時(shí)間：2023-08-06 11:40:14
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會(huì)治理規(guī)劃，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：基層管理；法制化；社區(qū)
自從“十二五規(guī)劃”實(shí)施到現(xiàn)在各地方政府將工作中心逐漸轉(zhuǎn)移到民生問題，證明我國(guó)從中央到地方都對(duì)基層建設(shè)給予了很大重視?；鶎?a href="http://www.fhxhlc.com/haowen/152331.html" target="_blank">社會(huì)管理是國(guó)家政權(quán)分配到地方的體現(xiàn)，其與社會(huì)基本活動(dòng)息息相關(guān)。基層建設(shè)的好與壞，直接關(guān)系著整個(gè)社會(huì)管理體系的效率與質(zhì)量。隨著我國(guó)社會(huì)主義進(jìn)程不斷邁進(jìn)，基層管理主體也逐漸由專門管理轉(zhuǎn)為了分區(qū)域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內(nèi)容也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。因此，以新視角新觀點(diǎn)來研究基層社會(huì)管理是必須且亟需的。
一、基層社會(huì)管理概述
基層社會(huì)管理，是指以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵模ㄟ^政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序，又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)作條件和社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)。社區(qū)和家庭是一個(gè)社會(huì)的根本，人從嬰幼兒開始，在社區(qū)和家庭中成長(zhǎng)，社區(qū)和家庭對(duì)他們的影響是深遠(yuǎn)且根深蒂固的。要想保持社會(huì)穩(wěn)定，就要從社區(qū)著手。
法律規(guī)定，地方政府有權(quán)在自己所管轄的地區(qū)行使管理職能。政府在行使這些職能時(shí)，不僅需要進(jìn)行由上至下的監(jiān)管，更多時(shí)候需要參與到社會(huì)活動(dòng)中去，例如訂立合同、合作開發(fā)、社會(huì)工作授權(quán)等。在這過程中，政府與社區(qū)、與社會(huì)進(jìn)行著頻繁的互動(dòng)，構(gòu)成了現(xiàn)在的地方社會(huì)。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會(huì)的秩序、運(yùn)行、發(fā)展和創(chuàng)新。
二、基層社會(huì)管理法治化建設(shè)
基層管理的有序有效實(shí)施應(yīng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為平臺(tái)，從立法、執(zhí)法角度出發(fā)，充分發(fā)揮其作用。
（一）社區(qū)管理體制建設(shè)
社區(qū)管理體制建設(shè)是指社區(qū)各個(gè)管理部門的體系結(jié)構(gòu)、職能設(shè)置、及其分工的合理性。我國(guó)的社區(qū)按行政范圍劃分可分為城市和農(nóng)村。隨著我國(guó)現(xiàn)代化節(jié)奏的加快，人民逐漸步入小康社會(huì)，城市社區(qū)格局愈發(fā)復(fù)雜，社會(huì)收入差距日益加大，原有的街道居委會(huì)式或單位大雜院式傳統(tǒng)模式逐漸被物業(yè)管理式小區(qū)、工業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、科技園區(qū)等取代。農(nóng)村社區(qū)也發(fā)生了很大變化，隨著新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)村城市化政策的推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)逐漸集中，人口向城市流動(dòng)，形成典型的城鄉(xiāng)結(jié)合處。不管是農(nóng)村還是城市，在現(xiàn)今這個(gè)多元化社會(huì)，基層管理面臨著許多新問題。社區(qū)管理體制的完善需要法律的規(guī)范和強(qiáng)制。
第一，社區(qū)管理體制應(yīng)依法建設(shè)。目前，我國(guó)的基層管理剛剛發(fā)展起來，還未完全成型，社區(qū)的系統(tǒng)性尚未完整、功能還不完備、權(quán)限分工也存在著模糊之處，需要進(jìn)一步完善。在城市，人的自主性越發(fā)增強(qiáng)，社區(qū)形式的多樣化需要系統(tǒng)的法律制度進(jìn)行規(guī)范和管理；在農(nóng)村，社區(qū)功能較之以往發(fā)生了很大變化，需要在法律制度上進(jìn)行創(chuàng)新。
第二，社區(qū)管理體制應(yīng)依法運(yùn)行。社區(qū)管理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層管理應(yīng)符合政府的整體規(guī)劃，無論是社區(qū)選舉、決議還是一般事務(wù)管理，都應(yīng)依法進(jìn)行。
第三，社區(qū)管理體制應(yīng)依法保障。社區(qū)成員權(quán)利一般通過社區(qū)活動(dòng)得到體現(xiàn)，法律賦予每個(gè)公民的權(quán)利需要通過社區(qū)這一途徑得到實(shí)現(xiàn)，因此，社區(qū)管理中的各個(gè)途徑需要法律進(jìn)行規(guī)范，從而使每個(gè)社區(qū)成員乃至整個(gè)社區(qū)管理體系的權(quán)利得以發(fā)揮作用。
（二）社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)
社區(qū)管理隊(duì)伍包括社區(qū)管理中的領(lǐng)導(dǎo)者及基層工作者，他們肩負(fù)著建設(shè)社區(qū)、管理社區(qū)和維護(hù)社區(qū)發(fā)展的重任。社區(qū)管理隊(duì)伍質(zhì)量的高低直接決定了社區(qū)的優(yōu)劣。目前，我國(guó)基層管理尚處于起步階段，社區(qū)管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理水平參差不齊，不能適應(yīng)管理需要。因此，在社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)上，不僅需要從法律上設(shè)定社區(qū)管理者身份及其工作內(nèi)容，還需要加強(qiáng)社區(qū)法治教育，普及法律知識(shí)，保證社區(qū)管理工作的依法進(jìn)行。
（三）社區(qū)糾紛解決制度建設(shè)
幾乎所有社區(qū)都具有人口構(gòu)成復(fù)雜、受教育程度參差不齊、經(jīng)濟(jì)能力差異較大等特征，這樣復(fù)雜的群居生活，產(chǎn)生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財(cái)產(chǎn)及權(quán)益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協(xié)調(diào)上的分歧。這些問題需要社區(qū)配備相應(yīng)的應(yīng)對(duì)程序及措施，才能維持社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。
三、基層社會(huì)管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國(guó)已頒布實(shí)施了兩步關(guān)于基層管理的法律：《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》。這兩部法律規(guī)定了村、居民委員會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區(qū)管理工作復(fù)雜且多樣性強(qiáng)，這兩部法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。因此，應(yīng)先對(duì)整個(gè)社區(qū)管理體系進(jìn)行合理規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，秉著集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，根據(jù)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)社區(qū)工作的管理進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)分。
另一方面，在現(xiàn)階段，居民的權(quán)利義務(wù)意識(shí)較淡薄，村民、居民委員會(huì)在行使管理職能時(shí)困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)階段民情，從強(qiáng)調(diào)外部管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓛?nèi)而外的治理，積極構(gòu)建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會(huì)基層管理組織在社區(qū)工作中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權(quán)限、管理職責(zé)在內(nèi)的權(quán)利義務(wù)，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強(qiáng)制力保證基層管理工作的依法進(jìn)行，同時(shí)，還能促進(jìn)基層管理工作積極性，起到引導(dǎo)公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區(qū)管理者、社區(qū)居民三方有效溝通，積極互動(dòng)，形成和諧發(fā)展的社會(huì)管理局面。
（三）加強(qiáng)法制宣傳
基層社區(qū)管理的法制建設(shè)不僅需要各方面積極參與，還需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認(rèn)識(shí)法律、了解法律、用法律保護(hù)自己的權(quán)益。另一方面，法制宣傳還可以促進(jìn)政府政策的實(shí)施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎(chǔ)上積極配合社區(qū)管理工作，同時(shí)也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標(biāo)語(yǔ)、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養(yǎng)法律意識(shí)
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識(shí)直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識(shí)越高，越能理解政府管理目的，越會(huì)積極配合政府管理，其法律意識(shí)略低，則會(huì)認(rèn)為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對(duì)著干的。依法治國(guó)是我國(guó)的基本方針，也是社會(huì)主義法治理念的重要體現(xiàn)。首先，應(yīng)使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國(guó)憲法是我國(guó)的根本大法，是所有法律法規(guī)及地方規(guī)章的準(zhǔn)繩，每一位中國(guó)公民都應(yīng)遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。其次，應(yīng)使社區(qū)內(nèi)每一位居民了解其權(quán)利義務(wù)。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規(guī)范自己的行為，保護(hù)自己權(quán)益，更能使政府行為得到有效的監(jiān)督，真正做到依法治國(guó)，執(zhí)法為民。最后，應(yīng)使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養(yǎng)其訴訟意識(shí)，使公民的權(quán)益得到真正有效的保護(hù)。
（五）加強(qiáng)法律援助
法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度，是一種社會(huì)公益福利措施。在我國(guó)，依然存在著因自然、經(jīng)濟(jì)、文化等原因處于不利的社會(huì)地位，難以用自己的力量維護(hù)自己的權(quán)益的群體。法律援助為這些弱勢(shì)群體中的當(dāng)事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯。這也正體現(xiàn)的法律的平等性。基層社會(huì)管理也不應(yīng)忽視這些弱勢(shì)群體，積極組織設(shè)立地方法律援助點(diǎn)，通過免費(fèi)法律咨詢和法律教育等方式，使法律進(jìn)入社區(qū)，進(jìn)入所有群體當(dāng)中。
綜上所述，基層社會(huì)管理是推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要微觀基礎(chǔ)，基層管理需結(jié)合社會(huì)各層級(jí)力量，協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益，有效配置社會(huì)資源，將法治植入人心，合力推進(jìn)社會(huì)法治化進(jìn)程，并最終構(gòu)建出和諧發(fā)展的基層社會(huì)。（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）
參考文獻(xiàn)
這里所說的社區(qū)治理，主要是社區(qū)的法制化治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的法制化，規(guī)范化。
社區(qū)治理遇到的問題
社區(qū)主體法律地位不明。社區(qū)各個(gè)組織之間不僅缺乏有效的配合和聯(lián)系，而且各個(gè)組織沒有明確的法律定位。社區(qū)自治組織在社區(qū)管理中的的核心地位并不突出?！毒游瘯?huì)組織法》中的居委會(huì)的自治地位也只是籠統(tǒng)的規(guī)定，少有涉及居委會(huì)的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)、產(chǎn)生程序、運(yùn)行機(jī)制等配套規(guī)定，這樣一來，居委會(huì)只是服從上級(jí)的行政命令，自治權(quán)無從體現(xiàn)。除居委會(huì)外，社區(qū)業(yè)主委員會(huì)（業(yè)主大會(huì)）的法律地位也不確定，與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系也缺乏明文規(guī)定。自治主體在實(shí)踐運(yùn)行中依然被作為政府的執(zhí)行者，重塑自治組織并沒有得到法律的有效支持。
社區(qū)自治機(jī)構(gòu)不完善。第一，社區(qū)自治組織主要有居委會(huì)和業(yè)主大會(huì)，居委會(huì)主要負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督，而業(yè)主大會(huì)作為社區(qū)民意機(jī)構(gòu)主要以會(huì)議形式?jīng)Q定社區(qū)重大事務(wù)的決定，但實(shí)踐中這些機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性比較大，功能錯(cuò)亂，直接影響到治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。第二，行政主體參與形式不明。由于行政體制改革相對(duì)滯后，街道辦事處定位不清晰，政府服務(wù)職能與方式尚不能適應(yīng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。第三，社區(qū)黨建組織缺乏法律化和制度化。執(zhí)政黨的地位在社區(qū)重大事務(wù)決定上體現(xiàn)不出來。
社區(qū)自治缺少物力、財(cái)力的支撐。我國(guó)居委會(huì)一級(jí)沒有財(cái)政收入，日常工作經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái)政支出，依賴街道撥付。財(cái)政不獨(dú)立導(dǎo)致事權(quán)不獨(dú)立。居委會(huì)人員年齡偏高，文化水平偏低，不能適應(yīng)新的時(shí)展的要求。
立法及法治理念滯后。社區(qū)中的“居民”有別于戶籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共領(lǐng)域如何形成，需要法律和理念上進(jìn)一步明確。辦理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，維護(hù)治安，協(xié)助政府及其派駐機(jī)構(gòu)做好公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作，在傳統(tǒng)理念和體制下難以兼顧。而且，社區(qū)服務(wù)處于社會(huì)管理一線基層，機(jī)構(gòu)不健全、機(jī)制不完善、責(zé)任不明確、工作條件差、待遇無保證、措施不得力等問題，嚴(yán)重影響社區(qū)法治進(jìn)程。
社區(qū)治理的改革與完善
（1）服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變主要是在公共服務(wù)職能上，政府的公共服務(wù)職能必須隨著全社會(huì)的發(fā)展變化而變化。政府只是單純的作為掌舵人，注重大方向的把握而不是事無巨細(xì)的參與社區(qū)的具體行政事物。政府服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，并不要求政府充當(dāng)生產(chǎn)者和提供者的角色，政府完全可以購(gòu)買服務(wù)而不是親自提供，也不能包辦一切福利。政府提供的服務(wù)只在社區(qū)福利與秩序方面，包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療和教育服務(wù)。政府行政職能的轉(zhuǎn)變，是政府內(nèi)部自身職能的改革與完善，改革的程度也取決于政府的自身，這就需要通過立法，在制度上進(jìn)一步明確各級(jí)政府服務(wù)職能、程序、編制及責(zé)任。對(duì)地方政府的制度創(chuàng)新，符合上位法和政策的提升為地方法規(guī)。街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)關(guān)，一方面連接著政府，是政府權(quán)力的末梢，另一方面聯(lián)系著基層社會(huì)，是一個(gè)在基層社會(huì)中起關(guān)鍵作用的社會(huì)主體，所以要理順行政關(guān)系，建立健全工作機(jī)制，明確政府監(jiān)督、指導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關(guān)政府職能部門及其派出機(jī)關(guān)的協(xié)作、配合的工作機(jī)制。②社區(qū)行政事務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由政府財(cái)政統(tǒng)一撥劃。明確社區(qū)居委會(huì)和公共組織專職提供社區(qū)公共服務(wù)、居民事務(wù)管理方面的職能，做好居民教育、醫(yī)療救濟(jì)和維持秩序工作。進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)自治組織的關(guān)系，通過立法讓二者有權(quán)、有責(zé)、有分工，避免事權(quán)交叉。
（2）社區(qū)居民自治權(quán)利的制度化。社區(qū)居民自治權(quán)利的發(fā)展構(gòu)成社會(huì)全面轉(zhuǎn)型和民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)居民自治，是我國(guó)公民資格實(shí)現(xiàn)的一個(gè)途徑,通過對(duì)公民的、政治的和社會(huì)的三個(gè)方面的權(quán)利和義務(wù)的組合，實(shí)現(xiàn)基層民主目標(biāo)。社區(qū)居民參與社區(qū)的建設(shè)與治理依賴于建立完善的居民參與機(jī)制。居民參與機(jī)制要具體規(guī)定居民參與社區(qū)自治的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。居民參與領(lǐng)域涵蓋社區(qū)事務(wù)的各個(gè)方面，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化。
