時間：2023-06-08 11:18:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇銀行監管的原則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、中央銀行履行宏觀審慎監管職能的原則
（一）相對獨立性原則
中央銀行缺乏必要地獨立性將會產生許多后果。從宏觀審慎監管角度而言，缺乏必要的獨立性將會使既定的監管目標可能受到“非獨立因素”的影響而偏離有利于金融業長期穩健發展的軌道。這些“非獨立因素”的干涉將會導致中央銀行無法在一個連續的時間或事件中保持相對獨立的、一貫的、連續的決策和執行原則與行為。所以，賦予中央銀行相對獨立性，對于宏觀審慎監管穩定及提升宏觀審慎監管效率都具有重要意義。
（二）依法監管原則
依法監管一方面是指金融市場主體的行為有系統的法律規定進行調節，并且必須接受國家金融監管當局的監管，不能有例外的情況；另一方面是指監管主體在實施監管工作過程中必須嚴格遵循既定的法律規定和程序，確保監管的嚴肅性、權威性、一致性和有效性。
（三）適度監管原則
金融監管的宗旨就是要通過適度監管實現適度的金融競爭，形成和保護金融業適度競爭的環境和格局。如果監管不到位，金融市場正常的秩序就難以得到維持，金融機構基于利益最大化原則的的惡性競爭將致使金融風險大量積聚，引發系統性金融風險；若監管過度，會對金融機構合理的競爭與創新予以限制，將降低金融業運行的效率，從而限制了金融業發展，最終將削弱國家金融業整體競爭實力。所以，宏觀審慎監管就應該堅持適度原則，要避免過松或者過分嚴格監管的出現。
（四）多層次監管與監管協調原則
金融機構的內部控制和外部監管是彼此聯系、相輔相成的兩個方面，并且外部監管最終要靠金融機構的內部控制來完成既定目標。如果完全依靠外部金融監管，不僅難以道道監管的預期目標，而且還會增加金融監管的執行成本。如果忽略外部金融監管，而完全寄希望于金融機構自我約束，金融機構內在的逐利動機會致使投機行為的發生，從而加大影響金融穩定事件發生的概率。所以對金融機構的宏觀審慎監管既要考慮外部監督，也要注重其自由約束，并且在外部監管過程中，監管者還需有能力識別金融機構的自律性程度，從而在此基礎上實施積極有效監管，使得監管維持在適度的狀態下，保證金融機構健康持續發展。
二、對我國中央銀行履行宏觀審慎監管職能的建議
（一）建立和完善我國宏觀審慎監管法律制度體系
建立完善的法律制度體系有利于保證宏觀審慎監管有法可依。要加快我國宏觀審慎監管立法工作，同時通過對《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律的修訂工作明確中國人民銀行對宏觀審慎監管的職責范圍，建立由中國人民銀行負責宏觀審慎監管、專業監管機構負責微觀審慎監管的金融監管構架，對中國人民銀行和各金融監管機構及有關部委在整個審慎監管體系中的職責分工從法律層面進行進一步明確和完善。通過完備的制度體系有效識別和度量系統性風險，從而防止金融風險在不同市場、領域和機構之間的傳遞。
（二）成立由中央銀行主協調的宏觀審慎監管協調機構
基于多層監管和監管協調原則，宏觀審慎監管協調機構架構方面可以成立由國務院負責金融事務的副總理擔任主要負責人的金融協調委員會，成員包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會及財政部和發改委的某些部門。涉及國家宏觀金融政策、處理金融危機的應急事務等重大問題及相關制度由金融協調委員會報國務院審核決定。在日常工作中，確定中國人民銀行牽頭的“主協調制度”，即中國人民銀行在金融協調委員會主要負責人的授權下負責不同金融監管機構和金融監管政策之間的協調，負責處理宏觀審慎監管日常事務。
（三）完善宏觀審慎監管工具
由中國人民銀行進行逆周期資本監管，緩解銀行體系順經濟周期效應，提升銀行資本的質量，從而達到“以豐補歉”的效果。中央銀行要準確評估金融市場或金融產品的變化對市場系統性風險的影響，尤其是要分析金融機構之間或者金融機構與金融市場之間的連鎖反應；同時對具有系統性風險的重要金融機構采取嚴格的監管，實施差別化的監管政策，預防此類金融機構發生風險時危及到整個金融體系的穩定與安全。
（四）加快推出存款保險制度
長期以來，我國一直實行的是隱性的存款保險制度。從近年來我國金融機構市場退出的時間來看，國家實際上承擔了對銀行存款的保險責任。因此，目前要結合國際存款保險制度的最新實踐和改革動態，完善我國存款保險制度設計，建立適合中國國情的存款保險制度，并由存款保險公司履行存款保險和銀行清算職能，強化對存款金融機構的市場約束，完善中央銀行最后貸款人職能，從而促進金融機構的規范發展和維護金融穩定。
（五）加強中央銀行與國際金融機構的合作
加強中央銀行與國際監管機構的合作是目前金融全球化、資金全球化和金融機構跨國經營的內在要求，也是金融監管國際化和建立統一的金融監管標準的客觀需要。在目前的國際形勢下，賦予中國人民銀行履行宏觀審慎監管職責，要高度重視與國際金融機構的合作，強化與國際金融機構的合作的力度，加強與國際金融組織的信息溝通與交流。學習和借鑒其他國家宏觀審慎監管機構、國際金融組織的成功經驗，進一步豐富和完善我國的宏觀審慎監管體系，提升我國的宏觀審慎監管水平。
參考文獻：
[1]王宗祥.強化中央銀行宏觀審慎管理職能[N].金融時報,2011-5-10.
[2]朱小川.宏觀審慎監管的國際趨勢及對我國的啟示[J].南方金融,2010,3.
