時間：2023-08-03 17:28:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理的探索與思考，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：網格化管理；碎片化社會；社區自治
中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。
一、網格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。
學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。
1.統一進行網格規劃與實施
城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。
2.明確劃定各層級管理職責
網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。
二、城市網格化管理實踐之局限
網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。
1.持久性不強，運行成本過高
網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。
2.抑制社區自治力量的成長
網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。
3.全能網格的風險問題
社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。
三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路
網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身棽呗灾诌M行：
1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面
網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。
2.以社區服務聯動多元治理主體
社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。
綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。
參考文獻：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.
[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議[J].學海，2012（3）.
社區是政府的最基層單位，貼近群眾，直接為百姓服務。社區工作者隊伍的素質，直接影響到社區建設與管理的成效，直接關系到黨的執政根基和社會的和諧、穩定發展。20__年，我們__區開展了面向社會公開招聘百名大學生進社區工作。這次公開招聘，是我區繼1998年“百人工程”后的又一次規模比較大的人才引進工程。也是我區貫徹落實十六屆六中全會精神，加強人才隊伍建設，以人為本建設和諧社會的重要舉措。在經過嚴格的公開報名、筆試、面試、資格復審、體檢、考察考核等程序后，按照從高分到低分的錄取原則，最終從報名的728名大學生中確定100人進入資格復審并被錄取。目前，經過培訓，已簽約到各社區開展工作。通過這次成功的實踐，引起筆者的一些思考。
一、必須認識大學生進社區的深遠意義，為開創和諧社區建設的新局面形成豐富人才儲備
街道社區作為最基層單位，更是承擔著“上面千條線，下面一根針”的繁重任務。而現有社區工作者隊伍年齡偏大、文化程度偏低、工作方法偏舊的現狀，已很難適應飛速發展的社區工作新形勢的需要。在這種情況下，__區委、區政府從建設和諧社會的戰略高度出發，作出了百名大學生進社區的重要舉措，不僅為大學生學有所用、學有所為提供了嶄新的舞臺，更是順應了時展的客觀要求。
一是加強我區人才隊伍建設，優化我區人才結構的需要。尤其為了加強基層社區人才隊伍建設，改善基層社區的人才結構，提高基層人才隊伍的整體素質，為社區基層充實素質比較高的人才。二是構建和諧社區的需要。社區是社會的基層單位，隨著經濟和社會的發展，社區工作直接關系到廣大居民的切身利益，對社區工作者的素質水平也提出了更高的要求。因此，構建和諧社會，必須抓好和諧社區的建設，而和諧社區的建設，必須要有素質比較高的人才。黨和政府的政策迅速貫徹落實到社區，也需要素質比較高的人才。三是解決大學生就業問題的需要。引導大學生面向基層單位、基層組織就業，符合國家和省市的有關政策。我區招聘百名大學生進社區，一方面解決基層缺乏人才的問題，另一方面也為解決當前大學生就業困難問題，轉變大學生的就業觀念做出了有益的探索。四是我區“十一五”和長遠發展儲備人才的需要。人才戰略是經濟和社會發展的關鍵，21世紀的競爭是人才的競爭，因此，必須著眼于長遠和可持續發展，不斷引進高素質人才，并且充分發揮人才的作用，為__的二次騰飛打下堅實的人才基礎，促進經濟社會的科學發展、和諧發展。
二、必須切實加強培養和管理，為人才盡快成長創造必要條件
我們將按照“嚴格要求、放手工作、支持關心”的基本要求，全面做好受聘大學生的管理、教育、培養工作，確保受聘大學生盡快進入角色，及時適應工作，努力開創工作的新局面。
一是學習上加強教育和培訓。在政治理論學習上，采取多種形式，抓好集中學習，同時要規定書目抓好他們的自學。通過堅持不懈的學習，使他們能夠不斷提升政治理論水平，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀；能夠自覺學習好、領會好黨的路線方針政策，不斷提升貫徹落實和實際運用各項方針政策的水平，確保把黨的各項方針政策創造性地貫徹落實到基層，落實到千家萬戶；能夠自覺地增強宗旨意識，切實做到想民之所想、憂民之所愁、急民之所難、辦民之所需，樹立起新時期社區工作者的良好形象；能夠全面理解、掌握和運用法律法規，不斷增強依法辦事的水平和能力，更好地推動社區自我管理、自我教育、自我服務，努力實現社區工作的提檔升級。二是工作上加強使用和管理。使用是對人才的最好的培養和尊重。在具體工作上，要針對他們的學有所長和氣質特點，安排合適的崗位，使他們能夠發揮所長，更好地貢獻聰明智慧，更好地推進工作；要針對大學生服務社會、實現人生價值的遠大抱負，有針對性地安排承擔一些艱巨繁重的工作，給他們壓擔子、壓任務，讓他們在實際工作中得到鍛煉，迅速成熟、成長起來；要注重幫助協調好各方面的關系，主要協調解決工作中出現的新矛盾、新問題，為他們提供一個寬松的工作環境。三是在生活上加強關心和愛護。這次招聘大學生，我們實行的是聘用制，首次聘期2年，期滿后雙方協商可以續聘。表現優秀的，在事業單位招聘工作人員時給予優先考慮。聘期工資待遇比較高，同時要求各街道辦事處將盡最大的努力給予關心關懷，與辦事處其他人員一樣享受同等福利待遇；黨政主要負責人和分管負責人要經常與他們進行談話溝通，了解他們的思想動態，做好思想工作，確保他們心情舒暢地開展各項工作。組織人事部門，通過跟蹤服務、管理和考核，幫助他們盡快成長。
三、必須做好引導工作，教育大學生在創建和諧社會實踐中實現人生價值
大學生思維活躍，知識豐富，充滿朝氣，有遠大抱負，社區為大學生們提供了施展才華、大顯身手的舞臺。我們將積極引導大學生在工作中切實做到的六個方面：一要牢記一個宗旨，切實做到“上為政府分憂，下為百姓解困”。二要堅持兩個原則，切實做到“以人為本，服務社區”和“求真務實，取信于民”。三要明確三個標準，切實做到“勤于學習與思考，善于開拓與創新，樂于吃苦與奉獻”。四要達到四個要求，切實做到“進千家門，知千家情，解千家難，暖千家心”。五要掌握五個清楚，切實做到“對轄區的優撫對象清楚，下崗人員清楚，特困群體清楚，人員結構清楚，居民需求清楚”。同時，引導大學生樹立強烈的群眾觀念，在工作中深入群眾，狠抓落實，凡是涉及群眾切身利益和實際困難的事情，都要帶著深厚的感情去抓落實，帶著強烈的責任去抓落實，帶著切實解決問題的決心去抓落實，努力把關系群眾利益的問題解決好，為建設和諧社會做出更大的貢獻。
黨的十六屆四中全會《決定》著眼于實現我國經濟社會協調發展、著眼于黨和國家長治久安，提出了構建社會主義和諧社會這一新概念。司法行政機關擔負的法律宣傳教育、法律服務、法律保障三大職能是社會治安綜合治理的重要組成部分，特別是指導管理人民調解工作、普法依法治理工作、法律援助工作、法律服務工作、對違法犯罪人員的教育改造工作和刑釋解教人員安置幫教工作以及社區矯正工作等是保障基層社會穩定的重要工作。司法行政機關在構建社會主義和諧社會工作中責任重大，義不容辭。
作為一名科長，我認為做好基層行政工作必須具備兩個條件：
一是愛崗敬業的工作態度
司法所面向群眾，貼近基層，工作瑣碎繁雜，必須具備愛崗敬業的工作態度，才能做好基層司法行政工作。近年來，周口店鎮改革發展不斷加快，隨之引發的矛盾日益復雜、頻繁。為妥善解決好各類矛盾糾紛，必須本著維護團結穩定的大局，對黨和人民負責、對事業負責、對本地區經濟社會發展負責的態度和精神，才能真正把工作做好，為黨委、政府分憂，為群眾解決問題。
二是扎實過硬的基本功
作為一名司法所長，沒有一身扎實的基本功是很難勝任的。為此，必須抓緊一切可以利用的時間進行學習，通過幾年的努力我順利地拿到法律本科的文憑。
回顧這幾年的學習經歷，我深深覺得，學習意義已超出了學習的本身，這何嘗又不是對自己意志的一種磨練呢？使我在磨練中練就了我一身扎實的基本功，使我在工作中更加游刃有余。我憑著較為扎實的基本功，愛崗敬業的工作態度，樸實的工作作風，在自己平凡的崗位上努力工作，贏得了黨委、政府的好評，人民群眾的贊譽。
第一、大力加強人民調解工作，及時排查化解基層單位矛盾糾紛
人民調解工作是人民群眾自我管理、自我協調的自治性活動，是把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態、化解在初始階段、解決在基層單位的有效手段。當前，我市指導管理人民調解工作的重點是進一步貫徹落實中央“一個意見”、“兩個規定”和省市有關加強新時期人民調解工作的文件精神，拓展人民調解工作領域，努力提高人民調解工作的質量和水平。要繼續抓好鄉鎮、街道人民調解委員會的建設，鞏固加強農村、社區人民調解委員會的建設，推進企事業單位、原創：行業性、區域性人民調解委員會的建設。力爭做到人群集中的地方，有化解矛盾糾紛需求的地方都有人民調解工作。要按照《人民調解工作若干規定》的要求，堅持任職條件，選好配齊調解員。推行調解員持證上崗、首席調解員制度。要總結人民調解庭和調解小分隊建設及開展工作的經驗，適應人民調解與訴訟制度相銜接的要求，提高人民調解協議的規范化水平。要加強矛盾糾紛的排查調處，在積極調解傳統的常見性、多發性糾紛的基礎上，對公民與法人、公民與其他社會組織的矛盾糾紛，特別是對社會熱點難點糾紛和群體性矛盾糾紛，人民調解組織要充分發揮調處功能、法制宣傳教育功能、矛盾糾紛預防功能和信息報告功能。要積極介入諸如因城市拆遷、農村征地、企業改制、民工工資等引發的、重大事件的調處，全力把矛盾糾紛消除在萌芽狀態，解決在基層單位。要通過提高調解率、調解成功率和協議履行率，提高人民調解的社會公信力。
第二、加大基層普法依法治理工作力度，從源頭上預防和減少矛盾糾紛
基層普法依法治理工作是社會治安綜合治理的基礎工作。要進一步加強農村基層民主法治建設，抓好“民主法治示范村”創建活動。要抓好社區民主法治建設，繼續推進“法律進社區”工作，落實“五個一”要求。要大力開展憲法以及對人民群眾生產、生活有直接指導意義和密切關系的法律法規的宣傳，教育公民遵紀守法，尊重社會公德。要加強完善社會主義市場經濟體制的法律法規宣傳力度，提高企業經營管理者依法管理、依法經營、依法維權的能力和水平。要抓好青少年法制宣傳教育基地建設，進一步加強未成年人的法制宣傳教育，提高青少年分辨是非善惡的能力。要做好行政復議、申訴等合法解決糾紛方法的宣傳工作，使群眾了解、掌握和選擇正確的訴求表達方式，預防和減少群體上訪、進京上訪、越級上訪事件發生。
第三，進一步加強法律服務和法律援助工作，引導公民和法人通過合法途徑解決矛盾糾紛
法律服務和法律援助工作能夠有力促進矛盾糾紛的正確及時解決。要進一步規范和拓展法律服務，不斷提高服務質量，為公民和法人處理各類糾紛提供優質高效的法律服務，實現法律服務的政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。要努力解決“群眾打官司難”的問題，促進各類矛盾糾紛通過合法途徑解決。積極開展法律服務進社區，方便居民的法律服務需求；引導基層法律工作者為農民群眾提供方便、快捷的法律服務。
法律援助要繼續做好“建網、擴面、提質、解熱”的工作?！敖ňW”就是要按照“三有”標準抓好法律援助機構建設，向街道（鄉鎮）、農村（社區）延伸，形成法律援助網絡體系?！皵U面”就是要努力擴大法律援助的覆蓋面，使更多符合條件的困難群眾及時得到法律援助，以此解決困難群眾和弱勢群體請律師難、打官司難的問題。“提質”就是要依法建立和完善法律援助工作的基本制度，以此促進法律援助工作者提高職業道德素質，提供優質服務，保證辦案質量，力求以最低的成本、最高的工作效率取得最好的社會效益，為實現社會的公平和正義發揮重要的作用。“解熱”就是要緊緊圍繞中心工作，著重解決諸如民工請求支付工資等社會熱點問題。
第四、認真做好刑釋解教人員的安置幫教工作，努力減少社會不穩定因素
做好刑釋解教人員的安置幫教工作，預防減少重新犯罪是社會治安綜合治理的重要內容。加強對安置幫教實體的整頓、認證、管理工作，促進安置幫教實體的發展，擴大安置就業能力。要積極扶持建立過渡性安置基地。要加快刑釋解教人員信息管理系統建設，利用計算機網絡技術強化對刑釋解教人員的銜接管控工作。要加強對刑釋解教人員流散社會、不落戶和人戶分離等問題的解決和對“三假人員”（假姓名、假身份、假地址）的查找，最大限度地減少脫管漏管。要加強協調，拓寬安置幫教渠道，積極引導、扶持刑釋解教人員就業，并做好對刑釋解教人員的社會保障工作。
第五、大力加強司法所建設，完善基層社會治安防控體系
鄉鎮、街道司法所是司法行政機關的基層單位，擔負著指導人民調解、安置幫教、開展法制宣傳、法律服務、法律援助等法定職責。當前在司法所建設上要全面落實幾個方面的要求，一是各鄉鎮街道全部成立司法所；二是司法所所長由副科級干部擔任；三是司法所由三名以上工作人員組成，其中政法專項編制要專編專用；四是理順司法所管理體制；五是解決司法所的辦公場所和其他經費保障問題。
第六，加強社區矯正試點工作，加大對不穩定因素的監管力度
【關鍵詞】城市社區社區空間管理體系
1認知城市社區
1.1社區與城市社區
社區原本是社會學中的概念，源于德文gemeinschaft，由德國社會學家F．騰尼斯(1887)在《禮俗社會與法理社會》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-書中提出，英文譯作Communityand Society。1930年代社會學家吳文藻先生提出“社區”的概念，后由眾多學者在共同討論中達成共識，將community譯成“社區”。
