時間：2023-08-06 11:40:14
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理規劃，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：基層管理；法制化；社區
自從“十二五規劃”實施到現在各地方政府將工作中心逐漸轉移到民生問題，證明我國從中央到地方都對基層建設給予了很大重視。基層社會管理是國家政權分配到地方的體現，其與社會基本活動息息相關。基層建設的好與壞，直接關系著整個社會管理體系的效率與質量。隨著我國社會主義進程不斷邁進，基層管理主體也逐漸由專門管理轉為了分區域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內容也應與時俱進。因此，以新視角新觀點來研究基層社會管理是必須且亟需的。
一、基層社會管理概述
基層社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、社會多方參與，協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面，為人類社會生存和發展創造既有秩序，又有活力的基礎運作條件和社會環境，促進社會和諧的活動。社區和家庭是一個社會的根本，人從嬰幼兒開始，在社區和家庭中成長，社區和家庭對他們的影響是深遠且根深蒂固的。要想保持社會穩定，就要從社區著手。
法律規定，地方政府有權在自己所管轄的地區行使管理職能。政府在行使這些職能時，不僅需要進行由上至下的監管，更多時候需要參與到社會活動中去，例如訂立合同、合作開發、社會工作授權等。在這過程中，政府與社區、與社會進行著頻繁的互動，構成了現在的地方社會。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會的秩序、運行、發展和創新。
二、基層社會管理法治化建設
基層管理的有序有效實施應以城鄉社區為平臺，從立法、執法角度出發，充分發揮其作用。
（一）社區管理體制建設
社區管理體制建設是指社區各個管理部門的體系結構、職能設置、及其分工的合理性。我國的社區按行政范圍劃分可分為城市和農村。隨著我國現代化節奏的加快，人民逐漸步入小康社會，城市社區格局愈發復雜，社會收入差距日益加大，原有的街道居委會式或單位大雜院式傳統模式逐漸被物業管理式小區、工業技術開發區、高新產業區、科技園區等取代。農村社區也發生了很大變化，隨著新農村建設以及農村城市化政策的推進，農村社區逐漸集中，人口向城市流動，形成典型的城鄉結合處。不管是農村還是城市，在現今這個多元化社會，基層管理面臨著許多新問題。社區管理體制的完善需要法律的規范和強制。
第一，社區管理體制應依法建設。目前，我國的基層管理剛剛發展起來，還未完全成型，社區的系統性尚未完整、功能還不完備、權限分工也存在著模糊之處，需要進一步完善。在城市，人的自主性越發增強，社區形式的多樣化需要系統的法律制度進行規范和管理；在農村，社區功能較之以往發生了很大變化，需要在法律制度上進行創新。
第二，社區管理體制應依法運行。社區管理離不開黨的領導，基層管理應符合政府的整體規劃，無論是社區選舉、決議還是一般事務管理，都應依法進行。
第三，社區管理體制應依法保障。社區成員權利一般通過社區活動得到體現，法律賦予每個公民的權利需要通過社區這一途徑得到實現，因此，社區管理中的各個途徑需要法律進行規范，從而使每個社區成員乃至整個社區管理體系的權利得以發揮作用。
（二）社區管理隊伍建設
社區管理隊伍包括社區管理中的領導者及基層工作者，他們肩負著建設社區、管理社區和維護社區發展的重任。社區管理隊伍質量的高低直接決定了社區的優劣。目前，我國基層管理尚處于起步階段，社區管理隊伍結構復雜，管理水平參差不齊，不能適應管理需要。因此，在社區管理隊伍建設上，不僅需要從法律上設定社區管理者身份及其工作內容，還需要加強社區法治教育，普及法律知識，保證社區管理工作的依法進行。
（三）社區糾紛解決制度建設
幾乎所有社區都具有人口構成復雜、受教育程度參差不齊、經濟能力差異較大等特征，這樣復雜的群居生活，產生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財產及權益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協調上的分歧。這些問題需要社區配備相應的應對程序及措施，才能維持社區乃至整個社會的穩定。
三、基層社會管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國已頒布實施了兩步關于基層管理的法律：《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。這兩部法律規定了村、居民委員會的責任和義務，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區管理工作復雜且多樣性強，這兩部法律遠遠不能滿足需求。因此，應先對整個社區管理體系進行合理規劃，在此基礎上，秉著集權與分權相結合的原則，根據各個地區的實際情況，對社區工作的管理進行進一步的細分。
另一方面，在現階段，居民的權利義務意識較淡薄，村民、居民委員會在行使管理職能時困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應當結合現階段民情，從強調外部管理逐漸轉變為由內而外的治理，積極構建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會基層管理組織在社區工作中發揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權限、管理職責在內的權利義務，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強制力保證基層管理工作的依法進行，同時，還能促進基層管理工作積極性，起到引導公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區管理者、社區居民三方有效溝通，積極互動，形成和諧發展的社會管理局面。
（三）加強法制宣傳
基層社區管理的法制建設不僅需要各方面積極參與，還需要長期穩定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認識法律、了解法律、用法律保護自己的權益。另一方面，法制宣傳還可以促進政府政策的實施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎上積極配合社區管理工作，同時也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標語、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養法律意識
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識越高，越能理解政府管理目的，越會積極配合政府管理，其法律意識略低，則會認為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對著干的。依法治國是我國的基本方針，也是社會主義法治理念的重要體現。首先，應使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國憲法是我國的根本大法，是所有法律法規及地方規章的準繩，每一位中國公民都應遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內進行活動。其次，應使社區內每一位居民了解其權利義務。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規范自己的行為，保護自己權益，更能使政府行為得到有效的監督，真正做到依法治國，執法為民。最后，應使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養其訴訟意識，使公民的權益得到真正有效的保護。
（五）加強法律援助
法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保障制度，是一種社會公益福利措施。在我國，依然存在著因自然、經濟、文化等原因處于不利的社會地位，難以用自己的力量維護自己的權益的群體。法律援助為這些弱勢群體中的當事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護自己的權益不受侵犯。這也正體現的法律的平等性。基層社會管理也不應忽視這些弱勢群體，積極組織設立地方法律援助點，通過免費法律咨詢和法律教育等方式，使法律進入社區，進入所有群體當中。
綜上所述，基層社會管理是推進社會主義法治國家建設的重要微觀基礎，基層管理需結合社會各層級力量，協調社會各方面利益，有效配置社會資源，將法治植入人心，合力推進社會法治化進程，并最終構建出和諧發展的基層社會。（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）
參考文獻
這里所說的社區治理，主要是社區的法制化治理，實現社區事務的法制化，規范化。
社區治理遇到的問題
社區主體法律地位不明。社區各個組織之間不僅缺乏有效的配合和聯系，而且各個組織沒有明確的法律定位。社區自治組織在社區管理中的的核心地位并不突出。《居委會組織法》中的居委會的自治地位也只是籠統的規定，少有涉及居委會的性質、職責、任務、產生程序、運行機制等配套規定，這樣一來，居委會只是服從上級的行政命令，自治權無從體現。除居委會外，社區業主委員會（業主大會）的法律地位也不確定，與社區居委會的關系也缺乏明文規定。自治主體在實踐運行中依然被作為政府的執行者，重塑自治組織并沒有得到法律的有效支持。
社區自治機構不完善。第一，社區自治組織主要有居委會和業主大會，居委會主要負責社區事務的監督，而業主大會作為社區民意機構主要以會議形式決定社區重大事務的決定，但實踐中這些機構設置的隨意性比較大，功能錯亂，直接影響到治理結構的穩定。第二，行政主體參與形式不明。由于行政體制改革相對滯后，街道辦事處定位不清晰，政府服務職能與方式尚不能適應社區治理結構。第三，社區黨建組織缺乏法律化和制度化。執政黨的地位在社區重大事務決定上體現不出來。
社區自治缺少物力、財力的支撐。我國居委會一級沒有財政收入，日常工作經費全部由國家財政支出，依賴街道撥付。財政不獨立導致事權不獨立。居委會人員年齡偏高，文化水平偏低，不能適應新的時展的要求。