關鍵詞：新常態；外匯管理；規則監管；原則監管
中圖分類號：F832.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05
一、引言
隨著中國經濟步入新常態，在涉外經濟領域，我國外匯運行也已呈現一種新常態，主要有兩個標志：一是跨境資金流動從持續凈流入到趨向基本平衡。2014年以來，國際收支趨向基本平衡的態勢日趨明顯，當年經常項目順差與國內生產總值之比為2.1%，與2007年的歷史高點相比回落了近8個百分點。二是人民幣匯率由單邊升值趨向基本均衡，雙向波動成為常態。2015年4月和7月，國際貨幣基金組織兩次表示，近期人民幣匯率沒有明顯低估。2015年8月11日，人民幣兌美元匯率中間價報價機制調整，在人民幣匯率連續下跌后，曾有多次反彈。這表明人民幣匯率已經結束了長期以來的單邊升值趨勢，進入雙向波動階段。外匯運行進入新常態，需要對原有的外匯管理模式進行反思，轉變管理模式適應新常態。
一直以來，金融監管領域有兩種模式，一種是以美國為代表的“規則導向監管”（rules-based regulation），另一種是以英國為代表的“原則導向監管”（principles-based regulation）。規則監管通過制定具體的規則，規定金融機構能做什么，不能做什么，操作性強，但缺乏靈活性[1]。長期以來，我國外匯管理模式就是典型的規則監管，依賴數量龐大的規章制度對銀行和涉外經濟主體進行監管。隨著我國外匯運行步入新常態，外匯收支的規模在擴大、結構在豐富、工具在創新，原有的僵化的規則監管模式越來越難以適應涉外經濟發展的要求，外匯管理有必要轉向更富有彈性的原則監管，通過制定一些高層次的原則性規定來實現監管目標。
二、外匯管理轉向原則監管的必要性分析
（一）原則監管是宏觀審慎框架下系統性風險管理的要求
事實上，我國外匯管理方式從2009年開始已經逐步由事前審批轉為事中事后監管上來，開始實行外匯管理簡政放權。外匯管理簡政放權不能是一放了之，要管得住系統性風險。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要加快構建宏觀審慎框架下的跨境資本流動管理體系[2]。宏觀審慎強調的是宏觀的、系統性的風險，而注重微觀業務合規性的規則監管難以從宏觀角度識別與管理系統性風險。原則監管依靠的是高層次的規則，從風險管理的角度更能適應宏觀審慎管理的要求。
（二）原則監管更能適應外匯形勢和金融市場的變化
隨著匯率定價機制的市場化，人民幣匯率雙向波動日趨明顯，為滿足經濟主體防范風險和境內外市場套利的需要，金融機構的業務創新層出不窮。如果繼續實施規則監管就要求外匯局不斷制定新的細致規章制度，應對改革和金融市場上的變化。結果是數量龐大的規章制度使銀行望而生畏，對業務量不大的中小銀行尤其如此。截至2014年末，國家外匯管理局宣布廢止和失效規范性文件700余件，保留有效法規仍然有297件[3]。而原則是一些層次更高的規則，有效性更為長久。如無論如何改革和業務創新，經濟主體辦理外匯業務都不能背離真實性原則的要求。
（三）原則監管可以有效防止銀行的道德風險
詳細、具體的規則便于執行，但也可能導致銀行將主要精力投入到滿足監管形式上的要求，只注重業務的表面合規性，忽視背后的風險。也正因為表面合規后銀行不用承擔責任，一些商業銀行出于自身經濟利益的考慮，甚至與企業合謀避開外匯管理規定。即使是設計再嚴密的監管體系，頒布再多的法律法規都不免存在漏洞，這些漏洞往往被銀行和企業利用。原則監管更注重結果，將如何實現這些結果留給銀行，一旦政策執行出現問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。這種機制下，銀行不但不敢鉆法規的漏洞，而且還會積極主動執行相關法規，其目標和外匯監管部門的監管目標基本趨同。
（四）原則監管有利于業務創新
外匯管理要立足于服務實體經濟，而海量細節化的、高度復雜的規則可能會使銀行不敢冒政策風險進行業務創新，服務企業的實際需求。原則監管減少了對銀行條條框框的限制，在銀行保證業務真實性并遵循一些基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經營的權力，有利于銀行發揮主動性和創新的積極性，滿足實體經濟的需要。
三、外匯管理轉向原則監管應當注意的問題
原則監管不只是制定幾個重要的原則，還應考慮與金融體系現狀是否適應、如何讓原則落地等因素。
（一）原則監管有效實施的前提是銀行業較高自律和內控水平
英國實施原則監管有其歷史文化傳統方面的原因，其金融體制是漫長的資本主義經濟發展過程中逐步演進的結果，銀行經歷了較長的自律發展階段。金融業監管建立在非正式的“道義勸說”和“君子協定”基礎上，基本上是通過銀行的自我約束來實現的。多數銀行都會自覺地在法律框架下經營，監管者的權利大部分情況下僅是一種威懾，很少使用。有研究表明，原則監管能夠有效實施是與一定的金融業基礎環境相適應的。銀行內控水平越高，越有利于原則監管的實施，若內控水平較差，原則監管的效率也差。原則監管要能在外匯管理中得到有效實施，銀行的自律和內部控制水平需要達到一個較高水準。
（二）實施原則監管不能放松監管要求
有觀點認為英國原則監管是“輕的監管”（light touch）或“軟的監管”（soft touch）。原則監管實際上既不輕，也不軟，可能比規則監管更有威懾力。原則監管能夠有效發揮效力一定程度上是以其處罰威懾力為基礎的，英國金融服務管理局（FSA）就把銀行對原則的嚴格遵守作為有效監管的根本。2005年6月，花旗銀行集團在進行歐洲政府債券交易時的做法頗具爭議，違反了行業中一些不成文的規定，被FSA罰款1390萬英鎊。FSA認為，花旗銀行違反基本原則第2、第3條，在業務過程中沒有體現投資銀行應有的技能、注意和審慎，而且沒有對業務進行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集團在法國也從事了類似交易，但是沒有被罰，因為法國當局認為沒有違反當時的法律。花旗集團在表示歉疚的同時，也指出公司并沒有違反英國的市場規范。從這個案例可以看出，實施原則監管后不但沒有放松監管要求，反而應該更加嚴格，提高監管威懾力，有效堵住規則制定中的疏漏之處，讓銀行不敢鉆空子。
（三）實施原則監管是一個漸進過程
原則監管與規則監管不是完全對立的，而是相互補充的。以英國為例，監管當局并不是放棄規則，在基本原則下面還保留了一些詳細的規則。實際上，所謂原則監管是一種“更多以原則為基礎的監管”（More Principles-Based Regulation），是將原則與規則相結合，并不斷地在二者之間尋找平衡點[4]。因此，外匯管理中實施原則監管是一個漸進的過程，原則監管并不是要拋棄所有規章和規則，而是由于目前實施外匯監管所依據的監管規章、規則過于繁雜，增加了操作的難度，需要對現有的規則進行改革，更多地依據注重結果的、高層次的規則和相應的原則實施監管。在一些情況下，仍然需要依靠詳細和描述性的程序確保政策得到落實。因此，外匯管理提倡的應是“更多的原則導向監管”，這是一個不斷改進的過程，不能一下子完全放棄規則，而是逐漸減少規則的數量，逐漸強調原則的作用。
（四）原則監管應以結果為導向
實施原則監管后，監管者應該更注重結果，而將如何實現這些結果留給被監管機構的高級管理層。目前，外匯管理逐漸開始強調銀行要遵循“展業三原則”，即“了解客戶”、“了解業務”和“盡職審查”。“展業三原則”的提出增強了外匯管理的靈活性，對商業銀行提出了更高的要求。銀行不能再像以前一樣，只要機械地遵守了某項規則，或者按照法定程序運作業務，即使最后證明經濟主體的業務真實性存在問題，也被認為合規守法經營。目前，“展業三原則”還處于探索階段，真正落地還存在一些困難，外匯局需要對這些原則進一步具體化，并制定一些輔原則，便于銀行執行。原則監管得到有效實施后，只要銀行在執行外匯管理政策中出現問題，銀行就要被追責。