從社區的基本內涵來看，社區是在一定地域范圍內，以一定數量的居民的居住生活為中心，具有內在互動關系與文化維系力的社會生活共同體。而城市社區則是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空間關系、社會關系和經濟關系。與鄉村社區相比，城市社區有較大的開放性，它的內涵也會隨著城市經濟發展、城市人口變遷和城市科技進步等進一步發展變化。在我國，“城市社區”的概念從上個世紀90年代才興起，帶有很強的行政色彩。目前，城市社區一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。
1.2城市社區的構成要素
城市社區具有強烈的地域性，一個完整意義上的城市社區一般具有5種要素：
①人口：按照一定社會制度和社會關系組織起來的人口；
②地域：按照一定地域界線確定的相對穩定的自然環境和生活居住區域；
③組織：有一套適應社區的管理機構和相應的制度，自發、互助的社會團體；
④心理：具有本地文化特質、情感上可以相互溝通、有認同和歸宿感的社會心理；
⑤設施：能維持社區人們生活的物質基礎和社會設施。
1.3城市社區的基本功能
隨著改革開放的不斷深入，現代企業制度明確了企業的生產、經營功能，剝離了它們承擔的大量社會服務、社會管理、社會保障功能；行政管理體系的改革，一部分社會管理、社會服務職能也從政府中分化出來。在社會現代化的進程中，這些被剝離或分化出來的社會職能必須落實到社會最基本的載體。因此，城市社區作為基礎層面上的社會單元，必須承擔多重社會職能，主要包括8個方面功能：①管理服務功能；②經濟綜合功能；③社會交流功能；④社會服務功能；⑤教育培訓功能；⑥文化娛樂功能；⑦醫療保健功能；⑧市政公用事業服務功能。
1.4城市社區與住宅區、居住區
在城市建設與管理中，住宅區、居住區的概念使用頻率較高，在概念表述上有一種包涵關系，但并無本質的不同，可以通稱為“住區”。對比住區與社區的概念，雖然兩者都是以居住為主的地域空間，但是還是有些不同點：
①從地域概念上來講，社區一般有明確的行政或管理界線，而住區則只有地塊界線或物業管理范圍線；
②從功能上來講，住區的功能比較單一，是城市功能區劃之一，而社區則比較綜合、復雜，強調功能混合；
③從規劃上講，住區更多關注是物質環境，而社區則不但考慮物質環境，還要考慮更多社會、經濟、文化等非物質因素。
2國內外城市社區的管理模式
2.1美國――基于社區中心的社區自治管理模式
在美國，社區是真正意義上的生活共同體，它的劃分沒有具體規定，可大可小。每個社區有個社區中心，通常社區把學校、公園和娛樂場所共同體或者YMCA(Young Men Christian Association)作為社區中心，供社區開展活動、居民交往等。社區中心必須滿足一定標準：有足夠地方開展活動，布局要合理，足夠設施滿足不同需要，為不同年齡層次居民提供服務，每1000人社區中心用地10畝，公共娛樂和開放用地不能少于用地的10％，設施必須在小區和社區范圍內提供。所以，學校的政府公益性特點和良好的設施并且位于社區中，成為社區中心的最佳選擇，一般公立的正常工作時間之外的所有時間作為社區居民的文化、教育、學習、健康、娛樂等場所而對外開放。每個社區中心有一個管理機構。
2.2新加坡――以選區為單位的政府主導社區管理模式
新加坡是一個比較小的島國，國土面積只有682平方公里，但是其民族、宗教、語言和文化呈現多元化特征，這決定了它社區管理的目標是建設一個團結、和諧的多元社會。新加坡的社區治理是政府主導模式，政府對社區進行直接管理，并在社區設有許多派出機構。這種模式取得了巨大成功，成為了許多多民族國家學習的成功典范。
新加坡根據地域范圍劃分社區管理層次，在全國層次，人民協會（People’s Association）統一協調管理全國社區工作。在區域層次上，劃分為中區、北區、西北、南區、西南區。每個區域建立社區發展理事會負責本社區工作，社區發展理事會管理范圍基本是80萬戶居民。在社區發展理事會下面，以選區為單位設立公民咨詢委員會，管理范圍大約是1.5-2.5萬戶居民。選區內還有最基層組織：居民委員會和鄰里委員會，管理范圍是1500－2500戶居民。在新加坡社區中，還有一個特殊組織：民眾聯絡所和民眾俱樂部，它是與選區對應的社區服務設施，經費90%來源于政府。基本上，每個民眾聯絡所和民眾俱樂部服務1.5萬戶居民，并由一個專門的管理委員會，其具體職能是組織文化、教育、娛樂、體育以及其它大型民眾參與的社會活動來促進民族的和諧，提高社會凝聚力，溝通政府和民眾的關系，同時還管理財務。
2.3日本――基于地域中心的混合型城市社區管理模式
日本社區管理是地域中心的管理模式，日本的地域類似我國街道的行政區域，而地域中心則類似我國街道辦事處。這種地域中心體制是為了更好滿足大城市對居民管理的新需要。地區中心是區政府根據人口密度和管理半徑劃分的一定區域的行政管理機構，隸屬于區政府地域中心部。除了地域中心外，還有一個與之平行的居民參與公共事務管理的群眾自治組織，即住區協議會，它由居民自愿參加，建立在原來町片基礎上。住區協議會主要任務是對區政府的中長期計劃進行討論，把居民意見反饋給區政府，對區域的共性問題進行討論提供對策，它是居民參與地域管理的有效途徑，是一個非政府自治組織。由此可見，日本大城市是基于地區中心的混合型城市社區管理模式。
2.4上海、杭州、天津――基于社區居委會的黨政主導社區管理模式
在我國，城市社區建設時間還比較短，社區管理模式還處在不斷深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市結合自身特點設計社區管理體系。
上海市把加強社區建設作為上海實施新世紀宏偉戰略目標的重要組成部分，把社區建設與改革和完善城市管理體制結合，實行“兩級政府，三級管理，四級網絡”的管理體制，明確提出街道黨工委在社區建設中的領導核心地位，努力構建四大系統，形成具有時代特征和上海特色的社區管理模式。
杭州是我國城市社區建設和管理的先進城市，分為市――區――街道辦事處――居民委員會四級，市和區設有社區建設委員會，指導協調社區建設工作并為社區提供有效的服務，街道辦事處設有社區建設工作委員會，負責社區建設的督促和落實工作，社區委員會負責社區具體管理和服務工作。它以原有居民區和居委會為基礎，按照管轄區域與戶數適當、區域相對集中、資源配置合理、功能相對齊全的基本要求，全市五個中心城區劃分272個社區，每個社區一般規模1500－2000戶，平均1760戶。
天津市實行“分類式”城市社區管理模式，以區級行政區域為單位，通過定性和定量分析，把城市社區分為完全物業管理型社區、部分物業管理型社區、非物業管理型社區三類，確定管理主體，明確社區職責，實施分類管理。
總結這幾個城市管理模式和實踐經驗發現，盡管不同城市把社區管理模式不盡相同，社區空間落腳點也不同，上海是落實到街道一級，杭州是落實到居委會一級，但是由于制度背景的影響，它們都在社區管理體系中強調黨和政府的領導作用，都把城市社區管理與政府行政管理體系緊密融合在一起，并且隨著政府職能轉型，又都在從政府主導模式向共同治理模式的演變過程中。
2.5小結
綜合比較國內外不同城市社區管理模式，不同國家根據自身的政治、經濟、行政等特點采用社區自治模式、政府主導模式和混合模式等不同社區管理模式，同時形成了不同城市社區管理空間體系，社區空間落腳點也不同，美國是落實到社區中心，新加坡是落實到選區，日本是落實到地域中心，而我國則落實到街道或居委會。
3中心城區城市社區空間管理體系
3.1現狀及問題
某市從1988開始以社區建設為載體，深入開展文明小區、文明社區創建活動。到2000年，市委、市政府根據國家民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》出臺了《關于進一步加強社區建設的意見》，它標志該市社區建設工作全面深入開展。根據文件精神，居委會改稱為社區居委會，并開始大力開展“村改居”和“鎮改街”工作。截至2006年底，該市中心城區共有街道35個，社區居委會272個。
通過現狀調查與分析，這種以社區居委會為核心的社區空間管理體系存在以下問題：
①在規劃建設中，規劃體系和行政管理體系也沒有完全對接，在管理層級、配套標準等也沒有完全統一，因此也就帶來了社區建設和居住區規劃“兩張皮”現象。
②對“村改居”和一些原來單位管理的集中居住區，在社區管理體制上還沒有完全理順。
③建設與管理方式還是具有明顯的行政化特征。社區活動、治安管理、環境衛生、設施建設等等依賴政府的管理和干預，社區功能沒有充分發揮。
④由于住宅零星開發帶來社區空間布局不均衡，社區服務設施零散，社區配套設施共享困難。
3.2新型城市社區空間管理體系
在借鑒國內外相關城市社區管理模式和經驗基礎上，為了適應該市現行行政體系，滿足城市管理體制改革和政府職能轉變的需要，進一步理順城市社區管理體制，推進社區居民自治，按照“屬地管理、以塊為主，條塊結合、職責明確、管理有序”的要求，確定市中心城“兩級政府，兩級社區”的“網格化”城市社區空間層級體系。
“兩級政府”即市、區兩級政府，以行政管轄區為界限，相應成立城市社區管理機構，負責社區建設的指導、協調、監督管理工作。
“兩級社區”即街道社區和基層社區。以一定地域范圍和人口規模，對每個區轄范圍劃分若干個街道社區，對每個街道社區劃分若干基層社區。
“網格化”管理緣自計算機網格技術思想，后被國外城市管理者作為一種管理理念引入到城市街區管理中。在這里，“網格化”的含義就是把城市社區空間作為網格對象，以基層社區為基本網格單元，以街道社區為次級管理單元，進行層級化、全覆蓋式管理，如下圖所示。
網格化城市社區空間體系構建圖
4不同管理體系之間的契合關系
4.1與城市行政管理體系之間的契合關系
在該市城市行政管理系統中，政府分市、區兩級，街道辦事處作為政府的派出機構，而居委會雖然法律上是居民自治組織，協助政府機構處理行政管理事務，辦公經費也主要來自于政府的行政撥款，所以，它也是城市行政管理體系的一部分。而理論上，社區是社會生活共同體，目標是實現民主自治，所以，從城市管理角度看，兩者應該是同一個管理對象的不同管理主體。因此，兩者的契合點就是基本單元的地域空間一致性，即每個基層社區就是一個城市行政管理基本單元，每個街道社區就是街道辦事處管轄范圍，是城市次級行政管理單元。每個基層社區設置一個社區居委會，每個街道社區設置相應的準政府性質的社區建設管理機構，協助兩級政府來開展指導、協調、監督管理工作。
4.2與居住區規劃體系之間的契合關系
在城市規劃中，《城市居住區規劃設計規范》按居住戶數或人口規?？煞譃榫幼^、小區、組團三級。居住區，泛指不同居住人口規模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界線所圍合，并與居住人口規模（30000--50000人）相對應，配建有一整套較完善的、能滿足該區居民物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。小區，是指被城市道路或自然分界線所圍合，并與居住人口規模（10000--15000人）相對應，配建有一套能滿足該區居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。組團，指一般被小區道路分隔，并與居住人口規模（1000--3000人）相對應，配建有居民所需的基層公共服務設施的居住生活聚居地。從上述定義可以看出，居住區規劃層級體系劃分著眼點是人口規模、城市各級道路以及配套設施，這些要素也是社區的基本要素，但落腳點是配套設施。因此，兩個體系之間的契合點是各級配套設施完備性。
三個體系之間的契合關系如下圖所示：
三個體系契合關系圖
【參考文獻】
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當前中國社會的自組織問題之思考
1978年之后，國家開始向社會放權，真正意義上的社會自組織(注：本文所論的“自組織”，主要著眼于社會的視角，也就是那些以一定社會范圍內的公共事務或公共利益為目標的自組織)也就是從此時開始產生的。
按照筆者的理解，當前中國社會的自組織問題，主要可以從以下幾個方面來分析：第一，基層社會。如城市居委會和農村村委會范圍內的社區。第二，傳統的工會、青年團和婦女聯合會(即通常所講的“工青婦”組織)。它們目前依然是黨政體系的延伸，但部分領域已經逐漸出現為爭取自身合法權益而結成集體行動的情況，如近年來工會在為職工討工資方面的諸多努力。這幾個組織主要是利用體制內的資源開展一些組織化的活動。第三，公共事業單位。雖然有一定的市場化改革，但真正的自主性和自組織化并沒有出現。以中國目前的高等院校為例，它們仍然是行政主導，所謂的“學生自治”和“教授治?！辈⑽磳崿F。第四，志愿性公益組織。這方面在中國近年來得到了長足的發展，也引起了學術界的極大關注和討論。特別是在教育方面，如中國青少年發展基金會下的“希望工程”，和一些環保志愿者組織，及其他的慈善組織，如“紅十字會”。這方面的自組織狀況比以前有相當改善，因為國家比較支持他們。由于他們與政府之間不存在政治性沖突，因而其自身的成長環境相對來說要自由一些，只是也面臨著資金、組織官僚化等方面的問題。第五，行業性團體和職業性組織。這一領域的自組織水平比以前有較大提高，特別是在一些發達的大城市，行業協會在經濟和社會生活中，甚至政府決策中的作用是有目共睹的。當然，政府對各行業組織的嚴密控制也是不容否認的。這里的關鍵在于，政府的職能尚未真正實現轉化，諸多屬于行業內部的事務，政府依然保持著干預的權力。第六，一些自發組織，如興趣群體和非常規利益群體。中國社會典型的網絡化特征使得一些以興趣為紐帶組成的松散團體非常之多。
針對目前中國社會領域自組織的現狀，不同的學者和觀察家從不同的角度作出了一定的透視，并提出了相應的政策建議。
大致說來，有如下幾類觀點：
一、基本認可目前官方對社會領域自組織的謹慎心態和相應的控制做法。持此論者大多相信中國社會的“特殊性”和權威主義政治延續的必要性。他們認為目前中國社會領域的自組織狀況不佳，主要是由中國人無自治能力決定的：在社會領域，政府一放松控制就會陷入混亂，民眾的公共生活就會失去依靠。官方政策的解釋者或偏向官方政策的部分學者多持此觀點。應該說，對給予中國社會“自組織”空間和自由度的擔憂也不是完全沒有必要的，因為中國社會，特別是底層民眾的文化水平有限，識別能力不強，他們在維護自身利益時多顯無力，進入一定的組織網絡中，我們也難保他們可以很好地保證自身的權益不受侵犯，更無法保證他們不受某些人的利用。因此，就這一點而言，筆者贊成國家在社會領域法律保障方面的積極作為。但政府對某些社會自組織的過分防范和嚴密監控也實無必要。
二、認為國家應該進一步從社會領域撤離。部分作規范性研究的學者多持此論。這種觀點的理論期待是國家與社會之間界限的明晰化和相互關系的常規化，強調社會有自身獨特的活動空間，這是保持社會活力和提升國家能力的必要條件。同時，他們認為，目前中國政府沿襲傳統的對社會自組織的高度警惕，只會使社會成員失去自組織的訓練，無限延期放權于社會自組織，因而無限期延續政府沉重的管理負擔和低效的治理水平。此論的依據自然與第一種觀點有別。他們強調，中國民眾并非缺乏自組織的能力，只是沒有自組織的空間和機會：只要條件允許，按照“理性人”的假定，他們遲早會選擇加入那種更為有效和有益的自組織活動。國家對自組織的嚴密防范，是因為他們結成了組織，從而增強了和政府討價還價的組織能量，因而不好“管理”一一這實際上是一種傳統的治民理念，并不符合當前中國社會現代化轉型的需要。