（3）社區(qū)治理規(guī)則的完善。社區(qū)居民自治實(shí)行直接民主,直接民主要求居民直接參與社區(qū)事務(wù)，商議社區(qū)的發(fā)展、規(guī)劃。建立保障居民自治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的各種規(guī)則,不僅有助于居民自治權(quán)利的有章可循、有法可依，而且有助于治理主體獲得合法支持。中國(guó)社區(qū)治理的規(guī)則缺失和秩序失范是當(dāng)下的主要問題，必須用法律規(guī)范保護(hù)自治體的機(jī)構(gòu)自治和社區(qū)有序治理。這樣社區(qū)自治組織和居民就在遵守國(guó)家法律和國(guó)家政策的前提下實(shí)施自治。
（作者單位：華北電力大學(xué) 河北保定）
城市管理面臨的問題
近年來，北京的城市面貌有了日新月異的改觀，城市管理工作有了長(zhǎng)足發(fā)展。但城市建設(shè)和城市管理仍然存在不平衡問題。主要表現(xiàn)是，管理相對(duì)滯后，在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造中，“先建后管”、“只建不管”、“以建代管”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；城市管理缺乏集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，力量分散，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡、公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足、交通擁堵等問題。
一是要理順管理體制。北京作為首都和特大型國(guó)際化城市，城市管理不僅涉及到規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)保、交通、治安，城管執(zhí)法等方方面面，還涉及到許多中央在京機(jī)構(gòu)，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力。2000年以來，北京城市管理實(shí)行的是職能部門專業(yè)化管理模式，缺乏一個(gè)跨部門、跨職能權(quán)限的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這就要求我們通過機(jī)構(gòu)改革、整合行政資源，改變目前我市城市管理?xiàng)l塊分割、分散管理、部門職能交叉的現(xiàn)狀，以便于更好地發(fā)揮城市整體功能。
二是要拓寬管理范圍?，F(xiàn)代城市管理，要由以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”管理模式轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)發(fā)展型”管理模式，要注重城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重城市生態(tài)環(huán)境的設(shè)計(jì)與布局，加強(qiáng)文化建設(shè)和人文環(huán)境的保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)人的素質(zhì)的提高。
三是要進(jìn)一步豐富管理手段。當(dāng)前，北京市城市管理中的控制、激勵(lì)、保障和監(jiān)督機(jī)制略顯單一，將來要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、教育、咨詢、目標(biāo)管理等手段，突破以往經(jīng)驗(yàn)式管理、問題式管理、運(yùn)動(dòng)式管理、突擊式管理、粗放式管理模式，強(qiáng)化系統(tǒng)管理、目標(biāo)管理、網(wǎng)絡(luò)管理、標(biāo)準(zhǔn)管理、前置管理等理念，進(jìn)一步健全城市管理的指揮、決策、執(zhí)行、控制、保障、監(jiān)督、評(píng)價(jià)系統(tǒng)。
創(chuàng)新首都城市管理模式的思路
奧運(yùn)期間，北京市建立了有效的社會(huì)動(dòng)員體制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，也取得了大量的城市管理和整治成果。這些成果和經(jīng)驗(yàn)，都需要今后繼續(xù)鞏固和發(fā)展。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外對(duì)北京城市環(huán)境秩序和服務(wù)保障的預(yù)期也在逐步提高。這使得后奧運(yùn)時(shí)期北京的城市運(yùn)行管理面臨難得的機(jī)遇和巨大的挑戰(zhàn)。因此，需要鞏固和發(fā)展奧運(yùn)籌辦中城市管理體制創(chuàng)新成果，在更大范圍、更深層次上推動(dòng)城市管理體制創(chuàng)新。
第一，深化城市內(nèi)部管理體制改革，理順職能機(jī)構(gòu)的權(quán)限劃分與相互關(guān)系，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)負(fù)責(zé)相銜接，條條管理與塊塊管理相結(jié)合，綜合管理與專業(yè)管理相補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)型組織管理機(jī)構(gòu)。"建管分開、建管平行、管理實(shí)體"以及"二級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)"是一種比較合理的模式。北京市應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市綜合管理職能，理順建設(shè)職能和管理職能的關(guān)系，形成建設(shè)與管理相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，從根本上解決多年來"重建輕管"等問題。在堅(jiān)持集中統(tǒng)一的前提下，通過合理調(diào)整市區(qū)分塊，理順條塊關(guān)系，實(shí)行城市管理重心下移，強(qiáng)化屬地管理功能，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和管理，增強(qiáng)街道、居委會(huì)的功能和責(zé)任，完善城市基層管理制度，以充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)組織的積極性，共同搞好城市的建設(shè)和管理。奧運(yùn)期間，北京市設(shè)立了08環(huán)境辦，在城市管理方面賦予了一定的統(tǒng)籌指揮和綜合協(xié)調(diào)職權(quán)。奧運(yùn)會(huì)后，可以考慮在此基礎(chǔ)上建立或明確跨部門的、高層次的機(jī)構(gòu)，使城市運(yùn)行綜合指揮協(xié)調(diào)力量能夠適應(yīng)首都特大型城市建設(shè)管理的需要。
第二，建立城市管理新機(jī)制，創(chuàng)新管理手段，實(shí)現(xiàn)城市管理方式的現(xiàn)代化，提高管理效率和水平。主要包括建立和完善3個(gè)機(jī)制：一是建立"依法管理機(jī)制"。用法律來調(diào)整、理順城市建設(shè)和管理中各方面的關(guān)系，使城市管理?xiàng)l文化、規(guī)范化，建立專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法相結(jié)合的完善的執(zhí)法體系，提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。二是完善"市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制"。按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，在城市管理相關(guān)領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益原則進(jìn)行運(yùn)作，達(dá)到既定的城市管理目標(biāo)。例如在社區(qū)環(huán)境保潔方面，可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制選擇經(jīng)營(yíng)維護(hù)主體，打破公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)壟斷。三是建立"科技創(chuàng)新機(jī)制"。積極采用高新技術(shù)對(duì)管理設(shè)備和管理手段進(jìn)行信息化改造，提高管理工作的效率和質(zhì)量。例如東城區(qū)推行的城市網(wǎng)格化信息管理模式，就是一種行之有效的手段。今后，要使信息技術(shù)不僅成為提高城市管理部件和應(yīng)急事件處理的手段，也成為打破部門利益格局、實(shí)現(xiàn)城市管理機(jī)構(gòu)、資源平穩(wěn)整合的有效工具，還成為發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和群眾參與、監(jiān)督城市管理的便捷的平臺(tái)。
第三，加強(qiáng)城市社區(qū)的建設(shè)與管理。強(qiáng)化城市管理就是要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)類型的多元化以及人口的老齡化趨勢(shì)，進(jìn)一步發(fā)揮基層社區(qū)社會(huì)整合與社會(huì)控制、管理、服務(wù)乃至教育、培訓(xùn)功能；同時(shí)順應(yīng)城市化快速發(fā)展新形勢(shì)，進(jìn)一步發(fā)揮基層社區(qū)組織在環(huán)境保護(hù)、改善居住質(zhì)量方面的作用，發(fā)揮基層社區(qū)組織在動(dòng)員、安置居民搬遷、處理有關(guān)糾紛等種種難題方面的作用，發(fā)揮基層社區(qū)組織在對(duì)成千上萬(wàn)離土又離鄉(xiāng)的進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行教育、管理、服務(wù)等方面的作用。近年來，北京市以籌辦奧運(yùn)為契機(jī)，大力推動(dòng)“和諧社區(qū)”建設(shè)，增強(qiáng)了社區(qū)自治功能，暢通了群眾利益訴求渠道在。下一步，還要繼續(xù)通過社區(qū)自治，達(dá)到“匯集社區(qū)民意、滿足社區(qū)需求、勸導(dǎo)派查防范、引導(dǎo)精確執(zhí)法、協(xié)調(diào)管理部門”的作用；同時(shí)探索社區(qū)工作績(jī)效與區(qū)、街道財(cái)政投入掛鉤等方式，像選拔大學(xué)生“村官”那樣，每年從大學(xué)畢業(yè)生中選拔人才充實(shí)社區(qū)工作者隊(duì)伍。
第四，加強(qiáng)城市社會(huì)綜合治理。突出系統(tǒng)性、綜合性和全面性，廣泛開展以城市市容衛(wèi)生、交通市場(chǎng)秩序、社會(huì)治安整治和外來人口管理等為重點(diǎn)的城市社會(huì)綜合治理工作，優(yōu)化城市功能，改善城市環(huán)境。北京市在奧運(yùn)籌辦期間，大力開展了社會(huì)綜合治理，確保了奧運(yùn)的成功、平安舉辦。具體來說，一是要強(qiáng)化城市安全管理，創(chuàng)建和諧、健康、安全、幸福和充滿希望的城市人居環(huán)境。城市中公共空間的設(shè)計(jì)和居住小區(qū)的規(guī)劃，要考慮減少犯罪的機(jī)率，完善報(bào)警系統(tǒng)，加強(qiáng)物業(yè)管理，形成完整的治安防范體系；做好各種社會(huì)矛盾的疏導(dǎo)和調(diào)解工作，保障人民安居樂業(yè)。二是要加大交通秩序整治的力度，合理調(diào)控交通流量，嚴(yán)格行車秩序，規(guī)范停車行為，建立安全、通暢、文明的交通秩序，提高路網(wǎng)通行能力；動(dòng)員組織社會(huì)各界和廣大群眾持續(xù)開展道路交通綜合整治，嚴(yán)格交通法規(guī)。三是要加強(qiáng)城市市容市貌管理，維護(hù)完善城市整體面貌。對(duì)違法違章建筑、集貿(mào)市場(chǎng)、建筑工地、居民小區(qū)進(jìn)行治理；整頓沿街門面和建筑物外觀，規(guī)范城市道路指示牌和廣告牌等。四是加大城市環(huán)境污染綜合整治的力度，完善管理體系，提高環(huán)境污染的治理水平。走環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、集約化的道路；加強(qiáng)環(huán)保教育，提高市民生態(tài)環(huán)保意識(shí)。五是要加強(qiáng)城市流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)管理，進(jìn)一步完善城市人口管理制度，把外來人口管理納入城市日常管理的軌道。
城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級(jí)組織構(gòu)成。其中區(qū)政府是我國(guó)城市的基層政權(quán)機(jī)關(guān)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu).居民委員會(huì)是街道辦事處指導(dǎo)下的基層群眾自治組織。這種形成于19世紀(jì)50年代前期的組織體制是我國(guó)城市基層社區(qū)組織建設(shè)的一大創(chuàng)舉，然而這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不合理性。首先是街、居組織機(jī)構(gòu)過多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。在市、區(qū)、街道三級(jí)管理層次上，機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈“倒金字塔”型，大大降低了街道辦事處的工作效率，使街道轄區(qū)內(nèi)的不少單位對(duì)街道辦事處布置的社區(qū)性工作推脫、敷衍，相當(dāng)一部分居民群眾明顯輕視街道、居委會(huì)組織。其次是社會(huì)團(tuán)體和中介性社會(huì)組織發(fā)育不足。在我國(guó)城市基層社區(qū)，除了街道辦事處和居委會(huì)以外，其他社會(huì)團(tuán)體和中介性社會(huì)組織不僅數(shù)量有限，而且缺乏獨(dú)立性。比如，在許多居民小區(qū)，不管是社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，還是老年人協(xié)會(huì)的主要工作，大多由居委會(huì)干部兼任。一些企事業(yè)單位，雖然同屬一個(gè)社區(qū)，但由于各自隸屬于不同行業(yè)和系統(tǒng)，由其上級(jí)主管行政部門管理，橫向之間不發(fā)生聯(lián)系，形成一種“條塊分割”的局面。
二、社區(qū)管理職能不明確
首先是社區(qū)內(nèi)條塊分離，職責(zé)不清。隨著社區(qū)的發(fā)展，政府職能部門的延伸機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)駐社區(qū)，但缺乏一個(gè)權(quán)威性的社區(qū)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)施全面監(jiān)督、指導(dǎo)。導(dǎo)致社區(qū)去牽頭開展與居民密切相關(guān)的衛(wèi)生、服務(wù)、治安等工作，而職能部門僅是參與、協(xié)助。本來是社區(qū)去督促、檢查職能部門的工作，卻變成了職能部門來檢查、監(jiān)督社區(qū)；其次是街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級(jí)基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)。市、區(qū)的各專業(yè)管理部門也存在職能混淆的情況，他們還往往各自為政，工作布置繁雜和重復(fù)交叉，使街道難于應(yīng)付。街道在難以承受如此之多的社會(huì)管理事務(wù)的情況下，往往把自己的部分職能轉(zhuǎn)移到受其“指導(dǎo)”的居民委員會(huì)身上，久而久之，原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會(huì)，在承擔(dān)了一部分行政職能后，與街道辦事處之間實(shí)際上形成了領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)兼有的雙重關(guān)系，而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。這一方面使街道應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的綜合管理功能得不到很好發(fā)揮，加大了管理成本，降低了管理效能；另一方面，使社區(qū)其他組織的職能錯(cuò)位和扭曲，社會(huì)性組織作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體喪失了獨(dú)立意識(shí)和活動(dòng)能力。簡(jiǎn)言之，就管理的協(xié)調(diào)性而言，城市基層社區(qū)內(nèi)沒有形成系統(tǒng)的、職能明確的管理體制。
三、社區(qū)服務(wù)體系尚不健全
當(dāng)前，社區(qū)服務(wù)的體系尚不健全，服務(wù)功能尚不完善。在社區(qū)內(nèi)部完善社區(qū)運(yùn)行管理機(jī)制、社區(qū)干部達(dá)到職業(yè)化、專業(yè)化水平等方面還需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，使得社區(qū)服務(wù)功能尚未完善，社區(qū)干部管理水平與工作能力都需要進(jìn)一步提高。一些問題也漸漸暴露出來，如社區(qū)低保工作還沒有完全做到“應(yīng)保盡保”、“不應(yīng)保必不保”，安置下崗失業(yè)人員工作抓得不實(shí)，提供就業(yè)信息卻不關(guān)心是否真正就業(yè)；社區(qū)公益性崗位沒有使真正符合條件的人上崗；除了在重大事件如“非典期間”外，一般情況下對(duì)于租房戶、流動(dòng)人口還沒有做到登記清、情況明；一些社區(qū)中居民參與社區(qū)建設(shè)的制度流于形式；社區(qū)調(diào)解乏力等等。就全國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀而言，不少地方對(duì)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向、規(guī)模、速度缺乏宏觀把握，社區(qū)中介組織和民間組織發(fā)展緩慢；社區(qū)服務(wù)資源尚未有效整合，條塊分割問題比較突出；服務(wù)內(nèi)容多為福利性、事業(yè)，而且項(xiàng)目比較單一，服務(wù)范圍有限，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量也不高。
四、社區(qū)居民參與機(jī)制不完善
社區(qū)居民參與不足是一個(gè)全國(guó)性的問題。其主要原因在于政府、社區(qū)、居民三者對(duì)社區(qū)治理的理解和要求不同：政府基于為整個(gè)城市發(fā)展服務(wù)的目的及政績(jī)考慮，希望推進(jìn)社區(qū)治理，但這與社區(qū)居民的具體要求并不能總是完全吻合；社區(qū)機(jī)構(gòu)由于并不是真正的居民自治組織，因而很難保證切實(shí)為居民著想，社區(qū)治理的推進(jìn)往往在很大程度上是基于上級(jí)壓力、干部政績(jī)及自身利益的考慮；居民接受社區(qū)治理的直接動(dòng)力在于“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)民主參與、改善社區(qū)居民生活、提高居民生活水平是社區(qū)發(fā)展的核心”，這一點(diǎn)與政府和社區(qū)的目標(biāo)之間有一定距離。這種狀況的存在使得三種力量中最弱的一方———居民常常處于被動(dòng)位置上，因而出現(xiàn)居民參與不足的現(xiàn)象也就不足為奇了。
五、社區(qū)管理目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)
