。之后曾努力挽回，請兒子的老師、親戚、痞子朋友去勸說，希望老婆回心轉意，全無效果。后來D親自找到老婆，想勸她回家，結果反被黑社會打成重傷。在老婆私奔后的第九個月，D決定殺死她。事后，D投案自首。
除了民間秩序的缺席導致國家法的無力之外，D的故事向我們展示了國家法在人們的意義系統中的另一種面相。
D的悲劇的起因與L相同，都是妻子的外遇；然而D與L不同，他一開始就想到利用國家法來解決自身的問題。“我怕磕磣你知道嗎，你媳婦兒跟人跑了，多窩火兒啊，多磕磣。（所以誰都沒跟說？）誰也不知道啊，家里也不知道啊”。后來他去找老婆被流氓打，“三次被打，不敢說呀，跟誰說啊，說了還挨誰笑話，又幫不了忙，不磕磣事兒嘛，媳婦兒跟人跑，完了還叫人打了，啥好事兒啊。我本身在家還大一點兒，叫弟弟妹妹們咋看待啊”。他特別說到，直到他殺人為止，他的生活圈子里知道這件事情的只有四個人。在這種背景下，他首先想到的是找司法機關，除了“法治”的意識形態力量之外，國家法系統所代表的陌生化世界與現實熟人世界的區別，D一定深有體會。
國家法系統眼看就要發揮L在后來的追悔中所盼望發揮的功能，但D選擇了放棄。原因是他通過一樁事件感知到了對方的勢力，“在潘井又開一個理發店兒，他倆跑到潘井又開一個理發店兒，沒見著人。開業的時候去了好多人，剪彩啊啥的，她二哥也去了，她二哥是潘山天秀公司的一個書記。開業那天他們就被潘山市公安局給抓過去了，因為他沒有合法手續，把他倆都給抓走了，他們家（C）大哥和侄兒一個電話就給放了，他大哥在司法局上班，他侄兒，他大哥的大兒子，在檢察院上班。所以為啥我就不敢相信這個司法部門呢，人家都有，那小子，那男的都有直系親屬在里邊上班，你說我他媽能上哪兒告去啊，我能告得了嗎，我一個小窮工人……就只能……實在是沒辦法了。”
D通過這次事件見識了C的家庭的關系網和能耐，認為自己根本沒有辦法通過法律途徑來制約有多個親屬占據各司法部門要職的C。在D的這種想象中，國家法不是一個高高矗立于鄉村社會之外給予陌生人保護的體系，而是一個與基層政治權力結構有著千絲萬縷聯系的系統。至少在D的觀念里，國家法對于個體的有效性取決于這個人擁有、分享和能動員的政治權力。C作為眾多權力人士的親屬，在D看來，相比于自己，自然具有極大的優勢。
然而D沒有立刻完全放棄對國家法的訴諸。“我就再找朋友，那朋友好像管點事兒吧，也沒起作用。”（那朋友是干嘛的呢？）“我那朋友是，臺安縣有賓館，賓館里的…就像派出所那樣的，那…那個系統的，那叫什么的，派出所吧啊，賓館里面那叫派出所還是啥的啊，他就像所長那性質的，是個小頭頭，管治安的。（是保安嗎？）哎，對，好像就是叫這個。（你們什么關系呢？）我們是親戚，是……我媽那頭的親戚，怎么個關系我也整不清楚呢，因為我上我舅舅家串門兒，過年時串門，正好他也去看我舅舅，他叫我舅舅叫姐夫，說他在賓館上班，說有啥事兒找他去，就再沒見過，這回有事兒我就找他去了。”粗看起來也許很可笑，他居然找了個只有一面之緣且拐彎抹角的親戚，甚至連對方的職業都沒弄清楚。他為什么會有這樣的選擇？“當時我尋思他這個管治安的，好像懂法律這方面還是啥的，公安局也好啊各方面可能認識點人兒，也能點撥點拔，我又不會說”。可見，D還是渴望通過司法途徑來解決老婆的問題，可能也是出于同樣的“陌生化”理由，他找了一個跟自己的生活圈子幾乎毫無交集的人，期望他能夠增加自己與國家法系統的聯系，從而對抗C的優勢。
結果可想而知。他跟保安朋友“溜達去了，人家根本沒把他放眼里，把門鎖了，面兒都沒見著”。至此，D決定放棄對國家法的期望，認為這不是自己有能力利用的糾紛解決機制。這一判斷甚至影響到他后來被暴打之后的行為選擇，“我不敢相信公安局啊，他們家有人在司法局上班，有在檢察院上班的。因為他本身…那個…他倆在那兒租房被公安局抓住了完了當天就給放了，打個電話就給放了，于是我就不敢相信他們（公安局）”。
在D的觀念里，國家法系統表現出對基層政治現實極強的依賴性。它不像一些學者所想象的那樣，是一個以強力的和孤絕的姿態進入基層社會的“異質性”系統，它的運行必須以鄉村社會的政治力量為基礎。盡管作為“法治”建設的主角，國家法總是被宣傳為一套保護公民權利與義務的抽象實體規范，然則不可忽視的是，法律永遠都是作為一整套制度出現的，一樁刑事犯罪所牽涉的部門包括派出所、公安局、檢察院、法院，甚至還有司法局，每個部分都是現實的政治體，充滿各色行動者出于各種利益訴求而進行的行動。中國整體司法制度的行政化運作，更是讓國家法的這一特質得到更充分的發育。
在這個意義上，D的觀念與其說來自社會底層對權威的變形想象，毋寧說更為真實地反映了他所面對的鄉村社會和國家法。L的故事告訴我們國家法面對新的鄉村社會時所可能具有的意義；而在D這里，現實更為復雜，他要面對的，并非國家法強行鎮壓活潑的民間秩序，或是國家法自然填補民間秩序缺位造成的空白，而是本文開頭就強調的，是二者都無法解決其需求的真空狀態。
那么，擺脫了對國家法和民間法關系的諸多假設與描述，直接進入這一真空本身，我們又會看到一個怎樣的世界呢？五、法！我懂法
【案例6】鄉村霸王
T，東北人，25歲。故意傷害罪，有期徒刑4年。當時村里有兩塊閑置土地，被害人Y想通過T的父親（現任村長）接手那兩塊地，被拒絕，Y當時抱怨了幾句。幾天后，剛剛回鄉的T得知此事，趕到Y家扇了他兩巴掌，給予警告。兩個月后，被害人Y酒醉后在小賣店遇到T的父親，爭執之下用啤酒瓶打了T父親的頭部，造成輕微傷口。T知道后，堵在被害人Y回家的路上，在大量村民的圍觀下毆打被害人Y長達兩個小時之久，造成Y終身殘廢。T出外躲了幾天，后投案自首。
在所有的訪談對象里，T的事跡最符合日常生活中所建構的“罪犯”形象，但坐在訪談人員面前的他既樂觀又活潑，全然沒有想象中的暴戾和陰沉。他所洋溢的“主流感”同其他犯人的邊緣感形成極大的反差，讓訪談者一直陷于震驚之中。在某種意義上，他所扮演的就是本文引用的所有訪談材料中都出現的那個“霸道不講理”的角色，區別僅僅在于，他是“犯人”，而非其他材料中的“被害人”。
T無疑構成了鄉村秩序中的暴力因子。“我從小就打架，打大的”，“敢打我爸，我打死他”。他還反過來告誡訪談者，“有人要打你爸，你也得打他，不然養你干什么的”。這種暴力分子，某一次沒能控制住拳腳的輕重，將別人打成重傷，于是被刑事制裁，進入國家暴力機關，受到國家法的制裁。僅從表面上看，從T的故事中我們可以得出如上結論。