立法及法治理念滯后。社區中的“居民”有別于戶籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共領域如何形成，需要法律和理念上進一步明確。辦理區域內公共事務和公益事業，調節糾紛，維護治安，協助政府及其派駐機構做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作，在傳統理念和體制下難以兼顧。而且，社區服務處于社會管理一線基層，機構不健全、機制不完善、責任不明確、工作條件差、待遇無保證、措施不得力等問題，嚴重影響社區法治進程。
社區治理的改革與完善
（1）服務型政府的轉變。政府向服務性政府的轉變主要是在公共服務職能上，政府的公共服務職能必須隨著全社會的發展變化而變化。政府只是單純的作為掌舵人，注重大方向的把握而不是事無巨細的參與社區的具體行政事物。政府服務職能的實現，并不要求政府充當生產者和提供者的角色，政府完全可以購買服務而不是親自提供，也不能包辦一切福利。政府提供的服務只在社區福利與秩序方面，包括社區基礎設施建設，醫療和教育服務。政府行政職能的轉變，是政府內部自身職能的改革與完善，改革的程度也取決于政府的自身，這就需要通過立法，在制度上進一步明確各級政府服務職能、程序、編制及責任。對地方政府的制度創新，符合上位法和政策的提升為地方法規。街道辦事處作為基層政府的派出機關，一方面連接著政府，是政府權力的末梢，另一方面聯系著基層社會，是一個在基層社會中起關鍵作用的社會主體，所以要理順行政關系，建立健全工作機制，明確政府監督、指導、統籌、協調、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關政府職能部門及其派出機關的協作、配合的工作機制。②社區行政事務經費統一由政府財政統一撥劃。明確社區居委會和公共組織專職提供社區公共服務、居民事務管理方面的職能，做好居民教育、醫療救濟和維持秩序工作。進一步明確社區居委會和社區自治組織的關系，通過立法讓二者有權、有責、有分工，避免事權交叉。
（2）社區居民自治權利的制度化。社區居民自治權利的發展構成社會全面轉型和民主政治建設的重要內容。社區居民自治，是我國公民資格實現的一個途徑,通過對公民的、政治的和社會的三個方面的權利和義務的組合，實現基層民主目標。社區居民參與社區的建設與治理依賴于建立完善的居民參與機制。居民參與機制要具體規定居民參與社區自治的權利義務和責任。居民參與領域涵蓋社區事務的各個方面，包括社會、經濟、政治和文化。
（3）社區治理規則的完善。社區居民自治實行直接民主,直接民主要求居民直接參與社區事務，商議社區的發展、規劃。建立保障居民自治權利實現的各種規則,不僅有助于居民自治權利的有章可循、有法可依，而且有助于治理主體獲得合法支持。中國社區治理的規則缺失和秩序失范是當下的主要問題，必須用法律規范保護自治體的機構自治和社區有序治理。這樣社區自治組織和居民就在遵守國家法律和國家政策的前提下實施自治。
（作者單位：華北電力大學 河北保定）
城市管理面臨的問題
近年來，北京的城市面貌有了日新月異的改觀，城市管理工作有了長足發展。但城市建設和城市管理仍然存在不平衡問題。主要表現是，管理相對滯后，在城市規劃、基礎設施建設、舊城改造中，“先建后管”、“只建不管”、“以建代管”現象時有發生；城市管理缺乏集中統一的領導，力量分散，導致區域發展不平衡、公共服務產品供給不足、交通擁堵等問題。
一是要理順管理體制。北京作為首都和特大型國際化城市，城市管理不僅涉及到規劃、建設、環衛、園林綠化、市政基礎設施、公用事業、環保、交通、治安，城管執法等方方面面，還涉及到許多中央在京機構，必須統籌協調，形成合力。2000年以來，北京城市管理實行的是職能部門專業化管理模式，缺乏一個跨部門、跨職能權限的綜合協調機構。這就要求我們通過機構改革、整合行政資源，改變目前我市城市管理條塊分割、分散管理、部門職能交叉的現狀，以便于更好地發揮城市整體功能。
二是要拓寬管理范圍。現代城市管理，要由以往計劃經濟時代“經濟主導型”管理模式轉向“協調發展型”管理模式，要注重城市經濟、社會、生態、人文、環境的協調發展，注重城市生態環境的設計與布局，加強文化建設和人文環境的保護，最終實現人的素質的提高。
三是要進一步豐富管理手段。當前，北京市城市管理中的控制、激勵、保障和監督機制略顯單一，將來要綜合運用經濟、法律、技術、教育、咨詢、目標管理等手段，突破以往經驗式管理、問題式管理、運動式管理、突擊式管理、粗放式管理模式，強化系統管理、目標管理、網絡管理、標準管理、前置管理等理念，進一步健全城市管理的指揮、決策、執行、控制、保障、監督、評價系統。
創新首都城市管理模式的思路
奧運期間，北京市建立了有效的社會動員體制和統籌協調機制，也取得了大量的城市管理和整治成果。這些成果和經驗，都需要今后繼續鞏固和發展。同時，國內外對北京城市環境秩序和服務保障的預期也在逐步提高。這使得后奧運時期北京的城市運行管理面臨難得的機遇和巨大的挑戰。因此，需要鞏固和發展奧運籌辦中城市管理體制創新成果，在更大范圍、更深層次上推動城市管理體制創新。
第一，深化城市內部管理體制改革，理順職能機構的權限劃分與相互關系，建立統一領導與分級負責相銜接，條條管理與塊塊管理相結合，綜合管理與專業管理相補充的網絡型組織管理機構。"建管分開、建管平行、管理實體"以及"二級政府，三級管理，四級網絡"是一種比較合理的模式。北京市應當加強城市綜合管理職能，理順建設職能和管理職能的關系，形成建設與管理相互促進、相互協調的機制，從根本上解決多年來"重建輕管"等問題。在堅持集中統一的前提下，通過合理調整市區分塊，理順條塊關系，實行城市管理重心下移，強化屬地管理功能，強化社區建設和管理，增強街道、居委會的功能和責任，完善城市基層管理制度，以充分調動和發揮各級組織的積極性，共同搞好城市的建設和管理。奧運期間，北京市設立了08環境辦，在城市管理方面賦予了一定的統籌指揮和綜合協調職權。奧運會后，可以考慮在此基礎上建立或明確跨部門的、高層次的機構，使城市運行綜合指揮協調力量能夠適應首都特大型城市建設管理的需要。
第二，建立城市管理新機制，創新管理手段，實現城市管理方式的現代化，提高管理效率和水平。主要包括建立和完善3個機制：一是建立"依法管理機制"。用法律來調整、理順城市建設和管理中各方面的關系，使城市管理條文化、規范化，建立專業執法和綜合執法相結合的完善的執法體系，提高執法隊伍的素質。二是完善"市場化運作機制"。按照客觀經濟規律的要求，在城市管理相關領域引進市場機制，運用經濟利益原則進行運作，達到既定的城市管理目標。例如在社區環境保潔方面，可以運用市場機制選擇經營維護主體，打破公用事業服務領域的行業壟斷。三是建立"科技創新機制"。積極采用高新技術對管理設備和管理手段進行信息化改造，提高管理工作的效率和質量。例如東城區推行的城市網格化信息管理模式，就是一種行之有效的手段。今后，要使信息技術不僅成為提高城市管理部件和應急事件處理的手段，也成為打破部門利益格局、實現城市管理機構、資源平穩整合的有效工具，還成為發動社會組織和群眾參與、監督城市管理的便捷的平臺。
第三，加強城市社區的建設與管理。強化城市管理就是要順應市場經濟的發展和經濟類型的多元化以及人口的老齡化趨勢，進一步發揮基層社區社會整合與社會控制、管理、服務乃至教育、培訓功能；同時順應城市化快速發展新形勢，進一步發揮基層社區組織在環境保護、改善居住質量方面的作用，發揮基層社區組織在動員、安置居民搬遷、處理有關糾紛等種種難題方面的作用，發揮基層社區組織在對成千上萬離土又離鄉的進城農民進行教育、管理、服務等方面的作用。近年來，北京市以籌辦奧運為契機，大力推動“和諧社區”建設，增強了社區自治功能，暢通了群眾利益訴求渠道在。下一步，還要繼續通過社區自治，達到“匯集社區民意、滿足社區需求、勸導派查防范、引導精確執法、協調管理部門”的作用；同時探索社區工作績效與區、街道財政投入掛鉤等方式，像選拔大學生“村官”那樣，每年從大學畢業生中選拔人才充實社區工作者隊伍。
第四，加強城市社會綜合治理。突出系統性、綜合性和全面性，廣泛開展以城市市容衛生、交通市場秩序、社會治安整治和外來人口管理等為重點的城市社會綜合治理工作，優化城市功能，改善城市環境。北京市在奧運籌辦期間，大力開展了社會綜合治理，確保了奧運的成功、平安舉辦。具體來說，一是要強化城市安全管理，創建和諧、健康、安全、幸福和充滿希望的城市人居環境。城市中公共空間的設計和居住小區的規劃，要考慮減少犯罪的機率，完善報警系統，加強物業管理，形成完整的治安防范體系；做好各種社會矛盾的疏導和調解工作，保障人民安居樂業。二是要加大交通秩序整治的力度，合理調控交通流量，嚴格行車秩序，規范停車行為，建立安全、通暢、文明的交通秩序，提高路網通行能力；動員組織社會各界和廣大群眾持續開展道路交通綜合整治，嚴格交通法規。三是要加強城市市容市貌管理，維護完善城市整體面貌。對違法違章建筑、集貿市場、建筑工地、居民小區進行治理；整頓沿街門面和建筑物外觀，規范城市道路指示牌和廣告牌等。四是加大城市環境污染綜合整治的力度，完善管理體系，提高環境污染的治理水平。走環境治理產業化、市場化、集約化的道路；加強環保教育，提高市民生態環保意識。五是要加強城市流動人口的動態管理，進一步完善城市人口管理制度，把外來人口管理納入城市日常管理的軌道。
城市基層社區的組織構架由相互聯系的區、街、居三級組織構成。其中區政府是我國城市的基層政權機關，街道辦事處是區政府的派出機構.居民委員會是街道辦事處指導下的基層群眾自治組織。這種形成于19世紀50年代前期的組織體制是我國城市基層社區組織建設的一大創舉，然而這種組織結構具有明顯的不合理性。首先是街、居組織機構過多而缺乏應有的權威性。在市、區、街道三級管理層次上，機構設置與權限呈“倒金字塔”型，大大降低了街道辦事處的工作效率，使街道轄區內的不少單位對街道辦事處布置的社區性工作推脫、敷衍，相當一部分居民群眾明顯輕視街道、居委會組織。其次是社會團體和中介性社會組織發育不足。在我國城市基層社區，除了街道辦事處和居委會以外，其他社會團體和中介性社會組織不僅數量有限，而且缺乏獨立性。比如，在許多居民小區，不管是社區服務志愿者協會、計劃生育協會，還是老年人協會的主要工作，大多由居委會干部兼任。一些企事業單位，雖然同屬一個社區，但由于各自隸屬于不同行業和系統，由其上級主管行政部門管理，橫向之間不發生聯系，形成一種“條塊分割”的局面。
二、社區管理職能不明確