社區(qū)管理的工作目標(biāo)是社區(qū)發(fā)展、人的發(fā)展以及城市化、文化與教育水準(zhǔn)的提高等。而過去我國(guó)城市社區(qū)工作卻把社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來規(guī)劃，過分注重社區(qū)物質(zhì)與設(shè)施的建設(shè)，特別是街道經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。許多組織的社區(qū)服務(wù)工作，都帶有扶助經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，而忽略了社區(qū)的精神文明建設(shè)，忽略了人的建設(shè)。一方面，社區(qū)內(nèi)管理人員整體素質(zhì)偏低，社區(qū)內(nèi)人力資源的開發(fā)不夠。街道辦事處的人員編制、財(cái)政能力和干部素質(zhì)都難以與所要承擔(dān)的職能匹配，而居委會(huì)干部的年齡老化和學(xué)歷、能力、效率問題更為突出。社區(qū)組織力量比較薄弱，辦事處、居委會(huì)還缺少年富力強(qiáng)，文化層次高，懂得現(xiàn)代社區(qū)管理，熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的基層政權(quán)運(yùn)作與廣大居民之間互動(dòng)規(guī)律的干部；相反，干部年齡老化，專業(yè)、文化知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高相當(dāng)突出，在很大程度上也制約著社區(qū)管理和服務(wù)作用的發(fā)揮。另一方面，社區(qū)居民的自助、互助和自治不夠，社區(qū)的凝聚力不夠。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、參與感不強(qiáng)，自然無法實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)發(fā)展的支持、協(xié)助與合作。這樣的后果是居民幾乎不參與社區(qū)的活動(dòng)。居委會(huì)的選舉，雖然有法律明文規(guī)定，但由于可以實(shí)行居民代表選舉，許多地方都把居民代表選舉居委會(huì)作為普遍通行的制度。這樣，組織選舉者可以隨意確定居民代表因而省掉許多麻煩，選舉有時(shí)成了走過場(chǎng)，居民對(duì)居委會(huì)缺乏認(rèn)同。
六、社區(qū)服務(wù)資金匱乏
社區(qū)服務(wù)的正常開展，有賴于服務(wù)資源的供給和利用。我國(guó)正處于現(xiàn)代化發(fā)展階段，在社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，資金短缺的矛盾顯得尤其突出。在我國(guó)，社區(qū)服務(wù)資金的供給渠道主要來源于三個(gè)方面：一是政府的資金投入，二是各種社會(huì)捐助，三是社區(qū)服務(wù)部分項(xiàng)目收入的再投入。社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容相當(dāng)大的部分屬于社會(huì)保障和社會(huì)福利的體系，屬于政府的責(zé)任范圍，因此，政府的投入是社區(qū)服務(wù)的重要資金來源。但我國(guó)政府投入在整個(gè)社區(qū)服務(wù)資金供給中的比重偏低。國(guó)家資助社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)十分有限，大多數(shù)經(jīng)費(fèi)都來自社會(huì)力量。現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化需要大量的資金，在國(guó)家尚無很大財(cái)力的情況下，如何籌措資金是當(dāng)前社區(qū)服務(wù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下面臨的重大問題。
七、社區(qū)建設(shè)發(fā)展不平衡
社區(qū)服務(wù)的發(fā)展不平衡，大城市發(fā)展較好，中小城市重視不夠，集鎮(zhèn)或農(nóng)村的社區(qū)服務(wù)非常薄弱。以最能體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平的指標(biāo)“社區(qū)服務(wù)綜合指數(shù)”(由“社區(qū)服務(wù)覆蓋率”和“每百萬(wàn)城鎮(zhèn)人口擁有社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)”加權(quán)平均所得)的數(shù)據(jù)來觀察目前發(fā)展?fàn)顩r較好的城市在70分左右，而一些落后的城市則在30分以下。在一些中小城鎮(zhèn)，這一指標(biāo)甚至幾乎為零。這種狀況的存在，是有多方面原因的，一是不同地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)程度和重視程度有高有低；二是不同地區(qū)的政府財(cái)政對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入力度差別很大，由此致使不同地方乃至同一城市、同一城區(qū)的不同社區(qū)的硬件設(shè)施、居委會(huì)待遇也有明顯差距。例如，河南省鄭州市居委會(huì)主任的工資待遇大約在每月850元左右，但相距只有半小時(shí)車程的開封市居委會(huì)主任的月補(bǔ)貼僅為200-300元，而當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為每月300元；又如，在長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)，由政府財(cái)政撥款的社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)已經(jīng)增至每個(gè)社區(qū)平均全年19.6萬(wàn)元，但在該市其他城區(qū)，只有6萬(wàn)多元。同樣是在芙蓉區(qū)，盡管社區(qū)辦公活動(dòng)用房平均達(dá)到了350平方米，但是，地處老城區(qū)的一部分社區(qū)的辦公活動(dòng)用房還不足100平方米，而且解決的難度較大，主要是難以列入城市用地規(guī)劃。
聚焦群眾所需所盼提升群眾幸福感
二七區(qū)以打造“三個(gè)二七”為切入點(diǎn)，扎實(shí)開展“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)，統(tǒng)籌抓好提升城市品質(zhì)、強(qiáng)化社會(huì)保障、加強(qiáng)基層治理等工作，確保服務(wù)意識(shí)越來越強(qiáng)、黨群關(guān)系越來越密、群眾幸福感越來越高。
聚焦“中優(yōu)典范”，讓人民群眾感受到家門口的顯著變化。堅(jiān)持把新發(fā)展理念和以人民為中心的發(fā)展思想，貫穿到城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理的全過程，讓城市品質(zhì)優(yōu)起來、靚起來、強(qiáng)起來。一是以二七商圈有機(jī)更新引領(lǐng)老城區(qū)城市復(fù)興。圍繞產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、文化等方面，統(tǒng)籌推進(jìn)7大類38項(xiàng)重點(diǎn)工作，對(duì)1.23平方公里區(qū)域內(nèi)的每平方米都精雕細(xì)琢。七一前，實(shí)現(xiàn)以“千秋二七”陳列布展為引領(lǐng)的二七紀(jì)念堂保護(hù)提升工程建成亮相，周邊6條道路實(shí)現(xiàn)有機(jī)更新；2022年底前城市復(fù)興基本完成。二是以核心板塊構(gòu)建城市骨架。高強(qiáng)度、大投入加快推進(jìn)25個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，把健康產(chǎn)業(yè)板塊打造成為“醫(yī)、護(hù)、康、養(yǎng)、住、游”為一體的南部醫(yī)療康養(yǎng)中心，鳳湖智能新區(qū)打造成為西南部“文化水岸、智慧新城”，華僑城文旅板塊打造成為歷史文脈、時(shí)尚創(chuàng)意、地域風(fēng)貌和人文魅力于一體的文旅融合新標(biāo)桿。三是以三項(xiàng)工程、一項(xiàng)管理重塑高質(zhì)量發(fā)展空間。提升“三路一園”“路院同治”等工作成效，6月底前完成道路綜合改造三期工程，年底前完成17條區(qū)管道路改造、打通14條斷頭路。高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)486個(gè)老舊小區(qū)改造，高品質(zhì)提升30個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）。四是以“美麗鄉(xiāng)村”帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。抓好櫻桃溝社區(qū)、申河等4個(gè)市級(jí)精品村建設(shè)，帶動(dòng)10個(gè)示范村規(guī)范村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村點(diǎn)出彩、沿線美麗、面上潔凈、全域景區(qū)化。將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的重要載體，加快推進(jìn)櫻桃古寨、長(zhǎng)安古寨、櫻桃溝奇幻王國(guó)等項(xiàng)目建設(shè)。
聚焦“一老一小”，讓每個(gè)小家感受到“大家”的溫暖。實(shí)施“溫暖二七”新三年行動(dòng)，啟動(dòng)養(yǎng)老助老、美好教育、等民生項(xiàng)目，加快建設(shè)110家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，提升53個(gè)老年中央配餐中心服務(wù)品質(zhì)，讓老人收獲穩(wěn)穩(wěn)的幸福。增加優(yōu)質(zhì)學(xué)位4.76萬(wàn)個(gè)。推進(jìn)“名校+薄弱?！薄懊?鄉(xiāng)村?！薄懊?新建?！蹦Ｊ?，打造隴西小學(xué)等19個(gè)教育集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，做優(yōu)中小學(xué)午餐供應(yīng)、課后延時(shí)服務(wù)，確保孩子健康成長(zhǎng)。
聚焦社會(huì)治理，讓黨和人民群眾的關(guān)系越來越密切。精準(zhǔn)對(duì)接群眾利益訴求和所想所盼，把創(chuàng)新基層社會(huì)治理作為重點(diǎn)攻堅(jiān)工作，深化“一領(lǐng)四單、五聯(lián)共治”模式，建立聯(lián)席會(huì)議、民主協(xié)商、聯(lián)系群眾等制度，加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍職業(yè)化體系建設(shè)，推動(dòng)職能委局、綜治巡防、城管執(zhí)法等力量下沉社區(qū)；常態(tài)開展“千人大走訪、服務(wù)樹形象”“五員進(jìn)社區(qū)、為民辦實(shí)事”等行動(dòng)，做到志愿服務(wù)向樓院延伸、矛盾化解向社區(qū)延伸、政務(wù)服務(wù)向街區(qū)延伸，打造全國(guó)社區(qū)治理服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府直屬各單位：
《浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案（2018—2020年）已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。
（此件公開）
浙江省人民政府辦公廳
2018年7月16日
浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案
（2018—2020年）
為全面貫徹落實(shí)數(shù)字浙江建設(shè)部署，聚焦聚力高質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)代化，加快全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，深化國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化綜合改革試點(diǎn)，以標(biāo)準(zhǔn)化支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)我省加快轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道，制定本方案。
一、總體目標(biāo)
到2020年，建立健全權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，構(gòu)建完善結(jié)構(gòu)清晰、系統(tǒng)高效的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)體系，制定實(shí)施一批具有先進(jìn)水平的亟需標(biāo)準(zhǔn)，組織開展一批關(guān)鍵領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，打造形成一批可復(fù)制推廣的標(biāo)準(zhǔn)化成果，高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型取得明顯成效。
——數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)逐步夯實(shí)。到2019年，形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)體系框架，初步建立涵蓋政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)為主體，以團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充，基本滿足數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求的標(biāo)準(zhǔn)體系。到2020年，具有浙江特色的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善。
——數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)。到2020年，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域制（修）訂國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)50項(xiàng)以上，組織開展國(guó)家級(jí)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范項(xiàng)目10項(xiàng)以上，新增全國(guó)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)3個(gè)以上，數(shù)字化領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)話語(yǔ)權(quán)顯著提升。
——數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化效應(yīng)不斷釋放。進(jìn)一步深化標(biāo)準(zhǔn)研制、標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督評(píng)價(jià)等工作，形成一批具有先進(jìn)水平的技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)化成果，數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化程度不斷提升，標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范和引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效不斷顯現(xiàn)。
二、基本原則
（一）科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)布局。以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為著力點(diǎn)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)體系頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)架構(gòu)。系統(tǒng)梳理數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的短板和需求，制定實(shí)施任務(wù)清單，構(gòu)建完善標(biāo)準(zhǔn)體系，確保高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
（二）開放共享，協(xié)調(diào)發(fā)展。著力發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的互聯(lián)互通作用，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域數(shù)字資源深度融合，助力打破信息孤島。針對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型多學(xué)科融合和涉及面廣的特點(diǎn)，著力加強(qiáng)各領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
（三）需求導(dǎo)向，重點(diǎn)突破。以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為先導(dǎo)，撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。圍繞數(shù)據(jù)共享、流程再造、信用體系、服務(wù)協(xié)同等關(guān)鍵領(lǐng)域，優(yōu)先制定政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型亟需標(biāo)準(zhǔn)。
三、重點(diǎn)任務(wù)
（一）助力政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，全力打造智慧政府。
1、構(gòu)建數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)體系框架。以“最多跑一次”改革標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為突破口，按照“123466”的要求，完善標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行機(jī)制，助力爭(zhēng)創(chuàng)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點(diǎn)省。圍繞大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、大平臺(tái)、大集成建設(shè)，構(gòu)建涵蓋經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)、政府運(yùn)行等領(lǐng)域的數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)體系，加快總體要求、政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)管理和技術(shù)應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)研制。圍繞公共數(shù)據(jù)整合、共享、開放等重點(diǎn)領(lǐng)域，抓好公共數(shù)據(jù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。（責(zé)任單位：省質(zhì)監(jiān)局、省發(fā)展改革委、省數(shù)據(jù)管理中心、省“最多跑一次”改革辦公室，列第一的為牽頭單位，下同）
2、打通數(shù)據(jù)互通關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。圍繞建立“三大模型”的要求，直面打通信息孤島的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，加快構(gòu)建跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)模型。圍繞數(shù)據(jù)共享、流程再造、信用體系建設(shè)，重點(diǎn)開展數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)安全、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等領(lǐng)域亟需標(biāo)準(zhǔn)的研制，加快公共數(shù)據(jù)資源目錄編制規(guī)范、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”公共數(shù)據(jù)管理規(guī)范及電子證照庫(kù)、人口綜合庫(kù)、公共信用庫(kù)等規(guī)范制定。加強(qiáng)政務(wù)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)研制，著力破除“三大模型”中標(biāo)準(zhǔn)缺失問題。（責(zé)任單位：省數(shù)據(jù)管理中心、省質(zhì)監(jiān)局）
