時(shí)間：2023-07-21 17:26:53
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公眾參與的重要性，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
摘要：維護(hù)環(huán)境安全是當(dāng)今國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分,是可持續(xù)發(fā)展非常重要的、密不可分的基礎(chǔ)。本文從分析公眾參與的內(nèi)涵及形式、環(huán)境安全的概念和含義及內(nèi)容定義出發(fā),結(jié)合我國(guó)的環(huán)境安全現(xiàn)狀和國(guó)外學(xué)者提出的維護(hù)環(huán)境安全理論,論述了公眾參與維護(hù)環(huán)境安全的重要性以及公眾參與維護(hù)環(huán)境安全對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞：公眾參與 維護(hù) 環(huán)境安全 重要性 現(xiàn)實(shí)意義
一、公眾參與的內(nèi)涵及形式
“公眾參與”(Public Participation)從社會(huì)學(xué)角度講,是指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體,在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。我國(guó)開展公眾參與的歷史雖然不長(zhǎng),但近年來國(guó)家和地方各級(jí)相關(guān)管理部門對(duì)公眾參與已越來越重視,相繼制定了一系列的政策和措施,鼓勵(lì)公眾積極參與與環(huán)境安全有關(guān)的各種活動(dòng)。公眾的范圍包括普通群眾、非政府組織和民間團(tuán)體。除政府的行政行為和企業(yè)的環(huán)境安全責(zé)任行為以外,其他所有環(huán)境安全行為均可認(rèn)為是公眾參與行為。公眾參與環(huán)境安全的形式主要有2種:(1) 加強(qiáng)自身修養(yǎng),規(guī)范自身行為,自覺地將環(huán)境安全思想貫徹到日常生活中去;(2) 影響和督促他人加強(qiáng)環(huán)境安全的行為和意識(shí)。
二、什么是環(huán)境安全
1.環(huán)境安全的概念和含義:國(guó)際上,自然技術(shù)科學(xué)和人文社會(huì)科學(xué)對(duì)環(huán)境安全有各種不同的理解和定義,見之于法律和政策文件的環(huán)境安全,主要有兩種。一是 environmental safety;二是environmental security。這兩者在英文中既有聯(lián)系,也有很大的差別。下面著重介紹三種環(huán)境安全概念。
第一種安全(safety),主要是對(duì)人體健康(或衛(wèi)生,health)和生產(chǎn)技術(shù)活動(dòng)而言,主要指對(duì)人的健康沒有危險(xiǎn)、危害、損害、麻煩、干擾等有害影響,常見的有生產(chǎn)安全、勞動(dòng)安全、衛(wèi)生(健康)安全、安全生產(chǎn)、安全使用、安全技術(shù)、安全標(biāo)準(zhǔn)、安全產(chǎn)品、安全設(shè)施等,這類安全問題簡(jiǎn)稱為生產(chǎn)技術(shù)性的安全問題。第二種安全(security),主要是對(duì)人為暴力活動(dòng)、軍事活動(dòng)、間諜活動(dòng)、外交活動(dòng)等社會(huì)性、政治性活動(dòng)以及社會(huì)治安與國(guó)際和平而言,主要指對(duì)國(guó)際和平、國(guó)家主權(quán)、國(guó)家治安和社會(huì)管理秩序沒有危險(xiǎn)、危害、損害、麻煩、干擾等有害影響,常見的有社會(huì)安全、國(guó)家安全、國(guó)際安全等,這類安全問題簡(jiǎn)稱為社會(huì)政治性的安全問題。第三種安全,即兼顧上述兩種安全的綜合性安全或廣義的安全。廣義的環(huán)境安全是指人類和國(guó)家賴以生存發(fā)展的環(huán)境處于一種不受環(huán)境污染和破壞的安全狀態(tài),或者說國(guó)家和世界處于一種不受環(huán)境污染和環(huán)境破壞和危害的良好狀態(tài)。事實(shí)上,技術(shù)性的安全概念和政治性的安全概念存在著密切的聯(lián)系,它們都是基于環(huán)境問題的安全,都以環(huán)境資源作為介質(zhì)或都直接指向地球環(huán)境和大自然,因而很難將這兩者截然分開。例如,根據(jù)美國(guó)的《環(huán)境安全規(guī)劃》,環(huán)境安全(Security)包括污染預(yù)防、技術(shù)、安全(safety)和職業(yè)衛(wèi)生、自然保育(conservation)、符合法律、凈化、爆炸安全(safety)以及害蟲管理等8個(gè)主要因素。因此,在研究社會(huì)政治性的國(guó)家環(huán)境安全問題時(shí),往往離不開生產(chǎn)技術(shù)性的環(huán)境安全問題,生產(chǎn)技術(shù)性的環(huán)境安全是基礎(chǔ),社會(huì)政治性的環(huán)境安全是前者的進(jìn)一步發(fā)展和綜合,后者是前者嚴(yán)重化到一定程度時(shí)所產(chǎn)生的必然結(jié)果,后者包括前者。
2.環(huán)境安全的內(nèi)容定義:環(huán)境安全最根本的內(nèi)容是國(guó)家對(duì)關(guān)鍵資源的支配和控制的方式、手段和途徑。是指主權(quán)國(guó)家在一定的歷史階段,著眼于國(guó)家環(huán)境權(quán)益目標(biāo),采取各種措施保障環(huán)境狀況和環(huán)境利益不受外部和內(nèi)部的威脅而保持穩(wěn)定、均衡和持續(xù)發(fā)展的一種狀態(tài),能夠?qū)?guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展,國(guó)民的生存繁衍和富裕起到維持和促進(jìn)的作用,預(yù)防和應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)、沖突或戰(zhàn)爭(zhēng),而不產(chǎn)生危害和負(fù)面影響。國(guó)家環(huán)境安全具體表現(xiàn)為環(huán)境的各要素保持完整和完備,國(guó)家環(huán)境主權(quán)獨(dú)立,國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng),資源、能源供應(yīng)得到有效保障,可持續(xù)發(fā)展的能力能夠經(jīng)受國(guó)內(nèi)外動(dòng)蕩的沖擊。國(guó)家環(huán)境安全具體包括三個(gè)方面的內(nèi)容:①控制的主題是誰;②什么是關(guān)鍵的資源;③控制的范圍和程度。按照其包括的內(nèi)容可分為國(guó)家生態(tài)安全、國(guó)家環(huán)境權(quán)益安全和國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)安全。其中生態(tài)安全是國(guó)家環(huán)境安全的中心,環(huán)境權(quán)益安全是國(guó)家環(huán)境安全的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),而環(huán)保產(chǎn)業(yè)安全是國(guó)家環(huán)境安全的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。
三、我國(guó)的環(huán)境安全現(xiàn)狀
近幾年來,人類和世界各地連續(xù)遭遇了海嘯、地震、颶風(fēng)、暴風(fēng)雪、大洪水等自然災(zāi)害的同時(shí),還遭遇了SARS、禽流感、瘋牛病、艾滋病等全球大面積傳染病的危害和侵蝕,人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)自然災(zāi)難普遍爆發(fā)時(shí)機(jī),對(duì)物質(zhì)財(cái)富的追求與過度消耗正在不斷造成環(huán)境資源的破壞和毀滅,也造成了生態(tài)災(zāi)害和災(zāi)難的不斷發(fā)生。自然災(zāi)變的頻臨將成為今后國(guó)際社會(huì)面臨的主要問題,全世界都將為此作出更多的努力,解決或?qū)で笕祟惷媾R環(huán)境危機(jī)中——求其長(zhǎng)久生存以及尋求另外一種生存生態(tài)文明!
目前,我國(guó)的環(huán)境安全現(xiàn)狀更是令人擔(dān)憂,除了上述的災(zāi)難和危害曾經(jīng)出現(xiàn),且有的危害還在不斷發(fā)生外,在我國(guó)還存在以下影響環(huán)境安全的因素:①環(huán)境污染嚴(yán)重。水、大氣、土壤等污染十分突出。2006年,七大水系197條河流、408個(gè)斷面中,四、五類水體占28%,劣五類占26%;全國(guó)38%的城市環(huán)境空氣處于中度或重度污染;城市中的居民健康不斷遭受到大氣污染的侵害,有些城市近幾年還出現(xiàn)了非常惡劣的空氣污染危害,一遇到大霧或沙塵暴天氣城市居民就已經(jīng)到了窗戶不敢開、門也不敢出的地步,一些中小城市和農(nóng)村地區(qū)污染呈現(xiàn)加重趨勢(shì);酸雨影響面積占國(guó)土面積的1/3,發(fā)生較重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全;畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的廢棄物污染,造成農(nóng)村環(huán)境安全的問題已越來越嚴(yán)重。②生態(tài)破壞問題突出。全國(guó)水土流失面積356萬平方公里,沙化土地面積174萬平方公里,90%以上的天然草原退化,森林面積和蓄積量持續(xù)增長(zhǎng),但森林資源總量不足,林地流失依然嚴(yán)峻,生態(tài)功能不足;90%以上的天然草原退化,每年增加退化草地200萬公頃;有10%~15%的高等植物物種處于瀕危狀態(tài),物種資源流失嚴(yán)重,有害外來物種入侵每年造成1200億元經(jīng)濟(jì)損失。海洋生態(tài)破壞嚴(yán)重,物種急劇減少,赤潮災(zāi)害頻發(fā);以江河斷流、湖泊濕地萎縮、地下水位持續(xù)下降為主要特征的水生態(tài)失衡問題仍未解決并呈擴(kuò)大趨勢(shì)。③水土流失日益嚴(yán)重,土地荒漠化仍呈蔓延趨勢(shì)。④環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)居高不下。突發(fā)性環(huán)境事件進(jìn)入高發(fā)時(shí)期。環(huán)境事件引發(fā)的重要原因,一個(gè)是安全生產(chǎn)事故,另外一個(gè)就是企業(yè)違法排污。這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問題,又是一個(gè)認(rèn)識(shí)問題。一些地方忽視環(huán)境安全問題,甚至急功近利,項(xiàng)目建設(shè)中選址不當(dāng),把一些化工、石化、冶煉等高危行業(yè)建在飲用水源地、江河沿岸、城市居民區(qū)等環(huán)境敏感地區(qū)和人群密集地區(qū),一旦發(fā)生重大事故,將會(huì)造成巨大的環(huán)境災(zāi)難和人民生命財(cái)產(chǎn)損失。⑤群體性環(huán)境事件呈迅速上升趨勢(shì),污染問題成為影響社會(huì)穩(wěn)定的“導(dǎo)火索”。近年來,群眾的環(huán)境投訴以每年30%的速度上升,因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公眾參與 規(guī)劃決策 問題分析
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾參與規(guī)劃決策的高漲。如何找到一條有效實(shí)現(xiàn)公眾參與城市規(guī)劃的途徑，完善城市規(guī)劃中的公眾參與體系，保障城市規(guī)劃的有效實(shí)施，就有必要對(duì)城市規(guī)劃的公眾參與問題進(jìn)行研究。
一 相關(guān)概念、理論研究以及重要性
（1）相關(guān)概念。公眾指的是政府為之服務(wù)的主體群眾，公眾參與指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利，是一種讓社會(huì)上的多數(shù)人能夠參加到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策制定及決策過程中去的方法和途徑。公眾參與實(shí)質(zhì)上就是公眾與項(xiàng)目主持方之間的一種雙向交流。公眾參與最先出現(xiàn)在北美國(guó)家的規(guī)劃當(dāng)中，起初是為了協(xié)調(diào)平衡各方（尤其是普通民眾與政府、投資商之間）的利益而采取的一種規(guī)劃方法，后來發(fā)展到作為一種規(guī)劃技術(shù)和規(guī)劃理念被廣泛采用。公眾參與是一系列反對(duì)技術(shù)專家政治社會(huì)活動(dòng)的總和，它代表了現(xiàn)代社會(huì)中公眾對(duì)民主參與和自我管理的不妥協(xié)的追求。
（2）理論研究。對(duì)于公眾參與城市規(guī)劃的研究大致分主要集中在以下幾個(gè)方面：介紹國(guó)外公眾參與城市規(guī)劃的歷史發(fā)展過程和現(xiàn)狀情況；強(qiáng)調(diào)公眾參與城市規(guī)劃的重要性；分析我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的瓶頸所在，并提出建議；通過介紹我國(guó)某些城市的某些舉措來分析公眾參與的優(yōu)缺點(diǎn)；翻譯國(guó)外相關(guān)內(nèi)容的文章或者書寫的書評(píng)等。
（3）重要性。公眾參與城市規(guī)劃有助于減少規(guī)劃失誤，增強(qiáng)規(guī)劃的合理性；有利于城市規(guī)劃的順利實(shí)施；有利于監(jiān)督規(guī)劃部門依法行政。城市規(guī)劃既是一門跨越自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的綜合性科學(xué)，又是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政府職能，同時(shí)它還是一項(xiàng)帶社會(huì)實(shí)踐性質(zhì)的公共事業(yè)。城市規(guī)劃的這三種性質(zhì)，要求政府的決策要尊重科學(xué)、尊重民意，而公眾則應(yīng)當(dāng)了解規(guī)劃、參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，一旦城市居民能夠直接而持久地接觸規(guī)劃，成為規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施過程中一個(gè)重要的組成部分，規(guī)劃行為便會(huì)更加科學(xué)與民主，規(guī)劃決策便能更符合實(shí)際情況和切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益需求，并確保規(guī)劃工作的順利實(shí)施。
二 城市規(guī)劃的公眾參與現(xiàn)狀
公眾參與城市規(guī)劃在我國(guó)的歷史還不夠長(zhǎng)，但是我國(guó)的城市規(guī)劃已經(jīng)完全擺脫了單純由政府部門制訂的局限，“以人為本”、“法定圖紙”等現(xiàn)代規(guī)劃理念也已漸入人心。然而在我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃卻仍然只是在局部范圍和特定層次上有一些嘗試，在制度與實(shí)踐的整體上尚未全面推行，最新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在公眾參與的具體方式、公眾監(jiān)督等方面仍然有所欠缺。從公眾參與成長(zhǎng)模式來看，我國(guó)城市規(guī)劃過程中，公眾參與主體的范圍在不斷擴(kuò)大。方式
和途徑也日趨多樣，但在程度上仍然處于萌芽階段。三城市規(guī)劃的公眾參與問題及原因從我國(guó)目前城市管理體制來看，由于非政府社區(qū)組織發(fā)展還不成熟，公眾參與主要還是街道辦事處及其轄區(qū)有關(guān)單位和居委會(huì)代表，作為基層公眾代表參與規(guī)劃的制定與管理。因此，在公眾參與城市規(guī)劃過程中存在的問題主要有：多數(shù)公眾參與僅僅是規(guī)劃方案到了最后評(píng)審階段，有的甚至在批準(zhǔn)后才公開展示，搜集到的公眾意見很難反映到成果中，僅僅成了一種宣傳方式；缺乏對(duì)公眾規(guī)劃意識(shí)、規(guī)劃知識(shí)的教育，全憑公眾的興趣去參與而不是憑責(zé)任感去參與；公眾參與的層面低，規(guī)劃的制定、規(guī)劃的決策中并沒有真正意義上的公眾參與；相關(guān)專家或非政府研究機(jī)構(gòu)的專家參與并不是真正意義上的公眾參與，他們提供的僅僅是技術(shù)層面的多學(xué)科支持，而不是社會(huì)各方利益的代表；無論是政府還是有關(guān)專家，出于種種考慮其實(shí)是不希望公眾真正參與規(guī)劃的；我國(guó)的公眾參與缺乏法治保障和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
這些問題的存在實(shí)質(zhì)上表明了城市規(guī)劃存在著合法性危機(jī)。這種合法性危機(jī)主要表現(xiàn)為：規(guī)劃的提出，不是源自于公眾的規(guī)劃訴求，而是源自干少數(shù)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益訴求和權(quán)力機(jī)關(guān)的“政績(jī)”訴求；規(guī)劃的制定缺乏“聽證”、“咨詢”等能夠充分聽取公眾和意見的程序，缺乏公眾的有效參與；規(guī)劃執(zhí)行缺乏公眾的有效監(jiān)督等等。造成城市規(guī)劃合法性危機(jī)的原因，既是資本的“強(qiáng)勢(shì)”、政府管理的“失當(dāng)”以及規(guī)劃專家的“媚俗”，更是公眾參與的缺失。
（1）在城市規(guī)劃過程中，本應(yīng)代表和維護(hù)公共利益的地方政府在強(qiáng)勢(shì)資本面前，為求得經(jīng)濟(jì)的當(dāng)前發(fā)展和“政績(jī)”需要，對(duì)于本侵蝕公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。其結(jié)果，是城市規(guī)劃沒有能夠“為民眾謀求更多的福祉”，只是給資本創(chuàng)造了越來越大的謀利空間。
