時間：2023-07-25 17:16:18
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城市管理與公共管理的關系，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.城市公共管理的含義和特征
1.1城市管理的含義[1]
從最基礎的管理來切入，一般來說，管理(Management)是一切組織的根本，它普遍存在于各種組織活動之中。就城市管理而言，管理有多重含義。第一，管理不僅僅是施政。管理的概念涉及承認政府正式當局內部和外部都存在有權力。在許多文獻中，管理包括政府、私人部門和民眾社會。第二，管理是一個中性概念。管理可以有多種表現：專橫或仁慈，有效或無能。第三，管理強調的是“過程”。它確認、決定的做出是基于許多參與者之間的復雜關系而做出的，而那些參與者均有著各自不同的、有時是相互沖突的優先事項。
現代城市管理是指多元的城市管理主體依法管理或參與管理城市地區公共事務的有效活動，屬于公共管理范疇，所以也叫城市公共管理。目前，中國處于計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過渡期，計劃經濟體制下城市管理的內涵和市場經濟體制下城市管理的內涵有明顯的不同。而市場經濟條件下的現代城市管理既包含了以城市政府為主體的城市管理者依據國家法規體系、通過國家計劃和發展規劃對城市運轉和發展所進行的控制行為和活動，也包含了城市政府通過制定各種經濟政策、城市管理法規對城市企業、城市公民、城市非政府機構的生產生活所進行的組織、控制、協調行為和活動。另一方面，最重要的是現代城市管理還包含著城市政府管理職能與非政府機構、非營利組織、社會團體、市民等參與城市管理的行為之間的相互協調和結合。[2]
1.2城市管理的重要性
健全的城市管理必須使居民都能享受到城市公民的利益。基于城市公民資格原則上的健全的城市管理，強調任何人，無論男女老幼，均不得被剝奪取得城市生活必要條件的機會，包括適當的住房、房屋租用權保障、安全的飲水、衛生、清潔的環境、保健、教育和營養、就業、公共安全和流動性。通過健全的城市管理，使市民們得到發表意見的講壇，充分發揮其才智，以便改善其社會和經濟狀況。
1.3城市管理的特征
(1)管理的綜合性(2)管理的開放性(3)管理的動態性(4)管理的參與性[3]
2.城市管理方法
2.1城市管理的一般過程
管理是一種人的行為，其本身就是一種過程。城市管理過程實質上是由各個管理環節組成。城市管理是個人和公私機構用以規劃和管理城市公共事務的眾多方法和行動的總和。這是一個調和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的連續過程。它包括正式的體制，也包括非正式的安排和市民的社會資本。
2.2城市管理的目標和手段
2.2.1城市管理的目標。城市在空間上高度集聚，高度集聚使得城市中人口和環境的平衡受到影響，造成了一系列城市問題，城市的發展急需有力的城市空間布局調控，合理的人口密度和疏導，有效的資源配置和使用，靈活的產業結構調整，持續的改善交通狀況，不斷促進環境質量的改善與提高。因此，城市管理要達到的目標就是實現城市整體的協調運轉。
2.2.2城市管理的手段。城市管理作為過程，包括調研、決策、計劃、實施、協調、反饋等環節，在現代城市社會中，為達到一定的目標，其管理手段應該是綜合的，應該建立“以法制為規范、以行政為主導、以社會自治為基礎”的城市管理的手段體系。
3.中國城市公共管理問題及改進建議
3.1問題
3.1.1經濟管理手段問題。由于我國目前的各種經濟手段還不能很好地銜接和配套，在市場經濟機制下，在對個人進行控制時，往往過多地使用了經濟杠桿，尤其是過多地使用了罰款，這成為了有關部門變相謀取收益的重要途徑，也成為被控制對象不服從的理由。針對部門之間的管理，常常由于過多地照顧到了企業經濟收益對地方財政收入的作用，而忽視了生產過程給環境帶來的負面影響，通過罰款的手段進行控制顯得很乏力。
3.1.2行政管理手段問題。城市行政管理的權威來自管理者的行政級別和被賦予的權力。因此，很多管理者為了行使更大的權力，往往千方百計地提升本部門的級別;或者為了使某一個問題能得到徹底解決，往往安排比較高層次的官員前往，高級別的管理者在行使行政手段時往往更有力度。但是，由于責、權在很多部門都不對等，很小的事情往往也需要動用比較高的級別解決。
3.1.3法律手段問題。目前我國城市管理中的法律法規涉及的都是在實踐中總結出來認為需要立法的領域。雖然制定了眾多法律，但我國在執行方面仍存在著很多問題。由于城市管理人員把執法簡單化，對違反規定的人員抱有敵視情緒，使得管理者和被管理者之間關系緊張，在我國很好的表現就是“城管過街人人喊打”。[4]
3.2解決問題的建議
3.2.1明確城市管理各個部門的職責和任務。科學的城市管理體制，就是要組織、協調好各部門之間的關系，使城市管理各系統、環節分工協作、形成合力，明確各職能部門的職責范圍、工作目標及任務，調動各方面加強城市管理的積極性。
3.2.2變執法為管理和服務推動和諧執法。城市管理作為一項復雜的社會工程，不僅需要處罰，更需要管理。城市管理者應該變原有的執法觀念，以為民服務、便民服務來推動執法，把執法和服務融為一體。城市管理不是治民而是便民。
3.2.3保證企業獨立，兼顧各方利益。只有當企業具有獨立經濟利益時，經濟杠桿才能對各個經濟主體起到調節作用，如果企業沒有自身的獨立地位，經濟杠桿的調節作用也無從談起。此外必須同時兼顧國家、集體和勞動者三方的利益，不能顧此失彼，這樣才能調動各方面的積極性。
摘 要 現階段甚至將來很長一段時期內，我國癌情都是一個十分嚴重的公共衛生問題。從公共管理的視角研究我國癌癥的現狀，尋求
>> 新公共管理視野下的我國政府績效管理研究 我國非政府組織參與公共管理的路徑與作用初探 淺析我國的公共管理模式 公共管理視角下我國退役運動員的職業發展 新公共管理影響下的我國績效審計 關于新公共管理視域下我國行政文化的構建 公共管理視野下的檔案管理研究 基于新公共管理下的我國高校國有資產管理模式探究 “治理”視野下的公共管理改革 后新公共管理視域下我國行政問責制改革研究 公共管理視角下我國就業制度研究 新公共管理背景下的我國公共服務改革思路 “新公共管理”對我國行政管理改革的啟示 新公共管理在我國城市管理的實踐與應用 新公共管理對我國行政管理改革的啟示 我國公共管理學研究存在的問題初探 試論我國公共管理學研究存在的問題初探 “新公共管理”及其對我國行政體制改革的啟示 新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示 區域公共管理在我國的發展與思考 常見問題解答 當前所在位置：l.
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一般來說,以政府機構與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準,政府管理方式發展至今經歷了信息、交互、提交和交易這四個階段[1](見表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息與公共服務提供,而是政府信息、服務的融合,公眾通過政府信息平臺能夠更方便進入一個多機構、多服務的政府管理系統。這也是政府管理方式的一次變革,其更關注政策或戰略的制定,為公眾和企業提供更有效的全面在線服務媒介,而且能夠借助外部的技術和人力資源來完成這些活動。這一階段,受眾能夠全面與政府服務機構交互,享受全面和制定式的信息及公共服務。這是一個更加復雜和不斷完善的系統,豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數字政府”。數字政府包含狹義和廣義的定義,美國得克薩斯州數字政府規劃中將數字政府明確定義為:“各級政府與公眾、企業之間借助電子通信技術開展的政府活動,包括:產品及服務的提供和購買,產生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]
數字政府被認為是新公共管理理論革命最后的實踐,成為公共部門改革公共服務的主要推動力,其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。 最早的數字政府可以追溯到1997年,由美國國家科學基金會發起并逐步引入。1997年,基于一份關于21世紀邁向數字政府的報告,美國國家科學基金會開始指導美國聯邦政府利用Internet技術來提高公共服務透明度,由此利用現有的先進技術建立高效數字政府的理念雛形,隨后發展迅猛并得到推廣和應用。僅1997年,世界范圍內有1915個中央級政府機構建立了相應的政府公共網站,2000-2001年,短短一年,這一數字增長到9363個,美國以擁有403家政府公共服務網站(這里,僅以數量計,不論服務質量)獨霸數字政府發展鰲頭,一些發展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等。Gartner將數字政府的特征概括為:“數字政府,即通過各種技術、網絡及新媒體發展,推動政府機構內部及社會外部的連續轉型,從而對政府提供的公共服務,參與公共事務活動的能力和管理水平進行最優化的結果”,其實質是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進一步概況了數字政府區別于傳統政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規則;(3)公眾借助政府提供的數字平臺和公共協助更有效地取得個人利益;(4)政府之間活動及政府與企業之間活動的便利和公開;(5)政府對政府的信息和服務融合;(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。[5]數字政府將進一步帶動整個社會信息技術的融合和應用,形成“數字政府———數字企業———數字公眾”三位一體的“數字社會”。Fang將數字政府的交互內容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業,企業—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營利組織,非營利組織—政府。數字政府的建立需要重視其中的五種關系:市民—政府,企業—政府,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員。[6]
具體來看,首先,市民—政府的關系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務的需求,這些服務包括發放有關許可和執照,如駕駛許可,漁業許可等,不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費支付,也應該囊括政府對納稅人的退稅等服務。其次,企業—政府的關系主要是企業、商務活動及合作組織對政府提供服務的需求,包括營業許可,用工信息及經營選址等服務。最后,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員的這三種關系源于其三者相互之間及其內部機構及政府供職人員提供與完善政府服務的要求,包括政府公務活動、政府采購、政府內部資金轉移及其他相關的服務。目前,數字政府的發展階段主要存在于市民—政府,企業—政府,政府—政府這三種關系之間,尤其是前兩種服務需求較大,發展較快。[7]根據上述八種關系,多極數字管理體系的運行機理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數字管理系統是不同機構與組織之間相互傳遞信息,內外部聯動的“開放式循環”,其中內部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級政府與非營利組織之間的交流,外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔著本級政府與公眾和企業之間的信息、服務聯通,更重要的是公眾及企業與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府的各種信息,需要通過地方政府的相關活動進行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個數字整合系統中承擔著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統的重要性,地方政府建立的城市管理系統不僅提供了公眾與企業及其他組織需要的信息及服務來源,而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環節,通過地方政府實施的城市管理系統,中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹,意味著借助于城市管理系統,地方政府成為中央政府實現其政策目標的主要執行者,也是公眾及企業信息及其他服務需求的主要提供者。
二、全國省會數字城市管理體系構建的綜合比較
根據城市管理體系運行的主要組成部分,我們選擇政府門戶網站開通情況、城市管理專門機構的設立、城市管理專門條例或規定頒布情況、城市管理分類規章及制度頒布實施情況以及數字網格化管理模式建立等五個方面的指標,對全國31個省會城市(包括直轄市)的數字城市管理體系進行了比較。(1)從擁有政府門戶網站情況看,全國31個省會城市(包括直轄市)無一例外都建立了政府門戶網站,提供有關政府政策文件、法律法規信息、重大事件、經濟社會發展狀態、近期工作進展、公共服務信息等一系列瀏覽和查詢服務,并提供政府直屬機構及各相關部門的鏈接,實現了政府信息與機構的互通互聯,體現出政府信息化建設初步成功和“數字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專門性城市管理條例情況看,除天津和長沙外,其余城市都沒有出臺相應的城市管理專門條例,城市管理法制體系的建立相對滯后,統領性的城市管理條例出臺勢在必行,其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規體系,為未來城市管理的法制化創造必要條件。(3)從城市管理分類條例或規定實施情況看,市容環境衛生管理、市政管理和園林綠化管理規定實施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環境衛生管理規定,市政管理規定僅長春和烏魯木齊沒有,園林綠化管理規定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。(4)從數字網格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經啟動,其中重慶和成都不僅較早推行實施了數字網格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國前列。
綜合來看,有兩項指標沒有體現的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現較好、僅有一個指標沒有達到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙;而表現最突出,所有指標都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點、統籌規劃、強調落實獲得的良好成效。通過對全國省會城市管理體系的綜合比較,發現以下幾個特點:(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔者,目前通過營利性企業和非政府組織配合政府提供公共物品與服務的城市較少,政府管理城市的任務艱巨且過于繁雜,無法完全發揮其最重要的市場維護和監督職能,管理主體過于單一,不利于分擔政府管理事務,一定程度上降低了城市管理運行效率。(2)從管理技術上看,數字網格化城市管理模式僅在幾個城市得到應用,大多數城市還沒有建立起科學的數字城市管理系統,一定程度上反映出目前管理技術相對滯后的現狀,制約“柔性化”城市管理的轉變及發展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環境管理、舊城區改造管理、公共服務保障、公共安全管理、綜合執法等多個領域的城市管理運行系統整合仍需時日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強城市管理資源整合和配置的問題。(4)從管理目標上看,城市管理目標的法制化是保證其實現的首要因素,我國法制化的城市管理體系雖已起步,但進展較慢,目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標多體現為政府短期政策目標,從城市長遠發展角度考慮形成的固定化城市管理目標仍是未來政府城市管理活動的努力方向。