3、擴(kuò)大政府治理標(biāo)準(zhǔn)化效應(yīng)。加快政府決策、執(zhí)行、督查、反饋等數(shù)字化協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化步伐，強(qiáng)化財(cái)政、金融、國(guó)資、商務(wù)等領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制建設(shè)。健全市場(chǎng)監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合信息系統(tǒng)建設(shè)，將監(jiān)管要求固化為可量化、可執(zhí)行、可追溯的全周期標(biāo)準(zhǔn)鏈和監(jiān)管模式。推進(jìn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)動(dòng)應(yīng)用。加強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)宣貫和實(shí)施評(píng)價(jià)，在民政、人力社保、教育、衛(wèi)生計(jì)生等領(lǐng)域開展標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范建設(shè)，打造政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化樣板。（責(zé)任單位：省數(shù)據(jù)管理中心、省發(fā)展改革委、省經(jīng)信委、省工商局、省質(zhì)監(jiān)局）
（二）引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全力打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)。
4、搶占數(shù)字經(jīng)濟(jì)高地。立足互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)航工程，加快制定實(shí)施先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，制定實(shí)施團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)30項(xiàng)以上，搶占產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制高點(diǎn)。圍繞集成電路、基礎(chǔ)軟件、核心元器件、柔性電子、量子通信等薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)成立產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)組織3家以上。推動(dòng)之江實(shí)驗(yàn)室成為國(guó)家人工智能標(biāo)準(zhǔn)化總體組成員單位，爭(zhēng)取獲批國(guó)家級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新基地和標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)證檢驗(yàn)檢測(cè)點(diǎn)試點(diǎn)，加快創(chuàng)新成果標(biāo)準(zhǔn)化。圍繞術(shù)語(yǔ)定義、產(chǎn)品評(píng)估、系統(tǒng)和組件接口、數(shù)據(jù)兼容、互換模型等國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)應(yīng)用重點(diǎn)領(lǐng)域，加快標(biāo)準(zhǔn)研制步伐，提升行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)話語(yǔ)權(quán)。（責(zé)任單位：省經(jīng)信委、省科技廳、省質(zhì)監(jiān)局、之江實(shí)驗(yàn)室）
5、促進(jìn)新舊動(dòng)能迭代更新。強(qiáng)化“品字標(biāo)”浙江制造標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化要求，促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。開展創(chuàng)業(yè)孵化、協(xié)同創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)眾包等“雙創(chuàng)”平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化復(fù)制推廣，制定并推廣一批支撐制造業(yè)創(chuàng)新基地建設(shè)的共性和前沿技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。探索開展一批互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議版本第六版（IPv6）、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)在傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的融合應(yīng)用，培育一批基于數(shù)字技術(shù)的新型生產(chǎn)、組織、服務(wù)模式標(biāo)準(zhǔn)。在化工、紡織、造紙等重點(diǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開展數(shù)字技術(shù)與制造業(yè)融合創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范。（責(zé)任單位：省質(zhì)監(jiān)局、省經(jīng)信委、省科技廳）
6、夯實(shí)數(shù)字金融基礎(chǔ)。以標(biāo)準(zhǔn)化助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控，圍繞移動(dòng)支付、借貸、保險(xiǎn)、基金銷售、信托和消費(fèi)金融等數(shù)字化金融服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管、準(zhǔn)入、第三方存管、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)提示、網(wǎng)絡(luò)安全、信用建設(shè)等關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)研制和實(shí)施，構(gòu)建數(shù)字金融行業(yè)管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系。推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字金融領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用，加強(qiáng)區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化金融科技標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。（責(zé)任單位：人行杭州中心支行、省質(zhì)監(jiān)局、浙江銀監(jiān)局、浙江保監(jiān)局、浙江證監(jiān)局）
7、助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新融合。聚力之江實(shí)驗(yàn)室、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、新興金融中心、新型貿(mào)易中心建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新融合標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快創(chuàng)新成果標(biāo)準(zhǔn)化。加強(qiáng)與國(guó)際、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)組織對(duì)接，推動(dòng)以之江實(shí)驗(yàn)室為代表的浙江企事業(yè)單位參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、國(guó)際電工委員會(huì)（IEC）和國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）有關(guān)工作。優(yōu)先做好之江實(shí)驗(yàn)室等國(guó)家新一代人工智能開放創(chuàng)新平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化頂層設(shè)計(jì)，圍繞醫(yī)療、交通、金融、物流、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域率先開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)研制，及時(shí)將有效模式和關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化。（責(zé)任單位：省科技廳、省經(jīng)信委、省質(zhì)監(jiān)局、之江實(shí)驗(yàn)室）
（三）支撐社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全力打造智慧浙江。
8、推動(dòng)公共服務(wù)智能化。探索“標(biāo)準(zhǔn)化+大數(shù)據(jù)+公共服務(wù)”模式，加快“網(wǎng)上辦、掌上辦”領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集、分級(jí)、交換、質(zhì)量、保密等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)的制定，實(shí)施基本公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄及標(biāo)準(zhǔn)。建立全省社會(huì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建涵蓋教育、司法、文化、健康、交通、地理、金融、信用等領(lǐng)域的社會(huì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目審批監(jiān)管、商事登記聯(lián)辦、不動(dòng)產(chǎn)登記管理等全過程標(biāo)準(zhǔn)化，建立公安、人力社保、民政、醫(yī)療等領(lǐng)域信息共享標(biāo)準(zhǔn)化路徑。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心、村（社區(qū)）代辦點(diǎn)等公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施與評(píng)價(jià)。（責(zé)任單位：省發(fā)展改革委、省質(zhì)監(jiān)局、省數(shù)據(jù)管理中心，省基本公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)小組成員單位）
9、推動(dòng)社會(huì)治理集成化。結(jié)合基層社會(huì)治理工作，實(shí)施社會(huì)治理事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性目錄，依托基層治理綜合信息平臺(tái)加快推動(dòng)社會(huì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)政府、企業(yè)、個(gè)人分層分級(jí)分流標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、使用、開發(fā)等環(huán)節(jié)的安全邊界和監(jiān)管措施，制定涉及國(guó)家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等信息的保護(hù)清單標(biāo)準(zhǔn)。開展基層社情民意監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化工作，圍繞基層治理重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┮慌鷺?biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，開展重要標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，提升基層社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化水平。（責(zé)任單位：省綜治辦、省發(fā)展改革委、省質(zhì)監(jiān)局、省數(shù)據(jù)管理中心）
10、推動(dòng)公眾消費(fèi)數(shù)字化。加快數(shù)字化消費(fèi)云工程、云服務(wù)、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域創(chuàng)新成果標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)虛擬/增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、人工智能等前沿科技應(yīng)用，培育數(shù)字消費(fèi)新業(yè)態(tài)、新模式。提升文化、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)模式標(biāo)準(zhǔn)化水平，推動(dòng)管理經(jīng)驗(yàn)和關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)。圍繞新零售、農(nóng)村電子商務(wù)、跨境電子商務(wù)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式，開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，培育一批國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞打響“放心消費(fèi)在浙江”品牌，探索建立數(shù)字化放心消費(fèi)“三度一率”社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。（責(zé)任單位：省商務(wù)廳、省發(fā)展改革委、省經(jīng)信委、省教育廳、省文化廳、省衛(wèi)生計(jì)生委、省工商局、省質(zhì)監(jiān)局）
四、組織保障
（一）強(qiáng)化部門協(xié)同。完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)制，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化主管部門的牽頭、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職責(zé)，有效發(fā)揮行業(yè)主管部門的標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施作用。在省全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組框架下，設(shè)立數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化工作專班，統(tǒng)籌各相關(guān)部門規(guī)劃、政策和舉措，定期開展專題研究，及時(shí)協(xié)調(diào)重點(diǎn)工作。
（二）強(qiáng)化政策保障。積極推薦一批重要標(biāo)準(zhǔn)上升為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施績(jī)效顯著的，按有關(guān)規(guī)定優(yōu)先推薦申報(bào)省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)、省標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新貢獻(xiàn)獎(jiǎng)。支持我省企事業(yè)單位承擔(dān)或參與國(guó)際、全國(guó)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)秘書處工作，優(yōu)化省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)建設(shè)。完善科技創(chuàng)新與標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新融合機(jī)制。探索建立數(shù)字產(chǎn)業(yè)服務(wù)認(rèn)證體系。
（三）強(qiáng)化實(shí)施評(píng)價(jià)。將標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施與數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策深度融合，加大標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施協(xié)調(diào)力度，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的制度性合力。建立第三方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，探索實(shí)施符合國(guó)際慣例的認(rèn)證認(rèn)可模式，培育標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)市場(chǎng)。每年選定一批重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，建立標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息公開，增強(qiáng)實(shí)施績(jī)效評(píng)估能力。
抄送：省委各部門，省人大常委會(huì)、省政協(xié)辦公廳，省軍區(qū)，省監(jiān)委，省法院，省檢察院。
檢力下沉更“接地氣”
公安、法院和司法行政機(jī)關(guān)在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)均設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，即公安派出所、派出法庭和司法所，通過派出所機(jī)構(gòu)開展大量的基層執(zhí)法工作。其中，公安派出所承擔(dān)對(duì)大部分刑事案件的偵查職責(zé)，司法所對(duì)地區(qū)內(nèi)所有社區(qū)矯正對(duì)象實(shí)施日常監(jiān)督管理和教育矯治。派出所和司法所所承載的刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動(dòng)直接面對(duì)人民群眾，規(guī)范與否將影響社會(huì)對(duì)政府執(zhí)法形象和司法公正的評(píng)價(jià)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)基層刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動(dòng)具有監(jiān)督職責(zé)。而長(zhǎng)期以來，檢察院的基層組織僅設(shè)在區(qū)、縣一級(jí)，在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)沒有與公安派出所、司法所相對(duì)應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，客觀上不利于對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動(dòng)及時(shí)、全面監(jiān)督。
鑒于此，高檢院在《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》明確提出“積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)”。2010年10月，高檢院又在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》中，要求從法律監(jiān)督角度出發(fā)，抓住基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，聚焦根源性問題，通過設(shè)置派駐檢察室這一形式，積極參與基層社會(huì)管理創(chuàng)新，有效促進(jìn)基層刑事執(zhí)法規(guī)范公正，切實(shí)做到深入基層、貼近基層、維護(hù)基層和諧穩(wěn)定。
因此，上海市檢察機(jī)關(guān)設(shè)置社區(qū)檢察室，使檢察機(jī)關(guān)下沉檢力，更廣泛地“接地氣”，從機(jī)制上為強(qiáng)化基層法律監(jiān)督提供根本保障，正是貫徹中央司法體制機(jī)制改革的指向精神，回應(yīng)群眾對(duì)司法公正、執(zhí)法為民的呼聲，實(shí)現(xiàn)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的改革舉措。
域外模式借鑒“新思考”