三、淡化權力邊界的“治理”理論。此種理論借鑒近年來西方國家和世界范圍內治理革新運動的相關理論，強調打破傳統的政府、社會組織、企業和公民個人之間的界限，為了共同治理目標的實現，形成互助合作的多中心治理網絡。持此論者的最終目標是實現“善治”。此派觀點試圖摒棄傳統非此即彼、非放(權)即收(權)的二元對立的思維模式，同時盡量剔除統治、管理和治理之間的政治色彩區分和意識形態偏見，提出一個對當政者來說容易接受的“治理”理論。這種觀點的理想化色彩是明顯的，但其訴求也是非常可貴的。
不容否認的是，近年來中國政府的親民傾向和相應的“仁政”與“民本主義”施政原則的一定落實，客觀上使部分社會人群加入到組織網絡中去。當然，主要的是體制內認可的組織體系。如允許民工加入工會，從而為他們權益的保障增加另一種可能性。而在中國政治話語中具有正當性的基層民主建設(包括農村的村民自治和城市的社區自治)也被部分人看好，尤其是城市的社區建設被部分媒體評價為是民主社會的起點。應該說，中國社會領域的自組織狀況存在著改善的樂觀前景。在這樣的轉型時刻，更需要政府和學者作出嶄新的思考，并作出積極的探索。
一、實施縣級社綜合改革是關系供銷合作事業發展全局的重大問題
認識是行動的前導。認識統一了，深刻了，行為才能自覺和統一。推進縣級社綜合改革，首先要解決思想認識問題。就是為什么要推進縣級社綜合改革，推進縣級社綜合改革對于供銷合作社事業的發展具有什么樣的意義。
在縣級社綜合改革重要性的認識問題上，我們有一個漸進的、不斷深化的過程。大家知道，“三農”工作作為全黨工作的重中之重已經提出幾年了，去年又提出新農村建設的歷史任務。黨和國家的這些重大方針政策始終是我們工作的指導原則。到底新農村建設的主要問題是什么？供銷社參與新農村建設的切入點在哪里？供銷社要承擔起參與新農村建設的歷史使命，最迫切的任務是什么？這些一直是我們反復思考的問題。概括起來，就是幾個“先決條件”。
第一，“三農”的發展和搞好新農村建設，取決于合作經濟組織的發展程度。也就是說，農民各類合作經濟組織的建立、建設和體系的完備，是“三農”發展、建設好新農村的先決條件。如果合作社體制建立不起來，新農村建設、“三農”的進步就會遇到內在動力或發展機制上的障礙。為什么我們要積極建設合作經濟組織指導體系，依托供銷社搭建服務組織這個平臺，就是基于這樣的認識。
第二，供銷社農村流通主體作用的發揮是供銷社服務“三農”的先決條件。服務“三農”，光是建立了合作經濟組織還不行，還一定要有流通服務體系作支撐。供銷社流通服務體系不僅要建立起來，而且要逐步發揮主體作用，讓農民信得過，用得上，離不開；沒有這個作用，供銷社服務農民就沒有吸引力，就沒有依托和手段，所謂服務就是一句空話。
第三，必要的體制、政策和資金條件是供銷合作社發展的先決條件。三個因素離開哪一個都不行。三個因素中，體制是根本。我們現在做的縣級社綜合改革，正是要創造一個好的體制基礎。體制理順了，政策就可能配套，資金也相應好解決一些。
第四，縣級社的體制能不能理順，這個體制是不是科學合理，是不是鞏固，是整個供銷社體制有沒有生命力、有沒有價值的先決條件。也就是說，供銷社體制有無前途，不在于全國總社有無龍頭企業，也不在于省級社有無龍頭企業，不在于市級社盤活了多少資產，有無龍頭企業，而在于縣級社這個體制對“三農”發展是不是有用，是不是富有活力和競爭力，是不是科學、合理和穩固。
我們考慮問題的出發點在哪里？我們思考問題、指導工作的邏輯是什么？就是這幾個先決條件。在建設新農村過程中，在供銷社改革中，解決好了這幾個“先決條件”，就可以帶動大局，促進整體工作面貌的根本改觀。這是我們供銷社在多年的改革探索中總結出來的基本認識。
縣級社綜合改革的基本思路，就是要堅持以服務“三農”，推進社會主義新農村建設為宗旨，以供銷合作社體制全面創新為途徑，以提升供銷社服務帶動能力為目標，努力把供銷合作社改造成農民合作經濟組織的主導力量，農村商品流通的主體力量，農業社會化服務體系的主要力量。供銷社改革的最終目標就是打造成為這“三種力量”?？h級供銷合作社在供銷合作社體系中處于關鍵環節，擔負著對縣域供銷社系統改革統一指導，發展統一規劃，資產統一調配，網絡建設統一實施的重要職責。從服務“三農”的角度講，縣級社是體現“三種力量”的主要載體。從對系統的管理功能講，只有縣級社能夠做到“四個統一”。“三種力量”、“四個統一”，歸結起來，集中表達了這樣一個概念，就是縣級社是整個供銷合作社體制的基礎性體系。這里所講的“基礎性體系”，和我們體制中的基層單位有著不同的含義。這個“基礎”所指的是，縣級社可以組織管理所屬基層單位，包括基層社，自成一個小的治理和發展體系，具備應對市場競爭和為“三農”提供服務的基本規模和能力。而基層社則不具備這一特點?；鶎由珉x開縣級社的體制支持，就很難生存和發展。特別是在市場經濟條件下，在以現代流通為主要形式的戰略狀態下，基層社離開縣級社的“統一管理”，是不可能有大的作為的。所以說，縣級社是供銷社整個體制的基礎，縣級社興則整個體制興，縣級社衰則整個體制衰，處在充分競爭條件下的供銷社尤其如此。因此，抓好縣級社改革，建設和理順縣級社的組織、管理、經營等重要體系，對于整個供銷社系統的發展具有決定性的意義。
二、必須清楚地認識縣級社體制存在的重大弊端
認識到縣級社的地位、作用只是問題的一個方面。另一方面，我們也要看到縣級社還存在許多問題，其中最主要的是體制不順，組織結構和經營模式長期以來沒有改革和創新。如果再不對縣級社的機構、職能及治理方式進行認真的規范和改革，不僅前些年供銷社改革發展取得的成果不能鞏固，而且今后通過建設新農村、服務新農村來發展供銷社事業的重大歷史機遇，也會由于沒有科學的體制支持而再次喪失，供銷社體制的價值就會遭受更加重大的損失。如果目前的狀況再繼續發展下去，可以斷定，供銷社機構的“外殼”即使能夠保留，供銷社的職能、作用也不會再像1995年中央5號文件那樣受到肯定了，供銷社體制的功能和價值可能會被其他社會成分所取代，供銷社的發展就會更加渺茫。因此，實施縣級社綜合改革，是涉及全局、甚至事關供銷合作社體制存亡的一件大事。我們必須充分認識實施縣級社綜合改革的重大意義，切實增強加快改革的責任感和緊迫感。
回顧縣級社改革發展的歷程，盡管各地進行了各種探索，有些地方的改革也收到了明顯的成效，但從總體上講，縣級社體制中固有的弊端并沒有從根本上革除，主要有四個方面：
一是職能定位不明確。供銷社對農民合作經濟的組織和服務功能，在農村商品流通體系中的主體功能，只是供銷社系統內部的發展目標和工作要求，沒有在國家行政的和非行政的規定中得到明確或確認。甚至供銷社對社有資產的管理功能也沒有具有法律意義的規范。
二是機構設置不合理。目前大多數縣級社基本上是行政化的機構設置，官員化的人員安排，機關化的工作方法。在這樣一種狀態下，縣級社要擔負起發展和服務新農村建設的任務，幾乎是不可能的。
三是治理結構不科學。目前大多數縣級社，對企業、對資產、對經營仍舊延續著過時的計劃經濟時期的行政管理辦法，系統業務的開展和供銷社作用的發揮受主要領導影響過大。有的縣，換一個素質好的縣社主任，整個縣社系統就有了生機；有的縣，換一個精神狀態和素質有問題的縣社主任，縣社系統很快就垮下去了。作為一個和市場緊密相連的經營和服務體系，沒有科學的治理方式顯然是很危險的事情，特別是在一些發展狀況和經濟基礎不太好的縣級社更是如此。
四是產權改革不到位。這些年，縣級社的改制改革形形，其中有兩種情況造成了社有資產的嚴重流失。一種是不改革，維持舊體制、舊格局，坐吃山空；一種是亂改革，賣光分凈，任其流失。產權制度改革不能及時和正確的進行，嚴重影響了企業的發展和社有資產的保值增值。
這些年來，供銷社系統竭盡努力而難以實現較快的、明顯的發展，固然有外部條件的原因，但更重要的是沒有一個職能明確的、科學合理的體制結構。特別是縣級社體制扭曲、體制改革的滯后，使我們付出了巨大的改革成本。這些年來，供銷社資產被賣光賣凈的事件一直不斷，那么多的良性資產都被賣光了，現在再試圖整合資源，已經成為不可能的了。為什么會導致這種狀況，根本原因就在于我們體制上存在重大缺陷，缺乏明確的體制性的規范?，F在供銷社系統發展出現這么多問題，發展這么困難，主要是我們體制內部的“內生性破壞作用”造成的。這種破壞給供銷合作社事業造成了極大的消極影響，一個直接的后果，就是使人們感到“供銷社不行了，沒有用了”，而對供銷社漠然視之。歸結起來，縣級社的現狀已經很不適應參與建設社會主義新農村的需要，已經很不適應日益激烈的市場競爭的需要，已經很不適應供銷社體制創新和事業發展的需要，必須遵循科學發展觀的要求，進行及時的、認真的改革。
三、著眼于服務新農村建設大局，進一步明確縣級社綜合改革的方向
服務社會主義新農村建設，是供銷社改革發展的根本立足點。今后縣級社改革的方向，就是立足于新農村建設的大局，通過兩年左右的集中改革，革除縣級社現存的主要體制弊端，理順縣級社的組織、管理和經營服務體系，在縣級社搭建起農民合作經濟組織、農村流通服務兩個網絡體系和村鎮社區綜合服務中心，形成“兩個體系、一個中心”的體制格局。
我們講縣級社綜合改革，實際是要進行縣級社的體制改革。過去我們也說抓縣級社改革，但基本上是就單方面的改革提出要求，并不涉及整個體制。綜合改革怎么抓，不明朗?？h級社體制改革，就是要建設兩個體系。一個是農民合作經濟組織體系，一個是為農服務的經營網絡體系。這兩個體系互相滲透，互相作用，相輔相成，構成供銷合作社的完整的基礎體系。
對于縣級社綜合改革的指導思想，可以用“三個有利于”來概括：一是有利于建立農村現代流通體系。新農村建設，流通體系是十分重要的方面，供銷社必須借助流通體系服務新農村，否則就不可能有所作為。二是有利于發展農民合作經濟組織。只要建立了農民合作經濟組織體系，供銷社就可以回歸到體制的本質屬性上來。三是有利于建立對新農村建設的服務體系。供銷社必須努力成為農村服務體系中的重要組成部分。
對于縣級社綜合改革的基本框架，我們設計了一張縣級社組織經營體系圖?？梢钥闯?，縣級社體制有兩個臂膀：一翼是農民合作經濟組織聯合會，一翼是企業集團（或其它企業組織形式）。農民合作經濟組織聯合會下面，有各種專業社、聯合社和各類協會，一直延伸到鄉鎮、村。農民合作經濟組織接受省市合作經濟組織的領導、管理和服務，成為一個新型的組織系統。經營集團下面是日用消費品、農資、農產品、再生資源等經營企業或載體，其網絡向下延伸到鄉鎮的超市群和加工服務網點，一直到村鎮的社區綜合服務中心。經營集團上面對接的是大型龍頭企業，大型龍頭企業既可以是社會上的經營主體，也可以是供銷社系統的大型企業，這些龍頭企業覆蓋的是縣級經營集團的所屬企業。今后，發展流通網絡的基本方法就是縣一級社通過整合資源，建立起縣域網絡，由大型龍頭企業對接或覆蓋縣一級的經營集團，通過經營集團使經營向下延伸。按照這樣的思路把網絡建起來后，不管市場發生多大變化，縣級社都能保持完整的體系，整個供銷社也就能保持完整的體系基礎。
縣級社中，合作經濟組織和經營網絡這兩個體系，都很重要，不可偏廢。供銷合作社本來就具有合作經濟組織性質，構建合作經濟組織體系，某種意義上是我們供銷合作社本質屬性的回歸。但是，只有合作經濟的組織形式還不夠，還要有一個完整的、現代化的、按照市場法則運作的、為農民服務的經營網絡體系。這兩個體系相輔相成、互相作用，就構成了一個功能完備的縣級社體制。建立了這個體制，就為我們供銷社服務新農村建設奠定了堅實的基礎。
四、抓緊對既定工作部署進行調整
首先是省市兩級社要調整。今后兩年省市兩級社一個共同的目標，就是打造我們體制的基礎性體系?；A性的體系在哪里？在縣級社。必須上下協調，齊心協力，集中精力，全神貫注地做好這件大事情。這是一項意義重大的改革，它的性質實際上是一場涉及供銷社體制的深刻革命。什么是革命?革命就是打破舊秩序，進行利益的再調整。但是，我們的調整不是剝奪別人，而是為了給社會帶來更好的服務，給群眾帶來更好的利益；對系統內部，也是富有建設性的，是要強化我們系統的利益，是要保障我們的利益，增加我們的利益，創新體制是為了發展事業。因而，內外上下，大家的利益是一致的。在這樣的基礎上進行改革和調整，就有了廣泛的群眾基礎、組織基礎和經濟基礎，就有了順利推進的前提條件。
[關鍵詞]
[中圖分類號]G641 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）07 ― 0005 ― 02
思想政治理論課實踐教學的目的是實踐育人，也是提高思想政治理論課教學質量的有效方式。因此，為了進一步推動高校思想政治理論課教育教學改革，培養學生的創新精神和實踐能力，圍繞高校思想政治理論課實踐教學模式的創新，思想政治理論課實踐教學應把握如下主要環節。
一、明確思政課實踐教學指導思想
思想政治理論課教育教學，既是高等院校對大學生開展理論以及社會主義世界觀、人生觀、價值觀教育的主渠道，更是培養大學生樹立社會主義“三個自信”和核心價值觀的主陣地。因此，實踐教學的改革要有利于大學生創新精神和實踐能力的培養以及綜合素質的提高；達到既提高學生的學習興趣，又培養學生發現、分析和解決問題的能力。讓學生更好地接受理論課和思想品德修養課等課程的理論知識，能學會分析現實社會、人生等各種現實問題是其關鍵，不僅“入耳”，更要“入腦”、“入心”。
二、認清思政課實踐教學重要意義
實踐教學意義，主要是解決兩個方面的問題：一，改變長期以來“一支粉筆加一塊黑板”的傳統“灌輸式”教學方法。不少教師拘泥于教學大綱中的內容，力求講全講深講透，追求理論的完整性，造成教師之間爭課時，課程之間爭課時。二，思想政治理論課教學重理論輕實踐，更多關注對學生政治方向、思想意識和所謂知識點的灌輸，而忽視了學生作為接受主體的接受程度及其主觀能動性的充分發揮，影響了教學效果，導致學生直接面對社會的獨立思考能力和創新能力的培養相對薄弱，造成理論與實踐脫節的問題。
三、遵循思政課實踐教學基本原則
1、目標性原則。思想政治理論課實踐教學要突出育人這個根本，逐步培養學生樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。要立足當代大學生成長成才的根本需求，認真研究他們的思維方式和心理特點，立足現實，著眼未遠，做到有的放矢，循序漸進。
2、“一體化”原則。思想政治理論課實踐教學從內容到形式、從組織到考核都要體現相互銜接，要注重培養學生獨立思考和解決問題的能力。使“知、思、行”三者有機統一和共同作用于學生思想政治教育的全過程，完成培養“懂知識、善思考、會實踐”的高素質、應用型人才的任務。
3、主體性原則。大學生是教育活動的主體。發揮大學生在教學活動中的主體作用。充分調動學生的自主參與意識，引導學生通過實踐環節，親身體驗和驗證所學理論，加深對所學理論的深刻理解與把握，激發學生的問題意識，使思想政治理論教育目標“內化”為學生自我成長的自覺價值選擇，切實提高學生道德素質和思想理論水平。
四、凝練出思政課實踐教學重點
高校思想政治理論課四門主干課程教學重點分別是《基礎》“道德法律意識與公民素養培育”、《綱要》“近現代歷史與國情認知”、《原理》“科學世界觀和人生觀的養成”、《概論》“中國特色社會主義信念的樹立”的等，其結構體系形成一個由淺入深、由個人品德形成到合格政治素養培養的立體的教育目標體系。
而實踐教學目標的安排，既要做到高校思想政治理論教育各門課程之間培養目標的有機銜接，又有效地貼近學生思想實際，引導學生自主教育和自我成長，實現思想政治理論教育“教化”與“內化”目標的銜接。為此，四門主干課程的實踐教學重點分別應該是：《思想道德修養與法律基礎》課程側重引導學生參與道德法律實踐，注重培養學生良好公民意識與道德法律素質；《中國近現代史綱要》課程主要通過歷史考察和演繹活動，注重培養學生對近現代歷史與國情的正確認知能力，激發愛國主義情感；《基本原理概論》課程重點通過科學世界觀與方法論的驗證性實踐，幫助學生樹立科學的世界觀、掌握科學的方法論，塑造健全人格；《思想和中國特色社會主義理論體系概論》課程主要通過開展社會實踐調查，引導學生深刻把握中國特色社會主義理論體系形成的歷史與邏輯脈絡，樹立走中國特色社會主義道路的堅定信念。