首先是社區內條塊分離，職責不清。隨著社區的發展，政府職能部門的延伸機構不斷進駐社區，但缺乏一個權威性的社區事務管理機構，對社區事務實施全面監督、指導。導致社區去牽頭開展與居民密切相關的衛生、服務、治安等工作，而職能部門僅是參與、協助。本來是社區去督促、檢查職能部門的工作，卻變成了職能部門來檢查、監督社區；其次是街道辦事處在社區管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區管理中，行政、執法、街道經濟發展等各項任務都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權的派出機構逐步演變為一個集行政管理、社區管理與服務的綜合性機構。市、區的各專業管理部門也存在職能混淆的情況，他們還往往各自為政，工作布置繁雜和重復交叉，使街道難于應付。街道在難以承受如此之多的社會管理事務的情況下，往往把自己的部分職能轉移到受其“指導”的居民委員會身上，久而久之，原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會，在承擔了一部分行政職能后，與街道辦事處之間實際上形成了領導與指導兼有的雙重關系，而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。這一方面使街道應當發揮的綜合管理功能得不到很好發揮，加大了管理成本，降低了管理效能；另一方面，使社區其他組織的職能錯位和扭曲，社會性組織作為一個相對獨立的實體喪失了獨立意識和活動能力。簡言之，就管理的協調性而言，城市基層社區內沒有形成系統的、職能明確的管理體制。
三、社區服務體系尚不健全
當前，社區服務的體系尚不健全，服務功能尚不完善。在社區內部完善社區運行管理機制、社區干部達到職業化、專業化水平等方面還需要一個漸進的過程，使得社區服務功能尚未完善，社區干部管理水平與工作能力都需要進一步提高。一些問題也漸漸暴露出來，如社區低保工作還沒有完全做到“應保盡保”、“不應保必不保”，安置下崗失業人員工作抓得不實，提供就業信息卻不關心是否真正就業；社區公益性崗位沒有使真正符合條件的人上崗；除了在重大事件如“非典期間”外，一般情況下對于租房戶、流動人口還沒有做到登記清、情況明；一些社區中居民參與社區建設的制度流于形式；社區調解乏力等等。就全國社區服務發展現狀而言，不少地方對社區服務的發展方向、規模、速度缺乏宏觀把握，社區中介組織和民間組織發展緩慢；社區服務資源尚未有效整合，條塊分割問題比較突出；服務內容多為福利性、事業，而且項目比較單一，服務范圍有限，服務水平和服務質量也不高。
四、社區居民參與機制不完善
社區居民參與不足是一個全國性的問題。其主要原因在于政府、社區、居民三者對社區治理的理解和要求不同：政府基于為整個城市發展服務的目的及政績考慮，希望推進社區治理，但這與社區居民的具體要求并不能總是完全吻合；社區機構由于并不是真正的居民自治組織，因而很難保證切實為居民著想，社區治理的推進往往在很大程度上是基于上級壓力、干部政績及自身利益的考慮；居民接受社區治理的直接動力在于“發展經濟、促進民主參與、改善社區居民生活、提高居民生活水平是社區發展的核心”，這一點與政府和社區的目標之間有一定距離。這種狀況的存在使得三種力量中最弱的一方———居民常常處于被動位置上，因而出現居民參與不足的現象也就不足為奇了。
五、社區管理目標設定不科學
社區管理的工作目標是社區發展、人的發展以及城市化、文化與教育水準的提高等。而過去我國城市社區工作卻把社區發展等同于經濟發展來規劃，過分注重社區物質與設施的建設，特別是街道經濟的發展。許多組織的社區服務工作，都帶有扶助經濟的性質，而忽略了社區的精神文明建設，忽略了人的建設。一方面，社區內管理人員整體素質偏低，社區內人力資源的開發不夠。街道辦事處的人員編制、財政能力和干部素質都難以與所要承擔的職能匹配，而居委會干部的年齡老化和學歷、能力、效率問題更為突出。社區組織力量比較薄弱，辦事處、居委會還缺少年富力強，文化層次高，懂得現代社區管理，熟悉市場經濟條件下的基層政權運作與廣大居民之間互動規律的干部；相反，干部年齡老化，專業、文化知識結構不合理、業務素質不高相當突出，在很大程度上也制約著社區管理和服務作用的發揮。另一方面，社區居民的自助、互助和自治不夠，社區的凝聚力不夠。社區居民對社區的認同感、歸屬感、參與感不強，自然無法實現對社區發展的支持、協助與合作。這樣的后果是居民幾乎不參與社區的活動。居委會的選舉，雖然有法律明文規定，但由于可以實行居民代表選舉，許多地方都把居民代表選舉居委會作為普遍通行的制度。這樣，組織選舉者可以隨意確定居民代表因而省掉許多麻煩，選舉有時成了走過場，居民對居委會缺乏認同。
六、社區服務資金匱乏
社區服務的正常開展，有賴于服務資源的供給和利用。我國正處于現代化發展階段，在社區服務事業的發展進程中，資金短缺的矛盾顯得尤其突出。在我國，社區服務資金的供給渠道主要來源于三個方面：一是政府的資金投入，二是各種社會捐助，三是社區服務部分項目收入的再投入。社區服務的內容相當大的部分屬于社會保障和社會福利的體系，屬于政府的責任范圍，因此，政府的投入是社區服務的重要資金來源。但我國政府投入在整個社區服務資金供給中的比重偏低。國家資助社區服務的經費十分有限，大多數經費都來自社會力量。現階段社區服務的社會化需要大量的資金，在國家尚無很大財力的情況下，如何籌措資金是當前社區服務在市場經濟條件下面臨的重大問題。
七、社區建設發展不平衡
社區服務的發展不平衡，大城市發展較好，中小城市重視不夠，集鎮或農村的社區服務非常薄弱。以最能體現社區服務發展水平的指標“社區服務綜合指數”(由“社區服務覆蓋率”和“每百萬城鎮人口擁有社區服務設施數”加權平均所得)的數據來觀察目前發展狀況較好的城市在70分左右，而一些落后的城市則在30分以下。在一些中小城鎮，這一指標甚至幾乎為零。這種狀況的存在，是有多方面原因的，一是不同地區的黨政領導對社區建設的認識程度和重視程度有高有低；二是不同地區的政府財政對社區建設的投入力度差別很大，由此致使不同地方乃至同一城市、同一城區的不同社區的硬件設施、居委會待遇也有明顯差距。例如，河南省鄭州市居委會主任的工資待遇大約在每月850元左右，但相距只有半小時車程的開封市居委會主任的月補貼僅為200-300元，而當地的最低工資標準為每月300元；又如，在長沙市芙蓉區，由政府財政撥款的社區工作經費已經增至每個社區平均全年19.6萬元，但在該市其他城區，只有6萬多元。同樣是在芙蓉區，盡管社區辦公活動用房平均達到了350平方米，但是，地處老城區的一部分社區的辦公活動用房還不足100平方米，而且解決的難度較大，主要是難以列入城市用地規劃。
聚焦群眾所需所盼提升群眾幸福感
二七區以打造“三個二七”為切入點，扎實開展“我為群眾辦實事”實踐活動，統籌抓好提升城市品質、強化社會保障、加強基層治理等工作，確保服務意識越來越強、黨群關系越來越密、群眾幸福感越來越高。
聚焦“中優典范”，讓人民群眾感受到家門口的顯著變化。堅持把新發展理念和以人民為中心的發展思想，貫穿到城市規劃、設計、建設、管理的全過程，讓城市品質優起來、靚起來、強起來。一是以二七商圈有機更新引領老城區城市復興。圍繞產業、形態、文化等方面，統籌推進7大類38項重點工作，對1.23平方公里區域內的每平方米都精雕細琢。七一前，實現以“千秋二七”陳列布展為引領的二七紀念堂保護提升工程建成亮相，周邊6條道路實現有機更新；2022年底前城市復興基本完成。二是以核心板塊構建城市骨架。高強度、大投入加快推進25個重點項目，把健康產業板塊打造成為“醫、護、康、養、住、游”為一體的南部醫療康養中心，鳳湖智能新區打造成為西南部“文化水岸、智慧新城”，華僑城文旅板塊打造成為歷史文脈、時尚創意、地域風貌和人文魅力于一體的文旅融合新標桿。三是以三項工程、一項管理重塑高質量發展空間。提升“三路一園”“路院同治”等工作成效，6月底前完成道路綜合改造三期工程，年底前完成17條區管道路改造、打通14條斷頭路。高標準推進486個老舊小區改造，高品質提升30個社區衛生服務中心（站）。四是以“美麗鄉村”帶動鄉村振興。抓好櫻桃溝社區、申河等4個市級精品村建設，帶動10個示范村規范村建設，實現村點出彩、沿線美麗、面上潔凈、全域景區化。將產業發展作為鄉村振興的重要載體，加快推進櫻桃古寨、長安古寨、櫻桃溝奇幻王國等項目建設。
聚焦“一老一小”，讓每個小家感受到“大家”的溫暖。實施“溫暖二七”新三年行動，啟動養老助老、美好教育、等民生項目，加快建設110家社區養老服務設施，提升53個老年中央配餐中心服務品質，讓老人收獲穩穩的幸福。增加優質學位4.76萬個。推進“名校+薄弱校”“名校+鄉村校”“名校+新建校”模式，打造隴西小學等19個教育集團，實現義務教育的優質均衡發展，做優中小學午餐供應、課后延時服務，確保孩子健康成長。
聚焦社會治理，讓黨和人民群眾的關系越來越密切。精準對接群眾利益訴求和所想所盼，把創新基層社會治理作為重點攻堅工作，深化“一領四單、五聯共治”模式，建立聯席會議、民主協商、聯系群眾等制度，加強社區工作者隊伍職業化體系建設，推動職能委局、綜治巡防、城管執法等力量下沉社區；常態開展“千人大走訪、服務樹形象”“五員進社區、為民辦實事”等行動，做到志愿服務向樓院延伸、矛盾化解向社區延伸、政務服務向街區延伸，打造全國社區治理服務創新實驗區。
各市、縣（市、區）人民政府，省政府直屬各單位：
《浙江省數字化轉型標準化建設方案（2018—2020年）已經省政府同意，現印發給你們，請結合實際認真貫徹落實。
（此件公開）
浙江省人民政府辦公廳
2018年7月16日
浙江省數字化轉型標準化建設方案
（2018—2020年）
為全面貫徹落實數字浙江建設部署，聚焦聚力高質量競爭力現代化，加快全面實施標準化戰略，深化國家標準化綜合改革試點，以標準化支撐數字化轉型，推動我省加快轉入高質量發展軌道，制定本方案。
一、總體目標
到2020年，建立健全權責明確、統一協調的數字化轉型標準化工作機制，構建完善結構清晰、系統高效的數字化轉型標準體系，制定實施一批具有先進水平的亟需標準，組織開展一批關鍵領域的標準化項目，打造形成一批可復制推廣的標準化成果，高標準引領數字化轉型取得明顯成效。
——數字化轉型標準化基礎逐步夯實。到2019年，形成數字化轉型標準體系框架，初步建立涵蓋政府、經濟、社會各領域，以國家標準、行業標準、地方標準為主體，以團體標準為補充，基本滿足數字化轉型需求的標準體系。到2020年，具有浙江特色的數字化轉型標準體系進一步完善。
——數字化轉型標準化競爭力顯著增強。到2020年，在數字化轉型領域制（修）訂國際標準、國家標準、行業標準或地方標準50項以上，組織開展國家級、省級標準化試點示范項目10項以上，新增全國、省級標準化技術委員會3個以上，數字化領域標準話語權顯著提升。
——數字化轉型標準化效應不斷釋放。進一步深化標準研制、標準化項目建設、標準實施監督評價等工作，形成一批具有先進水平的技術和管理標準化成果，數字化轉型標準化程度不斷提升，標準化規范和引領數字化轉型成效不斷顯現。
二、基本原則