但現實要復雜得多。首先，T是村長的兒子以及前任村長的孫子。這一點他本人也不諱言，“我爺爺，我爸爸都是村長”，“從小我就在街上打架，沒人敢管我”。這讓我們聯想到幾乎所有案例里都存在的跟基層干部有著或現實或想象的聯系的“惡霸”。T用自己的成長經歷說明其他人的這種“想象”是有現實依據的。Y與T父之間的糾紛說明，村長握有的權力是實質性的，可以分配閑置土地。但與通常的想象不同的是，村長并非傳統秩序中具有權威性的分配者，如“地方精英”、“鄉紳”；從Y的反應看，村長的分配權與其說來自權威，不如說來自體制。村長拒絕Y的請求時，Y可以當面抱怨甚至謾罵村長幾句，且不會招致體制的懲罰，惹來的卻是T的巴掌和警告。Y的后續反應說明，明顯他害怕T要遠遠勝過害怕T的村長父親。他仗著酒醉拿酒瓶敲了村長的頭，事后害怕地讓所有目擊者做見證，“說以后要是被我打了，做個見證”（T轉述）。T在回憶自己打Y的情節時，神色鎮定，仿佛在描述別人的經歷。據T說，他在毆打Y的現場，來往人極多，但人們只是在充當看客的角色，即使Y被踢得奄奄一息，也沒有一個人敢報警。究竟T憑借什么樣的力量在當地造成了如此恐怖的氣氛？單憑個人的蠻橫霸道，似乎不足以有這樣的殺傷力，若將之歸結為“村長的兒子”，又難以解釋為什么村民害怕T要遠勝害怕村長本人。在這里，我們能隱約看到“村長的兒子”和“從小打架的惡霸”這兩種形象的疊加。這才是解釋T在鄉間橫行無忌的關鍵。那么，這種疊加又意味著什么呢？
T自己的敘述提供了一條線索，“誰敢報警？派出所都是我兄弟，敢報警我下一個就打死他”。爺爺和爸爸都是村長，對于T來說，這意味著“從小就在街上打架，沒人敢管我”。T雖然屢次被關進派出所，但憑借他父輩的關系每一次都“沒事就出來了”。久而久之，村里人就對T的“派出所都是我兄弟”要不然是親戚的誑言深信不疑了。他在將Y踢到動彈不得、生死不明之后，在眾目睽睽之下離開現場，走之前還威脅在場的人不準報警。三個小時后，他自己覺得可能要出事，才打電話報警和叫救護車。等救護車趕到現場，Y還躺在那里。Y被送到醫院之后，T在派出所的“兄弟”一直跟T電話聯系，告知他Y的搶救情況，“反正他要不行了，我就跑路。殺人不行，這個事情大了”。T在外地躲避了三天后，派出所的人打電話給他，說Y可能不會死，頂多變成植物人。T決定回來自首，“可以減刑嘛”，同時安排家人去跟Y的家人談判，警告他們不要去告狀，只能接受私底下的賠償。這個案件的處理結果是，受害人家屬接受私下賠償，T以自首論，并積極搶救受害人，“家里人也費了老力氣了”，判了四年。
T犯事的整個過程簡直就是D的噩夢。D所憂心恐懼的一整套機制都在現實地運轉，并且發揮了極大的作用。派出所的個別工作人員負責給T望風，提供信息咨詢，他們的私人關系也是T借以恐嚇鄉鄰的力量，這使得T獲得了常人所不能擁有的充裕時間，來判斷下一步要怎樣行動。同時，T家的社會地位和經濟狀況也為他用金錢賠償換取受害人家庭的私下和解創造了條件。在整個國家法的核心裁決過程中，T的家人是否動用了“公權力”，T說不清楚，但如果不是“家里人也費了老力氣”，很難想象他只需要面對四年的刑期。
荒謬的是，T在被問及對法律的認知時，爽朗地說，“關鍵就是我懂法啊”，而他最后悔的則是“我不該自己去打啊，找個人去打他，查都查不出來”。T是否有暴力傾向或者是否是“犯罪人格”，本文不做評論，但倒推他與Y的糾紛的整個過程，我們可以清楚地看到一個悲劇：Y和X一樣，遭遇了一個蠻不講理的對手。如果說X的對手還只是依靠蠻橫以及與村干部的“可能”的關系，那么Y就要更加悲慘，他所直面的是一個“地方土豪”。Y在憤怒時敢當面謾罵村長，是因為“鄉權”已然不存在了，但當面對與基層權力、國家法的整個運行機制結合在一起的強力人士時，他徹底淪為一個得不到任何保護的個體，生死不明地躺在人來人往處，整整五個小時無人理會。
更為荒謬的是，正是這種“地方土豪”，成為鄉村社會中所謂糾紛解決機制的實際啟動力量。T首先是一個無賴少年，但他的力量來自于與父輩掌握的基層權力的結合，更來自于他與國家法秩序代表的更強大的“權力”的結合，只要他愿意，他可以發動任何一種糾紛解決機制來對付他的敵人，來維護自己的利益。六、法？忍忍算了
【案例7】他上面有人
W，東北人，59歲。故意傷害罪，致人傷殘，刑期9年。在訪談過程中，他一直重復申明自己的委屈。言談和舉止間顯示出他性格中的軟弱。在他的講述中，被害人本是他的鄰居，試圖搶占他的宅基地，多次挑釁，更公然在W的后院種陰宅樹。W一直忍氣吞聲，最激烈的反抗也只不過是站在家里對著窗外咒罵幾句。直到案發當日，被害人持刀闖入W的家里，當面侮辱謾罵并出手打他。W忍無可忍，與之廝打起來。結果兩敗俱傷，W折斷了被害人的手指并造成筋脈不可恢復的傷害，被認定為重傷；被害人砍傷W的額頭，傷口長7 cm，未達輕傷標準，不予刑事追究。
這個案例的意義在于給以T為代表的“地方土豪”提供了一個活生生的注腳。
在這個故事的所有轉折點，都存在同一個問題：W有沒有嘗試找人調解，或者找政府、派出所來解決，為什么不這樣做？W的回答很一貫：“忍忍算了，他上面有人。”至于對方上面有什么人，究竟這個人有多大的權力，可以讓他肆無忌憚地仗勢欺人，W一直說不清楚。“是村里的”、“派出所都是他的人”、“他上面有人，在市里”，在不同的階段，他都會主動給對方換一個靠山。甚至到了訴訟階段，他雖然質疑驗傷報告，但沒有膽量要求復驗，原因仍然是“他上面有人”。“為什么覺得他上面有人？”在訪談者的反復追問下，W給出的證據僅僅是“他進過派出所，第二天就被放出來了”。
不管受害人實際上有沒有手眼通天無處不在的靠山，至少在W的觀念里，在糾紛發展的任何一個階段，自己都處于弱勢地位。這種心理認知導致他一直回避同權威發生關系的任何可能性。他不敢去找村干部，因為擔心W上面有人，也不會去找派出所，因為相信派出所不敢把對方怎么樣，“只好放出來”。當糾紛升級成惡性事件，從鄉村社會轉移到縣法院，他仍然不敢主動提出任何要求。
在這個故事里，與其說地位較高的一方是“土豪”，獲得了權威更多的支持，因而在糾紛過程當中占盡上風，不如說是地位較低的一方由于對“土豪”的想象和恐懼，主動放棄了所有讓權威介入糾紛解決的機會，甚至主動放棄了維護自身權利的所有可能性。
在T與W的故事所勾勒的世界里，我們看到的是強大的地方勢力與毫無憑依的弱小個體之間的對峙。當然，現實并非永遠如此殘酷。但在以T和W為兩極的連續譜上，我們看到的卻是國家權力、國家法都集中于少數強力者手中，弱者則退回到國家權力之下的“”生命的狀態，他們唯一的選擇是忍耐，或者忍無可忍。
與此相應的是，在國家法與民間法討論中所涉及的現代國家作為公權力與民間秩序作為公權力的對抗或妥協的二元對立，在上述案例中卻變成了如下情況：無論是民間秩序還是國家法秩序，在基層生活實踐中，都難以保持自身的純粹性和公共性，而蛻變為各種形態的“私權”。在人們的想象中，這些“私權”被同一種人操控，彼此關聯，互相依存。它們不是可以被學者進行比較和選擇的不同性質的“公共”秩序，而是基于同一個源頭的強大壓迫。