實踐教學內容上要緊跟形勢。思想政治理論課的特點之一就是緊跟形勢，宣傳國家最新方針政策，實踐教學也不例外。思政老師每學年要根據四門課不同的特點，結合當年國際、國內和本校形勢發展而相應調整實踐教學方案。力爭做到健康正確，靈活多樣、反映時代氣息、把握時代脈搏。
五、不斷創新思政課實踐教學形式
思想政治理論課教師在教學中要有鮮明的觀點、鮮活的材料、鮮見的角度、鮮有的深度來教學，而這些就需要老師打破一直以來授課所遵循的慣例，積極探索實踐教學新路徑，要堅持課堂與課外相結合，以課外為主；校內與校外相結合，以校外為主；“請進來”和“走出去”相結合，以“走出去”為主等原則，不斷創新實踐形式。除案例分析、課堂演講、課堂討論等課堂內實踐教學外，還摸索出其它實踐教學形式。如《中國近現代史綱要》可利用當地紅色文化資源等革命遺址遺跡，通過組織學生參觀、學習、社會調查、大型展覽等活動進行愛國主義和革命傳統教育；《思想和中國特色社會主義理論體系概論》則可進行社會主義新農村、民營企業、基層社區、調查報告等方式讓學生親眼見證中國社會經濟的發展道路；《基本原理》可利用所學舉行時事熱點評析，就當前國際、國內、校內重大熱點問題和與師生學習生活密切相關問題進行調研、交流、探討和老師點評?！端枷氲赖滦摒B與法律基礎》可組織學生利用課余時間就發生校內及周圍社會中的不文明、不道德現象進行調查，并積極探求解決之道，從而激發大學生樹立良好行為規范。
六、切實抓好思政課實踐教學組織
在實踐教學中要建立了實踐教學活動機制。每年期初思想政治理論課教師認真探討和制定思想政治理論課實踐教學方案，要在遵循“突出實踐性，發揮主體性，增強實效性”的前提下，明確學生參加和完成社會實踐教學中的實施部門及其相關負責人以及指導教師的任務和職責，以便每次活動都在有組織、有領導、有方案的機制下高效安全地開展。
各思政老師要針對不同課程設定“規定項目和自選項目”認真搞好落實工作。任課教師要根據要求設計若干調查研究選題，劃分多個小組，明確社會實踐目的，確定活動線路、方式、安全措施、注意事項等。組織學生利用業余時間深入社會實踐基地、當地企事業單位或其它城鄉基層單位等進行實地調研。要通過實踐讓大學生充分接地氣，讓他們在實踐過程中去看、去問、去思考、去探索人生的真諦，知曉鄉情、民情、世情、國情，理解黨的路線、方針、政策是由中國國情決定的，從而使大學生全面了解社會，正確認識國情，自覺擁護黨的政策，增強社會責任感和歷史使命感，確立正確的奮斗目標和價值取向，達到幫助大學生增強感性認識，深化教育教學效果的目的。
七、科學評定思政課實踐教學成績
實踐教學成績評定包括學生自評和指導教師評定，前者由學習團隊依據成員對團隊成果貢獻進行評定，后者由教師對團隊成果及團隊活動記錄情況加以評定。同時任課教師按《思想政治理論課實踐教學實施方案》中相關要求對學生的調查報告或論文進行認真批閱、修改，評分，如：以《基礎》課為例，大學生要根據所選定的實踐教學活動方案是以大學生自己身邊不文明現象的調研為主題，那么同學們就要積極設計調查問卷，通過統計數據顯示問題、分析問題原因、提出解決問題的思路等，做到了有主題、有材料，有分析，有思路，學生調查完畢后，立即以小組為單位上交調查報告并在所在班級上提交討論，任課教師最后進行點評。讓同學在相互交流和自己調查中受到教育。
同時，還要對時間效果進行評估。每一輪實踐教學結束前，通過成績評定會和教學總結會來進行實踐教學效果評價。教學總結要依據教師的教學總結、學生反饋的建議意見來評價實踐教學過程的得失，形成進一步改進教學的措施和計劃。同時上交優秀實踐調查報告或論文到系部辦公室，系部應給予相應表彰。
八、及時總結思政課實踐教學成效
在高校，最難教的就是思想政治理論課，理論總是很枯燥的，老師不愛教，學生不愛聽，實踐教學模式的創新和改革打破這樣的局面，讓理論課也能“活”起來。思想政治理論課給予學生的不應是一些概念、原則、結論，而應是一種理論思維，是觀察世界、觀察當代中國的基本立場、觀點及方法。思想政治理論課實踐教學思路的核心是以教師為主導，學生為主體，采取多種形式，共同探討、研究、回答、解決時代、社會、人生中不斷提出的難點、熱點問題，這讓同學們擺脫課堂的束縛，走入社會，用自己的親身體會去了解我國的國情、社情、民情，將自己所學到的知識充分運用起來，讓理性認識指導實踐，實現認識的第二次飛躍。
教師也在指導、批閱學生社會實踐作品中受到啟發，做到教與研的有機結合。從而更好地促進了教學方式的改變。使思想政治理論課教學由既定的理論“灌輸”向師生共同推演得出結論轉變；由教師授業解惑向師生共同探討解惑轉變；由單一的課堂教學向課堂教學形式多樣化轉變；由學校小課堂教學向社會大課堂相結合轉變；由傳統的“千人一卷”的考核方式向以理論思維的提升、能力的培養為目的考核方式轉變。
九、積極探索思政課實踐教學今后方向
從長期看，思想政治理論課實踐教學模式要在不斷積累和總結經驗的基礎上逐步實現與學生所學專業相結合。要選取精煉一些既有一定專業特征，又能聯系社會實際的優選實踐方案，給學生充足的實踐時間，提供良好的實踐基地與條件，使學生有一個完整的實踐訓練。最終目的使學生學會如何綜合運用各學科知識去解決實際問題，結合本專業的最新知識，在資料檢索、實踐設計、動手能力、數據分析和報告撰寫等多方面得以鍛煉，以達到思想綜合素質和能力的提高。
總之，思想政治理論課實踐教學改革在思想政治理論課教學研究方面取得了一定的成績，但隨著時間的流逝，也暴露出一些問題?！奥仿湫捱h兮”，未來我們將以更加飽滿的熱情投入到以后的思想政治理論課實踐教學活動中去，使實踐教學邁上更新、更高的臺階。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕高校思想政治理論課骨干教師研修班學習文件匯編.〔G〕.2010：10.
〔2〕王冬生.高校教師資源是高等教育的第一資源.〔J〕.江西教育科研.2004.（08）.
〔3〕張淑東.劉艷華.探索思想政治理論課實踐教學的新模式.〔J〕.長春理工大學學報.2010，（05）.
關鍵詞: 農村警務 必要性 可行性 方法
我國是農業大國,農村人口占全國人口四分之三左右,農村的穩定關系國家的穩定,國家治安狀況的改善在很大程度上取決于全國農村的治安狀況的改善。近年來,我國農村大量青壯年外出務工,留守鄉村的大多是防范意識薄弱的老人和婦女兒童,而在農村發生的違法犯罪不再是簡單的偷盜案件,更為嚴重的殺人、搶劫、詐騙等惡性案件時有發生。此外,隨著經濟的發展,農民從事的職業呈現多樣化,人口結構由單一向復雜發展,對于公安民警來說,農村人口管理成為一大難題。在這種情況下,我國的社區警務戰略能否在廣大農村得以順利實施推行,顯得意義十分重大。
一、我國建設農村警務的必要性分析
農村社區警務是以農村社區(或以村莊形式)為范圍,以警民聯手協作的方式,通過立足社區,服務社區,與社區建立長期的合作關系,動員和鼓勵社區群眾以多種形式參加農村治安防控工作,形成以社會為主體的防控網絡,并輔以多種具有農村警務特色的矯正和疏導措施,有效維護農村社區的社會秩序和社會穩定的一種具有農村特色的警務模式[1]。
(一)構建農村社區警務是建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的需要。
穩定是構建和諧社會的本質要求,沒有穩定就沒有和諧。轉變農村現行的警務模式,構建農村社區警務,是使農村社區真正實現“發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”的有效途徑,是建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會創造良好社會環境的必然要求。
(二)構建農村社區警務是農村派出所改革的要求。
隨著社會主義市場經濟的不斷發展和體制改革的不斷深入,公安工作面臨著很多新情況和新問題。現有的警務體制已不適應日益巨變的社會治安形勢,改革勢在必行,而農村警務改革更是嚴重滯后。在農村地區開展社區警務,帶動解決農村派出所存在的現有問題,真正地將警力充分發揮,維護農村社會治安的穩定。
(三)構建農村社區警務是做好農村治安防控的需要。
傳統的警務模式使很多民警忽視群眾工作的重要性,他們脫離群眾,不愿意主動深入到群眾中,更不愿花更多的時間和精力去做深入細致的群眾工作,群防群治的警務思想沒有落到實處,農村社區有利的治安資源沒有得到充分利用,其中已經建立起來的治安聯防隊、治保會等治安防范組織,也由于經費的短缺而解散或形同虛設。因此,農村派出所要轉變傳統的被動警務觀念,充分地融入到農村社區中,走專門工作與群眾路線相結合的道路,而實施社區警務就是最佳舉措。
二.我國建設農村警務的可行性分析
西方許多國家的農村社區警務都已取得了良好的社會成效,實踐也證明社區警務是有效預防犯罪、打擊犯罪的一項重要舉措。因此,在我國實施社區警務正是適應了時代的要求,具有很強的可行性。另外,我國農村具有構建農村社區警務的獨特優勢。
(一)在農村地區實施社區警務有很深厚的思想觀念基礎。
早在明清時期,中國就實行“保甲制度”,帶有很強的治安目的性,在人員流動頻繁、基層社會盜賊問題突出、原有的教化體系難以奏效的情形下發揮了很好的維護秩序的作用。清朝嘉慶年間《寧鄉縣志》中載:“夜聞盜警,本牌內不即往救護者,準甲長指稟,同結連坐?！边@些都體現出當時農村居民的互保作用。這種樸素的社區互助意識和社區管理理念深埋在人們的頭腦中。
(二)農村經濟的不斷發展為社區警務的開展提供了必要的物質保證。
農村經濟尤其是鄉鎮經濟和私營經濟的迅猛發展,給農村社區警務的推行創造了良好的經濟基礎。社區警務是一種以防為主的警務模式,需要一定的防范人員和設施,即人防、物防和技防,這就需要足夠的經費來滿足必要的支出。所以,農村經濟發展在一定程度上為社區警務的順利推行奠定了必要的物質基礎。
(三)在農村地區實施社區警務有良好的群眾基礎。
農村地區以家庭為單位的社會基層結構和經濟生產模式,對預防和控制犯罪起到了極其重要的作用。受中國傳統文化的影響,農村家庭內部、親屬之間存有一種相互監督和相互約束的微妙關系,這正是構建農村社區警務可以依靠和利用的社會關系資源。目前我國廣大農村地區基本上解決了溫飽的問題,正朝著全民小康的目標邁進,人民群眾需要安全的意識和要求越來越強,這種積極性也正是我們構建農村社區警務所需要的。
三、建設農村警務的基本方法探索
(一)強化“以人為本、執法為民”的社區警務理念。
1.要樹立以社區為依托、以社區民眾為本、綜合治理農村治安的理念。
這就要求農村社區民警充分挖掘社區治安資源,以人為本、組織和整合轄區群眾及轄區內的企業單位等其他社會力量,構建農村治安防控網絡。要針對城市化進程中農村人口流動性強的特點,建立人口和治安動態信息網絡和氣建立民調網絡,如可以建立駐村社區民警為主、村委會為主要力量的矛盾調解中心,積極解決民間矛盾,爭取將事件解決在基層,減少民轉刑案件;對農村地區的吸毒、刑滿釋放等重點人口進行幫教,可建立安置幫教網絡,降低犯罪率;還可組織退休人員、治安積極分子等建立巡防網絡,加強巡邏工作特別是夜間的巡邏,不給犯罪分子以可乘之機。
2.要樹立職能轉變的理念。
農村社區民警的主要職責是預防、減少和控制違法犯罪,為偵查破案服務。農村社區民警要牢固樹立這個理念,在開展日常勤務中,應轉變傳統的“重打擊,輕防范”的觀念,變被動為主動,把好“預防”這一關,真正實現執法為民。
3.要樹立扎根社區的理念。
要實現農村整個地區治安形式的穩定,不能僅靠公安機關的力量,要把公安警務工作植根于社區,以農村社區為施展平臺,社區民警要走入社區、融入社區群眾之中,發動群眾,聯系群眾,為群眾利益著想,取得群眾支持,密切警民關系,為公安工作爭取到深厚的群眾基礎。
(二)因地制宜劃分農村警務區,科學合理配置警力。
中國地大物博,各地經濟發展、社會治安狀況不盡相同,因此農村警務室的建設應不唯上、不唯書,必須針對不同地區的地理、經濟、人文、治安狀況等差異,積極探索建立各具特色、靈活、高效的警務室工作模式,堅持走有地方特色的警務室建設之路。[2]
因地制宜地合理劃分農村警務區是推進農村社區警務首當其沖的問題,也是科學合理配置警力的重要依據。我國農村社區的地域色彩和傳統的人文色彩很濃,對基層警務的影響也很大。因此,根據農村地域的實際情況合理地劃分社區是搞好農村社區警務的先決條件。劃分農村警務區的基本依據除了社區面積、人口工作、經濟承受能力以外,還應考慮到社區服務、管理、安全等方面的需求?？梢园岩粋€或多個行政村劃分為一個警務區,對于有條件的地方,特別是城鎮化水平較高、治安復雜的地區,可實行“一區兩警”或“一區多警”。在具體的警力配置上,還應充分考慮基層基礎工作的延續性,不僅要保持社區民警的相對穩定,而且要注意新老、強弱的合理搭配。
(三)建立與農村治安形勢相適應的農村警務保障機制。
針對此現狀,我們要從農村實際出發建立農村警務保障機制。
1.農村派出所的經費保障。
農村的經濟發展相對于城市比較滯后,單純依賴地方財政解決警務保障的問題在對農村地區還無法實現。我們應根據我國農村的現狀,建立地方和中央共同承擔警務保障的體制,中央根據各地農村的經濟狀況,以中央財政直接加以調補,實現警務保障的持續運行。這樣不僅能吸引地方政府對當地治安的關注和支持,而且農村社區民警的工作熱情也會因此提高,責任心會增強,農村派出所的日常勤務就可以正常展開。
2.農村社區民警的素質保障。
公安機關要在加強社區警務建設的同時,加強農村社區民警的教育培訓,以提高農村社區民警隊伍的整體素質,適應社區警務建設的要求。針對農村社區民警工作在社區、服務在社區的特點,一要抓思想教育提高農村民警的政治素質。二要抓基本功提高農村民警的業務素質。三要抓崗位練兵提高實戰素質。同時建立民警體能、技能考評機制,定期組織考核,通過反復演練切實提高隊伍的整體實戰素質,樹立良好形象,密切警民關系。
(四)建立科學的評估標準和考核機制。
推行社區警務后,民警脫離了領導的視線,有可能部分社區民警會成為“散兵游勇”,長此以往,基層工作不僅收不到預期的效果,反而會“癱瘓”。因此,建立一套科學合理的考核體系加強基層工作的監督顯得尤為重要。我們要構筑以群眾滿意度、安全感、對警察措施的認同度、對農村社區警務的參與度及轄區秩序有序度為主的評估體系為目標,以提升社區民警的正直、公正、專業化水平為手段,在具體考核中實現兩個方面的轉變。[3]
1.考核內容上的轉變。
針對農村社區民警存在的習慣于事后偵查辦案,忽視事前防范的實際,將防范指標納入考核范疇;針對社區民警的社區警務理念淡薄,服務意識不強,執法水平不高的現狀,將社區群眾的滿意納入考核范疇,使業務指標與精神指標并重;針對農村社區民警不善于調動群眾感情、深入群眾、聯系群眾,基層綜治合力不夠強的實際,將群防群治組織等社區資源利用情況納入考核范疇,變為業務能力和組織協調能力并重。
2.考核方式的改變。
在考核主體上,變一級考核制為二級考核制,將原來分局考核辦直接考核社區民警個人的方式改為分局考核所領導、所集體,派出所再考核農村社區警務室或社區民警個人,爭取考核結果的真實性;在考核時間上,變年考為年考、季考、月考相結合,績效考核與過程考核相結合,增強社區民警的實干性;在考核方法上,變以往的檔案考核為隨機測評,變集中考核為分散考核,杜絕應付現象。
參考文獻:
[1]黃晨.淺論社區警務的幾個結合[J].江西公安?？茖W校學報,2004,(6):94.