世界上首個(gè)“社區(qū)檢察”模式誕生于1985年的美國(guó)紐約曼哈頓地區(qū)，隨后，英國(guó)、澳大利亞、南非等國(guó)均開始了社區(qū)檢察的實(shí)踐，構(gòu)建了比較完整的理論體系。美國(guó)由法官、檢察官、辯護(hù)律師、假釋官及社區(qū)工作人員組成社區(qū)司法中心，社區(qū)檢察官不僅承擔(dān)社區(qū)案件公訴，更強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與，促進(jìn)社會(huì)公共安全。澳大利亞的社區(qū)檢察是鄰里司法中心的重要組成，其引入爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)矯治效果，聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)氐木焓?、政府、社區(qū)，完善社區(qū)功能，增強(qiáng)社區(qū)防侵害能力。香港廉政公署的社區(qū)關(guān)系處深入社區(qū)，廣泛推廣肅貪倡廉信息，推動(dòng)各界人士建立誠(chéng)實(shí)和公平的價(jià)值觀。
國(guó)外社區(qū)檢察的基本理念和做法具有一定的借鑒意義：一是以預(yù)防和減少犯罪為目標(biāo)。注重深刻分析犯罪的各種誘因，將預(yù)防犯罪作為系統(tǒng)工程；二是引入調(diào)解機(jī)制解決社區(qū)爭(zhēng)端。基于恢復(fù)性司法理念構(gòu)建的社區(qū)檢察工作模式，鼓勵(lì)建立多樣化的解決問題的方案，妥善調(diào)處社區(qū)中數(shù)量眾多的鄰里爭(zhēng)端和輕微刑事案件；三是強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)人員管控。大部分的社區(qū)檢察都包含類似假釋官的工作職能，對(duì)在社區(qū)進(jìn)行矯治的罪犯進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)，有效防止循環(huán)犯罪；四是突出依托社區(qū)理念，積極融入社區(qū)開展工作，并以社區(qū)法治環(huán)境優(yōu)化為目標(biāo)。
職能定位“四大功能”
執(zhí)法監(jiān)督功能，即對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。一方面，派出所刑事執(zhí)法是刑事訴訟的源頭環(huán)節(jié)，對(duì)于符合情形的案件是否能進(jìn)入刑事訴訟程序并確保后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)順利進(jìn)行影響重大，但對(duì)刑事訴訟源頭環(huán)節(jié)的監(jiān)督又是傳統(tǒng)法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，因而社區(qū)檢察室強(qiáng)化了源頭環(huán)節(jié)監(jiān)督。另一方面，近年來，公安機(jī)關(guān)偵查工作重心下移，公安派出所已承擔(dān)了大部分刑事案件的偵查工作，部分派出所甚至還偵查一定量的經(jīng)濟(jì)、治安案件，但是派出所民警整體執(zhí)法意識(shí)和辦案能力與刑事偵查的要求間尚存在差距，影響執(zhí)法質(zhì)量。
對(duì)此，社區(qū)檢察室通過日常巡查、接受投訴、專項(xiàng)檢察等方式，對(duì)派出所的刑事立案、偵查程序開展監(jiān)督，幫助派出所提高執(zhí)法規(guī)范性，從源頭上避免執(zhí)法不公。
社區(qū)管控功能，即社區(qū)矯正法律監(jiān)督，確保矯治效果。社區(qū)矯正是指將符合條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、志愿者的協(xié)助下，在法定期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促其順利回歸社會(huì)的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式。刑事裁判歸根到底要通過刑罰兌現(xiàn)，刑罰執(zhí)行不到位將嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威，因此，加強(qiáng)對(duì)刑罰執(zhí)行這一刑事訴訟末端環(huán)節(jié)的監(jiān)督非常重要。行刑社會(huì)化趨勢(shì)使社區(qū)矯正成為重要的刑罰執(zhí)行方式，現(xiàn)行刑法、刑訴法對(duì)社區(qū)矯正均予以明確規(guī)定，我國(guó)的社區(qū)矯正工作模式也經(jīng)歷較大轉(zhuǎn)變?nèi)遮叧墒臁?/p>
在此背景下，上海社區(qū)矯正工作構(gòu)建了市矯正辦、區(qū)縣社區(qū)矯正中心、街鎮(zhèn)司法所三級(jí)分層實(shí)施模式，而上海檢察機(jī)關(guān)社區(qū)檢察部門自上而下的三級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置（市院社區(qū)檢察指導(dǎo)處、區(qū)縣院社區(qū)檢察科、區(qū)縣院派駐社區(qū)檢察室），正是為分層對(duì)應(yīng)監(jiān)督提供了保障。特別是社區(qū)檢察室，對(duì)應(yīng)監(jiān)督司法所對(duì)社區(qū)矯正人員的日常管控和矯治工作，與基層司法所保持經(jīng)常性的工作聯(lián)系，全面、及時(shí)了解社區(qū)矯正工作動(dòng)態(tài)，并通過文書審查、約見談話、臺(tái)賬核查等手段，查糾社區(qū)矯正對(duì)象脫漏管，督促社區(qū)矯正職能部門嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)矯正的各項(xiàng)措施。
渠道暢通功能，即接受社區(qū)居民控告、申訴、舉報(bào)和咨詢等。作為檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系社區(qū)群眾的橋梁，社區(qū)檢察室開設(shè)接待窗口，履行涉檢接待職責(zé)，方便群眾反映訴求，同時(shí)，在社區(qū)受理線索，也拓寬了群眾對(duì)職務(wù)犯罪的舉報(bào)渠道，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪查處力度，并有助于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的隱患，將矛盾化解在基層。目前，本市所有已設(shè)檢察室都在轄區(qū)內(nèi)公開了地址、聯(lián)系方式，設(shè)置舉報(bào)信箱，有的檢察室還開通了微博，暢通群眾反映涉檢訴求的便捷渠道。
服務(wù)宣傳功能，即開展法制宣傳和職務(wù)犯罪預(yù)防工作，推動(dòng)社區(qū)良好法治環(huán)境的創(chuàng)建。社區(qū)檢察室作為檢察機(jī)關(guān)在基層社區(qū)的聯(lián)系點(diǎn)、工作站，圍繞檢察職能，發(fā)揮深入社區(qū)、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，廣泛征求社區(qū)群眾在法律服務(wù)方面的需求，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)專業(yè)法律服務(wù)資源與社區(qū)需求的對(duì)接，提升檢察機(jī)關(guān)參與社區(qū)治安綜合治理、職務(wù)犯罪預(yù)防以及法制宣傳的成效。社區(qū)檢察室利用室內(nèi)外場(chǎng)所建設(shè)檢務(wù)公開窗口和法制宣教基地，在居民區(qū)設(shè)立流動(dòng)宣傳點(diǎn)，提升社區(qū)的法治氛圍。
推進(jìn)基層社會(huì)管理法治化
為深入貫徹落實(shí)中央、省、市、縣扶貧攻堅(jiān)工作安排部署，充分彰顯司法行政圍繞中心、服務(wù)大局職能，助力精準(zhǔn)扶貧，服務(wù)基層社會(huì)治理，局黨組、行政決定在全縣推行法治扶貧“三到三免”措施，現(xiàn)制定本方案。
一、總體目標(biāo)
以服務(wù)、保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)共享發(fā)展為宗旨，通過推行“三到三免”措施，優(yōu)化整合司法行政職能，優(yōu)先建立覆蓋建卡貧困村和貧困戶的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為建卡貧困村和貧困戶提供便捷、高效的法律服務(wù)，不斷夯實(shí)基層法治建設(shè)基礎(chǔ)，強(qiáng)化群眾法治意識(shí)，提升依法辦事能力，維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，為脫貧攻堅(jiān)、全面小康目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。
二、具體內(nèi)容
（一）切實(shí)做到“三到位”。一是法制宣傳到位。法制宣傳教育股要履行牽頭抓總職責(zé)，按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”、“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)掛聯(lián)誰(shuí)落實(shí)”的要求，統(tǒng)籌各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各掛聯(lián)單位到建卡貧困村開展集中法制宣傳2次以上，將“農(nóng)村法律服務(wù)手冊(cè)”送到每個(gè)建卡貧困戶，切實(shí)做到一戶一冊(cè)；組織普法講師團(tuán)、法制宣傳志愿者、鄉(xiāng)村法律顧問，充分利用“五小普法套餐”、“六大系列”等有效載體，常態(tài)化開展建卡貧困村法制宣傳教育活動(dòng)；為每個(gè)建卡貧困村培養(yǎng)“法律明白人”5—10名，每半年組織一次“法律明白人”集中培訓(xùn)，確保法律明白人作用充分發(fā)揮。二是法律服務(wù)到位。建立法律服務(wù)“站、點(diǎn)、員”工作機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)工作站、建卡貧困村設(shè)聯(lián)系點(diǎn)、社設(shè)聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)法律援助、公證辦理、司法鑒定等法律服務(wù)事項(xiàng)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作，進(jìn)一步落實(shí)“一小時(shí)法律服務(wù)圈”；制定“12348”法律服務(wù)熱線、“法律顧問”宣傳廣告牌，在建卡貧困村公示并廣泛宣傳，保證群眾遇事能“找到法律”；落實(shí)“法律點(diǎn)菜服務(wù)”工作機(jī)制，每年組織律師、公證員、具有司法鑒定資格的人員到村開展法律體檢和扶貧專題法律服務(wù)，現(xiàn)場(chǎng)解決相關(guān)法律問題，有效預(yù)防扶貧領(lǐng)域違法犯罪。三是依法治理到位。各司法所要指導(dǎo)各建卡貧困村依法按程序，建立完善以村規(guī)民約為主的“1+N”自治機(jī)制；依托村社人民調(diào)解員和網(wǎng)格員，定期開展各項(xiàng)矛盾糾紛排查，每年對(duì)貧困村的人民調(diào)解員、網(wǎng)格員培訓(xùn)1次以上，確保矛盾調(diào)處成功率達(dá)到98%以上；對(duì)建卡貧困戶家庭服刑人員實(shí)現(xiàn)親情幫教不漏人，對(duì)社區(qū)服刑人員做到強(qiáng)化教育和人文關(guān)懷雙到位，杜絕脫管漏管，切實(shí)幫助其回歸社會(huì)；積極與社會(huì)救助、就業(yè)幫扶等主管部門溝通聯(lián)絡(luò)，確保對(duì)貧困村刑釋解教人員的安置幫教率達(dá)到100%。
（二）全面實(shí)現(xiàn)“三免費(fèi)”。一是公證免費(fèi)辦。開通精準(zhǔn)扶貧公證辦理“綠色通道”，對(duì)建卡貧困村扶貧領(lǐng)域的資金使用、項(xiàng)目實(shí)施、招商引資、公益活動(dòng)等需公證服務(wù)事項(xiàng)和建卡貧困戶所需各項(xiàng)公證事項(xiàng)不設(shè)門檻，只要符合法律規(guī)定的一律免費(fèi)辦理，對(duì)情況特殊的開展免費(fèi)上門服務(wù)。二是顧問免費(fèi)派。整合全縣律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員資源，優(yōu)先配齊配強(qiáng)建卡貧困村法律顧問，確保貧困村“一村一律師”全覆蓋，貧困村法律顧問原則上由村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問兼任，對(duì)貧困村不再收取費(fèi)用；法律顧問采取定期值守和靈活機(jī)動(dòng)相結(jié)合的方式，對(duì)村級(jí)組織和群眾提出的法律服務(wù)需求及時(shí)到場(chǎng)或通過電話提出法律意見，同時(shí)向當(dāng)?shù)厮痉ㄋ鶊?bào)告。三是官司免費(fèi)打。立足全省脫貧攻堅(jiān)“六有”信息平臺(tái)，充分發(fā)揮好貧困村法律服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)作用，開通建卡貧困村法律援助專項(xiàng)通道，對(duì)建卡貧困戶法律援助申請(qǐng)不設(shè)門檻、不需收入證明，直接在網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)援盡援”“應(yīng)援快援”“應(yīng)援優(yōu)援”，縣法律援助中心每季度對(duì)辦理情況進(jìn)行督查，切實(shí)保障好貧困群眾合法權(quán)益。
三、工作要求
（一）高度重視，精心組織。推進(jìn)法治扶貧“三到三免”是依法治縣和司法行政工作的重要舉措，是構(gòu)建公共法律服務(wù)體系、加強(qiáng)基層法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的務(wù)實(shí)行動(dòng)。各股、室、處、所、中心要高度重視，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府匯報(bào)，主動(dòng)爭(zhēng)取各方支持，全力以赴抓好落實(shí)。要努力把此項(xiàng)工作列為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃，納入民生工程實(shí)施項(xiàng)目，努力形成政府主導(dǎo)統(tǒng)籌、司法行政機(jī)關(guān)組織管理、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的良好工作格局。
（二）明確分工，夯實(shí)責(zé)任。全縣司法行政系統(tǒng)要把推行“三到三免”作為首要任務(wù)，積極投入，自覺行動(dòng)，主動(dòng)擔(dān)責(zé)。局職能股室要統(tǒng)籌抓好協(xié)調(diào)、策劃、引導(dǎo)工作，各司法所要切實(shí)抓好工作落實(shí)，法律服務(wù)管理股要結(jié)合推進(jìn)“一村一法律顧問”工作，落實(shí)各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所工作任務(wù)，協(xié)調(diào)做好對(duì)建卡貧困村法律顧問的協(xié)調(diào)選派和業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)。局目標(biāo)辦、紀(jì)檢監(jiān)察要將此項(xiàng)工作納入年度考核內(nèi)容，并常態(tài)化開展督查，逗硬落實(shí)考核。
（三）廣泛宣傳，強(qiáng)化措施。要加大輿論宣傳力度，主動(dòng)在法制宣傳活動(dòng)、群眾走訪、各類會(huì)議中廣泛宣傳“三到三免”措施，并積極創(chuàng)新、勇于實(shí)踐，唱響法律扶貧主旋律，爭(zhēng)取社會(huì)各方輿論支持，樹立司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)基層、服務(wù)群眾的良好形象。
一、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理體制,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
理順管理體制,完善法人治理結(jié)構(gòu),是農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
一是進(jìn)一步完善公司治理,重點(diǎn)提高公司治理的有效性。要把公司治理結(jié)構(gòu)的有效性作為設(shè)計(jì)公司治理結(jié)構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),要適應(yīng)社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn),建立“形式靈活、結(jié)構(gòu)規(guī)范、運(yùn)行科學(xué)、治理有效”的公司治理模式,在運(yùn)行方式上,全面推進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)機(jī)制,包括有效的治理機(jī)制、良好的救助機(jī)制、現(xiàn)代的經(jīng)營(yíng)手段、多樣的業(yè)務(wù)種類、統(tǒng)一的品牌效應(yīng)、強(qiáng)大的開發(fā)能力、高效的銷售體系等各個(gè)方面,繼續(xù)完善法人治理,切實(shí)提高法人治理效能,以和諧、有效的內(nèi)部運(yùn)作帶動(dòng)改進(jìn)對(duì)外服務(wù)方式,促進(jìn)支農(nóng)服務(wù)功能,真正實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代金融企業(yè)的轉(zhuǎn)型。
二是充分發(fā)揮“三會(huì)一層”的職能作用。強(qiáng)化社員股民維權(quán)意識(shí)和參與能力,尊重“三會(huì)一層”決策、監(jiān)督、執(zhí)行的權(quán)利,使其真正按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求,實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社改革目標(biāo),使之成為真正的市場(chǎng)主體。同時(shí),要進(jìn)一步加強(qiáng)“三會(huì)一層”執(zhí)行制度的監(jiān)督,保證其職能作用得到充分的發(fā)揮。
三是建立健全行業(yè)服務(wù)體系,進(jìn)一步增強(qiáng)行業(yè)服務(wù)能力。行業(yè)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù),出臺(tái)優(yōu)惠政策,對(duì)農(nóng)村信用社在稅收及相關(guān)收費(fèi)方面給予減免,增強(qiáng)其支農(nóng)實(shí)力,在準(zhǔn)備金率、準(zhǔn)備金利率、利率政策、再貸款等貨幣信貸政策方面給予農(nóng)村信用社一定的優(yōu)惠和支持,督促農(nóng)村信用社牢固樹立扎根農(nóng)村、服務(wù)“三農(nóng)”的意識(shí),同時(shí)應(yīng)尊重農(nóng)村信用社的民主管理和經(jīng)營(yíng)自。
四是注重管理創(chuàng)新,提高盈利水平。建立健全農(nóng)村信用社決策機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、內(nèi)部控制機(jī)制,以縣級(jí)聯(lián)社經(jīng)營(yíng)等級(jí)考評(píng)考核為抓手,完善縣級(jí)聯(lián)社經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核體系,綜合運(yùn)用多種方式和手段加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子考核,形成正向激勵(lì)效應(yīng),促進(jìn)支農(nóng)服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益的不斷提升。應(yīng)高度重視城區(qū)業(yè)務(wù)發(fā)展,按照競(jìng)爭(zhēng)、效能、安全、發(fā)展的原則,整合城區(qū)網(wǎng)點(diǎn)資源,轉(zhuǎn)變“重農(nóng)輕城”、“重農(nóng)棄城”的觀念,把城區(qū)與農(nóng)村放在同等重要的位置,統(tǒng)籌規(guī)劃,協(xié)調(diào)發(fā)展。