（2）長(zhǎng)期以來，“權(quán)力主義”始終主導(dǎo)著我國(guó)的城市規(guī)劃，致使城市規(guī)劃成了一種“紙上畫畫，墻上掛掛”的擺設(shè)。究其原因是因政府行政行為不可避免的“經(jīng)濟(jì)人”特征所導(dǎo)致的“政府失靈”。這無疑使城市規(guī)劃成為少數(shù)社會(huì)精英對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行有利于自己分配和再分配的一種工具和手段。
（3）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于一些城市規(guī)劃師對(duì)自身利益追求的過度膨脹，在規(guī)劃行業(yè)中，“媚俗”儼然成了一種風(fēng)尚。他們業(yè)主之俗，放棄一些基本規(guī)劃原則和規(guī)范要求，為業(yè)主獲取超常規(guī)的高額利潤(rùn)提供技術(shù)支持和服磊他們媚權(quán)力之俗，借助公眾對(duì)他們的信任，附和政府官員的意志，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行不實(shí)宣傳，日益異化為“言聽計(jì)從”，“善解人意”的工匠。這對(duì)于廣大公眾來說，失去的不只是對(duì)公共利益和社會(huì)公正的價(jià)值訴求，更是對(duì)城市規(guī)劃的認(rèn)同和支持。
（4）公眾參與的缺失。“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”。也就是說，能否實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)城市規(guī)劃的有效參與，制度是關(guān)鍵，如果沒有可操作性的程序支持，所謂的“參與”也只能浮于表層，流于形式。
四 城市規(guī)劃的公眾參與度建議
（1）確定公眾參與的法律地位。公眾參與由于與公開和輿論監(jiān)督緊密聯(lián)系，它會(huì)對(duì)政府公權(quán)力行使?fàn)I造一種無形的監(jiān)督氛圍，對(duì)可能違法和濫用權(quán)力者形成一種無形的威懾力。因此想提高我國(guó)城市規(guī)劃中公眾的參與熱情，首先應(yīng)在城市規(guī)劃的法律體系中明確公眾所處的地位，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，讓公眾明白其所處的重要位置，強(qiáng)化其在城市規(guī)劃中的主人翁意識(shí)。
（2）使公眾參與落到實(shí)處。在中國(guó)這樣一個(gè)“人情”統(tǒng)治歷史漫長(zhǎng)的國(guó)家，有很多時(shí)候由于執(zhí)法不嚴(yán)而使一些法律形同虛設(shè)，沒有很好地實(shí)現(xiàn)法律在社會(huì)中的約束力和規(guī)范作用。所以要想是公眾參與落到實(shí)處，就必須嚴(yán)格執(zhí)法。像德國(guó)的城市規(guī)劃法執(zhí)法就非常嚴(yán)厲。規(guī)劃局有權(quán)制止違章者的違章行為，若違章者不服可向法院，法院則向規(guī)劃部門的上級(jí)查詢。上級(jí)規(guī)劃部門直接檢查下級(jí)規(guī)劃部門的行為，并向法院回復(fù)，法院依此進(jìn)行裁決。
（3）提高規(guī)劃師素質(zhì)。在傳統(tǒng)意義上，規(guī)劃師是為政府服務(wù)的，其規(guī)劃也很多時(shí)候是按照政府的意愿來進(jìn)行，而很少有機(jī)會(huì)聽取民眾的意見。規(guī)劃師成為城市管理者，缺乏與公眾保持溝通的傳統(tǒng)，大部分領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃師只是在理論上承認(rèn)公眾參與的重要性，但并沒有把公眾參與上升到城市規(guī)劃決策以至一切決策的最初出發(fā)點(diǎn)和最終目的的高度上來，致使其規(guī)劃有時(shí)候是與民眾的利益相沖突的，也給規(guī)劃的實(shí)施造成很大的阻力。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，規(guī)劃工作人員不僅僅是規(guī)劃的編制者，規(guī)劃實(shí)施的管理者，而且也應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃實(shí)施的行動(dòng)者。
（4）開展規(guī)劃宣傳。規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報(bào)會(huì)及通過電視節(jié)目、電子郵箱定期向市民通報(bào)規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給市民提供一個(gè)了解規(guī)劃的機(jī)會(huì)。同時(shí)還可邀請(qǐng)市民參加城市規(guī)劃的展示會(huì)、論證座談會(huì)或聽證會(huì)：聘請(qǐng)市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員；在報(bào)刊上開辟“我心目中的城市”、“怎樣建設(shè)花園城市”等專欄。
關(guān)鍵詞：公眾參與 領(lǐng)導(dǎo)決策 科學(xué)化 民主化
1.公眾參與對(duì)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化和民主化的重要性
1.1公眾參與是領(lǐng)導(dǎo)決策民主化的內(nèi)在要求
“領(lǐng)導(dǎo)決策的民主化就是指領(lǐng)導(dǎo)者在決策過程中必須與社會(huì)公眾保持密切的聯(lián)系，最大限度的讓廣大人民群眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策，充分表達(dá)對(duì)各種決策方案的意見和建議，達(dá)到?jīng)Q策體質(zhì)符合民意，決策目標(biāo)體現(xiàn)民情，決策過程尊重民意，決策結(jié)果順應(yīng)民心，最終實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益”1。從這個(gè)內(nèi)涵來看，要想實(shí)現(xiàn)決策的民主化就必須廣泛聽取社會(huì)公眾的意見，方能真正的反映民情，收集民意。公眾的參與貫穿于領(lǐng)導(dǎo)決策的始終，是領(lǐng)導(dǎo)決策民主化的內(nèi)在要求。
1.2公眾參與是領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化的助推器
“領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化是指決策主體要堅(jiān)持實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的原則，運(yùn)用科學(xué)的理論、方法進(jìn)行決策，正確的處理決策主體與客體的關(guān)系，最終解決實(shí)際問題。”2要想實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化，就必須通過民主化的程序和機(jī)制廣泛聽取社會(huì)公眾的意見來了解社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在此基礎(chǔ)上突破領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人能力的限制，從而運(yùn)用科學(xué)的理論，方法和手段。
2.我國(guó)公眾參與與領(lǐng)導(dǎo)決策存在的問題
2.1公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策的能力不足
首先，是公眾掌握的信息資源不足，由于我國(guó)的信息公開制度起步較晚，存在著信息公開流于形式、缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容、信息公開不及時(shí)、不充分以及信息公開的方式和渠道還比較單一等問題，使得公眾掌握的信息資源匱乏。
其次，是公眾的文化水平、專業(yè)知識(shí)、政治素質(zhì)低。公眾只有在具備一定的文化水平、專業(yè)知識(shí)和政治素質(zhì)的基礎(chǔ)上，才能較好地參與領(lǐng)導(dǎo)決策，而這些條件恰恰是我國(guó)公眾的軟肋。
第三，是公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策的組織化程度低?；鶎幼灾谓M織發(fā)展滯后，尚且不能成為真正的公眾意見的代言組織，并且有些代言組織在資金，人員等方面對(duì)政府的依賴性大，不具備代表公眾與政府博弈的能力。
2.2公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策的制度化、法制化程度低
首先，公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策的制度化水平有待提高，盡管目前存在著人大、等制度，以及興起的政府門戶網(wǎng)站工程為公眾提供了參與領(lǐng)導(dǎo)決策的渠道，但是制度化水平低，沒有將參與的內(nèi)容、范圍、方式渠道等固化，影響參與的效果。
其次，法制化水平低，公眾在參與領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)，缺乏法律依據(jù)，摸不清方向，以致出現(xiàn)了許多非法的群眾性事件，嚴(yán)重影響領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化和民主化。
2.3公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策存在著不和諧之音
其中的不和諧主要表現(xiàn)在不同群體、不同地區(qū)公眾的參與程度與效果是不同的，尤其是廣大的弱勢(shì)群體和偏遠(yuǎn)的農(nóng)村、山區(qū)，公眾參與的積極性和能力具有很大的局限性，無法實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策的“從群眾中來，到群眾中去”。
3.完善公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策的路徑選擇
為了充分發(fā)揮公眾參與的積極性，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化與民主化，必須要進(jìn)行相應(yīng)的改革，至少應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：
3.1應(yīng)該大力發(fā)展電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與公眾的“無縫隙”。發(fā)展電子政務(wù)，整合信息資源，通過政府門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)信息充分、及時(shí)、有效的公開，并以此為依托，增加領(lǐng)導(dǎo)與公眾互助模塊，完善與網(wǎng)上征求意見、社會(huì)議政、溝通交流、回應(yīng)和監(jiān)督等相關(guān)的制度，來規(guī)避領(lǐng)導(dǎo)者壟斷信息資源、搞一言堂的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化與民主化。
3.2實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化和法制化。公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策的程度和效果在很大程度上受制于現(xiàn)有的制度和法律規(guī)范，為了使公眾在參與領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)有章可循有法可依，就需要將公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、渠道等方面在制度層面加以規(guī)范。與此同時(shí)還要夯實(shí)法律基礎(chǔ)，防止出現(xiàn)公眾的合法權(quán)益得不到保障和群體性惡性事件等非法參與的現(xiàn)象，提高公眾參與的質(zhì)量。
3.3協(xié)調(diào)不同群體不同地區(qū)公眾參與的“不和諧”
不同群體不同地區(qū)公眾參與出現(xiàn)不和諧之音的深層次原因至少有兩點(diǎn)：一方面是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同決定了公眾所關(guān)注的問題不同，尤其是弱勢(shì)群體被衣食住行等基本的問題困擾，無暇顧及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的參與；另一方面是文化水平、專業(yè)知識(shí)和政治素質(zhì)參差不齊，為了消除不同群體不同地區(qū)之間公眾參與的不和諧，需從這兩方面加以改善。
首先，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮小貧富差距。通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展解決貧困地區(qū)以及弱勢(shì)群體的生存之憂，為公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
其次，大力發(fā)展教育事業(yè)，提高全體民眾的政治素質(zhì)。百年大計(jì)，教育為先，要公眾參與領(lǐng)導(dǎo)決策，必須有一定的文化水平和專業(yè)知識(shí)，否則其參與的效果將大打折扣。與此同時(shí)，要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，充分運(yùn)用手機(jī)、電視，尤其是新興媒體如網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、手機(jī)短信、QQ、微博等多種渠道傳播政策知識(shí)，全面提高全體社會(huì)公眾的政治素養(yǎng)，從而提高其領(lǐng)導(dǎo)決策的熱情與能力，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化與民主化。
參考文獻(xiàn)：
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[3]張光曦，論我國(guó)行政決策中的公民參與[D]吉林大學(xué), 2009
注 釋：
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；實(shí)施過程；公眾參與
一、前言
如何做好新形勢(shì)下城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與的體系構(gòu)建的發(fā)展工作，為城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與的體系構(gòu)建發(fā)展實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的安全保障，是現(xiàn)在城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與的體系構(gòu)建面臨的迫在眉睫、函需解決的頭等課題。
二、相關(guān)概念以及重要性
1、相關(guān)概念
公眾指的是政府為之服務(wù)的主體群眾，公眾參與指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利，是一種讓社會(huì)上的多數(shù)人能夠參加到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策制定及決策過程中去的方法和途徑。公眾參與城市規(guī)劃，是指公眾參與規(guī)劃的全部過程和不同領(lǐng)域，其本質(zhì)是要通過公眾對(duì)規(guī)劃制定和實(shí)施全過程的主動(dòng)參與，更好地保證規(guī)劃行為的公平、公正與公開性，使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求，真正的做到以人為本，提升規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，并確保規(guī)劃工作的成功實(shí)施。總的說來，公眾參與城市規(guī)劃是對(duì)權(quán)利（政府―公眾）的分配與再分配，是一個(gè)利益博弈的過程。
2、重要性
城市規(guī)劃既是一門跨越自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的綜合性科學(xué)，又是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政府職能，同時(shí)它還是一項(xiàng)帶社會(huì)實(shí)踐性質(zhì)的公共事業(yè)。城市規(guī)劃的這三種性質(zhì)，要求政府的決策要尊重科學(xué)、尊重民意，而公眾則應(yīng)當(dāng)了解規(guī)劃、參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，一旦城市居民能夠直接而持久地接觸規(guī)劃，成為規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施過程中一個(gè)重要的組成部分，規(guī)劃行為便會(huì)更加科學(xué)與民主，規(guī)劃決策便能更符合實(shí)際情況和切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益需求，并確保規(guī)劃工作的順利實(shí)施。
三、城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與的現(xiàn)狀分析
1、主要問題
目前我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施過程中的公眾參與，不論是規(guī)劃許可前的聽證、規(guī)劃許可后的救濟(jì)、規(guī)劃執(zhí)法中的監(jiān)督，還是規(guī)劃評(píng)估過程的意見征詢，90%以上的當(dāng)事人以個(gè)體形式出現(xiàn)，內(nèi)容主要涉及零散的自身利益訴求，公眾沒有得到有效的組織或沒有團(tuán)體支撐，因而很難形成有深度、有強(qiáng)度的公眾參與力量，參與意見常常不能對(duì)規(guī)劃決策形成決定性的影響或建設(shè)性的指導(dǎo)，甚至高昂的訴訟費(fèi)用和冗長(zhǎng)的訴訟程序就足以令公眾個(gè)體望而卻步，公眾參與也就不免變成了形式上的參與。
2、成因分析
