時間：2023-06-12 14:45:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公益訴訟的法律規定，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）04―121―01
一、公益訴訟的定義、特征
（一）公益訴訟的定義
公益訴訟相對于普通私益訴訟而言，通常是指特定的國家機關、社會組織和公民，根據法律的規定，對違反法律、法規侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責任的活動。
（二）公益訴訟的特征
與一般的訴訟形式相比，公益訴訟的特點主要有：一是訴訟目的公益性，即公益訴訟不是為單個私人的利益提起的訴訟，而是針對多數人的公共利益提出的；二是訴訟主體的多元性，即與案件無直接利害關系的任何組織和個人都可以作為公益訴訟的原告，違法行為人，原告的范圍具有廣泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益訴訟中，當事人的處分權受到一定限制，同時，公益訴訟判決的效力也應具有一定的擴張性。
二、公益訴訟的必要性
民事公益訴訟作為維護社會公益的重要手段起源于古羅馬的程式訴訟程序時期。它是指在民事、經濟活動中，公民、社會團體及國家專門機關對于違反民事、經濟法律法規，侵害國家及社會公共利益，破壞社會經濟秩序的行為所提起的訴訟。經過長期演化發展，目前西方許多國家建立了比較理想的公益訴訟模式，如美國的“私人檢察總長”制度和德國的“檢察官公益代表人”制度。公益訴訟在解決食品安全事故、環境污染事件給公共利益帶來的巨大影響時發揮著不可替代的作用，因而構建公益訴訟制度也是我國社會主義法治化的重要任務。但由于法律制度本身極強的地域性和民族性，我國公益訴訟立法并不宜照抄照搬發達國家，而應結合具體國情進行法律移植與制度的創新。
三、公益訴訟的立法上的主體界定
（一）公益訴訟的立法現狀
《民事訴訟法》修正案第50條規定，對污染環境，侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。自此，法律以明文規定賦予了公益訴訟以合法身份及法律效力。
（二）公益訴訟的主體資格爭議
公益訴訟的爭議焦點為主體資格的界定?！睹袷略V訟法》修正案將公益訴訟的主體限定為“法律規定的機關”和“有關組織”。這一規定既審慎保守，又存在模糊不清的嫌疑，引起學界很多的爭議。主要有：首先，檢察機關及行政機關是否有權提起公益訴訟；其次，有關組織是否為適格公益訴訟主體，對其提起公益訴訟有何限制；最后是關于公民個人有無公益訴訟主體資格的討論。
四、公益訴訟主體的完善建議
首先，對于檢察機關這個“法律規定的機關”代表國家提起公益訴訟應該是不存在疑議的。因為，檢察機關充當公益訴訟代表并提訟是各國通例，尤其在司法和訴訟活動中被視為直接的、當然的公益代表人。我國的檢察機關作為國家的法律監督機關，對法律的實施有權進行監督和補救，另外，作為代表國家和人民利益的公訴部門，對侵害社會秩序和公共利益的違法行為的追訴也承擔著不可推卸的責任，因而將其作為公益訴訟適格原告乃題中之意。
然而，這里的“法律規定的機關”是否也包含了行政機關呢？但行政機關不宜作公益訴訟的原告。諸如工商部門、食品藥品監管機關等不可作為公益訴訟主體，是因為這些機關法律已經賦予了其一定的監察和執法權，可在其職權范圍內對違法行為直接進行處罰，不必另外提起公益訴訟；另一方面，也可以避免這些機關為只以公免于擔責只提起公益訴訟，而怠于行使職責。以公益訴訟之名，行逃避職責之實。況且賦予行政機關公益訴訟提起權，會與檢察院發生沖突，造成制度的混亂和行政權的過分擴張。
關鍵詞：環境公益訴訟 環保非政府組織 地位
被專家們稱為“公益訴訟鼻祖”的1997年一起由河南省南陽市方城縣檢察院辦理的國有資產流失案，開啟了公益訴訟的先河，并且被載入民事訴訟法教材。此后，鑒于其在保護公共利益上改變了我國公共利益保護不力或無人保護的現狀，一定程度上遏制了國家利益和其他公共利益受侵害的行為，全國多地檢察機關紛紛效仿，并也由此收到了良好的法律效果和社會效果。那么，什么是公益訴訟呢？公益訴訟是指為了維護國家和社會公共利益由檢察機關、公益性團體或個人所提起的具有公益性質的訴訟活動。與維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會秩序，其不是一種單獨的訴訟形式。那么環境公益訴訟我們又該如何了解呢？
環境公益訴訟是公益訴訟中的一個重要板塊，指以公民、組織或機關作為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人的環境公益的行為作為訴訟對象，以要求對環境的加害方停止侵害、排除妨礙為訴訟目的的訴訟活動。新《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟?！?據此，我們可以知道環境公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。那么對于“法律規定的”的限制范圍問題我們該如何理解呢？目前，有兩種不同觀點：第一種觀點認為，“法律規定的”是對“機關”的限制，也是對“有關組織”的限制；第二種觀點認為“法律規定的”僅僅是對 “機關”的限制，而對“有關組織”不限制。參照有關立法資料和立法工作者的釋義綜合分析，可知：立法的本意并不在于強調“有關組織”須由法律規定，而是在于說明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關法律時作出進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索?！币虼耍l里的“有關組織”應該不受“法律規定的”限制，但與事項應當有一定的關聯。
民事訴訟法中對原告資格的限定是制約公益訴訟在那么長的時間里沒有得到發展的重要原因。最為明顯的例子是，在過去幾年，特別是在環境污染案件中，一些環保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案。作為維護環境公共利益有效救濟措施的環境民事公益訴訟制度，已獲得社會和法學界的廣泛認同。但由于在訴訟主體、訴訟目的、訴訟功能、責任形式等方面環境公益訴訟與普通的民事訴訟具有明顯的不同，因而，對有關環境公益訴訟制度的建立我們不僅需要在立法模式、立法路徑、立法體例等方面作出慎重選擇，更重要的還在于對環境公益訴訟在原告資格、責任形式、訴訟形式、濫訴限制、判決執行等具體制度上進行既不同于普通民事訴訟又不違背自身特點的設立。那么，單就主體而言，我們應該做出怎樣的選擇呢？
有關環境公益訴訟的原告主體資格，一直是環境公益訴訟制度最關鍵的一個問題，世界各國對此的規定也不一，因而其也是我國學術界歷來討論的熱點問題。遺憾的是時至今日，一個可以作為通說的結論也沒有得出。但總的來說，特定國家機關、社會團體、公民是學術界圍繞討論的三類基本主體。其中這里的特定國家機關又分為檢察機關和法律規定的具有環境保護和監督管理職能的行政機關。由此，我們可以將環境公益訴訟的主體分為兩類：一類是環保政府組織，一類是環保非政府組織。環保政府組織作為國家的職能機關，具有法律明文規定的權限，而環保非政府組織正如我們前面所述，雖然不受“法律規定的”限制，但與事項應有一定的關系。那么環保非政府組織在沒有法律明文規定的前提下，在我國未來的環境公益訴訟中究竟處于一個怎樣的地位呢？我們可以從以下四個方面來分析：
第一，從環境公益訴訟的主體方面來看。我們知道環境公益訴訟的對象既包括國家行政機關，也包括一般的民事主體。環境國內公益訴訟的主體既包括環保政府組織，也包括環保非政府組織。國家行政機關在未履行法定職責，對環境公共利益的損害構成不作為時，即為環境公益訴訟的對象；而一般的民事主體，如企、事業單位和個人，只有在其行為侵害了環境公共利益，而環境行政機構無力或不能干預時，即可成為環境公益訴訟的對象。從這里我們就可以知道，對于國家行政機關而言，環保非政府組織是對政府組織活動的一種重要補充；而對于一般民事主體而言，由于環境行政機構的職權限制性，環保非政府組織的地位就顯得尤為重要，而且是此類環境公益訴訟的重要主體，具有不可替代性。
第二，從環境公益訴訟的目的來看。維護環境公共利益是環境公益訴訟的目的。與環境私益訴訟不同的是，環境私益訴訟是在某種損害環境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提起的訴訟，其主要是為了私人利益而提起。所以，對于環境公益訴訟而言，人不是權益的直接受損人，而是出于公共責任和社會責任而向法院提訟，從而達到維護環境公益的目的。那么相對于環保政府組織的有限性而言，環保非政府組織不論是從團體、組織、個人的范圍上，還是與環境公共利益的接觸面上，都是占有絕大優勢的。并且在執行力上也比政府組織要高效得多。
第三，從環境公益訴訟的功能來看。環境公益訴訟具有明顯的預防性，同時兼具補救性。故只要根據有關情況合理地判斷其是否具有發生侵害的可能性即可，不以發生實質的損害為要件。環保非政府組織毫無疑問具有提起環境民事公益訴訟的積極性，并且可以在專業知識、資金力量等訴訟各方面彌補個人力量的不足和政府組織的效率性，相比于政府組織的干預，其效果更加積極。
第四，從環境公益訴訟的責任形式來看。環保政府組織和環保非政府組織都可以提起環境公益訴訟，但無人的情況也難免會發生。賦予對環境公共利益受損有切身體會的環保非政府組織公益訴權，能充分發揮公眾力量制止違法行為，保護環境公共利益。
據此，我們可以清晰的發現，環保非政府組織在我國未來的環境公益訴訟中將會發揮越來越大、越來越多的作用，不論是在補充政府組織職能不足的情況下，還是在個人力量過于薄弱的情況下，其都起著不可替代的積極作用。而其對我國公益訴訟的更好發展也起到了不可忽略的重要作用。
參考文獻：
[1]郭俊芳.試論我國的公益訴訟制度[J].法制與經濟，2006（8）.
[2]于千.環境公益訴訟亟待立法[N]. 青島財經日報， 2009-07-31.
[3]劉昱彤.論環境公益訴訟的原告[J].前沿，2006（10）；翦繼志、劉江.論我國經濟公益訴訟制度的構建[J].貴州民族學院學報（哲學社會科學版），2006（2）；王玉萍.論行政公益訴訟制度[J].四川行政學院學報，2006（5）等等.