一、中東部城市與少數民族互動的現狀
把民族事務作為城市社會治理的重要內容是近年來才出現的一個趨勢。受民族區域自治制度的長期影響,與少數民族聯系密切的空間多指向傳統民族地區。而我國的城市,尤其是東中部經濟相對發達地區的城市,是集現代、開放、流動、異質、多元特質為一體的生產生活空間,是各種族群、制度、文化、技術、組織高度集中交匯的場域。
在城市社會治理中對民族變量展開考察,反映了改革開放以來,我國傳統民族分布格局和交往格局的重大變化,也是城市社會治理應對新形勢的迫切需要。城市民族問題研究所揭示的一個基本事實是,中東部城市與部分少數民族互不適應,各民族平等、團結、共同發展的民族政策核心理念需要尋找在城市的體現形式和實現路徑。這一事實主要體現為以下三個方面。
(一)中東部城市少數民族人口和成分增多,文化異質性增強
改革開放以來,少數民族群眾不斷流出其傳統居住地,流向經濟相對發達的中東部城市。城市少數民族人口的總體特征表現為人口數量增多、民族成分增加、散雜居住。第六次人口普查的數據顯示,少數民族人口北京有 80. 1 萬,上海 27.56 萬,成都 12. 69 萬,重慶 193. 7 萬。2013 年,溫州、寧波的少數民族流動人口分別為 44 萬和 41萬,金華和臺州分別為 26 萬,杭州 21 萬,紹興 19.5 萬,嘉興 14. 7 萬。2014 年,廣州、深圳的少數民族人口均超過百萬,武漢市少數民族常住與流動人口共計 28 萬左右。
城市中少數民族人口的民族成分也日益復雜,呈現出多民族交叉混居的局面。受市場規律引導,進城務工經商的少數民族流動人口廣泛分散在城市的各個角落,歷史上形成的世居少數民族聚落也多在城市拆遷改造中解體,城市少數民族整體呈現出散雜分布的居住格局?！翱臻g是族群社會價值的物化表現,是族群認同和團結的工具性象征符號”,族群居住空間的相對完整是族群邊界形成和維持的重要體現。但是,少數民族在城市中散雜分布的狀態以及高度流動性造成其在城市中生產生活空間的碎片化、流動化,與以漢族為主體的中東部城市居民的生產生活空間發生著越來越多的交叉重疊,各民族的交往面全面拓展。
上述變化使得我國各民族間的交往呈現出“兩個延伸”態勢:從中東部漢族地區與西部民族地區的“邊界清晰互動模式”延伸到中東部地區,形成各民族相互嵌入、散雜居住的“邊界模糊互動模式”;從邊疆、農村地區的“文化同質互動模式”延伸到中心城市區域“文化異質互動模式”.
延伸意味著四種模式的同時存在,說明我國當前各民族互動渠道和方式的復雜化、多元化,表示各民族在交往維度和交往深度上已進入一個新的歷史時期。
(二)中東部城市與少數民族地位不對等,互不適應
由于城鄉二元結構、區域發展差異以及文化差異的影響,城市與少數民族的“邊界模糊”和“文化異質”型互動存在諸多矛盾,學者們多方面描述了矛盾的諸多表現,可歸納為三個方面即民族性與公民性、宗教性與世俗性、傳統性與現代性之間的沖突?！懊褡逍耘c公民性的沖突”表現為城市少數民族在語言、行為方式、衣著、飲食、器具、等方面與城市存在較大差別,民族意識強烈、敏感、易觸發。城市在破除了宗教、宗族等傳統力量的影響后,居民的公民意識、國民意識更加強烈,民族身份感相對弱化?！白诮绦耘c世俗性的沖突”表現為城市部分少數民族有,藏族信仰佛教,維吾爾族、回族、東鄉族等信仰伊斯蘭教。
是其重要的精神支柱,也是自我意識、民族認同的重要來源。相比之下,中東部城市在快速現代化進程中,選擇了科學主義來指導生產生活,城市成為一個相對世俗化的社會?！皞鹘y性與現代性的沖突”表現為城市少數民族絕大部分來自西部地區,主要從事農業、畜牧業等傳統產業,以體力勞動為主,文化技能水平較低,日常觀念、生活習慣、行為方式與現代城市的文明生活方式有較大差距。
面對諸多沖突,中東部城市并沒有認識到潛在結構性因素的影響,而是將城市文化自身作為標桿,對少數民族文化加以審視評判,并進而歧視排斥少數民族群眾。城市少數民族在無法獲得城市接納的情況下,只能退回民族內部尋求認同,這一過程的建構源于居住空間“孤島化”、社會交往“內卷化”、就業形態“單一化”、情感歸屬“族內化”四個并行機制。民族性的自我強化使得少數民族在面對沖突時,經常以群體面貌出現,產生較多,給城市社會治理帶來巨大壓力。
(三)中東部城市民族工作社會化遇阻,民族社會工作難以推廣
面對少數民族給城市社會治理帶來的挑戰,中東部地區城市管理者積極開展管理與服務機制改革,推進民族工作社會化?，F在,越來越多的政府部門和專門機構參與到城市民族事務治理格局中,通過協調機構,形成整體聯動機制。過去那種忽視涉民族矛盾糾紛問題,相互推諉,部門分散,多頭管理,強調部門利益、忽視整體利益的做法獲得極大改善。但是,政府在城市少數民族治理與服務體系中的定位仍然不甚明確,資源和權力仍然相對集中在政府體制之內,較少向社會、基層轉移。
作為“民族工作社會化”和“社會工作本土化”的結果,涉民族事務日益成為社會工作介入的重要領域。但是,在民族社會工作發展過程中,存在一個明顯的分離:學術領域的“民族社會工作”多指向民族地區,探討如何在民族地區推行社會工作方法,實現民族工作專業化、社會化;實踐領域的“民族社會工作”主要開展于東南沿海的個別發達城市(例如廣州、深圳),通過“政府購買服務”,依托社區平臺,在城市中大規模復制、推廣。
中東部地區的大多數城市缺乏雄厚財力,也沒有發育完善的民間組織,無法模仿個別城市的做法,具有普遍適用性的推廣路徑問題缺乏系統的理論探索。由此產生民族社會工作理論研究與實踐推進的分離,極大削弱了社會工作介入民族事務的能量。中東部城市與少數民族互動的基本事實證明,我國中東部城市普遍面臨著開拓思路、更新理念,轉變城市民族工作方法的時代要求。
二、民族社會工作的理論探討與不足
隨著社會工作理念、方法、技術的不斷引入、發展、成熟,我國的民族工作在理論和實踐層面上都展開了積極探索,力圖借用社會工作方法提升少數民族群眾的生活質量、拓展民族工作的新局面。雖然我國的民族社會工作最早可追溯到 20世紀 20 年代,但對民族社會工作的現代思考與探索在我國起步很晚,公開的理論嘗試最早可見張利劍、王艷萍 2005 年發表的《從民族的角度審視社會工作》,2010 年以后進入一個相對高峰期。
從目前的研究成果來看,民族社會工作的探索主要集中于三個問題:民族社會工作在我國開展的必要性、民族社會工作的內涵與特點以及民族社會工作的方法與技巧。
第一個問題已基
本達成共識。學者們強調民族地區與發達地區在社會經濟發展水平和公共服務水平上的巨大差距,外來開發者與民族地區原住民之間在環境資源、利益分配等方面存在的矛盾沖突,現代化機制與市場觀念對民族地區經濟社會發展模式、生活方式以及少數民族傳統文化的巨大沖擊。這些問題具有客觀性、延伸性和政治關聯性,昭示著專業社會工作介入的可能性和必要性。 ? 此外,我國現有的民族工作機制、理念和方法仍側重以民委系統為主導的行政性管理和政策性干預,雖然已經實現政府多個部門的協同參與,并在社區層面開展廣泛的民族工作,但仍無法應對民族問題的社會性日漸突出的總體形勢。民族間的團結更加依賴于各民族在機會、能力、發展面前能否獲得公平對待。因此,發展民族社會工作,彌補現有民族工作之缺陷,是新時期社會管理創新的重要體現。
后兩個問題相對復雜。學者們對民族社會工作本質與內涵的辨析建立在對民族工作、民族地區工作、民族地區社會工作、民族社會工作等概念異同分析的基礎之上?？傮w而言,都認可民族社會工作的專業性,但也存在以下兩方面的爭論。
首先,在服務對象上,有學者認為民族社會工作是以少數民族群體為服務對象,有學者認為是以少數民族個體、家庭及其所居住社區為服務對象,也有學者認為要以某一少數民族為主,同時涉及所有民族成員.其一,在服務區域上,多數學者強調民族社會工作主要在民族地區展開(以某個具體的民族地區為例,或者在一般意義上加以論述),也有學者從理論上討論了非民族地區(尤其是東中部地區城市)開展民族社會工作的可能性。
這些分歧就本質而言反映了學者們在民族社會工作兩個基本屬性之間的徘徊。主張民族社會工作主要在民族地區展開,以少數民族群體為服務對象的觀點突顯了民族社會工作的民族性,強調民族問題的矛盾性。而從更廣泛角度談論民族社會工作的服務對象和服務區域的觀點則突顯了其社會性。針對這種徘徊,程中興指出,隨著西部大開發的推進,民族問題的民族性必將淡化,社會性會隨之突顯,民族間的團結更加依賴于能否共同發展。
這種分析較為準確的揭示了我國民族問題指向的轉變,也意味著廣義民族社會工作的必要性。
民族社會工作的廣義與狹義之分建立在對民族問題本質的認識差異之上。狹義民族社會工作,主要指民政部、民委系統開展的傳統民族工作,包括民族區域自治、少數民族優惠政策落實等。其根本特點是把“民族性”放在首位,把民族差別視為矛盾之根源,為了避免民族沖突,在尊重少數民族傳統居住習俗的基礎上,實行民族區域自治,以客位思維來確定少數民族群體的需要,“補差拉平”,實施優惠,以此實現“民族平等、民族團結、各民族共同發展”的目標。狹義民族社會工作在一個相對封閉的系統中著實極大改善了少數民族群眾的生存與發展狀態,但同時也強化了各民族之間的族群邊界、文化邊界。
廣義民族社會工作則強調民族問題的社會性,這種轉變既受到國際上多元文化主義的影響,也為改革開放以后我國民族分布格局和交往格局的巨大變化所迫。廣義民族社會工作的對象不是少數民族群眾,而是涉少數民族的社會關系,包括單一少數民族內部之間的關系、兩個或多個少數民族之間的關系、少數民族與漢族的關系、少數民族與政府的關系等。它以主位思維,甚至主體間思維的方式,了解并尊重少數民族群體的真實意愿和情感訴求,借助專業化的技術和方法,促進少數民族與其他主體間的相互交流、相互理解與相互適應,在溝通中實現各民族的共同發展。
在民族社會工作的方法與技巧方面,近年來的探索取得了明顯突破。李林鳳較早闡述了社會工作的族群文化敏感性問題。王思斌從發展和文化兩個視角出發,指出民族社會工作的基本任務是促進經濟發展和文化持守,并從個體(家庭)和群體(族群、社區)兩個層面解析了民族社會工作的具體任務。王旭輝在其兩篇文章中先后提出“制度敏感”“文化敏感”[2]以及“邊界跨越”“文化敏感”[7]的發展路徑,深入探討了民族社會工作在不同視角下的實踐策略。任國英、焦開山確立了民族社會工作的價值理念和實務體系。[4]
有學者將社會工作的個案、小組、社區工作法分別與民族工作相結合,具體討論三種社會工作方法的展開模式,也有學者結合某些民族地區的實地情況,研究民族社會工作展開的可行方案?？傮w而言,關于民族社會工作方法與技巧的思考在一般理論與實踐理論的層面都取得了顯著成就。
但是這些研究背后隱含著“普適性”假設和“條件成熟”假設。“普適性”假設是指學者們深信民族社會工作能夠彌補傳統民族工作和社會工作的局限,可以有效調動各種資源,是民族工作社會化的重要形式,適合于在全國普遍推廣?！皸l件成熟”假設是指學者們認為,民族社會工作推廣的條件已經成熟,具備相應的制度安排、組織架構、人才儲備,尋找到了切實可行的推廣路徑。前一個假設的問題在于學者們對于“地方感”的強調顯然沒有考慮到民族地區與非民族地區、城市社區與農村社區的地域差別,包括發展階段、生產生活方式、制度文化等,而是關注于社會工作方法本土化問題的討論。后一個假設的問題在于,學者們對于民族社會工作的推廣發展過于樂觀,跳過制度安排、組織建設來探討方法與技巧問題,缺乏統籌安排與整體布局。
總體而言,我國民族社會工作的理論探索仍處于起步階段,相應的理論準備存在兩個基本偏向,即偏向探討民族社會工作在民族地區的應用而忽視城市,尤其是東中部地區城市民族形勢發展的迫切需要,偏向方法和技術的思考而忽視制度、組織等宏觀條件的整體設計在城市民族社會工作開展中的基礎地位。在民族工作社會化的大背景下,這種研究視角略顯狹窄,無法為現代化的城市少數民族管理與服務體制建設提供可行思路和操作方案。
三、城市民族社會工作的踐行思路
現階段,中東部城市確已產生為少數民族群體提供專業化服務的功能需求。越來越多的城市認識到民族社會工作對提高少數民族生活質量、促進其發展,實現民族關系團結、和諧的重要意義。因此,為城市民族社會工作定位并確立其發展軌跡至關重要。
城市民族社會工作是新時期城市應對少數民族大量涌入的重要手段,是城市貫徹我國民族政策理念的主要方式。城市民族社會工作本質上是廣義民族社會工作,包括城市民族工作和涉少數民族的民政工作。這是民族工作變管理為服務、變管理為治理的必然結果,也是社會工作的接納、尊重、增能、助人等價值理念及專業化方法在涉民族事務中普遍推廣應用的結果。城市民族社會工作以涉少數民族的社會關系為對象,通過平衡各民族之間的利益分配促進城市民族關系的良性發展。它的具體實現,可以從以下四個方面加以著手。
(一)發展主體間文化跨越,達成城市與少數民族的雙向理解
鑒于城市具有少數民族種類多而集中、互動交錯、文化多元、影響擴散迅速等特點,城市民族社會工作在服務對象、達成目標的過程中,必須借助主位間立場的轉換來實現主體間的溝通。在民族社會工作中,“文化跨越”是各民族溝通理解的關鍵,但是實現跨越的路徑有三種。
“客位跨越”是以城市的角度理解少數民族文化,用城市的價值理念去解釋少數民族的行為。
雖然有利于發現被少數民族視為理所當然的文化和行為背后的原因和結果,但是往往因為文化差異、文化假設上的偏差而產生錯誤認識,進而滋生文化歧視與偏見?？臀豢缭降慕Y果是對少數民族文化只知其表,不明內里,或許可以做到接納、尊重,但難以準確把握少數民族真正的關切與需求,造成民族社會工作形式化、盲動化。“主位跨越”
強調從少數民族的角度理解文化,像少數民族那樣去思考、判斷和行動。其文化跨越的前提是深入了解要服務的對象,熟悉他們的知識體系、文化脈絡、歷史傳承、思維和行為方式,融入他