四、相關政策建議
（一）加強商業銀行內控建設
由于歷史原因，各商業銀行以往注重的是如何從形式上機械地執行外匯局具體、明確的法規，內控制度方面是個薄弱環節。從外匯管理實踐來看，也確實如此，部分商業銀行在執行外匯管理法規方面內部控制乏力，自律能力還比較差，風險管理能力仍然不是很強。外匯局提出的 “展業三原則”屬于理念上的原則，不僅每家銀行都有各自的理解和解讀，即使在同一家銀行層面，從總行到分行，再到支行，每一級部門的理解都有差異。如果內控制度有效性缺失，“展業三原則”缺乏完備有效的制度作為支撐，直接導致合規性操作流于形式。這種情況下，如果只注重制定原則，不注重提高銀行內控水平，原則監管可能面臨失敗。因此，外匯局應大力促進商業銀行的內控建設，將內控制度建設作為外匯檢查的重點。
（二）可以考慮實行分類監管
我國從事外匯業務的銀行包括四大國有銀行、股份制商業銀行、政策性銀行、城市商業銀行、農村商業銀行以及外資銀行的分支機構。這些不同層次的銀行成立時間、業務水平、資產規模、管理成熟度、發展模式等都有所不同，用同樣的監管方式和方法效果不會很理想。我們可以借鑒英國金融監管中的一行一策的做法，對不同銀行采取不同的監管模式。對于公司治理良好、業務經營規范的商業銀行，如四大國有商業銀行以及部分股份制商業銀行考慮采用原則監管，賦予其更多的靈活性和自由。而對于那些成立時間較晚、公司治理水平一般、業務經營不夠規范的商業銀行應以規則監管為主、原則監管為輔，防范風險，對其業務種類和業務創新予以限制。在這些銀行公司治理和內部管理提升后，再逐漸轉向監管。
（三）嚴厲處罰違規的金融機構
對于內控制度存在缺陷以及內控制度未得到有效執行的銀行應予以嚴厲處罰，產生震懾效果。英國的經驗表明，具有高度權威的監管機構對商業銀行“道義勸說”的有效性是原則監管能夠成功的關鍵之一。嚴厲的巨額處罰是保持監管機構權威性的重要手段。在相關處罰方面，外匯管理可以參考國外反洗錢的相關規定。如2014年1月，英國的金融行為監管局對標準銀行處以700多萬英鎊的罰款，實際上監管當局并沒有發現其客戶有洗錢行為，而只是因為其制定的內控制度存在缺陷且未得到有效執行。
（四）加強外匯管理人員培訓，培養復合型監管人才
原則監管意味著監管者和被監管者面對的不完全是清晰明確的法規條文，要根據現實情形做出靈活審慎的職業判斷，這對人員素質提出更高的要求。監管人員需要具備更高的分析能力、更專業的知識和更高的判斷能力，才能體現監管的權威性。外匯管理部門應加大自身隊伍的培訓力度，加強對外匯市場運行、金融機構外匯業務運作等的了解，不斷提升監管效果。原則導向強調監管者與被監管者之間的持續而充分地溝通，因此，被監管者的人員素質也要相應改變和提升。
參考文獻：
[1] Anita I. Anand， Rules v. Principles as Approaches to Financial Market Regulation， Harvard International Law Journal， Vol. 49，2008.
[2]周琰.主動適應新常態 奮力開創外匯管理改革新局面[N].金融時報，2015-01-10.
市場準入監管的基本要求
《有效銀行監管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）中涉及市場準入監管的一共有四條原則，即原則2、原則3、原則4和原則5。《核心原則》原則2首先強調，監管機構應明確界定被監管對象，界定對銀行機構的發照安排和執照允許的業務范圍，即銀行允許從事哪些業務活動、禁止從事哪些業務活動。只有持有營業執照并接受銀行監管的機構才能辦理吸收公眾存款的業務，未經批準吸收公眾存款的行為均屬于非法行為。
《核心原則》原則3具體規定了五個方面的銀行發照標準，包括銀行所有權結構，經營計劃、控制制度和內部組織結構，董事和高級管理人員的資格審查，財務預測以及對外資銀行的審批。《核心原則》要求，監管機構應當能控制銀行準入，制定準入標準，確保新的銀行機構所有權結構和經營計劃合理、董事和高級管理人員合格、內部控制和風險管理完善、包括資本金在內的預計財務狀況良好。如果認定申請人達不到標準，監管機構有權拒絕審批。當某家已成立的銀行機構不能達到上述標準時，可以據此吊銷其執照。
除審批新銀行外，《核心原則》原則4明確了對銀行股權變動的準入管理。它要求監管機構全面掌握銀行股權的變化情況，對于超過一定持股比例的銀行股權的變動，應當經過監管機構批準或備案同意；對于低于該持股比例的銀行股權的變動，監管機構也要關注其對銀行控制權和管理結構的任何不利影響。如果投資者不能滿足相關的監管規定，或者其資格條件與新設銀行股東的各項標準不相一致，監管機構應當有權制止這種投資，以此防止不符合條件的投資者或者惡意經營者規避市場準入監管，以投資方式間接進入銀行業。
由于銀行的收購與投資活動會影響銀行的財務狀況、內部控制和風險管理能力，因此，《核心原則》原則5中要求，為保持與發照標準的一致性，監管機構應當有權制定關于銀行重大收購、投資活動的審查標準，明確哪類收購或者投資需要事先批準、哪些需要事先報告。
我國市場準入監管的進展
按照我國現行規定，對銀行機構的市場準入監管主要包括機構審批、業務審查、高級管理人員任職資格審查三個方面的內容。我國法律和法規明確規定了銀行機構的市場準入監管標準，如銀行機構的設立需要符合國民經濟發展的客觀需要，符合金融業發展的政策和方向，符合最低資本金及股權結構和股東資格、公司治理和內部控制等要求；銀行開辦新業務需要根據業務風險特征建立完善的風險控制系統，并建立嚴格科學的業務操作規程和安全保障。總體上看，我國銀行市場準入監管的法律法規基本健全，監管機構對銀行市場準入和資格的監管比較嚴格。
中國銀監會成立以后，明確了“管法人、管風險、管內控、增強透明度”的監管理念和促進金融的穩定和金融創新共同發展等六項良好監管標準，通過宣傳和實施《銀行業監管管理法》，增強了依法監管的自覺性和主動性。在市場準入監管方面，中國銀監會具體開展的工作包括：明確新設商業銀行的六條標準，將風險評級結果作為商業銀行市場準入監管的重要依據，鼓勵城市商業銀行根據自愿和市場原則實施兼并重組；《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，鼓勵民間資本和外國資本入股現有商業銀行；制定了《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》，加強對投資人及其關聯方入股金融機構的管理。此外，中國銀監會還了《關于調整銀行市場準入監管方式和程序的公告》、《商業銀行服務價格管理暫行辦法》、《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》和《關于非銀行金融機構開辦新業務有關審批事項的通知》等部門規章，通過對銀行業務行政審批事項的規范和清理，減少和簡化行政審批手續，促進銀行業的發展和對外開放。
但我們也清醒地看到，我國銀行市場準入監管與《核心原則》的要求相比還存在相當差距。例如，市場準入審批還不夠規范、高效和透明；對銀行股東資格和股權結構的監管還有待完善，如對關聯股東沒有明確的界定，致使有些投資者通過關聯企業投資入股商業銀行，使銀行的實際控制權發生變化；對商業銀行新業務的準入設限不科學，一定程度上影響了商業銀行的業務創新和有效監管；現行法律、法規和規章對銀行大額收購和投資行為以禁止性規定為主，與市場發展需求也不相適應；對高級管理人員的審核不夠全面，不能對擬任人的品行、專業能力和工作業績進行有效考核，未能建立起商業銀行高級管理人員的管理信息系統，包括“黑名單”制度。另外，市場準入與持續監管存在脫節現象，如對銀行高級管理人員的監管偏重于任職資格核準，未能對履行職責的情況定期作出評價。