五是加大改革力度,激發(fā)支農(nóng)服務(wù)活力。繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革,積極探索建立有利于貫徹“三農(nóng)”服務(wù)宗旨、推動(dòng)又好又快發(fā)展的農(nóng)村信用社管理體制、組織形式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。鼓勵(lì)基礎(chǔ)較好、符合條件的農(nóng)村信用社組建農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行。深化人事制度改革,進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展后勁。要建立科學(xué)有效的員工考核任用機(jī)制,改革傳統(tǒng)的用人制度,將人才的開發(fā)、使用、創(chuàng)造業(yè)績(jī)置于良好的管理環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍之中,激勵(lì)有為青年員工注重自我提高,積極向上,奮力拼搏。加強(qiáng)全員合同管理,健全員工養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制,加強(qiáng)員工職業(yè)生涯規(guī)劃和管理,積極引進(jìn)和培養(yǎng)適應(yīng)事業(yè)發(fā)展需要的各類人才,不斷提高班子和隊(duì)伍整體素質(zhì),努力造就一支善于學(xué)習(xí)、勇于創(chuàng)新、業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)過硬的農(nóng)信隊(duì)伍。進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)基層社管理,運(yùn)用好基層社經(jīng)營(yíng)點(diǎn)多、人熟地熟、反應(yīng)靈快的優(yōu)勢(shì),發(fā)揮好基層社在農(nóng)村信用社改革發(fā)展中的基礎(chǔ)和前沿作用。
二、創(chuàng)新信貸服務(wù)品種,提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力
按照優(yōu)先“三農(nóng)”原則有效配置信貸資產(chǎn),積極引入和開發(fā)多樣化、有特色的金融產(chǎn)品,著力改善農(nóng)村金融服務(wù)方式,切實(shí)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
一是探索降低信貸門檻新形式。按照“多戶聯(lián)保、分期貸款、分期還款”的原則,在辦理聯(lián)保貸款程序上堅(jiān)持“農(nóng)戶自愿組合,信守聯(lián)保協(xié)議”的辦法,實(shí)行農(nóng)戶聯(lián)保貸款。適當(dāng)提高小額農(nóng)戶信用貸款的額度,相應(yīng)延長(zhǎng)貸款期限。進(jìn)一步完善農(nóng)戶聯(lián)保制度,將聯(lián)保機(jī)制延伸到中小企業(yè)、專業(yè)合作社等其他領(lǐng)域,更進(jìn)一步滿足農(nóng)業(yè)的貸款需求。
二是創(chuàng)新信貸品種。在防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),探索農(nóng)房抵押貸款、農(nóng)機(jī)工具抵押貸款;探索同相關(guān)學(xué)校協(xié)商,推行學(xué)校、農(nóng)戶、子女三方共擔(dān)的助學(xué)貸款;探索農(nóng)業(yè)專業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)村合作醫(yī)療等貸款;加強(qiáng)同業(yè)合作,積極發(fā)展社團(tuán)、銀社、銀團(tuán)貸款,提高支農(nóng)資金的規(guī)模供給能力;創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式,將集體林權(quán)和其他有效物品或權(quán)益納入質(zhì)押抵押品范圍,積極嘗試開辦最高額抵押循環(huán)貸款,更好地適應(yīng)農(nóng)村信貸需求特點(diǎn)和要求;大力推廣倉(cāng)單質(zhì)押貸款、出國(guó)勞務(wù)貸款、住房消費(fèi)貸款、汽車消費(fèi)貸款、“家電下鄉(xiāng)”消費(fèi)貸款、國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù),努力提高金融服務(wù)水平。
三是培育各種合作經(jīng)濟(jì)組織。提高農(nóng)業(yè)組織化程度,解決小生產(chǎn)與大市場(chǎng)矛盾,促進(jìn)農(nóng)村信貸良性循環(huán)。農(nóng)村信用社可以利用自身扎根農(nóng)村,服務(wù)農(nóng)民的優(yōu)勢(shì),以信貸為紐帶,努力培育各類合作經(jīng)濟(jì)組織,創(chuàng)新信用合作機(jī)制,把專業(yè)化發(fā)展中利益各方組織起來,形成信譽(yù)共同體。加強(qiáng)與各級(jí)政府、涉農(nóng)部門和各類基金組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、擔(dān)保公司等新經(jīng)濟(jì)組織的合作,形成各類信用共同體,開展貸款新業(yè)務(wù),解決農(nóng)村信用社貸款營(yíng)銷難和農(nóng)村分散經(jīng)濟(jì)難貸款的矛盾,解決農(nóng)村融資難的問題,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性互動(dòng),和諧發(fā)展。
四是以“新一代工程”開發(fā)為契機(jī),加強(qiáng)信貸業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)流程建設(shè),做到服務(wù)差異化、流程簡(jiǎn)明化、運(yùn)營(yíng)集約化,完善農(nóng)戶貸款“綠色通道”,全面推行貸款上柜臺(tái),實(shí)現(xiàn)支農(nóng)服務(wù)方式與農(nóng)村金融需求的有效匹配。
五是加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè),改善金融生態(tài)環(huán)境。各級(jí)地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,培育和建設(shè)良好的信用環(huán)境。加強(qiáng)企業(yè)、個(gè)人征信系統(tǒng)在農(nóng)村地區(qū)的推廣建設(shè),繼續(xù)深入開展“信用村(鎮(zhèn))”、“信用戶”創(chuàng)建活動(dòng),樹立誠(chéng)實(shí)守信的良好風(fēng)尚。嚴(yán)厲打擊惡意拖欠和逃廢債務(wù)行為,幫助農(nóng)村信用社清收盤活不良貸款,維護(hù)農(nóng)村信用社的合法權(quán)益。
三、創(chuàng)新金融服務(wù)方式,完善金融服務(wù)功能
農(nóng)村信用社若要在現(xiàn)今的金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳跟,必須在日常業(yè)務(wù)扎實(shí)做好的基礎(chǔ)上,完善服務(wù)功能,創(chuàng)新服務(wù)方式,運(yùn)用適應(yīng)時(shí)代的科技力量去增強(qiáng)服務(wù)水平。
一是積極開拓銀行卡業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)真正意義上的“一卡通”。應(yīng)以發(fā)展農(nóng)民工銀行卡為切入點(diǎn),改善農(nóng)村支付結(jié)算環(huán)境,建立網(wǎng)上銀行、實(shí)現(xiàn)多種網(wǎng)絡(luò)支付,為農(nóng)民工開設(shè)專門的“金融服務(wù)通道”。合理布設(shè)ATM機(jī)、POS機(jī)等自助設(shè)備,抓好信通卡刷卡消費(fèi)促銷活動(dòng),提高交易量和收益水平,進(jìn)一步改善農(nóng)村地區(qū)的用卡環(huán)境,實(shí)現(xiàn)銀行卡之間實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)賬,方便持卡人資金結(jié)算,促進(jìn)銀行卡業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。不斷完善豐富借記卡的各種應(yīng)用功能,積極開辦貸記卡業(yè)務(wù),逐步構(gòu)建以借記卡業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)、以貸記卡業(yè)務(wù)為核心、以聯(lián)名卡等各類卡種為補(bǔ)充的銀行卡產(chǎn)品體系。
二是加快發(fā)展電子金融新產(chǎn)品。借鑒外資銀行的成功做法,積極推進(jìn)網(wǎng)上基本理財(cái)服務(wù)、網(wǎng)上股票買賣、網(wǎng)上按揭、網(wǎng)上保險(xiǎn)、網(wǎng)上基金等業(yè)務(wù),大力發(fā)展網(wǎng)上支付、移動(dòng)支付等電子支付工具,即能大大提高服務(wù)效率,又能為信用社實(shí)現(xiàn)收入的增加。全面改進(jìn)票據(jù)支付模式,建立安全、高效、快捷的集中票據(jù)處理系統(tǒng)。借鑒他行票據(jù)集中處理的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)實(shí)際,努力探索適合農(nóng)村信用社建設(shè)和發(fā)展票據(jù)集中處理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)以縣、市或省對(duì)提入、提出票據(jù)的集中核驗(yàn)、分發(fā)處理,提高支票處理效率,有效防范系統(tǒng)分散核驗(yàn)引發(fā)的支付風(fēng)險(xiǎn)。
三是大力開辦外匯業(yè)務(wù)。外匯業(yè)務(wù)是農(nóng)村信用社新的效益增長(zhǎng)點(diǎn),具有很大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。要通過創(chuàng)新思路,搭建平臺(tái),完善外匯貿(mào)易融資業(yè)務(wù)品種,積極開辦進(jìn)出口押匯、進(jìn)口開證、打包貸款、提貨擔(dān)保等業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)外匯業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。對(duì)優(yōu)質(zhì)外匯企業(yè)在綜合考慮企業(yè)的資信狀況、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)狀況、履約能力以及本年度對(duì)外貿(mào)易業(yè)務(wù)量的前提下,按照農(nóng)村信用社有關(guān)法人客戶統(tǒng)一授信管理暫行辦法,在落實(shí)擔(dān)保的前提下,為借款人核定授信額度和期限,明確授信業(yè)務(wù)范圍,建立“綜合授信,一次審批,最高額控制,周轉(zhuǎn)使用”的授信新模式,減少審批環(huán)節(jié),提高工作效率。
關(guān)鍵詞:多中心治理;基層公共事務(wù);業(yè)主自治
中圖分類號(hào):D693.62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2010)02-0082-04
改革開放以來,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)已經(jīng)并正在發(fā)生著巨大的變化,這種變化對(duì)政府與社會(huì)的治理能力不斷提出新的要求,而以政府為主導(dǎo)且社會(huì)組織和公民參與其中的公共治理變革也旨在探索新的治理模式,以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在城市基層治理變遷中,廣大物業(yè)小區(qū)業(yè)主演繹了自我治理的民主序曲,其內(nèi)含的多中心的治理邏輯是基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新,也是未來中國(guó)社會(huì)基層管理的新取向。
一、多中心治理與單中心管理的對(duì)比分析
單中心管理的基本邏輯及評(píng)價(jià)。單中心管理模式認(rèn)為:為保證社會(huì)秩序的生成和穩(wěn)固,就必須有一個(gè)權(quán)力中心,這個(gè)權(quán)力中心擔(dān)負(fù)著創(chuàng)建和維持秩序的功能。在此體制中,處于權(quán)力中心的個(gè)人或集團(tuán)就成為者,而其余民眾就成為臣民?！敖y(tǒng)治者的權(quán)力是絕對(duì)的,人類沒有再大的權(quán)力可以交給其他人。最高統(tǒng)治者不必受國(guó)內(nèi)法的約束,因?yàn)閲?guó)內(nèi)法只不過是他的命令;他可以任意地?cái)[脫其束縛,沒有人會(huì)向統(tǒng)治者要求財(cái)產(chǎn)權(quán),因?yàn)樗胸?cái)產(chǎn)權(quán)源于法律,即統(tǒng)治者的意志。”
霍布斯的這種論斷給后世留下了深遠(yuǎn)的影響。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在《國(guó)會(huì)制政府》一書中,提出的用于行政科學(xué)建設(shè)的范式所內(nèi)含的核心理論是:在任何一個(gè)政府中總是存在一個(gè)占支配地位的權(quán)力中心;權(quán)力越一元化,它就會(huì)受到來自更為負(fù)責(zé)的單一權(quán)力中心的指導(dǎo)。社會(huì)學(xué)家韋伯所倡導(dǎo)至今仍廣泛運(yùn)用的“官僚制”是一種典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)――只有一個(gè)最高權(quán)威,命令和控制是其運(yùn)轉(zhuǎn)的基本的手段和方式。波蘭尼認(rèn)為“一元的單中心秩序”或“設(shè)計(jì)的或指揮的秩序”被一個(gè)最終的權(quán)威所協(xié)調(diào),通過一體化的命令結(jié)構(gòu)來實(shí)施控制。在這種秩序里,存在著嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系,并且依賴上下級(jí)之間單向的“指揮―服從”的決策與執(zhí)行鏈條得以維系自身的發(fā)展。
綜合而言,此種模式的主要觀點(diǎn)包括:社會(huì)的秩序與發(fā)展需要一個(gè)單一的權(quán)力中心來維持,這個(gè)權(quán)力中心具有單一性和壟斷性,國(guó)家、政府、權(quán)力、集體、統(tǒng)一等概念是分析的核心;政府具有無限理性,能夠有效地應(yīng)對(duì)來自社會(huì)的各種挑戰(zhàn);越是權(quán)力集中的政府就越負(fù)責(zé)任;政府是公共物品或服務(wù)的唯一生產(chǎn)商和供給者;等級(jí)制政府組織能夠以最小的投入導(dǎo)致最大的產(chǎn)出。
事實(shí)上,這種模式至少有以下缺陷:首先是對(duì)政府的信任過頭,忽視了權(quán)力導(dǎo)致腐敗、絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗的普遍規(guī)律。政府的權(quán)力集中并不必然導(dǎo)致高效率,只有將個(gè)人動(dòng)力激發(fā)起來的組織才能夠獲得更好更快的發(fā)展,權(quán)力集中只是為統(tǒng)治者的意志實(shí)現(xiàn)提供了更為便利的條件,其自上而下的命令結(jié)構(gòu)需要消耗很高的意思傳遞、行為監(jiān)督等成本;其次是忽視了民間力量及其智慧,只有切合民間實(shí)際的秩序才能獲得很好的維持,也只有公民自身才能夠了解自身的需求與偏好所在,政府沒有能力也沒有必要對(duì)本來可以由民間來做的事情費(fèi)心地設(shè)計(jì)一切;第三是對(duì)多元化和民主化的趨勢(shì)估計(jì)不足。社會(huì)的發(fā)展日益呈現(xiàn)出多元化的特征,民主化是每個(gè)國(guó)家都必須面對(duì)的問題,而單一中心的治理結(jié)構(gòu)無疑與民主化存在著無法協(xié)調(diào)的矛盾。
多中心治理的基本邏輯及評(píng)價(jià)。治理一般指“在政治系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威,對(duì)政務(wù)或公共事務(wù)作出有效的安排,以達(dá)到維護(hù)政治秩序和維護(hù)正義價(jià)值的目的”。[1]“多中心治理”主張同時(shí)存在著多個(gè)相互獨(dú)立的行為單位,這些單位能夠計(jì)算受風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素影響的潛在成本和收益,促進(jìn)自身利益擴(kuò)大;另一方面,體系的各組成部分之間受著一般性規(guī)則的制約,又可進(jìn)行調(diào)適,使決策者通過相互作用和相互影響來保證整個(gè)秩序的穩(wěn)定和運(yùn)行,從而使這一體系成為富有活力的系統(tǒng)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步,民眾對(duì)于政府的期望愈來愈高,也愈來愈趨于多元化,而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應(yīng)性的,因此,以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場(chǎng)社會(huì)多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模式。
在治理主體方面,有多個(gè)權(quán)力中心同時(shí)進(jìn)行,社會(huì)秩序的生成并不是一個(gè)單一的權(quán)力中心努力構(gòu)建的結(jié)果。在秩序生成過程中,來自于基層的力量和智慧起著更為重要的作用。多中心治理理論發(fā)展了以是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性為標(biāo)準(zhǔn)的物品分類方式,認(rèn)為大部分公共物品都不是嚴(yán)格意義上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公共物品,而表現(xiàn)為具有一定競(jìng)爭(zhēng)性或排他性的準(zhǔn)公共物品,這一特性的區(qū)分使得在公共物品生產(chǎn)和公共事務(wù)治理上,可以通過產(chǎn)權(quán)契約安排使相互獨(dú)立的分散主體,將傳統(tǒng)的鐵板一塊的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每個(gè)部分擁有該物品的有限生產(chǎn)權(quán),或公共事務(wù)的有限處理權(quán),對(duì)自己生產(chǎn)的物品、提供的服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。每個(gè)單位或主體既相互獨(dú)立,又相互聯(lián)系。多中心治理試圖通過多種參與者提供性質(zhì)相似,特征相近的物品,從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競(jìng)爭(zhēng)或者準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,公民可以根據(jù)各生產(chǎn)者的相對(duì)優(yōu)勢(shì),按照自己的意愿,在各個(gè)生產(chǎn)者之間進(jìn)行選擇,從而迫使各生產(chǎn)者自我約束,降低成本,提高質(zhì)量和增強(qiáng)回應(yīng)性。
在縱向治理選擇方面,多中心治理強(qiáng)調(diào)集體行動(dòng)應(yīng)當(dāng)盡可能在較低的治理層次上得到解決。強(qiáng)調(diào)多元、民主、合作、非意識(shí)形態(tài)化,指向的是政府向社會(huì)分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾,鼓勵(lì)公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程,倡導(dǎo)培育和提升公民的自主管理能力。
多中心治理意味著多種治理手段的綜合應(yīng)用。以政府能力有限為前提,主張政府和市場(chǎng)既是公共事務(wù)處理的主體,又是公共物品配置的兩種不同的手段和機(jī)制,主張?jiān)诠彩聞?wù)的處理中,既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢(shì),又充分利用市場(chǎng)的回應(yīng)性強(qiáng)、效率高和社會(huì)組織的公益性、成本低的特點(diǎn),綜合多個(gè)主體、多種手段的優(yōu)勢(shì),從而提供了一種合作共治的公共事務(wù)治理新范式。
多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在著消費(fèi)者、生產(chǎn)者、中介者三個(gè)角色。在公共物品的生產(chǎn)過程中,它們分別由不同的主體來扮演。多中心治理既反對(duì)政府壟斷,也不是所謂的私營(yíng)化。它不意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡,而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。在以往的物品提供方面,政府扮演著公共物品的直接生產(chǎn)者和提供者,參與了整個(gè)過程,扮演著多重角色。而多中心治理則主張通過其他主體的參與,通過多種方式將公共物品的部分生產(chǎn)任務(wù)委托給其他部門來提供。政府的管理方式也從以往的直接管理為主變?yōu)殚g接管理為主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則,同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。