根本原因是我國(guó)城市規(guī)劃的法律制度缺乏城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與體系的建構(gòu)和規(guī)定。剛剛頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為我國(guó)新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的主干法，對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施過程中的公眾參與也只是提到“應(yīng)當(dāng)依法將經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖予以公布”和“應(yīng)當(dāng)及時(shí)將依法變更后的規(guī)劃條件通報(bào)同級(jí)土地主管部門并公示”，其余未做任何規(guī)定。有些部門法規(guī)、大多地方規(guī)章雖在規(guī)劃管理的個(gè)別環(huán)節(jié)涉及了公眾參與的部分行為，但往往就事論事，缺乏體系的完整構(gòu)建。
四、我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與主要存在的問題
1、缺乏法律制度的保障
目前我國(guó)城市規(guī)劃的公眾參與不僅在參與管理上缺乏合理的機(jī)制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持與保障。在我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法律法規(guī)中，對(duì)公眾參與的具體方法和形式尚未明確，使整個(gè)規(guī)劃實(shí)施過程的公眾參與效率和效果降低。與之相比，我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)非常抽象，對(duì)具體的內(nèi)容都沒有做出詳細(xì)的法律說明，存在著明顯的不足和差距。城市規(guī)劃中的公眾參與具體程序和形式等問題有待進(jìn)一步完善和明確。
2、多元利益群體的博弈
公眾參與最開始被運(yùn)用就是為了解決社會(huì)公眾與開發(fā)商、政府之間的利益問題。 在這個(gè)過程中，政府作為城市規(guī)劃編制的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制總體規(guī)劃和審議控制性詳細(xì)規(guī)劃，同時(shí)他又要全面地考慮城市的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合發(fā)展，希望通過城市規(guī)劃來促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。社會(huì)公眾在三者利益的博弈過程中，永遠(yuǎn)是處于弱勢(shì)的一方，但他們作為城市的所有者，希望能更多的參與到城市規(guī)劃的編制過程中，表達(dá)自己的價(jià)值傾向，與政府及開發(fā)商達(dá)成共識(shí)，使城市規(guī)劃更符合公眾利益。所以說，不同的利益群體在參與到城市規(guī)劃中都有著不同的立場(chǎng)和需求。
3、公眾參與程度不足
從我國(guó)城市規(guī)劃各規(guī)劃階段中對(duì)應(yīng)的公眾參與形式可以看出，社會(huì)公眾對(duì)于城市規(guī)劃的參與只是某些環(huán)節(jié)的，而且普遍還只是被動(dòng)的聽下看下，然后接受它，其參與的深度和廣度都不足，往往形式大于意義。再加上長(zhǎng)期處于這種被動(dòng)的地步，使得城市規(guī)劃在公眾心里是政府和開發(fā)商等的事，而且相關(guān)部門對(duì)有關(guān)的規(guī)劃信息對(duì)外公布和宣傳力度也不足，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)城市規(guī)劃的參與意識(shí)就更薄弱了。
五、我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與系統(tǒng)的完善與保障
1、在法律上確立公民是參與公共決策的主體地位，完善立法及解釋條文。在規(guī)劃實(shí)施階段，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人……，并有權(quán)就涉及其厲害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理?！?，已經(jīng)將公眾參與的權(quán)利和規(guī)劃及有關(guān)部門需要及時(shí)核查處理的義務(wù)予以明確。針對(duì)城市規(guī)劃過程中的征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)，《土地管理法》規(guī)定，被征地的農(nóng)民對(duì)征地過程和政策有知情權(quán)、參與權(quán)，要求征地政策公開，要求被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公布征地補(bǔ)償費(fèi)用收支狀況等但是在具體實(shí)施中，如何做到有理有序，依法執(zhí)行，這就需要各地根據(jù)實(shí)際情況，完善公眾參與的具體方法、環(huán)節(jié)，指導(dǎo)部門反饋的規(guī)章，將法律落到實(shí)處，從而保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)。
2、搭建公眾參與平臺(tái)，深化公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容
首先，將公眾的決策權(quán)落到實(shí)處。為了城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，就應(yīng)該確實(shí)將公眾的決策權(quán)落到實(shí)處。其次，給公眾一個(gè)透明化的信息平臺(tái)。要讓更多的公眾參與到城市規(guī)劃中來，一個(gè)基礎(chǔ)性的工作就是要解決信息對(duì)稱問題，即要有一個(gè)透明化的、對(duì)公眾開放的信息平臺(tái)。這就要求提供給公眾的信息應(yīng)是全面、真實(shí)、通俗易懂的。這需要城市規(guī)劃部門在與公眾的信息溝通上講究人性化和大眾化，把公開信息和引導(dǎo)公眾參與更好地結(jié)合起來。
3、提高公眾素質(zhì)，激發(fā)公民參與城市規(guī)劃的意識(shí)和能力
首先要解放思想，轉(zhuǎn)換觀念，政府要轉(zhuǎn)換職能，成為服務(wù)型政府。政府官員要真正樹立“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，為公眾參與城市規(guī)劃鋪平道路。
其次要提高公眾知識(shí)水平，特別是要提高一些弱勢(shì)群體參與公共事物管理的能力和愿望。在目前公眾參與的萌芽階段，規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)劃知識(shí)的普及和傳播上，讓公眾、規(guī)劃部門和政府官員真正了解城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)。
結(jié)束語(yǔ)
綜上所述，本文所提到的城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與的體系構(gòu)建的研究工作，希望可以對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施過程的發(fā)展提供參考價(jià)值。隨著城市規(guī)劃實(shí)施過程的不斷開展， 對(duì)公眾參與的體系構(gòu)建工作也將成為保障商業(yè)系統(tǒng)員工培訓(xùn)措施的重要工作。
參考文獻(xiàn)：
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公眾參與是一種生活化的民主觀念，最初是作為一種工作作風(fēng)被引入黨和國(guó)家的文件及行為要求中的，后來則隨著法治國(guó)家進(jìn)程而日益成為各級(jí)政府依法行政的制度要求。在黨的十六大、十七大、十報(bào)告以及國(guó)務(wù)院的依法行政綱要中均明確要求建立完善公眾參與制度，保障公眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”?？梢哉f，公眾參與在今日之中國(guó)不僅具有“政治正確”，而且具有“制度正確”。各級(jí)政府及其部門如不能在其職能范圍內(nèi)建立起行之有效的公眾參與制度，就很難跟上政治體制改革的新式話語(yǔ)和節(jié)奏，也很難有效開展治理與社會(huì)管理創(chuàng)新。
“走過場(chǎng)”：公眾參與遭遇公信力危機(jī)
盡管中央和各地制定了大量關(guān)于公眾參與的政策和法規(guī)，某些地方也在典型案例中體現(xiàn)了公眾參與的正能量，這種民主決策形式還是由于其實(shí)效性缺陷而日益遭遇公信力危機(jī)，典型批評(píng)是“走過場(chǎng)”。
分析這種印象的深層原因，首先是制度不到位、不完善?，F(xiàn)有的制度規(guī)范存在制度配套差、效力位階低、重模仿輕創(chuàng)新的缺陷。不少地方在建章立制的過程中，不做認(rèn)真的調(diào)查研究，不對(duì)自身經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)反思，照抄照搬先進(jìn)典型與模范立法，在執(zhí)行中又虎頭蛇尾，導(dǎo)致新制度難以發(fā)揮實(shí)效。其次是各級(jí)官員對(duì)傳統(tǒng)的管制型行政模式存在很強(qiáng)的依賴，對(duì)于現(xiàn)代的開放型行政模式存在誤解甚至抵觸。上行下效，如果各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不積極學(xué)習(xí)適應(yīng)并示范性執(zhí)行新制度，其制度效果可想而知。再次是公眾在參與過程中的組織化與利益表達(dá)能力尚有欠缺。公眾參與是一種民主生活方式，公眾和官員一樣都需要一個(gè)學(xué)習(xí)與適應(yīng)的過程。對(duì)于公眾而言，特別需要在參與過程中學(xué)習(xí)如何理性有效地表達(dá)個(gè)人意見以及如何通過協(xié)商溝通形成團(tuán)體性意見。
上述種種，導(dǎo)致公眾參與在很多地方日益形式化和空虛化，“逢聽必漲”式的參與無效現(xiàn)象和公眾對(duì)政府吸納民意的失望心態(tài)同樣在惡性地相互強(qiáng)化，可以說，我們正面臨著公眾決策中的實(shí)效性不足的困擾。
公開-參與-問責(zé)：公眾參與須遵循制度邏輯
提高公眾參與的實(shí)效性，需要我們?cè)谥贫仍砩蠈?duì)公眾參與有更徹底的認(rèn)知。公眾參與是現(xiàn)代民主體系的有機(jī)組成部分，其發(fā)揮實(shí)效需要一個(gè)相對(duì)完備的制度體系的支撐，否則孤掌難鳴。民主決策的原理遵循公開-參與-問責(zé)的制度邏輯。
首先，參與以公開為前提。如果事先沒有充分的信息公開與背景解釋，公眾的參與就只能是盲人摸象，而政府的開放參與也只能是一種走過場(chǎng)。為增強(qiáng)參與的實(shí)效性，公開的階段需要盡可能提前，應(yīng)盡量覆蓋決策全程并前伸至議題選擇與議程設(shè)定階段。
其次是公眾參與的程序制度。公眾參與不是一窩蜂，而是需要根據(jù)議題的重要性、決策的不同階段以及利害關(guān)系人的范圍與類型選擇不同的公眾參與形式，有些只需要通過弱形式的“公告評(píng)論”程序進(jìn)行，有些則需要通過強(qiáng)形式的正式聽證會(huì)進(jìn)行。
最后是問責(zé)制度。這里包括兩個(gè)層面：一是行政問責(zé)，即建立公眾參與領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行專項(xiàng)考核，作為獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，同時(shí)對(duì)重大決策未經(jīng)公眾參與而造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)，予以從重處分；二是法律問責(zé)，即通過行政訴訟保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，倒逼行政機(jī)關(guān)改變決策習(xí)慣。
關(guān)鍵性制度細(xì)節(jié)：增強(qiáng)公眾參與實(shí)效性的突破口
“細(xì)節(jié)決定成敗”。由制度原理進(jìn)一步往制度細(xì)節(jié)推進(jìn)，某些關(guān)鍵性的制度細(xì)節(jié)對(duì)于增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效性有著突出的意義。
第一，行政決定說明理由?！白哌^場(chǎng)”的公眾參與有著一個(gè)共同特征，就是只開放參與，不提供說理。這樣的處理方式很容易讓公眾產(chǎn)生參與的挫敗感以及對(duì)政府的信任危機(jī)，價(jià)格聽證會(huì)的“逢聽必漲”和參與熱情日益衰竭就是明證。有地方針對(duì)這一現(xiàn)象提出了對(duì)策：行政決定說明理由制度，要求決策機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見及時(shí)進(jìn)行分類處理，公布意見采納情況，對(duì)于不采納的需要提供實(shí)質(zhì)性理由。說明理由制度可以將決策引向一個(gè)獨(dú)立于政府和公眾的、客觀化的公共理性層面。以理服人，不僅能夠保證公眾參與的實(shí)際效果和公眾的成就感，而且能夠極大提升政府的權(quán)威性，達(dá)到雙贏效果。
第二，專家咨詢與制衡?，F(xiàn)代公共決策涉及復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)管理，專家論證成為必要環(huán)節(jié)。在“走過場(chǎng)”的公眾參與中，專家往往成為政府或個(gè)別利益集團(tuán)的傳聲筒，喪失其科學(xué)性與獨(dú)立性。為此，政府在專家咨詢時(shí)需要“兼聽則明”，在公眾參與程序中引入專家時(shí)需要考慮多元化問題，而公眾也需要有聘請(qǐng)和利用專家知識(shí)的意識(shí)與能力。知識(shí)平等才能保證意見和利益平等，這在現(xiàn)代決策中非常關(guān)鍵。
(一)廈門PX項(xiàng)目事件中公眾參與的努力及訴求
廈門PX項(xiàng)目作為得到國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)、地方政府鼎力支持的項(xiàng)目卻在廈門市民的訴求和努力下,迫使廈門市政府不得不宣布讓該項(xiàng)目緩建,重新進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià),公眾參與在此次事件中發(fā)揮了極其重要的作用。據(jù)相關(guān)報(bào)道,是政協(xié)委員的提案讓此事成為全國(guó)人民熱烈討論的話題外,廈門本地居民和學(xué)者通過媒體和網(wǎng)絡(luò)對(duì)事件也進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間的探討,并形成公眾自己的訴求。這些訴求可以概括為以下幾方面:一是對(duì)海滄區(qū)目前化工石化企業(yè)的環(huán)保工作不滿意;二是希望政府能夠徹底解決石化區(qū)規(guī)劃與海滄新城規(guī)劃之間的矛盾;三是公眾的環(huán)境意識(shí)不斷提高,想通過各種途徑維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益;四是PX項(xiàng)目選址距居民區(qū)太近,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)巨大[1]。
(二)廈門PX項(xiàng)目事件——“散步事件”引發(fā)的權(quán)利之辯
“散步事件”是廈門PX事件作為公眾參與標(biāo)本的特色所在。它是在欠缺實(shí)質(zhì)的游行示威權(quán)利與正規(guī)渠道的言論自由的前提下,廈門民眾以生活性用語(yǔ)“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“發(fā)明”了一種公意表達(dá)形式。盡管有關(guān)方面努力將事態(tài)控制在行政過程之中,“散步事件”的組織者也適可而止,并不斷地強(qiáng)調(diào)“散步”的理性與和平方式,但“散步”在本質(zhì)上就是游行示威,這是中國(guó)憲法上明確規(guī)定的公民的基本政治自由,然而《集會(huì)游行示威法》的程序限制卻導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中游行示威的權(quán)利很難得到合法的許可與保障。然而,廈門市政府從民眾的集體“散步”中感受到了強(qiáng)烈的參與意識(shí)和權(quán)利訴求,并最終決定積極回應(yīng)民眾的理性要求,該事件產(chǎn)生的影響巨大而深遠(yuǎn)。
(三)廈門PX項(xiàng)目事件中公眾參與存在的問題
廈門PX項(xiàng)目事件受到熱議并體現(xiàn)了公眾參與極大的熱情,但我們也看到公眾參與在中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中凸顯的問題與不足,可以大致概括為以下幾個(gè)方面:
1.環(huán)境事件中的公眾參與尚未完成從自發(fā)到自覺地轉(zhuǎn)變。公眾參與是人們參與國(guó)家事務(wù)管理的憲法權(quán)利的充分體現(xiàn)。在這次PX事件中,公眾充分發(fā)揮主人翁意識(shí),影響了事件的發(fā)展,讓一項(xiàng)有巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工程有了重新評(píng)估的機(jī)會(huì)。但是,必須指出,PX事件的公眾參與只是公眾在此次重大環(huán)境事件中一次自發(fā)的行動(dòng),是政協(xié)委員的“提案”產(chǎn)生的巨大社會(huì)影響,加上新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的渲染,公眾才真正意識(shí)到參與到環(huán)評(píng)的重要性,才真正體會(huì)到關(guān)注自己的生存環(huán)境和生活狀態(tài)到了如此近的地步。目前中國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀是,許多國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與政府決策持不積極或走過場(chǎng)的態(tài)度,人們?cè)谒枷肷仙形葱纬晒妳⑴c政府決策的觀念和習(xí)慣,尤其是在環(huán)保領(lǐng)域,公眾參與尚未完成從自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變。