三、建立多極數字城市公共管理體系的政策建議
1•建立現代城市管理三元治理結構。加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素,建立由政府、企業、社會組成的多元化主體城市治理結構,以彌補政府失靈和市場失靈。這種三元治理結構中,政府是組織者和指揮者,其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果;營利性企業和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務,其有利于分擔政府管理事務,提高城市管理運行效率和效益;社會公眾作為基礎通過公開與不公開途徑參與城市管理活動,推動城市管理機制內生化轉變。[8]其中,政府突出其統領與指導作用,企業突出其專業與獨立作用,社會突出其監督與制衡作用,完成“小政府+大社會”的改造,對于城市公共服務中的自然壟斷產品,建立嚴厲的政府監督下的市場供給體制,對于共有資源或純粹公共產品和服務的供給,政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業的建造者或經營者,提供高效高質的第三方產品或服務。[9]
2•運用先進數字信息管理技術提升“數字城市”水平。“數字城市”提供給城市管理強大的技術和數據支持,使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源,實現工作流程的標準化、規范化和網絡化,作為其中重要組成的“數字城管”,更是強調運用信息技術、地理信息技術、無線通信技術等現代科學技術,在城市管理信息綜合平臺基礎上建立綜合性的管理信息系統,提供準確、適時、有效的信息搜集和加工處理,為城市管理者的決策和職能履行服務。[10]目前,“數字城管”已發展到城市部件管理和萬米單元網格相結合的階段,初步實現對城市管理對象的定量、定性和定位,為實現城市管理工作的快速性和準確性提供了基礎的數據保障。因此,應加快建立市區兩級網格化管理體系,并在此基礎上搭建城市管理信息綜合平臺,推進綜合性管理信息系統的建設,從市區兩級完成城市部件管理和萬米單元網格的整合互通,在技術上保證城市管理系統的安全高效運行。
3•推進城市管理資源和管理體系整合。城市管理運行系統內容繁雜,包括城市交通管理、城市市容環境管理、城市舊城區改造管理、城市公共服務保障、城市公共安全管理、城市綜合執法等多個領域,涉及面多,牽涉面廣,必須采用科學的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制,提高管理效率和管理水平的目標。繼續加快建設城市交通誘導信息系統,建立ITS(智能交通系統),通過大范圍和密集的信息交換及集成,組織管理交通運輸,緩解交通擁阻,提高出行質量。完善城市基礎設施和公共服務的快速應急管理,建設快速搶險信息系統,形成突發環境、安全及災害事件的應急處理系統。[11]目前全國許多城市已完成突發環境、安全與災害事件應急處理預案的編制,但具體的處理流程及機制設計還未落實,應急與預警處理體系建設相對滯后,應進一步加快應急處理流程及機制設計,并建立統一指揮與調度體系,保證各區域應急資源、信息之間的統籌調配。
關鍵詞：公共管理；工商管理；區別與聯系
公共管理與工商管理都屬于管理學學科范圍內，具有管理學的共同特征，能夠通過計劃、組織、協調等手段實現資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質性的區別，了解公共管理與工商管理間的區別與聯系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯位問題。
一、公共管理概念分析
公共管理概念是20世紀70年代被提出的，也是公共行政發展過程的必然結果，也是傳統公共行政面臨的困境與挑戰。公共管理即公共行政的延伸與轉變，二者沒有實質性的區別，但是公共管理更加注重社會公平與平等。公共管理的產生是公共組織的一種職能，主要目的是實現公共利益。公共管理包括很多內容，主要有行政管理、城市管理、發展管理等，是現代管理學科的重要分支，具有較為廣闊的發展前景。公共管理的核心是政府，通過對政策、經濟、法律等方法增強政府的管理能力，提高政府的管理成績和服務品質，促進公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進社會公共事物的進一步發展和促進社會公共利益的最大化。通過調節和控制公共資源來實現公共管理的職責，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創新的迫切任務。[1]
二、工商管理概念分析
工商管理研究工商企業經濟管理基本理論和一般方法的學科，主要包括兩方面內容，分別是制定企業發展戰略，管理企業內部行為。工商管理具有很強的應用性，是企業必不可少的行政部門。工商管理的專業性要求較高，通過對管理學、經濟學等知識的運用，通過現代管理手段實行企業管理和經營戰略制定，保證企業的生存和順利發展。作為管理學方向下的重要分支，穩定企業生存，促進企業發展是工商管理的重要目標。工商管理涉及內容較廣，專業性較強，對理論知識和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業順利發展的重要基礎。[2]
三、公共管理與工商管理的區別
1.公共管理與工商管理涉及領域不同
公共管理與工商管理涉及的領域有很大不同，首先，公共管理主要對公共領域負責，涉及的內容是公共問題。而工商管理涉及的是私人領域，是以企業為基礎，具有競爭性的工商企業。公共領域主要指政府機關和事業單位等，其中公共問題就是指社會成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關的社會問題。公共問題一般涉及面廣，問題復雜，包括環境問題、交通安全、食品衛生等，公共問題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個體，更多是對團隊或大多數人的影響。其次，工商管理涉及的私人領域則與公共領域截然相反，工商管理是對盈利性組織的管理，也就是企業管理，其基本性質存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產要素優化處理，目的是獲得最大效益。
2.公共管理與工商管理資源配置不同
公共管理的主體是政府部門，要想實現公共管理的有效實施，需要以公共資源控制為基礎，其中包括以下三方面：首先，公共權力。公共權力是政府實現公共管理的約束力和強制力，能夠實現對社會公共事務享有資源的合法資格進行管理。公共權力歸屬于全體社會成員，不歸私人所有。其功能是實現公共利益，具有權威性強、強直性強，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財力，最重要的是財力的控制。政府財力是公共財產，是政府從事公共事務的基礎。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權力是私權利，也是企業組織的一種力量。企業是一個能夠從事商品生產、流通等經濟活動的基本單位，通過對企業經營管理實現組織目標，其私權利包括約束力和產權。企業的私權由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質資源與人力資源的來源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報所得，因此，工商管理面臨市場競爭，更注重企業生存和發展。
3.公共管理與工商管理目標不同
以政府為主體的公共管理主要代表社會的公共利益，其本質是公共利益的好壞，其評價標準也以大多數人的利益需求為指標。公共管理更看重社會公平和社會公正，其目標是最大程度的維護公共利益，然后公平、公正的實現公共利益個體化分配，促進社會福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標是追求私人領域的利益最大化，其主體是經紀人，以市場規則為基本準則，被市場規范所操控。工商管理以效率為基礎，實現私人利益的擴大化。雖然工商企業也為國家財政作出貢獻，但其最終目的還是實現自身利益。
4.公共管理與工商管理運行機制和方式不同
公共管理通過運用公共權力進行公眾事務的管理，其運行機制的本質就是公共權力的運行機制，其基本依據是法律法規，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內容：第一，依法行政，依據法律的權力和條款進行公共事務管理，劃分責任，力求管理過程中的每個環節遵循法律法規。第二，法制監督。公共管理的全過程需要在法律法規的內部和外部監督下進行。工商管理是按照市場規律運行的，雖然市場經濟也需要遵循法律要求，但是這種規范只是外在的，市場經濟規律還存在隱性約束，維持市場的正常運作。
四、公共管理與工商管理間聯系
公共管理與工商管理同屬于管理學的重要分支，具有區別，又存在一定的聯系，二者是辯證統一的關系。公共管理與工商管理都以管理學基本理論、方法、知識為基礎，通過組織、控制、領導、決策、執行、監督等手段實現管理。在管理過程中，雖然管理對象不同、運行機制不同，但遇到的問題基本相同，例如組織問題、監督問題、執行問題等，對這些問題的關注和探究，構成了工商管理和公共管理間的共性問題，是二者最大的共通性。
五、結束語
綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學范疇內，二者在管理本質、管理領域、資源配置、管理目標和運行機制方面都存在區別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區別與聯系，有利于公共利益和私人利益的長遠發展。
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一、科學決策需要面對真實問題
在決策分析教科書中，有一個名為“第三類錯誤”的觀點，指的是用正確的方法解決錯誤的問題。決策科學不僅是要在定性、定量分析中選擇最佳的政策方案，比這更重要的是一定要構建真正的政策問題。我們經常說，什么問題只治標而未治本，實際上表明我們并沒有找準真正的問題，或者發現了真正的問題而刻意回避了。但無論是未發現還是刻意回避，都會因政策問題的構建有偏差而無法做出科學的決策。
以近年來戶籍制度改革為例。我國目前的戶籍制度，形成于上個世紀50年代中期，其最突出特點是城鄉二元戶籍政策。伴隨社會結構和社會組織的轉型，尤其是城市化帶來的人口流動的增加，這樣的戶籍政策顯得不合時宜。那么，這是戶籍政策改革的全部問題所在嗎?其實不然，在現今城市管理中，一些涉及戶籍的政策已經和城鄉戶籍無關，例如，大學生畢業進入一線大城市，往往是找得到工作安不了戶口，要安戶口得按照當地的落戶辦法攢夠了積分；但另一方面，北京市為引進人才確立了“外埠優秀人才可舉家落戶京城”的辦法，這表明同樣是公民但屬于優秀人才，在中國流動是不受戶籍制度限制的；在高考制度中，北京市戶籍的考生，被北大錄取的分數線可以低于非北京戶口的考生。
那么，解決中國戶籍制度真正面對的政策問題是什么呢?是城鄉二元戶籍制，還是限制外地人口落戶本地?其實，這些都不是。戶籍政策改革面對的真正問題，是還戶籍僅作為人口管理的信息功能，許多看來是戶籍制度的問題，例如找工作、考大學，只是地方政府拿戶口說事而實現的差異性資源分配。所以，戶籍制度改革問題上的科學決策，應將一些涉及資源配置和分配的政策與戶籍因素剝離，要改革的是這些差異性的分配政策，而不是戶籍制度。由此可見，如果構建錯了政策問題。就無法讓決策科學，就算決策規劃再完美也終究無法執行，因為我們面對的政策問題是個偽問題、是個次級問題、是其它政策領域要解決的問題。在公共管理實踐所遇到的公共問題的復雜性和不確定性都不斷增加的環境下，科學決策尤其要以構建真正的問題為前提。
二、科學決策需要把握價值，卜衡
伴隨經濟社會的發展，尤其是公民權益的提高，公共政策環境的復雜性程度也較過去增強了許多。一項科學的決策，不僅在動機、規劃、效果上要滿足公共利益的要求和準則，同時還要對利益相關者所獲得的實際價值進行平衡調整，否則決策就很難說是科學的。在這里。決策的科學性并非僅僅是工程或項目總體福利如何，還要看這些福利及其成本的分散狀態。我們先看圖(圖一)中的理論解釋。該圖是美國著名公共管理學者詹姆斯，威爾遜提出的有關公共政策利益的成本一收益分散圖，圖中顯示兩種涉及公共利益分布的典型狀態，一種是成本集中而利益分散，另一種是成本分散而利益集中。作為決策結果，這兩種狀態都是不理想的，理想的狀態應該是成本和利益的均衡，不均衡就會帶來“搭便車”和“尋租”的政策漏洞。
如在城市管理決策中，我們都無法避免要提供諸如變電中轉站、垃圾中轉站或焚燒填埋場、高架橋等公共服務設施，這些設施盡管在總體上是提升了公共福利，但的確具有“不受歡迎的公共物品”的特點，其原因是會遭致“鄰避情結”和“鄰避沖突”，即大家都不反對建造這些設施，但又都反對建造在自家旁邊。遇到這類政策方案的規劃，科學決策就不只是看這個設施能滿足多少居民對用電、處理垃圾等的需要，還要看如何規劃才能使得這些設施的成本——對周邊居民環境的影響——不是集中在少數人身上，如果這一問題不解決，則規劃一定會遇到“鄰避沖突”事件。過去我們認為，提供這些設施是為了廣大居民需要，其動機和結果都是無可置疑的，因此不顧“鄰避情節”的合理訴求強行施工，結果釀成一起又一起群體陸事件。
“鄰避設施”往往提供普遍的社會利益，但相對而言設立這些設施所衍生的成本卻往往集中于周圍居民身上。通過這樣的例子我們不難發現，現今很多政策都涉及不對稱的利益分配，以及伴隨而來的抗爭和參與者的受害情緒反應。科學的決策是需要從項目的工程學和經濟學的成本效益分析，提升到成本效益承擔主體的分析上的，忽視承擔主體價值的平衡，決策科學也就無從談起。
三、科學決策需要選對政策風格
科學的決策是政策效率和效益都能達到充足性標準的決策。那么，什么樣的決策風格才能實現這樣的要求呢?公共管理學在理論探索中，總結出了如圖(圖二)所示的四種政策風格：
關鍵詞：公共治理；制度創新；城市管理
中圖分類號：TU984.11+1 文獻標識碼：A 文章編號：2306-1499（2014）12-
現代的城市以一個巨大的系統，其中的內容繁雜，不僅涵蓋著城市公共設施，還有城市與人口的管理。目前對城市的管理都是開放式的管理模式，面對城市內容的復雜性以及相互之間的必然聯系，從城市利益的角度出發，就要強化城市宏觀管理水平，以避免城市環境的“硬件”管理與“軟件”管理的分離。解決城市問題，就要從源頭上治理，要塑造以人為本的城市環境，就要從公共治理的視角，轉變被動的公共環境管理狀態，實施主動性的服務管理行為。
1. “城市管理”以及“公共治理”的概念界定
1.1 城市管理
對于“城市管理”概念的界定，是從建設“包容性城市”的宣傳中滲透出來的，主要是指公共事務的管理。城市中所涉及到的公共事務包括多個方面，那么在管理過程中，也要實施多種方法，由個人或者公私機構根據既定的城市發展策略規劃執行。實施城市管理是一個持續化的管理過程，以解決各種利益充分，或者聯合采取行動解決某項城市方案，其中所包括的內容可以是公民社會資本，也可以是正式的制度或者非正式的安排。
1.2 公共治理
自二十世紀90年代以來，國際社會所倡導的公共治理模式是在城市管理中公共治理理念的具體體現。公共治理是對公共事務的管理模式，治理主體除了國際組織和政府之外，社會組織和私人部門也可以參與到公共事務當中，所采取的方法是通常為協商、洽談、談判等等。可想而知，公共治理有別于傳統的公共行政，相比較于政府對公共事務自上而下、發號施令的單一化管理，公共治理則不再依賴于政府的政治權威，而是采用了民主互動的方式對公共事務共同治理。作為一種新型的互動式的治理模式，公共治理主要強調的是多元化的管理主體，民主的管理方式，協作化的管理模式。
2. 公共治理視角下的城市管理內涵
從公共治理的視角審視城市管理，需要從公共治理模式的基本理念以及社會參與兩個層面進行分析。
2.1 城市管理中公共治理模式的基本理念
從具體的城市管理而言，城市管理在履行管理責任的時候，要履行合法性、協作性以及效能性。
首先，城市管理過程中要履行公共治理責任，承擔責任的主體即為任何的行政主體，所采取的行政行為即為公共治理的基本邏輯。城市管理的責任性是建立城市管理的核心要求基礎上的，主要是指參與公共治理的公眾，以其主體的身份參與到城市管理公共的決策當中，同時還要對公眾的權利予以尊重，并施以必要的保護。此外，城市公共管理信息系統屬于是開放性系統，要確保其在城市管理各項信息傳遞的過程中能夠有效輸出，并及時接收反饋信息，以使做出決策的的過程中，公民充分享受到知情權。