當前比較突出的一個問題是如何較好地把握支持金融創新與審慎監管的關系。我國的商業銀行普遍存在公司治理不夠完善、風險管理和內部控制機制不夠健全的問題，有些銀行在開展新業務之前，缺乏深入的市場調研論證，甚至對該項業務及其風險缺乏了解，沒有制定成型的規章制度，也缺乏對業務風險進行監控的能力，因此，監管部門從我國銀行業實際出發，對商業銀行開辦的一些風險較高的新業務實行審批制是必要的。但是，由于多種原因，對商業銀行開辦新業務的準入設限怎樣算是科學和合理，在政策和法規上并不十分明確。例如，在我國金融業實行分業經營的大框架之下，對銀行業務范圍的內涵和外延缺乏詳盡的解釋和說明，對“新業務”的認定標準并不明確，在這種情況下，監管部門在審批商業銀行推出的部分具有混業經營傾向的創新產品時，往往需要較長時間，這就對商業銀行的業務創新帶來不利影響。又如，按照現有文件的規定，對商業銀行開辦新業務既有審慎性監管要求，也涉及許多具體規定，由于業務準入管理適用的部分規章是在過去若干年中由人民銀行、外匯局等部門分別、陸續的，客觀上存在本外幣業務之間、國有銀行和股份制銀行之間、中外資銀行之間業務準入標準和程序不統一的問題，對不同類別銀行開展同類業務形成了不同待遇。
進一步改進市場準入監管
面對我國銀行業改革和發展的新形勢，中國銀監會已經制定了提高我國銀行監管有效性的中長期規劃，并正在采取一系列改進措施，因此，今后一段時期我國銀行市場準入監管將會有進一步的發展，具體包括：
一是通過樹立良好的監管理念，明確監管事權和責任，完善市場準入監管審核機制，保證獨立、客觀和公正地履行審批職責，提高準入管理的權威性和有效性；按照《銀行業監督管理法》的相關要求，制定公開、透明的機構審批標準和程序，公示市場準入監管程序，提高審批效率。
二是結合對銀行業發展戰略、整體布局的研究，加強機構審批中對經營策略和業務計劃、公司治理、內部控制、財務狀況、資本金來源和補充能力等方面的審查。
三是進一步規范對關聯股東、銀行股權變更的管理，加強對股東資格的管理，對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。
外資銀行進入我國內地市場已超過30年，尤其是在中國加入世界貿易組織后，伴隨著入世議定書的實施，我國政府逐步開放了對外資銀行的業務范圍、經營地域等多方面的控制，銀行業對外開放的范圍與程度均有了很大的發展。截止2010年11月，在華外資銀行資產總額為1.65萬億元，45個國家和地區的189家銀行在內地設立了221家代表處，外資銀行在內地的網點遍及43個城市，覆蓋了27個省份。[1]外資銀行的不斷涌入，為我國市場帶來了資本和先進的管理服務經驗，有助于我國銀行業建立完善的競爭機制。但同時我們應該看到，外資銀行的進入同時帶來一定的沖擊，加大東道國金融市場的不確定性。因此，對外資銀行實行有效的監管是加強我國金融環境建設的題中之意。本文擬結合國際法的基本理論和相關的國際實踐，對外資銀行監管的東道國監管，母國監管，國際監管合作等內容進行論述，分析外資銀行監管的國際法上的學理基礎。
一、東道國監管的國際法基礎
外資銀行一經東道國的批準進入，便受到東道國法律的約束。東道國對外資銀行實施監管的法律依據，主要來自于以下三個方面：
(一)屬地管轄權
屬地管轄權(territorial jurisdiction)，又被稱為屬地優越權(territorial supremacy)，是指國家對其領土內財產、人或發生的行為與事件進行管轄的權利。[2]屬地管轄權意味著一個國家對其領土內的人或物擁有排他性的管轄權。作為國際法上最普遍的國家主權原則，這是國家主權的重要表現，也是國際公法明確賦予國際社會全體成員的一項重要權利。盡管管轄權與國家主權并不是內涵完全等同的概念，但是兩者關系十分密切：國家主權是一個國家行使管轄權的前提條件。
國家有權對在其領土內任何人(包含了自然人和法人)或物行使管轄權，在一國領土上從事銀行業務活動的金融機構自然而然的也成為了這種管轄權所指向的客體。二戰之后，隨著國際法的不斷發展，國家主權原則的內涵不斷豐富，從原來單一的指向政治上的獨立自主發展成為涵蓋了經濟，社會文化等多方面的獨立自主的一項原則，并且這種管轄秩序范圍也得到了國際社會的肯定。1962 年聯合國大會第10屆會議第1803號決議正式確認國家的經濟主權;1974年聯合國大會第20屆會議通過了《建立國際經濟新秩序宣言》和《各國經濟權利與義務》就明確的指出：接納跨國公司從事經營活動的國家，根據它們所擁有的完整主權，可以通過本國法律、條例和采取各種有利于本國經濟發展的措施來管制和監督跨國公司的活動[3]，這在國際法上明確規定了各國管理外國投資的權力、管理與監督跨國公司的權力，都屬于各國經濟主權的范疇。外資銀行作為跨國公司的一種表現形式，被納入東道國行使經濟主權的范疇，已經為國家法和各國的實踐所普遍接受。
(二)國民待遇原則
國民待遇原則(national treatment principle)的基本涵義是指外國人和本國國民在享受權利和承擔義務方面有同等的地位，即東道國要給予外國人的權利義務不得低于本國國民所享有的同等的權利義務。國民待遇原則最初作為關貿總協定(GATT)的“一大支柱性原則”，后來又成為世界貿易組織(WTO)非歧視性原則的組成部分，并隨后在服務貿易協定(GATS)中得到確立。其目的是為了推動服務貿易在全球的發展，促進服務貿易以及相關投資在國家之間的流通;但同時從另一個角度而言，國民待遇原則意味著外國服務貿易提供者并不能超位于東道國的法律體系之上，同東道國本國的服務提供者一樣，受東道國金融監管當局的監督與管理，不存在外國人享有監管豁免權的情況。在實踐中，奉行“卡爾沃主義”(Calvo Doctrine)的拉美國家對此態度尤甚，它們堅決主張外國投資者不應享有特權，在地位上不能夠超出東道國國民。在日常經營中應該接受東道國政府或法院的規制和監督，在法律適用上應以東道國法律為準，排斥投資者母國以外交保護的名義干涉東道國對外國投資者的監管。
(三)審慎監管原則(prudential carve-out)
東道國在給予外資銀行國民待遇的同時要遵循審慎監管的原則。WTO框架下的“審慎例外”條款是《金融服務附件》(FSA)中的核心條款，審慎監管例外原則指出：“無論本協定任何其他條款如何規定，不應阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護投資者、存款人、投保人或金融服務提供者對其負有誠信義務的人而采取的措施，或為確保金融體系的統一和穩定而采取的措施”。
“審慎例外”條款的目的是為了平衡金融服務貿易自由化與金融監管之間的矛盾，同時也促成了WTO成員方在金融服務貿易問題上達成一致的協議，構建了金融服務貿易的多邊法律規制的框架。“審慎例外”條款授權WTO的成員方為審慎目的采取審慎措施而不受《服務貿易協定》其他規定的束縛，是針對金融服務貿易的特殊性構筑的另一道強力“安全閥”[4]。世貿組織成員認識到，沒有規章政策的外部規制，市場失靈和金融業外部效應的發生就會很變得很容易。在推行金融自由化的同時，需要注意到這種全球化的趨勢在具體實踐中是必須要符合一國國內的監管規定的。對此，世貿規則一邊積極推動各成員取消金融服務貿易壁壘，一邊強調成員國擁有基于審慎考慮的原因可以采取合理的措施進行規制，以保證本國金融體系的穩定發展和客戶的資金安全。在銀行業中，主要表現為對資本充足率的要求、對風險集中的限制和對風險管理系統的要求、市場約束的要求、信息披露要求、對高級管理人員的資質要求等。所以，應正確認識全面對外開放下外資銀行仍然需要監管，監管并不意味著不合理的制約，監管當局運用一系列審慎監管措施對外資銀行進行規制和調整是為維護東道國金融體系的穩定、持續發展的必然選擇。
二、母國監管的國際法基礎