當然，這種圖景并非隨時隨地都在發生，但它作為“偶爾”出現的現實，作為人們對政治和日常權力世界的印象，確實正在生產和再生產著難以估計的破壞作用。至此，我們或許可以更好地理解通過本次調查所得到的若干數據信息（儲卉娟，2010）：
特征1：在糾紛發生之后，大多數當事人希望以“私了”的方式解決糾紛，即“忍”和“雙方自行解決”占到61.8%，其他的糾紛解決方式僅占不到三成。
特征2：被調查的這些糾紛大部分發生在“相對經濟地位較低”的服刑人員和“相對經濟地位較高”的受害者之間。
特征3：卷入這些糾紛的行動者對于制度性糾紛解決機制的功能，同時存在普遍的不信任和較低的關注度（高達77%）。
七、“豪強化”的危險：總結與討論
一直以來，國家法與民間法的關系是透視現代中國基層社會秩序的重要視角。基于東北四所監獄的“民事轉刑事”案件中的犯人的問卷調查和結構性訪談，我們發現，在現代鄉村社會，存在著一類既標志著民間秩序整合力量在某類情境下的失敗又沒有被國家法系統處理和吸收的特殊糾紛。通過對結構性訪談中7個案例的詳細剖解，本文檢視了在民間秩序整合失敗的極端情況下國家法秩序所扮演的角色，以及在民間秩序和國家法治理雙雙失敗的背后鄉村秩序的可能圖景。
透過“贅婿的故事”和“家務事沒人管”這兩個案例，我們看到，與傳統民間法理論的預設相反，國家法構成了現代鄉村社會的備選秩序，這個秩序對于民間秩序而言不見得一定是破壞性、壓迫性的，在某種程度上，國家法秩序的“異己性”和“外來性”決定了它是地方性社會中的“陌生人”獲得保護的唯一途徑。
然而，國家法并非一種超然的、僅以國家強制力為保證的力量，它的行使依賴于基層政治運作，它的功能取決于民間秩序的配合，這是由國家法本身所預設的國家/社會二元性決定的。在目前的基層社會，正如“鄰居家的狗死了”與“馮溝村世仇”兩個案例所體現的，“社會”的缺席加劇了國家法的危機：它被迫直接面對個人，由此必然產生的無力或失效又會降低其合法性。“殺私奔妻”案例則透視出國家法系統作為一套實踐機制，是如何與基層政權的運作緊密聯系在一起，或者干脆被想象成同一種東西的。
“鄉村霸王”和“忍忍算了”作為兩個極端性案例，向我們展示了鄉村社會的強力人士基于對基層政治權力的控制和分享，獲得了一定的減弱/增強國家法作用的力量。這種現象的存在，在某種程度上瓦解了國家法與民間法理論探討的意義：問題的癥結可能并不在于國家法秩序和民間法秩序作為兩種公共權力/權威的對抗，而是在不同的場景下公權力的日益“私人化”。那么，無論這兩種公權力如何消長，落實到生活世界的層面，我們看到的，都是“強力人士”在鄉村權力結構中的凸顯和對權力的壟斷。
有必要重提本次調查和分析的局限性。誠如前文所述，本研究不是對整個中國基層鄉村結構變遷現狀的完整分析，而是在國家法和民間法同時失效的極端案例中，探討一種現實存在的危險性。至少在這些受訪者的日常生活中，無論是國家法秩序，還是法社會學者寄予厚望的民間法及其所維系的社會秩序，都付之闕如。或許他們只是鄉村秩序病態化的產物。但正是通過對病態的考察，我們才能更深刻地了解“常態”生活中蘊含的風險，以及怎樣才能避免或者降低風險現實化的可能性。
秉持這一基本取向，我們發現，在民間秩序和國家法系統都無法對此類糾紛進行調節和吸收的情況下，傳統的國家法/民間法分析視角很容易走向兩個隱含價值判斷的結論：（1）民間秩序的失敗意味著國家法系統對傳統地方秩序的瓦解，國家力量將進駐民間秩序撤退的地方，實現基層社會的進一步“國家化”；（2）國家法系統的失效意味著民間秩序依然起作用，移植自西方現代國家/社會背景下的國家法系統面臨來自本土傳統社會和生活方式的抵抗。但從上述七個案例來看，這兩個結論都無法容納一個正在發生的現實：民間秩序的衰弱和國家法系統的無力可以同時存在，且在某種程度上二者相互關聯。
回到本文開始時提出的兩種判斷：現代中國基層結構是一盤散沙，還是有內在整合力量的自治領域？答案是，很難說現代中國基層仍是一盤散沙，無論是基層政權建設，還是以國家法系統為手段的整體國家法律，都已經實現了國家權力在體制和實踐上的下沉，至少在制度和權力運作層面上，中國的基層已然被納入現代國家系統。其次，這是否意味著國家或者國家與社會合作/融合的機制已經成為基層社會的整合力量？從民間糾紛解決機制的選擇和實際作用來看，似乎也不能做此判斷。理想中的糾紛解決過程假設，村莊內日常生活中的糾紛可以經由“村長調解村委會調解駐村干部鄉鎮司法所鄉鎮政府派出所鄉鎮政府鄉鎮法庭”這一制度化路徑被層層解決，但在我們的調查范圍內，這樣的糾紛解決鏈條往往是不能正常運轉的。無論是“法律的治理化”還是“第三領域”，都沒有顯現出學者們在理論分析中呈現的“勝利”和“實踐作用”。再者，是否可以就此否認國家權力下沉的合法性，回退到對傳統民間秩序的“尋找”和“重建”中？本文分析的種種敗象清楚說明，此種路線在很多時候已無事實基礎。相反，我們在上述案例分析中逐漸清晰地呈現出了一種人物形象：“強力人士”。這一形象在傳統的國家法/民間法秩序中一直被遮蔽。“強力人士”完全不同于傳統鄉村秩序中的“士紳”或“地方精英”，幾乎不具有任何社會階層上的共性，來源高度多樣化，既有村長的兒子，亦有地方黑社會的小頭目，還有窮困潦倒的底層人士；也不具備任何傳統、品行、法理上的權威，不能被視為地方共同體秩序的化身或代言人。換言之，這一在民間秩序與國家法系統的中間地帶崛起的關鍵角色既不是通常所說的國家權力擁有者（村干部），也不是鄉村秩序代表者（地方權威），更不是“第三領域”，而以強悍為突出特征，其共性是“無賴”、“霸道”、“狠”。
這不禁讓人聯想到增淵龍夫刻畫的“豪強”秩序。與一般的理解不同，增淵龍夫（1993：556-557）特別強調“任俠”和“豪強秩序”的意義，強調在中國社會中一直存在以人與人之間聯接為特征的個別秩序。在現實中，這種個別秩序的群小世界大量并存，群小世界間起支配作用的規則是弱肉強食，構成各種群小世界的中心力量是土豪、豪俠與豪族。根據這一看法，這類個別秩序雖然在漢代以后消失于史書記載，但作為秩序構造本身卻一直存留于中國帝國體制當中。