其次，在服務型社會中，城市管理要以服務公共利益為宗旨，政府在履行公共管理職責時，要對政府和社會秩序要自覺服從。公民對政府所履行的各項職責具有監督控制權。
再次，城市管理要具有效能型，就要強化政府與公民、企業之間的協作關系。城市管理中，實施公共治理就是以合作的方式對公共事務實施共同管理，以達到公共利益的目標。政府部門由治理城市管理到指揮城市管理，與非政府組織建立起合作關系，與公民社會共同合作，實現城市管理社會化，以提高城市管理效能。城市管理協作化作為新型城市管理模式，其更注重城市管理的品質層面，改變了行政管理強調效能結果，以工作數量和時間成本做為工作質量的衡量指標。
2.2 城市管理中的社會參與
在公共治理模式中，公共治理結構是其中的核心內容，主要是根據決策目標設計政府內部組織結構，并對所涉及到的行政資源優化配置。在2008年政府機構改革以來，實施公共治理要重點強調兩個基本要素：其一，為了確保政府運行機制更為協調，要求政府的決策權、執行權和監督權分開，以實現三權相互制約；其二，實施有效的城市管理要求社會廣泛參與。決策權、執行權和監督權的嚴格分開，就意味著各自管理職能職能明確，避免由于管理職責界定不清而導致管理越位、缺位、失位、錯位的現象出現。將社會性職能和公益性管理內容向社會性組織轉移，完善市政管理的綜合治理措施。這就意味著城市管理中，公共參與成為了城市治理的重要途徑，但不僅僅是指個體參與，而是將政府下放的職能承接過來。通過有組織的職能轉移，實現組織化方式的公共治理模式落實到位。
3. 公共治理視角下的城市管理方法
3.1 完善法律制度治理城市環境
在公共治理視角下實施城市管理，就要對系列的管理制度和法律法規進行調整。將私營部門和社會公眾所發揮的主體作用以法律的形式確定下來，以明確的法律條文予以引導，使政府組織與社會公眾之間充分互動，發揮主體性作用，并履行各自的職能。在寬松和諧的制度條件下，多元主體共同參與到城市治理當中，借助良好的法律制度實現多個主體協同共治。
3.2 實現監管分離，以強化部門之間的制約
實施社會管理體制改革，一項重要的革新就是提高了部門之間管理的公正度和透明度。部門之間相互制約，并將政府治理逐漸向公共性的社會系統管理轉移，實現社會服務化。在城市管理體制中，社會管理的監督權從中剝離出來，并兼并到城市管理監督指揮部門，形成新的城市運行監督機構。
3.3 積極倡導公眾參與共同治理城市
在我國的城市發展進程中，以政府治理為主。雖然倡導公眾共同參與城市治理，但是相比較于城市發展速度，則出現了明顯的滯后性。數字化網絡已經普及，可以運用網絡平臺建立社區組織和專家咨詢欄目，與公眾在虛擬的網絡空間中正面溝通，聽取意見。采取這種方式，可以了解到公共決策傾向以及社會各個階層的價值導向，傾聽公眾對城市治理的意見以提高城市治理水平。
4. 結語：
綜上所述，城市管理中出現效能低下的問題，主要是基于城市硬件設施管理與人口管理相分離所造成的。面對新一輪的城市改革，就要以新的視角實施城市管理。將公共治理納入到城市管理體系中，從制度創新到管理創新，以將公共治理理念落實，促進城市健康穩定地發展。
參考文獻
[1]楊漢忠.基于公共治理視角下的城市管理方法探究[J].中華民居，2012（06）.
[2]王楓云.從城市管理走向城市治理――我國城市政府行政模式轉型的路徑選擇[J].思想戰線，2008.34（01）.
關鍵詞：績效管理；公眾參與；行政過程；行政關系
行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關系在形式上體現為管制、指導、協商、控制及監督等，在過程中表現為相對平衡與絕對失衡的不斷轉化，在本質上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學的機制設計實現行政過程的動態平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護公眾權利，是調整行政關系所要面臨的主要問題。
一、警惕行政關系的失序
經過30多年的改革開放，中國的經濟社會經歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉型的任務。在這段歷史性的發展時期，新情況和新現象不斷涌現，新問題層出不窮。為了抓住關鍵時期的發展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關注的問題，比如行政關系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關系。“一般情況下，在實體行政法律關系中，行政主體和相對方形成行政機關為優勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關系；在程序法律關系和司法審查關系中，則形成另一種反向的不對等關系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認可行政關系的失衡，或者如果不認可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會呈現出有序性。但如果行政過程的主體不認可行政關系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會表現出“失序”。
在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領域出現了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權利意識在不斷增強，維權技能在不斷提高，但現有制度框架內的參與機制和維權渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。
在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領導認為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關系的優勢轉向相對方。在整個過程中，行政關系的調整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領導以及特定情形。
(二)行政關系失序的表現
以上海某些區出現的“釣魚式執法”為例。在很長一段時間里，面對執法機關的不正當執法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執法手段，這也為互動關系的逆轉埋下了伏筆。當個別相對方選擇極端的方式表達抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責行政主體的公共輿論奠定了社會基礎。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關系調整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達；實現行政關系調整的直接動力來自于上級部門的關注，而非相關主體的協商與討論。
又比如，近年來各地的城市管理執法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執法，才能既維護城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環境屬于公共產品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現“一管就有沖突、一放就有投訴”的現象。如此周而復始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執法的公信力。
如果不正視行政過程中的關鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關系將會陷入失序的境地，其表現就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成。
二、調整行政關系的不同思路
如何防范行政關系陷于失序，既使行政主體依法行政維護公共秩序，又能切實保障相對方的權利?在相關研究中，先后出現過管理論、控權論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護行政主體的優勢地位，認為行政過程的有序來自于行政主體的指導和相對方的服從。應該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設計了有效的利益表達機制，相對方的權益可以通過其他的渠道得到保護，那么行政主體的優勢地位依然是面臨實質約束的。
在實踐中，歐洲大陸一些法團主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責權限內享有絕對優勢，管理過程中的自由裁量權受到較為廣泛的認可。在政治運行中，致力于維護公眾利益的組織和集團是由國家和政府所創造并規范的。一方面，這些利益表達組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權。因而，行政主體在行政過程的優勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關系的失衡由政治關系來調整。
(二)控權論
控權論主張限制或取消行政主體的主導地位，從而彰顯相對方的權利優勢。這種理論認為在大多數行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權論主張政府最小化，認為大多數公共事務都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權論的基本假設是，行政過程是由各種利益集團相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。
自20世紀70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認識到，這股潮流并不是放之四海而皆準的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務的私有化，并沒有實質性地促進公共福利的改善，反而引發了一系列嚴重問題，比如公共服務的有效供給不足、公共服務分配結構失衡等。
控權論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權力保持質疑和挑戰的態度，因而行政主體的自由裁量權是一種被普通公眾所廣泛擔憂的存在物。如何限制行政主體的權力，確保相對方的權益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國行政法學界的創新，認為無論對行政主體還是對相對方，都應在法治原則的統治下加以制約和激勵，以實現兩者在利益關系上、法律地位上，以及在制度、機制的構建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權論過分強調行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權力色彩”。
作為一項本土化的創新，平衡論在中國行政關系的研究中得到了廣泛關注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉型時期的政治社會生態。
盡管平衡論的響應者眾，但質疑聲也不少。其中與管理實踐關聯度最高的質疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權力(相對方濫用權利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細探討過公務員制度、行政指導等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。
三、參與式績效管理
要實現行政關系的有序調整，既不能只突出行政主體的權力優勢，也不能只強調相對方的權利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。
(一)績效管理的發展與不足
績效管理是管理實踐的重要工具，也是現代管理學的重要議題。比如，早在19世紀末20世紀初，紐約市就嘗試用現代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標多樣性，行政過程的委托關系具有多層次性，不同行政主體的產出難以橫向比較，以及公共產品缺乏類似市場這樣的價格發現機制，因而相比企業績效管理，政府績效管理實踐進展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導向、平衡計分卡、績效合同、績效規劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。
近些年來，研究者逐漸認識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環境相匹配。如果政府績效問題主要表現為公共服務供給不足，大規模地采用績效合同，并推行公共服務的市場化，那么不僅不能改善公共服務的供給，反而可能導致公共服務“嫌貧愛富”，使公共服務喪失應有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進經濟社會發展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉移出的功能。
(二)參與式績效管理
自20世紀80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責任制、目標管理、效能監察、政風行風評議、服務承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進之處。比如，大多數績效管理形式都是封閉性的，沒有設計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環節是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關”的做法。每年年底，南京市政府向市民發放評議問卷，要求對所有的政府機關進行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關”的活動。
作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結果運用的監督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關”的形式。從行政關系的有效調整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎，只能依據感性認識．不僅不利于行政主體改進工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導致直接提供公共服務的部門普遍得分較低，而主要服務于政府內部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產局、市容局、市規劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉鎮企業局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設委、市城管執法局、市政管理委、市規劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協辦公廳，得分最低的部門分別是市規劃局、市城管局、市建設局等。
由于各個行政主體的工作難以進行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據群眾評議結果調整了幾個部門的領導班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。
所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分數，而是包括目標設定、體系設計、信息生產、結果使用等環節的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關系的有序調整?