論文關鍵詞 環境公益訴訟 嘉興檢察機關 制度突破
2012年8月，修改的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民訴法》）第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！毙隆睹裨V法》第55條首次對公益訴訟制度作出明確規定，這在我國公益訴訟發展史上具有劃時代的意義，標志著社會公共利益司法救濟機制的正式建立。近年來，在環境保護領域，全國各地檢察機關通過司法實踐對環境公益訴訟開展了一系列探索，辦理了若干環境公益訴訟案件，開啟了我國環境公益訴訟實踐的先河，具有特殊的實踐和理論價值。筆者結合辦理的浙江首例環境公益訴訟及后續若干案件，對我國檢察機關提起環境公益訴訟的問題進行若干探討，以求進一步推進和完善檢察機關提起環境公益訴訟的實踐。
一、嘉興檢察機關提起環境公益訴訟的司法實踐
浙江嘉興地處中國東部發達地區，素有“魚米之鄉”、“絲綢之府”之美譽，輕紡、印染、皮革等行業發達，為經濟社會發展作出了一定的貢獻，但也對本地環境造成了污染和破壞，近年來環境污染問題一直成為制約嘉興社會、經濟的可持續、科學發展的一個重要瓶頸。嘉興檢察機關立足法律監督職能創新，積極探索開展環境公益訴訟工作，多年來一直走在浙江省前列。在制度層面，早在2009年6月，嘉興市南湖區檢察院就與區環保局率先制定出臺了《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，首次通過地方規范性文件形式參與到環境保護工作領域。當年，海寧、秀洲等基層檢察院也相繼與環保部門簽署文件。2010年5月，經過與市環保局多次協商，反復論證，并結合嘉興實際情況，最終會簽出臺了全市層面的《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，該規范性文件在全省市級檢察院中為首創，成為指導全市檢察機關和環保部門開展環境公益訴訟工作的重要依據。在實踐層面，先由基層先行先試，積累經驗，探索檢察機關介入環境案件的不同方式，再由市院統一指揮，重點突破，提起全省首例環境公益訴訟，最后由點帶面，全面鋪開，大力推進環境公益訴訟工作深入開展。2009年12月，嘉興檢察機關通過靈活運用民事行政檢察職能，以支持起訴的方式成功辦理了一起廢舊塑料造粒小作坊污染環境案。2011年11月，嘉興檢察機關成功辦理了浙江省首例環境公益訴訟案，因2010年嘉興市綠誼環保服務有限公司等五家企業將5000余噸含鉻污泥傾倒于平湖市飲用水源保護區造成環境污染，嘉興檢察機關在全省首次作為原告向法院提起民事訴訟，要求五被告賠償損失，并首次指派檢察員以公益訴訟原告身份出席法庭參加庭審。該案的成功辦理，打破了浙江省環境公益訴訟“紙上談兵”的局面，開啟了全省環境公益訴訟的破冰之旅，對于全省檢察機關的環境公益訴訟實踐具有重要的示范價值。該案被浙江省檢察院評為2011年度全省四大檢察創新成果之一，被《浙江法制報》、浙江法治在線網站評選為2011年度浙江省“十大法治新聞事件”。繼成功辦理全省首例環境公益訴訟案后，嘉興檢察機關在全市范圍內大力推進環境公益訴訟工作。2012年，嘉興市所轄桐鄉、嘉善、南湖、海寧等基層檢察院均向當地法院提起環境公益訴訟，而且各自呈現出不同的特點，引起社會各界的廣泛關注。
二、對嘉興檢察機關提起環境公益訴訟的反思
（一）檢察機關的原告資格與主體定位
1.原告資格問題。修改前《民訴法》第108條規定起訴的原告必須是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，這一原告資格的限制一度成為檢察機關提起環境公益訴訟無法逾越的司法障礙。《民訴法》修改后，除在私益訴訟領域繼續保留這一原告資格限制外，在第55條創設公益訴訟制度，并將公益訴訟原告資格限定為“法律規定的機關和有關組織”，與“有直接利害關系”的資格限制相比已相對寬松。但新《民訴法》卻并未明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的原告資格，而僅用“法律規定的機關”予以含糊界定，導致司法實踐中檢察機關作原告提起環境公益訴訟仍無明確具體之規定，在浙江省首例環境公益訴訟案中，檢察機關的原告資格問題是庭審的爭議焦點之一，幾被告數次對檢察機關的原告資格提出質疑。在司法實踐中，檢察機關提起環境公益訴訟的依據主要基于當地檢察院與法院的會簽文件，或者地方人大常委會關于對公益訴訟實施檢察監督的決議等地方性法律依據，顯然這些依據程序不規范、效力等級低，無法從根本上解決檢察機關作為環境公益訴訟原告的資格問題，嚴重制約檢察機關提起環境公益訴訟工作的開展。
2.主體定位問題。新《民訴法》第55條規定的公益訴訟原告主體包括兩類：一是法律規定的機關；二是有關組織。（1）關于“法律規定的機關”，目前關于環境公益訴訟原告資格的規定僅見于《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。由此，海洋環境監督管理部門是目前唯一具有明確法律授權的環境公益訴訟原告資格的機關，在海洋環境污染案件中，檢察機關與海洋環境監督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。關于地方環境保護行政部門能否成為環境公益訴訟原告一直存在爭議，但是在2010年6月最高人民法院的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中，要求各級人民法院要“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件”，司法實踐中亦有環境保護行政部門作原告提起環境公益訴訟的探索。檢察機關與地方環境保護行政部門之間就環境公益訴訟原告問題也存在主體沖突問題。（2）關于“有關組織”。《環境保護法修正案（草案二次審議稿》）規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”隨著環境保護法的即將修改，中華環保聯合會等環保組織在環境公益訴訟中將起到越來越重要的作用。檢察機關與環保組織之間如何協調發揮作用將成為一個不得不面對的問題。
（二）檢察機關收集證據與訴訟請求的確定
1.證據收集問題。我國《侵權責任法》規定，環境污染損害賠償案件實行舉證責任倒置制度，由污染者就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任，但檢察機關提起環境公益訴訟仍需承擔污染者存在污染行為以及污染損害后果的舉證責任。由于環境污染具有專業性和技術性，檢察機關在事實認定和證據收集等方面需要一定的專業技術做支撐，特別是對環境污染損害后果的舉證更是遇到司法鑒定的瓶頸難題。在環境公益訴訟中，污染物的性質、污染范圍、污染程度，以及污染造成經濟損失的具體金額，都需要由具備評估能力和司法鑒定資質的第三方鑒定機構作出的司法鑒定文書為證據才能最終確定。而生態環境損害評估鑒定是一個多學科、綜合性和技術性都很強的工作，國內既具備評估能力，又有司法鑒定資質的機構少之又少，浙江省至今沒有一家具有司法鑒定資質的環境損害評估鑒定機構。正是由于司法鑒定困難，嘉興檢察機關的大部分訴訟請求僅局限在“排除妨礙”層面上，或者由于證據缺位，不得不接受法院調解結案，只有突破環境損害司法鑒定難題，環境公益訴訟才能走上正軌。此外，檢察機關基于訴訟監督權所擁有的調查取證權、調卷權、詢問權等權力在環境公益訴訟案件中能否使用，檢察機關收集的證據的證明力大小等問題都沒有明確的法律依據。
2.訴訟請求的確定。我國《民法通則》規定的侵權民事責任承擔方式主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等。對于環境污染侵權行為，檢察機關在提起環境公益訴訟時可以提出哪幾種訴訟請求引起諸多爭議，各個地區和不同個案也有不同的做法。筆者根據嘉興司法實踐，將環境公益訴訟類型分為排除妨礙型公益訴訟和賠償損失型公益訴訟，訴訟類型區分的主要標準是檢察機關提起環境公益訴訟的訴訟請求不同，以“排除妨礙、停止侵害、消除危險、恢復原狀”為訴訟請求的稱之為排除妨礙型公益訴訟，以“賠償損失”為訴訟請求的稱之為賠償損失型公益訴訟。排除妨礙型公益訴訟的訴訟請求與污染者承擔的行政責任有重疊的部分，往往實際意義不大，且容易導致司法資源浪費，而賠償損失型環境公益訴訟是最典型的公益訴訟，如前所述，由于司法鑒定難題導致證明具體污染損失金額的證據缺位，此類訴訟卻難以展開或者以調解結案。
（三）環境公益訴訟資金問題
關于環境公益訴訟的資金問題，一方面是檢察機關提起環境公益訴訟時所需資金問題，另一方面是環境公益訴訟勝訴后，環境損害賠償金的歸屬問題。目前環境公益訴訟面臨巨大的訴訟成本難題，評估費、鑒定費、訴訟費以及其他費用讓環境公益訴訟舉步維艱，特別是目前環境污染的評估鑒定費用非常高，僅鑒定污染物屬于危險廢物還是一般固廢就需要數萬元，環境損害評估司法鑒定更是價格不菲，高達幾十萬元，這些訴訟成本由檢察機關或者環保部門承擔都不現實。另外，因勝訴而取得的損害賠償金的歸屬問題十分復雜。檢察機關提起環境公益訴訟從本質上屬于民事訴訟，根據民事訴訟規則，環境損害賠償金應由被告支付給原告，但由于環境公益訴訟的公益性以及檢察機關在公益訴訟中僅行使訴訟權利而不享有實體權利，損害賠償金的所有權并不歸屬于檢察機關，理論上應歸屬于社會公眾，但實際上卻難以操作。
三、檢察機關提起環境公益訴訟之制度突破
（一）明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格
新《民訴法》第55條規定，可提起環境公益訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，“法律規定的機關”為一項法律授權性規范，新《民訴法》將環境公益訴訟起訴主體授權給了其他法律規定。我國國家機關包括很多類型，既包括權力機關、行政機關、軍事機關，又包括審判機關，檢察機關，在當前情況下，相較于其他國家機關，檢察機關作為環境公益訴訟原告具有較大的優勢。首先，檢察機關具有較強的訴訟能力和超脫地位，有更大的把握勝訴。同環保部門和環保組織相比，檢察機關不僅擁有一支長期從事司法工作的法律專業化隊伍，還享有調查取證等諸多職權，熟悉證據固定和訴訟程序，能有力的抗衡強勢被告，取得勝訴。同時，檢察機關還能超越地方保護主義的桎梏，獨立地從事環境公益訴訟活動，真正維護環境公共利益。其次，檢察機關具有權威的司法震懾力，能產生“外溢”的訴訟效果。作為法律監督機關，檢察機關不僅能在環境公益訴訟的過程中發現有關部門的瀆職、濫權等違法犯罪現象，而且能通過提起環境公益訴訟，有力地震懾被告及其他同類違法者，促使他們自覺維護社會公共利益。在2009年嘉興檢察機關辦理的全省首例環境支持起訴案中，通過檢察機關的介入，這起環境污染案件在事發三年后終于得到圓滿解決，違法設立且嚴重擾民的污染企業主動搬離原址，附近遭受污染侵害的居民百姓對處理結果表示非常滿意。再次，檢察機關作為環境公益訴訟原告符合世界通例。世界上絕大多數國家和地區，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關通常被認為是社會公共利益的代表，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區等都賦予了檢察機關提起環境公益訴訟的權利。因此，賦予檢察機關以原告資格是許多國家在環境公益訴訟制度中的選擇。故，在實體法方面，應在有關民事、經濟（商事）實體法中規定檢察機關具有相應職權，賦予檢察機關對違反法律、法規規定，損害社會公共利益、破壞社會公德，擾亂社會經濟秩序的民事活動的檢察監督權，為檢察院提起公益訴訟，代表國家以司法手段主動干預民事生活確定法律基礎。在程序法方面，可對《人民檢察院組織法》進行修改，明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，使檢察機關提起環境公益訴訟具有明確具體的法律依據。
另外，檢察機關在環境公益訴訟領域應協調好與法律規定的“有關組織”之間的關系?；谖覈h保公益組織正處于發展過程中，還很不成熟，在社會生活中還沒有發揮應有的作用，而檢察機關提出環境公益訴訟具有諸多優勢，因此，環境公益訴訟發展前期，檢察機關應發揮主要作用，引領環境公益訴訟健康發展。當環保組織日益成熟，環境公益訴訟走上正軌后，有關環保組織應當在環境公益訴訟中發揮主要作用，檢察機關作為法律監督機關，主要是發揮好訴訟監督作用。
（二）制定檢察機關提起環境公益訴訟的特別程序
檢察機關提起環境公益訴訟本質上屬于民事訴訟范疇，但又不同于普通民事訴訟，筆者認為需要制定特別程序對檢察機關提起環境公益訴訟進行規范，明確檢察機關提起環境公益訴訟的定位、證據收集、訴訟費用繳納、職能設置等規定。具體包括：明確檢察機關提起環境公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監督者的地位，就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關與被告方的訴訟地位應該是平等的，雙方應享有同等的訴訟權利，履行對等的法律義務。但同時檢察機關又具有法律監督者的地位，因此，應對檢察機關在公益訴訟中的起訴權作出相應的限制，如可明確規定檢察機關不能隨意放棄訴權等。明確賦予檢察機關在提起環境公益訴訟中的調查核實權，以解決環境侵權案件中舉證難的問題，以形式上的強勢達到實質上的對等。建立專門的環境損害評估鑒定機構，規范鑒定評估行為，完善鑒定標準、程序及收費標準，保證鑒定機構的獨立性，為檢察機關提起環境公益訴訟提供客觀、公正的證據。修改新《民訴法》第118條的規定，在公益訴訟中，檢察機關無需事先預交訴訟費用，被告敗訴的，由被告承擔訴訟費用，原告敗訴的，從國庫或公益訴訟基金撥付③；在檢察機關內部設立專業的職能部門負責環境公益訴訟案件，可與民事行政檢察部門合署辦公，明確檢察機關內部各職能部門之間的權責，優化檢察機關內部監督機制，填補環境公益訴訟中檢察機關缺乏必要監督的漏洞。關于特別程序的具體形式，筆者建議最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方法在法律授權范圍內對環境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導性規則，為檢察機關和審判機關辦理具體環境公益訴訟案件提供具有可操作性的方法。