（一）科學規劃，系統布局。以推動高質量發展為著力點，強化標準體系頂層設計和系統架構。系統梳理數字化轉型標準化建設的短板和需求，制定實施任務清單，構建完善標準體系，確保高標準推進數字化轉型。
（二）開放共享，協調發展。著力發揮標準化的互聯互通作用，以標準化促進政府、經濟、社會等領域數字資源深度融合，助力打破信息孤島。針對數字化轉型多學科融合和涉及面廣的特點，著力加強各領域標準化建設的統籌協調。
（三）需求導向，重點突破。以政府數字化轉型為先導，撬動經濟和社會各領域數字化轉型，加快各領域數字化轉型標準化建設。圍繞數據共享、流程再造、信用體系、服務協同等關鍵領域，優先制定政府數字化轉型亟需標準。
三、重點任務
（一）助力政府數字化轉型，全力打造智慧政府。
1、構建數字政府標準體系框架。以“最多跑一次”改革標準化建設為突破口，按照“123466”的要求，完善標準化運行機制，助力爭創政府治理數字化轉型試點省。圍繞大系統、大數據、大平臺、大集成建設，構建涵蓋經濟調節、市場監管、公共服務、社會治理、環境保護、政府運行等領域的數字政府標準體系，加快總體要求、政務服務、數據共享、業務管理和技術應用等標準研制。圍繞公共數據整合、共享、開放等重點領域，抓好公共數據平臺標準化建設。（責任單位：省質監局、省發展改革委、省數據管理中心、省“最多跑一次”改革辦公室，列第一的為牽頭單位，下同）
2、打通數據互通關鍵節點。圍繞建立“三大模型”的要求，直面打通信息孤島的堵點和難點，加快構建跨部門、跨層級、跨領域的標準模型。圍繞數據共享、流程再造、信用體系建設，重點開展數據匯聚、數據平臺、數據安全、大數據應用等領域亟需標準的研制，加快公共數據資源目錄編制規范、“互聯網+政務服務”公共數據管理規范及電子證照庫、人口綜合庫、公共信用庫等規范制定。加強政務領域大數據、物聯網、云計算等信息技術應用標準研制，著力破除“三大模型”中標準缺失問題。（責任單位：省數據管理中心、省質監局）
3、擴大政府治理標準化效應。加快政府決策、執行、督查、反饋等數字化協同標準化步伐，強化財政、金融、國資、商務等領域數字化轉型標準化機制建設。健全市場監管數字化轉型標準體系，結合信息系統建設，將監管要求固化為可量化、可執行、可追溯的全周期標準鏈和監管模式。推進大數據、互聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等現代化信息技術標準化聯動應用。加強政府數字化轉型標準宣貫和實施評價，在民政、人力社保、教育、衛生計生等領域開展標準化試點示范建設，打造政府數字化轉型標準化樣板。（責任單位：省數據管理中心、省發展改革委、省經信委、省工商局、省質監局）
（二）引領經濟數字化轉型，全力打造數字經濟。
4、搶占數字經濟高地。立足互聯網、物聯網、大數據、人工智能等，實施標準領航工程，加快制定實施先進標準，制定實施團體標準30項以上，搶占產業標準制高點。圍繞集成電路、基礎軟件、核心元器件、柔性電子、量子通信等薄弱環節，推動成立產業標準化技術組織3家以上。推動之江實驗室成為國家人工智能標準化總體組成員單位，爭取獲批國家級技術標準創新基地和標準驗證檢驗檢測點試點，加快創新成果標準化。圍繞術語定義、產品評估、系統和組件接口、數據兼容、互換模型等國際競爭和市場應用重點領域，加快標準研制步伐，提升行業標準話語權。（責任單位：省經信委、省科技廳、省質監局、之江實驗室）
5、促進新舊動能迭代更新。強化“品字標”浙江制造標準數字化要求，促進傳統制造業高質量發展。開展創業孵化、協同創新、網絡眾包等“雙創”平臺標準化復制推廣，制定并推廣一批支撐制造業創新基地建設的共性和前沿技術標準。探索開展一批互聯網協議版本第六版（IPv6）、物聯網、大數據、人工智能等數字領域關鍵技術在傳統制造業領域的融合應用，培育一批基于數字技術的新型生產、組織、服務模式標準。在化工、紡織、造紙等重點傳統產業開展數字技術與制造業融合創新標準化試點示范。（責任單位：省質監局、省經信委、省科技廳）
6、夯實數字金融基礎。以標準化助力數字經濟風險防控，圍繞移動支付、借貸、保險、基金銷售、信托和消費金融等數字化金融服務，加強監管、準入、第三方存管、信息披露、風險提示、網絡安全、信用建設等關鍵標準研制和實施，構建數字金融行業管理和數據統計監測體系。推動區塊鏈技術在數字金融領域創新應用，加強區塊鏈技術應用標準化，強化金融科技標準化建設。（責任單位：人行杭州中心支行、省質監局、浙江銀監局、浙江保監局、浙江證監局）
7、助推數字經濟創新融合。聚力之江實驗室、實體經濟、新興金融中心、新型貿易中心建設，加強數字經濟創新融合標準化建設，加快創新成果標準化。加強與國際、國家標準化技術組織對接，推動以之江實驗室為代表的浙江企事業單位參與國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）和國際電信聯盟（ITU）有關工作。優先做好之江實驗室等國家新一代人工智能開放創新平臺標準化頂層設計，圍繞醫療、交通、金融、物流、環境保護等領域率先開展數字化轉型關鍵技術、產品、服務標準研制，及時將有效模式和關鍵技術標準化。（責任單位：省科技廳、省經信委、省質監局、之江實驗室）
（三）支撐社會數字化轉型，全力打造智慧浙江。
8、推動公共服務智能化。探索“標準化+大數據+公共服務”模式，加快“網上辦、掌上辦”領域數據采集、分級、交換、質量、保密等關鍵共性標準的制定，實施基本公共服務指導性目錄及標準。建立全省社會數據標準化協調機制，構建涵蓋教育、司法、文化、健康、交通、地理、金融、信用等領域的社會公共服務標準庫。推進企業投資項目審批監管、商事登記聯辦、不動產登記管理等全過程標準化，建立公安、人力社保、民政、醫療等領域信息共享標準化路徑。強化鄉鎮（街道）便民服務中心、村（社區）代辦點等公共服務標準制定、實施與評價。（責任單位：省發展改革委、省質監局、省數據管理中心，省基本公共服務均等化協調小組成員單位）
9、推動社會治理集成化。結合基層社會治理工作，實施社會治理事項標準化指導性目錄，依托基層治理綜合信息平臺加快推動社會治理數字化轉型。加強政府、企業、個人分層分級分流標準化體系建設，以標準化規范數據采集、傳輸、存儲、使用、開發等環節的安全邊界和監管措施，制定涉及國家利益、公共安全、商業秘密、個人隱私等信息的保護清單標準。開展基層社情民意監測標準化工作，圍繞基層治理重點領域實施一批標準化項目，開展重要標準實施績效評價，提升基層社會治理標準化水平。（責任單位：省綜治辦、省發展改革委、省質監局、省數據管理中心）
10、推動公眾消費數字化。加快數字化消費云工程、云服務、大數據等領域創新成果標準化，促進虛擬/增強現實、智能網聯汽車、人工智能等前沿科技應用，培育數字消費新業態、新模式。提升文化、教育、醫療等領域數字化產品和服務模式標準化水平，推動管理經驗和關鍵技術轉化為標準。圍繞新零售、農村電子商務、跨境電子商務等新技術新業態新模式，開展標準化建設，培育一批國際先進標準。圍繞打響“放心消費在浙江”品牌，探索建立數字化放心消費“三度一率”社會評價標準指標體系。（責任單位：省商務廳、省發展改革委、省經信委、省教育廳、省文化廳、省衛生計生委、省工商局、省質監局）
四、組織保障
（一）強化部門協同。完善統一領導、分工負責的標準化管理機制，強化標準化主管部門的牽頭、協調和監督職責，有效發揮行業主管部門的標準制定、實施作用。在省全面實施標準化戰略領導小組框架下，設立數字化轉型標準化工作專班，統籌各相關部門規劃、政策和舉措，定期開展專題研究，及時協調重點工作。
（二）強化政策保障。積極推薦一批重要標準上升為國際標準、國家標準或行業標準。標準實施績效顯著的，按有關規定優先推薦申報省科學技術獎、省標準創新貢獻獎。支持我省企事業單位承擔或參與國際、全國專業標準化技術委員會秘書處工作，優化省級標準化技術委員會建設。完善科技創新與標準創新融合機制。探索建立數字產業服務認證體系。
（三）強化實施評價。將標準實施與數字化轉型政策深度融合，加大標準實施協調力度，強化標準的制度性合力。建立第三方標準實施監督和評估機制，探索實施符合國際慣例的認證認可模式，培育標準服務市場。每年選定一批重點標準化項目進行標準實施績效評價，建立標準動態調整機制，加強標準實施信息公開，增強實施績效評估能力。
抄送：省委各部門，省人大常委會、省政協辦公廳，省軍區，省監委，省法院，省檢察院。
檢力下沉更“接地氣”
公安、法院和司法行政機關在街道、鄉、鎮均設有派出機構，即公安派出所、派出法庭和司法所，通過派出所機構開展大量的基層執法工作。其中，公安派出所承擔對大部分刑事案件的偵查職責，司法所對地區內所有社區矯正對象實施日常監督管理和教育矯治。派出所和司法所所承載的刑事執法和社區矯正活動直接面對人民群眾，規范與否將影響社會對政府執法形象和司法公正的評價。檢察機關是國家法律監督機關，對基層刑事執法和社區矯正活動具有監督職責。而長期以來，檢察院的基層組織僅設在區、縣一級，在街道、鄉、鎮一級沒有與公安派出所、司法所相對應的派出機構，客觀上不利于對公安派出所刑事執法和社區矯正活動及時、全面監督。
鑒于此，高檢院在《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》明確提出“積極探索派駐街道、鄉鎮、社區檢察機構建設”。2010年10月，高檢院又在《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》中，要求從法律監督角度出發，抓住基礎環節，聚焦根源性問題，通過設置派駐檢察室這一形式，積極參與基層社會管理創新，有效促進基層刑事執法規范公正，切實做到深入基層、貼近基層、維護基層和諧穩定。
因此，上海市檢察機關設置社區檢察室，使檢察機關下沉檢力，更廣泛地“接地氣”，從機制上為強化基層法律監督提供根本保障，正是貫徹中央司法體制機制改革的指向精神，回應群眾對司法公正、執法為民的呼聲，實現公平正義、維護社會和諧穩定的改革舉措。
域外模式借鑒“新思考”
世界上首個“社區檢察”模式誕生于1985年的美國紐約曼哈頓地區，隨后，英國、澳大利亞、南非等國均開始了社區檢察的實踐，構建了比較完整的理論體系。美國由法官、檢察官、辯護律師、假釋官及社區工作人員組成社區司法中心，社區檢察官不僅承擔社區案件公訴，更強調社區參與，促進社會公共安全。澳大利亞的社區檢察是鄰里司法中心的重要組成，其引入爭端調解機制，強化社區矯治效果，聯絡當地的警察署、政府、社區，完善社區功能，增強社區防侵害能力。香港廉政公署的社區關系處深入社區，廣泛推廣肅貪倡廉信息，推動各界人士建立誠實和公平的價值觀。
國外社區檢察的基本理念和做法具有一定的借鑒意義：一是以預防和減少犯罪為目標。注重深刻分析犯罪的各種誘因，將預防犯罪作為系統工程；二是引入調解機制解決社區爭端。基于恢復性司法理念構建的社區檢察工作模式，鼓勵建立多樣化的解決問題的方案，妥善調處社區中數量眾多的鄰里爭端和輕微刑事案件；三是強調重點人員管控。大部分的社區檢察都包含類似假釋官的工作職能，對在社區進行矯治的罪犯進行監督和引導，有效防止循環犯罪；四是突出依托社區理念，積極融入社區開展工作，并以社區法治環境優化為目標。