們的日常生活世界。這種跨越是民族社會工作目前最提倡的,但是它仍然是以少數民族群體這樣的“實物”作為理解和服務的對象,雖然能夠更好的滿足少數民族群體的需求,但是難以平衡各民族之間的關系,造成民族社會工作顧此失彼。“客位跨越”和“主位跨越”雖然達成理解的立場和角度不同,但是它們都屬于單向跨越,即城市向少數民族發出的文化邀請,且服務和資源的流向也是單向的,少數民族始終被當做“外來人”“客人”. “主體間跨越”則是一種雙向理解式文化跨越,城市和少數民族都是文化跨越的發動者。城市因其文化地位是文化跨越的第一主體,要時刻保持文化自覺和文化反省,持續接納和學習,在城市主文化與少數民族亞文化之間不斷跳躍式反思,學會在差異中尋求共同利益,并提供適合少數民族需求的服務。另一方面,通過社會工作的多種技術,激發調動少數民族的主體性,鼓勵他們積極參與城市發展,主動學習了解城市文化的特點和優點,了解城市的愿望,尋找本民族文化與城市主文化之間的契合點。城市和少數民族在交錯互動中都向對方的文化邁進,同時也不斷跳出來反思自己的文化,逐漸形成彼此都可以接受、覺得舒服的文化共生方式。
中東部城市民族社會工作要努力貫徹“主體間文化跨越”,其工作者不僅要用少數民族能夠接受的方式為他們提供恰當的服務,更要增強其能力、激發其潛能、鼓勵其參與。通過積極互動跨越,使得城市與少數民族能夠不斷自我調整,向對方靠近?！爸黧w間跨越”能夠為形成和諧的涉少數民族社會關系提供心理基礎和情感紐帶。
(二)以“民族關系和諧”為最高評價準則,促成民族關系的良性發展
中東部城市面對的不是一個或幾個少數民族,而是同時面對幾十個少數民族。這些少數民族在每一個城市的人口規模、分布狀況、生存發展境遇都有所不同,而且他們相互之間的實力對比、適應程度也不盡相同。這一現實給城市帶來了如何在漢族與少數民族以及少數民族群體之間進行資源分配的問題。城市民族社會工作不僅要統籌各種資源,更要考慮如何公平公正的配置這些資源。
配置資源的手段和方式發展頗為豐富,個案工作法、小組工作法、社區工作法、法律和行政協助等都可以針對少數民族個體、家庭、群體展開。
關鍵在于以怎樣的標準評價資源分配的效果。城市民族社會工作效果的評價原則不是是否滿足少數民族群眾的需要,而是是否有利于各民族群眾的和諧共生,是否有利于涉少數民族社會關系的良性發展。學術界發展出了很多衡量族群關系的變量和指標。戈登于 1975 年建立了一個宏觀變量模型,提出同化的類型、總體同化的程度、族群沖突的程度、各族群獲得酬賞的程度四個變量來反映族群關系。英格爾(Yinger)對城市社會族群身份認同的分析,也提供了一個可資借鑒的指標體系:基本歸屬感、分享的利益和與政府的疏離感。
國內學者也提出了一些具有操作性的指標,例如語言的使用、通婚狀況、居住格局、族群分層等。城市民族社會工作可以綜合考量前述指標的適用性,尤其注意利益、疏離、沖突等變量的指標化操作,便于評估城市民族社會工作的具體成效。
(三)區分不同需求,建立“點面結合”的服務體系
如前所述,城市民族社會工作是涵蓋民族工作、民政工作的廣義社會工作,加之城市少數民族的人口特點,中東部城市民族社會工作需要建立點面結合、全面立體的服務體系。所謂“點”,是指在民委系統的組織協調下,成立專門為少數民族提供各種特殊服務的機構。此類機構由精通少數民族文化的專業人員組成,服務內容圍繞少數民族難以替代的信仰需求、生活習俗等展開。所謂“面”,是指民族社會工作意識、理念、方法與技巧要全面“嵌入”城市基層社會管理創新實踐中。唯有全面啟動社區民族工作,才能夠應對城市少數民族愈益散雜分布的格局與多元化需求。社區因其貼近為數眾多的公共服務對象,了解其偏好,因而能夠提供針對性極強的公共服務,同時作為社會治理基層平臺,又便于其他公共服務主體的進入。這一獨特優勢,使其在城市民族工作社會化過程中表現突出。社區民族社會工作的特點是以人性化方式滿足少數民族的一般性需求,將其作為社區平等成員加以對待。
“點”與“面”能否各行其道、相輔相成,主要依賴于對少數民族群體一般性需求與特殊性需求的剝離。一般性需求具有普遍性,是少數民族群眾因其國民身份、市民身份或社區居民身份而獲得的權利,例如貧困救助、醫療保險、社會福利、義務教育、經濟適用房申請等。特殊性需求則因其民族語言、生活習俗、而產生,需要城市供給特殊資源、特別關照。“點”主要針對特殊需求,“面”主要針對一般需求。在某種程度上,“點”是政府力量介入民族社會工作的表現,“面”則代表社會力量對民族社會工作的全面參與?！包c”是“面”的引導與支援,“面”是“點”的推廣與擴展。
? (四)創新組織形式,實現民族社會工作的全面推廣
在社區層面,民族社會工作的展開及效能實現與城市基層社區治理結構密切關聯。目前,上海、深圳等城市的社區民族社會工作模式已獲得普遍認可。其特點是準市場化,通過政府購買、社會工作站提供服務的方式,在政府和社工組織之間形成新型契約合作關系,構建“政府推動、民間運作、居站分離”的社區民族社工服務體系。在這種“居站分離”的形式中,社會工作站是與居委會相分離的獨立機構,它依據“政府購買崗位服務,項目委托,以及費隨事轉”的方式獲取行動資源。
社會工作站的工作人員均是持證上崗,因項目而被派駐到各個社區,為社區居民提供專業的社工服務。它與居委會之間相互合作、相互補充,與“網格化管理”“以房管人”等方式相輔相成,為城市少數民族提供一般化服務。
這種模式在推進城市民族工作方面具有兩個鮮明特點。其一,對政府財政能力和社會工作的發展環境要求較高。其二,以全體社區居民為服務對象,并不特別針對少數民族居民。就其第二個特點而言,可以通過“點”(即專門為少數民族提供特殊服務的機構)的運作來彌補,但第一個特點使得這種模式難以在中西部地區城市推廣。中西部地區城市既沒有充實的財力,也沒有發育完善的民間組織,無法推廣“居站分離”的社區民族社會工作模式。
但這并不意味著中西部地區城市不具備發展民族社會工作的條件。政府本身也是城市民族社會工作的主體之一,中西部地區城市需要探索的是如何因地制宜的推進民族社會工作社會化。例如可以廣泛借力,通過與高校共建實習基地,吸收相關專業學生參與民族服務,或者通過對社區干部、社區內招募的志愿者進行社會工作專業培訓,增強其文化敏感性和專業能力,借此實現民族社會工作在社區層面的全面開展。
一、新社區治理體制下的居委會與業主委員會
1、居委會面臨新的困境
目前，深圳市基本形成了“居站合一”（即居委會和社區工作站實行“一套人馬，兩塊牌子”）和“居站分設”（即居委會和工作站完全分開）等兩種社區治理模式。理論上，社區工作站的設立似乎可從制度設計上解決居委會的行政化問題，緩和日趨緊張的居委會與業主委員會的矛盾。但實踐中，新的社區治理模式中的居委會又面臨了新的問題。
第一，“居站合一”模式的尷尬。理論上，設立社區工作站后，居委會不再承擔政府職能，可以真正通過選舉產生，專心開展社區自治。然而，實踐中深圳市的幾乎所有居委會組成人員完全都由社區工作站工作人員兼任，他們在時間和精力上更多的是放在完成上級任務上，社區自治功能仍難以發揮。“居站合一”模式所反映的政府天然代表全體居民利益的思路，無疑又回到了計劃經濟下傳統意識形態的宣傳公共權力系統天然代表全體人民的老路子，否則“居站合一”模式就會產生自我矛盾。因此，從制度設計上來看，這樣的制度安排很難說是成功的。
第二，“居站分設”模式的尷尬。目前，深圳市只有鹽田區完全實行“居站分設”，這種模式在實踐中也不盡如人意。首先，社區工作站和居委會徹底分開以后，二者的角色定位存在問題。社區工作站不但承接了政府下達到社區的各項工作，而且承擔了部分本應屬于居委會職責范圍內的工作；而居委會雖然不再承擔行政工作卻又暫未能擔當起“群眾性自治組織”的角色；其次，部分居委會在社區自治的制度模式下開展社區服務，難以實現自負盈虧。隨之而來的問題是：居委會資金來源存在困難時，工作如何實現良性運作？再次，由于居委會主任及委員們缺乏工作的熱情、動力和民主的習慣，居委會難以真正運作起來。部分原居委會成員在居委會脫離政府“管制”之后，表現出明顯的不適應，甚至有某種失落和無所適從感。
第三，面臨被邊緣化的可能。在“居站分設”的情況下，居委會不再承擔行政性工作，與業主委員會一樣應該同屬于群眾性自治組織。但現實情況是，居委會聯系群眾的功能似乎被抽空了，居委會存在被“邊緣化”的可能，一些住宅小區業主委員會的影響力大于居委會就是最好的說明。有學者指出，業主委員會在維護居民利益、推動社區自治方面發揮了重要作用，對僵化的街道——居委會體制形成了很大沖擊，如果居委會還不實現自治功能的回歸，就有可能被業主委員會“擠垮”。
2、業主委員會對社區治理的影響
隨著住房的商品化和市場化、物業管理的興起、公民權利意識的覺醒以及居委會自治能力的缺失，擁有住宅私有產權的業主成為了現代社區的真正主體，業主的社區自治要求日漸增強，并呼吁成立業主委員會甚至業主聯合會。在這樣的背景下，組織化、專業化的維權組織的成立就成了業主的必然選擇。
盡管業主委員會還是一個非常年輕的組織，且其自身運作還有很多不規范的地方，但它作為一個新型的社區組織，在社區內的地位、作用及扮演的角色對社區居民、居委會乃至整個社區治理結構的變革都將產生深遠的影響。業主委員會的產生與發展不僅改變了原有的城市社區治理結構，而且還推動了社區治理體制改革的進程、為發展基層民主提供了新思路、增加了社區組織關系的復雜性。
二、居委會與業主委員會關系的現狀及癥結所在
1、二者關系的現狀
面對業主委員會的興起，有人開始懷疑居委會存在的必要性，要求改革原有社區體制的呼聲不斷，居委會與業主委員會之間的潛在沖突也隨時間的推移日漸顯現。由于居委會角色錯位，難以適應新形勢的需要，居民開始繞開居委會尋求新的利益表達渠道。
業主委員會代表全體業主的利益，但其法律地位的不明確直接影響了業主委員會的運作與業主維權的開展。業主委員會還經常受到房管部門的行政干預，這些部門本該行使對業主委員會的輔助工作，但由于業主委員會法律地位不清，這種行政輔助行為就往往演變成一種行政確認行為；反過來政府的行政干預又更加模糊了業主委員會的法律地位。因此，當物業公司和開發商欺騙和損害業主利益時，業主委員會很難以合法組織的身份去捍衛業主利益，其共同利益表達和權利維護的功能受到限制，從而不得不時求助于居委會。業主委員會一方面依賴居委會，另一方面又不斷挑戰居委會，而居委會角色的錯位使其不可能避免地卷入小區內部業主委員會與物業管理公司以及房地產開發商之間的利益紛爭，其“裁判員”身份受到業主質疑，甚至最后成了業主攻擊的對象。
隨著社區工作站的成立，由于社區工作站承接了社區居委會原有的社區資源，作為“準政府組織”的居委會與業主委員會的摩擦開始部分地轉為社區工作站（居委會）與業主委員會之間的矛盾，其矛盾的中心集中體現在業主委員會的成立、社區資源、社區治理權、在社區治理中的地位等方面。由于目前居委會并沒有成為真正意義上的自治組織，其作為社區自治組織與業主委員會的矛盾還沒有完全凸現?，F實中，居委會與業主委員會的矛盾仍表現為行政權與自治權的矛盾。由于《指導規則》明確規定居委會領導業主委員會，使得二者之間已經存在的矛盾更為尖銳。
2、現階段的主要矛盾
現階段居委會與業主委員會的矛盾可歸納為幾個方面：
（1）圍繞業主委員會的成立而產生的矛盾
深圳市多數業主委員會從成立開始，就難以得到居委會的支持。一方面法律上，《指導規則》出臺后，業主委員會的成立必須得到居委會的支持，否則難以召開首次業主大會，更不用說備案成立業主委員會了。另一方面現實中，目前居委會仍或多或少的以“政府”的身份參與社區治理，為了減少業主委員會成立以后所帶來的“麻煩”，居委會往往不支持小區成立業主委員會，甚至以各種借口延緩或阻止其成立業主委員會。
（2）圍繞社區資源而產生的矛盾
社區資源包括許多方面，如居民支持、辦公用房、活動場所、政府的社區政策等等，其中尤其重要的是居民支持。首先，居民支持某種程度上決定了居委會和業主委員會發展的前途命運，離開了社區居民的支持，任一社區組織都難以在社區繼續生存。由于居委會長期以來“行政化”的色彩過于濃厚，居民對它的認同非常脆弱。當代表著居民根本經濟利益——房產——的業主委員會出現時，居委會與居民之間那種脆弱的關系遭到了嚴重威脅，這使得居委會對業主委員會有一種本能的敵視。其次，在深圳，隨著社會分化越來越細，社區成為獨立的發展實體，社區的可用資源與辦公用房、活動場所等越來越緊張，生存在社區內的各種組織必然為爭奪社區資源而展開激烈的競爭，這種競爭也導致了居委會與業主委員會矛盾的深化。再次，當前政府的社區治理體制明顯對一貫具有“行政化”色彩的居委會有利，其他社區組織則難以獲得同樣的待遇，尤其是業主委員會。當政府的社區政策的天平明顯向居委會傾斜時，業主委員會的不滿情緒進一步被激化，業主委員會與居委會的矛盾也由此加深。
（3）圍繞社區治理權而產生的矛盾
如果社區內同時存在居委會、業主委員會等部分功能重疊的組織實體，它們之間必然存在功能上的矛盾與沖突，并且必將隨著住房制度改革的深化日趨激烈。例如，以業主為中心的物業管理模式和以居委會為中心的行政管理模式之間的矛盾；以財產關系、利益關系等為紐帶的居民自治組織——業主委員會和傳統的街道、居委會行政管理組織之間的矛盾。
盡管國務院2003年制定的《物業管理條例》允許業主大會制定、修改物業管理區域內公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度，并由業主委員會選任物業管理公司具體執行。但按照《居委會組織法》，居委會負責協助政府或其派出機關維護社會治安和與居民利益有關的公共衛生。這種法律上對社區治理權的不合理安排，造成實際操作中的混亂。
（4）圍繞著在社區治理中的地位而產生的矛盾
在社區治理體制改革過程中，居委會與業主委員會圍繞社區治理地位問題也產生了矛盾。從居委會的角度來說，理所當然地把社區治理歸為自己的份內事，認為自己是社區治理的主體，理應在社區治理中占據主導地位，業主委員會應聽命于居委會或直接成為居委會的附屬機構。而業主委員會則認為居委會代表政府對社區行政事務進行管理，社區依靠居委會達不到有效的自治，自己才是居民的真正代表，而不是居委會的附屬機構。居委會要求把業主委員會納入其管理框架內，而業主委員會則要求有獨立活動的保證，圍繞著雙方在社區治理中的地位問題，二者展開了激烈的較量。
而《指導規則》和《深圳經濟特區物業管理條例》對業主委員會的法律地位和權益沒有作出明確的規定，相反加緊了對業主大會和業主委員會的控制，如三級管理即市（區）主管部門、街道辦、社區工作站或居委會共同管理的模式，并將業主大會和業主委員會納入街道辦、社區工作站或居委會的領導之下。雖然業主要求成立業主委員會進行維權的沖動不斷高漲，但由于現行的相關法律法規以及政策的約束，業主委員會存在“成立難、維權難”的問題。這是行政權力擴張與民間自治權試圖尋求發展之間的沖突。如何合理定位二者關系成了社區治理體制改革中亟待解決的問題。