與東道國監管形成“左膀右臂”效果的是母國對其本國的外資銀行監管。即允許一國的銀行可依照該國(銀行母國)的法規在國外開設分行，母國對其所轄銀行機構在境外的業務和活動實施監管。從外資銀行監管發展的趨勢來看，重視母國監管原則已成為重要趨勢，被稱作“貫穿于金融服務規則協調各個方面的指導性原則”[5]如歐共體第一指令規定，“對于在多個成員國開展業務的信用機構， 應由其總機構所在地的成員國對其實施全面監。”[6]這是重視母國監管的一個重要例證。母國對存在于另一個主權范圍內的金融機構進行監管，是對前文所說的屬地管轄權的一種突破，而從國際法角度來看，其理由主要有以下兩個方面：
(一)屬人管轄權(nationality jurisdiction)
外資銀行的形式多樣，如我國《外資銀行管理條例》第二條規定：“本條例所稱外資銀行，是指依照中華人民共和國有關法律、法規，經批準在中華人民共和國境內設立的下列機構：1家外國銀行單獨出資或者1家外國銀行于其他外國金融機構共同出資設立的外商獨資銀行;外國金融機構與中國的公司、企業共同出資設立的中外合資銀行;外國銀行分行;外國銀行代表處。”由此可見，《條例》調整的對象包括了四類不同的銀行，而這四類主體是具有不同的國籍的。首先，銀行代表處是外資銀行在東道國分支機構的一種形式，具有外國國籍。外國銀行代表處通常是不允許在東道國境內從事金融業務，其最基本的功能是在總行與東道國政府、銀行及工商企業、公司之間溝通信息，為開展當地業務起穿針引線的作用。[7]其次，具有母國國籍的外資銀行分行是跨國銀行的一個很重要的組成部分，是外國銀行在東道國境內的延伸。由于分行不具有獨立的法人資格，實際上只是母行的一部分，因此也就不具有東道國國籍。再次，外資銀行中的外商獨資銀行和合資銀行(這兩種銀行我們一般稱為外資法人銀行)，則是外國投資者或者外國投資者和東道國投資者依照東道國法律在當地注冊設立的法人商業銀行。這兩種外資法人銀行在外國金融資本上具有外資性，但與外資銀行分行及外資銀行代表處的不同在于國際法人銀行是具有東道國國籍的法人。
屬人管轄權意味著國家對于具有其國籍的人，無論身處于國內還是國外均有管轄的權力。因此，對于不具有東道國國籍的代表處和分行而言，母國監管無疑是屬人管轄權的體現。
(二)跨國公司規制
即便是具有東道國國籍的法人銀行，母國依舊具有監管職責。由于外資銀行作為跨國公司的一種類型，一般說來，其經營戰略具有整體性，母國在國外的分行或者分支機構的經營活動與總行的策略往往是相協調的。因此，并不能因為國籍上的不存在直接聯系就使得母國對東道國國籍銀行失去了管轄權。在對跨國公司進行全球治理成為當今趨勢的背景下，對跨國公司的有效監管不能缺乏母國的參與。尤其是外資銀行的分行等機構在其他國家地區的不當交易行為不僅會對當地金融安全產生沖擊，也會對母國造成影響，有著“牽一發而動全身”的后果。因此，巴塞爾委員會的《1997年核心原則》的多項原則中對母國并表監管原則做出了規定，從而使這一原則得到了進一步的加強。[8]2006年《有效實施新資本協議》的附錄《跨境實施協議的高級原則》別指出“母國監管當局負責監督銀行集團在并表基礎上實施新協議”。這一切都是針對跨國公司的性質而采取的穩健經營政策的國際法規制。
三、外資銀行國際監管合作的國際法基礎
除了國別監管，外資銀行的國際監管合作也在外資銀行管制中扮演了十分重要的角色。國際監管的合作是國際經濟法中全球合作原則的應有之義。
《各國經濟權利和義務》對全球合作原則進行了明確的規定：“國際合作以謀發展是所有國家的一致目標和共同義務。”[9]隨著科技、經濟、社會的發展，面臨著越來越多的全球性問題，單靠一個國家的力量并不能足以解決。而在銀行領域，金融全球化流通的結果使得各國金融體系不同程度的聯系在了一起，各國金融存在著“你中有我，我中有你”的緊密關聯性。由于金融危機的驟發性與傳導效應，當一個國家的銀行出現危機的時候，它遍布全球多個地區的銀行也將會像多米諾骨牌一樣受到影響，從而對世界經濟安全造成災難性的影響。著名的“巴林銀行”就是一個典型的例子——新加坡分行的操作事故最終導致了這家百年老店宣告破產。
針對此，國際社會在70年代成立了巴塞爾銀行監管委員會，并在隨后了《巴塞爾協議》，創造了外資銀行國際監管這一新型監管模式。外資銀行的國際監管主要是通過各國監管當局的協調與合作，尤其是主要代表東道國利益的發展中國家和代表母國利益的發達國家之間的合作。在監管實踐中，采取互通有無，信息共享，協調監管等方式，一方面確保外資銀行的安全穩健經營和外資銀行業的宏觀穩定，符合雙方的共同利益;另一方面增進母國和東道國監管當局的溝通和了解，為外資銀行的發展提供穩定、公正、透明的法律和政策保障，避免不公平交易做法的發生。
四、結語
綜上所述，對外資銀行進行合理的監管與規制是以充分的國際法原則與規則作為基礎的，也是符合相關國家的利益和國際社會的整體利益。實踐中，各國對于外資銀行都有著較為嚴格的監管制度，如美國在1978年通過了《外資銀行法》(The International Banking Act of 1978);在1991年又通過了《加強外資銀行監管法》(The Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991)和《聯邦存款保險銀行改進法》(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991);1997年美聯儲又頒布了《K條例》，對外國銀行在美國設立分支機構和美國銀行在海外擴展其經營有了相關規定。[10]在外資銀行紛紛進入中國的背景下，我們必須注意到，并非所有的外資銀行都能行為得當，符合“實力雄厚、管理先進”的一般公眾印象。2003年的“美聯銀行事件”{1}就提示我們，在對外資銀行開放市場的同時，實施全面有效的監管。外資銀行進入中國市場，就必須遵守中國的法規和制度。[11]因此，我國有必要完善相關立法，如出臺《銀行破產法》等法律法規;此外，還應完善銀行監管的機制，如進入、退出機制，存款保險制度和緊急援助措施[12]，加強國際監管合作等，促進我國銀行業更好發展。
【論文關鍵詞】：銀行不良資產；成因分析；風險管理；法律規制
一、金觸不良資產之現狀與成因
(一)金觸不良資產現狀
1999年底，國家成立了四大資產管理公司—華融、信達、長城和東方，目的在于協助消化四大國有銀行(中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國農業銀行)的19001)億元不良貸款。2001年底，時任中國人民銀行行長的戴相龍指出，四大銀行的不良資產已達18001〕億元左右。截至2003年底，四大銀行的不良貸款已達20001〕億元。據統計，四大國有商業銀行的不良信貸資產，1990年為2952億元，1996年達9500元億,6年間增加了兩倍多。至1999年高達18001〕億，3年間幾乎又翻了一番。國有銀行在近五年間消化了將近15001〕億元不良貸款(尤其是四大資產管理公司經過長期不懈的努力)，但新出現的不良貸款總量幾乎保持在原有水平上。國務院批準成立四大資產管理公司，是我國借鑒國際經驗和方法，處理國有銀行不良資產的重大舉措。但是，五年過去了，國有銀行的不良資產總量卻有增無減，這使得我們不得不從多角度、深層次分析金融不良資產的成因。
(二)金融不良資產現狀的成因
1.國家所有“虛位”、具體責任“真空”、金融風險意識淡薄、銀行經營管理不善。
2.銀行體制弊端、金融監控缺漏、銀行職員素養缺失、金融犯罪問題嚴重。
3.銀行有法不依—法治觀念淡薄。
4.國企效益低下—債務轉嫁銀行。
5.誠信觀念缺失—逃廢金融債務。
6.人情關系文化滲透—銀行借貸關系扭曲。
二、金觸不良資產之法律規制
在經濟全球化的今天，我們應認真學習、研究和借鑒西方銀行管理經驗，健全完善風險管理機制。
(一)巴塞爾原則及經臉