雖然在法律層面仍然缺乏對農民專業合作社聯合的規范，但國家政策和地方立法出現了有利于農民專業合作社聯合的演變。中央財政安排專項資金扶持的示范社中，聯合社超過1/5。而中華全國供銷合作總社先后公布的多批農民專業合作社示范社中，均有一定比例的聯合社。2009年，中國銀監會、農業部出臺了《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》，將信用貸款和聯保貸款引入農民專業合作社，對促進合作社聯合以獲得更高信用等級和開展貸款聯保，發揮了積極作用。2010年，農業部會同發改、財政、科技、水利、商務、林業等部委出臺《關于支持有條件的農民專業合作社承擔國家有關涉農項目的意見》，推動一些地區農民專業合作社聯合經營，申報項目支持。與《農民專業合作社法》相配套的《農民專業合作社示范章程》等法規、規章，為農民專業合作社的聯合預留了空間。農業部計劃在“十二五”期間，依據《優勢農產品區域布局規劃（2008—2015）》和《特色農產品區域布局規劃（2006—2015）》，重點圍繞糧食、油料、棉花、蔬菜、水果、生豬、奶牛、禽類、淡水養殖、農機等10大行業培育100家聯合社，扶持其做大做強，進一步指明了農民專業合作社的發展方向。從地方來看，越來越多的地方性法規，如北京、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、湖南、四川等省份的農民專業合作社法實施辦法，都規定農民專業合作社可以組成聯合社，積極引導同類農民專業合作社聯合。
對于農民專業合作社而言，無論將其看作獨立的企業，以集體或聯合行動存在的聯盟，還是一組契約關系的聯結，其積極作用都被眾多學者證實。Sexton認為，合作社能獲得大量的經營業務以達到規模經濟[1]。Nourse認為，合作社是促進市場競爭的力量，農民只有通過建立規模較大的合作社才能恢復力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認為，農民合作組織能形成反市場壟斷的力量，可以減少營銷過程中的信息不對稱以及外部性的影響，保護專用資產投資免受機會主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農民合作組織能降低經濟活動的風險和不確定性，改善市場失靈[3]。還有學者指出，農民合作組織能幫助農戶節約交易費用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農產品營銷中起到積極作用，確保農民獲得相對穩定的收益。國內眾多文獻也表明，農民通過發展合作社，提高了組織化程度，提升了話語權，改善了市場地位，提高了生產技術水平；合作社有利于整合社員資源，形成規模優勢，推進農業生產的專業化、標準化和產業化；有利于促進農產品銷售，在一定程度上遏制了流通環節對農民的盤剝，降低了經營風險，增加了農民的收入。
盡管現有文獻對農民專業合作社已有廣泛研究，但農民專業合作社聯合是一個較新的課題，文獻比較少見。張曉山探討了農民專業合作社的組織發展[4]。方玉媚等、方凱等分別對四川果旺果蔬聯合社、云南蒙自甜石榴產銷聯合社進行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對四川省井研縣聯合水果合作社的治理機制進行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯合社為例，剖析了聯合社的產生、運作以及優越性，分析了聯合社的發展空間。王藝華、王樹恩指出，農民專業合作社聯合發展可以對接大市場，延伸農業產業鏈，促進現代農業進程，增強自我服務功能，提高對社會資源的承接和利用能力，是農村經濟社會發展的現實需要。也是專業合作社發展的必然趨勢[7]。這些文獻主要通過研究合作社聯合的典型案例，探討聯合社的作用和發展趨勢。綜合來看，理論界對農民專業合作社聯合的探討，盡管遠未達到條分縷析、引領實踐，但作為農民專業合作社成長過程中自發出現的一種新的產業組織形式和制度安排，聯合社已顯示出更強的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長的內在根據，探討其績效和治理機制，可以為聯合社的規范發展提供理論和政策依據。
一、誘致性制度變遷框架下農民專業合作社的聯合
新制度經濟學認為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強制性變遷的收益有較大的不確定性。農民專業合作社的聯合，在很大程度上是農民專業合作社制度誘致性變遷的結果。
（一）農民專業合作社的聯合源于合作社制度的不均衡
確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的新型農業耕作模式，從而改變了農業和農村經濟格局，調動了農業生產者的積極性，在農業發展水平較低，主要是手工勞動的歷史條件下，極大地改變了我國農業生產和農民生活。但是，下的農戶小而散，需要獨自面對市場競爭，分散農戶和現代經濟體系的脫節，導致其經濟活動的交易成本高，經濟效率低。隨著市場經濟進程的推進，農業生產經營越來越具有市場導向性，農民逐漸轉向專業化生產。雖然農產品市場接近完全競爭，但在一定條件下，提升農民的組織化程度，可以提升他們的市場抗衡力。因此，農業專業化的過程，也是農民組織化程度不斷提高的過程。而同一產業或同一地域的農戶只有以一定方式組織起來，專業化分工才成為可能，且在專業化和交易費用的兩難沖突中，只靠市場進行農業分工會使其協調效率受到限制，需要農民合作經濟組織來進行農業分工和協調，提高交易效率，以獲得更多專業化經濟。農民專業合作社是一種介于市場與科層之間的制度安排，沒有市場組織較高的市場交易費用，又保持著市場的靈活性；沒有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優越性，從而很 好地契合了農產品交易的特性。它在一定程度上解決了我國農業產業化進程中集體經濟組織統不起來、技術部門包不下來、農民單家獨戶辦不起來的困難，使小規模分散農戶與市場之間、農業與市場之間，形成一種以經濟聯系為紐帶的組織網絡。
雖然隨著《農民專業合作社法》的施行，我國農民專業合作社迅速發展起來，但家庭承包經營、人多地少的基本國情，使我國農民專業合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數合作社在目前的制度環境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動力不強、產業化經營水平不高等問題。這些問題反映了現行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現了新的盈利機會，進而導致了制度變遷的必然。
（二）農民專業合作社聯合的發生和發展取決于聯合社的預期凈收益
從農戶和單個合作社來看，農民專業合作社聯合的“外部效益”，主要來自四個方面：
1.由規模經濟帶來的利潤