三、居委會與業主委員會關系的合理趨向
治理理論為解決上述問題、重構居委會與業主委員會的關系供了一個新的視野。治理理論強調治理主體的多元性，其主體既包括政府，也包括第三部門（ThirdSector）或非政府組織（NGO）、企業及社會自愿者，是多個主體針對社會公共事務而開展的分工合作協商的共治過程。
1、創建合作互動型關系
當前學者和政策研究者對居委會與業主委員會的定位問題的幾種主要觀點，包括用業主委員會取代居委會、將業主委員會納入居民委員會之中、將居委會與業主委員會合二為一、居委會與業主委員會二者間形成競爭關系、居委會暫時代行業主委員會的職能等等。但筆者以為：雖然居委會與業主委員會有部分功能的重合，如公共衛生和社區安全管理方面，但二者在權利來源、管理邊界、職責功能、代表主體等方面都有明顯差異。二者在功能方面是互補的，所以二者并不可以相互替代或者合并。此外，二者之間競爭、沖突的關系也不可取，因為從法律地位和代表性來講都不具有對等性。
筆者認為，應建立互相合作、依賴互動為特征的合作互動型關系，以緩和社區矛盾，暢通利益表達渠道，構建和諧社區。事實證明，無論是居委會，還是業主委員會，都無法擁有獨立解決所有問題的能力。“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用有效的工具。”每一個社區組織都必須通過與其他社區組織交換信息、資源，通過相互合作來達到資源共享的目的。
在以居委會為單一社區自治主體的社區治理體制下，居委會難免淪為政府的附庸，政府的行政管理通過居委會滲透到社區的各個方面，居委會難以擺脫其“行政化”的宿命，社區自治實質上被政府的行政管理所代替。所以，當前進行社區治理體制改革，應該在確立以社區自治為基本價值導向的基礎上，把改革現有的居委會與開發社區內其它自治資源結合起來，組成社區的自治管理系統，在這個系統中各社區組織通過密切合作來實現社區治理的目的，其中居委會負責社區公益性事務，業主委員會管理與物業或財產有關的事務。居委會與業主委員會作為社區內較為重要的兩個組織，共同構成這個自治管理系統的核心，建立合作互動的新型關系，共同構筑良性的合作型社區治理架構。
在這種良性的合作型社區治理架構下，社區治理將會在社區組織間的相互交流與合作中達到“善治”。這一新型關系不僅有利于集體選擇和集體行動的開展、有利于自下而上的居民參與，而且還有利于降低治理成本，從而構建和諧社區。
2、合作互動型關系的實現途徑
（1）還權于民，合理定位國家與社會關系
根據治理理論的要求，從國家與社會層面看，應變過去的垂直式的行政隸屬關系轉為橫向的相互協作的伙伴關系，構建一種新型的社區組織網絡模式。
其一，堅持規模原則、民主原則、責任原則和理性原則相結合的社區治理原則；其二，實現管制型政府向服務型政府的轉變；其三，確定政府在社區治理中社區建設顧問而不是控制者的職責。變過去的行政上下級關系為橫向合作的伙伴關系。政府根據居民需求制訂社區發展的總體規劃和專項規劃，社區組織負責具體實施。
（2）加強制度建設，明確業主委會法律地位
有關部門應盡快組織對《居委會組織法》進行修改和完善，從法律上進一步明確基層社區組織的性質、功能和建設的目標，實行政社分開，為建設和諧社區提供法律保證。2007年9月通過的《深圳經濟特區物業管理條例》沒有對業主大會和業主委員會的性質和法律地位作出應有的規定，業主大會及其執行機構業主委員會是代表和維護業主在物業管理活動中公共合法權益的群眾性自治組織，應該通過立法規定可以向民政部門申請登記成為公益性社團法人。這樣定位業主大會和業主委員會不僅是我國公民社會發展的必然，也是解決物業管理服務市場諸多問題的迫切需要。
（3）還原居委會的自治功能，健全溝通機制
首先，還原居委會的自治功能。構建良性的居委會與業主委員會關系，必然先要求加強居委會的獨立性，把居委會從行政體制的束縛中獨立出來，還原其群眾性自治組織的本來面目。政府可以采取購買服務的辦法，通過項目管理和契約管理，由社區工作站承接政府下沉的一些事務性、操作性的工作以及從居委會剝離出來的工作；居委會則回歸其“本位”，實行自治，負責收集社情民情，開展社區服務，調解居民糾紛等。
其次，要明確界定社區各組織的職能范圍。居委會與業主委員會的職能范圍界定是雙方構建良性關系的基礎。社區管理中屬于物業管理的內容，如治安、清潔、衛生、綠化、車輛停放等事務可以逐步由業主委員會通過合同委托物業管理公司管理，而居委會則集中于社區居民事務管理與協調上，并發揮主導作用?！熬诱痉衷O”是實現社區自治、理順社區組織關系的前提。要制定法規嚴格規定居委會、社區工作站各自的職責范圍，不能貪圖一時的方便，而重新讓居委會陷入行政事務的泥潭，慎防將居委會再次變為社區工作站的再派出機構的“怪圈”。
再次，構建社區組織間的協調機制。社區組織間的協調機制的構建是居委會與業主委員會關系改良的重要條件，沒有一個制度化的社區組織協調機制就不會有良好社區治理體制。只有構建好制度化的社區組織協調機制，居委會與業主委員會才能增強合作，社區體制改革才有可能成功。在構建制度化的社區組織協調機制時，要擺正政府在社區治理中的位置。政府相關部門的職責是實現調控、制定公平合理的裁判規則，而不是過多的介入。政府只有放松對社區組織的管制，讓社區各組織自發調整彼此的關系，社區組織關系才能得到較優的組合，居委會與業主委員會之間的良性關系才能實現。
最后，要理順社區自治組織與政府的溝通機制。目前社區治理的一個重要問題，就是社區各組織與政府之間的溝通極不平衡，其中業主委員會、物業管理公司與政府的溝通尤為欠缺。政府應高度重視這一問題，盡量保持與社區各組織之間的平衡關系，使社區各組織協調發展，這才能有利于社區自治的實現。為此，政府要主動完善回應機制。深圳市南山月亮灣片區設置人大代表工作站的做法可供“居站分設”之后社區自治組織如何行使職能作參考。這樣社區自治組織在收集到居民意見之后，就有了一個良好的溝通渠道，即通過人大代表向政府反映民意，居民與政府形成良性互動，也強化了政府對居民問題的回應。
四、結語
【基金項目】本文系上海工商外國語職業學院2012年度民辦高?？蒲匈Y助項目立項課題《高職社區法律事務專業人才培養途徑研究》的階段成果。
【關鍵詞】法律事務 ； 培養途徑 ； 人才
【中圖分類號】G71 【文獻標識碼】B 【文章編號】2095-3089（2014）22-0007-02
我國自1987年推行社區服務以來，社區工作的方法和內容在社區服務和社區建設過程中越來越受到人們的重視。隨著我國社區工作在2008年的正式起步，社區工作也逐步邁入專業化。目前全國約有8萬個社區（現在數字仍在不斷擴大）。經濟社會的快速發展給社區管理帶來了大量復雜的工作，提高社區工作的管理水平和工作效率急需大量有文化、懂法律、有素養的高級技能人才，然而由于高等院校相關培養工作的滯后，社區管理方面的專業人才不僅在數量上、還是在質量上都遠遠不能滿足當前社會的需求。有專家估計，按照上海目前的人口配比，至少需要6萬名以上的職業社區工作者，而現在取得社會工作者職業資格的人員還不到5000人，市場缺口很大。
一、社區法律事務專業人才承擔的社會工作
我國目前社區的性質屬于基層群眾性自治組織，社區實行自我管理，自我治理，自我教育，同時承擔著政府交辦的區域內的眾多管理事務，社區法律事務專業人才承擔的工作主要包括：
1.兒童社會工作。兒童救助主要是指對孤兒、被遺棄兒童以及生活困難兒童的救濟和幫助。對前者的救助形式主要有兒童福利院教養、家庭寄養和收養等。對后者的救助的主要方式是為貧困或單親家庭提供經濟和物質上的救助，以使兒童獲得基本的生活保障。
2.青少年社會工作。青少年社會工作在解決青少年問題這方面的具體服務內容有：學業輔導、偏差行為矯正、生活困難照料、越軌行為預防、人際交往障礙訓練，等等。
3.老年社會工作。老年社會工作的內容無非有兩大方面，一是老年人困難的幫助；二是老年人發展需要的服務。前者主要包括經濟生活困難、日常生活照顧困難、機體健康方面的困難、家庭夫妻關系或代際關系處理困難等等各種困難的幫助和協助解決。
4.婦女社會工作。婦女社會工作可以幫助婦女個體或群體解決困難、謀取發展、挖掘潛能和提升能力；婦女社會工作還可以在社區及社會等各種環境中倡導男女平等、維護婦女的合法權益，促進婦女在政治、經濟、文化等各種社會領域中的全面參與，并通過參與有關婦女政策的制定來為婦女爭取更多的權利和更多的發展機會。
5.殘疾人社會工作。殘疾人社會工作的具體內容是：康復、對有殘疾兒童的家庭的服務、教育、就業、婚姻和家庭生活、倡導和社會預防。
6.家庭社會工作。（1）夫妻關系緊張、離婚、分居、婚外戀。（2）親子關糸的障礙。（3）單親家庭。（4）青少年離家出走或逃學逃夜。（5）未婚媽媽或未婚懷孕。（6）身體和智力障礙、慢性疾病、愛滋病患者。（7）兒童虐待和疏忽。（8）待。（9）婚姻暴力。（10）老人虐待、老人照顧，等等。
7.醫務社會工作。醫務社會工作主要是指配合醫護人員的工作，從事預防、醫療和傷殘康復等措施，運用社會工作價值理念與專業方法來協助病人解決其有關的社會、經濟、家庭、職業、心理等問題，以提高醫護人員的醫療效果的專業服務活動。
8.矯治社會工作。所謂矯治社會工作就是指專業社會工作者和志愿人士堅持以人為本的精神，運用專業理論和方法，動員一切有關個人、家庭、團體及社區等資源，幫助罪犯或具有犯罪危險性的違法人員在審判、服刑、緩刑、刑滿釋放或其他社區處遇期間矯正錯誤、修正行為模式、適應社會生活并積極地發揮其潛能的一種專業福利服務。
二、當前高等院校培養社區法律事務專業人才培養問題
筆者經過一段時間的問卷調查和實地調研分析，與當前社會對高素質社區法律事務專業人才的需求形成鮮明對比的是，我國高等院校特別是高等職業院校在培養該類人才方面卻顯得非常滯后，主要表現在：
1.培養目標不明確，培養計劃不科學。目前的高職社區法律事務在人才培養上往往缺乏明確定位，進行法學通識教育培養，缺乏針對社區法務的專項教學體系，在制定學生培養計劃上沒有突出職業性和行業性的特色。法學教育根據教育層次應當有所區別，且法律職業方向也必須定位明確，高職社區法律事務專業培養的是從事法律普及和輔助型的日常法律性事務服務工作，其培養的重要途徑應當是為實踐性課程和職業性教育。而這些都是目前我國高職社區法律事務專業所嚴重缺乏的。
2.培養規模有限，專業能力資格認證不夠完善。作為文秘、會計等高職院校熱門專業，之所以具有充足的生源和較好的就業，更多的是在于社會對該類技能專業的認證已經具備完善的體系并且形成普遍的企業認同，學生往往在校期間能夠樹立明確的職業目標和執證方向，一定程度能夠督促學生強化學習、提升技能。而我國法律職業的精英化、專業化要求導致高職法律專業處于被動、尷尬的境地，以高職文憑無法參加國家統一司法考試也很難具備公務員報名資格，而當下也不具備其他的法律資格認證體系，使得高職社區法律事務專業的學生無證可考、技能無從認定，這就引發人才培養與市場需求的不對口問題。
3.受政治體制的影響，供需雙方對接不暢。目前我國的高職院校人才培養模式有訂單式、行為導向式等等，對于高職技能型人才發展具有重大意義。但我國在司法體制中往往偏向于學歷和能力掛靠捆綁的人才認定方式，對于本科與高職人才培養也形成等級層次的標準依據，哪怕是最基層的社區也局限或排除了所謂較低層次的法律輔助技術人才，這就阻礙了我國高職社區法律事務專業畢業生與社區法律服務崗位的職業對接，不利于拓寬人才培養的途徑。
4.實踐教學環節有待提高，學生綜合素質需要加強。高職社區法律事務專業的人才培養應當突出實踐性和應用性，法律技能培訓和社區事務實訓應當成為這一專業人才培養的鮮明特色。而當下我國高職法律人才培養途徑往往沿襲本科院校，存在課程設置與技能要求不統一、人才培養方向與專業教學內容不銜接等問題，實訓內容往往作為理論課程的輔修環節，教材配套落后，設置體系不合理，對于經濟法律事務和社區法律事務方向教學內容一致、實訓設計同一，學生真正步入社區環境開展實戰演練的機會屈指可數。
5.教師素質有待提高。從目前高職院校法律類的師資來看，理論教學的教師本身具有扎實的專業背景和理論功底，可以勝任理論課程的開展，但由于教師與司法部門、基層社區、企事業單位等實踐部門關系脫節，很難及時摸清應用型人才的市場需求，及時更新自身的法律實務能力，容易導致實訓課程偏理論化或者實踐內容趨于落后。
三、探索適應社區管理需求的高職法律事務專業人才培養途徑
高等職業教育肩負著培養面向生產、建設、服務和管理第一線需要的實踐型、技能型人才的使命，在我國加快推進現代化建設進程中具有不可替代的作用。高職社區法律事務專業人才應以適應社區管理需要為目標，以培養應用能力為主線，使學生具有基礎理論知識適度、實踐應用能力強、知識面較寬，具備法律人文精神的現代高職人才。
1.以學生多元選擇為目標，優化人才培養方案。在優化人才培養方案時，應以職業能力為中心設置理論課程體系，以職業崗位所需的訴訟能力和非訴訟能力進行課程整合，重構課程體系。以學生為主體的教育思想貫穿于國外發達國家高等職業教育人才培養的全過程，而我國高等職業教育往往屬于民辦性質，更多的偏向企業盈利目的，并未真正地走近教育的核心宗旨。高職院校要走的更遠，力求將教育效益和企業效益統一，就必須要定位于“以學生為中心，一切為了學生”的人才培養目標，把學生作為教育的主人，作為學校成功的立足點。以學生多元選擇為目標就是要在兼顧學生的知識背景特征和職業規劃需求的基礎上，開展有針對性的課程學習和技能訓練，具體課程的設計上要迎合學生的發展需求和學習興趣，進行整合式、漸進式和自助式的教學方法，強調學生自主能動性和學習積極性的發揮，從而以需求和興趣帶動學習效果的提高。