巴塞爾銀行監管委員會于1988年7月通過、于1997年4月補充修訂的(關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》(通稱《巴塞爾協議》)規定:資本對風險加權資產的最低目標標準比率為896，其中核心資本成分至少為496。該協議出臺之后，德國為首的歐共體各國紛紛響應，英國、日本等國銀行均嚴格達標。美國銀行不僅確保資本充足標準，并創造性地建立了資本風險預替系統，從而保障監管機構防患于未然，有力地促進了美國金融業的穩健運行。1997年9月，巴塞爾委員會通過的《有效銀行監管的核心原則》，規定了有效銀行監管的條件、審批程序、持續監管手段以及監管權力等有關方面的25項原則。巴塞爾委員會于1998年9月針對銀行出現問題的主要原因頒布的《銀行內控制度的基本原則》，先后在內控文化、風險識別評價、內控措施與責任、信息及其溝通和內控制度監測等方面，規定了13項原則。同時，巴塞爾委員會在吸取一些銀行沉痛教訓的基礎上，了《關于操作風險管理的報告)(關于銀行透明度的建設》等文件。巴塞爾銀行監管委員會的上述一系列原則之所以日益得到其成員國與眾多的非成員國的高度重視并適用，就在于這些規則和要求是巴塞爾委員會聚集了大批業內專家，針對銀行金融業務數年開展過程中的突出問題深人研究的結論、對策和成果，符合國際商業銀行發展的趨勢，具有內在的科學性和外在的權威性，是巴塞爾委員會與許多國家和國際性組織共同合作的結晶。
(二)西方銀行風險管理
金融業高度發達的西方國家對風險管理理論和實踐的不懈探討和深人研究已取得了卓有成效的經驗。20世紀30年代由美國建立的存款保險制度，有力地促進和穩定了美國銀行制度，亦先后為日本、聯邦德國、英國等國家所借鑒。目前，許多國家均建立并完善了存款保險制度。存款保險制度的創立和完善，豐富和發展了銀行監管體系，已成為防范金融風險的行之有效的舉措。
德國商業銀行在風險管理中的VAR(ValueatRisk)風險度量法以及綜合運用風險規避、風險分散、風險轉嫁、風險補償等多管齊下的策略，加強金融監管，有效地防范和化解了風險。
我國商業銀行尤其是國有商業銀行，真正步人金融市場可謂是剛剛踏上征程。我國加入WTO之后，商業銀行無疑要在經濟全球化的大市場中運作、經營和發展。如何防范和化解金融風險，控制、減少、避免不良資產，應當認真汲取和借鑒西方發達國家商業銀行的管理經驗和管理措施，逐步提高對我國商業銀行的監督管理水平和我國商業銀行風險管理水平。
(三)確立風險防范理念
學習和借鑒西方商業銀行管理經驗，牢固樹立風險防范理念。金融風險防范應是整個國家、銀行系統和銀行全體職員共同的事業。風險管理、風險防范、風險控制的觀念和意識，應根植于整個銀行系統內的每個部門、每個崗位、每位職員的靈魂深處。正如巴塞爾委員會頒布的“銀行內控制度的基本原則”的報告所要求的，董事會、管理層與全體員工應該在銀行內部營造一種“內控文化”。銀行的所有職員都應該了解各自在內控制度中的作用，全面投人內控制度建設。
論文摘要：隨著我國加入世貿組織 ，金融市場也將進一步開放。本文作者分析了外資銀行經營中存在的一些問題以及造成這些問題的原因之一 :我國對外資銀行的監管制度存在諸多缺陷。在此基礎上 ，作者指出了加入世貿組織后我國外資銀行監管立法應當遵循的原則 ，分析了新修改的《外資金融機構管理條例》在外資銀行監管方面的改進 ，并提出對外銀行監管立法的一些建議。
隨著我國于2001年12月11日正式加入世界貿易組織后，進一步開放金融市場已成為必然。中國人民銀行2001年12月9日的《關于外資金融機構市場準入有關問題的公告》也承諾在入世后逐步開放銀行業。為此，我國于2001年12月12日修訂了《中華人民共和國外資金融管理條例》（以下簡稱《條例》），新《條例》于2002年2月1日起施行，按照該《條例》，金融領域幾乎所有業務都已經或將向外資金融機構開放。
一、當前外資銀行經營中存在的問題
隨著我國的金融市場對外資銀行進一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進了我國經濟的發展，但是，目前外資銀行的經營也存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：
（一）多存少貸。在國內主要從事吸收存款的業務，但同時又借貸，將在境內吸收的外匯資金轉移到境外套匯和套利。
（二）轉移在境內營業獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉移利潤，并逃避我國的稅收管理。
（三）違規經營，少交存款準備金。按照《外資金融機構管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，外資銀行應按照一定的標準向中央銀行繳納存款準備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準備金。
（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風險小、收益高的中間業務。
（五）營運資金不到位。少數外資銀行將營運資金存放于境外，或多次調撥，使運營資金不真實到位。更有一些外資銀行的流動資產達不到規定的比例。按《條例》規定，外資銀行的流動性資產與流動性負債的比例不得低于25%，但實際上有的外資銀行還達不到10%。
（六）利用非價格手段，進行不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續費標準、邀請客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭攬業務和客戶。事實上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規范經營而引發的法律糾紛。
上述這些問題的存在，無疑將造成國內金融秩序的混亂。根據東南亞金融危機的教訓，金融秩序的混亂將嚴重阻礙我國國民經濟健康、持續、穩定的發展。因此，要使國內金融服務市場更加開放，引進大量的外資銀行，促進我國的經濟發展，必須有完善的金融監管法律制度提供保障。
二、目前我國對外資銀行監管存在的缺陷
以上種種問題和情況，源于外資銀行對利潤最大化目標的追求。但出現這些問題，其根本原因在于中央銀行對外資銀行的監管不力。其表現在中央銀行對外資銀行的監管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關鍵的問題在于沒有一套有效的監管法律體系引導和約束外資銀行的行為。
經過20年的探索和實踐，我國對外資銀行的監管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機構為主，內容包括從開業審批到經營監管的體系。盡管監管機構是明確的，但隨著我國加入世貿組織后外資銀行的進入，我國原有的法律、法規已經不能適應有效監管的需要，主要表現在以下幾個方面：
（一）有關外資銀行監管的法律規定不夠全面、完善，針對性和實際操作性都不強。在外資銀行進入我國的幾種形式中，從防范金融風險的角度看，我國引進外國資本最安全的形式是代表處，最危險的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經營為東道國所允許的包括存貸款業務、信托業務在內的各種銀行業務，而且分行是外國法人，其業務被列在其總行的資產負債表中，東道國金融管理機構不能對之進行有效監督。但是，《條例》對分行以及其他形式金融機構的設立條件卻沒有嚴格區分。除對申請者提出申請前1年年末總資產分行規定要達到200億美元，其他金融機構是100億美元這一點有所區別以外，其他條件和要求基本相同。由于監管立法缺乏針對性，導致分行這種最危險的形式在我國金融機構的總數中占相當大的比重，增加了我國的金融風險。另外，對外資銀行的經營業務的規定也過于籠統，沒能作出具體的界定和規范。對于有的業務雖然有約束性規定，但是，對違反此規定有何懲罰措施，就沒有下文了。