通過把若干同類農產品專業合作社聯合起來組成聯合社，可以擴大加工或產品營銷服務的規模，在更大程度上實現農業規模經營。通過統一組織生產、運輸、冷藏和銷售，統一提供技術服務等，降低了基層社的生產經營成本，也使得購銷業務大大集中，購銷規模明顯擴大，實現了外部規模經濟，有利于提高合作社的市場競爭力和市場占有率，也有利于農業現代技術、組織方式和資金的投入。因此，只要農業生產地域的分散性以及合作社規模的不均勻性存在，農民專業合作社就有聯合的必要性。
2.外部經濟內部化帶來的利潤
聯合社比分散的單個合作社具有更強的市場談判能力，整合資源的力量更為強大，通過搭建聯合社、基層合作社和生產資料供應商、農產品銷售商的平臺，既能加強合作社之間的有機聯系，避免了合作社之間的不良競爭，提高農民的組織化程度，又能進一步增強自身實力，提升農民的市場談判地位，從而打破了原來基層社和農民被動接受企業單方給定的質量等級和價格的市場格局，可以分享更多加工和流通環節的利潤。
3.克服風險厭惡帶來的利潤
農業生產的連續性與長周期性，無法通過內部控制及時擴大或縮小規模，加上農產品的可貯存性差，使農業成為一種冒險事業。而農戶大多數是風險厭惡型，在風險普遍存在的制度安排下，風險厭惡無疑會大大消減經濟活動，克服對風險厭惡的制度創新能獲得潛在利潤。聯合社通過內部協作提高資源配置效率，提高規模經濟性，降低經營中的不確定性，內化農業經營風險；通過契約安排，轉嫁一定的技術風險和市場風險，使得基層社抗風險能力得到提升；通過推廣種植、養殖保險，可以更有效地幫助成員降低生產經營風險。
4.交易費用的轉移和降低帶來的利潤
合作社的聯合所帶來的直接效果，就是擴大了單個合作社的社員數量和資本規模，實現了資金、設備、原材料和勞動力的集中調配和使用，提高了要素的使用效率，大大節約了交易成本。同時，聯合社彌補了單個專業合作社銷售渠道窄、信息來源少等問題，進一步整合了資源，增強了合作社的市場對接能力和競爭力，有助于降低交易費用。
（三）各地農民專業合作社聯合發展情況
隨著農民專業合作組織的迅猛發展，全國農民專業合作社聯合也呈現出較好的發展勢頭，以彌補單個合作社勢單力薄等不足。但各地區的農民專業合作社聯合的發展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。
1.全國農民專業合作社聯合的總體情況
隨著農民專業合作社數量的快速增長，多數合作社存在的生產規模偏小、科技含量低、服務領域狹窄、市場品牌不響、帶動能力弱等問題也日益凸顯，迫切需要通過合作社進一步的聯合來解決單個合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農民專業合作社生產經營規模的擴大，自身積累資金的增多，將逐步形成設立聯合社的能力和愿望；某些規模較小的合作社，為了增強市場競爭力，也可能希望設立聯合社開展經營活動。近年來，全國大多數省市已經出現了各種形式的聯合組織，并在聯合經營、開展信息交流和維護合作社權益等方面發揮了積極作用。從表1（見下頁）可以看出，雖然從全國來看，單個的專業社是目前農民專業合作組織的主要形式，但聯合社的比例已接近7％。
在農民合作社聯合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導安排的專業性合作經濟組織而組建的聯合社或合作社聯合會。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農民合作經濟組織聯合會。這類聯合社（或聯合會）以橫向聯合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺，承擔向政府反饋合作社的意見與需求、政策法規宣傳、教育培訓、營銷推廣、對外交流和行業自律等工作任務，帶有很濃的行業協會色彩。與政府主導的聯合社制度安排不同，民間自發的誘致性聯合社制度安排，以同業聯合為主。這種民間自發的聯合社制度安排，以承認合作各方的“私人產權”和“私人利益”為基礎，其組建而成的聯合社，并不僅僅是合作社成員數量的增加和規模的擴大，蘊涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發展。目前，農民自發組織的聯合社，占了現有合作社聯合組織的90％以上。
2.農民專業合作社的聯合發展存在區域差異
我國現階段農民專業合作社的聯合發展，是在國家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤誘導的自發創新，因而呈現出自發性、異質性和區域性等特點。各類聯合社可以大致分為由同類專業合作社組成的聯合社和由特定地域內各類專業合作社聯合組成的聯合社兩種類型。同業聯合和地域聯合的聯合社在職能定位方面存在差異。由于國家法律和政策對農民專業合作社的聯合缺乏明確而統一的規定，即使是同業聯合的聯合社，在不同區域之間，其業務經營范圍、治理結構等也具有明顯的異質性（見表2）。對此，一個明顯的例證就是各省、市的地方性法規對農民專業合作社聯合的規定大不相同。另一方面，從調查情況來看，多數聯合社都對經典合作社原則有不同程度的修改，但不同區域的聯合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區往往要求基層社具有較大的種植、養殖或營銷規模；東部地區更加注重資本報酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業知識的職業經理轉變。
從聯合社的數量來看，東部地區聯合社發展最為迅速，聯合社在全部農民專業合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠高于全國平均水平；而西部地區聯合社發展較為緩慢，聯合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國平均水平；而中部地區和東北地區聯合社發展相對較為平穩，均高于全國平均水平，其中中部地區聯合社在全部專業社中所占的比例為7.99％，東北地區聯合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見表3）。從四個區域平均數據比較可看出：中部地區合作社數量最多，平均每個省有8291.7個農民專業合作社，662.8個聯合社，顯著高于全國平均水平，而西部地區合作社數量最少，平均每個省2982.5個，77.1個聯合社，明顯低于全國平均水平。
進一步分析表3可以看出：東部地區雖然專業合作社和聯合社的絕對數量并不領先，但聯合社占合作社的比例最高，表明東部地區合作社的發展步伐較快，質量管理水平較高；中部地區無論是平均每個省的農民專業合作社總數量，還是聯合社的數量，都比其他三個區域明顯偏多；西部地區農民合作經濟組織發展相對較為緩慢，農民專業合作社和聯合社的數量比其他三個區域明顯偏少。這在一定程度上說明合作組織的發育程度與市場經濟的成熟程度緊密相關。