職能定位“四大功能”
執法監督功能，即對公安派出所刑事執法活動監督。一方面，派出所刑事執法是刑事訴訟的源頭環節，對于符合情形的案件是否能進入刑事訴訟程序并確保后續訴訟環節順利進行影響重大，但對刑事訴訟源頭環節的監督又是傳統法律監督的薄弱環節，因而社區檢察室強化了源頭環節監督。另一方面，近年來，公安機關偵查工作重心下移，公安派出所已承擔了大部分刑事案件的偵查工作，部分派出所甚至還偵查一定量的經濟、治安案件，但是派出所民警整體執法意識和辦案能力與刑事偵查的要求間尚存在差距，影響執法質量。
對此，社區檢察室通過日常巡查、接受投訴、專項檢察等方式，對派出所的刑事立案、偵查程序開展監督，幫助派出所提高執法規范性，從源頭上避免執法不公。
社區管控功能，即社區矯正法律監督，確保矯治效果。社區矯正是指將符合條件的罪犯置于社區內，由專門國家機關在相關社會團體、志愿者的協助下，在法定期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促其順利回歸社會的一種非監禁刑罰執行方式。刑事裁判歸根到底要通過刑罰兌現，刑罰執行不到位將嚴重損害法律權威，因此，加強對刑罰執行這一刑事訴訟末端環節的監督非常重要。行刑社會化趨勢使社區矯正成為重要的刑罰執行方式，現行刑法、刑訴法對社區矯正均予以明確規定，我國的社區矯正工作模式也經歷較大轉變日趨成熟。
在此背景下，上海社區矯正工作構建了市矯正辦、區縣社區矯正中心、街鎮司法所三級分層實施模式，而上海檢察機關社區檢察部門自上而下的三級機構設置（市院社區檢察指導處、區縣院社區檢察科、區縣院派駐社區檢察室），正是為分層對應監督提供了保障。特別是社區檢察室，對應監督司法所對社區矯正人員的日常管控和矯治工作，與基層司法所保持經常性的工作聯系，全面、及時了解社區矯正工作動態，并通過文書審查、約見談話、臺賬核查等手段，查糾社區矯正對象脫漏管，督促社區矯正職能部門嚴格執行社區矯正的各項措施。
渠道暢通功能，即接受社區居民控告、申訴、舉報和咨詢等。作為檢察機關聯系社區群眾的橋梁，社區檢察室開設接待窗口，履行涉檢接待職責，方便群眾反映訴求，同時，在社區受理線索，也拓寬了群眾對職務犯罪的舉報渠道，加強檢察機關對職務犯罪查處力度，并有助于檢察機關及時發現社會穩定的隱患，將矛盾化解在基層。目前，本市所有已設檢察室都在轄區內公開了地址、聯系方式，設置舉報信箱，有的檢察室還開通了微博，暢通群眾反映涉檢訴求的便捷渠道。
服務宣傳功能，即開展法制宣傳和職務犯罪預防工作，推動社區良好法治環境的創建。社區檢察室作為檢察機關在基層社區的聯系點、工作站，圍繞檢察職能，發揮深入社區、聯系群眾的優勢，廣泛征求社區群眾在法律服務方面的需求，促進檢察機關專業法律服務資源與社區需求的對接，提升檢察機關參與社區治安綜合治理、職務犯罪預防以及法制宣傳的成效。社區檢察室利用室內外場所建設檢務公開窗口和法制宣教基地，在居民區設立流動宣傳點，提升社區的法治氛圍。
推進基層社會管理法治化
為深入貫徹落實中央、省、市、縣扶貧攻堅工作安排部署，充分彰顯司法行政圍繞中心、服務大局職能，助力精準扶貧，服務基層社會治理，局黨組、行政決定在全縣推行法治扶貧“三到三免”措施，現制定本方案。
一、總體目標
以服務、保障和改善民生，實現法律服務共享發展為宗旨，通過推行“三到三免”措施，優化整合司法行政職能，優先建立覆蓋建卡貧困村和貧困戶的公共法律服務網絡，為建卡貧困村和貧困戶提供便捷、高效的法律服務，不斷夯實基層法治建設基礎，強化群眾法治意識，提升依法辦事能力，維護基層社會和諧穩定，為脫貧攻堅、全面小康目標提供堅強有力的法治保障。
二、具體內容
（一）切實做到“三到位”。一是法制宣傳到位。法制宣傳教育股要履行牽頭抓總職責，按照“誰執法誰普法”、“誰主管誰負責”、“誰掛聯誰落實”的要求，統籌各部門、各鄉鎮、各掛聯單位到建卡貧困村開展集中法制宣傳2次以上，將“農村法律服務手冊”送到每個建卡貧困戶，切實做到一戶一冊；組織普法講師團、法制宣傳志愿者、鄉村法律顧問，充分利用“五小普法套餐”、“六大系列”等有效載體，常態化開展建卡貧困村法制宣傳教育活動；為每個建卡貧困村培養“法律明白人”5—10名，每半年組織一次“法律明白人”集中培訓，確保法律明白人作用充分發揮。二是法律服務到位。建立法律服務“站、點、員”工作機制，在鄉鎮設工作站、建卡貧困村設聯系點、社設聯絡員，負責法律援助、公證辦理、司法鑒定等法律服務事項協調聯絡工作，進一步落實“一小時法律服務圈”；制定“12348”法律服務熱線、“法律顧問”宣傳廣告牌，在建卡貧困村公示并廣泛宣傳，保證群眾遇事能“找到法律”；落實“法律點菜服務”工作機制，每年組織律師、公證員、具有司法鑒定資格的人員到村開展法律體檢和扶貧專題法律服務，現場解決相關法律問題，有效預防扶貧領域違法犯罪。三是依法治理到位。各司法所要指導各建卡貧困村依法按程序，建立完善以村規民約為主的“1+N”自治機制；依托村社人民調解員和網格員，定期開展各項矛盾糾紛排查，每年對貧困村的人民調解員、網格員培訓1次以上，確保矛盾調處成功率達到98%以上；對建卡貧困戶家庭服刑人員實現親情幫教不漏人，對社區服刑人員做到強化教育和人文關懷雙到位，杜絕脫管漏管，切實幫助其回歸社會；積極與社會救助、就業幫扶等主管部門溝通聯絡，確保對貧困村刑釋解教人員的安置幫教率達到100%。
（二）全面實現“三免費”。一是公證免費辦。開通精準扶貧公證辦理“綠色通道”，對建卡貧困村扶貧領域的資金使用、項目實施、招商引資、公益活動等需公證服務事項和建卡貧困戶所需各項公證事項不設門檻，只要符合法律規定的一律免費辦理，對情況特殊的開展免費上門服務。二是顧問免費派。整合全縣律師、基層法律服務工作者、公證員資源，優先配齊配強建卡貧困村法律顧問，確保貧困村“一村一律師”全覆蓋，貧困村法律顧問原則上由村所在鄉鎮法律顧問兼任，對貧困村不再收取費用；法律顧問采取定期值守和靈活機動相結合的方式，對村級組織和群眾提出的法律服務需求及時到場或通過電話提出法律意見，同時向當地司法所報告。三是官司免費打。立足全省脫貧攻堅“六有”信息平臺，充分發揮好貧困村法律服務聯系點作用，開通建卡貧困村法律援助專項通道，對建卡貧困戶法律援助申請不設門檻、不需收入證明，直接在網上審批，實現“應援盡援”“應援快援”“應援優援”，縣法律援助中心每季度對辦理情況進行督查，切實保障好貧困群眾合法權益。
三、工作要求
（一）高度重視，精心組織。推進法治扶貧“三到三免”是依法治縣和司法行政工作的重要舉措，是構建公共法律服務體系、加強基層法治建設、實現共享發展的務實行動。各股、室、處、所、中心要高度重視，積極向鄉鎮黨委政府匯報，主動爭取各方支持，全力以赴抓好落實。要努力把此項工作列為地方經濟社會發展“十三五”規劃，納入民生工程實施項目，努力形成政府主導統籌、司法行政機關組織管理、法律服務機構提供服務的良好工作格局。
（二）明確分工，夯實責任。全縣司法行政系統要把推行“三到三免”作為首要任務，積極投入，自覺行動，主動擔責。局職能股室要統籌抓好協調、策劃、引導工作，各司法所要切實抓好工作落實，法律服務管理股要結合推進“一村一法律顧問”工作，落實各律師事務所、法律服務所工作任務，協調做好對建卡貧困村法律顧問的協調選派和業務培訓指導。局目標辦、紀檢監察要將此項工作納入年度考核內容，并常態化開展督查，逗硬落實考核。
（三）廣泛宣傳，強化措施。要加大輿論宣傳力度，主動在法制宣傳活動、群眾走訪、各類會議中廣泛宣傳“三到三免”措施，并積極創新、勇于實踐，唱響法律扶貧主旋律，爭取社會各方輿論支持，樹立司法行政機關服務基層、服務群眾的良好形象。
一、創新經營管理體制,實現可持續發展
理順管理體制,完善法人治理結構,是農村信用社實現可持續發展的關鍵所在。
一是進一步完善公司治理,重點提高公司治理的有效性。要把公司治理結構的有效性作為設計公司治理結構的出發點和落腳點,要適應社區性金融機構特點,建立“形式靈活、結構規范、運行科學、治理有效”的公司治理模式,在運行方式上,全面推進現代經營機制,包括有效的治理機制、良好的救助機制、現代的經營手段、多樣的業務種類、統一的品牌效應、強大的開發能力、高效的銷售體系等各個方面,繼續完善法人治理,切實提高法人治理效能,以和諧、有效的內部運作帶動改進對外服務方式,促進支農服務功能,真正實現向現代金融企業的轉型。
二是充分發揮“三會一層”的職能作用。強化社員股民維權意識和參與能力,尊重“三會一層”決策、監督、執行的權利,使其真正按照現代企業制度要求,實現農信社改革目標,使之成為真正的市場主體。同時,要進一步加強“三會一層”執行制度的監督,保證其職能作用得到充分的發揮。
三是建立健全行業服務體系,進一步增強行業服務能力。行業管理部門應加強對農村信用社的管理、指導、協調和服務,出臺優惠政策,對農村信用社在稅收及相關收費方面給予減免,增強其支農實力,在準備金率、準備金利率、利率政策、再貸款等貨幣信貸政策方面給予農村信用社一定的優惠和支持,督促農村信用社牢固樹立扎根農村、服務“三農”的意識,同時應尊重農村信用社的民主管理和經營自。
四是注重管理創新,提高盈利水平。建立健全農村信用社決策機制、激勵約束機制、內部控制機制,以縣級聯社經營等級考評考核為抓手,完善縣級聯社經營績效考核體系,綜合運用多種方式和手段加強對領導班子考核,形成正向激勵效應,促進支農服務質量和經營效益的不斷提升。應高度重視城區業務發展,按照競爭、效能、安全、發展的原則,整合城區網點資源,轉變“重農輕城”、“重農棄城”的觀念,把城區與農村放在同等重要的位置,統籌規劃,協調發展。
五是加大改革力度,激發支農服務活力。繼續深化農村信用社改革,積極探索建立有利于貫徹“三農”服務宗旨、推動又好又快發展的農村信用社管理體制、組織形式和經營機制。鼓勵基礎較好、符合條件的農村信用社組建農村合作銀行或農村商業銀行。深化人事制度改革,進一步增強發展后勁。要建立科學有效的員工考核任用機制,改革傳統的用人制度,將人才的開發、使用、創造業績置于良好的管理環境和公平競爭的氛圍之中,激勵有為青年員工注重自我提高,積極向上,奮力拼搏。加強全員合同管理,健全員工養老保險機制,加強員工職業生涯規劃和管理,積極引進和培養適應事業發展需要的各類人才,不斷提高班子和隊伍整體素質,努力造就一支善于學習、勇于創新、業務精良、作風過硬的農信隊伍。進一步改進和加強基層社管理,運用好基層社經營點多、人熟地熟、反應靈快的優勢,發揮好基層社在農村信用社改革發展中的基礎和前沿作用。
二、創新信貸服務品種,提高市場競爭力
按照優先“三農”原則有效配置信貸資產,積極引入和開發多樣化、有特色的金融產品,著力改善農村金融服務方式,切實提高市場競爭力。