（三）設立環境公益訴訟專項資金，制定資金管理辦法
（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）
摘 要：十提出“大力推進生態文明建設”，其中之一就是要加強生態文明制度建設。加強環境保護，建設生態文明，就必須創新環境保護機制，充分發揮司法機關的能動作用，補充環境行政執法的不足。環境公益訴訟作為社會大眾環境意識的覺醒和司法進步的體現，對促進社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環境公益訴訟制度通說理論，分析環境公益訴訟制度的特征，在此基礎上闡明環境公益訴訟制度在生態文明建設中的合理功能，進而提出環境公益訴訟制度在起訴權、審判規則等方面上進行改進的制度構想。
關鍵詞 ：生態文明建設；環境公益訴訟；司法能動
中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03
一、環境公益訴訟制度的特征考察
環境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規定，導致無論是實務界還是理論界對環境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認為，環境公益訴訟制度是為了解決對“環境”損害救濟的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認[1]。因此，可以把環境公益訴訟定義為：“行政機關、社會組織及公民的行為使環境遭受侵害或有侵害可能時，公民、社會團體或行政機關為維護環境公共利益，向法院提起訴訟的制度?！盵2]從定義可知，環境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環境公益訴訟針對的是損害環境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環境公共利益不僅限于經濟利益，還包括健康、審美、娛樂以及環保等多方面的利益[3]。其次，環境公益訴訟提出主體是法律規定的國家機關、社會組織及個人，區別于傳統訴訟中的直接利害關系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權賦予法律規定的機關和有關組織。最后，環境公益訴訟原告多為社會團體和個人，但被告往往是大型企事業單位或握有重要權力的部門[4]，導致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規則、舉證責任以及訴訟費用的承擔上更傾向于保護公共利益。
二、環境公益訴訟制度在生態文明建設下的功能定位
不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環境公益訴訟制度特征之考察，我們發現，環境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規則與傳統訴訟有著很大差別。環境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了環境公共利益保護的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設生態文明社會下，有必要對環境公益訴訟進行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設計，也只是更多具有“口號效應”而非制度效應，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環境公益訴訟制度的功能可以為司法實踐提供原則性的指導。相比較以調整個體間利害關系沖突為對象的傳統民事訴訟，環境公益訴訟不僅有糾紛解決、實體權利保護、不當行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補環境行政執法不足、形成公共政策以及促進社會變革這三大特殊功能。
（一）監督環境行政機關執法，彌補環境行政執法不足
現代社會日趨復雜，政府的公共事務也日益繁多，使得政府對整個社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標，借“私人檢察官”[6]的力量來補充國家力量的不足在現代社會就顯得很有必要。
同時，環境受到損害，部分原因是環境執法機關沒有盡職盡責履行義務。在相當長的一段時間內，我國堅持“經濟至上”的發展觀念，環境保護觀念沒有得到應有的重視，特別是在相當一部分領導干部心中，往往把環境保護工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環境執法工作提供支持，甚至要求環境執法機構消極不作為。迫于壓力，環境執法工作人員只能消極執法。
環境公益訴訟制度賦予公民、社會團體及有關機關以起訴權，可作為監督環境行政執法機關勤勉執法的有效方式。并且，社會成員監督環境執法機關的執法，并對取其不履行職責的行為提起訴訟，也可以彌補環境行政執法的不足。
（二）為公眾參與環境決策提供制度渠道[7]，形成環境公共政策
自由法論者認為法律漏洞乃無可避免，因而承認法官法律不明確的范圍內，可自由創設法律[8]。當下社會關系日趨復雜和價值觀念日益多元化，傳統權利架構體系出現了許多新興利益以及權利雛形，因法律規定的空白使許多問題無法在司法裁判中實現。這就要求司法機關發揮能動作用，即裁判不僅能發揮解決紛爭功能，而且發揮政策功能。由于實體法上，我國法律規范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實現就要求法官在法律授權范圍內，運用司法裁量權作出合理裁判，進而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權，個案也就被賦予了政策性的價值判斷。現實生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補充地位，但判例具有相當大的社會統治作用，則屬無可置疑之事權[9]。對案件當事人之外的社會大眾、行政機關等相關者，這些判例很可能會產生類似于確定法律內容的作用，從而成為指導同類行為的基本準則。正如有學者所說，判決所采用的法律準則無論好壞都成了先例，能為今后發生的同類案件事實上提供具有實際約束力的準繩[10]。通過判決的這種擴張效力，環境公益訴訟在很大程度上發揮著形成和促進環境保護公共政策的作用。
（三）推動社會的變革
美國正義之盟的創建人南·艾倫將公益訴訟的結果分為以下四種：（1）執行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機構；（4）激發社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標也正是為了實現公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導致現行法律規定的執行或者政府履行其責任的變化，也會導致司法實踐以及法律的解釋發生變化，環境公益訴訟尤其如此。環境公益訴訟為社會大眾參與環境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環境保護的關心和熱情導向制度內的參與，進而維護社會公共利益[12]。環境公益訴訟制度不僅能夠激發社會主體參與環境公益訴訟實踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發揮其智力、能力等優勢保護環境，而且也能夠優化行政機關的執法工作，促進政府職能的履行，進而保護整個社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發展。
三、生態文明建設中完善我國的環境公益訴訟制度的初步構想
環境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態環境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現實，迫切需要我國推進公益訴訟的立法與實踐。在建設生態文明，構建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發揮環境公益訴訟彌補環境行政執法不足、完善公共政策、促進社會變革這三大特殊的強大功能，筆者認為，應該從完善我國的環境公益訴訟制度入手。
（一）賦予公民個人起訴權，形成對行政執法更強有力的監督與補充
環境公益訴訟制度的首要功能就是彌補環境行政執法的不足。誰可以提起環境公益訴訟，這決定了在多大范圍內社會大眾可以行使監督環境行政執法權，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環境權的體現，也是環境行政執法力度加強的重要舉措。目前，新民訴中規定有關國家機關和社會團體組織有權利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個人提起的環境公益訴訟進行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運用其權力，尤其是透過擴大平等和個人自由的手段，達致促進社會公平，即保護人的尊嚴。”[13]具體來說，針對個人提起的環境公益訴訟，筆者認為，首先，法院審查個人提起環境公益訴訟案件起訴權是否有法律明確規定。其次，若屬于有關國家機關或社會團體，起訴者要舉證說明其曾向相關國家機關或社會團體請求提起公益訴訟且沒得到答復。個人履行完此項形式證明責任后，法院應受理。最后，若個人提起的環境公益訴訟案件起訴權沒有法律明確規定，法院不應當以無法律規定為由不予受理，需結合憲法的精神、環境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。
（二）統一現行的有關環境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規則
依訴訟性質可對公益訴訟分為三種：一是行政機關對環境侵害行為依法不具有行政監督和管的理職能，社會主體應以環境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環境民事公益訴訟。二是行政機關應當依法承擔監督和管理職能，但是若不履職責，社會主體可以以有關行政部門為被告提起訴訟。這屬于環境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關環境公益訴訟的犯罪分出一章節進行了專門規定，由檢察機關代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環境公益訴訟沒有較為統一的規定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學者說的，在傳統法律規則中，不可能包含解決環境污染或者破壞行為所產生的對人的損害進行救濟，不可能也不會對環境損失進行彌補，更因其不考慮環境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復和擴大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護環境公共利益、建設生態文明社會的需要，就要對環境公益訴訟的有關規則要進行協調、統一。首先，要把有關環境民事、行政和刑事公益訴訟的有關現行法條整理出來。其次，鑒于環境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，劃分出環境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規定刑事附帶民事訴訟追究民事責任一樣，立法者完全可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，將整理出來的環境民事、行政公益訴訟的有關規定與刑事公益訴訟相協調。最后，這種協調統一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環境公益訴訟理論的理解基礎之上，是建立在對環境公益訴訟制度的功能把握之上的。
（三）優化與生態文明建設相關的法制運行環境
整個世界由社會和自然構成。社會發展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進。長期以來，我國環境的管理是由各級政府的環境保護機關代表國家對環境進行監督和管理，這種管理體制已經被證明效果很差。環境執法機關不但沒有真正承擔起保護環境的重任，反而構成了對環境的威脅。運用法律的社會變革功能，發揮環境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優化與生態文明建設相關的法律運行環境。主要包括以下三點：首先，立法上需要明確規定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進行正當的保護環境利益，便于監督環境機關嚴格執法；其次，執法上環境行政執法機關依法保護環境公共利益，嚴格按照法律法規授予的權力依法提起環境公益訴訟；最后，司法機關在法治精神和保護環境公共利益的觀念指導下，充分發揮主觀能動性，審理環境公益訴訟案件。
總之，健全環境公益訴訟制度，才能使公民增強環保意識，提高公眾對環境保護的使命感和責任感，更好地建設生態文明和中國特設社會主義?，F階段須盡快完善環境保護的法律規定，健全環境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環境公共利益的行為進行抗爭。
參考文獻:
〔1〕〔2〕呂忠梅，吳勇.環境公益實現之訴訟制度之構想[C].環境公益訴訟[M].法律出版社,2007.23.