二、政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用及其邊界
在農民專業合作社誘致性聯合過程中，政府充當著重要角色。但從目前的現實情況來看，政府參與農民專業合作社聯合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農民專業合作社聯合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農民專業合作社聯合提供必要的政策扶持，促進農民專業合作社聯合進一步健康快速發展。
（一）政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用不可或缺
在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促進變遷過程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯合行動來完成，但集體行動常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創新主體來自基層，是一種自下而上的漸進發展的變革過程，所需時間長，難以全面實行，而強制性制度變遷的主體是政府，推動力大，但社會震蕩大、風險高。二者組合的制度設計能較好地避免一方單獨行使的缺陷。加之我國不同于西方市場經濟國家的突出之處是政府力量強大，因此，在我國農民專業合作社聯合由普遍性市場行為到強行性規則的程式轉換中，政府發揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個方面：
1.政府對聯合社的法律地位予以確認
政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經過政府在政治和法律程序上的確認，才能夠在全社會范圍內擴散和推廣。即使大規模的市場制度創新需求轉變為市場的制度供給也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個階段：首先是市場主體突破既存制度，自發響應獲利機會，形成普遍性市場行為；然后是政府進行制度供給，對普遍性市場行為的合法性加以追認。在我國，盡管單個的農民專業合作社，由于生產經營規模和自身實力的限制，依然擺脫不了抗風險能力差的困境，在參與市場競爭中仍處于弱勢地位，有著進一步聯合的制度需求。但聯合社面臨現行法律制度的剛性約束。聯合社是多個合作社作為成員，聯合成立的新的具有獨立法人地位的合作社。從法理上說，設立聯合社要求農民專業合作社能夠成為合作社的成員。根據合作社法的規定，“成員總數二十人以下的，可以有一個企業、事業單位或者社會團體成員；成員總數超過二十人的，企業、事業單位和社會團體成員不得超過成員總數的百分之五”，顯然這一比例幾乎無法滿足設立聯合社的要求。因此，從現有法律規定看，尚無合作社聯社存在的法律空間。另外，在現行法律框架下，雖然仍可以通過社團法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農民專業合作社擴張和聯合的需求，但是和一般意義上的聯合社仍存在本質區別。社團法人登記雖然解決了聯合社的法律地位問題，卻在很大程度上限制了聯合社的業務范圍，不能從事營利性活動；成立公司無法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對股東有最高人數限制，使得聯合社的發展和規模都受到制約；而吸收合并、新設合并等手續較為繁瑣，設立成本較高。因此，應推動立法機關盡快修改農民專業合作社法，對聯合社的法律地位予以確認。
2.政府對聯合社給予扶持，解決聯合過程中市場主體不能自行解決的問題和困難
西方合作運動大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發展數目已多、有聯合的必要時，才共同組成聯合社。由于集體行動的內在矛盾，合作社聯合往往存在巨大的協調成本，同時，合作社作為弱者的聯合，與企業的競爭在資金、技術和管理能力上有可能處于劣勢。故在各國農民專業合作社發展的過程中，政府總是扮演積極角色。在我國，家庭承包經營、土地細碎化的缺陷，使農民專業合作社在集體行動方面存在高組織成本，單純依靠農民在逐利動機驅使下自發行動并不能完全實現誘致性變遷。土地使用權的流轉遲緩，農村合作金融不發達，農業投資不足，也使農民專業合作社的聯合發展受到種種限制。所以，應將民間創新主體的自發創造與政府推動相結合，一方面進一步強化農民在合作社成長中的主體作用，另一方面，在農民專業合作社自組織的基礎上，政府適時地進行制度供給，提供核心制度安排，協助民間主體實現制度創新，同時，加大扶持力度，建立有利于農民專業合作社聯合的信貸、財稅和登記等制度，加強合作社成員的合作教育與培訓，不斷提高農民的合作意識和組織能力。
（二）政府參與農民專業合作社聯合的程度
1.政府參與程度總體不足，農民專業合作社聯合的制度供給滯后，影響了聯合社的發展
在有限理性、信息高度不對稱、傳導反饋的時差性等因素約束下，制度供給會呈現一定的滯后性。作為制度環境的核心因子，法律對市場變化的反應也不可避免地存在一定的時滯。立法者有時也會主動地保持緘默，為前瞻性的市場參與者提供試驗甚至試錯的機會。農民專業合作社聯合制度供應明顯滯后，也使聯合社在運行中遇到一些困境，影響了聯合社的治理。
第一，無法形成與聯合社相匹配的有效治理結構。目前的農民專業合作社多是在“能人效應”、外部力量帶動下成長起來的，民主管理制度、財務管理制度和監督機制都不盡完善。30多年的家庭聯產承包經營體制，逐步讓農民“原子化”，農村 優秀人才流失，留守農民普遍素質較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔角色等方面的異質性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯合社規模的擴大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉向專家控制，出現了類似IFOs的委托－問題。合作社的剩余索取權被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經理人員的運作符合成員們的利益，成本明顯偏大。