2.法律上沒有明確公眾參與的效力。公眾參與的效力是指環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾的問題和意見的認(rèn)定,它決定了公眾的意見在相關(guān)決策中是作為參考還是作為決策的依據(jù)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)此沒有明確規(guī)定,只是《暫行辦法》第17條規(guī)定,“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮公眾意見,并在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)公眾意見采納或者不采納的說明。環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以組織專家咨詢委員會(huì),由其對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書中有關(guān)公眾意見采納情況的說明進(jìn)行審議,判斷其合理性并提出處理建議。環(huán)境保護(hù)行政主管部門在作出審批決定時(shí),應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮專家咨詢委員會(huì)的處理建議?！边@顯然是單方面的規(guī)定,沒有規(guī)定公眾對(duì)于主管機(jī)構(gòu)的最終決策沒能采納其意見表示異議,或者認(rèn)為主管機(jī)構(gòu)的行為違反了法律時(shí),公眾具有怎樣的權(quán)利請(qǐng)求和救濟(jì)方式。
3.環(huán)境信息公開的操作性不強(qiáng)。中國(guó)先后頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)信息公開條例》,國(guó)家環(huán)?？偩钟止剂恕董h(huán)境信息公開辦法(試行)》,但是,這些法規(guī)及制度的規(guī)定往往過于寬泛和原則,未能真正把公眾參與的權(quán)利落到實(shí)處。《暫行辦法》第7條規(guī)定了“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定,采用便于公眾知悉的方式,向公眾公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息”。公眾參與的組織上規(guī)定由建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織,但是,對(duì)于公眾參與的信息公開的原則、階段、范圍、主體、方式、保障等制度性規(guī)定則沒有確立。同時(shí),由建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織的公眾參與,這種制度安排也讓人感到質(zhì)疑。
二、環(huán)境公眾參與是環(huán)境保護(hù)的重要原則
(一)環(huán)境公眾參與的含義
公眾參與的思想形成于20世紀(jì)60年代。1969年美國(guó)在《國(guó)家環(huán)境政策法》中明確提出了公眾參與權(quán)。此后許多國(guó)家的環(huán)境政策、法律及國(guó)際性法律文件都將公眾參與作為一項(xiàng)原則規(guī)定在法律之中。在環(huán)境立法中,“公眾是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或者法人,根據(jù)各國(guó)立法和實(shí)踐,還包括他們的協(xié)會(huì)、組織或者團(tuán)體?！盵2]由于環(huán)境公眾參與內(nèi)涵與外延的廣泛性,對(duì)環(huán)境公眾參與必須從多種角度去認(rèn)識(shí)和規(guī)定。從社會(huì)學(xué)的角度來看,公眾參與是指社會(huì)公眾參與環(huán)境政策制定,從而確保環(huán)境政策符合民意及環(huán)境政策合法化的根本途徑;從法律性質(zhì)上看,它是一項(xiàng)重要的程序性權(quán)利,也是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要原則和基本制度;從目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量權(quán),促進(jìn)政府環(huán)境決策的科學(xué)化、民主化;從司法過程看,它是將環(huán)境保護(hù)自力救濟(jì)納入法制化軌道的主要途徑。
(二)環(huán)境公眾參與原則的法理依據(jù)
由于環(huán)境問題的特殊性決定了環(huán)境保護(hù)中公眾參與的必要性,而在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)公眾參與,確認(rèn)公眾參與權(quán),建立公眾參與制度又有其深層次的法理依據(jù)。首先,從法哲學(xué)的角度看,民主政治是程序政治,公眾參與是民主政治的本質(zhì)特征和根本要求,公眾參與權(quán)就是一種程序性的權(quán)利,體現(xiàn)環(huán)境立法中的民主和民主指導(dǎo)下的集中;公眾參與所體現(xiàn)的正是民主政治的公平、自由、參與的特質(zhì),且由于環(huán)境利益本身的特性,它既是個(gè)人的私益也是社會(huì)公眾公益的體現(xiàn)。其次,從法社會(huì)學(xué)的角度看,法律對(duì)社會(huì)作用的重要體現(xiàn)之一就是法律的激勵(lì)功能。法律的激勵(lì)功能就是指通過法律激發(fā)個(gè)體合法行為的發(fā)生,使個(gè)體受到鼓勵(lì)去做出法律所要求和期待的行為,最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個(gè)社會(huì)關(guān)系模式系統(tǒng)的要求,取得預(yù)期的法律效果,造成理想的法律秩序[3]。
三、完善中國(guó)環(huán)境公眾參與原則實(shí)現(xiàn)途徑的法律思考
(一)建立健全公眾參與機(jī)制,保障公民環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)
中國(guó)已初步建立起公眾參與機(jī)制。中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、方式和組織形式等做出了具體規(guī)定。但是中國(guó)的公眾參與機(jī)制遠(yuǎn)未健全。公眾參與環(huán)境保護(hù)空有高漲熱情卻缺乏切實(shí)有效的途徑與方式進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的管理與決策。環(huán)境狀況知情權(quán)與環(huán)境事務(wù)權(quán)的缺位所導(dǎo)致的弊端在廈門PX事件中體現(xiàn)尤為明顯。因此,需要采取切實(shí)有效的措施把公民的環(huán)境狀況知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)權(quán)上升為一種正式的法律權(quán)利。
(二)確立信息公開機(jī)制,拓寬環(huán)境公眾參與的途徑與范圍
公眾在參與環(huán)境決策中享有的具體權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)和請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)[3]。知情權(quán)是指人們有知道環(huán)境的真實(shí)狀態(tài)的權(quán)利,公眾只有在了解環(huán)境狀況和相關(guān)環(huán)境知識(shí)后,才能為自己參與環(huán)境決策提供依據(jù)和前提;參與權(quán)是指公眾參與各階段環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利,只有完整的參與,公眾才能最大限度地了解環(huán)境決策的對(duì)象和內(nèi)容,也才能提出更多、更全面的意見和建議;請(qǐng)求救濟(jì)權(quán),指公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害后向有關(guān)部門請(qǐng)求保護(hù)的權(quán)利,包括司法救濟(jì)權(quán)、行政救濟(jì)等方式。只有公眾享有請(qǐng)求權(quán),其環(huán)境權(quán)的實(shí)體權(quán)利才能真正得到有效的保障。
(三)完善環(huán)境公眾參與原則的程序性制度
程序性制度在一定程度上是公眾參與的核心。PX事件中公眾參與的程序性制度主要體現(xiàn)為規(guī)劃環(huán)評(píng)中的公眾參與。非正式的“公告+評(píng)論”形式讓公眾了解了公共行政的議題與內(nèi)容,并初步醞釀?wù)降脑u(píng)論意見,后續(xù)的較為正式的公眾座談會(huì)是PX后期公眾參與的核心部分,也是市民與政府進(jìn)行理性對(duì)話的主要形式。盡管座談會(huì)在本質(zhì)上并非正式的聽證會(huì),但是座談會(huì)在程序公開、代表遴選、發(fā)言權(quán)配置等方面卻表現(xiàn)出了空前的民主和成熟。“一次性”的市民代表與常任的代表委員們?cè)谝粋€(gè)平面上行使公眾的參與權(quán)利,這確實(shí)是一道新的風(fēng)景線。
綜上所述,公眾參與原則是符合環(huán)境管理自身特點(diǎn)的富有成效的原則,它有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法制化的目標(biāo)。要使公眾參與原則真正落實(shí),首先要有公眾參與的制度保障;其次,要有公眾參與的信息保障和監(jiān)督機(jī)制。通過對(duì)于廈門PX事件的過程分析,概括出了中國(guó)公眾參與的“PX模式”。“PX模式”證明了政府可以在短期內(nèi)拋棄原有的命令性與封閉性的公共行政模式,并學(xué)會(huì)在公眾參與程序中聽取和采納民眾意見,而民眾也可以在有序組織和理性參與的基礎(chǔ)上影響公共決策的結(jié)果,維護(hù)自身的合法權(quán)益。毫無疑義,廈門PX事件中的公眾參與是成功的。
摘要:不論是從國(guó)內(nèi)環(huán)境法的層面還是國(guó)際環(huán)境法的層面進(jìn)行考察,我們都可以認(rèn)為民主參與是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域必須高舉的大旗,公眾參與原則作為環(huán)境法的基本原則,處處滲透著民主參與的精神。但是,環(huán)境公眾參與原則在實(shí)現(xiàn)的途徑上還存在一些弊病,如公眾參與的范圍較窄、方式和內(nèi)容在立法中原則而抽象、參與程序的可操作性不夠強(qiáng),公民環(huán)境法律權(quán)利的缺位以及環(huán)境與發(fā)展決策中法律機(jī)制的缺失等等。針對(duì)這一系列問題,從廈門PX事件中所折射出的法律問題,提出了完善中國(guó)環(huán)境公眾參與原則實(shí)現(xiàn)途徑的法律思考。
關(guān)鍵詞:環(huán)境公眾參與;廈門PX事件;法律思考
參考文獻(xiàn):
[1]廈門二甲苯項(xiàng)目起落[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2007-06-08.
[摘要]本文選取中國(guó)第一家環(huán)境保護(hù)非政府組織――“自然之友”為個(gè)案，對(duì)其上海小組的松江“癌癥村”維權(quán)訴訟活動(dòng)進(jìn)行描述，分析“自然之友”環(huán)境救濟(jì)參與的特征，以期為中國(guó)環(huán)境保護(hù)非政府組織和公眾參與提供借鑒。
[關(guān)鍵詞]公眾參與 救濟(jì)參與 自然之友
當(dāng)前，環(huán)境已成為全世界人類最關(guān)心的問題之一。在“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的背景下，在公眾參與的歷史傳統(tǒng)下，國(guó)外的環(huán)境非政府組織紛紛成立，號(hào)召公眾參與到環(huán)境保護(hù)與治理中。在這股全球化的浪潮中，中國(guó)的環(huán)境非政府組織也如火如荼地發(fā)展起來，推動(dòng)著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)公眾參與，特別是當(dāng)公眾的權(quán)益受到侵害時(shí)，環(huán)保非政府組織幫助公眾通過訴訟或調(diào)解程序等參與環(huán)境事件的處理，在我們的社會(huì)生活中扮演著越來越重要的角色?！白匀恢选弊鳛槲覈?guó)第一個(gè)成立的環(huán)保非政府組織，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，也從早期單純關(guān)注環(huán)境教育與野生動(dòng)物保護(hù)，逐漸發(fā)展成為集環(huán)境教育、政策倡導(dǎo)、公眾參與、重大議題調(diào)研于一體的全國(guó)性、綜合性、會(huì)員制環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。其中，環(huán)境污染和破壞后的救濟(jì)參與是“自然之友”的一項(xiàng)重要工作。
救濟(jì)參與是公眾參與的一種。公眾參與作為一種現(xiàn)代新興的民主形式，在西方國(guó)家發(fā)展也不過幾十年，但已呈現(xiàn)出一種蓬勃的景象?！肮妳⑴c指的是通過一系列的正規(guī)和非正規(guī)的機(jī)制直接使公眾介入決策。公眾參與的范圍是指在公共事務(wù)中，公眾可以在哪些領(lǐng)域參與。從世界上其他國(guó)家的規(guī)定中，我們可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境事務(wù)中公眾參與的范圍應(yīng)當(dāng)具有廣泛性，具體包括：1、決策參與。決策參與是指公眾在環(huán)境法律、政策等的制定過程中，以及在建設(shè)項(xiàng)目的決策過程中的參與。2、救濟(jì)參與。救濟(jì)參與是指公眾對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與，包括通過訴訟程序或調(diào)解程序參與環(huán)境糾紛的處理。救濟(jì)參與是一種事后的、被動(dòng)的參與。
2010年，松江南門村呂偉明寫信給環(huán)保非政府組織“自然之友”，希望得到“自然之友”的幫助。呂偉明來自上海松江南門村，這是一個(gè)癌癥村，在南門村王墻生產(chǎn)隊(duì)一百多人中，近兩年已有十多人患有或死于癌癥，而這一切都始于一家塑料加工廠，這家工廠就在離呂偉明家不到一百米距離遠(yuǎn)的地方，工廠開工時(shí)經(jīng)常能聞到難以忍受的臭味，他們的兒子在三個(gè)月大時(shí)被診斷患有“結(jié)節(jié)性硬化癥”，小女兒又患上白血病，另一家在塑料廠邊上的民房租住的小孩兒是個(gè)腦癱兒，種種跡像表明與這家塑料加工廠直接相關(guān)。呂偉明屢次上訪、給村委寫信均無果后，向“自然之友’’求助，希望以3個(gè)孩子的名義提起上訴，呂還說他們打這場(chǎng)官司也不是純粹要了贏，他們只是希望能夠讓社會(huì)各界重視環(huán)境污染問題。
在由呂偉明、王勤夫婦口述，朋友的《我們家庭的苦難――對(duì)環(huán)境污染的痛訴》中寫道：
“因?yàn)榄h(huán)境的嚴(yán)重污染，使我們的兒子在胎兒期就導(dǎo)致了基因畸變，患上了‘結(jié)節(jié)性硬化癥’，并且智力殘疾……因?yàn)榄h(huán)境的嚴(yán)重污染，使我們的女兒患上“白血病”，并隨時(shí)都有復(fù)發(fā)、感染、病危的可能性，而且身體極度虛弱，將來的醫(yī)療費(fèi)用將是個(gè)無法預(yù)測(cè)的數(shù)目……所以我們想用我們的孩子們?cè)谏∑陂g的痛苦經(jīng)歷，用那生不如死的病痛折磨來喚醒當(dāng)權(quán)父母官們本應(yīng)有的責(zé)任和良心?！?/p>
雖然呂偉明的事情著實(shí)讓人憤慨，但也值得反思。環(huán)境污染直接威脅到人類的生存發(fā)展，每個(gè)公民都應(yīng)維護(hù)自己應(yīng)有的權(quán)益。然而，面對(duì)公眾和環(huán)境非政府組織的訴求，政府并不必然地回應(yīng)，無論這種訴求的社會(huì)影響有多大。在“政府失靈”時(shí)，應(yīng)立刻采取有效的公眾參與手段，主動(dòng)采取環(huán)境保護(hù)和環(huán)境維權(quán)，而不應(yīng)該等到出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境問題時(shí)才真正意識(shí)到參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性，才真正體會(huì)到關(guān)注自己的生存環(huán)境和生活狀態(tài)到了如此近的地步，才再尋求其他解決方法。
綜上所述，我國(guó)環(huán)境事件中的公眾參與尚沒有完成從自發(fā)到自覺地轉(zhuǎn)變。環(huán)境保護(hù)事業(yè)在當(dāng)今社會(huì)越來越具有“公共”意味，環(huán)保事業(yè)不僅僅是政府的責(zé)任和義務(wù)，人民群眾是環(huán)境保護(hù)的主力軍，只有依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和創(chuàng)造性，才能搞好環(huán)境保護(hù)。
環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了政府需要將公眾參與引入環(huán)境治理全過程。在提高公眾參與廣泛性的同時(shí)，政府也面臨著如何優(yōu)化和改進(jìn)參與要素，進(jìn)而提高環(huán)境政策的可接受性和環(huán)境治理的有效性問題。文章構(gòu)建了環(huán)境治理公眾參與模型，并選取典型案例分析當(dāng)前環(huán)境治理有效性的實(shí)現(xiàn)程度及限制因素，提出應(yīng)從提高公眾的參與積極性、提高參與主體的參與能力、強(qiáng)化參與反饋和參與回應(yīng)、構(gòu)建參與問責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制以及健全參與保障等方面來提升我國(guó)環(huán)境治理公眾參與質(zhì)量和效果。
關(guān)鍵詞：
環(huán)境治理；公眾參與；有效決策
基金項(xiàng)目：
國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國(guó)主體功能區(qū)差異化績(jī)效評(píng)估：檢驗(yàn)、比較分析和政策調(diào)整”，項(xiàng)目編號(hào)：71203245；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“北京市PM2.5治理的政府規(guī)制政策工具比較分析和選擇”，項(xiàng)目編號(hào)：12JGA033
引言