（二）在對外資銀行監管的國際合作問題上，有關立法規定不明確，沒有實行國際公認的“綜合監管原則”。譬如，在加入世貿組織前，原《外資金融機構管理條例》對“綜合監管”問題只規定申請在我國設立外資銀行的申請者所在國家和地區必須有完善的金融監管制度，并要求申請者提交所在國家或地區有關主管當局核發的營業執照（副本）。除此之外，再也沒有關于加強監管的國際合作的有關規定。如果外資銀行的經營受到母國的有效監管，并能夠將其和我國的監管有效結合起來，那么外資銀行的很多不規范行為將能得到有效遏制。
（三）對外資銀行監管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應外資銀行在華快速發展的需要。譬如，監管方式主要以日常報表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監管參照系。目前國際上已采用先進的定性分析和定量考核相結合的監管方法，我國還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行的違規操作現象。實際上，只有具有合適的監管方法、手段，再加上素質水平較高的監管隊伍，外資銀行的很多不規范操作現象都是可以避免的。
總的來說，中央銀行有效監管外資銀行的立法相對滯后；原有法律、法規的效力不高；對外資銀行有效監管的法規內容或者欠缺，或者過于籠統和簡略，缺乏相應的配套規定和細則；法規制度設計上不合理。所有這些缺陷都導致中央銀行在對外資銀行監管時缺乏有效的法律依據。正因為如此，才為外資銀行的不規范經營提供了空間。隨著中國加入世界貿易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風險也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強對外資銀行的監管，進一步改進和完善有關外資銀行監管的法律、法規將成為中央銀行監管工作的重中之重。
三、加入世貿后外資銀行監管立法所應遵循的原則
1995年1月1日，世界貿易組織取代了關貿總協定。在原關貿總協定中達成的《服務貿易總協定》以及在世貿組織主持下達成的《全球金融服務協議》，使全球金融服務市場一體化的進程進一步加快。它同時也意味著，任何世貿組織的成員國都必須在這些協議的指導下開放本國的金融市場。中國加入世貿組織后，這些國際規則同樣將成為我國金融服務立法的標準。《服務貿易總協定》對金融服務所做的原則規范涉及市場準入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發展中國家的特殊待遇五個方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務貿易總協定》的附件中還規定：(1)金融服務的范圍和定義包括除“行使政府權限時提供的服務”之外幾乎所有的領域；(2)為保證金融系統的穩定，“不應阻止一成員基于謹慎原因而采取相應措施”，可以通過達成協議或自動認可等方式獲得其他成員的確認，但有關謹慎監管的規定不能成為成員逃避其義務的借口；(3)對最惠國待遇和國內法規的義務，成員國可要求進一步豁免。這表明成員國可對金融實行比其他服務業更多的限制措施。這也為我國推行漸進式的金融開放政策提供了依據。
開放金融市場，必須伴隨著金融風險，金融安全成為各國政府共同關心的議題。針對這一問題，巴塞爾委員會頒行了一系列的法律文件（統稱《巴塞爾協議》），積極推行金融監管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對外資銀行實行雙重監管。1997年9月，巴塞爾委員會又頒布了《銀行業有效監管核心原則》，將風險管理領域幾乎擴展到銀行業的各個方面，并制定了全面的指導性原則，以建立有效的監管方式和風險控制機制。《銀行業有效監管核心原則》一個很重要的特點就是，強調監管的有效性。該原則強調建立銀行業監管的有效系統，把建立銀行業監管的有效系統作為有效監管的重要前提，合理的銀行業監管法律體系是有效監管系統的關鍵，監管機構和被監管者都必須以法律為依據，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會，這就為我國以《巴塞爾協議》和《原則》為框架，構建我國中央銀行對外資銀行有效監管的法律體系創造了條件。
總的來看，在世貿組織框架下，東道國對外資銀行的監管要求采取對等互惠、平等一致，但也可以實行有條件的保護原則。針對我國金融業發展的現實情況和引進外資銀行已出現或即將出現的問題，我國對外資銀行的開放采取了一種分階段漸進的過程。與此相適應，我國還不具備“平等一致、對等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應該根據形勢做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時間內，我國宜采取“有限的保護主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護我國銀行業的發展，又能夠更好地引進外資銀行為我國的經濟建設服務。當國內銀行業力量發展壯大，能夠與外資銀行尤其是發達國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業融入全球金融服務一體化進程，我國銀行業的海外發展具有一定的規模，實行“對等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿組織之后，應遵循先“有限保護”、再“平等一致”、最終“對等互惠”的原則制定相應的監管法律體系和政策。
四、新《外資金融機構管理條例》對外資銀行監管制度的改進
我國原有的《外資金融機構管理條例》是1994年頒布的，有很多條款已經不能適應金融市場進一步開放的需要。在這樣的背景下，國務院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機構管理條例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監管方面進行了如下的修訂：
（一）資本充足率標準改為國際公認的8%，以與國際公認的準則和規范保持一致。
（二）由原《條例》的“實收資本不低于注冊資本的50%”改為“注冊資本應當是實繳資本”。
（三）對申請設立外資銀行的申請人的條件，增加了一條：“申請人所在國家或者地區有關主管當局同意其申請”，并要求申請人提供其所在國家或地區主管當局對其申請的意見。這使得東道國監管與母國監管能夠真正有效結合起來，切實體現了國際“綜合監管原則”。
（四）對“法律責任”一章進行了補充完善，對于外資銀行違規行為的處罰措施更加具體，更加可行。
五、完善外資銀行有效監管立法的建議
加入世貿組織后，我國應該根據《服務貿易總協定》、《全球金融服務貿易協定》和《巴塞爾協議》等國際通行的協議框架，針對我國金融開放和金融市場發展的實際情況，在以上確定的原則和指導下，進一步完善中央銀行對外資銀行有效監管的法律規范。具體來說，建立外資銀行有效監管的法律制度，尤其需要注重以下幾個問題：
（一）注重資產質量和風險。引入《巴塞爾協議》對資本衡量和資本標準的規定，注重資產質量和資產風險，按照《巴塞爾協議》確定對外資銀行實行規范化管理和監督的法律文件或條文。在制定相應法律文件或條文時，應該借鑒國際規范，對外資銀行的資產負債比例和資本充足率進行全面分析，規定規范化的覆蓋資產質量、流動性、資本充足率等指標在內的報表體系，并將定期報送的有關財務和業務報表等內容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。