多中心治理也意味著權(quán)力向度上的改變,即公共事務(wù)權(quán)力從強(qiáng)調(diào)單向的自上而下的運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?dòng)。意味著有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心,“它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動(dòng),或者利用核心機(jī)制來解決沖突,在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動(dòng)行為模式前后一致地運(yùn)作。”[2]11-12
綜合而言,多中心治理包括著以下基本觀點(diǎn):本段歸納參考了黃德發(fā):《政府治理范式的制度選擇》[M],廣東人民出版社,2005年版,第112-114頁(yè)。一個(gè)社會(huì)的權(quán)力中心具有多元性和分散交疊的特質(zhì),政府或國(guó)家是多極權(quán)力中最大的一極;政府具有有限理性,它無法勝任“無所不能”的角色要求,一群相互依賴的人可以把自己組織起來,進(jìn)行自主治理,從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益;權(quán)力越分散,政府就越容易針對(duì)不同的公民需求做出有效的回應(yīng),越容易進(jìn)行及時(shí)的科學(xué)決策并采取相應(yīng)的行動(dòng),越容易防止權(quán)力的非公共性濫用,反之,集中的權(quán)力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢(shì);政府官員和決策機(jī)構(gòu)分享著有限、相對(duì)自主的專有權(quán),來決定、實(shí)施和變更法律關(guān)系,其中沒有一個(gè)機(jī)關(guān)或者決策機(jī)構(gòu)對(duì)強(qiáng)制力的合法使用擁有終極的壟斷權(quán);政府并非是公共物品和服務(wù)的唯一供給者,在公共物品的生產(chǎn)和提供上,社會(huì)組織和個(gè)人可以有所作為;從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,民主政體的效率必然優(yōu)于專制或集權(quán)政體,因?yàn)槊裰髡w可以回避大的甚至致命的失誤。
多中心治理理論是人類在尋求解決社會(huì)問題上的一次深刻的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折,它拓展了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析架構(gòu),超越了自由主義與國(guó)家主義的傳統(tǒng)對(duì)立,形成了一種新型的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式,打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式,即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國(guó)家與公民社會(huì)等,把有效的管理看作是兩者的合作過程,力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù),強(qiáng)調(diào)管理就是合作。核心思想是要打破政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化。
單中心管理與多中心治理的對(duì)比。單中心管理與多中心治理的主要觀點(diǎn)可歸納為下表(見表1):
二、業(yè)主自治:一種更具有多中心色彩的基層治理
業(yè)主自治,是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主,基于建筑物區(qū)分所有權(quán),依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,根據(jù)民主的原則建立自治組織、確立自治規(guī)范、自我管理本區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)的一種基層治理模式。業(yè)主自治強(qiáng)調(diào)的是民事法律關(guān)系的設(shè)立、變更和消滅均取決于當(dāng)事人自己的意思,原則上國(guó)家不作干預(yù),只有在當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時(shí),國(guó)家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實(shí)質(zhì),就是由平等的當(dāng)事人通過協(xié)商決定相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。業(yè)主自治的主體是實(shí)行自治的全體業(yè)主,組織是業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì);所遵循的基本原則是民主;自治的事項(xiàng)是有關(guān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)管理活動(dòng);其核心內(nèi)容包括對(duì)業(yè)主委員會(huì)的民主選舉以及對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
業(yè)主自治是當(dāng)代城市社會(huì)中帶有多中心治理色彩的基層治理,這主要基于業(yè)主自治滿足了多中心治理的諸多特征(見表2)。
三、多中心治理是當(dāng)代基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新
業(yè)主自治是優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)的積極探索。中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快,探索適合的治理模式具有顯著的社會(huì)意義。日益加速的城市化趨勢(shì)將不可避免對(duì)城市社會(huì)的治理能力造成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),城市基層治理的問題將迅速成為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)極其重要而緊迫的課題,基層自治能力的提高與自治資源的充分利用是緩解政府管理和服務(wù)壓力、促進(jìn)公民社會(huì)形成的必然途徑。探索適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ骄哂酗@著的社會(huì)意義。事實(shí)上,我國(guó)諸如公共權(quán)力在不同黨派之間進(jìn)行分配、黨政分開、落實(shí)人大的權(quán)力、中央與省級(jí)政府之間的分權(quán)、香港和澳門特別行政區(qū)的成立、村民自治、民族區(qū)域自治等一系列中國(guó)政府的努力都可視為多中心治理的有益探索。而改革開放以來所取得的偉大成就,在一定程度上講與國(guó)家向社會(huì)放權(quán)具有密切的關(guān)聯(lián),也帶有與多中心治理內(nèi)在邏輯相一致的成分。在這里強(qiáng)調(diào)業(yè)主自治是更多帶有“多中心治理”色彩的基層治理主要突出的是業(yè)主自治在時(shí)下以及未來的中國(guó)具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和來自基層的強(qiáng)大動(dòng)力,而且它對(duì)于日益龐大的城市公民的民利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的聯(lián)系。而業(yè)主自治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也可以為其他領(lǐng)域進(jìn)行治理探索提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
多中心治理契合了當(dāng)代社會(huì)民主化的必然趨勢(shì)。多中心治理的基本預(yù)設(shè)是基層社會(huì)和民眾可以通過自己的理性選擇來有效地管理社會(huì)公共事務(wù),比較而言,它更是一種自發(fā)的秩序或生成的秩序,而不是一種強(qiáng)制的秩序或構(gòu)建的秩序。“兩分法”認(rèn)為,政治是國(guó)家意志的表達(dá),行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,行政管理的本質(zhì)屬性就是執(zhí)行性。這種理論主張將科層制的絕大多數(shù)公務(wù)員置于一種缺乏價(jià)值追問和感性認(rèn)知的工具人狀態(tài),也人為地加大了由公民訴求到行政執(zhí)行的流程周期和潛在成本。由于基層組織的回應(yīng)性缺乏導(dǎo)致了官僚制的尷尬狀況――人們已經(jīng)無法容忍“官僚制”組織的專橫、奢華和低效。事實(shí)上,隨著社會(huì)多元化的深入,單一中心總會(huì)存在著回應(yīng)不足的弊病,而熟知基層社會(huì)問題和訴求的基層組織卻缺乏相應(yīng)的治理權(quán)力。社會(huì)穩(wěn)定與和諧更多地體現(xiàn)在基層秩序的穩(wěn)健程度,所以,如何給民主化浪潮下的公民意志留有足夠的治理空間是政府管理必須要面對(duì)的問題。事實(shí)上,上世紀(jì)70年代末開始的政府治理之道的變革,主要方向是“政府職能市場(chǎng)化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權(quán)力多中心化”。[3]而這“四化”本身又是一個(gè)相互聯(lián)系、不可分割的有機(jī)系統(tǒng)。隨著這種改革的不斷深入,多中心治理將日益顯示出其生命力。
多中心治理的深入發(fā)展將緩解傳統(tǒng)模式的治理壓力。中國(guó)漸進(jìn)式改革是在政府主導(dǎo)的情況下進(jìn)行的,這種模式到目前為止,取得了巨大的成功,但也面對(duì)著一系列難以克服的結(jié)構(gòu)性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于這種模式確保了改革主體的強(qiáng)勢(shì)性,它可以有力地打破原有的各種制度和利益結(jié)構(gòu),可以對(duì)改革進(jìn)行較為系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和強(qiáng)力推進(jìn),而且效果的取得也與當(dāng)時(shí)的民主化程度不高、民間社會(huì)發(fā)育弱小、法制落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大等因素高度相關(guān)。而隨著改革開放的深入,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化:經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速提升、民主意識(shí)不斷高漲、法制環(huán)境趨于良好,更重要的是一個(gè)強(qiáng)調(diào)自我的多元化社會(huì)正在形成,這些都使得原有的政府主導(dǎo)型模式面臨著不可持續(xù)的危險(xiǎn),而且改革越是深入,民間的力量就越為凸顯,政府的作用領(lǐng)域和程度將越為有限;政府必須探索一種能夠容納和整合民間訴求,并充分利用民間治理資源的新的治理模式,這種壓力將隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起和網(wǎng)絡(luò)民意的幾何級(jí)膨脹日趨增加。而多中心治理所持有的是一種和現(xiàn)有政府管理模式完全不同的邏輯,它的探索和成熟必然會(huì)對(duì)未來的政府治理形成一個(gè)可替代的或可借鑒的有益進(jìn)路。
參考文獻(xiàn):
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按市場(chǎng)化運(yùn)作原則，按照供銷合作總社"努力成為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的骨干力量、鄉(xiāng)村現(xiàn)代流通的主導(dǎo)力量、農(nóng)民專業(yè)合作的帶動(dòng)力量"要求。利用現(xiàn)有的資源和優(yōu)勢(shì)，搶抓機(jī)遇，開拓創(chuàng)新，用3-5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)"5321"目標(biāo)。即完善和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料連鎖經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工及經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村日用消費(fèi)品連鎖經(jīng)營(yíng)、再生資源回收利用和鄉(xiāng)村綜合服務(wù)社等五大經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系，建設(shè)鄉(xiāng)村日用消費(fèi)品經(jīng)營(yíng)店、農(nóng)資放心店、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人、再生資源回收點(diǎn)和村級(jí)綜合服務(wù)社各1000個(gè)（即5個(gè)1000培育有市場(chǎng)、有品牌、有規(guī)模的集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售為一體的專業(yè)合作社30個(gè)；重點(diǎn)培育20家龍頭企業(yè)（其中市級(jí)供銷合作社參股控股銷售過5000萬(wàn)元以上的企業(yè)10家、縣市供銷合作社參股控股銷售過1000萬(wàn)元的企業(yè)10家）新建或擴(kuò)建再生資源回收利用、農(nóng)產(chǎn)品交易、農(nóng)資配送等各類專業(yè)市場(chǎng)10個(gè)。
二、建立和完善服務(wù)城鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代流通體系。提高服務(wù)"三農(nóng)"水平
（一）加快建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料連鎖配送服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。市、縣市區(qū)兩級(jí)供銷合作社要配合工商行政管理、農(nóng)業(yè)等部門。充分發(fā)揮農(nóng)資供應(yīng)主渠道作用，打造以市、縣市區(qū)農(nóng)資公司為龍頭，區(qū)域配送中心為骨干，基層供銷合作社、專業(yè)合作社、農(nóng)資放心店、村級(jí)綜合服務(wù)社為基礎(chǔ)的連鎖配送網(wǎng)絡(luò)，開展農(nóng)資連鎖直銷和加盟合作連鎖經(jīng)銷。
嚴(yán)厲打擊坑害農(nóng)民的行為，建立農(nóng)資科技服務(wù)、農(nóng)資損害賠償和農(nóng)資信用制度。依法規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
并視情況逐步增加；縣市應(yīng)作適量?jī)?chǔ)備。市級(jí)財(cái)政根據(jù)每年儲(chǔ)備量及以后逐步增加的情況落實(shí)儲(chǔ)備利息補(bǔ)貼。積極爭(zhēng)取增加省級(jí)化肥儲(chǔ)備在十堰的存放量。建立市、縣市區(qū)兩級(jí)供銷合作社以化肥、農(nóng)地膜為主的農(nóng)資商品儲(chǔ)備制度。市級(jí)化肥儲(chǔ)備穩(wěn)定1萬(wàn)噸。
（二）健全農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮供銷合作社的引導(dǎo)作用。形成功能完備、高效暢通、覆蓋全市、輻射周邊?。ㄊ校┈F(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)。
加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品保鮮庫(kù)、冷藏庫(kù)建設(shè)。實(shí)施"農(nóng)超對(duì)接"工程，鼓勵(lì)供銷合作社所屬企業(yè)興辦農(nóng)產(chǎn)品加工和專業(yè)物流企業(yè)集團(tuán)。把"農(nóng)產(chǎn)品與超市""林產(chǎn)品與超市""本地超市與洋超市"對(duì)接活動(dòng)延伸到縣市或產(chǎn)地、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人。商務(wù)部門要將供銷合作社農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和農(nóng)超對(duì)接工作納入市場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，政策、資金上給予支持。
（三）促進(jìn)鄉(xiāng)村日用消費(fèi)品連鎖經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。供銷合作社應(yīng)抓住國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需和擴(kuò)大鄉(xiāng)村消費(fèi)需求的政策機(jī)遇。應(yīng)用現(xiàn)代商業(yè)業(yè)態(tài)，改造供銷合作社傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)和模式。通過興辦鄉(xiāng)村超市，實(shí)行商品統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一營(yíng)銷，建立安全可靠、高效有序的連鎖配送體系，確保把價(jià)廉物美、安全的商品送到鄉(xiāng)村。重點(diǎn)加強(qiáng)市、縣二級(jí)配送中心建設(shè)，提高鄉(xiāng)村市場(chǎng)的覆蓋率和商品配送率，力爭(zhēng)三年內(nèi)健全市、縣二級(jí)配送中心。
提升農(nóng)家店經(jīng)營(yíng)水平和商品檔次，加強(qiáng)規(guī)范化管理。滿足鄉(xiāng)村居民多樣化消費(fèi)需求。以農(nóng)家店為載體，送郵政、電信、藥品、報(bào)刊、圖書、科技等商品下鄉(xiāng)。同時(shí)，通過農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、換購(gòu)、預(yù)購(gòu)、訂購(gòu)，把鄉(xiāng)村的農(nóng)副土特產(chǎn)品集中收購(gòu)進(jìn)入城市，逐步實(shí)現(xiàn)"一網(wǎng)多用、雙向流通"鄉(xiāng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)體系。
（四）建設(shè)再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)。要以資本為紐帶。按照"退市進(jìn)郊、退路進(jìn)場(chǎng)"要求，建設(shè)集回收、加工、利用為一體的再生資源集散交易中心和連鎖回收網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、資源無害化處理，形成綠色環(huán)保的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。
（五）加強(qiáng)煙花爆竹安全經(jīng)營(yíng)管理。認(rèn)真貫徹《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》繼續(xù)發(fā)揮供銷合作社在煙花爆竹歸口經(jīng)營(yíng)中的主渠道作用。
三、按照"一統(tǒng)三分"發(fā)展戰(zhàn)略。整合資源，培育和發(fā)展鄉(xiāng)村市場(chǎng)流通主體
（一）依托村級(jí)組織辦公活動(dòng)場(chǎng)所創(chuàng)建村級(jí)綜合服務(wù)社。按照《省供銷社村級(jí)綜合服務(wù)社建設(shè)實(shí)施辦法（試行）細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。規(guī)范服務(wù)行為，提升服務(wù)檔次，創(chuàng)新服務(wù)方式。綜合服務(wù)社要圍繞農(nóng)民需要，提供市場(chǎng)信息、技術(shù)培訓(xùn)、文化娛樂、代售等多種服務(wù)，逐步建成鄉(xiāng)村村務(wù)中心、商務(wù)中心和服務(wù)中心。特別是要將公益結(jié)合到綜合服務(wù)社建設(shè)之中，真正使綜合服務(wù)社建得起、有效益、能持久、服務(wù)好，成為群眾滿意、政府滿意的工程。竹山縣辦好村級(jí)綜合服務(wù)社試點(diǎn)，其它縣市區(qū)供銷合作社也要選擇有條件的村辦試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推廣，力爭(zhēng)3-5年發(fā)展村級(jí)綜合服務(wù)社1000個(gè)，覆蓋60%以上的行政村。