2.以職業能力培養為目標，構建實踐型教學體系。實踐教學是高職教育的重要環節，是實現高職人才培養目標的關鍵。建立法律綜合實訓室、模擬法庭、民事爭議調解實訓室等校內實訓基地，開展多種能力的實踐活動，如案件討論、模擬法庭、法律咨詢、民事爭議調解等培養學生的實踐能力和綜合素質。實訓課程必須建立在體系化的基礎上，加強實訓課程之間以及實訓老師之間的聯系，合理銜接實訓知識，培養學生綜合技能。當下，各項實訓課程的課時安排和教師分配應當遵從知識融合和技能綜合的市場需求，在安排具體實訓課程時可以加強教師之間的溝通和配合，建立實訓課程的模塊體系，比如在民事爭議調解實訓中就可以穿插公關禮儀技能的訓練，強化學生公關危機應急和調解能力；在法律文書寫作中可以穿插辦公自動化的訓練，提升學生辦公文書寫作技能，避免單向化的實訓內容，分散式的實訓課程。一項實訓課程為主，多項實訓技能融合，實行多元銜接，形成知識貫通，讓學生學的全面、用的靈活、忘的較少，才能真正提高學生的技能，彰顯實訓的作用。同時，實踐教學還要走向校外，與相關社區、街道、村委會等基層組織建立長期穩定的聯系，由專業教師定期帶領學生進行實踐訓練，讓學生在真實的職業環境中培養職業能力。
3.以“雙師型”人才培養為目標，加強實務型教師隊伍建設。 高職教育辦得好不好，關鍵在于教師。高職教師不僅能傳授專業理論知識，同時還必須具有指導學生實踐的能力。學校要采取積極措施，鼓勵教師成為“雙師型”人才。同時，學校還要積極主動引進校外具有豐富實踐經驗的法律人士，從而逐步建立一支素質較高、結構合理的師資隊伍。高職院校實務型教師質量的優化也是提高實訓課程教學的重要保障。從制度層面而言，高職院校在性質上多為民辦高校，在教師聘任管理上可以打破終身制和固定制，優先引聘具有實訓經驗和從業經歷的專項人才，同時可以加強與企業、機關與其他高校的合作，通過引入客座教授、實務專家等拓寬實訓教師資源。從管理層面而言，高職院校對實訓教師應該采用多元聘任管理方式，比如針對具體實訓可以進行短期項目專聘，開展崗位專項培訓，積極開辟渠道，鼓勵專職法律教師進入公司企業、機關單位等進行掛職鍛煉、提高實務經驗，緊密市場聯系，從而不斷更新實訓內容，強化技能培訓，迎合市場需求。
參考文獻
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一、關于社會事業面臨的形勢及應對國際金融危機
國家行政學院丁元竹教授認為，從國內看，“十二五”時期將是經濟發展的拐點和結構轉型的機遇期，而轉型不僅是經濟問題，也是社會問題，社會穩定十分重要。因此，國家發展戰略目標要超越經濟，打開視野，以低增長、高就業為目標，以改善民生為根本，并把工作重點放在農村。改善民生要側重加強收入分配結構調整，處理好政府、企業和個人的關系，多啟動建設一些富民工程。同時，還應注意，今后一個時期我國社會發展面臨著發達國家的福利模式與發展中國家的扶貧模式之間的抉擇。我國既要樹立新時期大扶貧的理念，進一步創新扶貧方式，又要滿足居民多層次、多樣化的社會需求，逐步拓展社會服務的內容。
國務院發展研究中心葛延風教授認為，當前我國面臨增長方式轉型、社會體制轉型、需求結構轉型，這對社會事業發展提出了新的要求。金融危機對我國的影響不會太長，“十二五”社會事業發展仍將具有堅實的基礎。
丁元竹教授分析認為，當前，我國現行的基本公共服務體系與民生需求扁平化的趨勢還不相適應，面向企業和城市的管理體制與惠及全民的公共服務需求還不相適應。加速民生事業發展，特別是惠及全民的民生事業發展，給社會發展管理模式、行政管理體制、基層社會組織帶來挑戰。探索和完善社會體制是社會發展的核心。
專家指出，過去30年內，與舉世矚目的經濟發展速度相比，中國在改善公共服務及社會發展方面的步伐相對較慢。魏英瑛博士提出，“十二五”時期，中國政府應制定一個定義明確、內容明晰、資金充裕、實施良好的全民基本公共服務包，并按照服務種類、成本效益和社會價值而非民眾的支付能力分配基本公共服務。同時，建立良好的公共部門治理框架及機制，使政策在部門內和部門間協調一致，確保社會政策的實施效果，并對其進行監測和評估，保證優質公共服務覆蓋最弱勢的人群。
二、關于“十二五”社會事業發展目標、原則與戰略重點選擇
國家發改委經濟體制與管理研究所孫長學博士、中國人民大學洪大用教授分析了“十二五”社會事業發展的重大戰略問題。
“十二五”社會事業發展應重點關注四糞目標：構建全面覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系；縮小社會差距，關注社會公平；發展社會服務產業；建立適應新形勢的社會管理體制。
洪大用教授認為，“十二五”社會事業發展要堅持以人為本，改進社會事業的發展規劃，深化社會事業體制改革，完善社會事業的基礎運營機制，統籌城鄉發展，增強基本公共服務的公平性、有效性、可及性、可生產性，逐步邁向各盡所能、各取所需。
“十二五”推進社會事業發展需要妥善處理五人關系：一是處理好社會事業發展和經濟發展全局的關系，社會事業及社會服務產業在擴大內需、形成服務經濟新的增長點，以及引導要素、產業和人口布局上將發揮更大作用；二是處理好基本和非基本的關系，基本公共服務必須堅持政府主導；三是處理好投入與產出的關系，要使有限的投入發揮更大的作用，就要更加重視社會事業領域的投入產出評價；四是處理好供給與需求的關系，緊緊抓住以人民群眾的需求為導向；五是處理好社會事業發展與避免“福利國家陷阱”和“中等收入陷阱”的關系。葛延風教授也指出，發展社會事業必須妥善處理政府與市場、政府與社會、中央與地方三個方面的關系。在政府與市場關系上，他認為，在絕大多數社會事業領域，應該堅持政府主導，政府主導主要體現在規劃、監管等方面。同時在合適的領域也可以利用市場機制，但社會事業總體上應堅持政府主導。政府與社會關系上，要思考為什么要動員民間力量參與。民間力量參與哪些領域，以什么方式參與等。當前要培育鼓勵民間參與的社會基礎。在中央與地方(即不同層級政府)關系上，要明確規劃、投入、執行和監督四個責任，不同社會事業領域這些責任劃分是不一樣的。
“十二五”社會事業發展應著重建立健全七項體制機制：推動教育體制改革，進一步提升人力資本對我國經濟發展和現代化的支撐作用；推動社會服務產業發展，滿足居民多樣化的社會服務需求；積極推進政事分開、管辦分離，建立新型的社會事業單位運行與治理機制；穩步提高社會事業財政支出比重，多方籌集社會事業發展資金；加強社會事業資金使用績效監管，對社會事業投入與產出進行綜合監測和評價；推進社會組織管理體制改革，充分發揮其橋梁和紐帶作用；堅持以需求為導向。建立和完善科學有效的公共服務決策機制，暢通公共服務需求反饋渠道。葛延風教授指出，“十二五”促進社會事業發展兩個關鍵點是：一是必須明確不同社會事業領域的屬性，同時完善定價機制；二是推動公共服務機構的組織管理(也即事業單位改革)。
三、關于統籌城鄉公共服務均等化政策與監測評價
(一)關于基本公共服務均等化的概念
世界銀行張春霖博士闡述了基本公共服務均等化的理由。他認為除了促進經濟發展、人力資本積累等原因外，基本公共服務均等化的主要理由：一是基本公共服務需求同收入之間沒有關系；二是基本公共服務均等化涉及機會均等，體現了代際公平。黃云鵬博士認為基本公共服務均等化包含三方面的含義：一是機會均等，即一國全體公民不分民族、性別、身份、地位、收入均應該享有基本公共服務的權利；二是最低標準的均等化，均等化不可能是全國城鄉無差異化，而應該是滿足現階段基本公共服務需要的最低標準應該都能達到；三是什么服務可以納入基本公共服務、這個最低標準是什么，應該是隨著經濟社會發展而動態調整提高。財科所副所長劉尚希強調城鄉基本公共服務均等化重在權利上的平等，而不是結果上的均等。他指出，城鄉基本公共服務的目的并不僅是“物”的公平，應該落到人的能力的均等化。Bill Bikales博士則認為基本公共服務并沒有標準的答案，而取決于政府的行動和責任。他也認為均等化的涵義應該是確保最基本的標準都能達到。
(二)關于我國城鄉基本公共服務均等化的現狀
國家發改委經濟體制與管理研究所黃云鵬博士認為，我國城鄉基本公共服務均等化的現狀可以作三大判斷：一是改善農村公共服務的戰略地位明顯提升；二是部分領域城鄉基本公共服務差距持續擴大的趨勢有所減緩；三是城鄉基本公共服務均等化仍然較為明顯，主要體現在投入力度不均等、供給水平不均等、服務可及性不
均等、供給質量不均等及成本負擔不均等。
兒基會社會政策處處長白海娜詳細介紹了公共服務民意調查的實證結果。她指出。通過調研可以發現現階段中國社會政策領域的各種不均等，主要包括結果上的不均等、產出的不均等和公共資源配給上的不均等。她強調了公告服務提供的籌資和治理不足的后果，將導致基服務提供不足、非基本服務的提供過程中各機構競爭消費者、非基本服務的提供能力過剩和富人從政府支出中獲益最大。
(三)關于政府在基本公共服務中的角色和作用
黃云鵬博士指出，基本公共服務的屬性特征決定了政府在基本公共服務提供中應發揮主導地位，其主要職責包括：立法、規劃、直接舉辦基本公共服務、政策支持和監管。政府有職責有義務作為公共服務的提供者，但政府不一定是生產者。不同的政府干預工具有著不同的適用性。政府在履行保障基本公共服務供應責任時，究竟采用哪種方式安排生產，既有基本公共服務本身特性的考慮，也有政治、文化傳統的考慮。
(四)關于統籌城鄉基本公共服務均等化的政策框架
黃云鵬博士提出的政策建議主要包括：健全促進基本公共服務均等化的法律法規體系、制定全國和省級基本公共服務均等化標準、科學劃分各級政府基本公共服務事權、深化與基本公共服務均等化相配套的財稅體制改革、消除不利于城鄉基本公共服務均等化的體制障礙、創新基本公共服務均等化的體制機制、建立健全基本公共服務問責機制和強化公共服務監管體系建設。
白海娜處長強調了服務提供問責機制的重要性，一是政府內部的問責，包括不同政府部門以及不同政府層級間的責任分配與政策協調、激勵機制、對?。校h／鄉內部服務提供情況的監督。二是政府、服務提供機構與市民之間的問責，包括地方層面的規制、監測、績效評價等是否有效、透明度與公共知曉度、對市民需求的反應機制等。
四、關于“十二五”社會事業發展的幾個理論問題
中國人民大學鄭杭生教授、世界銀行張春霖教授以及中國社會科學院的李培林研究員分別從社會安全理念、財政轉移支付制度改革、社會事業與收入分配三個視角出發，就“十二五”社會事業發展的幾個關鍵問題提出改進建議。
第一，轉變“社會安全”理念，以社會弱勢群體為重點制定“十二五”社會政策?，F有對“社會安全”的反向定義使社會政策趨于消極化，即更多關注對社會風險的回避?，F階段，我國個體安全越來越突出，社會政策需要從保障生存的基本安全向保障發展的更高的安全轉變。社會政策應適應這個趨勢，把個體安全放在越來越重要的地位，適度擴展社會事業的內容。同時，仍要將重點放在社會弱勢群體上，使他們進入有保證的狀態，這不僅是緩和社會矛盾、維護社會穩定的重要保障，更是使人民共享改革成果，構建以人為本的和諧社會的基本要求，社會政策必須在這方面做出自己的貢獻。
第二，改革財政轉移支付制度是促進城鄉社會事業和基本公共服務均等化的關鍵。研究表明，我國公共服務分配格局與收入分配格局高度相關，財政轉移支付效果不明顯。要盡快改革現有財政轉移支付制度，否則。在“十二五”時期，各級政府加強社會事業建設時，可能會導致地區間公共服務差距迅速拉大。目前，這種趨勢已經出現且不斷增強，需要引起高度重視。
第三，限制社會服務產業的壟斷，形成開放競爭的市場體系，推進公立事業單位改革。教育、文化、公共事業、體育和醫療等行業大都由國有資本高度壟斷，缺乏競爭導致供給效率低下。質量不高，長期抑制社會服務業的發展。“十二五”時期，要加快政資分開、政企分開和政事分開，開放競爭，包括引入新的戰略投資者。建議把從事公共服務的民辦非企業單位統一稱為民辦事業單位。推進公立事業單位改革，收縮行政性事業單位的行政職能，或者將其直接納入行政管理體系，賦予醫院和學校獨立的人事權，探索理事會治理結構。通過合理的激勵和約束機制規范事業單位的行為，避免利益目標沖突。
第四，強化社會事業發展調節收入分配和擴大內需的功能。近年來，居民間收入分配差距的拉大降低了居民的消費傾向，造成內需不足。由于受教育、醫療、養老等預期消費支出增加的影響，居民對現有經濟收入與未來生活的不安全感使他們降低了對非必需品現期消費的需求，普遍持謹慎消費態度，妨礙了消費結構升級。同時，居民收入差距拉大了消費差距，使潛在市場需求難以充分擴張。“十二五”時期要進一步完善國民教育體系、加快健全社會保障制度、積極培育社會工作人員、發展老年服務業，強化社會事業調節收入分配差距、改善居民消費預期、提高居民消費傾向的作用。
第五，明確社會事業發展目標，規劃重點領域的預期性和約束性指標。經濟活動主要以市場調節為基礎。經濟發展規劃中有些詳細指標很難與市場相適應。與經濟規劃不同，社會事業的發展以政府為主導，規劃目標必須明確，需要在重點領域和關鍵環節提出預期性和約束性指標。
五、關于部分重點領域的發展思路
為深入掌握社會事業各個領域的現狀及發展趨勢，研討會特邀請來自教育、衛生、文化、民政等部門的代表，介紹了各自領域“十二五”規劃的基本思考。
教育事業。教育事業經過多年的發展，取得了顯著成效，有學上的問題初步得到解決，上好學的問題成為突出矛盾。“十二五”時期，要在促進教育公平的基礎上，適度超前發展，提高教育質量。以農村為重點加快教育服務支撐能力建設，提升學前教育普及程度，基本普及高中階段教育?？紤]到中低收人家庭子女更多接受中等職業教育，國家要不斷增加對中等職業教育投入。深化教育體制改革，尤其是招生考試制度改革，保障教育起點和過程的公平。探索建立現代學校制度，擴大學校自，鼓勵基層探索創新。
衛生事業。按照國務院深化醫藥衛生體制改革的總體部署，貫徹落實各項重點工作。到2015年，初步建立基本醫療衛生制度，初步實現人人享有基本醫療衛生服務，使我國醫療衛生服務和保健水平居于發展中國家前列。
文化事業。“十二五”時期我國“文化軟實力”將日益增強，公共文化服務理念不斷深入人心，居民文化消費和需求旺盛，文化產業進入高速發展階段。在全球性金融危機的背景下凸顯了比較優勢。要加快公共文化服務體系建設，鼓勵社會力量進入公共文化服務領域。實施文化產業重大項目帶動戰略，加強與科技的融合，積極發展新型文化業態。提高對外文化交流質量和水平。大力推進經營性和公益性文化單位體制機制改革，培育骨干文化企業和文化領域的戰略投資者，建設一批新型行業組織和市場中介機構，提高適應市場和服務群眾的能力。立法保障文化市場的發展，加強對文化市場的監管管理和綜合執法。