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，越來越多的環(huán)境污染和環(huán)境破壞問題凸顯出來，嚴(yán)重影響了社會(huì)公眾的生產(chǎn)和生活。環(huán)境問題具有普遍性和復(fù)雜性特點(diǎn)，涉及廣泛的個(gè)體利益、群體利益和公眾利益，加上環(huán)境問題關(guān)乎人民群眾的生命健康安全，這就決定了僅僅依靠政府部門的力量是無法解決現(xiàn)有環(huán)境問題的。政府需要將公眾參與引入環(huán)境治理的全過程當(dāng)中，在提高社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的同時(shí)，使其充分地表達(dá)自身的環(huán)境利益訴求，加強(qiáng)環(huán)境社會(huì)監(jiān)督，提高環(huán)境政策的可接受性和環(huán)境治理的有效性。對(duì)于公眾參與在環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已有諸多研究。其中，國(guó)外學(xué)者的研究大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：最初主要是將公眾參與理念引入到以往以政府為主導(dǎo)的環(huán)境管理當(dāng)中。例如，美國(guó)學(xué)者喬納森提出公眾參與是一種有助于改善環(huán)境質(zhì)量和降低管理成本的有效途徑［1］，日本早稻田大學(xué)教授原田尚彥認(rèn)為公眾參與環(huán)境治理可以創(chuàng)造出符合公民福利最大化的環(huán)境政策［2］。在全球絕大部分范圍內(nèi)已經(jīng)對(duì)公眾參與環(huán)境治理給予認(rèn)可的基礎(chǔ)上，隨后學(xué)者們主要關(guān)注具體環(huán)境資源項(xiàng)目、不同國(guó)家的差異以及公眾參與主體構(gòu)成等角度對(duì)世界各國(guó)開展的公眾參與環(huán)境治理實(shí)踐進(jìn)行評(píng)價(jià)［3］。例如，托馬斯•維勒（Thomas•Webler）和賽斯•圖勒（Seth•Tuler）對(duì)森林資源管理中公眾參與行為進(jìn)行了研究，并得出一套評(píng)判是否實(shí)現(xiàn)有效參與的標(biāo)準(zhǔn)［4］（P566-595）。Lu⁃caDelFuriaa和JaneWallace-Jonesb對(duì)意大利公眾參與環(huán)境治理實(shí)踐進(jìn)行了研究，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予公眾更廣泛的參與機(jī)會(huì)，這是提高參與有效性最直接、最有效的方式［5］（P457-479）。新近的研究主要是對(duì)環(huán)境治理中的公眾參與進(jìn)行反思，有學(xué)者提出將公眾參與引進(jìn)環(huán)境治理領(lǐng)域不僅會(huì)增加管理成本和時(shí)間，而且公眾參與的結(jié)果未必能夠提高管理決策的科學(xué)性；也有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)否定公眾參與環(huán)境治理的模式，而應(yīng)該努力優(yōu)化和改進(jìn)公眾參與過程，使其發(fā)揮更大功效。例如，安德魯•J.格林利用統(tǒng)計(jì)學(xué)研究表明，環(huán)境治理效果與公眾參與程度呈現(xiàn)一定程度的正向影響關(guān)系［6］（P435-488）。相比國(guó)外學(xué)者的研究，我國(guó)對(duì)于公眾參與環(huán)境治理的研究相對(duì)滯后，且大多遵循著國(guó)外公眾參與環(huán)境治理理論研究軌跡，結(jié)合我國(guó)國(guó)情的原創(chuàng)性研究很少見。例如，學(xué)者葉文虎對(duì)不同類別的公眾參與方式作了詳細(xì)的效用分析［7］；楊賢智關(guān)注公眾在環(huán)境治理決策制定和執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用［8］；馬曉明利用博弈論構(gòu)建的環(huán)境談判模型分析了環(huán)境治理談判中可能涉及的各方利益情況，提出應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理的范圍和力度［9］；徐曉明從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)構(gòu)建了公眾參與環(huán)境治理的效用函數(shù)，認(rèn)為政府部門應(yīng)當(dāng)著力于拓寬公眾參與環(huán)境治理的渠道，降低公眾參與成本，以提升公眾參與環(huán)境治理效用［10］（P127-128）；問澤霞選取了上海某鋼鐵廠螺紋鋼建項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與作為案例分析對(duì)象，指出公眾在參與環(huán)評(píng)過程中存在的諸多問題①，認(rèn)為公眾很難真正客觀地參與企業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，當(dāng)然也就很難指望其能有效完成法律賦予的義務(wù)和責(zé)任［11］（P62-66）。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，已有研究聚焦于環(huán)境治理領(lǐng)域引入公眾參與的科學(xué)性和合理性以及公眾參與在環(huán)境治理中所能發(fā)揮的作用和影響，而就公眾參與對(duì)于環(huán)境治理的實(shí)際效用以及參與的有效性、治理的有效性，已有研究雖有涉入，但缺乏有效參與實(shí)現(xiàn)路徑的整體性和系統(tǒng)性分析框架。事實(shí)上，隨著我國(guó)民主政治建設(shè)和公民社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)以及公眾參與在諸多領(lǐng)域的深入應(yīng)用，中央政府和地方各級(jí)政府已充分認(rèn)識(shí)到公眾參與在環(huán)境治理中的重要性并付諸了諸多努力，環(huán)境治理領(lǐng)域公眾參與的廣泛性和深刻性也在不斷強(qiáng)化。然而，我國(guó)的環(huán)境治理問題依舊嚴(yán)峻，環(huán)境治理中的公眾參與在參與范圍、參與渠道、參與程序保障、參與回應(yīng)性、問責(zé)機(jī)制和配套制度等方面還存在一系列問題，公眾參與的有效性和治理的有效性仍有待于進(jìn)一步提高。尤其是在公眾了解和參與環(huán)境治理的意識(shí)和能力隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)智能設(shè)備、自媒體的日益普及已得到大幅提升的前提下，在環(huán)境治理問題備受關(guān)注的背景下，如何進(jìn)一步提高我國(guó)環(huán)境治理中公眾參與的有效性，進(jìn)而提高環(huán)境治理的有效性，是政府和社會(huì)各界亟須面對(duì)和解決的重大問題。為應(yīng)對(duì)和解答這一問題，本文將從有效參與的角度切入，在借鑒約翰•托馬斯公眾參與有效決策模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境治理公眾參與模型，并以此作為分析框架對(duì)比剖析環(huán)境治理的多重典型案例，尋求和探討公眾參與環(huán)境治理有效性不足的促成因素，提出提高我國(guó)環(huán)境治理公眾參與有效性，進(jìn)而提高環(huán)境治理有效性的政策建議。
一、基于托馬斯有效決策模型的我國(guó)環(huán)境治理公眾參與模型構(gòu)建
（一）托馬斯有效決策模型及其簡(jiǎn)評(píng)
20世紀(jì)六七十年代，面對(duì)“政府失效”和“市場(chǎng)失效”的雙重存在以及政府治理創(chuàng)新的需要，政府和市場(chǎng)之外的公眾參與浪潮興起。面對(duì)迅猛發(fā)展的公眾參與運(yùn)動(dòng)，約翰•托馬斯教授提出，對(duì)于公眾參與的研究不能僅僅停留在簡(jiǎn)單闡述公眾參與的重要性和必要性上，而應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與進(jìn)行理性、客觀和全面的分析，嘗試解決公眾參與的實(shí)踐問題。為此，約翰•托馬斯教授開展了一系列的理論和實(shí)證研究，并設(shè)計(jì)了公眾參與的有效決策模型，為公共管理者提供了一個(gè)平衡社會(huì)治理與公眾參與的思考框架。托馬斯有效決策模型的核心變量有兩個(gè)，一個(gè)是政策質(zhì)量，另一個(gè)是政策的公眾可接受性。一些公共政策問題更多地需要滿足決策質(zhì)量要求，也就是說，需要維持決策的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、立法命令、預(yù)算限制等要求。而其他一些公共政策問題則對(duì)公眾可接受性有較大需求，即更看重公眾對(duì)政策的可接受性或遵守程度。于是，對(duì)政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對(duì)公眾參與的需求程度就越??；對(duì)政策接受性期望越高的公共問題，對(duì)吸納公眾參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大。如果兩種需求都很重要，那么就會(huì)存在要求增強(qiáng)公眾參與和要求限制公眾參與等不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)議和平衡。托馬斯有效決策模型引入中國(guó)后，雖然部分國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于托馬斯公眾參與的有效決策模型提出了諸多批評(píng)，但多數(shù)問題集中在模型適用條件不足、模型結(jié)構(gòu)要素不完備兩方面［12］（P104-105）。另有學(xué)者針對(duì)有效決策模型進(jìn)行了本土化發(fā)展［13］［14］（P102-105）。筆者認(rèn)為，總體來看，托馬斯有效決策模型是具有重要理論開創(chuàng)意義的基礎(chǔ)模型，其所立足的美國(guó)公眾參與實(shí)踐與我國(guó)現(xiàn)階段公眾參與的研究和實(shí)踐并無實(shí)質(zhì)性差異，只是在具體形式和發(fā)展階段上存在不一致的情況，該模型具備在差異性環(huán)境下作為基礎(chǔ)改造模型的資質(zhì)?；诖?，筆者選取托馬斯有效決策模型作為我國(guó)環(huán)境治理公眾參與模型設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)模型。
（二）環(huán)境治理公眾參與模型構(gòu)建
美國(guó)著名管理學(xué)家赫伯特•西蒙曾提出“管理即決策”的觀點(diǎn)，認(rèn)為管理的全過程就是一個(gè)完整的決策過程。多元主體共同協(xié)作下的管理，本質(zhì)上也是多元主體共同決策的治理過程。因此，本文所研究的環(huán)境治理過程，是指在多元主體（廣泛的公眾參與）基礎(chǔ)上的環(huán)境決策全過程，包含決策制定、決策執(zhí)行、決策評(píng)估以及決策反饋等四個(gè)環(huán)節(jié)。從這個(gè)角度來講，托馬斯有效決策模型并不能完整地回答社會(huì)公眾具體如何參與環(huán)境治理以及如何有效地參與等問題。因此，筆者以約翰•托馬斯的有效決策模型為基礎(chǔ)，針對(duì)現(xiàn)有模型的問題和不足，參考我國(guó)環(huán)境治理公眾參與的具體國(guó)情，引入決策制定、執(zhí)行、評(píng)估、反饋的環(huán)境治理全過程以及參與主體、參與形式、參與程度、參與評(píng)估、參與反饋和參與保障等六大參與維度，對(duì)模型進(jìn)行重構(gòu)，形成環(huán)境治理公眾參與模型。上述模型中，參與主體是那些受到法律支持，能夠以制度形式參與環(huán)境治理的個(gè)體或群體，主要包括公民、個(gè)人、專家、法人、其他組織、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)、學(xué)會(huì)、消費(fèi)者等。參與形式主要包括聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、討論會(huì)和公開征求意見等傳統(tǒng)形式，以及伴隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)快速發(fā)展而產(chǎn)生的電視辯論、網(wǎng)絡(luò)論壇、手機(jī)短信、電子郵件、互動(dòng)平臺(tái)等方式；參與程度可以通過參與廣度和深度兩個(gè)維度予以界定，其中，參與廣度可以通過參與主體的多元性和參與渠道的廣泛性加以反映，參與深度指公眾參與對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的影響程度；參與評(píng)估是評(píng)估公眾參與對(duì)公共決策制定和執(zhí)行過程產(chǎn)生的影響，即政府在多大程度上采取并實(shí)施了公眾所提出的意見和建議，以及公眾參與的整個(gè)過程在多大程度上提高了政府環(huán)境治理活動(dòng)的效率和效果；參與反饋是指政府部門對(duì)是否采納公眾提出的政策建議作出必要解釋和回應(yīng)，并及時(shí)反饋公眾參與的評(píng)估結(jié)果；參與保障具體指能夠保證社會(huì)公眾切實(shí)有效地參與環(huán)境治理的各項(xiàng)制度和機(jī)制，包括立法、司法、行政等。模型中六個(gè)參與維度與公共決策全過程相契合，進(jìn)而提升公眾參與環(huán)境治理的有效性。它們的契合之處體現(xiàn)在；第一，決策制定一般包括決策信息獲取、利益主體博弈以及決策權(quán)力機(jī)關(guān)的最終決策三個(gè)步驟。在信息獲取階段，各類參與主體作為信息提供者、通過一定的參與形式（需求表達(dá)渠道），政府作為信息接受者和采納者參與到?jīng)Q策制定中；在利益博弈階段，各類參與主體憑借自己的表達(dá)、協(xié)商、對(duì)抗等手段對(duì)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響，甚至是施加壓力，進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)自己利益的目標(biāo)，經(jīng)過前兩個(gè)環(huán)節(jié)，決策權(quán)力機(jī)關(guān)作出最終決策。在決策制定的過程中，社會(huì)公眾的參與程度由公共部門根據(jù)決策質(zhì)量或是決策可接受性的決策目標(biāo)而決定。第二，各參與主體作為與決策事項(xiàng)利益關(guān)系最為密切的利益相關(guān)者，是決策實(shí)施和決策執(zhí)行的對(duì)象，決策執(zhí)行順利與否取決于這些利益相關(guān)者的態(tài)度，而且他們?cè)跊Q策制定中的參與狀況又決定了對(duì)決策執(zhí)行的態(tài)度和執(zhí)行力度。第三，決策評(píng)估和決策反饋對(duì)應(yīng)于模型中的參與評(píng)估和參與反饋，是參與質(zhì)量和決策質(zhì)量的提升機(jī)制。第四，參與保障作為參與環(huán)境，也是決策制定全過程的環(huán)境，它們甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、聽證會(huì)制度等。
二、我國(guó)環(huán)境治理公眾參與有效性的案例解析
為剖析我國(guó)環(huán)境治理中公眾參與有效性及環(huán)境治理有效性的現(xiàn)實(shí)狀況，筆者選取四個(gè)相關(guān)案例，根據(jù)本文構(gòu)建的環(huán)境治理公眾參與模型進(jìn)行比較分析。第一，從參與主體看，政府部門在四個(gè)案例中都居于主導(dǎo)地位，甚至是獨(dú)立決策的地位；專家學(xué)者的參與更多是為政府部門服務(wù)，其客觀性、科學(xué)性和中立性難以得到有效保證；而社會(huì)公眾的參與極為有限，而且與政府之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，這也直接影響其參與效果的實(shí)現(xiàn)。這表明，參與主體的參與積極性、參與素質(zhì)、參與能力都和參與要求以及環(huán)境治理問題解決的要求不相匹配，急需提高。第二，從參與形式看，參與形式具有多樣性和靈活性，形式包括集體上訪、游行、集會(huì)、開展“反建”簽名活動(dòng)、利用網(wǎng)絡(luò)媒體的力量開展線上與線下雙管齊下的方式等。然而，在部分矛盾尖銳的領(lǐng)域也出現(xiàn)了造謠、威脅、恐嚇等非理性參與行為。這表明，在確保參與形式的可及性與可用性的同時(shí)，還要關(guān)注參與形式的選擇性使用和可控性把握。第三，從參與程度看，在決策制定階段，社會(huì)公眾的參與程度很低，對(duì)于政府決策的影響力微乎其微，無法有效表達(dá)自身合法的利益訴求，在決策制定中處于被動(dòng)接受的地位。這表明，上述案例中的公眾參與，只是形式參與，遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)質(zhì)參與的層面。因此，參與的有效性和治理的有效性大打折扣，這也是各方雖然努力，環(huán)境治理問題卻依然嚴(yán)峻的根源之一。第四，從參與保障看，為公眾的有效參與提供的各項(xiàng)政策、制度、程序、支持等保障沒有得到實(shí)質(zhì)落實(shí)，比如信息公開不足、科學(xué)知識(shí)普及不夠、環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏有效監(jiān)督、傳統(tǒng)上訪渠道無法得到有效答復(fù)等。這表明，公眾參與的制度機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、技術(shù)條件支撐等仍處于缺失狀態(tài)，甚至難以保證一次參與活動(dòng)的完成，更無從保證有效參與和有效治理的實(shí)現(xiàn)，也就難以期待公眾參與下的環(huán)境治理問題得以解決。第五，從參與評(píng)估和參與反饋看，四個(gè)案例中均未涉及評(píng)估和反饋環(huán)節(jié)，這不僅是對(duì)評(píng)估和反饋的忽視，更是對(duì)參與效果的無視，是對(duì)有效參與和有效治理的漠視。這不僅不利于環(huán)境治理問題的解決，也不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)各個(gè)決策環(huán)節(jié)和參與維度中存在的問題，也就無法形成參與質(zhì)量和治理質(zhì)量的提升機(jī)制。綜上，我國(guó)環(huán)境治理公眾參與的六個(gè)維度均存在各種有待于進(jìn)一步解決的問題，參與有效性和治理有效性的實(shí)現(xiàn)程度較低，環(huán)境治理問題難以在公眾參與下得到解決或者緩解。
三、提高環(huán)境治理公眾參與度的具體措施