〔3〕陳亮.美國環境公益訴訟原告適格規則研究[M].中國檢察出版社,2010.55.
〔4〕賀海仁.公益訴訟的新發展[M].中國社會科學出版社,2008.69.
〔5〕帥恒.公益訴訟制度之檢討[J].公民導刊，2012,（2）.
〔6〕王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社,1995. 627-628.
〔7〕陳亮,盧偉.環境公益訴訟功能再造[J].人民法院報，2012,（11）.
〔8〕〔9〕楊仁壽.法學方法論[M].中國政法大學出版社,2013.111.
〔10〕梅冷,付黎旭.日本環境法的展開[C].環境資源法論叢(第2卷)[M].法律出版社2002.255.
〔11〕梁慧星.開放納稅人訴訟，以私權制約公權[J].人民法院報，2001，（4）.
〔12〕葉俊榮.環保自力救濟的制度回應：“解決糾紛”或“強化參與”[C].環境政策與法律[M].元照出版公司,2002.335.
〔13〕(美)克里斯托弗·沃爾夫.司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅？[M].中國政法大學出版社,2004.3.
關鍵詞 環境公益訴訟 原告資格 公訴權
一、環境公益訴訟的概念和特征
（一）環境公益訴訟的概念
我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。
（二）環境公益訴訟的特征
與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征:
1、環境公益訴訟目的具有公益性
環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。
2、環境公益訴訟行為具有預防性
環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。
3、環境公益訴訟原告具有廣泛性
在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。
二、環境公益訴訟公訴權的立法不足
（一）環境基本法的立法不足
我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理。”以上條款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。 轉貼于
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”《民事訴訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！薄缎姓V訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。
三、環境公益訴訟公訴權的立法建議
（一）環境基本法的立法建議
基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
關鍵詞：環境權;環境公益訴訟;原告主體資格
中圖分類號：D925.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）26-0049-02
通過對新民訴法、新環保法和《解釋》研讀，可以發現環境公益訴訟原告主體資格的規定并不完善，公民個人不具有原告資格，法律規定機關的原告主體資格認定問題亦是不明確，這是我國環境公益訴訟制度的明顯缺陷。因此，有必要對環境公益訴訟的原告主體資格進一步探究，有效保護公民環境權益。
一、環境權和環境公益訴訟
環境權是20世紀伴隨著人類社會環境危機而產生的一種新型權利，是集體權利和個體權利的匯合，是權利和義務的高度統一的一種新型法權。國際社會已在《人類環境宣言》中經對環境權的內容做出了認定：人類有權在一種具有尊嚴和福利的生活環境中，享受自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代人和將來世世代代生存環境的莊嚴責任。生態環境是全人類共同享有的財富和資源，環境權就是人類共同享有和利用這一資源的權利，是人類基本權利之一。從享有該權利的主體的角度分類，環境權包括單獨個人（含企業）享有的權利和國家享有的權利。 從該權利的主要內容的角度分類，環境權包括實體權利和程序權。
環境公益訴訟是指根據有關法律的規定，對于有關主體違反法律規定，故意或者過失損害環境的行為，使的公共環境可能或必然遭到破壞的情況下，法律規定的主體為了公益而非私益，可以作為原告向人民法院提出訴訟請求，請求法院處理的制度[1]。其立法目的是對于損害社會環境的行為，有關主體可以通過訴訟的方式請求法院追究責任，以維護社會公共環境利益。與傳統訴訟模式相比，其最大特點就是不要求原告與環境損害事實有直接利益糾葛。
二、我國環境公益訴訟原告資主體資格現狀分析
新民訴法第55條規定了法律規定的機關和有關組織可以成為環境公益訴訟原告，該條款標志著我國環境公益訴訟制度正式確立，使環境公益訴訟制度從此有法可依。無疑，作為法律制度體系中重要部分，環境公益訴訟反映了時代需求，是我國法治進程的里程碑。隨后頒行的新環保法第58條和《解釋》則對有關組織的原告主體資格做了進一步規定，符合要求的組織必須具備四點：地級市以上民政部門登記、從事環保事業滿五年、無違法記錄，非營利機構。
如今，環境公益訴訟制度已經正式被我國法律所承認，該制度也擺脫了傳統訴訟模式的束縛，提訟的主體不必再與案件具有直接的利益糾葛，但仍然存在原告主體資格立法層面不完善的問題：首先，訴訟中重要主體之一的公民個人被摒除在原告范圍之外，這導致相關環境公益訴訟很難及時提起，以致某些利害關系人的權利不能得到有效保護。其次，對法定機關原告主體資格缺乏具體規定，對于有權提訟的機關的范圍，應具有的資格和條件等一系列問題均缺乏明確規定。這樣就使得該制度在難以實現其立法目的，導致司法實踐中難以充分發揮作用。以上這些缺陷表明了，環境公益訴訟制度存在著缺陷和不足，有必要深入探究該制度的原告主體資格問題。
三、國外環境公益訴訟原告資格理論和立法經驗
環境公益訴訟制度在我國已經確立，但問題也隨之而來，比較突出的莫過于原告主體資格問題，即使是立法之前成功的環境訴訟案例也未能在我國法學理論界和實務界獲得共識。相對于我國，當前西方發達國家的環境公益訴訟制度在理論乃至實踐上都比較完善。通過對環境公益訴訟制度的深入研究和吸收借鑒，能促進我國環境公益訴訟的完善。目前國外主要理論有：一是環境權理論。環境權隨著社會發展而出現一種全新的基本人權，亦被聯合國所承認。二是私人檢察官理論。源于美國紐約州工業聯會訴伊可斯案。指為了保護公共環境，可以授權個體提訟，該個體既可是檢察長，也可是公民個人，而且不要求此個體與被訴損害公共環境行為有利害關系[2]。三是訴訟信托理論。由美國學者薩克斯創造，指生態環境系統是一種財產，屬于全體人類，環境被公民委托給政府管理，在公民和政府之間，政府是受托人，公民是委托人[3]。環境公益訴訟在西方國家法治實踐中也得到廣泛適用。
（一）美國
美國法律最早規定了環境公益訴訟制度，被稱為“環境公民訴訟”，現已形成完善的環境公益訴訟體系。美國通過判例法形式突破了傳統訴訟模式訴訟中對原告主體資格的限制，從而克服了成文法滯后缺陷，使無直接利害關系主體獲得了原告資格[4]。
（二）英國
一般情況下有權提起環境公益訴訟的人，只能是檢察官。特殊情況下，檢察長官同意后公民個人可以獲得權，這稱為“檢舉人訴訟”[5];一些特定的社團組織、國家機關、公務人員在檢察官允許的情況下，也可以具有環境公益訴訟的訴權。
（三）日本
日本法中不要求提起環境公益原告必須與損害事實有直接或間接的利益糾葛，原告可以以納稅人或其他與自己利益無關的身份向法院提起環境公益訴訟，環境公益訴訟原告主體包括納稅人個人，有關組織，國家機關。
四、我國環境公益訴訟原告資格存在的問題
（一）國家機關的原告主體資格問題
雖然在立法上明確規定了特定機關的環境公益訴訟原告主體資格，但這條立法的缺陷顯而易見，其規定過于抽象，缺乏操作性，對于哪些國家機關有權提起環境公益訴訟，可以作為原告主體的國家機關的范圍和資格問題缺乏明確的規定，從而使環境公益訴訟在司法實踐中很難操作。因此，有必要對有關的特定國家機關原告主體資格進行進一步探究，明確條件，使之細化具有可操作性，使利害關系主體能通過該條款及時請求特定機關行使訴權。
（二）公民個人原告主體資格問題
現行法律只規定了法定機關和有關組織環境公益訴訟原告資格，而公民個人這一訴訟法的重要主體，卻被我國環境公益訴訟立法所排斥。作為環境權主體，公民應具有環境公益訴訟原告資格，通過向法院提起環境公益訴訟維護個人乃至社會公共環境權益。筆者認為，這是我國環境公益訴訟原告資格的缺陷，否定公民原告資格是值得商榷的。公民個人是否應具有環境公益訴訟的原告主體資格，在理論和實踐中都是一個富有爭議的問題，值得我們做出進一步的探究。
五、我國環境公益訴訟原告主體資格完善建議
（一）法定機關環境公益訴訟原告資格完善建議
1.賦予檢察機關原告資格
我國檢察院具有維護社會公共利益，代表國家提訟的職責。所以檢察機關應具有環境公益訴訟原告主體資格，既符合法理又能為公眾接受。當公共環境利益受損時，其應當提訟。環境公益訴訟立法前，已有多起檢察機關作為環境公益訴訟原告的案例，且全部獲得了勝訴，如2012年的福建省南靖縣人民檢察院訴沈某洪、沈某喜涉嫌非法采礦一案?？梢?，檢察機關作為環境公益訴訟原告具有巨大優勢。
綜上所述，檢察機關成為環境公益訴訟原告，不僅有立法依據，也有現實上的例證。其合理性與優越性體現在：一是檢察機關作為環境公益訴訟原告，不僅符合法學理論，在實務中也具有應用性。二是檢察機關肩負保護社會利益，代表民眾反映訴求的職責。三是檢察機關有豐富的訴訟經驗，而且被民眾普遍所信任，并且它擁有充分的搜集證據的能力，還可節約訴訟成本，充分體現訴訟經濟的原則[6]。所以，應賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利。
2.環保機關原告資格之否定
國家權力屬于全體國民，行政機關權力來自公民權利的讓渡。西方國家環保行政機關是具有環境公益訴訟原告主體資格的，這種資格來自于法律直接授權，而且具有法理上的依據，其理論依基礎是“環境權托管人理論”。所以，環保行政機關成了公共環境權益的管理者和監督人，可以向法院提訟。
環境公益訴訟立法前，我國有過環保機關提起環境訴訟的案例。筆者認為，現階段環保機關不宜再具有環境公益訴訟原告主體資格，理由如下：一是行政權與權在性質，范圍，強制性，主體和對象等方面都不同，不應由同一機關享有和行使。二是環保機關行使環境管理權和環境執法權維護的是國家利益，而環境公益訴訟原告行使權維護的是公共環境利益，兩種利益雖有重疊但也有本質區別，不宜由一個機關代表。三是對于損害公共環境的行為，環保機關完全可以通過行使行政權，對責任人進行處罰并責令治理，以達到保護環境的目的。四是根據行政法理論，環保機關只具有行政執法權，不能代表國家和社會，而公益訴訟原告則代表社會公眾[7]。綜上，環保機關不宜具有環境公益訴訟原告主體資格。
（二）公民個人環境公益訴訟原告資格完善建議
公民享有憲法規定的公民權利，這是一項基本權利，而環境權正是其中一種，作為環境權主體，公民個人應當具有環境公益訴訟主體資格。當前，法定機關或有關組織都是官方或準官方性質團體，公民要想提起環境公益訴訟，幾乎完全依靠公權力，而這些團體面臨地方保護主義，上級行政機關或其他各方面的壓力，很難超脫束縛。造成公民申請不被理會或被拖延，權益難以得到及時有效保護。
綜上，對于公民個人這一重要訴訟主體，法律應賦予其環境公益訴訟原告主體資格。在環境公益訴訟立法前，我國已有公民個人作為環境公益訴訟原告的案例，即2012年的蔡長海訴清鎮市屋面防水膠廠案。同時，這種觀點也有理論依托，據民權理念，國家權力屬于人民，公民將自己的私權集體讓渡給國家形成了公權力，若公權力未能合法合理行使以維護私權時，權利就應重新回到公民手中。綜合法理和我國實際，筆者認為，法律應該賦予公民個人環境公益訴訟原告主體資格，但應做出必要限制，避免濫權，以維護環境公益訴訟高效運行。
參考文獻：
[1]陳德敏.環境法原理專論[M].北京：法律出版社，2008：11.