(三)參與式績效管理促進行政關系的調整
1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制。績效目標為行政主體的管理行為設定了目標，指標體系則引導行政主體按照預定方向實施管理。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應度就大大提高。不過，應該指出的是，行政主體的管理目標應該融合公眾需求和部門法定職責，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達有其內在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。
在具體操作上，可以根據脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應的公眾參與形式分別是：廣泛協商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關系的矛盾控制在一定范圍之內。這一類管理行為包括價格管制、區域性的環境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發行政關系失序的主要領域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。
2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設定相應的渠道，將公眾訴求的表達引導到討論績效目標和監督績效結果等方面，使公眾參與呈現出有序性。
在城市管理中有一個著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因為方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠越好，這是出于衛生和環境等方面的考慮。如果只注重部門的法定職責，即便科學合理的垃圾桶設置有時也無法獲得相關居民的理解；而如果只注重居民的訴求表達，垃圾桶可能無立足之地。實際上，不僅僅垃圾桶的設置，包括公交車站、通信基站、電力設施等許多公共產品的規劃選址都面臨類似的問題。對于這些問題，如果沒有合理的參與途徑，行政相對方的訴求表達很容易演變為，使行政關系面臨嚴重考驗。換一個角度看，如果設計了有效的參與途徑，公眾有序地表達利益訴求，不僅能激勵公眾參與公共管理過程，而且也能避免行政過程的沖突。
關鍵詞：城市管理；專業建設
中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2017）29-0121-02
一、引言
隨著城市化進程的不斷推進，城市發展對于城市管理專業人才的數量和素質需求都在不斷提高。多年來，一些高校分別針圍繞理學學士、管理學學士培養目標，設置各自的課程培養體系，但因各院校背景不同，對于城市管理專業建設的認知存在差異，課程體系尚未形成統一框架。就學生就業情況而言，專業培養方案與就業并未建立有效對接，招生與就業之間不平衡，使得專業建設面臨迫切壓力；從課程體系的設計上而言，課程設置及各科目間的邏輯銜接關系尚存在諸多不足之處。基于此現狀，探討城建院校的城市管理專業課程設置，提升專業人才培養質量，已經成為一個具有重要現實意義的課題。
二、城建院校城市管理專業人才培養目標的調整
我校依托城市建設院校背景，于2013年建立了城市管理專業，人才培養的初始目標定位為：面向我國城市建設、管理和發展需要，培養具有城建特色下的現代城市管理理念與思維，掌握現代城市管理理論、技術與方法，具有城市信息技術應用能力的高級復合型人才。基于此，我們進行了歷時3年的實踐嘗試。隨著教學經驗的不斷積累，我們對專業認知不斷深化。我們在認真總結過去的教學經驗與不足的基礎上，基于人才培養的科學性、前瞻性準則，結合國內外高校城市管理專業方向設置現狀剖析，集體研討并于2016年完成了專業人才培養目標的調整：掌握數字化管理技術，具有生態管理理念的，能夠科學、有效地開展數字化城市基礎設施運營管理、數字化社區管理等工作，具有應用城市管理相關理論與知識，分析和解決實際城市管理問題的復合型應用人才。
三、課程體系建設改革路徑設計
課程的設置，必須結合城市發展需求不斷調整，且課程體系設置應始終圍繞專業培養目標。導論部分的課程、基礎課程、方向選修課程之間配置合理，邏輯清晰。總體而言，城市管理專業基礎課應橫跨管理學和城市科學兩大學科基礎，且專業課則應突出綜合性專業的特點。具體而言，課程設置包括導論性課、基礎性課程、選修課程和實踐教學環節等，其中專業選修課的設置則應突出城市管理綜合性特點，從多個學科門類著手，設置涉及面廣泛的專業選修課，側重于專門化的知識和技能。
1.理論課程的設置。①基礎性課程設置。涵蓋英語和思想政治理論課等通識教育課程，此外，開設經濟學原理、管理學原理、高等數學、統計學原理、計算機基礎、數據庫基礎、程序設計等。②導論性課程設置。目前城市管理人才普遍欠缺城市科學的知識素養，這是國內對《城市發展導論》課程的重視不足引起的，結果導致學生對于城市發展的諸多基礎性知識的理解深度不夠，體現到具體的實際工作中，表現為他們的視角狹窄，看待問題的深度有所欠缺，不能全面深入地理解城市管理的現實問題，并影響了其他課程知識的綜合運用能力。城市管理專業的建設，必須要補充《城市發展史》導論性課程，并確立起該課程的基礎性地位，并根據實際情況，補充《城市規劃原理》、《城市自然地理學》、《城市社會學》等城市科學類的課程。③專業核心課程設置。城市管理專業的學生，畢業后肩負的是組織、領導和管理城市公共事務的工作，他們必須能夠靈活地運用公共管理的基本理論和知識，因地制宜地解決各類城市問題。因此《公共行政學》《公共政策》《公共經濟學》《公共行政法律基礎》等公共管理類的課程，是其工作必備的核心基礎知識。④專業選修課程設置。（1）專業必選類課程設置：①數字化城市管理方向課程設置。作為社會管理與公共服務管理的重要部分，城市管理正在從粗放型、被動式管理方法向精細化、主動式管理方法過渡，傳統的城市管理模式正向數字化、智慧化城市管理模式發展。3S技術以其實時性、準確性、便捷性、綜合性等特點正日漸在數字化城市管理工作中發揮作用，物聯網技術也正在改變著城市管理方式，使得數字化城市管理在向著其高級階段――智慧化城市管理發展。在13版培養方案的基礎上，補充《GPS》、《GIS》、《RS》、《物聯網技術基礎》、《數據庫原理》、《管理信息系統》等課程，對于培養城市管理專業學生適應現實工作起到關鍵作用。②城市基礎設施管理方向課程設置。隨著城市化的不斷發展，城市基礎設施建設的規模日益龐大，網絡化運營的推進使得城市管理必須走向精細化、智能化，且生態城市建設成為城市保持可持續發展的必有路徑。我校是國內具有傳統特色的城建院校之一，具有城建類雄厚的教學資源，但是我們不能止步于已有的教學優勢，而是要結合城市可持續發展態勢，在教材資源相對短缺的情況下，積極組織教學力量研討并突破《城市綠色基礎設施運營管理》新開課程的教學難題，切實培養出具有綠色基礎設施管理能力的城市管理人才，提升所培養人才的社會競爭力，同時達到高校與社會的良性供需匹配。（2）專業任選類課程設置。在高年級開設《城市環境管理》、《城市公共安全與應急管理》、《社會調查分析方法》、《城市社區管理》等選修課程，給學生根據自己的發展和能力，自由選擇學習的空間。
2.綜合實踐環節的設置。綜合實踐環節的設置，將政策仿真、社會調研、數字化城市管理有機融合：①公共政策仿真方面：以Seminar教學法訓練學生的參與能力、獨立思考分析能力、創新能力、批判能力，引導學生使用Anylogic軟件仿真實驗，認知系統主體行為機理，直觀認識擬定公共政策所涵蓋的不確定性，對于城市管理具體工作中實現公共決策理性化和科學化打下技能基礎。②社會調研方面：城市管理中涵蓋大量的社會公共事務管理，社會調研方法及數據處理是城市管理人員必備的基礎，訓練學生選擇適當的調研命題、方法，設計科學的調研表格，訓練學生使用社會統計軟件SPSS正確處理相關數據，并提供詳實有據的調研報告。結合目前我校城市管理專業教師現承擔的地F安全運營致災因子分析及承災能力提升路徑研究（天津市建委立項），京津冀綠色基礎設施協同發展研究（天津市科委立項），天津市紅橋區智慧社區建設路徑研究（天津市房建廳立項）等多項課題，組織學生針對實際問題，運用所學知識，自己動手設計問卷調查表，并到一線開展實際調查工作。③數字化城市管理方面：結合天津市紅橋區2016年推動的智慧社區，組織學生調研，兩個方面：第一，學生根據自己對于數字化城市管理的認知，選擇調研主題、方法、并提交調研分析報告；第二，借助我校2017年建設的數字化城市管理協同管理實驗平臺，以翻轉課堂的嶄新教學方式，引導學生掌握系統操作過程，提高其實際動手能力；第三通過和社區管理中心協調，除支持學生開展數字化社區的調研實習外，給予學生觀察和操作現有智慧社區管理系統的頂崗實習機會，對于所暴露出來的理論教學不足，返校后進行針對性的強化訓練，對實際操作中發現的問題，及時提出相應分析報告。
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關鍵詞：課程群；教學改革；課程建設；公共部門
中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）29-0122-02
一、公共部門管理類課程群建設的必要性
（一）現行教學計劃中知識點重復現象嚴重
行政管理的本科教學中，教學內容重復現象大量存在。在本校授課過程中，囿于教師學科背景和課程安排，這種重復現象尤為突出。《行政學概論》、《公共管理學》從教學內容和等多個方面都是雷同的，很多學校都只是開設一門課程作為行政管理專業學生的必修課。本校的教學計劃中則是將這兩門課程分別開設，并在相鄰的兩個學期由不同的教師授課。《當代中國政府與政治》與《地方政府學》這兩門課程所授知識點重合之處頗多，考慮到本科教學的特點，無法就某一特定現象做精準而深入的研究，故在重復講解過程中，學生們聽到的是不同教材中對于行政區劃、地方自治的復述，是不同學科背景的教師對于此知識點的贅述。而事實上，對于本科生而言，更多的專業基礎知識的涉獵是其大學學習的重要基礎。
導致這種現象的原因既有公共管理學學科特性使然，也與本校教學計劃設計有一定的關系。行政管理專業的學科特性使然沒有建立起公共知識平臺，學科之間缺乏有機聯系和共通之處，導致學科特色不突出。目前公共管理學科知識體系基本上處于袋狀結構，沒有形成核心理論基礎，主要靠公共管理這一外殼維系，學科整合的任務尤為繁重。從上海海洋大學的個性表現來看，本專業的教師以前大多是從事政治學、經濟學、管理學和哲學等理論研究和教學工作，在教學計劃的制定和安排中，除了要考慮學生的專業需要外，還要兼顧教師的學術背景。
（二）實踐教學環節闕如
課程安排中沒能體現跨學科復合型應用型的特點。公共管理知識教育與生產實踐脫節偏重。行政管理專業需要新的突破，對于沒有管理經驗的學生來說需要更多的接觸實踐的機會，而目前的狀況是，大學授課仍然以理論知識傳授為主，上海海洋大學的行政管理專業授課也沒有例外。大批量的教師都是從大學走向大學，沒有實踐經驗，更鮮有政府部門就業經歷，授課思路較為老套，照本宣科居多，缺乏為學生的求職就業輸送知識和經驗的能力。雖然教學計劃安排中大學的最后一個學期是畢業實習，但這種就業前的演練無法替代專業學習中實踐課程的傳授，畢竟后者是有針對性的、專業性較強的知識積累。學生的就業準備如果始于大三，這已經明顯滯后了。行政管理的專業屬性以及本專業學生的就業現狀要求我們的教師在傳授理論知識的同時，一定要結合當前的就業實際，多為學生開辟實踐教學內容。
二、公共部門管理類課程群建設的現實性
（一）課程群建設的經驗積累
課程群是近期我國高等教育大力提倡的一種課程建設模式，它具有綜合性強、整體性高的優點，能夠較大幅度地提高課程教學質量和學生專業水平。上海海洋大學也已經開啟課程群建設，并由教務處投入經費支持各個學院不斷探索和實踐。理論基礎的夯實和學校政策的支持有利于公共部門管理類課程群工作的開展。