模型構(gòu)建和案例分析表明，基于托馬斯有效決策模型的環(huán)境治理公眾參與模型具有一定的工具價(jià)值和分析價(jià)值，它在環(huán)境治理領(lǐng)域具有一定的適用性。環(huán)境治理案例解析結(jié)果顯示，我國(guó)環(huán)境治理中的公眾參與和環(huán)境治理均存在有效性不足的問題，成因探究提示我們要在以下幾個(gè)方面努力，以實(shí)現(xiàn)有效參與和有效治理，進(jìn)而緩解或解決我國(guó)環(huán)境治理難題。一是要提高公眾的參與意愿和參與積極性，只有自覺自愿的態(tài)度才能促成追求結(jié)果和有效性的參與活動(dòng)。二是要提高參與主體的參與能力，參與一項(xiàng)活動(dòng)需要公眾具備一定的文化素養(yǎng)、表達(dá)能力、組織能力、談判能力等，對(duì)于環(huán)境治理領(lǐng)域而言，參與者還需要具備一定的專業(yè)素養(yǎng)，因此，與參與活動(dòng)不匹配的參與主體必定也不能帶來有效參與。三是要強(qiáng)化參與反饋和參與回應(yīng)，參與反饋和參與回應(yīng)的缺失會(huì)使參與成為一種“作秀”，不僅會(huì)因利益表達(dá)得不到?jīng)Q策體現(xiàn)而挫傷參與者的積極性，還不能形成提高參與質(zhì)量的良性循環(huán)上升機(jī)制。四是要構(gòu)建參與的問責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于參與活動(dòng)中的任何一個(gè)維度，只要存在問題，特別是妨礙有效參與和有效治理實(shí)現(xiàn)的問題，都要追究參與者和利益相關(guān)者的責(zé)任，并輔以相應(yīng)的懲罰措施。當(dāng)然，這需要首先確定參與標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)原則。五是要健全參與保障，制度保障、程序保障、技術(shù)條件保障等的缺失已成為公眾參與領(lǐng)域的常態(tài)，在公眾參與井噴式發(fā)展的今天，為提高參與效果和環(huán)境治理效果，必須完善各種保障條件，尤其是涉及到環(huán)境治理領(lǐng)域的參與制度建設(shè)。當(dāng)然，筆者所構(gòu)建的環(huán)境治理公眾參與模型尚處于理論探索階段，缺乏量化研究基礎(chǔ)上的修正，因此也存在一定的應(yīng)用局限性，需要在今后的理論和實(shí)踐研究中進(jìn)一步加以延伸和拓展。此外，本研究選取的四個(gè)案例雖具有一定的典型性和代表性，但以此為基礎(chǔ)展開對(duì)環(huán)境治理領(lǐng)域效果的問題剖析，也存在一定的局限，完善和修正這一不足，也是未來研究努力的方向。
作者：王紅梅 劉紅巖 單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院 農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究中心
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［關(guān)鍵詞］公共危機(jī)；應(yīng)急管理；公眾參與
［中圖分類號(hào)］D60［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1672－2426（2010）12－0050－03
應(yīng)急管理的公眾參與是指在政府主導(dǎo)下，將社會(huì)公眾的力量動(dòng)員起來，使其參與到公共危機(jī)的防范與治理中來。公眾包括各企業(yè)和事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他非政府組織，以及廣大人民群眾。提高公眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，可以在很大程度上減少危機(jī)事件爆發(fā)的頻率。構(gòu)建好社會(huì)參與機(jī)制，可以在危機(jī)到來時(shí)較好的利用社會(huì)資源，拓寬危機(jī)預(yù)案的社會(huì)基礎(chǔ)，提高危機(jī)預(yù)防的有效性，確保危機(jī)應(yīng)對(duì)的公共利益取向，并可減少突發(fā)事件可能造成的恐慌，形成沉著應(yīng)對(duì)，團(tuán)結(jié)一致和服從大局的有利局面。提高群眾自救自助的能力，還可以彌補(bǔ)政府危機(jī)管理能力的不足，增強(qiáng)社會(huì)危機(jī)后治理的能力。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾參與公共危機(jī)管理日益重要，加強(qiáng)應(yīng)急管理的公眾參與機(jī)制的研究和建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
治理理論認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)?熏即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體?熏后者正在承擔(dān)著原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任，公眾參與各項(xiàng)公共事務(wù)的管理必不可少。從已有的公共危機(jī)管理實(shí)踐看，減緩或克服危機(jī)離不開社會(huì)力量的共同參與。在近年國(guó)內(nèi)發(fā)生的幾起重大災(zāi)害性事件中?熏政府作為主導(dǎo)和指揮者，其作用有目共睹，但各項(xiàng)工作和部署的展開和落實(shí)僅靠政府是難以實(shí)現(xiàn)的，必須依賴全社會(huì)的積極配合，這其中體現(xiàn)了公眾參與的巨大作用和價(jià)值。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來一直實(shí)行自上而下的命令式管理，公眾很少有和政府平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，所以在政府治理和決策中很難看到公眾的力量，公眾為謀取社會(huì)共同利益而施展和貢獻(xiàn)自己才能的空間則更加有限，在決策權(quán)力高度集中的公共危機(jī)管理中也是一樣。因而當(dāng)前應(yīng)急管理公眾參與機(jī)制仍存在著許多問題。主要是：（1）公眾參與的能力和水平較低；（2）公眾參與的組織化程度較差；（3）政府和公眾的溝通不夠。導(dǎo)致上述問題的原因主要在于：（1）政府危機(jī)管理部門對(duì)公眾參與不夠重視；（2）公眾參與公共危機(jī)管理意識(shí)還不夠高；（3）公共危機(jī)管理中公眾參與缺乏法律支撐；（4）缺少公共危機(jī)常規(guī)化教育演練；（5）各級(jí)預(yù)案基本雷同且比較籠統(tǒng)。
由于上述諸多問題的存在，建立和完善公共危機(jī)管理公眾參與機(jī)制將是個(gè)長(zhǎng)期艱難的過程，不可能一蹴而就，必須虛心向國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，結(jié)合實(shí)際從細(xì)節(jié)上一點(diǎn)一滴地做起。
一、增強(qiáng)相關(guān)法律及規(guī)定的針對(duì)性與可操作性
公共危機(jī)應(yīng)急管理的公眾參與機(jī)制必須是法制化的。公眾參與的法制化是指將公眾參與危機(jī)管理的權(quán)利、途徑和法律責(zé)任等以法律的形式加以確定，保證公眾參與成為公共危機(jī)管理過程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，而不是一種可有可無的隨意性的安排。我國(guó)當(dāng)前尚沒有關(guān)于公眾參與公共危機(jī)管理的內(nèi)容、途徑、責(zé)任等方面比較明確的專項(xiàng)法律規(guī)定。公眾參與法制的缺乏，使得公眾和各種社會(huì)組織的參與不被重視，公眾即使有參與的愿望也很難實(shí)現(xiàn)。例如，我國(guó)的公共危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案體系已基本建立，但仍不夠完善，尤其是有關(guān)公眾參與的規(guī)定與安排，各級(jí)、各項(xiàng)預(yù)案基本雷同且比較籠統(tǒng)。國(guó)務(wù)院2006年1月8日的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》確立了六項(xiàng)工作原則?熏其中第五項(xiàng)是“快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)。加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度，充分動(dòng)員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制?！逼渌魇∈?、各部門及各專項(xiàng)預(yù)案中的關(guān)于公眾參與的內(nèi)容也都大抵如此，至于如何動(dòng)員、如何參與就沒了下文?熏這些方面都必須盡快加強(qiáng)。
針對(duì)相關(guān)法律缺失和應(yīng)急預(yù)案中有關(guān)公眾參與的規(guī)定雷同、籠統(tǒng)的現(xiàn)狀，各地區(qū)和部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)本部門的實(shí)際需要，分析不同類型公共危機(jī)的特點(diǎn)，開展具體而細(xì)致的調(diào)研分析，差異化、細(xì)化相關(guān)法律和規(guī)定，可以修改相應(yīng)的法律或預(yù)案，增加相關(guān)的、具體的可操作的規(guī)范性內(nèi)容，也可以補(bǔ)充條文或司法解釋的方式，完善相應(yīng)的規(guī)定。但都應(yīng)包括以下方面的具體規(guī)范：⑴危機(jī)狀態(tài)下公眾參與指揮決策機(jī)構(gòu)的設(shè)置、安排；⑵政府部門平時(shí)應(yīng)如何引導(dǎo)公眾參與公共危機(jī)管理；⑶平時(shí)應(yīng)急演練的大眾化、普及化原則及具體實(shí)施細(xì)則；⑷公眾參與公共危機(jī)管理的方式、途徑；⑸公眾參與公共危機(jī)管理的范圍、責(zé)任。
二、建立健全公共危機(jī)管理的事前參與機(jī)制
危機(jī)救援工作多局限于危機(jī)發(fā)生之后，其主要原因就在于對(duì)危機(jī)管理不夠重視，由于危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，常常會(huì)認(rèn)為危機(jī)發(fā)生前就動(dòng)員公眾參與投入太多，或者忙于其他事務(wù)而沒有將其列為日常工作重點(diǎn)真正重視起來。復(fù)旦大學(xué)城市公共安全研究中心主任滕五曉教授在論及此問題時(shí)說：“要知道，災(zāi)后救援比災(zāi)前防范的成本高10倍”。汶川地震中，安縣桑棗中學(xué)由于平時(shí)重視，努力設(shè)法加固教學(xué)樓并每學(xué)期開展一次規(guī)范的疏散演習(xí)，所以在震災(zāi)來臨時(shí)，全校師生無一人傷亡，這就是一個(gè)很好的例子。可惜的是，能夠在事前開展這項(xiàng)工作的組織太少了。
建立健全公共危機(jī)管理的事前參與機(jī)制要求從政府組織到公民個(gè)人，真正從思想上重視危機(jī)和應(yīng)急管理工作，將公共危機(jī)管理日?；⒊Ｒ?guī)化、大眾化。中國(guó)在這方面應(yīng)該向美國(guó)學(xué)習(xí)，著眼于長(zhǎng)期堅(jiān)持應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的策略。中國(guó)還應(yīng)該向日本學(xué)習(xí)，培養(yǎng)全社會(huì)的防災(zāi)意識(shí)。日本消防局專門設(shè)有教育科，在中小學(xué)課程中設(shè)置災(zāi)難教育的內(nèi)容，即便是一些小縣城，也常年舉辦防災(zāi)展覽會(huì)，并常年進(jìn)行面向廣大民眾的防災(zāi)、救災(zāi)演習(xí)。
三、建立政府與公眾之間的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制
在公共危機(jī)管理中，不僅政府是義務(wù)和責(zé)任主體，公眾也應(yīng)通過特定的介入管理，形成政府、非政府組織、民眾責(zé)任共擔(dān)的公共危機(jī)管理體系。政府的責(zé)任是提供法律和協(xié)調(diào)、指導(dǎo)危機(jī)管理，為危機(jī)社會(huì)提供秩序和法律，市民則在國(guó)家公民責(zé)任的范圍內(nèi)參與，這個(gè)責(zé)任主要是危機(jī)中的守法，而不是乘機(jī)制造混亂，同時(shí)通過非政府組織等渠道組成自救、賑災(zāi)等臨時(shí)機(jī)構(gòu)，擔(dān)當(dāng)一個(gè)公民參與公共事務(wù)并發(fā)揮作用的責(zé)任。必須通過立法規(guī)范公眾在危機(jī)中的責(zé)任。在2003年我國(guó)很多地區(qū)暴發(fā)“非典”疫情，由于沒有明確的責(zé)任規(guī)范，有的人置國(guó)家法律于不顧，四處流動(dòng)成為病毒的傳染源，有的甚至與醫(yī)生發(fā)生對(duì)抗行為，所以必須明示危機(jī)中市民的責(zé)任和義務(wù)。守法是市民在危機(jī)中的首要責(zé)任。危機(jī)中的市民應(yīng)成為危機(jī)管理體系中的一顆螺絲釘，盡一個(gè)公民的責(zé)任與義務(wù)，與整個(gè)政府提供的法律機(jī)器一起運(yùn)轉(zhuǎn)。危機(jī)對(duì)社會(huì)是一種傷害，但對(duì)公眾和法律制度而言卻是一次提升的機(jī)會(huì)，在危機(jī)中可以培養(yǎng)和鞏固法治觀念和人文精神，形成公眾奉獻(xiàn)和團(tuán)結(jié)的精神。
四、強(qiáng)化公共危機(jī)教育
公共危機(jī)突發(fā)時(shí)的應(yīng)急處置水平，檢驗(yàn)的是一個(gè)國(guó)家應(yīng)急機(jī)制的日常建設(shè)，而民眾參與能力和水平的提高更需要平時(shí)的努力。“非典”危機(jī)后，我國(guó)逐步認(rèn)識(shí)到了公共危機(jī)教育的重要性并開展了一些這方面的教育活動(dòng)，但危機(jī)教育和演練大多流于形式，危機(jī)教育和演練的內(nèi)容也過于陳舊，而且總量不多，覆蓋面和效果仍十分有限。據(jù)調(diào)查，76％的中國(guó)公民沒有受過任何相關(guān)的培訓(xùn)，94％的受訪者希望接受相關(guān)培訓(xùn)。
政府或危機(jī)管理機(jī)構(gòu)平時(shí)就應(yīng)負(fù)責(zé)任的推廣危機(jī)意識(shí)和危機(jī)常識(shí)教育?熏具體開展應(yīng)有組織地進(jìn)行。各級(jí)各類學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等組織應(yīng)經(jīng)常開展危機(jī)知識(shí)普及講座，組織開展應(yīng)急演練；沒有固定單位的民眾也要通過社區(qū)、村委會(huì)等組織開展這些教育和演練。要將其視為日常工作的一個(gè)重點(diǎn)，常抓不懈，這些演練和教育應(yīng)作為公眾的一個(gè)“必修課”，要有一定的強(qiáng)制性，缺課的一定要補(bǔ)上才行，必要時(shí)可以納入公民道德體系或立法予以保證。如此才能強(qiáng)化民眾的危機(jī)參與意識(shí)，提高民眾的危機(jī)自救和互救能力，在危機(jī)來臨時(shí)配合政府開展好危機(jī)管理工作，將危機(jī)的損失盡量降低，繼而轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C(jī)”。危機(jī)教育的重點(diǎn)應(yīng)著重于培養(yǎng)民眾的危機(jī)意識(shí)和掌握危機(jī)自救、互救知識(shí)，危機(jī)演練的內(nèi)容要有針對(duì)性，針對(duì)各地區(qū)各類危機(jī)發(fā)生的幾率逐次開展，針對(duì)發(fā)生幾率大的危機(jī)的演練開展的頻率要大一些，訓(xùn)練的目標(biāo)是使公眾在危機(jī)來臨時(shí)鎮(zhèn)定、不慌亂，知道如何自救、互救及如何配合危機(jī)指揮者的工作。
五、加強(qiáng)應(yīng)急文化建設(shè)
公共危機(jī)應(yīng)急管理不是一時(shí)的熱情或在危機(jī)發(fā)生后才需真正去重視的一項(xiàng)工作。但很多時(shí)候一旦危機(jī)平復(fù)，應(yīng)急管理工作就會(huì)被置于次要的地位，“好了傷疤忘了痛”的情況一再發(fā)生。如何才能建立起公共危機(jī)管理的長(zhǎng)效機(jī)制呢？建設(shè)應(yīng)急文化可以幫助我們切實(shí)有效地解決這一問題。
所謂應(yīng)急文化是指全體公眾所共有的對(duì)于公共危機(jī)的防范意識(shí)和參與意識(shí)、公眾的危機(jī)防范能力及在公共危機(jī)中體現(xiàn)出的思維方式和行為方式。文化可以使某些思維方式內(nèi)化為人們的一種較為穩(wěn)定的情緒?熏并外在地對(duì)人們自身的各種行為起到持續(xù)的影響甚至決定作用?！叭狈ξC(jī)意識(shí)就是最大的危機(jī)”，應(yīng)急文化要求市民具有一種公共危機(jī)意識(shí)，隨時(shí)注意可能發(fā)生的危險(xiǎn)，培育應(yīng)急文化就是要把這種危機(jī)意識(shí)滲透到每位民眾的血液中。
怎樣建設(shè)應(yīng)急文化呢？政府主導(dǎo)，媒體推動(dòng)，民眾參與是應(yīng)急文化建設(shè)的必由之路。公共危機(jī)的公共危害性決定了對(duì)它的管理只能由政府，也就是公共產(chǎn)品的提供者和管理者才能組織和領(lǐng)導(dǎo)。政府在應(yīng)急管理中處于核心和領(lǐng)導(dǎo)地位，應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，而這種主導(dǎo)作用的充分發(fā)揮依賴于公眾的充分響應(yīng)。為發(fā)揮在政府應(yīng)急管理中的主導(dǎo)地位，建設(shè)應(yīng)急文化，政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面開展相應(yīng)的工作：⑴完善和突出預(yù)案體系中應(yīng)急文化建設(shè)的相關(guān)要求，將應(yīng)急文化建設(shè)的要求上升到制度層面，使上上下下都認(rèn)識(shí)到其重要性；⑵培養(yǎng)公眾的危機(jī)防范意識(shí)和參與意識(shí)，宣傳普及應(yīng)急知識(shí)，在公眾中提倡和營(yíng)造應(yīng)急文化氛圍；⑶開展應(yīng)急文化建設(shè)活動(dòng)，并組織公眾廣泛參與，增強(qiáng)公眾的危機(jī)自救、互救能力以及危機(jī)后的恢復(fù)重建能力；⑷培育和發(fā)展民間組織，積極推進(jìn)民間組織參與公共危機(jī)管理過程；⑸引導(dǎo)監(jiān)督媒體，使其成為應(yīng)急文化建設(shè)的推動(dòng)力量。