[2]王曦.美國環境法概論[M].武漢：武漢大學出版社，1992：58.
[3]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2002：137.
[4]崔華平.美國環境公益訴訟制度研究[J].環境保護，2008（24）.
[5]別濤.環境公益訴訟立法的新起點―《民訴法》修改之評析與《環保法》修改之建議[J].法學評論，2013（1）.
關鍵詞：行政公益訴訟；意義；受案范圍
一、行政公益訴訟的概念
行政公益訴訟是指公民、法人或其他社會組織，針對國家行政機關或其他社會公共部門不依法履行法律規定的職責而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。行政公益訴訟是公益訴訟中的一種，同時也是行政訴訟中的一種訴訟類型。[1]而受案范圍在本質指的就是原告可以向法院提訟的范圍，即訴權的問題。
二、確立行政公益訴訟受案范圍的意義
從現實出發，確立行政公益訴訟具有重大的理論和現實意義：
首先，確立行政公益訴訟受案范圍對我國行政訴訟受案范圍的界定有補充作用。我國行政訴訟的受案范圍僅包括對具體行政行為的審查，而不包括對抽象行政行為和行政事實行為的審查，在某些方面，會造成我國政府機關從根本上制定出的損害廣大人民群眾切身利益的法規，但卻得不到法律的維護。
其次，行政公益訴訟受案范圍的確立也能從立法層面上直白的接觸到法律法條的規定，使普通百姓能夠一目了然的知道什么是法律規定可以的范圍。該范圍的確立更有利于人民行使訴權，維護自身的合法權益。
三、行政公益訴訟受案范圍的確定問題
我國行政訴訟僅對具體行政行為的合法性進行審查，而不審查抽象行政行為的合理性問題，所以說對于那些侵害行政公益的具體行政行為肯定在受案范圍之內。但由于行政公益訴訟的特殊性，某些立法從根本上就不符合廣大人民群眾的公共利益需要，對此類抽象行政行為能否進行審查值得我們深究。
（一）行政主體的具體行政行為
我國《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》中對行政訴訟的的受案范圍和不可訴的行為都進行了列舉。因為我國行政訴訟已經規定了對具體行政行為的審理，所以我們不多加贅述。下面是對行政公益訴訟進行的擬制規定。
學者所言，以立法形式界定行政公益訴訟受案范圍時采用混合模式，即以概括式標明行政公益訴訟受案范圍的基本界限，再以肯定式列舉出理論研究和司法實踐中常見的關涉社會公益的行政爭議類型。此外，還應充分發揮否定式列舉的優點，對那些不宜劃入行政公益訴訟受案范圍的爭議事項，用否定式列舉的方式予以排除。[2]筆者看來，行政公益訴訟的具體范圍應該包括：環境污染案件、國土資源和國家財產流失，侵犯國家利益的案件、不正當競爭的案件等損害公共利益的具體行政行為。上述列舉式的幾個案件都是典型的侵犯國家利益和公共利益的行為，在通過概括式將未列舉的行為加以完善。
（二）行政主體的抽象行政行為
行政訴訟對于抽象行政行為的合理性問題不加以考慮，從根本上就導致了一批明顯不符合社會現實利益的案件得不到解決。當政府及其各部門頒布實施的法規、規章等以損害人民利益換取經濟利益或其他利益時，其制定的合理性應就由法院進行審核，其目的是為了更好的維護法律的尊嚴和實行依法治國的政策，維護廣大人民群眾的公共利益。
雖然將抽象行政行為作為行政公益訴訟的受案范圍之一違反了行政訴訟法的規定，但這是行政公益訴訟的特性所決定的，是為了防止將要或者已然的損害公共利益的行為。并且國外某些國家就規定了針對行政公益訴訟，法院審查的對象既可以是行政機關侵害公共利益的具體行政行為，也可以是行政機關制定與法律法規相違背的抽象行政行為。[3]我認為在這方面我國應該進行借鑒，對抽象行政行為進行審查拓寬了我國行政訴訟的受案范圍。
因為抽象行政行為包括法律、法規、地方性法規和規章等多層次的方面，并不是所有的立法都能夠審查，比如像國務院的全國性的行政法規，如果規定將其納入審查的范圍將從根本上破壞我國的行政制度。就當前的政治體制和法治現狀而言，將所有的抽象行政行為納入受案范圍確有困難，可暫將行政法規交給期待中的憲法訴訟來解決，而較低層次的抽象性行政行為則可納入行政訴訟的受案范圍。[4]所以，抽象行政行為一般應限定在地方性的“紅頭文件”和規范性的文件，因為這些政策更針對地方事務。
（三）行政事實行為問題
在行政司法實踐中，行政事實行為也是我國政府經常使用的手段，同樣也會對行政公共利益產生影響。行政事實行為實質上改變了相關人的事實狀態。公眾對政府機關有天然的服從和信任，很容易受到政府的一些信息的影響，進而損害公共利益。因此，應對有關的行政事實行為進行考量，將其納入公益訴訟的受案范圍。
行政公益訴訟的受案范圍除有法律規定的具體行政行為外，還應包括一定程度的抽象行政行為和事實行為。
四、結語
總之，因為行政訴訟正在修改之中，行政公益訴訟再一次成為討論的熱點，其受案范圍的界定更有利于公民認識到我國民主化的進程，對行政機關依法、公平、公正、科學地制定相關政策法規起到警示的作用，同時，更完善了我國的立法進程。雖然在新修訂的行政訴訟法草案中我們并沒有看到行政公益訴訟的規定，但行政訴訟受案范圍的擴大本身就對行政公益訴訟有巨大的作用。
參考文獻：
[1]黃學賢、王太高.行政公益訴訟研究.中國政法大學出版社，2008（8）：42
[2]馮勇. 行政公益訴訟受案范圍的界定：標準與架構，人民論壇，2013（17）：146
[3]祁國瓊. 述論我國行政公益訴訟，西江月，2013（25）：166
關鍵詞：民事訴訟 非法公民 理性規制
一、民事訴訟非法公民的現狀透視
司法實踐中，許多非法定范圍內的公民承擔起人的角色，法官在辦理案件過程中往往忽視甚至無視其法定應然規則，致使民事訴訟公民制度失卻其本原樣態。
一是職業性公民未退出歷史舞臺。職業公民是一種以牟利為目的的活動，實踐中具有諸多危害。民訴法修改后，雖然對公民予以限制，但很多職業公民還是能夠偽造出相關的手續來取得公民的資格， 法院對此束手無策。
二是虛構身份公民層出不窮?，F行民訴法將公民人限制為當事人的近親屬、所在單位、社區或有關社會團體推薦的人，取消了“人民法院許可的其他公民”。因此，公民要成為當事人的人必須符合這幾種情形。而實踐中，很多情況下公民人在授權委托書中虛構與當事人之間的關系。身份關系的虛實法院無法核對，為了查清案件事實，法院只能聽之任之。
三是非近親屬親友屢見不鮮。何為近親屬，實踐中把握不一，無限地擴大，甚至把“朋友”等都算入近親屬的范疇。根據法律規定，民事訴訟中的近親屬為配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女，除此之外的其他關系不屬于近親屬的范疇，雖然該規定有一定的不妥，但是法院作為司法機關，只能在法律規定的范圍內適用法律，因此，在實踐中對于近親屬的范圍必須要嚴格把握。
二、民事訴訟非法公民的成因分析
實踐中非法公民現象的出現非一蹴而就，有著諸多的因素，分析如下：
（一）司法理念的偏差
與形式正義相比，法官群體更偏重于實體正義，法官的關注點往往集中在案情的結果上，而不是得出案情的過程，這就使得公民的合法與否被忽略淡化。在非法公民出現的情況下特別是當事人本人未到庭的情況下，考慮到案件的進展和案情的查明，迫不得已漠視非法公民的存在。這也反映了當前法官程序意識的碎片化、權宜性。
（二）設計理念的影響
當事人的意思自由是民事領域的重要原則之一，一定程度上具有高于法律規定的效力。關系屬于民事關系的范疇，亦受意思自治原則的支配。雖然之前的民事訴訟法對人做出明確規定，但是有一兜底條款，即“人民法院許可的其他公民”，該條款的規定看似決定權在于法院，然而在司法實踐中，只要是當事人自己選擇的具有完全民事行為能力的人均被法院許可。現行民事訴訟法對公民的范圍予以修改，但是側重當事人意思自由的民事訴訟設計理念并沒有完全退出歷史舞臺，當事人仍然可以委托法律規定的非法律專業人士作為人。這就為非法公民的產生奠定了基礎。
（三）法律規定的缺位
現行民事訴訟法規定公民人必須與當事人之間具有特定關系或獲得相關機構的推薦，看似對公民的范圍予以調整，但是人的資格條件并未明確，同時民事訴訟法對公民的審查主體、程序、方式以及懲罰措施并未規定。
（四）替代性法律服務形式的不足
目前司法所、法律援助機構等替代性法律服務部門人才匱乏、投入力度不夠、服務范圍狹窄，將很多雖未達到困難標準但經濟條件確實窘迫的當事人拒之門外，在當事人法律知識欠缺，無力請律師、不能得到法律援助的情況下，選擇公民便成為無奈之舉。
三、民事訴訟非法公民的理性規制
（一）建立相對強制訴訟制度
相對強制訴訟人制度介于絕對強制訴訟制度與任意訴訟制度之間，所謂絕對強制訴訟制度即只允許律師和法律工作者案件，并且除法律規定的案件可以不委托人外，其余案件必須委托人。絕對強制訴訟制度中公民沒有存在的余地，也就無所謂合法與非法的區別。任意訴訟制度則是對人毫無限制。民事訴訟法修改前我國實行的是任意訴訟制度，現行民事訴訟法刪除了“經人民法院許可的其他公民”，以便“將實踐中一些違法變異的公民排除在外”， 但是任意訴訟制度并沒有得以實質性改變。目前建立絕對強制訴訟制度顯然不切實際，筆者認為可以采取折中措施，建立相對強制訴訟制度，即允許民事公民的存在，但要對民事訴訟公民人做出法律限制。
（二）完善法律規定，落實司法審查權
1、明確公民的民事案件范圍。民事公民人畢竟不是專業的法律服務人員，只要掌握基本法律知識即可，其的案件只能限定在事實清楚，權利義務關系明確，爭議不大的簡單民事案件范圍內。