（二）師資隊伍的結構優化
我校從事行政管理專業教學的教師均具有博士學位，并有多年的教學經驗，長期工作在教學的第一線，具有豐富的教學相關經驗。本項目群的7門課程中，1項是校級精品課程，1項是校級重點課程，都是本項目成員多年來承擔的主干課程。近五年來，項目組成員對教學工作不斷鉆研，先后承擔了教育部人文社科項目4項，每年都有教學相關成果發表，累計已達7項。在教學和科研的過程中，項目組成員積累了豐富的課程建設經驗，也完全有能力完成此課程群的任務。
三、公共部門管理類課程群建設的基本思路
（一）梳理課程體系
課程群建設是一個將知識、方法、問題等方面有邏輯聯系的課程加以整合而成的過程，在內容上具有密切相關、相承、滲透、互補性，能夠較好地提高課程教學質量和學生專業水平。課程群教學要以人為本，以教師為主導、以學生為主體、以問題為中心、以思維為主線，積極實行啟發式、討論式、開放式、探究式等教學模式。公共部門管理類課程群建設旨在構建以政府組織為行為主體，梳理課程群中各門課程的教學內容的銜接，研討教學方法的創新、考核方式的改革、教學管理的改進，修改教學大綱，制定課程教學具體方案。公共部門管理類課程群建設以組織結構為主線進行梳理，整合與之密切相關的7門專業核心課程、專業方向課程及專業選修課程形成整體系列課程。公共部門管理是以政府組織為主體，以優質、高效提供公共服務為目標的政策過程。在這一管理過程中，政府組織是公共產品與公共服務的供給主體，《公共管理學》和《公共經濟學》行政管理學生的專業必修課，在產品與服務的供給過程中，離不開國家政策的制定和出臺，《公共政策分析》公共政策的制定者，該門課程從行政權力、行政組織、行政領導等各個方面詮釋了行政管理。以課程群建設中的7門課程中都要囊括的一個知識點，組織結構為例，行政組織是開展行政活動的基礎，《公共管理學》中對于行政組織的講解側重于行政組織特性的闡釋。
（二）整合課程內容
如果在課程群建設中，每門課程只是在各自內部小修小補，則不可能呈現課程群建設的整體效應，原先隔離、重復甚至矛盾的內容不會改變，龐大而繁瑣的框架也將照舊，無法實現課程間的協調和系統化。因此，課程群建設應以單門課程的師資隊伍、教學條件、教學內容與方法等建設為基礎，將重心放在課程之間內容的整合上。
單門課程傳授中的知識點重復現象飽受詬病，課程群建設的引入可以在一定程度上整合課程內容，優化知識體系。以公共危機管理這一特定的知識點為例，公共危機管理是一個關涉到公共管理學、公共政策學以及本課程群建設中其他課程的共同知識點。在這個社會熱點問題的講解中，傳統的授課思路每門課程各行其是，依據教師選取的教材不同進行講解。課程群建設引入以后，則可以采取這樣的方式：先由《公共管理學》教師負責傳統政府職能和政府能力等內容，再由《公共經濟學》對于公共產品和公共服務的屬性予以細化，在這兩門課程的授課過程中，既可以從理論層面抽象出現代政府能力的知識，也可以結合公共危機等熱點事件來具體闡釋政府能力的加強，《非營利組織管理》的講授中則可以就非盈利組織的特性和參與公共危機管理的優勢等展開，最好能結合新近發生的公共危機事件做熱點解讀。而在整個危機的周期中，都不可避免地牽涉到政府的政策，《公共政策學》中從政策問題的界定、政策方案的制定、政策方案的執行、政策方案的評估亦可將危機處置作為案例分析，城市公共危機的發生頻率較高，在《城市管理學》中對于如何應對“城市病”，增強公共危機管理能力同樣不能忽視，危機管理中社區組織無法獨善其身，《社區管理學》的講解既可以將公共危機作為現象解讀，更可以把我國社區組織的行政化色彩予以延伸。以上所有關于理論建構和模型分析都要運用到管理的研究方法來進行技術支撐。《公共管理研究方法》涉及到的電子政務等操作方法和技術流程將公共危機管理的治理措施和行為主體
課程群的建設，能夠有機結合以上專業課程，使其內容互相銜接滲透，在知識結構上構成一個整體系列，從而構建一個知識傳授與能力培養相結合的高水平本科課程體系，完善專業建設。
（三）加強教師溝通
溝通中的兩個70%問題是管理學和領導學中普遍存在的現象，教育教學中溝通不力也會影響教學效果。教育的發展在相當程度上取決于教師的發展，教師對教學活動的成功與否起著重要作用，由于高校工作的特殊性，即使是同一個院系的教師，大家很少見面，彼此缺乏交流和溝通，更不要提對專業建設和課程構思的共同討論。
如要高質量地完成課程群的建設，就需要加強課程群群內、群際教師的溝通，形成一個好的教學團隊。該教師群體通過成員之間的協作與交流，開展教學研究和教學改革，從而提高教師整體素質和教學水平。以組織結構這個授課內容為例，在涉及到這個知識點的講解時，就可以采納這樣的思路：基于學生們前期所學的《組織行為學》中關于組織理論的一般認識和組織結構的初步了解，從共性的角度認知組織，《公共管理學》授課教師可以將行政組織的個性則在此得以淋漓精致地體現。《公共管理研究方法》（技術層面）在定性認識之后，教會學生們做定量分析，從而對政策現象做深入的解讀和更有說服力的解釋。為了達到良好的教學效果，課程組應堅持每2周一次的小組活動，并依據師資隊伍建設規劃和學院課程群師資隊伍建設實施計劃，制定本課程群師資隊伍建設計劃；每學期初還應制定本課程組切實可行的工作計劃，及時寫好課程組工作總結。
參考文獻：
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摘 要： 通過對城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的內涵，建立了涵蓋城市行政管理、經濟管理、社會管理、環境管理、空間管理、基礎設施管理、文化管理7個子系統組成的中國城市管理水平的評價指標體系。考慮到數據的可獲得性，本文只對中國包括35個省會城市和計劃單列市以及9個沿海開放城市和港口城市在內的44個城市的管理水平進行了評價。評價結果顯示，中國城市管理水平與經濟發展水平和城市行政管理水平有顯著相關關系。中國城市社會管理與包括總體管理水平、經濟管理水平以及其他方面的管理水平都存在較大的差別。從區域差異來看，東部地區的一線城市管理水平最高；中部地區的一些城市管理水平超過東部部分城市；西部地區城市管理水平整體較低，東北地區城市管理水平位居中游。
關鍵詞： 重點城市；管理水平；評價；行政管理
一、城市管理水平的內涵
城市管理的定義很多，至少可以在三個層面上有不同的理解：一是對城市的政治體制、規劃建設、運行等全方位的管理；二是對應城市政府的行政職能，涵蓋除政治體制之外的，包括經濟、社會、環境、文化等各方面事務的管理；三是指市政管理，屬于城市環境管理和基礎設施管理的范疇，包括政府部門對城市公用事業、公共設施等方面的規劃和建設的控制、指導。
本文所說的城市管理大體上是在第二個層面，是指政府與公民、第三方機構、企業組織等構成的多元主體一起，綜合運用行政、經濟、法律、教育等手段對城市發展的全過程（規劃、建設、運行）進行的綜合管理，既包括對經濟、社會、環境、空間、基礎設施、文化等城市職能的管理，也包括對政府、公民、社會組織、企業等管理主體自身的管理。本文中的城市管理水平，是指城市的政府與公民、第三方機構、企業組織等構成的多元主體協同合作的能力，及在促進城市發展，改善居民生活質量、提高公共福利等城市管理內容方面所達到的高度。
城市管理與城市發展是既有區別又有聯系的一對概念。首先，二者涵蓋的范疇和出發點不同，無法相互替代。城市管理強調的是一個調和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的連續過程（張波、劉江濤，2007），是從城市的規章制度、運行機制、文化觀念出發，通過維護城市秩序，協調各種要素，對城市經濟進行的引導，對社會公平、文化發展、環境建設等提供的支持。城市發展則強調的是一種狀態，常常與城市增長表達類似的含義，是一定時期內城市經濟、社會、文化等領域所達到的結果。其次，二者相互推動，互為基礎。一方面，城市管理是實現城市發展的必要手段。只有建立了好的城市管理機制并高效地運行，才能實現城市的最終發展。另一方面，城市發展是城市管理得到提高的根本保證。只有城市發展達到一定程度，才能有足夠的積累，從而投入更多的資源，提高城市管理的效率。
城市管理是一個過程，強調城市各領域的動態變化，這決定了城市管理水平精確測度是十分困難的。在評價的實際操作中，我們需要通過對相應方面所投入的要素和產出的結果來進行估計。已有的研究中，牛文元等（2004）認為城市管理能力可以從城市的效率水平、城市的經營水平和城市的帶動水平三個方面綜合反映。鄒凱等（2011）側重于通過測算公眾的滿意度這樣的主觀指標來分析城市管理狀況。翟國濤、劉苗苗（2013）綜合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。楊東奇、李一軍（2006）在應用層次分析法對城市管理績效進行初步評價的基礎上，進一步采用數據包絡方法進行二次相對評價。這些評價方法基于不同的理論視角和著眼點，都具有一定的價值。本文的主要目的在于綜合評價城市管理在行政、經濟、社會、文化等諸領域的發展水平，因而希望建立一個具有高度綜合性的評價指標體系，并通過這一評價探討我國城市管理中存在哪些問題，在經濟、社會、環境、文化等哪些領域的哪些方面需要完善；在東中西部等各區域城市管理水平呈現怎樣的狀況，驅動城市管理水平提高的深層次原因是什么，從而為我國城市管理水平的提高提供一些思路。為此，我們的指標體系需要綜合考慮、嚴格篩選那些最具解釋力的指標，為最終分析城市管理現狀的成因和發展趨勢提供便利。
二、指標體系的構成及其依據
城市管理是一項系統工程，某個單項指標發展的好壞并不意味著城市整體管理水平高低；因而，只能采用多指標綜合評價。城市管理水平主要表現在針對城市管理所投入的要素、產出的結果等方面，可以用一系列的結構和比率指標進行估計和表征。具體表現為以下幾方面內容（參見表1）：
城市行政管理，本文中主要指對管理城市的主體（包括政府、社會組織和企業等）的管理，管理的目標是確保這些主體彼此協同合作，高效率地推動城市發展。20世紀70年代末80年代初，新公共管理運動的行政改革浪潮在世界范圍內掀起。新公共管理認為政府要從“劃槳人”轉變為“掌舵人”，把非純公共物品生產的具體職能讓渡給企業和半行政的機構去做，極力敦促政府充分培養和利用中介組織，讓中介組織承擔一部分社會協調和微觀管理的職能，把公共管理放在全社會動員的層面上，使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業和非營利組織或非政府組織上。因而，作為城市管理水平指數的二級指標，城市行政管理水平的高低往往與企業、公眾、社會組織的參與程度有重要關系。由于我國政府和社會組織之間往往有較多的聯系，同時考慮到數據的可獲得性，我們將城市行政管理水平分為兩個三級指標，即政府和社會組織的運營與企業社會責任兩個指數。其中，政府和社會組織的運營狀況以一般公共服務支出費用一般公共服務支出主要用于保障機關事業單位正常運轉，支持各機關單位履行職能，保障各機關部門的項目支出。占財政支出的比重（逆指標）來體現。這一指標越高，一般意味著有更少比例的經費投入到科研、教育、社會保障等城市管理事務方面，因而將其作為逆指標。企業參與城市管理，特別是一些公益事業，是未來的重要趨勢。然而，已有關于企業社會責任的研究很少與城市聯系起來。這里我們假定城市中的企業社會責任排名高的企業數量越多，則這個城市中的企業社會責任指數越高，對于城市管理有更多積極的參與。我們根據鐘宏武等著《中國企業社會責任白皮書》2010年的企業社會責任排名進行了相應計算，得到了各城市的企業社會責任指數，再將政府和社會組織運營指數與企業社會責任指數合成城市行政管理指數。