六、加強(qiáng)公眾參與應(yīng)急管理的組織和聯(lián)系
1．針對(duì)在應(yīng)急管理中暴露出的公眾參與組織性差的問題，應(yīng)加強(qiáng)非政府組織建設(shè)，促使其在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮更大的作用。一方面，應(yīng)著眼于現(xiàn)存的群眾組織和人民團(tuán)體，利用它們比較完善的組織網(wǎng)絡(luò)和較強(qiáng)的動(dòng)員能力，進(jìn)一步完善其職責(zé)范圍。另一方面，對(duì)于現(xiàn)有團(tuán)體難以完成的工作或不能覆蓋的人群，需要新組織一批真正意義上的民間非政府組織。這些團(tuán)體既可以是由帶有較強(qiáng)官方色彩的非政府組織剝離出來的，也可以是由民間自發(fā)成立的，還可以是派的專家和知識(shí)分子組成的專業(yè)組織?？傊?，我們應(yīng)盡力拓寬非政府組織參與應(yīng)急處理的渠道，使其相互聯(lián)系形成網(wǎng)絡(luò)，并在計(jì)算機(jī)等技術(shù)上給予支持，完善信息溝通網(wǎng)絡(luò)。
2．發(fā)揮媒體在引導(dǎo)公眾參與中的優(yōu)勢(shì)和作用。災(zāi)難發(fā)生后，除了政府能組織動(dòng)員的救援人員，還有很多人想運(yùn)用自己的專業(yè)知識(shí)為災(zāi)區(qū)，為受到心理影響的人們做些事情。遺憾的是，大多數(shù)人不知該如何做，通過何種渠道去做這件事。筆者認(rèn)為，在這個(gè)時(shí)候媒體應(yīng)該更好地發(fā)揮在引導(dǎo)公眾參與中的優(yōu)勢(shì)和作用。比如制作特別節(jié)目安撫人們的情緒，讓大家明白，做好自己的工作就是對(duì)災(zāi)區(qū)最大的支持；再比如在救援中需要大量專業(yè)人員時(shí)，可以通過媒體告知公眾參與的途徑、方式、方法。
總之，公共危機(jī)應(yīng)急管理依賴于社會(huì)力量的共同參與。突發(fā)危機(jī)事件很快會(huì)過去，但危機(jī)后的恢復(fù)和重建離不開公眾廣泛的參與，今后還會(huì)不可避免的發(fā)生各種原因?qū)е碌墓参C(jī)，也需要依靠廣大公眾的積極參與。痛定思痛，在妥善做好善后工作的同時(shí)，還必須及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。為了減輕公共危機(jī)事件對(duì)社會(huì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定的不利影響，必須采取切實(shí)有效的措施，從觀念、體制以及文化交流與合作等方面對(duì)公共危機(jī)管理公眾參與機(jī)制作出適當(dāng)調(diào)整。
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關(guān)鍵詞:農(nóng)村居民點(diǎn)整理;公眾參與;調(diào)查
中圖分類號(hào): F328 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-0432(2010)-08-0036-2
0 前言
農(nóng)村居民點(diǎn)整理是適應(yīng)新時(shí)期建設(shè)高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要手段,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容;是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。農(nóng)村居民點(diǎn)整理直接關(guān)系到公眾自身利益的調(diào)整,村莊規(guī)劃地點(diǎn)的選擇,規(guī)劃目標(biāo)及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定,必須讓項(xiàng)目區(qū)人民群眾廣泛參與,參與居民點(diǎn)整理的決策、管理及監(jiān)督。讓廣大公眾了解、關(guān)心和參與涉及他們切身利益的農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作。因此應(yīng)該在農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目中引進(jìn)公眾參與的機(jī)制,這樣才能保證項(xiàng)目的科學(xué)性、正確性和持續(xù)性。
1 我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與現(xiàn)狀
我國(guó)引入公眾參與的理念始于20世紀(jì)80年代中期,主要是在一些國(guó)際援助項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施中應(yīng)用。目前,安徽、陜西、江西、海南、湖南、山東等諸多省市也較廣泛地采用了參與式的理論與方法。然而,現(xiàn)行國(guó)家投資的農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目采用的是自上而下的運(yùn)作模式。從多數(shù)農(nóng)地整理項(xiàng)目運(yùn)作的過程不難看出,公眾參與機(jī)制不健全;調(diào)查內(nèi)容設(shè)置不科學(xué);公眾參與時(shí)間滯后。因此整個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)整理過程中公眾參與的有效性很差。
2 農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與的階段
設(shè)計(jì)做好公眾參與的階段設(shè)計(jì),明確農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與的階段及其主要內(nèi)容,是公眾參與能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與的階段及主要目標(biāo)如表1所示:
表1 公眾參與農(nóng)村居民點(diǎn)整理的階段及主要目標(biāo)
階段 目標(biāo)
農(nóng)村居民點(diǎn)整理方案立項(xiàng)階段 公布農(nóng)村居民點(diǎn)整理規(guī)劃的內(nèi)容
農(nóng)村居民點(diǎn)整理方案準(zhǔn)備階段 調(diào)查、收集公眾的意見和建議
農(nóng)村居民點(diǎn)整理方案實(shí)施階段 公眾評(píng)議后并公示方案
農(nóng)村居民點(diǎn)整理方案驗(yàn)收階段 公眾監(jiān)督農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)施情況及資金使用情況
農(nóng)村居民點(diǎn)整理方案后期運(yùn)行段 公眾對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理成果評(píng)議
3 農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與情況的實(shí)地調(diào)查
3.1 調(diào)查對(duì)象的選擇及調(diào)查方法
本次研究調(diào)查中,被調(diào)查人為臨沂市費(fèi)縣胡陽(yáng)鎮(zhèn)的北山陽(yáng)村、新橋鎮(zhèn)的永固莊村的農(nóng)戶。調(diào)查采用咨詢式方法,即被調(diào)查人選擇答案來回答每一個(gè)問題。對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行整理,按類編號(hào),并進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和分析。
3.2 調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析
通過對(duì)調(diào)查問題的分析,絕大多數(shù)的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理抱有認(rèn)同感,農(nóng)民對(duì)參與農(nóng)村居民點(diǎn)整理的積極性非常高,目前已經(jīng)有一部分農(nóng)民有參與到農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目中的意愿,但現(xiàn)在絕大多數(shù)的農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目采取的都是自上而下的運(yùn)作模式,目前的機(jī)制并不適合農(nóng)民參與到農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目中來。
4 農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與存在的問題及對(duì)策
通過對(duì)費(fèi)縣及其它一些地區(qū)公眾參與情況的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),我國(guó)公眾參與農(nóng)村居民點(diǎn)整理取得了一系列滿意的成果,但目前農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與還存在著一些問題:
4.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與存在的問題
4.1.1 公眾參與未貫穿項(xiàng)目全過程 目前,我國(guó)進(jìn)行的農(nóng)村居民點(diǎn)整理,公眾參與只局限于項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段和規(guī)劃設(shè)計(jì)階段,而在項(xiàng)目實(shí)施過程中及項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段忽略了公眾參與的環(huán)節(jié),致使在項(xiàng)目中隱含的一些問題不能有效地及時(shí)的解決。例如在有些農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目中,項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段沒有安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的廣泛參與,導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)中部分設(shè)計(jì)不合理。
4.1.2 農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與的深度不夠 在項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段和規(guī)劃設(shè)計(jì)階段,主要是由規(guī)劃設(shè)計(jì)單位通過走訪、座談的方式接受征求部分群眾的意見,規(guī)劃設(shè)計(jì)單位有可能采納群眾的意見或建議。雖然這種公眾參與有一定的積極意義,但這是被動(dòng)參與,且缺乏廣泛性。在規(guī)劃審批階段,各地普遍采用的是專家咨詢的方式。但他們的建議和意見并不能完全代表廣大群眾的意愿。
4.1.3 農(nóng)村居民點(diǎn)整理公眾參與缺乏主動(dòng)性和積極性 由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上由國(guó)家統(tǒng)一安排,同樣,農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目也是政府逐級(jí)下達(dá)指標(biāo)計(jì)劃,項(xiàng)目管理者片面認(rèn)為農(nóng)村居民點(diǎn)整理資金是由上級(jí)劃撥后自籌的;群眾則認(rèn)為農(nóng)村居民點(diǎn)整理是政府管理部門的工作,政府如何投資,如何規(guī)劃,與自己無關(guān)。所以公眾參與的積極性、主動(dòng)性不高。
4.2 對(duì)策
公眾參與在農(nóng)村居民點(diǎn)整理中發(fā)揮了重要的作用,為了更好的發(fā)揮農(nóng)村居民點(diǎn)整理中公眾參與的作用,解決農(nóng)村居民點(diǎn)整理中公眾參與存在的問題,通過調(diào)查研究,提出幾點(diǎn)對(duì)策。
4.2.1 成立組織 廣泛宣傳項(xiàng)目區(qū)政府應(yīng)成立以國(guó)土、財(cái)政、民政、規(guī)劃、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改等部門為成員的農(nóng)村居民點(diǎn)整理領(lǐng)導(dǎo)小組,制定農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)施辦法,明確各方的工作職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)、權(quán)利義務(wù)。同時(shí),采取多種形式,全面宣傳發(fā)動(dòng),廣造輿論聲勢(shì),統(tǒng)一干部群眾的思想認(rèn)識(shí)。通過廣泛的宣傳教育,提高各級(jí)各部門和社會(huì)各界對(duì)開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作重要性的認(rèn)識(shí),增強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)廣大干部群眾積極參與這項(xiàng)工作的自覺性和積極性,促進(jìn)試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。
4.2.2 健全公眾參與的保障機(jī)制 要使公眾參與能夠有效運(yùn)作,必須從法律、經(jīng)濟(jì)、制度上予以保障,使農(nóng)村居民點(diǎn)整理過程真正達(dá)到公開、公平、公正的要求,收到預(yù)期的效果。
4.2.3 公開陽(yáng)光運(yùn)作 一是在農(nóng)村居民點(diǎn)整理的全過程中實(shí)行項(xiàng)目?jī)?nèi)容及實(shí)施過程全公開制度,可以選擇在公眾習(xí)慣聚集的地方設(shè)立公開墻,對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理中的重大事務(wù)進(jìn)行公開,接受公眾的監(jiān)督。二是拓寬民主監(jiān)督的渠道,結(jié)合本地實(shí)際,探索出公眾監(jiān)督的有效方法,如在農(nóng)村居民點(diǎn)整理過程中設(shè)立村級(jí)民主公開監(jiān)督箱。三是強(qiáng)化公眾的監(jiān)督意識(shí)。只有這樣才能確保農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目能夠順乎民心、體現(xiàn)民意,公開陽(yáng)光操作,防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
5 結(jié)語(yǔ)
公眾參與的實(shí)踐與研究是一個(gè)漸進(jìn)的過程,需要不斷的改進(jìn)完善。在今后的農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作中,應(yīng)力求使公眾參與機(jī)制真正發(fā)揮其作用,使農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作落到實(shí)處,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益,保障農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作能夠順利進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；立法；信息公開；宣傳
中圖分類號(hào)：B82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
一、概述
二十世紀(jì)以來，世界各國(guó)借助先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和機(jī)器設(shè)備，對(duì)自然資源進(jìn)行了大量的開發(fā)和利用，使自然界遭到了破壞，嚴(yán)重的污染了我們?nèi)祟愘囈陨娴沫h(huán)境。近年來世界各國(guó)都認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)中的公眾參與，建立了以公眾參與為基礎(chǔ)的環(huán)境管理機(jī)制。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environmental Impaet Assessment簡(jiǎn)稱EIA）制度是指可能對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)和開發(fā)項(xiàng)目，在其興建之前對(duì)其可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出環(huán)境影響及防治方案的報(bào)告，按照法定程序經(jīng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批的法律制度。
二、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要性
其一，符合公眾的需求，工程建設(shè)從規(guī)劃到實(shí)施都與公眾的生活息息相關(guān)，
對(duì)公眾的生活質(zhì)量直接造成影響，公眾有權(quán)力了解工程建設(shè)對(duì)公眾生活產(chǎn)生影響的實(shí)際因素，對(duì)公眾生活產(chǎn)生影響的程度，并且有主動(dòng)改善這種影響因素，使之對(duì)公眾生活影響程度降到最低限度的權(quán)利。在公眾主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)和污染預(yù)防的過程中，切實(shí)轉(zhuǎn)變工程建設(shè)的不良規(guī)劃環(huán)節(jié)，消除不良環(huán)境影響，還公眾健康、舒心的生活。
其二，符合法律的要求，國(guó)家立法賦予公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理、文化管理的