（二）積極發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社。以基層社和龍頭企業(yè)為依托。實(shí)現(xiàn)基層社、農(nóng)戶+龍頭企業(yè)的有效聯(lián)合，形成生產(chǎn)、加工、銷售一條龍，基地、農(nóng)戶、龍頭企業(yè)為一體的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷體系。推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源加工增值。
以標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)為基礎(chǔ)，以品牌建設(shè)為依托。圍繞地方特色產(chǎn)品，整合一批專業(yè)合作社。重點(diǎn)抓好煙葉、茶葉、柑桔、蔬菜、藥材、食用菌等特色農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民爭(zhēng)創(chuàng)自己的品牌，注冊(cè)自己的商標(biāo)。著力打造一批綠色有機(jī)精品名牌，形成一村一品，多村一品，帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一批專業(yè)合作社。供銷合作社要發(fā)揮流通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，積極幫助農(nóng)民推銷推介特色農(nóng)產(chǎn)品，擴(kuò)大市場(chǎng)占有率，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。
做好技術(shù)、資金、政策、市場(chǎng)信息、人員培訓(xùn)等服務(wù)，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的管理。重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)制度、章程等規(guī)范。同時(shí)。提高農(nóng)民專業(yè)合作社的帶動(dòng)能力，提升生產(chǎn)技術(shù)水平和市場(chǎng)應(yīng)變能力。通過3-5年的努力，培育30家有品牌、有章程、有社員、有股金、有基地規(guī)模、有效益、有龍頭企業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民專業(yè)合作社示范社，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一良種供應(yīng)、統(tǒng)一生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一商品包裝、統(tǒng)一品牌銷售的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式。
（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村流通人才隊(duì)伍建設(shè)。供銷合作社要辦好鄉(xiāng)村流通從業(yè)人員的培訓(xùn)、交流、學(xué)習(xí)等工作。農(nóng)家店、農(nóng)資放心店等流通從業(yè)人員300人以上。不斷發(fā)展壯大農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和鄉(xiāng)村流通人才隊(duì)伍并發(fā)揮其在農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷中的作用。農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)、教育、扶貧等部門要將培訓(xùn)納入相關(guān)的培訓(xùn)內(nèi)容，并給予資金支持。
（四）積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。以項(xiàng)目為載體，圍繞我市農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，著力開發(fā)武當(dāng)山珍系列產(chǎn)品、山野菜、小雜糧、桐油精煉加工等資源項(xiàng)目；圍繞區(qū)域性中心城市建設(shè)，發(fā)揮供銷社經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)資物流配送中心、再生資源集散大市場(chǎng)、酒店用品市場(chǎng)、干鮮果品大市場(chǎng)等，逐步形成區(qū)域市場(chǎng)龍頭。
增強(qiáng)供銷合作社發(fā)展的力量，實(shí)行開放辦社。吸收社會(huì)一切資本、人才加盟供銷合作社。形成多元化發(fā)展的格局。通過3-5年努力，供銷合作社培育10家銷售過5000萬(wàn)元的龍頭企業(yè)，10家有區(qū)域輻射帶動(dòng)力的市場(chǎng)，增強(qiáng)服務(wù)"三農(nóng)"實(shí)力。
四、深化改革。促進(jìn)供銷合作社全面持續(xù)發(fā)展
（一）加快基層供銷合作社改革。健全為農(nóng)服務(wù)的基礎(chǔ)。基層供銷合作社改革要統(tǒng)籌考慮改革、減負(fù)、創(chuàng)新、發(fā)展同步實(shí)施，努力把基層供銷合作社建成鄉(xiāng)村綜合服務(wù)中心。有資產(chǎn)且凈資產(chǎn)較多、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定的基層供銷合作社，要對(duì)周邊小社、弱社實(shí)行兼并、托管、租賃，通過發(fā)展連鎖超市、農(nóng)資放心店、綜合服務(wù)社及其他系列化服務(wù)，建立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和服務(wù)功能的區(qū)域性中心社；凈資產(chǎn)較少、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的基層供銷合作社，要在明晰社有資產(chǎn)權(quán)屬的基礎(chǔ)上，吸收鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)能人和其他社會(huì)力量共同出資，進(jìn)行重組改造，代表基層供銷社行使服務(wù)職能；已經(jīng)歇業(yè)破產(chǎn)的基層供銷合作社，可依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾生產(chǎn)、生活的需要，以農(nóng)民專業(yè)合作社、綜合服務(wù)社、鄉(xiāng)村超市、農(nóng)資放心店為依托，通過入股、控股、加盟，組建自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的合作經(jīng)濟(jì)組織。
（二）大力推進(jìn)社屬企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。市、縣市區(qū)兩級(jí)供銷合作社要加快社屬企業(yè)股份制改造。完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行投資主體多元化，廣泛吸納各類社會(huì)資本及經(jīng)營(yíng)者、職工出資入股，鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等進(jìn)入社屬企業(yè)持股、控股經(jīng)營(yíng)，把社屬企業(yè)改造成為符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的市場(chǎng)主體。按照社企職能分開的原則，市、縣市區(qū)供銷合作社要組建社有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，管理本級(jí)社現(xiàn)有的社有資產(chǎn)和對(duì)外投資（含股權(quán)和無形資產(chǎn)）并行使出資人職能。加強(qiáng)社有資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)控，優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化監(jiān)督管理，促進(jìn)社有資產(chǎn)保值增值，按出資額依法享有所有者的權(quán)益和收益。各縣市區(qū)供銷合作社對(duì)基層供銷合作社和社屬企業(yè)改制安置職工后的剩余資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)，其收益用于扶持供銷合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和為農(nóng)服務(wù)事業(yè)。
（三）嚴(yán)格執(zhí)行改革政策。所屬企業(yè)改制過程中。經(jīng)市政府批準(zhǔn)可保留劃撥用地方式的國(guó)土、房產(chǎn)等部門在辦理轉(zhuǎn)戶中只收辦證工本費(fèi)，保留劃撥用地方式的期限不超過5年。涉及到土地權(quán)屬變更、土地用途改變和土地資產(chǎn)處置等問題的參照國(guó)企改革的相關(guān)政策執(zhí)行。對(duì)社屬企業(yè)發(fā)展的連鎖農(nóng)家店、綜合服務(wù)社等辦理各種證照及各種特殊商品的經(jīng)營(yíng)許可證，要嚴(yán)格按照政發(fā)〔〕20號(hào)和政發(fā)〔〕48號(hào)文件規(guī)定落實(shí)。
（四）妥善做好解除勞動(dòng)關(guān)系職工的安置工作。各地要進(jìn)一步落實(shí)中央和省的相關(guān)法規(guī)政策。依法支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，并接續(xù)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。對(duì)困難職工，納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助和再就業(yè)服務(wù)體系。
五、加大扶持力度。為供銷合作社改革與發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境
（一）加強(qiáng)對(duì)供銷合作社工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要從促進(jìn)全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。高度重視供銷合作社的工作，把供銷合作社的改革與發(fā)展納入社會(huì)主義新鄉(xiāng)村建設(shè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體部署中，列入政府工作的重要議事日程。切實(shí)做到加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)工作部署，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。
（二）加大對(duì)供銷合作社的扶持力度。各級(jí)政府及各職能部門要按照中央和省的有關(guān)規(guī)定。優(yōu)先列入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化整體規(guī)劃和龍頭企業(yè)名單，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、支農(nóng)資金、扶貧開發(fā)資金及市場(chǎng)建設(shè)資金等方面給予重點(diǎn)支持，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營(yíng)。對(duì)供銷合作社發(fā)展"新網(wǎng)工程"建設(shè)用地，國(guó)土資源、建設(shè)、規(guī)劃等有關(guān)部門要統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排，優(yōu)先儲(chǔ)備，及時(shí)保障。同時(shí)，要將供銷合作社再生資源回收利用體系建設(shè)納入城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和污染防治規(guī)劃，對(duì)再生資源回收利用技術(shù)與產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目給予優(yōu)先立項(xiàng)和財(cái)政支持。
存在的問題
——法人治理結(jié)構(gòu)不健全，對(duì)高管人員權(quán)利約束不足。以“三會(huì)”為基本特征的內(nèi)部治理機(jī)制在一些信用社長(zhǎng)期得不到完善，“三會(huì)”形同虛設(shè)，崗位的管理與約束作用根本得不到發(fā)揮，高管人員權(quán)利失去約束，在經(jīng)營(yíng)決策上“一言堂”成為普遍現(xiàn)象，違規(guī)操作、高風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)有發(fā)生，甚至誘發(fā)職務(wù)犯罪。轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社以往發(fā)生的14起案件，其中有9起是高管人員作案，占比64%。
——內(nèi)控乏力，監(jiān)督制約功能遲滯。金融機(jī)構(gòu)良好的內(nèi)部控制環(huán)境是有效監(jiān)管的重要前提。長(zhǎng)期以來，一些信用社對(duì)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)認(rèn)識(shí)模糊、重視不夠，在實(shí)際工作中“重業(yè)務(wù)、輕管理，重外延擴(kuò)張、輕內(nèi)控建設(shè)”，致使農(nóng)村信用社內(nèi)部控制不完善，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)崗位、操作程序缺乏有效制約，管理粗放，有章不循，違規(guī)操作現(xiàn)象較為突出。自案件專項(xiàng)治理工作開展以來，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社共查堵各類陳案14起，案件成因均為內(nèi)部控制不完善，違規(guī)操作。
——內(nèi)審機(jī)制建設(shè)滯后，查處違規(guī)操作能力薄弱。一是內(nèi)部審計(jì)稽核部門缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，職能作用未得到充分發(fā)揮；二是稽核人員少、素質(zhì)較低，稽核檢查的“面與質(zhì)”都很難達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并堵截案件的要求；三是缺乏健全的稽核監(jiān)督責(zé)任制和嚴(yán)格的稽核監(jiān)督問責(zé)制，一些常規(guī)的稽核檢查流于形式，工作敷衍了事，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，無法形成有力約束，影響了內(nèi)控機(jī)制整體作用的發(fā)揮。
——?jiǎng)趧?dòng)用工機(jī)制不完善，同工不同酬現(xiàn)象普遍。全市農(nóng)村信用社員工體制呈多元化態(tài)勢(shì)，有國(guó)家干部、國(guó)家工人、固定職工、合同制職工、臨時(shí)性職工等體制，并且同工不同酬，全市農(nóng)村信用社臨時(shí)工達(dá)700余人，占全轄區(qū)從業(yè)人數(shù)的20%，有的臨時(shí)工已經(jīng)從業(yè)10余年。由于員工之間身份不同，薪酬差距過大，一些臨時(shí)頂崗人員心態(tài)失衡，感到前途渺茫，工作缺乏責(zé)任感，內(nèi)控和案件防范意識(shí)淡漠，為安全運(yùn)營(yíng)埋下了隱患。
——片面追求利潤(rùn)最大化，指標(biāo)考核缺乏科學(xué)依據(jù)。一些農(nóng)村信用社為迅速甩掉虧損帽子，不顧自身實(shí)際，盲目擴(kuò)大信貸營(yíng)銷計(jì)劃，過分追求賬面利潤(rùn)。在經(jīng)營(yíng)指標(biāo)設(shè)置上，仍以存款、貸款、利潤(rùn)、不良率等經(jīng)營(yíng)指標(biāo)作為主要考核指標(biāo)；在指標(biāo)權(quán)重上，效益指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)權(quán)重相對(duì)偏大，內(nèi)控管理指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)權(quán)重相對(duì)很小；在指標(biāo)分解上，仍然注重按照指令性方式，有些指標(biāo)超出部分基層社實(shí)際承受能力，在客觀上導(dǎo)致非理性經(jīng)營(yíng)思想膨脹，從而忽視對(duì)其自身的內(nèi)部管控，極易引發(fā)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
——員工整體素質(zhì)偏低，服務(wù)功能和手段落后。齊齊哈爾市農(nóng)村信用社員工大多數(shù)是行社脫鉤前農(nóng)行系統(tǒng)為照顧職工家屬就業(yè)的人員，知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)技能很難適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，高層次專業(yè)人才缺乏，職工整體素質(zhì)低下，自律自控能力較弱。同時(shí)，信用社硬件建設(shè)落后，制約業(yè)務(wù)的全面開展。一是結(jié)算渠道不暢，結(jié)算方式單一，影響客戶的資金使用效率；二是與其他銀行業(yè)機(jī)構(gòu)相比，信用社職能單一，存在手工操作和計(jì)算機(jī)系統(tǒng)管理“兩只腳”現(xiàn)象，工作效率低下；三是信用社匯路不暢，自己沒有全國(guó)的通匯網(wǎng)絡(luò)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。
政策建議
——進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮“三會(huì)”的作用。農(nóng)村信用社要在組織架構(gòu)上完善公司治理，重點(diǎn)做好理事長(zhǎng)和主任分設(shè)并真正履行各自的職責(zé)，形成相互制約的機(jī)制。要合理界定理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)班子的權(quán)責(zé)，特別是對(duì)理事長(zhǎng)的職責(zé)定位和履職監(jiān)督要到位，規(guī)避“一長(zhǎng)獨(dú)大”和盲目決策現(xiàn)象。
——加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。農(nóng)村信用社要結(jié)合自身特點(diǎn)，形成完整的內(nèi)部控制體系。重點(diǎn)是加強(qiáng)人的管理，控制管理好各崗位、各個(gè)操作環(huán)節(jié)的工作人員，做到既能控制具體操作人員又能控制高管人員，克服內(nèi)控制度“控下不控上”的弊端，使內(nèi)控制度能夠覆蓋各崗位、各職位、各部門、各環(huán)節(jié)，形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)操作、管控風(fēng)險(xiǎn)的目的。
——堅(jiān)持審慎經(jīng)營(yíng)理念，科學(xué)制訂考核指標(biāo)。農(nóng)村信用社行業(yè)管理部門要從實(shí)際出發(fā)制訂行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，消除過分追求賬面利潤(rùn)給基層社帶來的經(jīng)營(yíng)壓力問題。在考核指標(biāo)上既要充分考慮盈利性，又要考慮規(guī)模小、人員少、力量薄弱的現(xiàn)實(shí)條件，做到追求利潤(rùn)與防范風(fēng)險(xiǎn)的有機(jī)統(tǒng)一。
——搞好內(nèi)審稽核體系建設(shè)，增強(qiáng)查糾功能。農(nóng)村信用社要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)稽核隊(duì)伍建設(shè)，配足配強(qiáng)稽核人員，把業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)正派的人員配備到稽核崗位，建設(shè)一支精干高效的稽核隊(duì)伍。同時(shí)，制定具有可操作性和可控性的稽核監(jiān)督工作責(zé)任制，進(jìn)一步明確稽核部門的監(jiān)督職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)稽核部門履職的權(quán)威性和獨(dú)立性。
——實(shí)施人力資源改革，充分調(diào)動(dòng)員工積極性。農(nóng)村信用社行業(yè)管理部門，要把推進(jìn)勞動(dòng)用工、薪酬分配