一是探索降低信貸門檻新形式。按照“多戶聯保、分期貸款、分期還款”的原則,在辦理聯保貸款程序上堅持“農戶自愿組合,信守聯保協議”的辦法,實行農戶聯保貸款。適當提高小額農戶信用貸款的額度,相應延長貸款期限。進一步完善農戶聯保制度,將聯保機制延伸到中小企業、專業合作社等其他領域,更進一步滿足農業的貸款需求。
二是創新信貸品種。在防范信貸風險的同時,探索農房抵押貸款、農機工具抵押貸款;探索同相關學校協商,推行學校、農戶、子女三方共擔的助學貸款;探索農業專業生產合作社、農村合作醫療等貸款;加強同業合作,積極發展社團、銀社、銀團貸款,提高支農資金的規模供給能力;創新抵押擔保方式,將集體林權和其他有效物品或權益納入質押抵押品范圍,積極嘗試開辦最高額抵押循環貸款,更好地適應農村信貸需求特點和要求;大力推廣倉單質押貸款、出國勞務貸款、住房消費貸款、汽車消費貸款、“家電下鄉”消費貸款、國家助學貸款業務,努力提高金融服務水平。
三是培育各種合作經濟組織。提高農業組織化程度,解決小生產與大市場矛盾,促進農村信貸良性循環。農村信用社可以利用自身扎根農村,服務農民的優勢,以信貸為紐帶,努力培育各類合作經濟組織,創新信用合作機制,把專業化發展中利益各方組織起來,形成信譽共同體。加強與各級政府、涉農部門和各類基金組織、專業協會、擔保公司等新經濟組織的合作,形成各類信用共同體,開展貸款新業務,解決農村信用社貸款營銷難和農村分散經濟難貸款的矛盾,解決農村融資難的問題,促進農村經濟社會的良性互動,和諧發展。
四是以“新一代工程”開發為契機,加強信貸業務和會計業務流程建設,做到服務差異化、流程簡明化、運營集約化,完善農戶貸款“綠色通道”,全面推行貸款上柜臺,實現支農服務方式與農村金融需求的有效匹配。
五是加強農村信用體系建設,改善金融生態環境。各級地方政府應發揮主導作用,培育和建設良好的信用環境。加強企業、個人征信系統在農村地區的推廣建設,繼續深入開展“信用村(鎮)”、“信用戶”創建活動,樹立誠實守信的良好風尚。嚴厲打擊惡意拖欠和逃廢債務行為,幫助農村信用社清收盤活不良貸款,維護農村信用社的合法權益。
三、創新金融服務方式,完善金融服務功能
農村信用社若要在現今的金融市場競爭中站穩腳跟,必須在日常業務扎實做好的基礎上,完善服務功能,創新服務方式,運用適應時代的科技力量去增強服務水平。
一是積極開拓銀行卡業務,實現真正意義上的“一卡通”。應以發展農民工銀行卡為切入點,改善農村支付結算環境,建立網上銀行、實現多種網絡支付,為農民工開設專門的“金融服務通道”。合理布設ATM機、POS機等自助設備,抓好信通卡刷卡消費促銷活動,提高交易量和收益水平,進一步改善農村地區的用卡環境,實現銀行卡之間實時轉賬,方便持卡人資金結算,促進銀行卡業務的快速發展。不斷完善豐富借記卡的各種應用功能,積極開辦貸記卡業務,逐步構建以借記卡業務為基礎、以貸記卡業務為核心、以聯名卡等各類卡種為補充的銀行卡產品體系。
二是加快發展電子金融新產品。借鑒外資銀行的成功做法,積極推進網上基本理財服務、網上股票買賣、網上按揭、網上保險、網上基金等業務,大力發展網上支付、移動支付等電子支付工具,即能大大提高服務效率,又能為信用社實現收入的增加。全面改進票據支付模式,建立安全、高效、快捷的集中票據處理系統。借鑒他行票據集中處理的建設經驗,結合農村信用社業務實際,努力探索適合農村信用社建設和發展票據集中處理系統,實現以縣、市或省對提入、提出票據的集中核驗、分發處理,提高支票處理效率,有效防范系統分散核驗引發的支付風險。
三是大力開辦外匯業務。外匯業務是農村信用社新的效益增長點,具有很大的發展潛力和空間。要通過創新思路,搭建平臺,完善外匯貿易融資業務品種,積極開辦進出口押匯、進口開證、打包貸款、提貨擔保等業務,實現外匯業務的快速發展。對優質外匯企業在綜合考慮企業的資信狀況、財務狀況、經營狀況、履約能力以及本年度對外貿易業務量的前提下,按照農村信用社有關法人客戶統一授信管理暫行辦法,在落實擔保的前提下,為借款人核定授信額度和期限,明確授信業務范圍,建立“綜合授信,一次審批,最高額控制,周轉使用”的授信新模式,減少審批環節,提高工作效率。
關鍵詞:多中心治理;基層公共事務;業主自治
中圖分類號:D693.62 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)02-0082-04
改革開放以來,我國的經濟社會事務已經并正在發生著巨大的變化,這種變化對政府與社會的治理能力不斷提出新的要求,而以政府為主導且社會組織和公民參與其中的公共治理變革也旨在探索新的治理模式,以適應不斷發展的社會現實。在城市基層治理變遷中,廣大物業小區業主演繹了自我治理的民主序曲,其內含的多中心的治理邏輯是基層公共事務管理的深度創新,也是未來中國社會基層管理的新取向。
一、多中心治理與單中心管理的對比分析
單中心管理的基本邏輯及評價。單中心管理模式認為:為保證社會秩序的生成和穩固,就必須有一個權力中心,這個權力中心擔負著創建和維持秩序的功能。在此體制中,處于權力中心的個人或集團就成為者,而其余民眾就成為臣民。“統治者的權力是絕對的,人類沒有再大的權力可以交給其他人。最高統治者不必受國內法的約束,因為國內法只不過是他的命令;他可以任意地擺脫其束縛,沒有人會向統治者要求財產權,因為所有財產權源于法律,即統治者的意志。”
霍布斯的這種論斷給后世留下了深遠的影響。行政學創始人威爾遜在《國會制政府》一書中,提出的用于行政科學建設的范式所內含的核心理論是:在任何一個政府中總是存在一個占支配地位的權力中心;權力越一元化,它就會受到來自更為負責的單一權力中心的指導。社會學家韋伯所倡導至今仍廣泛運用的“官僚制”是一種典型的金字塔式的組織結構――只有一個最高權威,命令和控制是其運轉的基本的手段和方式。波蘭尼認為“一元的單中心秩序”或“設計的或指揮的秩序”被一個最終的權威所協調,通過一體化的命令結構來實施控制。在這種秩序里,存在著嚴格的上下級關系,并且依賴上下級之間單向的“指揮―服從”的決策與執行鏈條得以維系自身的發展。
綜合而言,此種模式的主要觀點包括:社會的秩序與發展需要一個單一的權力中心來維持,這個權力中心具有單一性和壟斷性,國家、政府、權力、集體、統一等概念是分析的核心;政府具有無限理性,能夠有效地應對來自社會的各種挑戰;越是權力集中的政府就越負責任;政府是公共物品或服務的唯一生產商和供給者;等級制政府組織能夠以最小的投入導致最大的產出。
事實上,這種模式至少有以下缺陷:首先是對政府的信任過頭,忽視了權力導致腐敗、絕對權力導致絕對腐敗的普遍規律。政府的權力集中并不必然導致高效率,只有將個人動力激發起來的組織才能夠獲得更好更快的發展,權力集中只是為統治者的意志實現提供了更為便利的條件,其自上而下的命令結構需要消耗很高的意思傳遞、行為監督等成本;其次是忽視了民間力量及其智慧,只有切合民間實際的秩序才能獲得很好的維持,也只有公民自身才能夠了解自身的需求與偏好所在,政府沒有能力也沒有必要對本來可以由民間來做的事情費心地設計一切;第三是對多元化和民主化的趨勢估計不足。社會的發展日益呈現出多元化的特征,民主化是每個國家都必須面對的問題,而單一中心的治理結構無疑與民主化存在著無法協調的矛盾。
多中心治理的基本邏輯及評價。治理一般指“在政治系統的特定范圍內行使權威,對政務或公共事務作出有效的安排,以達到維護政治秩序和維護正義價值的目的”。[1]“多中心治理”主張同時存在著多個相互獨立的行為單位,這些單位能夠計算受風險和不確定因素影響的潛在成本和收益,促進自身利益擴大;另一方面,體系的各組成部分之間受著一般性規則的制約,又可進行調適,使決策者通過相互作用和相互影響來保證整個秩序的穩定和運行,從而使這一體系成為富有活力的系統。隨著社會的不斷發展進步,民眾對于政府的期望愈來愈高,也愈來愈趨于多元化,而傳統的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應性的,因此,以支持“權力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求、提高服務質量和效率的理想模式。
在治理主體方面,有多個權力中心同時進行,社會秩序的生成并不是一個單一的權力中心努力構建的結果。在秩序生成過程中,來自于基層的力量和智慧起著更為重要的作用。多中心治理理論發展了以是否具有競爭性和排他性為標準的物品分類方式,認為大部分公共物品都不是嚴格意義上具有非競爭性和非排他性的純公共物品,而表現為具有一定競爭性或排他性的準公共物品,這一特性的區分使得在公共物品生產和公共事務治理上,可以通過產權契約安排使相互獨立的分散主體,將傳統的鐵板一塊的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每個部分擁有該物品的有限生產權,或公共事務的有限處理權,對自己生產的物品、提供的服務承擔責任。每個單位或主體既相互獨立,又相互聯系。多中心治理試圖通過多種參與者提供性質相似,特征相近的物品,從而在傳統中由單一部門壟斷的公共事務上建立一種競爭或者準競爭機制,公民可以根據各生產者的相對優勢,按照自己的意愿,在各個生產者之間進行選擇,從而迫使各生產者自我約束,降低成本,提高質量和增強回應性。
在縱向治理選擇方面,多中心治理強調集體行動應當盡可能在較低的治理層次上得到解決。強調多元、民主、合作、非意識形態化,指向的是政府向社會分權、權力回歸于民眾,鼓勵公民參與地方或社區的公共事務管理的全過程,倡導培育和提升公民的自主管理能力。
多中心治理意味著多種治理手段的綜合應用。以政府能力有限為前提,主張政府和市場既是公共事務處理的主體,又是公共物品配置的兩種不同的手段和機制,主張在公共事務的處理中,既充分保證政府公共性、集中性的優勢,又充分利用市場的回應性強、效率高和社會組織的公益性、成本低的特點,綜合多個主體、多種手段的優勢,從而提供了一種合作共治的公共事務治理新范式。
多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在著消費者、生產者、中介者三個角色。在公共物品的生產過程中,它們分別由不同的主體來扮演。多中心治理既反對政府壟斷,也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務領域的退出和責任的讓渡,而是政府角色、責任與管理方式的變化。在以往的物品提供方面,政府扮演著公共物品的直接生產者和提供者,參與了整個過程,扮演著多重角色。而多中心治理則主張通過其他主體的參與,通過多種方式將公共物品的部分生產任務委托給其他部門來提供。政府的管理方式也從以往的直接管理為主變為間接管理為主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏觀框架和參與者的行為規則,同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利。