2、明確公民的審查主體、審查方式、審查程序以及處罰措施。根據民事訴訟法的規定，我國公民的審查主體是人民法院，審查方式主要是書面的形式審查。在社區、單位或者人民團體推薦的人員作為訴訟人時候，建議推薦信中要注明推薦主體的聯系方式，以便法院核查，否則作無效處理。法院可以在庭前送達受理案件通知書、舉證通知書或者開庭傳票的時候告知當事人這一要求，并明確責任后果。其他審查程序和方式，很多文章早有論述。
3、賦予對方當事人異議權。該權利的賦予可幫助法院發現不良公民人。但異議權不能濫用，該權利的行使必須有初步的證據予以支撐并遵循一定的訴訟程序。具體可參照回避事項的異議程序執行。
（三）構建以底層民眾需求為導向的法律服務體系
1、完善基層法律服務建設。政府應加大投入，建立公益性法律服務機構，機構和人員不占行政、事業編制，為當事人提供義務法律咨詢、訴狀、代為訴訟等服務。此舉能有效彌補當事人訴訟能力的不足，減少非法公民的副作用。
因新修訂的《環境保護法》今年1月1日開始施行，與環境問題有關的公益訴訟，近來成了熱門話題。新環保法生效當天，“福建南平生態破壞”的公益訴訟即獲法院立案，者為“自然之友”等兩家民間環保組織。貴州省金沙縣檢察院和江蘇省昆山市檢察院，最近也以公益訴訟的原告身份來到臺前，一家把行政不作為的當地環保局告上了法庭，一家要求環境污染者承擔民事賠償責任。北京市成立了跨行政區域的法院和檢察院，剛成立的北京檢察院第四分院其中有一個職責就是，可承擔環境保護等案件的公益訴訟主體。一時間，媒體都在熱議檢察機關的這一變化。
在環境保護領域，有法不依、違法不究的問題尤其突出。有統計顯示，從2006年到2010年，與環境污染有關的上訪案件達30多萬件，但真正進入訴訟程序的還不到1000件。正是對環境問題的違法不究，導致大陸近年環境越來越惡化。新《環保法》雖明確了社會組織可成為公益訴訟的主體，但由于條件苛刻，全國真正符合法定條件的只有300多家，與2000多個市縣比，確實覆蓋率太低，加上公益訴訟需付出大量時間與經濟成本，就使得環境公益訴訟案更少。大陸各地雖成立了150多家環保法庭，但大多處于無案可審的清閑狀態。
環保公益訴訟的目的，就是將全社會力量引入到環境治理制度中，讓檢察院介入公益訴訟，無疑能部分解決當下公益訴訟主體過少的問題。十八屆四中全會的《決定》也將“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，作為依法治國的改革綱領之一，目的也是為了對違法行政和損害公共利益的行為多一個司法監督的渠道。檢察院原本就是國家法律監督機關，因檢察官在調查、取證和訴訟方面都受過專業訓練，作為公益訴訟主體能駕輕就熟地進入到角色中。如果本地出現危害環境或食品安全的重大事件，又無相應的公益組織時，檢察院理應承擔起公益訴訟的職責。要治理日益惡化的環境，當然是有資格成為公益訴訟主體的機構和組織越多越好。
檢察機關作為公益訴訟的主體之一，屬國際慣例。無論在英美法系國家，還是在大陸法系國家和地區，檢察機關都有提起公益訴訟的權力。如在英國，檢察官可為公益事項提起或參與公益訴訟，對涉及公共利益或公民權利的行為，檢察長也有權請求法院制止。而在法國，檢察院更是被視為社會利益的代表，它也最早在法律中規定，檢察院有代表公益訴訟的職權，只要涉及公共利益的案件，檢察院都有權提訟。
為使各級檢察機關更好地承擔公益訴訟的責任，有必要通過修法或立法解釋的方式，來明確檢察機關的公益訴訟主體資格，這樣才有法律上的權威性。雖然憲法對檢察院作為法律監督機關有原則性規定，但民事與行政等基本法卻缺少相關細則。前年生效的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”。這里“法律規定的機關”是個外延巨大的定義，仍需實施細則進一步明確。去年底剛改定的《行政訴訟法》，也未涉及行政公益訴訟。檢察院本身是司法機關，司法機關行事更需首先有立法上的確認，這樣不僅名正言順，檢察院也可依據立法規定，在檢察院內設立獨立的公益訴訟部門，配備專門人才，依法定程序行使對相關環境等公益案件進行調查、取證和訴訟權。全國各級檢察院有三千多家，如果明確了公益訴訟的主體資格，確實是不可小視的力量。
當然，檢察機關在對環境污染發起公益訴訟時，也要注意區分和確認責任主體，板子不能僅僅打在環保部門身上，因為有些區域性污染的發生，與早前地方政府以追求GDP為中心的發展決策有關，當地環保局并無權干預。如果事后的責任追究不能與決策部門、行政部門的責權利劃等號，就會造成新的不公平。同時，為保證這種公益訴權不會被濫用，―方面，要從程序法方面對檢察院的這種訴權予以規范，防止“裁判員”兼職“運動員”；另一方面，也要讓檢察院在人財物方面，減少對地方政府的依賴，使之地位超脫，擺脫相關權力部門的干預，這樣他們才能更為獨立地行使公益訴訟權。另外，還需進一步放開媒體對環境污染事件的報道，這不僅僅是擴大民眾的知情權，也是在加大媒體的監督力度，以及凝聚更多的人力物力轉向環境保護與治理，畢竟，環境是人生存之本。讓公益訴訟的案件多起來，才有助于以法治的方式來維護公共利益，實現社會的公平與正義。
在民間組織已取得公益訴訟主體資格的今天，檢察院等相關國家司法機關，理應擔當得更多，只有這樣，公益訴訟才能為環境保護殺出一片新天地。只有把環境危機和問題納入到司法渠道來解決，讓更多的機構和組織參與到環境治理中，才能舒緩大量的社會矛盾。否則，新《環保法》即便實施了，仍難以對環境保護與治理發揮實際的功效。
論文關鍵詞 環境污染侵權 民事公益訴訟 原告訴訟資格
一、民事環境公益訴訟原告資格的概念和特點
民事環境公益訴訟，是一定的機關、組織或個人為維護環境公共利益不受損害，針對民事主體致使環境遭到或可能遭到破壞的相關違法行為，依法向人民法院提起的訴訟。民事環境公益訴訟的原告資格，是指面對環境公共利益受到侵害或將受到侵害害危險時，主體有權利通過民事環境公益司法程序實現對環境公共利益的救濟。
民事環境公益訴訟的宗旨在于維護公共環境權益，而不是個別民事主體的私人權利，盡管其訴訟結果存在間接維護個體利益的效能，但仍區別于保護個體本身利益的訴訟。因此它與傳統民事訴訟中原告的區別有兩點：第一，它的原告資格范圍廣于一般的民事訴訟原告資格；第二，不僅民事訴訟法，其他的法律法規也明確規定民事環境公益訴訟的原告主體資格。
二、環境民事公益訴訟原告主體的域外規定
（一）英美法系
1.美國：
美國的環境公益訴訟制度主要由公民訴訟構成。該制度最早在1970年的《清潔空氣法案》中第304條中得以確定，即任何人（不論是受到直接損害還是間接損害）有權自己對任何人提訟。這一訴訟法案并未限制原告資格與該案的利益關系。它的確立體現在1972年的聯邦《清潔水法》中。該法采用了塞拉俱樂部訴莫頓案中“環境保護團體”的概念，首次以“環境保護團體”作為原告主體。同時，在2000年“地球之友訴雷德勞環境服務公司”一案中，法院對“該行為具體侵害社團成員”的條件適度寬限，原告只要證明特定涉嫌違反聯邦環境法律規定的行為對其所關注的利益造成了一定的損害，法院也可承認該啟動要件。
美國的公民訴訟模式賦予了個人或社會團體提起公益訴訟的權利，從而監督相關環境法律得以有效實施，有效地維護了公民的環境權。
2.英國：
英國以集團訴訟制度為主，即對于個人受到的侵害較少，使受害當事人難以出庭，可通過此方式將受害者們成立為一個訴訟團體，并記錄每個人的受侵害次數。20世紀60年代時集團訴訟制度也被廣泛運用到環境公益訴訟中。一般來說，公民起初不具備提起環境公益訴訟的原告資格，只能通過檢察長的名義就違法行為向檢察長請求并提訟，此制度又叫作“檢舉人訴訟”。此外，經檢查長同意，某些社會團體、國家機關等也具有了提起環境公益訴訟的原告資格。
（二）大陸法系
1.法國：
法國1860年的《民事訴訟法典》賦予了檢察機關對民事領域進行干預的權利，突出表現在涉及國家安全或是公共用地等案件中。除此之外，經政府認可具有訴權的社會團體也能參與到民事訴訟程序中。
2.德國：
德國的環境民事公益訴訟一般是團體訴訟制度，就是使得某一些行業團體有權實施訴訟。為防止訴訟泛濫，立法機構嚴格限制了團體訴訟的原告資格：其一，社會團體必須是合法性組織，并且事先成立；其二，團體應有一定規模；其三，團體須有以維護某種公共利益為目的固定章程。
三、我國環境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點
根據《民事訴訟法》、《環境保護法》及部分省市的暫行辦法的相關規定以及各派學者觀點，我國在司法領域中提起環境民事公益訴訟的原告主體主要包括檢察機關、環保行政部門、環保組織以及公民個人。這四類原告主體都具有各自的利弊。
（一）檢察機關
作為國家法律監督機關的檢察機關，在物質條件和法律能力上都具備先天性的優勢，但國內學者也對其提起環境民事公益訴訟提出了疑問。其一，我國尚無明確法律規定其可作為環境民事公益訴訟的原告提訟。其二，檢察機關作為法律監督者，以監督法律在民事領域的實施為目的，若其一旦作為原告提起環境民事公益訴訟則在身份上成了實施法律者，具有矛盾性，這將會破壞傳統的訴訟結構。其三，檢察機關在提起環境民事公益訴訟時不一定具有具備相關知識的人員。因此，有學者認為檢察機關只能通過行使上訴權、申請再審等權利尋求法院的裁決。
此外，有的學者提認為檢察機關可以作為環境公益訴訟的適格原告，但須受一定條件的制約。然而這種觀點仍被認為其不能提起環境民事公益訴訟。
（二）環保行政部門