第二，基層合作社和聯合社的民主管理體制難以建立。基層社和聯合社之間經濟實力對比懸殊，聯合社有充分的定價權，加之各基層合作社大多直接由農民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產者，而產前和產后的環節由聯合社控制，這樣，在制度供應滯后、利益分配機制不健全的情況下，產前和產后環節的利潤多與多數基層合作社無關。由于聯合社的股權比較集中，如果制度約束缺位，聯合社運營過度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢，內部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯合社組織結構及其決策機制的不正常，從而使聯合社變成了少數股東的“富人俱樂部”，聯合社全體成員特別是農民成員的合法權益難以得到公平保護①。民主治理局面的實現與否基本上也就決定了聯合會在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農民成員的主流意見。
第三，聯合社有排斥小規模合作社和兼業農戶的傾向。聯合社普遍為入社成員設定門檻。從調查情況來看，同類專業合作社聯合組成的聯合社，主要是以從事該種農產品生產為主業的達到一定生產規模和商品量的專業農戶的聯合，并不歡迎小規模的合作社和兼業農戶。這樣，聯合社的發展明顯有利于更具有企業家特性和境遇較好的農民來尋求新的市場機會，但創造一種機制來保護甚至增進弱勢農民的利益越發困難。
第四，產權不明晰，滋生機會主義行為。大部分合作社在政府部門引導下組建，常常受多個部門單位支持，在組織資金、技術培訓、產品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯合，進一步使聯合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農民之間財產關系模糊不清。立法粗陋，產權界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權，不可避免會激發了外部人攫取動機，導致機會主義行為和“搭便車”行為。
2.政府需要加大對農民專業合作社聯合的制度供給，明確政府對農民專業合作社聯合進行扶持的職責，促進聯合社規范發展
過去50年，各國農業合作社企業的集中趨勢加速。荷蘭1949年供應飼料和肥料的合作社有1160個，1998年只剩36個；牛奶加工合作社從426個，降為6個。聯邦德國1950年共有23842個農村合作社，而到1998年這一數字縮減到4221個。但同期的社均成員數則由137個增加到711個，規模明顯擴大。我國農民專業合作社的聯合發展尚處在起步階段，目前政府推動合作社聯合的重點是對合作社進行培訓和規范，主要是建立穩定的合作社培訓機制，規范聯合社的各項職能、制度和組織架構，整合農委、農辦、科協、農業局、供銷社等涉農部門的資源，明確財政資金的支持方式，充分發揮政府的服務職能，更好地推動合作社聯合發展。在治理機制上，聯合社應當堅持成員以農民為主體、對成員服務不以營利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯合社可以不完全拘泥于國際“合作社原則”，需要從實際出發，適度放寬對資本權利的限制，以利于吸引資金，鼓勵聯合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯合社內部治理機制一定的包容性，但不能改變其農民專業合作社的基本特征。
3.政府應當避免對合作社聯合進行不恰當的直接干預
農民專業合作組織的發展是一個水到渠成的過程，不可能超越階段、跨越式地發展。在規制聯合社的法律規范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護，不失為一種理性的選擇。但政府部門的過度干預可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續發展。調查表明，政府不恰當的干預使一些合作社的聯合出現異化。在政府的制度供給過程中，政績往往被作為一個重要變量而引入了政府的效用函數。在進行聯合社制度設計時，一些地方政府在農村市場資本化和農民專業合作社扶持政策的刺激下，以實現政績為預期，過度干預合作社的聯合和發展，導致了農民專業合作社聯合的異化，結果一些聯合社的定位不準，職能不明，體制不順。有的聯合社是“公司十合作社”，以套取政府的優惠政策；有的是假借聯合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標，導致聯合社只是形式上的表面文章，起不到應有的作用。因此，政府在扶持過程中，應注意充分尊重農民群眾的選擇權和決定權，不能采取強迫命令的方式推動合作社聯合，同時，要求擺正政府與市場的關系，做到凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預；即使政府有必要干預，也應更多采用經濟手段和法律手段，而不是行政手段。
三、結論與對策建議
通過以上分析和研究，可得出以下結論：
第一，農民專業合作社的聯合發展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也是從一種制度均衡狀態向更高的制度均衡狀態轉化的過程。理論和實踐都表明，在農民合作經濟組織促進農業專業化發展的過程中，合作社成員對合作內容、合作形式、合作層次必然會提出越來越高的要求，為此，合作社有必要走向聯合，實現在更大規模和更高層次上的合作經營。這不僅僅是因為鼓勵聯合是國際合作社聯盟確定的合作社基本原則，更是因為合作社的聯合存在明顯的“外部利潤”。成立農民專業合作社聯合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價能力，擴大合作社的業務范圍，解決合作社依靠自身力量無法解決的問題，推動現代農業發展。
第二，我國農民專業合作社聯合發展的區域差異，表明了同一制度安排在不同制度環境下，具有不同的比較效用。聯合社的發展，從一個側面反映了農民專業合作社的制度績效，說明制度安排的移植不僅會受到非正式制度環境的約束，而且也會受到產業特性的約束。而經濟組織的績 效，既取決于組織內部的制度安排，也取決于組織制度安排與環境的相容性。因此，聯合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實現他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農民專業合作社聯合中的重要作用，也表明了對制度變遷進行引導和控制的必要。