城市經濟管理，包括制定和實施戰略規劃，改革和完善經濟管理體制，調整優化經濟結構、規模，以及為企業和個人的經濟活動做好相關服務等內容。一般而言，引導產業高級化，改善居民生活，以及汲取財政資源，這三方面構成了城市經濟管理下的第三級指標。在第四級指標中，產業發展的方向是從低端向高端，從以制造業為主向服務業為主轉型，這主要表現在產業高級化程度以及吸引外資狀況我國經濟發展的重要策略是積極吸引外資，推動產業發展，因而這里將其作為測度城市產業引導能力的指標。兩個方面。我們選取了第三產業占GDP比重表征產業實現的高級化程度，人均外商直接投資來表征城市吸收外資狀況。改善居民生活水平，是城市經濟管理的重要內容。這主要表現在促進居民就業和提高居民收入（以及生活質量）兩方面。我們分別選取了城鎮登記失業率（逆指標）和恩格爾系數（逆指標）來加以表征。財政管理是城市經濟活動的重要內容，這里用人均財政收入表征城市財政汲取能力。
城市社會管理是指為解決城市中居民生活的后顧之憂，避免產生社會問題而采取的各種解決措施，包括為困難群眾提供住房、醫療、收入等基本生活保障等。這里從城市社會管理中最重要的三個方面出發，用住房保障、醫療條件和社會保障三個三級指標來刻畫城市社會管理。其中，城鎮化率用非農人口比重表征；住房保障表現在全社會人均住房的數量和政府對于困難群眾的住房配置兩方面，我們分別選取了人均全社會住宅投資額和經濟適用房的覆蓋率采用經濟適用房年銷售面積與住宅商品房銷售面積之比。表征這兩個方面。醫療保障一般是指參加醫療保險人口比率等指標，一定程度上，它是更能體現城市社會管理水平的指標。限于數據來源，我們改用醫療條件指數，即采用每萬人醫生數和每萬人床位數合成來表征城市醫療管理水平。與醫療保障相比較，它更側重于表現城市的醫療的床位、醫生等“硬件”資源。社會保障一般用參加社會保險人口覆蓋率表征，這里一方面考慮到數據來源，另一方面，考慮到本文的研究主題，從城市管理的角度出發，用社會保障與就業支出占地方財政支出比例表征城市對社會保障的支持力度。
城市環境管理的對象包括影響城市人類活動的各種自然和人工環境，它們不僅為城市提供了一定的空間區域和附著于其上的空氣、水、植被等自然要素，還通過對城市環境衛生以及各種廢棄物的治理，為城市中人類的生存和發展提供了可能。城市自然環境，包括空氣、水、植被等多方面的內容，但是我國統計資料里對于前兩者的統計不夠全面，因而在三級指標中，我們主要分析城市綠化狀況來表征城市自然環境的管理，在第四級指標中，從人均狀況和地均狀況兩方面分別選用人均綠地面積和建成區綠化覆蓋率合成表征城市綠化指數。城市人工環境的管理，包括對城市中各種廢棄物和市容衛生的治理，從數據出發，我們選用工業固體廢物綜合利用率、城鎮生活污水處理率和生活垃圾無害化處理率三個指標合成“三廢”處理率指標來加以表征。另外，無論是自然環境還是人工環境的治理，都依賴于政府對環境的投資，因而我們還選用第三個三級指標：環境治理投資強度，它主要由人均環境污染治理投資額和人均市容環境衛生設施建設固定資產投資兩方面的四級指標合成。
城市空間管理，其目的是通過城市規劃、土地利用規劃，引導產業和人口布局，調整城市空間結構，推動城市合理控制發展規模，提高土地利用效率。我國人口多，土地資源稀缺，緊湊型的城市空間結構更為適宜。2010年全國重點城市平均人口密度僅為1663人/平方公里。根據維基百科的資料，2011年紐約的人口密度為10437人/平方公里，東京為6000人/平方公里。2010年，中國人口密度最高的城市是石家莊市，為5348人/平方公里。中國的大城市人口密度嚴重偏低，土地浪費現象嚴重。我國當前“土地財政”的局面下，各地城市普遍面臨著土地過度開發，利用效率不高的問題。因而土地利用效率是刻畫城市空間管理的一個重要方面，可以作為三級指標。我們從人口密度、城市建設用地占市區面積比重和地均GDP三個四級指標合成城市土地利用效率指數。此外，城市空間管理水平的另一表現是對城市增長的控制。土地利用效率往往是城市長期積累所達到的效果，與之比較，城市增長效率指數則重在刻畫城市空間管理的近期狀況，我們設計了建成區土地面積增長百分比減去人口增長百分比的差額（逆指標）、建成區土地面積增長百分比減去GDP增長百分比的差額（逆指標）來表征城市增長的控制狀況，主張土地面積的增長需要與人口和經濟規模的增長相適應。
城市基礎設施管理，是指對以保障城市安全高效運行為目的而規劃建設的各種工程及相關配套設施的管理，具體包括對道路交通設施、水電氣供應設施、郵電通信設施、排水設施等的管理。這里采用各類基礎設施的人均擁有量反映各城市基礎設施的管理水平。考慮到數據的可獲得性和指標測度的全面性要求，我們選取了包括人均居民生活用電量、人均家庭燃氣用量合成生活供應設施指數（由于人均用水和人均用電存在強相關關系，這里僅選取了其中一項）；人均道路面積、萬人公共汽車擁有量合成道路交通設施指數；萬人互聯網用戶數、萬人移動電話數合成郵電通信設施指數來綜合體現城市基礎設施管理水平。
城市文化管理，指城市政府及文化領域的其他主體依據國家和所屬城市的方針、法律、法規，對城市公共文化、文化事業和文化產業進行的規劃、組織、調控和監督。城市文化管理是城市硬實力與軟實力的結合，既與城市的文化設施、教育資源有關，也與城市中從事文化工作的人員素質和數量有關。從可以度量的指標出發，城市文化管理可以從三個方面加以度量，包括文化設施、文化就業和教育狀況。其中，文化設施由每百人劇場、影院數表征；文化就業由文化、體育和娛樂業就業人口占全部就業人口比例表征；教育狀況由每萬人在校大學生數表征。
表1 城市管理水平評價指標體系三、評價方法
本研究采用的評價方法為綜合評分法和因子分析法相結合。首先通過專家打分，集成專家的意見，對各項指標進行設定和賦權。同時，通過多元統計分析中的降維技術，將解釋事務的多變量指標轉化為幾個公因子，以各因子的方差貢獻率確定指標的權重，實現客觀賦權。前者更容易解釋各樣本城市管理水平高低的成因。后者則更為客觀，避免人為主觀傾向的影響。在實際評價中，我們結合了兩種方法，通過對評價結果的比較和相互驗證，對原始的指標體系進行了多次改進（比如因子分析時，原始指標體系不能通過KMO檢驗，我們刪除了一些存在顯著相關的指標，避免了多重共線性問題），得到最終的結果。
我們發現，運用綜合評分法測算的城市管理水平的排序與多元統計分析中的主成分分析法測算的結果總體上較為接近，細節上存在一些差別。將兩種計算結果進行比較，我們認為還是綜合評分方法更能反映實際情況；而且，采用綜合評分分析法既可以計算出總水平，也可計算出分層或分類的水平，并能直接顯示出各個方面相互制約與相互影響的關系。該方法在具備了一定的理論與實踐經驗基礎上，具有科學性的同時又簡便易行。
（一）評價樣本的選擇
牛文元教授主編的《中國城市發展報告（2002―2003）》曾經對全國50個重要城市進行評價。本文借鑒了這一方法，選擇其中的35個省會城市和計劃單列市、9個沿海開放城市和港口城市進行評價《中國城市發展報告》中還有2個資源型城市和5個特別選擇的城市。本文認為這些城市的樣本太少，很難反映某種城市類型的狀況，根據有限的資料，選擇只評價35個省會城市和計劃單列市和9個沿海開放城市和港口城市的管理水平。另外，拉薩市因缺少相關數據，沒有納入評價范圍。，包括：北京、天津、石家莊、太原、呼和浩特、沈陽、大連、長春、哈爾濱、上海、南京、杭州、寧波、合肥、福州、廈門、南昌、濟南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、南寧、海口、重慶、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊、秦皇島、連云港、煙臺、威海、汕頭、湛江、珠海、北海、南通。
（二）權重的確定
假定一級指標權重為100%，二級指標是城市管理的不同方面，對城市管理均具有不可替代的作用，地位同等重要，因而選擇平均賦權。城市行政管理、經濟管理、社會管理、環境管理、空間管理、基礎設施管理和文化管理每項權重約為144%，三級指標和四級指標的權重采用基于專家打分的層次分析法進行確定，并經過一致性檢驗。最后，各級指標的權重相乘，則得到四級指標相對于一級指標的權重（見表1）。
（三）測算方法
首先對四級指標的各項得分進行極差標準化，之后，按照四級指標逐層加權合成即可得到城市管理水平指數。其中，相關指標可以分為正指標和逆指標兩類，所謂正指標是指假定直接評價的指標（四級指標）與最終評價目標（一級指標）呈現正向線性關系。對于這類指標采用正線性相關變換：
Yi=（Xi-minXi）/（maxXi-minXi）
所謂逆指標是指假定直接評價的指標（四級指標）與最終評價目標（一級指標）呈現負向線性關系。對于這類指標采用正線性相關變換：
Yi=（maxXi-Xi）/（maxXi-minXi）
其中Yi為標準化之后的數據，Xi為四級指標的原始值，即某城市i指標的評價結果。maxXi為該城市i指標的最大樣本值，minXi為該城市i指標的最小樣本值。
（四）數據來源
根據國家圖書館所能查找到的資料，原始數據主要來自《中國城市統計年鑒2011》，《中國區域經濟統計年鑒2011》，《中國人口和就業統計年鑒2011》，《中國房地產統計年鑒2011》，《中國城市建設統計年鑒2010》（數據為2010年數據）和各城市統計年鑒（2011年出版）的2010年的數據。個別城市的某些數據缺失，采用類似數據或相鄰年份數據進行估計。比如，廣州市城鎮登記失業率無市轄區數據，用全區數據代替。珠海市無家庭煤氣用量相關數據，用液化石油氣用量和液化氣使用人口數據折算替代。長春、昆明、北海缺失2010年一般公共服務支出和一般預算支出合計數據，采用2007、2008、2009年數據回歸估算。經濟適用房屋銷售面積，長春、昆明、深圳、煙臺、汕頭、湛江、珠海、北海采用多年數據回歸估算。
四、中國重點城市管理水平評價結果分析
（一）中國重點城市管理水平整體趨勢
為了分析中國城市管理水平的趨勢，我們嘗試做了一些相關的回歸分析。當我們將城市管理水平設置為被解釋變量Y，將經濟總量（GDP）、人均GDP、人口規模、一般公共服務支出占財政支出的比重、企業社會責任指數等作為解釋變量，進行逐步回歸分析時，其結果顯示經濟總量（GDP）和人口規模被剔除，其余變量可以擬合為以下模型（通過了t檢驗、共線性診斷等）：
Y=19.866+17.492D+16.692E+0.39F
其中，D為企業社會責任指數，E為一般公共服務支出占財政支出的比重，F為人均GDP。這意味著中國城市管理水平與城市規模沒有相關關系，與城市的行政管理水平和經濟發展水平關系密切。我們容易有以下結論：
1.城市管理水平與行政管理水平正相關
城市管理水平與城市行政管理水平在001的顯著性水平上（雙邊檢驗）線性相關。這表明城市管理主體自身的組織建設、協同能力是城市管理水平高低的重要成因。特別是城市中的企業社會責任指數與城市管理水平高度相關采用行政管理的三個指標可以對城市管理水平進行多元回歸，結果顯示符合線性關系假設，通過了顯著性檢驗。其中，企業社會責任的回歸系數遠高于其他兩個指標。回歸方程為：Y=19.932+22.752X1+13.797X2+10.54X3其中Y為城市管理水平，X1為企業社會責任指數，X2為公共管理和社會組織就業人口比例，X3為一般公共服務支出占全部財政支出比重。，表明我國城市管理水平與城市中企業的發展和企業的社會責任有重要關系。從這個角度來看，各城市應當將推動本地企業履行社會責任作為改善城市管理水平的重要內容來抓。
一般公共服務支出占財政支出的比重在評價結果里作為逆指標，結果顯示標準化之后的該指標與城市管理水平正相關，也即一般公共服務支出占財政支出的比重越低，城市管理水平越高。這主要是由于一般公共服務支出占財政支出的比重越低，往往意味著城市在科學、教育、社會保障等方面的財政支出比率可能越高。因而，一定意義上說，提高政府運營效率，將資金更多地投入到城市實際事務的建設和
圖1 城市管理水平和城市行政管理水平的散點圖及趨勢線管理對于提高城市管理水平有明顯的積極作用。
2.城市管理水平與經濟發展水平正相關
城市管理水平與各市的人均GDP顯著相關，意味著城市管理水平與城市的經濟發展水平可能有很大關系。一般而言，經濟收入高，不僅有更多的實力對城市經濟活動進行管理，同時，有更多的資金投入到城市的建設和管理中來，可以推動城市環境、基礎設施、文化等領域的管理；另外，城市內部的企業、社會組織等往往也發育更為完善，有助于城市行政管理的提高。我們對這些指標的相關分析，符合以上這種預期。