權(quán)利，公眾有權(quán)利和義務(wù)對(duì)環(huán)境問題，發(fā)表自己的見解。通過公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以有效發(fā)揮公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的知情權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)，切實(shí)體現(xiàn)我國(guó)人民當(dāng)家做主的國(guó)家性質(zhì)，使法律賦予公眾的民切實(shí)得以發(fā)揮。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一種公眾參與社會(huì)事務(wù)管理的渠道，公眾對(duì)環(huán)境問題提出合理的建議和意見，是法律權(quán)威得以體現(xiàn)的具體表現(xiàn)，公眾權(quán)利的合理使用，反過來對(duì)法律權(quán)威起到維護(hù)作用。
三、公眾參與制度在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的問題
（一）公眾參與力度不夠，效率不高
相比于國(guó)外民間環(huán)保組織起步早，數(shù)量大，作用大，影響大，公眾通過民間環(huán)保組織參與環(huán)境評(píng)價(jià)的程度較深的現(xiàn)狀。我國(guó)民間環(huán)保組織作為非營(yíng)利部門的組成部分，雖然在20世紀(jì)90年代有了一定的發(fā)展，但總體而言，公眾的參與力度始終不夠，其參與效率也與我國(guó)環(huán)保大國(guó)的國(guó)情不符。
（二）公眾環(huán)境意識(shí)較差
我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)較差，根據(jù)國(guó)內(nèi)的多項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，我國(guó)居民的環(huán)境意識(shí)呈明顯的二元結(jié)構(gòu)，即“日常生活環(huán)境意識(shí)”較高，而“生態(tài)環(huán)境意識(shí)”則處于低水平，這是一種典型的“自我保護(hù)型”的環(huán)境意識(shí)。這是我國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)的
一大特征，也是一大問題所在。同時(shí)由于公眾環(huán)保意識(shí)普遍較差，公眾參與環(huán)保的積極性普遍不高，公眾的大部分參與行為都是在政府的督促下進(jìn)行的。這就往往導(dǎo)致公眾很難有自己的觀點(diǎn)，很難涉及問題的本質(zhì)。
（三）公眾參與形式簡(jiǎn)單
我國(guó)當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與一般采用召開座談會(huì)或問卷調(diào)查聽取和征求所在地單位的意見，形成意見證明作為公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，雖然這種調(diào)查形式簡(jiǎn)單，但存在程序亂、項(xiàng)目情況介紹不詳、公眾沒有真正了解建設(shè)項(xiàng)目所產(chǎn)生對(duì)環(huán)境影響范圍、程度及危害和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，被征詢公眾缺乏代表性，評(píng)價(jià)方法粗糙簡(jiǎn)單，主觀性強(qiáng)，不能進(jìn)行定量分析，公眾參與意見的結(jié)果很難作為決策的應(yīng)用等問題。
（四）公眾參與的結(jié)果缺乏公開性
在我國(guó)EIA管理體系中，環(huán)評(píng)單位將公眾參與的結(jié)果編入環(huán)評(píng)報(bào)告書有關(guān)章節(jié)，報(bào)告書經(jīng)專家審查通過后，只是作為環(huán)境管理部門的管理依據(jù)，其公眾參與結(jié)果和評(píng)價(jià)結(jié)果很少向公眾公布，使公眾無法對(duì)項(xiàng)目后期進(jìn)行有效的監(jiān)督。
四、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)策
（一）加強(qiáng)參與組織性
雖然公眾參與具有非專業(yè)性和非正式性，但公眾占據(jù)掌握著大量社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，在參與活動(dòng)過程中，通過靈活調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，能夠起到有效發(fā)揮監(jiān)督的作用，公眾參與在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面所起的作用不容忽視。政府應(yīng)該積極響應(yīng)公眾環(huán)境保護(hù)組織的成立，加強(qiáng)公眾環(huán)境組織的規(guī)范性，加大國(guó)家資金扶持力度，提高公眾參與環(huán)境影響評(píng)制度的地位，使其發(fā)展成為具有一定規(guī)模、一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、一定影響力的社會(huì)組織，為環(huán)境保護(hù)把好關(guān)。
（二）完善立法支持
當(dāng)前我國(guó)公眾參與活動(dòng)，大都是以民間自發(fā)組織的形式進(jìn)行，廣泛存在參與
力度不強(qiáng)，參與范圍狹窄等問題，為了加強(qiáng)公眾參與的效果，國(guó)家應(yīng)給與相應(yīng)的立法支持。以國(guó)家強(qiáng)制性的法律規(guī)定做后盾，明確規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的合法性，監(jiān)督有關(guān)部門的配合工作，拓寬公眾參與渠道，提前公眾參與時(shí)機(jī)。
（三）完善信息公開體系
其一，優(yōu)化信息公開內(nèi)容，為使公眾的參與權(quán)利得到更好的發(fā)揮，相關(guān)信息
部門要加強(qiáng)對(duì)公開信息的研究，力求信息公開質(zhì)量與數(shù)量齊頭并進(jìn)，以通俗易懂的方式盡可能多的向公眾公開環(huán)境信息。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)容，有關(guān)部門要靈活采取多樣化的信息公開方式，例如，召開信息答疑講座，開通專門性的信息溝通平臺(tái)。
其二，拓寬信息公開平臺(tái)，有關(guān)部門應(yīng)該開辟專門性的通道，便利公眾獲取信息，例如，開辟報(bào)紙專欄、開播專業(yè)新聞節(jié)目等。信息平臺(tái)的選擇不僅要有益于公眾多范圍的獲取信息，還要有益于公眾深入了解信息。
其三，提高信息公開速度，為防止信息公開滯后性，有關(guān)部門應(yīng)該在保證
信息全面、真實(shí)的情況下，盡可能以最快的速度公開信息。
（四）提高公眾的環(huán)境法制意識(shí)
環(huán)境意識(shí)是人們對(duì)客觀存在著的自然環(huán)境的主觀反映，其核心是人類對(duì)自然環(huán)境及其相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)、判斷、態(tài)度及行為取向。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高和歷史原因等的制約，我國(guó)公眾的法制意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境法制意識(shí)更淡薄。建議公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度，就必須提高公眾的主體意識(shí)、環(huán)境意識(shí)、法制意識(shí)。
1、加強(qiáng)教育
只有真正了解環(huán)境問題的緊迫性、嚴(yán)重性，才能在實(shí)際行動(dòng)中增強(qiáng)主動(dòng)性、責(zé)任感、使命感，也只有真正掌握科學(xué)的環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)，才能真正發(fā)揮保護(hù)作用。
2、加強(qiáng)輿論宣傳和監(jiān)督
要充分利用新聞媒體，廣泛宣傳環(huán)境保護(hù)知識(shí)和政策，切實(shí)發(fā)揮輿論對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注和監(jiān)督作用。
3、開展培訓(xùn)
開展定期、不定期、各種長(zhǎng)期或者短期培訓(xùn)班，使環(huán)境保護(hù)意識(shí)深入人心。
（五）擴(kuò)大并完善公眾參與評(píng)價(jià)方式
不同區(qū)域、不同特征的公眾參與形式的選擇以及內(nèi)容的設(shè)計(jì)，將對(duì)公眾參與的有效性有著很大的影響。在形式上可以利用召開會(huì)、座談會(huì)、評(píng)議會(huì)、聽證會(huì)、報(bào)告會(huì)、電話熱線、專家訪談、電子郵件、意見征集以及問卷調(diào)查等多種形式。在內(nèi)容上可以包括對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的了解、對(duì)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)，對(duì)防治措施效果的評(píng)價(jià)及對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度、意見等。
結(jié)語(yǔ)
綜上， 公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)重要組成部分，我國(guó)出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)將它納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容，它在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中起著重要的作用。目前公眾參與在我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中應(yīng)用的時(shí)間還不長(zhǎng)，開展還不夠深入，自身也存在一些問題需要解決。所以我國(guó)應(yīng)加緊制定出一套適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與的方法和體系，提高公眾的環(huán)境意識(shí)、參與意識(shí)，使公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中發(fā)揮更加有效的作用。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：公眾參與；民主；錢云會(huì)事件
近幾年來，公眾參與政府決策，維護(hù)自身權(quán)利，以謀求社會(huì)資源、權(quán)益、地位，公平公正地再分配，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的行為越來越常見。2003年孫志剛事件中的“三博士”、2005年圓明園湖底防滲事件、2007年北京地鐵6號(hào)線“入地”以及2009年廣州番禺區(qū)居民反對(duì)建立垃圾焚燒發(fā)電廠等，可謂公眾參與的典范。
那么究竟何謂公眾參與式民主呢？中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍先生認(rèn)為：參與就是讓人們有能力去影響并且能夠參加到那些影響他們生活的決策和行為當(dāng)中去，在立法、決策、制定公共事務(wù)，或者進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑，從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織中獲取信息，聽取眾議，以公開、透明的方式達(dá)成決議，遵循"公開、互動(dòng)、包容性、尊重民意"等基本原則。
而不久前的錢云會(huì)事件似乎又成為了公眾參與的最新力證：
2010年12月25日上午9時(shí)，樂清市蒲岐鎮(zhèn)發(fā)生一起交通事故，導(dǎo)致一人死亡。死者被證實(shí)是錢云會(huì)。2011年2月1日，錢云會(huì)一案一審判決，庭審現(xiàn)場(chǎng)公布錢云會(huì)手表錄制的畫面，2分多鐘畫面記錄了錢云會(huì)遭碾壓前的情形，并不像有些人所稱的故意謀殺。判處交通肇事罪判處司機(jī)費(fèi)良玉有期徒刑三年半。
雖然"錢云會(huì)事件"已暫時(shí)告一段落，但是這背后所反映出的社會(huì)現(xiàn)實(shí)卻值得我們?nèi)ド羁谭此肌?/p>
首先，一個(gè)名不見經(jīng)傳的小村子，村長(zhǎng)死了，緣何會(huì)引起社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注，成為社會(huì)輿論的焦點(diǎn)？我們不排除當(dāng)今社會(huì)，政府在民眾心中公信力的逐步缺失。但我們也應(yīng)該清楚的看到，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息交流與傳遞的方便快捷，公眾參與意識(shí)的覺醒以及在此過程中所表現(xiàn)出的極大熱情。
同時(shí)，在比較歷年來的典型案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)公眾參與所表現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)：第一，民主參與機(jī)制有利于廣開言路，集中更多人的經(jīng)驗(yàn)和智慧，從而有利于提高決策方案的質(zhì)量。雖然法院一審判決錢云會(huì)并非是被蓄意謀殺，但正是因?yàn)橛辛松鐣?huì)大眾、新聞媒體的廣泛報(bào)道與關(guān)注，才讓我們更加真實(shí)、透明地看到相關(guān)部門對(duì)錢云會(huì)之死處理的的全過程。有效地監(jiān)督了各部門的工作機(jī)制與效率，提高了判決的可信度與判決質(zhì)量，保證了判決的公平、公正、公開。第二，民主參與機(jī)制有利于廣大人民群眾參與、影響決策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配往往是通過行政決策實(shí)現(xiàn)的，只有讓更多的人參與決策，才有可能建立一種均衡的利益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益分配上的社會(huì)公平。在2007年的廈門PX事件中，民眾以生活性用語(yǔ)“散步”來替代政治性的法律概念，使廈門市政府從民眾的集體“散步”中感受到了強(qiáng)烈的參與意識(shí)和權(quán)利訴求，從而宣布緩建該項(xiàng)目，重新進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃，這一決定保障了大多數(shù)人的利益。這也正是現(xiàn)代決策民主化的一個(gè)重要體現(xiàn)。第三，民主參與機(jī)制為行政決策過程提供了一種有效地監(jiān)督機(jī)制，以防止決策者因?yàn)E用決策職權(quán)而造成決策失誤。而正是民眾的積極討論與關(guān)注，才讓我們看到了這場(chǎng)交通事故的背后，"錢云會(huì)們"所迫切渴求解決的土地問題。完善并加強(qiáng)有關(guān)部門對(duì)樂清土地亂象的管理監(jiān)督制度。
其次，我們也應(yīng)該思考為什么公眾對(duì)一場(chǎng)看似普通的交通事故會(huì)有如此大的反應(yīng)。因?yàn)樗勒呤清X云會(huì)！那么錢云會(huì)究竟何許人也？錢云會(huì)，2005年當(dāng)選村主任，在其就職期間，為村民解決土地糾紛問題，在短短5年的時(shí)間中多次上訪，卻先后3度被投入看守所。有人懷疑錢云會(huì)是被"有些人蓄意害死的"，這一點(diǎn)也不足為奇。我們來對(duì)比一下為什么廈門PX事件中的民眾得到了政府的理性回應(yīng)，而錢云會(huì)的上訪卻收效甚微。廈門PX事件中，參與“散步”的民眾，也只是在面臨重大環(huán)境事件中采取了一次自發(fā)行動(dòng)。但是值得注意的是，在此社會(huì)行動(dòng)中，政協(xié)委員“提案”的產(chǎn)生，新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的渲染，才是使公眾真正意識(shí)到自身參與決策過程的重要性，真正體會(huì)到關(guān)注自己的生活環(huán)境，已經(jīng)到了刻不容緩的地步，才是使相關(guān)政府采取積極回應(yīng)，改變、優(yōu)化決策的重要因素。而錢云會(huì)在死前，既無權(quán)勢(shì)撐腰，又無腰纏萬貫，更加沒有社會(huì)輿論、具有話語(yǔ)權(quán)的權(quán)威人士的支持，上訪，對(duì)一個(gè)普通農(nóng)民而言，無疑是以卵擊石。
目前，中國(guó)式公眾參與的特點(diǎn)是，政府機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與政府決策持否定和走過場(chǎng)的態(tài)度，認(rèn)為這無外乎是一種形式而已。并且人們?cè)谒枷肷线€沒有形成公眾參與和政府決策的觀念，公眾參與尚未完成從自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變過程。
因此，我以為要實(shí)現(xiàn)決策的民主化，必須完善好民主政治中公民參與的途徑。使公民充分享有知情權(quán)和表決權(quán)。完善法律法規(guī)，使得公眾參與變?yōu)榉缮系挠残砸?guī)定，使人人都有責(zé)任和義務(wù)參與到行政決策當(dāng)中來。讓這種公民參與式民主更加專業(yè)化、公開化和科學(xué)化。
在“錢云會(huì)事件”中，我們看到了中國(guó)特色的民主參與所暴露出的不足，為我們建設(shè)實(shí)現(xiàn)公眾參與式民主的發(fā)展道路敲響了警鐘。如今，公眾參與已成為了公共政策研究的嶄新話題。一方面，我們要看到，改革開放三十多年來，中國(guó)政府在政治文明方面所做出的努力。另一方面，我們也要密切結(jié)合中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件，讓民間向上的力量蓬勃發(fā)展。只有這樣，中國(guó)人民才能夠真正享受到民主政治的甜蜜果實(shí)，才能體會(huì)到和諧社會(huì)的真正含義?？傊?，要實(shí)現(xiàn)公眾參與式民主，完善相關(guān)法律和公共參與機(jī)制，任重而道遠(yuǎn)。