多中心治理也意味著權力向度上的改變,即公共事務權力從強調單向的自上而下的運作轉變為上下互動。意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心,“它們在競爭性關系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機制來解決沖突,在這一意義上大城市地區各種各樣的政治管轄單位可以以連續的、可預見的互動行為模式前后一致地運作。”[2]11-12
綜合而言,多中心治理包括著以下基本觀點:本段歸納參考了黃德發:《政府治理范式的制度選擇》[M],廣東人民出版社,2005年版,第112-114頁。一個社會的權力中心具有多元性和分散交疊的特質,政府或國家是多極權力中最大的一極;政府具有有限理性,它無法勝任“無所不能”的角色要求,一群相互依賴的人可以把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益;權力越分散,政府就越容易針對不同的公民需求做出有效的回應,越容易進行及時的科學決策并采取相應的行動,越容易防止權力的非公共性濫用,反之,集中的權力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢;政府官員和決策機構分享著有限、相對自主的專有權,來決定、實施和變更法律關系,其中沒有一個機關或者決策機構對強制力的合法使用擁有終極的壟斷權;政府并非是公共物品和服務的唯一供給者,在公共物品的生產和提供上,社會組織和個人可以有所作為;從長遠看,民主政體的效率必然優于專制或集權政體,因為民主政體可以回避大的甚至致命的失誤。
多中心治理理論是人類在尋求解決社會問題上的一次深刻的認識轉折,它拓展了國家與社會關系的分析架構,超越了自由主義與國家主義的傳統對立,形成了一種新型的國家與社會關系范式,打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式,即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會等,把有效的管理看作是兩者的合作過程,力圖發展起一套管理公共事務的全新技術,強調管理就是合作。核心思想是要打破政府作為唯一管理主體和單一權力中心的現狀,實現管理主體和權力中心的多元化。
單中心管理與多中心治理的對比。單中心管理與多中心治理的主要觀點可歸納為下表(見表1):
二、業主自治:一種更具有多中心色彩的基層治理
業主自治,是指在物業管理區域內的全體業主,基于建筑物區分所有權,依據法律、法規的規定,根據民主的原則建立自治組織、確立自治規范、自我管理本區域內的物業管理活動的一種基層治理模式。業主自治強調的是民事法律關系的設立、變更和消滅均取決于當事人自己的意思,原則上國家不作干預,只有在當事人之間發生糾紛不能通過協商解決時,國家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實質,就是由平等的當事人通過協商決定相互間的權利義務關系。業主自治的主體是實行自治的全體業主,組織是業主大會和業主委員會;所遵循的基本原則是民主;自治的事項是有關物業管理區域內的公共事務管理活動;其核心內容包括對業主委員會的民主選舉以及對物業管理區域內的物業管理活動的民主決策、民主管理和民主監督。
業主自治是當代城市社會中帶有多中心治理色彩的基層治理,這主要基于業主自治滿足了多中心治理的諸多特征(見表2)。
三、多中心治理是當代基層公共事務管理的深度創新
業主自治是優化基層治理結構的積極探索。中國城市化進程不斷加快,探索適合的治理模式具有顯著的社會意義。日益加速的城市化趨勢將不可避免對城市社會的治理能力造成嚴峻的挑戰,城市基層治理的問題將迅速成為建設社會主義和諧社會的一個極其重要而緊迫的課題,基層自治能力的提高與自治資源的充分利用是緩解政府管理和服務壓力、促進公民社會形成的必然途徑。探索適當的治理模式具有顯著的社會意義。事實上,我國諸如公共權力在不同黨派之間進行分配、黨政分開、落實人大的權力、中央與省級政府之間的分權、香港和澳門特別行政區的成立、村民自治、民族區域自治等一系列中國政府的努力都可視為多中心治理的有益探索。而改革開放以來所取得的偉大成就,在一定程度上講與國家向社會放權具有密切的關聯,也帶有與多中心治理內在邏輯相一致的成分。在這里強調業主自治是更多帶有“多中心治理”色彩的基層治理主要突出的是業主自治在時下以及未來的中國具有廣泛的社會基礎和來自基層的強大動力,而且它對于日益龐大的城市公民的民利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的聯系。而業主自治的經驗和教訓也可以為其他領域進行治理探索提供經驗和借鑒。
多中心治理契合了當代社會民主化的必然趨勢。多中心治理的基本預設是基層社會和民眾可以通過自己的理性選擇來有效地管理社會公共事務,比較而言,它更是一種自發的秩序或生成的秩序,而不是一種強制的秩序或構建的秩序。“兩分法”認為,政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執行,行政管理的本質屬性就是執行性。這種理論主張將科層制的絕大多數公務員置于一種缺乏價值追問和感性認知的工具人狀態,也人為地加大了由公民訴求到行政執行的流程周期和潛在成本。由于基層組織的回應性缺乏導致了官僚制的尷尬狀況――人們已經無法容忍“官僚制”組織的專橫、奢華和低效。事實上,隨著社會多元化的深入,單一中心總會存在著回應不足的弊病,而熟知基層社會問題和訴求的基層組織卻缺乏相應的治理權力。社會穩定與和諧更多地體現在基層秩序的穩健程度,所以,如何給民主化浪潮下的公民意志留有足夠的治理空間是政府管理必須要面對的問題。事實上,上世紀70年代末開始的政府治理之道的變革,主要方向是“政府職能市場化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權力多中心化”。[3]而這“四化”本身又是一個相互聯系、不可分割的有機系統。隨著這種改革的不斷深入,多中心治理將日益顯示出其生命力。
多中心治理的深入發展將緩解傳統模式的治理壓力。中國漸進式改革是在政府主導的情況下進行的,這種模式到目前為止,取得了巨大的成功,但也面對著一系列難以克服的結構性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于這種模式確保了改革主體的強勢性,它可以有力地打破原有的各種制度和利益結構,可以對改革進行較為系統的規劃設計和強力推進,而且效果的取得也與當時的民主化程度不高、民間社會發育弱小、法制落后、經濟發展壓力巨大等因素高度相關。而隨著改革開放的深入,我國的經濟社會形態已經發生了巨大的變化:經濟實力迅速提升、民主意識不斷高漲、法制環境趨于良好,更重要的是一個強調自我的多元化社會正在形成,這些都使得原有的政府主導型模式面臨著不可持續的危險,而且改革越是深入,民間的力量就越為凸顯,政府的作用領域和程度將越為有限;政府必須探索一種能夠容納和整合民間訴求,并充分利用民間治理資源的新的治理模式,這種壓力將隨著網絡社會的興起和網絡民意的幾何級膨脹日趨增加。而多中心治理所持有的是一種和現有政府管理模式完全不同的邏輯,它的探索和成熟必然會對未來的政府治理形成一個可替代的或可借鑒的有益進路。
參考文獻:
[1]張鳳陽.政治哲學關鍵詞[M],南京:鳳凰出版傳媒集團、江蘇人民出版社,2006年版.
按市場化運作原則，按照供銷合作總社"努力成為農業社會化服務的骨干力量、鄉村現代流通的主導力量、農民專業合作的帶動力量"要求。利用現有的資源和優勢，搶抓機遇，開拓創新，用3-5年時間實現"5321"目標。即完善和發展農業生產資料連鎖經營、農產品生產加工及經營、鄉村日用消費品連鎖經營、再生資源回收利用和鄉村綜合服務社等五大經營服務體系，建設鄉村日用消費品經營店、農資放心店、農產品經紀人、再生資源回收點和村級綜合服務社各1000個（即5個1000培育有市場、有品牌、有規模的集農產品生產、加工和銷售為一體的專業合作社30個；重點培育20家龍頭企業（其中市級供銷合作社參股控股銷售過5000萬元以上的企業10家、縣市供銷合作社參股控股銷售過1000萬元的企業10家）新建或擴建再生資源回收利用、農產品交易、農資配送等各類專業市場10個。
二、建立和完善服務城鄉的鄉村現代流通體系。提高服務"三農"水平
（一）加快建立規范的農業生產資料連鎖配送服務網絡。市、縣市區兩級供銷合作社要配合工商行政管理、農業等部門。充分發揮農資供應主渠道作用，打造以市、縣市區農資公司為龍頭，區域配送中心為骨干，基層供銷合作社、專業合作社、農資放心店、村級綜合服務社為基礎的連鎖配送網絡，開展農資連鎖直銷和加盟合作連鎖經銷。
嚴厲打擊坑害農民的行為，建立農資科技服務、農資損害賠償和農資信用制度。依法規范農資市場。切實保護農民的合法權益。
并視情況逐步增加；縣市應作適量儲備。市級財政根據每年儲備量及以后逐步增加的情況落實儲備利息補貼。積極爭取增加省級化肥儲備在十堰的存放量。建立市、縣市區兩級供銷合作社以化肥、農地膜為主的農資商品儲備制度。市級化肥儲備穩定1萬噸。
（二）健全農產品流通網絡。充分發揮供銷合作社的引導作用。形成功能完備、高效暢通、覆蓋全市、輻射周邊省（市）現代農產品流通網絡。
加強農產品保鮮庫、冷藏庫建設。實施"農超對接"工程，鼓勵供銷合作社所屬企業興辦農產品加工和專業物流企業集團。把"農產品與超市""林產品與超市""本地超市與洋超市"對接活動延伸到縣市或產地、農民專業合作社、農產品經紀人。商務部門要將供銷合作社農產品批發市場和農超對接工作納入市場建設規劃，政策、資金上給予支持。
（三）促進鄉村日用消費品連鎖經營網絡建設。供銷合作社應抓住國家擴大內需和擴大鄉村消費需求的政策機遇。應用現代商業業態，改造供銷合作社傳統經營網點和模式。通過興辦鄉村超市，實行商品統一采購、統一配送、統一結算、統一營銷，建立安全可靠、高效有序的連鎖配送體系，確保把價廉物美、安全的商品送到鄉村。重點加強市、縣二級配送中心建設，提高鄉村市場的覆蓋率和商品配送率，力爭三年內健全市、縣二級配送中心。
提升農家店經營水平和商品檔次，加強規范化管理。滿足鄉村居民多樣化消費需求。以農家店為載體，送郵政、電信、藥品、報刊、圖書、科技等商品下鄉。同時，通過農產品收購、換購、預購、訂購，把鄉村的農副土特產品集中收購進入城市，逐步實現"一網多用、雙向流通"鄉村現代流通網絡體系。