環保行政部門作為環境監管機關，在環境污染類事件中是最具專業化的，但一些學者認為，其一旦擁有環境民事公益訴訟的訴訟資格則與其本身的職能相矛盾。環保部門本應處于社會公務事務管理者的地位積極行使其法定的公權力，對環境污染事件進行干預，發生環境侵權事件后依法處罰環境違法行為，但當其作為原告具有訴訟權利時，就會有利用司法掩蓋其應盡行政職責的嫌疑，這不利于社會對行政執法權力效力的影響，也會造成環保部門工作的懈怠。當然也有學者認為環保部門提起環境民事公益訴訟很可能是自身的確無法行使，并非怠于行使行政職權。
（三）環保組織
環保組織作為致力于環境保護的人們自發組成的組織，在訴訟的積極性上比公民個人有一定的優勢，但由于我國過多數量的社會團體以及訴訟的泛濫，環保組織的主體資格應當被制約。除了需具有固定的章程和一定的經費資助外，應當限制其成立年限，且應有完備的高職業化的法律人員。
（四）公民個人
按傳統訴權理論的觀點，公民個人是環境污染事件中直接的受害者，理應具有合理的訴權。然而現階段學者卻多數反對。其一，從新《民事訴訟法》第55條關于民事環境公益訴訟主體的規定能夠看出我國對公民作為適格原告的立法態度是反對的，2014年的《環境保護法》也沒有將公民個人納入到環境公益訴訟的原告資格范疇內，這可能是基于三個方面的考慮：一是公民個人欠缺訴訟能力；二是過高的個人訴訟成本及成本與收益失調；三是可能會導致訴權泛濫。綜上，基于目前我國的整體司法環境，該制度的缺乏一定操作性。
四、對我國環境民事公益訴訟原告資格制度完善的提議
（一）對新民事訴訟法進行司法解釋
新《民事訴訟法》第55條有關原告主體的規定太抽象，有必要進行探討并在法律條文中羅列出來?！胺梢幎ǖ臋C關”應當包括檢察機關和專門行政機關，后者如環境行政主管機關和環境資源保護部門；“有關組織”應當是環保組織等專門社會團體。
（二）建立有層次性的民事公益訴訟主體制度
參考國內外民事公益訴訟主體制度與我國現階段的法律環境，筆者認為，民事公益訴訟主體制度涉及到了原告類型之間的順位問題，應當以社會組織為第一序列的原告主體，行政機關緊隨其后，將檢察機關作為最后的門檻，摒棄公民個人的原告主體資格。
1.社會組織：
將社會組織作為民事公益訴訟第一序列適格原體現了民事訴訟中的私法自治。相比作為國家公權力的檢察機關和行政機關，社會組織在私法領域出現與私法自治所倡導的更為契合。民事環境公益訴訟領域的社會組織以環保組織為主要，因其自身的法定職能與專業性，環保組織在解決民事環境公益訴訟問題上有著不可比擬的優越性。然而現階段環保組織的資格應當受到制約否則后果就是社會組織越來越多，訴訟成災。
2.行政機關：
民事環境公益訴訟領域的行政機關主要指環保機關。雖環保機關具有行政權，可以處罰侵害環境的行為，但此行為有時并不利于環境公共利益，因此應當賦予其提起民事環境公益訴訟的權利去解決行政處罰亟待解決的問題。當侵害環境行為出現時，若其行政處罰對于環境利益并無益處時，便可將環保組織列為共同原告進行，需要注意的是，環保機關可以自己提訟的唯一情況就是，環保組織遲遲未。
3.檢察機關：
檢察機關作為民事環境公益訴訟適格原告在我國并無太多爭議。然而檢察機關的原告訴訟資格同樣需被制約。我國的檢察機關是監督法律的實施情況的機關，一旦有了侵害環境的行為，檢察機關的職責是督促環保組織與相關環保行政機關及時提起公益訴訟，只有在二者都不提訟時，檢察機關才作為原告適格主體進行訴訟。
4.公民個人：
由前文所述，新《民事訴訟法》第55條規定表明在我國現階段的立法中公民個人并無民事公益訴訟的原告資格。公民個人想對侵害環境的行為提訟的唯一辦法就是：環保組織、環保機關或檢察機關代替其提起民事環境公益訴訟。
關鍵詞 民事調解 公共利益 檢察監督
中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A
民事訴訟法修改后將民事調解明確納入檢察監督范圍，同時規定民事調解的檢察監督標準是“損害國家利益、社會公共利益”，國家利益相對容易判斷，如何理解社會公共利益就成為開展民事調解監督必須要解決的首要問題。然而，在何謂公共利益這個問題上，永遠無法形成廣泛的共識。公共利益如同一個空盒，每個人都可以將自己的理解裝入其中。 因此，本文不希望從眾說紛紜的理論觀點中厘清社會公共利益的概念，而是結合民事調解案件檢察監督的特定語境對幾個基本問題進行分析，以期對民行工作中界定社會公共利益作有益的探索。
一、社會公共利益主體的界定
與社會公共利益出現在同一法律條文中的通常有國家利益、集體利益、第三人利益。 社會不是確定的某個國家、集體或者個人，我們普遍認知到它的存在，卻無法想像出一個具象的權利主體。法律關系主體即法律關系的參與者，是法律關系中依法享有權利和承擔義務的人或組織。通常包括一國的公民、企事業單位、國家機關、社會組織和作為整體的國家，也包括居住在所在國的外國人和無國籍的人。 因此，從民事法律權利主體角度講，社會并不是一個法律意義上獨立的權利、義務主體。
（一）社會的概念和特征。
社會，漢字本意是指特定土地上人的集合。社會在現代意義上是指為了共同利益、價值觀和目標的人的聯盟。社會是共同生活的人們通過各種各樣社會關系聯合起來的集合，其中形成社會最主要的社會關系包括家庭關系、共同文化以及傳統習俗。 分析上述概念可以發現：第一，社會本質上是人的集合。社會中的人包括自然人和組織（包括法人）。第二，社會是一個集合概念。社會中的自然人和組織都處于不斷變化當中，所以社會只能是不特定多數人的整體。第三，社會有地域性的特征。社會的地域性與國家的行政區域并無直接關系，卻往往與民族、文化、等因素緊密相連。第四，社會中的人通過社會關系相互聯系。法律關系僅僅是社會關系的一部分，宗教、道德、民族等法律之外的社會關系作用更為廣泛。作為社會公共利益權利主體的社會，在法律意義上是指，民事法律關系中生活在特定地域的有共同風俗習慣、價值觀念的人的集合。
（二）申請民事調解檢察監督的主體。
我國新修改的民事訴訟法增加了公益訴訟條款，提訟的主體是法律規定的機關和有關組織。 作為法定的社會公共利益代表，民事公益訴訟的主體當然可以申請民事調解檢察監督。而公益訴訟之外的民事調解案件可能有以下四種情形：一是民事調解僅損害一方當事人利益，如由于一方當事人欺詐而達成的調解協議；二是民事調解僅損害案外第三人利益，如二人虛假訴訟達成調解協議，侵占第三人所有的財產；三是民事調解僅損害不特定多數人利益，如兩個公司借民事調解達成具有價格控制的協議；四是民事調解損害特定人（包括一方當事人、第三人）利益的同時損害不特定多數人利益，如在法官不正當干預下，雙方當事人達成有利于一方在某一行業形成壟斷地位的協議。
民事檢察監督權在性質上是對公權力的監督，監督對象是民事審判、行政訴訟活動。即使不存在申請監督人，檢察機關發現民事調解損害社會公共利益也應當依職權進行監督， 檢察監督權的設計初衷是公權制約而非權利救濟。在這個意義上，對損害社會公共利益的民事調解案件申請檢察監督與舉報、控告刑事犯罪類似，民事糾紛當事人可以作為監督線索提供人。因此，在第三種和第四種情況中，被侵害的社會公眾包括糾紛當事人均可以提起監督申請。第一種和第二種情況不涉及社會公共利益，不屬于民事調解檢察監督范圍。根據民事檢察監督公權監督屬性，對當事人民事訴訟行為的監督是通過監督審判權的合法、正當行使間接實現的。如果民事調解不涉及審判權違法，僅損害一方當事人或者案外第三人利益，則檢察權不宜介入。而且修改后民事訴訟法增加了第三人撤銷之訴， 可以救濟調解案件侵害案外第三人個人利益的情形。
二、社會公共利益范圍的界定
“公共”是指可以同時供許多人使用，也就是指非排他性，即無法阻止某個人使用。 可見，社會公共利益對于公眾而言，在于能夠非排他性的使用，而不是像私權那樣的排他性支配。由于社會關系的廣泛性，公共的范圍也是非常寬泛的。根據現行法律規定和法學理論研究，社會公共利益的范圍可能包括但不限于以下方面：
（一）公益訴訟涉及的領域。
《民事訴訟法》（2013年1月1日起施行）第五十五條規定了公益訴訟，認為污染環境、侵害眾多消費者合法權益屬于損害社會公共利益的行為，據此環境和消費者合法權益屬于社會公共利益。根據第五十五條，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。這些有關公益訴訟主體的規定存在于各種部門法當中，必然會隨著社會發展突破現有的環境和消費者合法權益領域，可作為確定社會公共利益領域的法律依據。
（二）經濟法規制的領域。
法學界對社會公共利益的研究主要集中在憲法、行政法、經濟法領域，其中只有經濟法調整的法律關系能夠進入民事訴訟。經濟法是國家為了克服市場調節的盲目性和局限性而制定的調整全局性的、社會公共性的，需要由國家干預的經濟關系的法律規范的總稱。 經濟法的調整的對象包括市場主體關系、市場運行關系、宏觀經濟管理關系、勞動和社會保障關系，涉及面非常廣泛。因此，經濟法所調整而且能夠進入到民事訴訟的社會關系領域應當包括在社會公共利益的范圍之內。例如，最高人民法院《民事案件案由規定》（2011年修正）第五部分知識產權與競爭糾紛中包含不正當競爭糾紛、壟斷糾紛、勞動爭議（其中有社會保險糾紛為第三級案由）三個二級案由；第九部分侵權責任部分中二級案由侵權責任糾紛中包含三級案由環境污染責任糾紛，這些糾紛所在的經濟法領域屬于民事調解檢察監督中社會公共利益的范圍。
（三）法律規定之外的社會公共利益領域。