3.城市管理水平與城市規模無顯著相關關系
城市管理水平與城市經濟總量（GDP）呈顯著相關關系城市管理水平指數與與經濟規模在001顯著性水平上強相關。，但是與人口規模無顯著相關關系，特別是與人均GDP等一起逐步回歸時，被剔除出去，因而這種相關關系很可能是由于經濟發展水平（人均GDP）的差異造成的。由于本文中所選樣本幾乎均為大中城市（特別是省會城市和計劃單列市占據了絕大部分），這一結果表明我國大中城市的管理水平與城市規模沒有明顯的聯系。這與我們通常概念中所認知的大城市各種要素俱全，往往各方面管理水平更高有一定的差別。
4.城市社會管理水平與經濟管理水平、人均GDP等指標差別懸殊
經濟管理和社會管理是城市管理中的兩個重要方面，前者強調效率，后者注重公平。我們的測算發現，2010年中國城市的社會管理，特別是住房保障水平和社會保障水平與經濟發展水平、城市規模都沒有明顯的聯系。上海、北京這樣經濟發展水平（人均GDP）、經濟管理水平都很高的城市，社會管理水平卻接近于平均值；相反，昆明、南昌等城市經濟發展水平和管理水平都不高，但是社會管理水平卻排在前列。這一定程度上，說明我國城市社會管理水平主要取決于各城市對這一問題的重視程度和制定的相關管理政策，而不是經濟基礎等參與社會管理的資源狀況。
圖2 城市經濟管理水平和城市社會管理水平的散點圖 （二）中國重點城市管理水平分項特征
作為一個綜合評價體系，本文中的城市管理水平包括七個子系統。盡管我們對評價結果進行了細致的分析比較，然而，這些子系統呈現出的規律性的內容較為有限。這一定程度上說明各城市的各項管理水平與該城市的自身管理狀況關系密切，而不是簡單由經濟發展水平、城市規模或其他因素造成的。我們發現中國重點城市管理水平分項特征有以下幾點：
城市行政管理和經濟管理中，北京、上海、廣州和深圳等一線城市分值最高；相反，湛江、汕頭、北海、南通等經濟發展水平相對低的城市相關分值較低。
城市社會管理中，沈陽、大連兩個東北城市位居前列。這與東北地區老工業城市經濟衰退后，政府對于社會管理高度重視，對于社會保障、住房保障以及醫療條件的建設都給予了較多的重視可能有一定關系。相反，重慶、成都、銀川等西部城市社會管理水平普遍較低。
城市環境管理、基礎設施管理的對象屬于城市建設和管理中的“硬件”。深圳、廣州、廈門、福州等東南沿海核心城市在這兩個方面表現均很突出，這些城市注重城市的“硬環境”如果社會、文化、經濟的管理稱為軟環境的話。建設，舍得投入，同時又有足夠的資金作為支持。
城市空間管理也與其他指標存在較大的差別，鄭州、石家莊等其他領域一般的城市，較好地控制了人口密度和城市建設密度，在空間管理方面位居前列。
城市文化管理與其他指標一樣，省會城市和計劃單列市的分值明顯高于沿海開放城市和港口城市，沒有呈現出其他明顯的特征。
（三）中國重點城市管理水平的區域差異
按照《中國區域經濟統計年鑒2011》上的劃分，我國可以劃分為四個經濟區，即：東部10省（市），包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部6省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部12省（區、市），包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北3省，包括遼寧、吉林和黑龍江。下面，我們從所建立的城市管理指標體系分析位于四大經濟區的城市管理水平差異。
表2 中國重點城市管理水平分項排名前10、20位分布1.東部地區城市管理水平最高，深圳、北京、上海等一線城市尤為突出
深圳、北京、上海、石家莊、廣州、杭州6個東部城市排在城市管理水平的前10位。這些城市的共同特點是城市管理水平的各個領域都較為出色，特別是行政管理水平和經濟管理水平，普遍較高。
2.中部城市管理水平總體與東部相當，但是缺乏一流管理水平城市
武漢、鄭州、南昌、合肥四個中部地區的城市排入中國城市管理水平的前10位，但是沒有一個城市排到前5名。由于中部地區計入測評的城市遠少于東部，因而可以認為中部城市管理水平總體與東部相當，但是缺乏一流管理水平城市。
中部城市往往在些城市管理的某些方面表現較為突出，比如鄭州的空間管理、武漢的社會管理、南昌的社會管理和文化管理都非常出色。這些城市如果能夠全面發展，特別是在經濟管理、文化管理等方面進一步提升，有可能達到東部一線城市的管理水平。
3.西部城市管理水平欠佳，缺乏一流管理水平城市
西部共有11個城市進入測評，沒有城市進入前10名，呼和浩特、昆明、成都、銀川是西部城市中管理水平最高的城市，分別排在第15、16、22和24位。因而，整體城市管理水平不高。然而，西部城市并非一無是處，比如，呼和浩特的文化管理、成都的環境管理和銀川的基礎設施管理等排名均很靠前。然而，各城市也往往在不同的方面存在一些短板。比如，昆明的環境管理只排名第31位，呼和浩特的環境管理僅排名37位，成都的社會管理排在43位，這些影響了它們總體排名狀況。
4.東北地區城市管理水平位居中游
東北地區計入測評的城市僅有沈陽、大連、長春、哈爾濱四市，城市管理水平分別排在12、19、20和30位，位居中游。沈陽、大連的社會管理和經濟管理是其主要亮點。相反，空間管理和基礎設施管理落后是影響其排名的關鍵。特別是大連，相較于2009年，2010年建成區面積增長了51%，在原本城市人口密度中等的情況下，建設用地增長速度明顯過快。
5.沿海開放城市和港口城市與省會城市和計劃單列市差距明顯
本文中的城市樣本分為兩類，分別為：①沿海開放城市和港口城市；②省會城市和計劃單列市。測算結果顯示，前者中排名最靠前的是威海，排名也僅為14位。北海、汕頭、南通、連云港四市排名所有44個城市中的最后四位，珠海、煙臺、湛江也全部排名在25位之后。可見，沿海開放城市和港口城市的管理水平與省會城市和計劃單列市差距十分明顯。究其原因，一方面可能是這些城市規模普遍較小，影響了城市管理效率；另一方面，與省會和計劃單列市相比較，沿海開放城市和港口城市的行政資源相對缺乏，而城市管理中的很多內容與政府的投入有關，相較于省會和計劃單列市，這些城市在這些方面存在先天的不足。
五、結論與討論
本文試圖用多指標綜合評分方法對中國城市的管理水平進行綜合評價。評價過程中，采用了因子分析方法，對打分方法進行佐證。值得注意的是，這一評價體系的各二級指標之間有些情況下可能是一種相生相克的關系。以經濟管理和社會管理為例，兩者都涉及到了財政分配，但是財政向一方傾斜勢必會損害另一方，一方的優勢也就代表另一方的劣勢。為了得到總體的管理水平，我們不得不對各指標之間進行賦權，然而，權重的確定無法完全避免主觀傾向的影響。因而，綜合評價的結果，正如其他多指標綜合評價一樣，僅具有有限的參考價值。一定程度上，各城市二級指標所反映的在特定領域的管理水平更具有實際意義。
由于人性中對確定性的渴望，政府、媒體以及大眾普遍喜歡綜合性的全面的評價體系，需要給出某個城市以特定的量化分值，從而評定出該城市在整個中國城市體系中的位置。本文的評價也是基本順應了這一要求。然而，必須指出的是，從本文的七個二級指標的測算結果來看，每個城市都有其自身的特色。雖然有些城市總分比較低，但在某些方面具有一定的優勢，如呼和浩特的文化管理，南昌、蘭州的社會管理等。
因此，對于城市而言，相較于關注城市管理總體水平的分值，更應該關注與其他城市相比較，所存在的具體的優勢和差異。我們的指標體系和評價結果力圖表明，城市管理中，既要強調因地制宜、突出地方的特色；也要注重協調發展，彌補城市管理中的短板。特別是，資金和人力不能以投入經濟管理為緣由而犧牲社會管理、環境管理的發展。一個有地區特色并且協調發展的城市才理所當然是我們最終的追求。
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Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities
Zhao Jimin and Yang Bo
（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）
關鍵詞：城市排水；應急；管理研究
中圖分類號：TB
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.093
1 引言
城市公共排水設施的應急管理作為管理的一個重要組成部分，反映了地方政府保護民生安全和經濟秩序的執行能力，目前城市對排水系統風險的認識嚴重短缺，相應的應急管理工作沒有給予相應的關注，導致了城市排水應急資源缺乏，難以形成整合力量，及時、有效處理排水的風險。因此城市排水設施應急管理應進一步強調其主導地位，明確應急管理委員會領導下的水務集團具體負責的責任制度，主要根據城市的不同地區排水應急屬地管理，根據不同的事件實現不同的反應模式，在風險分級識別的基礎上進行緊急應對或搶險救急，負責各個排水區域部門負責人為第一責任人在具體法規的規定下實施排水風險的緊急治理。
2 加強排水突發事件預警
2.1 正視排水風險影響
城市管理在很長一段時間對于排水風險響應是被動的，為了實現全面有效的風險管理和控制，應進行早期預警和預防控制，加強應急管理水平的機制，為了從根本上減小排水風險發生的概率，提高城市的整體應急排水狀況，必須加強城市排水的基礎設施建設和日常維護。同時，在應急排水系統的日常管理工作中，通過應急演練，積極調查，物資儲備檢查的基礎上做好應急準備。在日常工作中，通過應急模擬形式，加強各部門之間的溝通和協調排水設施的應急管理，促進信息流動的暢通，加強各部門緊急情況下的聯動效率。
2.2 科學管控實現風險分級
在排水中面臨風險的概念下，需要分析排水風險的具體影響，要根據不同的影響情況，制定相應的對策，對相應的風險進行科學評估的基礎上，合理配置資源，制定計劃，按照國家規定的特別重大、主要的公共事件的分類標準，可以參照城市排水應急管理各種風險分級評價，并采取不同的措施。
3 加強信息化預警體系建設
3.1 建立應急管理數據庫
此外，為了更加科學、全面的各類排水風險信息的總結，需對當前城市基礎設施和維護的分布狀況進行數據集成，通過信息數據庫的建立來構成全面的風險識別機制，以便采取合理有效的措施。在通過信息技術建立的數據庫基礎上，定期對城市排水數據收集和篩選，并根據風險的類型、影響范圍、危害形式和主要責任部門信息共同構建城市排水系統的風險管理信息系統。在稻菘庀低車鬧С窒攏可以對風險進行更準確的判斷的前提下形成有效對策，根據輔助信息系統的信息數據，完成相應的命令調度。該類系統可以按照北京市排水系統所應用的GPS系統進行設計制作，該系統將會對各種排水管網其管轄范圍及周邊地理環境進行數據形式存儲數據，在一般的監測預警，在風險排水事件，可以根據數據庫中的數據來確定排水管網的分布狀況和風險類型的判別，在風險識別的基礎上對風險應急工作做出支持。
3.2 構建全面覆蓋應急監控體系
城市需要建立全面覆蓋的應急監控系統，通過突發排水事件的有效預警監測進行提前反饋，并根據風險預案做出相應部署，從而加強排水風險管理的主動性。通過城市各區域排水狀態監測網的預警，在外部風險預測的情況下調險監控級別，保持常態化監控，汛期監控密集化的防控力度，并根據準確的預警信息進一步提高應急計劃的準確性，從而調動資源和人員，在最短的時間內處理風險。
3.3 打造城市排水預警系統
城市排水預警系統為整個地區的排水基礎設施，關鍵節點和管網等其他突發事件源進行全面監控，并確保該預警系統的敏感性及全面覆蓋情況，在確定排水事件風險等級，以及強化城市多種排水預警因素的情況下，根據突發事件的不同層次做出有效應對。通過可靠的技術監測手段的支持下，通過預警信息網絡管理，通過專設部門信息傳遞，迅速對排水突發事件做出反應，進行現場信息采集，為指揮部門提供應對突發事件的分析基礎，確定后續各類事件的發生概率，有效的為急事件做出布防、監控、搶救等措施應對。參考北京市排水預警系統設置，在每個排水管網上進行氣體探測器和液位計的安裝設置，通過實時監控各種關鍵數據，并設置警戒線，可以有效地控制排水網絡的具體情況，并對水位、水量異常狀況做出反應，通過信息設備異常數據的情況下立即通知監控中心，快速做出后續應急工作安排，城市可以參考這種風險監測模式，加強對當地排水風險的綜合監控。