（四）建設再生資源回收利用網絡。要以資本為紐帶。按照"退市進郊、退路進場"要求，建設集回收、加工、利用為一體的再生資源集散交易中心和連鎖回收網絡，實現產業化經營、資源無害化處理，形成綠色環保的循環經濟體系。
（五）加強煙花爆竹安全經營管理。認真貫徹《煙花爆竹安全管理條例》繼續發揮供銷合作社在煙花爆竹歸口經營中的主渠道作用。
三、按照"一統三分"發展戰略。整合資源，培育和發展鄉村市場流通主體
（一）依托村級組織辦公活動場所創建村級綜合服務社。按照《省供銷社村級綜合服務社建設實施辦法（試行）細化服務標準和內容。規范服務行為，提升服務檔次，創新服務方式。綜合服務社要圍繞農民需要，提供市場信息、技術培訓、文化娛樂、代售等多種服務，逐步建成鄉村村務中心、商務中心和服務中心。特別是要將公益結合到綜合服務社建設之中，真正使綜合服務社建得起、有效益、能持久、服務好，成為群眾滿意、政府滿意的工程。竹山縣辦好村級綜合服務社試點，其它縣市區供銷合作社也要選擇有條件的村辦試點，取得經驗的基礎上逐步推廣，力爭3-5年發展村級綜合服務社1000個，覆蓋60%以上的行政村。
（二）積極發展各類農民專業合作社。以基層社和龍頭企業為依托。實現基層社、農戶+龍頭企業的有效聯合，形成生產、加工、銷售一條龍，基地、農戶、龍頭企業為一體的農產品產銷體系。推動農業產業化經營，延長農業產業鏈，促進優勢資源加工增值。
以標準化生產為基礎，以品牌建設為依托。圍繞地方特色產品，整合一批專業合作社。重點抓好煙葉、茶葉、柑桔、蔬菜、藥材、食用菌等特色農產品專業合作社建設，引導農民爭創自己的品牌，注冊自己的商標。著力打造一批綠色有機精品名牌，形成一村一品，多村一品，帶動特色產業發展的一批專業合作社。供銷合作社要發揮流通網絡優勢，積極幫助農民推銷推介特色農產品，擴大市場占有率，提高市場競爭力，增強經營實力，促進農民增產增收。
做好技術、資金、政策、市場信息、人員培訓等服務，規范農民專業合作社的管理。重點加強農民專業合作社內部組織結構、財務制度、章程等規范。同時。提高農民專業合作社的帶動能力，提升生產技術水平和市場應變能力。通過3-5年的努力，培育30家有品牌、有章程、有社員、有股金、有基地規模、有效益、有龍頭企業帶動的農民專業合作社示范社，逐步實現統一良種供應、統一生產標準、統一技術培訓、統一商品包裝、統一品牌銷售的生產經營管理模式。
（三）加強鄉村流通人才隊伍建設。供銷合作社要辦好鄉村流通從業人員的培訓、交流、學習等工作。農家店、農資放心店等流通從業人員300人以上。不斷發展壯大農民經紀人和鄉村流通人才隊伍并發揮其在農產品購銷中的作用。農業、勞動、教育、扶貧等部門要將培訓納入相關的培訓內容，并給予資金支持。
（四）積極推進農業產業化經營。以項目為載體，圍繞我市農業支柱產業，著力開發武當山珍系列產品、山野菜、小雜糧、桐油精煉加工等資源項目；圍繞區域性中心城市建設，發揮供銷社經營優勢，重點發展農資物流配送中心、再生資源集散大市場、酒店用品市場、干鮮果品大市場等，逐步形成區域市場龍頭。
增強供銷合作社發展的力量，實行開放辦社。吸收社會一切資本、人才加盟供銷合作社。形成多元化發展的格局。通過3-5年努力，供銷合作社培育10家銷售過5000萬元的龍頭企業，10家有區域輻射帶動力的市場，增強服務"三農"實力。
四、深化改革。促進供銷合作社全面持續發展
（一）加快基層供銷合作社改革。健全為農服務的基礎。基層供銷合作社改革要統籌考慮改革、減負、創新、發展同步實施，努力把基層供銷合作社建成鄉村綜合服務中心。有資產且凈資產較多、經營穩定的基層供銷合作社，要對周邊小社、弱社實行兼并、托管、租賃，通過發展連鎖超市、農資放心店、綜合服務社及其他系列化服務，建立具有較強經濟實力和服務功能的區域性中心社；凈資產較少、經濟實力弱的基層供銷合作社，要在明晰社有資產權屬的基礎上，吸收鄉村經濟能人和其他社會力量共同出資，進行重組改造，代表基層供銷社行使服務職能；已經歇業破產的基層供銷合作社，可依據當地農民群眾生產、生活的需要，以農民專業合作社、綜合服務社、鄉村超市、農資放心店為依托，通過入股、控股、加盟，組建自主經營、自負盈虧的合作經濟組織。
（二）大力推進社屬企業產權制度改革。市、縣市區兩級供銷合作社要加快社屬企業股份制改造。完善法人治理結構，實行投資主體多元化，廣泛吸納各類社會資本及經營者、職工出資入股，鼓勵和支持民營企業、外資企業等進入社屬企業持股、控股經營，把社屬企業改造成為符合現代企業制度要求的市場主體。按照社企職能分開的原則，市、縣市區供銷合作社要組建社有資產經營管理機構，管理本級社現有的社有資產和對外投資（含股權和無形資產）并行使出資人職能。加強社有資產統一調控，優化資源配置，強化監督管理，促進社有資產保值增值，按出資額依法享有所有者的權益和收益。各縣市區供銷合作社對基層供銷合作社和社屬企業改制安置職工后的剩余資產實行統一管理經營，其收益用于扶持供銷合作經濟組織建設和為農服務事業。
（三）嚴格執行改革政策。所屬企業改制過程中。經市政府批準可保留劃撥用地方式的國土、房產等部門在辦理轉戶中只收辦證工本費，保留劃撥用地方式的期限不超過5年。涉及到土地權屬變更、土地用途改變和土地資產處置等問題的參照國企改革的相關政策執行。對社屬企業發展的連鎖農家店、綜合服務社等辦理各種證照及各種特殊商品的經營許可證，要嚴格按照政發〔〕20號和政發〔〕48號文件規定落實。
（四）妥善做好解除勞動關系職工的安置工作。各地要進一步落實中央和省的相關法規政策。依法支付經濟補償金，并接續各項社會保險關系。對困難職工，納入當地社會救助和再就業服務體系。
五、加大扶持力度。為供銷合作社改革與發展營造良好的環境
（一）加強對供銷合作社工作的領導。各級政府要從促進全市城鄉經濟社會協調發展。高度重視供銷合作社的工作，把供銷合作社的改革與發展納入社會主義新鄉村建設和當地經濟社會發展總體部署中，列入政府工作的重要議事日程。切實做到加強領導，加強工作部署，加強指導協調，扎實推進各項工作。
（二）加大對供銷合作社的扶持力度。各級政府及各職能部門要按照中央和省的有關規定。優先列入當地農業產業化整體規劃和龍頭企業名單，農業產業化資金、支農資金、扶貧開發資金及市場建設資金等方面給予重點支持，推動農產品生產、加工、銷售一體化經營。對供銷合作社發展"新網工程"建設用地，國土資源、建設、規劃等有關部門要統一規劃，合理安排，優先儲備，及時保障。同時，要將供銷合作社再生資源回收利用體系建設納入城市總體規劃、土地利用總體規劃和污染防治規劃，對再生資源回收利用技術與產品開發項目給予優先立項和財政支持。
存在的問題
——法人治理結構不健全，對高管人員權利約束不足。以“三會”為基本特征的內部治理機制在一些信用社長期得不到完善，“三會”形同虛設，崗位的管理與約束作用根本得不到發揮，高管人員權利失去約束，在經營決策上“一言堂”成為普遍現象，違規操作、高風險決策時有發生，甚至誘發職務犯罪。轄區內農村信用社以往發生的14起案件，其中有9起是高管人員作案，占比64%。
——內控乏力，監督制約功能遲滯。金融機構良好的內部控制環境是有效監管的重要前提。長期以來，一些信用社對內控機制建設認識模糊、重視不夠，在實際工作中“重業務、輕管理，重外延擴張、輕內控建設”，致使農村信用社內部控制不完善，各業務環節、業務崗位、操作程序缺乏有效制約，管理粗放，有章不循，違規操作現象較為突出。自案件專項治理工作開展以來，轄區內農村信用社共查堵各類陳案14起，案件成因均為內部控制不完善，違規操作。
——內審機制建設滯后，查處違規操作能力薄弱。一是內部審計稽核部門缺乏獨立性和權威性，職能作用未得到充分發揮；二是稽核人員少、素質較低，稽核檢查的“面與質”都很難達到及時發現問題并堵截案件的要求；三是缺乏健全的稽核監督責任制和嚴格的稽核監督問責制，一些常規的稽核檢查流于形式，工作敷衍了事，難以及時發現和識別風險，無法形成有力約束，影響了內控機制整體作用的發揮。
——勞動用工機制不完善，同工不同酬現象普遍。全市農村信用社員工體制呈多元化態勢，有國家干部、國家工人、固定職工、合同制職工、臨時性職工等體制，并且同工不同酬，全市農村信用社臨時工達700余人，占全轄區從業人數的20%，有的臨時工已經從業10余年。由于員工之間身份不同，薪酬差距過大，一些臨時頂崗人員心態失衡，感到前途渺茫，工作缺乏責任感，內控和案件防范意識淡漠，為安全運營埋下了隱患。
——片面追求利潤最大化，指標考核缺乏科學依據。一些農村信用社為迅速甩掉虧損帽子，不顧自身實際，盲目擴大信貸營銷計劃，過分追求賬面利潤。在經營指標設置上，仍以存款、貸款、利潤、不良率等經營指標作為主要考核指標；在指標權重上，效益指標、業務指標權重相對偏大，內控管理指標、風險管理指標權重相對很小；在指標分解上，仍然注重按照指令性方式，有些指標超出部分基層社實際承受能力，在客觀上導致非理性經營思想膨脹，從而忽視對其自身的內部管控，極易引發經營風險。
——員工整體素質偏低，服務功能和手段落后。齊齊哈爾市農村信用社員工大多數是行社脫鉤前農行系統為照顧職工家屬就業的人員，知識結構和業務技能很難適應業務發展的需要，高層次專業人才缺乏，職工整體素質低下，自律自控能力較弱。同時，信用社硬件建設落后，制約業務的全面開展。一是結算渠道不暢，結算方式單一，影響客戶的資金使用效率；二是與其他銀行業機構相比，信用社職能單一，存在手工操作和計算機系統管理“兩只腳”現象，工作效率低下；三是信用社匯路不暢，自己沒有全國的通匯網絡，缺乏競爭力。
政策建議
——進一步完善公司治理結構，有效發揮“三會”的作用。農村信用社要在組織架構上完善公司治理，重點做好理事長和主任分設并真正履行各自的職責，形成相互制約的機制。要合理界定理事會、監事會和經營班子的權責，特別是對理事長的職責定位和履職監督要到位，規避“一長獨大”和盲目決策現象。
——加強內控機制建設，增強風險防范能力。農村信用社要結合自身特點，形成完整的內部控制體系。重點是加強人的管理，控制管理好各崗位、各個操作環節的工作人員，做到既能控制具體操作人員又能控制高管人員，克服內控制度“控下不控上”的弊端，使內控制度能夠覆蓋各崗位、各職位、各部門、各環節，形成一個相對獨立的系統，實現合規操作、管控風險的目的。
——堅持審慎經營理念，科學制訂考核指標。農村信用社行業管理部門要從實際出發制訂行業發展規劃，消除過分追求賬面利潤給基層社帶來的經營壓力問題。在考核指標上既要充分考慮盈利性，又要考慮規模小、人員少、力量薄弱的現實條件，做到追求利潤與防范風險的有機統一。
——搞好內審稽核體系建設，增強查糾功能。農村信用社要進一步加強內部審計稽核隊伍建設，配足配強稽核人員，把業務精湛、作風正派的人員配備到稽核崗位，建設一支精干高效的稽核隊伍。同時，制定具有可操作性和可控性的稽核監督工作責任制，進一步明確稽核部門的監督職責、權利和義務，增強內部審計稽核部門履職的權威性和獨立性。
——實施人力資源改革，充分調動員工積極性。農村信用社行業管理部門，要把推進勞動用工、薪酬分配