可見，要使農民專業合作社的聯合健康發展，并加強政府引導作用，并從以下三個方面著手：
第一，政府應加快制定推動合作社聯合發展的法律規范，即設立發展聯合社的制度裝置，幫助實現誘致性變遷。這些規范應從農戶經營土地規模小且高度均等化這一基本農情出發，對合作社聯合發展中的一些問題，如資本聯合與勞動聯合，基層社與聯合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過聯合社治理機制的創新來努力解決。
第二，堅持誘致性制度變遷，關鍵在于基層社是否存在聯合的需求，在于聯合社的運行能否堅持獨立、自治、民主的合作精神。政府參與聯合社的創建隱藏著風險，應當通過宣傳、教育、示范等方式培育人們對新制度的需求，如果合作社的聯合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農民專業合作社的聯合，就整體而言，不是政府推行的強制性制度變遷，而是農民在逐利動機驅使下自發創新的誘致性變遷。制度的設計應該是自下而上的，不是政府強制推動。
第三，政府只扮演一個基本行為規范的保障者和制度變遷合法性的最終確認者角色，從而保證市場創新主體在一定限度內有足夠的自由進行制度創新，并通過仿效、接受或拒絕的方式對其試驗或加強。
*該標題為《改革》編輯部改定標題，作者原標題為《基于誘致性制度變遷視角的農民專業合作社聯合》。
注釋：
1 農信社普法教育工作存在的問題
近年以來，農信社通過開展各種形式的普法教育，廣大員工的法律意識、法制觀念明顯增強，依法保護自身合法權益的能力大大提高。但隨著農信社改革步伐的加快，在農信社開展法制宣傳教育工作中也出現了許多新情況、新問題。
1.1 員工學法積極性不高。農信社員工平時工作忙、壓力大，對法律知識學習不夠。認為只要做好本職工作了，法律知識學的好不好不重要；農信社領導在對待抓普法教育這方面也存在模糊認識，對普法教育工作支持不夠，認為普法教育是“軟任務”，抓不抓問題不大，只要能完成業務指標就行了，因此，在一定程度上難以達到提高員工學法積極性，當然更談不上普法取得顯著成效了。
1.2 農信社普法教育手段不能適應新形勢下普法工作的客觀要求。隨著改革的不斷深入，農信社新業務不斷推出，員工得把越來越多的精力投入到新業務的學習中，把員工集中在一起上普法課也存在一定的難度。在內容、方式方法上無法滿足員工的喜好，這勢必挫傷員工學法用法的積極性和參與熱情。目前，農信社普法大多時候還是采取橫幅、標語、宣傳資料等形式進行，方法簡單，形式單一，普法未能真正進入基層社，在上級檢查這項工作時，往往是走形式，工作中彼于應付。
1.3 農信社普法教育方式針對性不強。農信社沒有建立起法律法規定期學習制度，領導沒有把此項工作擺上議事日程，不能及時跟蹤學習新近出臺的一系列與銀行業務密切相關的各種法律、行政法規和部門規章，所以也談不上對相關法律、法規進行詳細解讀和分析，更談不上用于指導和防范業務經營中存在的法律風險。
1.4 員工結構不合理，影響法制觀念更新速度。目前聯社員工基本上是兩大結構群體：新入行青工和上世紀八十年代初參加工作的員工，即一部分是學生出身和轉業軍人構成的青工隊伍，人員成分復雜，思想不穩定，可塑性強，且每個人的知識層次、生活閱歷、思想覺悟、業務技能千差萬別；另一部分是上個世紀80年代初招工入聯社的老職工，他們經歷了計劃經濟向商業銀行轉軌的歷史變革，這部分人接受的普法教育基本是計劃經濟時期的理論，雖然后期也經歷了多次教育普法教育和實踐鍛煉，有相當多的人員進入高等學府深造，也出現了部分精英人才，但就員工隊伍整體結構而言，新鮮血液補充太慢，員工年齡沒有形成梯次結構，尤其在基層聯社，人員老化、合適人才青黃不接的現象普遍存在，嚴重影響了普法教育速度，影響了聯社普法教育的有效開展。
1.5 普法教育忙于應付。隨著改革開放的步伐，聯社的業務范圍、產品種類、客戶構成、服務手段等發生了深刻變化，隨之各種制度、辦法、操作規程和實施細則等不斷出臺，但由于缺乏超前性、相互關聯性、前后銜接性和對可能出現的風險漏洞預見性，在普法教育中表現為不順暢、不自然，難與國家法規有機地結合起來。內部風險防控總處在亡羊補牢狀態。
1.6 自卑心理產生對普法教育的抵觸情緒。
聯社由于其自身的特點，改革的步伐較其他國有商業銀行相對慢一些，從單位形象到員工各方面待遇都不如國有商業銀行，致使部分員工在攀比中產生了自卑感，特別是習慣了“吃大鍋飯”的那部分員工，經常對從事的工作產生消極情緒，對普法教育新理念產生抵觸，他們是聯社進行普法教育的重點教育對象。
2 推進農信社普法教育的對策
隨著國家普法教育的進一步深入，廣大農信社員工要進一步提高自己的法制觀念和法律素質、提高農信社法治化管理水平、積極推動農信社民主法治建設，大力加強農信社普法教育的力度，為建設社會主義新農村奠定堅實的法治基礎。
2.1 加強組織協調，充分發揮法制宣傳教育機構職能作用。一要善于“借力”。要立足于當前實際，善于借臺唱戲，借兵打仗，借箭發令，積極主動協調各級地方政府，加強與公、檢、法等相關部門協調普法與效能、綜治等共同督查、督辦；積極引導全員關注支持普法教育，充分調動員工的積極性，積極參與普法教育，努力探索普法運作機制。二要形成合力。充分發揮普法領導小組的作用，組織協調各有關部門齊抓共管，把普法與當地黨委、政府的中心工作以及社會主義新農村建設試點、創建社會治安綜合治理、黨建、精神文明活動等結合起來，實現資源整合，形成工作合力，推動農信社普法廣泛開展。
2.2 建立健全普法依法治理工作規范體系。一要建立剛性機制。目前，普法依法治理制度規定缺乏可操作性，特別是只規定應該怎么做，而對沒有做到如何處罰沒有規定，從而導致法制教育忽緊忽松。二要建立規范的指導體系。要盡快制定農信社具體依法治理工作指導意見、依法治社指導性意見，在全轄形成全方位、多層次，科學合法，易操作的普法依法治理工作規范體系。三要建立普法依法治理工作領導小組。應當組織人員根據實際，制訂一個合理的、可操作的普法依法治理工作考評量化標準，納入績效考評，每年組織檢查考評，并將考評結果作為各信用社評先評優的重要條件。
2.3 明確普法教育的對象。農信社普法教育的對象應該包括農信社的高管人員、聯社所有科室人員、基層網點負責人及基層員工等所有從業人員。各社應該設置普法教育領導小組，加強對基層社普法教育工作的組織領導，并在每個社設置普法宣傳員，負責本社員工的普法宣傳任務。