社會生活的領域是相當寬泛的，法律僅能夠規范其中的一部分，法律規定之外的部分尤其是人的思想方面主要是道德、宗教、民族信仰、風俗習慣起到規范作用，這些規范是經過長期的歷史演進形成的，是一定地域范圍內人們普遍認同的價值觀念和行為準則的集合，應當得到尊重和保護。這些規范在法律中多以社會公共利益作概括表述，作為人們在民事活動中意思自治或者行使處分權的邊界。例如《最高人民法院關于審理商標授權確權行政案件若干問題的意見》（法發[2010]12號）第三條規定：“人民法院在審查判斷有關標志是否構成具有其他不良影響的情形時，應當考慮該標志或者其構成要素是否可能對我國政治、經濟、文化、宗教、民族等社會公共利益和公共秩序產生消極、負面影響?！币虼?，道德、宗教、民族信仰、風俗習慣等當然屬于社會公共利益的領域。
三、社會公共利益內容的界定
社會公共利益落的腳點在于“利益”二字。所謂利益，就是能夠使社會主體的需要獲得某種滿足的生活資源，而這種資源滿足的程度是以客觀規律、社會環境和社會制度所認可的范圍為限度的。
（一）社會公共利益主要體現為眾多個人利益。
個人利益的內容已經有比較明確的法律規定，有實體和程序兩個方面，內容十分豐富。 德國學者萊斯納多認為，數人之私益可以形成公益，即公益是由私益所組成。 我國《民事訴訟法》關于公益訴訟的規定也支持了這一觀點，即眾多消費者合法權益屬于社會公共利益。因為個人利益是豐富、明確、具體的，基本上全部納入法律利益范圍，基層司法機關所存在的地域范圍也是既定的，如果能夠證明民事調解行為損害這一地域范圍內眾多的個人利益，也就能夠證明損害社會公共利益，從而使得寬泛的社會公共利益能夠比較明確的在民事調解檢察監督工作中得到準確的適用。
（二）社會公共利益不限于法律利益。
法律利益是利益的一種形式，是從利益體系中剝離出來的、以法定形式存在的利益，也即通常所說的合法利益或權益。 社會公共利益在現有法律規范中并沒有一個內容完整的表述，而是散見在諸如環境保護法、消費者權益保護法等等具體法律之中，所以社會公共利益也就成為一個集合概念。個人利益（包括自然人、法人和其他組織）的實現以及個人利益間的妥協有向外部擴張的傾向，可能損害不特定多數人的利益，損害社會公共利益的表現是直接作用于社會公共資源，從而間接的影響社會中的個人利益。在民事主體行使處分權的意義上，民事調解類似于民事合同。而損害社會公共利益與違反法律、行政法規的強制性規定同屬合同無效的法定情形，也就是說立法中承認有法律之外的社會公共利益存在。而且在現實中，由于社會公共利益范圍的廣泛性，不限于法律規定的社會關系領域，所以社會公共利益不僅限于成文法規定的法律利益。
（三）社會公共利益不限于物質利益。
根據我國《民事訴訟法》關于公益訴訟的規定，環境和消費者合法權益屬于社會公共利益。環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等 ，這些屬于能夠滿足社會公眾生存和發展需求的物質資源，所以社會公共利益包括物質利益。消費者享有的合法權益包括在購買、使用商品和接受服務時享有人身、財產安全不受損害，知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況，自主選擇商品或者服務，公平交易，在購買、使用商品和接受服務時，享有其人格尊嚴、民族風俗習慣得到尊重等等。 可見，消費者合法權益是滿足社會公眾安全、自主、公平、有尊嚴的進行商品和服務消費的權益，具有非物質屬性，所以社會公共利益不限于物質利益，尤其是那些能夠滿足社會公眾精神生活需要的道德、宗教、民族信仰、風俗習慣等非物質利益資源，在維系社會和諧、穩定、發展方面起著非常重要的作用，同樣是社會公共利益的重要內容。
在民事訴訟法的體系中，民事調解檢察監督中的社會公共利益可以與公益訴訟中的社會公共利益聯系起來，作系統解釋。社會公共利益是指能夠非排他性的滿足生活在特定地域的人（包括自然人、法人和其他組織）生存和發展需要的資源的集合。在民事調解檢察工作中，社會公共利益主要表現為眾多個人的法律利益，但不限于法律利益，也不限于物質利益的范疇。
（作者：北京市平谷區人民檢察院民行檢察處主任助理）
注釋：
趙小軍，社會公共利益的濫用與保護，學術研究[J].2007（10）.
如《中華人民共和國合同法》第五十二條。
周旺生：《法理學》，西安交通大學出版社，2006年9月版，第310頁、第79頁。
百度百科。
《民事訴訟法》（2013年）第五十五條、第二百零八條第一、二款、第五十六條第三款。
黃果天主編，《經濟法》，四川大學出版社，2006年7月版，第14頁。
《侵權責任法》第二條第二款。
陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版，第200頁。
關鍵詞 公益訴訟 行政訴訟 原告資格 受案范圍
文章編號 1008-5807（2011）03-067-01
一、行政公益訴訟的概念
界定行政公益訴訟關鍵要解決好兩個問題：第一，行政公益訴訟的原告包括哪些對象；第二，行政公益訴訟的范圍包括哪些。而在這兩個問題上有一個共同之處就是，要特別注意區分行政公益訴訟和行政公訴。
筆者認為，行政公益訴訟的原告就是公民、法人或其他組織，其所訴的對象就是侵犯公共利益的行政行為。而行政公訴的原告就是特定的國家機關(在我國可以將該項職權賦予檢察機關)，其所訴的對象主要是侵犯公共利益的行政行為，也可以是一定條件下侵犯私人利益的行政行為。
二、現行行政訴訟制度中公益訴訟的缺失
有學者認為，只要我們調整行政訴訟實踐的思路，充分挖掘現有法律條文的內涵，再輔之以相應的司法解釋，我國行政訴訟的受案范圍是可以擴充到受理行政公益訴訟案件的。
筆者卻不這樣認為，新司法解釋的所有規定都不能超越《行政訴訟法》的立法宗旨?，F在我們也不能不承認我們的《行政訴訟法》在許多方面的規定是有欠缺的，不適應行政訴訟實踐的發展。但這些問題的解決絕對不能通過司法解釋的方法來解決。它需要一個完整的體系，需要從最初的受案范圍到最后的裁判方式是相互聯系且完整的，它必須由行政訟法的完善來解決。
三、關于我國建立行政公益訴訟的可行性
在我國開放行政公益訴訟在理論上并無多大障礙。其理由如下：
第一，從根本上講，公益訴訟不過是傳統私益訴訟對公益保護的深化，兩者在本質上具有一致性。實質上一切訴訟也都維護著社會的公共利益，所以在公共利益受到侵害時，賦予個人與社會組織提起公益訴訟當不違背訴訟法的價值理念。
第二，依法行政的利益遠遠大于濫訴的不益。開放行政公益訴訟肯定會增加行政訴訟案件的數量，但不計成本而去濫訴的可能性是極小的。
第三，我國現行《行政訴訟法》上規定的抗訴制度，從一個側面印證了行政公益訴訟與我國行政訴訟理論和制度的兼容性。行政抗訴制度存在的基礎是公共利益，基于公益需要提起行政訴訟并不違背我國現行行政訴訟法的基本精神。
四、制定并完善我國行政公益訴訟框架的幾點建議
（一）防止因行政公益訴訟制度而產生濫訴
借鑒行政訴訟制度發達國家和地區的有益經驗，防止濫訴情形發生的措施就是設置一定的前置程序，其主要包括兩個方面。
第一，在受案范圍上，限定在法律特別規定的范圍內。如我國臺灣地區《行政訴訟法》第9條規定:“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行政，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定為限。”至于我國將在哪些方面由法律規定行政公益訴訟事項，則可根據該事項對公共利益造成損害的可能性和危害性、人民法院的審判能力、行政機關的法治水平等具體情況，逐步規定和完善。
第二，在提起行政公益訴訟前，必須先向有關行政機關提出相應請求。即只有當有關行政機關在公民、法人或者其他組織提出有關請求后，該作為的仍然不作為，不該作為的仍然不停止作為。此時，公民、法人或者其他組織就可以提起行政公益訴訟。
(二)準確界定行政公益訴訟中的公益概念
關于公益，有學者認為，就我國的情況來說，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共秩序等。 有學者認為，可以采用四分法對利益進行分類。
筆者認為，行政公益訴訟中的公益，從范圍上來講包括國家利益和嚴格意義上的公共利益。從內容上來講，則是指根據一般情況無法確認具體受益人數量的利益，即利益對象的不確定性。如果根據一般情況能夠確定受益人的數量，則可以通過共同訴訟或者集團訴訟的方式來啟動一般行政訴訟。
(三)明確確定行政公益訴訟的原告與受案范圍
在行政訴訟中原告和受案范圍存在著十分密切的關系。關于行政公益訴訟中的原告，綜觀域外的理論與實踐，結合我國的具體情況，還是采用二元式的啟動方式為好，即不僅賦予國家機關(在我國應確定為檢察機關)提起行政公益訴訟的權利，而且賦予公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的權利。
關于行政公益訴訟的受案范圍，雖然從理論上來講應當將所有侵害公共利益的違法行政行為均納入其中，但是在實踐中必須留有余地。在以后確立我國行政公益訴訟制度時，關于受案范圍之條款，如上所說，不妨借鑒我國臺灣地區《行政訴訟法》第9條之規定。即先是概括性規定行政公益訴訟，接著規定只限于法律規定的事項。
(四)合理分配行政公益訴訟中的舉證責任
行政訴訟的重要特征之一就是實行舉證責任的倒置，即被告舉證。在行政訴訟中原告只是根據有關司法解釋的規定，對一些程序性和輔的事項承擔證明責任。
注釋：
王太高.論行政公益訴訟.法學研究，2002年第5期.
于安.行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題.法學，2001年第5期.
參考文獻：
[1] 黃學賢.行政公益訴訟：研究現狀與發展趨勢.中國行政法之回顧與展望.
[2] 劉善春.行政訴訟原理及名案解析.中國法制出版社，2001年版.