4 加強部門協調與體系構建
4.1 從管理法規上落實權責分配
要全面充分優化應急管理系統需在地方法規和行業法規進行相應的補充和完善，特別是對各種損壞排水設施，忽視排水風險危害的行為，需要由地方人大建立處罰規定，在各種各樣的私自拆除，挖掘，破壞排水網絡的行為進行阻止和懲罰，通過城市管理部門或公安部門執法維持排水設施安全；其次，進一步明確每個區域排水設施應急管理的直接責任部門，在市應急辦公室統一領導下，責任到人，并明確排水管理機構的從屬關系，對原來水務集團和城建局兩家共管的局面加以糾正，在組織架構體系下給予排水管理機構更為靈活的處置權限和管轄范圍。
4.2 運用網格化管理模式進行排水風險防控
通過基于信息系統中的風險分析的基礎，快速執行不同的風險應對計劃，需要對各類風險事件快速反應和有效應對，采用網格化管理模式可對于城區各個地域的不同情況明確管轄范圍和主要責任，通過將政府主觀部門、周邊單位、城市居民等各個群體按照排水設施應急管理區域進行劃分，根據網格化的方式構建整個管理系統，一方面與整個風險監控和分析的信息系統進行對接，另一方面在網格化的管轄下的各地區不同的巡視重點，可以通過數字化的管理方式，將原本模糊的風險信息進一步精確，有助于排水管理部門主動發現尋找排水風險的區域和位置，通過信息化手段快速告知的具體風險狀況，提高應急人員處理排水事件的速度，是更為有效的管理模式。
5 結束語
由于城市應急管理辦公室涉及到的管理事宜較多，對城市應急管理公共事件的覆蓋較廣，且應急管理辦公室多關注全局以及各部門之間的協調和合作，在具體的排水風險事件的等級和應對方式缺乏處理經驗，因此，對于專業處理排水風險的構建應該包括城市建設部門、水務集團以及下轄的排水管理部門的核心成員的組成的綜合聯動中心，通過專業的部門人員集中辦公的形式對排水緊急事件進行聯合處理，以反映應急管理系統的協同作用。在聯動中心的具體機構設置上，參考如北京、廣州的機制建設，以城市公共管理中的排水、電力、天然氣等在不同領域的專業管理人員為核心，分別設置風險響應的聯動中心，以專業知識和部門協調組成整個城市管理的聯動網絡，實現應急處理的高效率，并確保應急救援隊伍的有效處理方式。
參考文獻
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關鍵詞：新公共管理；土地確權；公共服務；解決途徑
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）20-5416-03
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062
Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.
Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions
農村土地確權是厘清農村土地產權關系的根本環節，也是農村的基礎。近年來中國政府積極推進農村土地確權，陸續開展了土地確權試點工作[1-2]。目前農村土地確權的相關研究主要集中在農村土地確權的意義、原則、方案，農村土地權屬及其爭議處理，農村土地產權制度改革等方面[3-5]。總體上農村土地確權工作取得了一定的成效，但實際操作和政策儲備還存在明顯不足。
農村土地確權首先是政府行為，與公共管理有密切關系。與傳統以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎的行政管理理論不同，新公共管理以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為理論基礎，不強調利用集權、監督以及加責任制的方法來改善行政績效，而主張在政府管理中采納企業化管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效[6-7]。農村土地確權中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進行探討，找出解決方案，以期積極推進農村土地確權的順利開展。
1 中國農村土地確權存在不足
1.1 農村土地沒有確權
由于特殊歷史原因，中國部分農村土地管理混亂，存在土地承包合同與現實地塊不一致的情況。部分地區存在口頭協議而沒有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒有掌握，容易導致土地糾紛。部分農村土地沒有確權，或進行了確權但確權不徹底，一旦發生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權數據的支撐，會進一步加劇矛盾沖突。
1.2 農村土地確權不規范
中國農村在開展土地確權時，由于各個地區的差異、現實情況的不同、確權人員的素質、確權地塊的零碎復雜程度等，使得部分農村土地確權沒有按照原定標準規范執行，造成土地確權不全面、不規范的情況發生，為以后可能出現的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。
1.3 農村土地確權內容設計有缺陷
現有農村土地確權內容設計有缺陷，不能適應未來土地市場的發展需求。土地確權包含確權地塊的“四至”和土地承包面積，但沒有標注確權地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現土地確權面積相同，但野外地塊現實情況差距較大的情況。現有確權模式表達土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來需要添加確權地塊的空間信息，以滿足未來土地市場的需要。
2 造成中國農村土地確權問題的原因
2.1 政府以前不重視、不作為
政府以前以計劃經濟為主，不過多強調市場經濟的作用，沒有提供土地確權這種公共服務。土地市場經濟繁榮以后，由于土地產權不清出現了大量的土地糾紛案件，造成了嚴重的社會動蕩和矛盾沖突。土地確權首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒有提供土地確權公共服務，導致了如今的土地確權不明晰的危機。
2.2 開展農村土地確權的人、財、物配套不足
土地確權對每宗土地都要清晰界定權屬、準確測定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財力。土地確權要求工作人員不僅具有相應的理論修養和政策水平，還需具有較強的專業性和技術性知識儲備。土地確權的過程極為繁復，工作量相當巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項資金和專門儀器設備支持。目前中國農村土地確權工作人、財、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術又懂政策的專業人員。
2.3 土地主管部門權責不清
土地資源由國土資源部和農業部共同管理，基本業務互有交叉，部門權責劃分不清。國土資源部主導實施全國國土資源調查，農業部積極推進土地確權試點工作，二者的土地測量調查有較大程度的重合，重復工作費時費力，造成人、財、物的浪費。各部門關于農村土地問題沒有形成統一的協調機制，不能共同實施滿足雙方條件和目的的土地測量調查。此外，農村土地管理也是實行分部門單獨垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農村土地市場的培育和發展。
2.4 土地確權存在法律政策盲點，保障體系不健全
中國現行法律和政策對集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒有否認農民集體土地所有權中處分權的存在，但對處分權又缺乏全面性闡述，在土地確權實踐操作中往往難以適用。關于是否對當前土地承包經營關系進行調整，政策導向與農民意向存有分歧。在政策儲備和保障體系構建方面，明顯存有不足。例如，農村土地確權過程中遇到的具體問題千差萬別，無法對每個具體問題給出相應的處理辦法，顯示出政策儲備的不足和保障體系的滯后。
3 中國農村土地確權問題的解決途徑
在中國農村土地確權工作中，可借鑒新公共管理理論進行管理。各級政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善相應法律法規，使有限的行政和社會資源得到最佳的配置，充分調動各方面的力量參與。利用信息技術源頭控制農村土地確權工作，從而有效地解決土地確權工作中遇到的問題，保證農村土地確權工作順利開展。新公共管理理論為土地確權工作的開展提供了有效的運作方式和理論參考，為破解土地確權工作中的難題提供了重要借鑒，同時土地確權工作的實踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權實踐的結合可以為中國農村土地確權工作提供一種嶄新的視角和思路。
3.1 轉變政府職能提供公共服務并建立部門協調機制
轉變政府職能，樹立有限、責任、法治、服務政府的觀念，提供政府公共服務。政府在公共事務治理中起主導地位和重要作用，應該提供土地確權公共服務。政府部門之間應該建立統籌協調和互動機制，分工合作，權責明晰。
3.2 引入市場機制并注重確權隊伍建設，加強宣傳培訓
農村土地確權應該引入市場機制，將地籍調查、農村地籍圖和宗地圖的繪制、發證登記等技術性工作進行合同外包，政府從農村土地確權具體事務中分離出來，主要起組織和監督作用。這種模式很大程度解決了農村土地確權工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強確權隊伍建設，提升確權隊伍工作水平，加大相關法律政策的宣傳力度。首先，政府應高度重視確權隊伍的法律、政策培訓，提高隊伍的法律素養和政策水平。其次，針對性培訓土地確權工作人員，定期舉辦培訓班，講解土地確權工作流程和典型實踐案例，提高從業人員的業務水平。最后，改進工作方式和培訓工作方法，確權工作中應注重農民的感受，及時答復農民關心的問題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協調能力，增強團隊意識。
3.3 基于信息技術源頭控制農村土地確權隱患
農村土地確權缺乏地塊空間信息，為以后的農村土地流轉和市場培育埋下了隱患，可以嘗試通過信息技術手段彌補這種缺陷[8]。基于信息技術將確權地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現有土地承包經營體系，可以補充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經營體系和制度，使得確權合同地塊和野外地塊現實情況完全一致，空間表達直觀性強，土地確權表述清楚準確，從源頭上控制土地確權可能出現的隱患。
3.4 完善農村土地確權法律法規與政策
新公共管理理論倡導政府對管理者給予充分的信任而不是過多的行為約束。農村土地確權法律法規與政策出現盲點的前提下，要給予工作人員處理具體問題的一定自和靈活性。在農村土地確權工作中，對于一些法律法規、政策依據不太明晰的問題，工作人員可以根據當地的實際情況進行自主處理，既做到不違反現有法律法規和政策，又能使土地經營者接受。政府應盡快制訂并完善相關的法律、法規和政策，補存在的不足和盲點，同時必須解決不同法律法規之間、法律法規與政策之間的不一致問題，從而保證中國農村土地確權工作順利進行。
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