（二）嚴格對外資銀行進入的審批。針對外資銀行不同的進入方式，完善外資銀行監管的法規，有區別地設定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡化對代表處的審批；第二、允許設立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對外國銀行所設的全資附屬行實行許可證審批制度，由中國人民銀行全權負責審批和管理；第四、對外國銀行在國內設立分行的審批執行更嚴格的標準。只有這樣，才能將外資銀行國內經營可能帶來的風險盡可能地控制在初始階段。
（三）控制市場風險應成為我國外資銀行監管立法的重點。市場風險的監控一直是各國金融監管機構關注的重心。近二十年來，國際金融業務內容發生重大變化，主要表現在以下兩方面：第一、從短期的貿易信貸逐漸轉向中長期信貸，從零星、分散的業務轉向專業化金融服務；第二、隨著金融創新工具的不斷涌現，傳統的國際金融業務份額逐漸縮小，新的市場業務發展較快，如金融期貨、期權，再加上交易手段日益現代化，市場風險對銀行經營構成的威脅必須引起我國金融監管部門的關注。《巴塞爾協議》充分考慮了金融市場客觀存在的利率風險、匯率風險、清算風險、業務操作風險等要素，比較有效地統一了對銀行表內業務與日益擴大的表外業務的綜合監管，對當前的跨國銀行監管具有很強的針對性和可操作性。因此，應該借鑒其它國家的經驗，將其管理要求、管理方式、操作規程，以及外資銀行對金融創新工具的應用規范和要求引入外資銀行監管的法規中來。
（四）明確監管部門的職責，直轄市監管部門內部的分工，在法規中健全和完善現場檢查制度。目前，我國對外資銀行的監管實行現場檢查與非現場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監管部門對外檢查的統籌安排，但是由于既涉及稽核監督部門，又涉及職能監督部門，因此這一做法的一個重要前提就是明確監管部門內部的分工，加強彼此之間的協調和配合。在檢查內容上，應該加大對外資銀行的風險性檢查力度，規范對外資銀行的測評和監控。在檢查方法上，根據國際慣例，應該建立定性分析與定量考核相結合的現場檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。
關鍵詞：外匯管理；規則監管；原則監管；轉變；思考
中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A
文章編號：1005-913X（2015）12-0130-02
一、原則監管與規則監管的概念
（一）規則監管（Rule-based Regulation）
規則監管是指金融監管機構通過各種具體的規則為被監管者設定明確的權利義務，并以此保障各種金融業務運營的監管模式。具有以下特點。
1.監管規范體系中的規則居于主導地位， 是監管機構實施監管的主要依據，原則性條文僅具有昭示監管目標的意義，一般不作為行政依據。
2.規則監管著重于規范過程和行為。
3.對監管者和金融機構而言，具體行為違法與否都是明確的、可預測的。
（二）原則監管（Principle-based Regulation）
英國金融服務局將原則監管定義為：原則監管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結果，以高層次的規則作為手段，從而達到所期望實現的監管目標，在這個過程中我們將更少地依賴于規則。在國際金融危機后，全球范圍內掀起了強化原則性監管的浪潮，美國、日本、德國、新加坡、加拿大等國家以及相關國際金融組織，如：巴塞爾委員會、國際反洗錢工作組，紛紛推崇和引入原則監管模式。原則監管被認為代表了全球金融監管的方向。具有以下特點。
1.原則性條文在建立和發展監管標準方面發揮基礎性作用，甚至可以作為獨立的執法依據。監管規則相對較少。
2.基于結果的監管，而非以過程為導向的監管。不再把監管重點放在界定被監管者所必須采取的程序和措施上，而是專注于被監管者試圖實現的結果，并根據行為結果來判斷是否符合監管要求。
3.讓被監管機構自行決定在經營中實現風險管理結果的最有效方式。
二、關于原則監管與規則監管的關系
（一）原則監管不能完全拋棄規則
任何監管體系均由原則和規則組成。原則監管并非要求完全以原則取代規則，仍需要規則來細化和明確原則所確立的監管目標。從國際監管實踐看，其都建立起與其監管原則相配套的規則體系。
（二）原則監管需要監管者、被監管者共同參與
原則監管模式下，不應再是監管者的單方行為，而應是監管者和被監管者的共同行為。即根據監管原則，監管者提出與原則配套的外部監管規則，被監管者制定內部微觀細則，從而使外部監管規則的穩定性和被監管機構內部管理規則的靈活性得到有機統一，提升監管體系的適應性。
（三）建立對被監管者的約束規則體系
原則監管下，被監管者被賦予了較大的自主性和靈活性，原則監管更加依賴于被監管者在風險管理中作用的發揮。因此，為保障原則監管落實，必須建立制約違規者的配套規則體系，增大被監管者違規投機成本，使得被監管者難以或不愿實施違規行為。
三、外匯管理轉向原則監管的必要性分析
（一）原則監管更能適應外匯形勢和金融市場的變化
隨著我國國際收支趨于平衡，跨境資金流動呈雙向波動態勢，外匯改革措施不斷出臺，相關業務創新層出不窮。如果繼續實施規則監管就要求外匯局不斷制定新的細致規章制度，應對改革和金融市場上的變化。結果是數量龐大的規章制度使銀行望而生畏，對業務量不大的中小銀行尤其如此，而原則是一些層次更高的規則，能適應未來各種情況的變化。例如，無論如何改革和業務創新，經濟主體辦理外匯業務都不能背離真實性原則的要求。
（二）原則監管可以有效防止銀行的道德風險
詳細、具體的規則便于執行，但也可能導致銀行將主要精力投入到滿足監管形式上的要求，只注重業務的表面合規性，忽視背后的風險。也正因為表面合規后銀行不用承擔責任，一些商業銀行處于自身經濟利益的考慮，甚至與企業合謀規避外匯管理政策。即使是設計再嚴密的監管體系，頒布再多的法律法規都不免存在漏洞，法規的漏洞可以用監管而對這種監管來彌補。原則監管更注重結果，將如何實現這些結果留給被監管機構，一旦出現問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。
（三）原則監管有利于業務創新
外匯管理應立足于服務實體經濟。海量細節化的、高度復雜的規則可能會使銀行不敢冒政策風險主動進行業務創新，難以滿足企業的實際需求。原則監管減少了對銀行條條框框的限制，在保證業務真實性并遵循若干基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經營的權力，有利于銀行充分發揮創新的主動性和積極性，更好的服務實體經濟。
四、原則監管中應當注意的問題
（一）原則監管是有效實施前提
關鍵詞：銀行會計公允價值會計銀行監管 金融危機
中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1006-1770(2010)09-029-03
一、公允價值會計與審慎性銀行監管存在原則性沖突
引進公允價值計量前的傳統銀行會計核算極具審慎性特征。它所采用的“歷史成本計價”方法，意味著資產負債表中每個項目原則上都按照購買價或取得時的成本進行確認，而按“成本與市價孰低”原則計價和會計處理的方法，則是歷史成本法的一種更保守的變化形式，是審慎性原則在會計上得以運用并發揮重要作用的例證（朱海林，2004）。因為按照這一核算方法，如果一項銀行資產的市值低于購買成本將按市值計價，這意味著未實現的損失實際上在銀行的損益賬戶中得到了確認，反之，如果是市值高于歷史成本導致的未實現收益則不予確認。然而，20世紀90年代后，公允價值會計的逐步引入使得基于當前經濟價值的計量屬性取代了基于審慎性和可靠性原則的回顧性會計計量屬性，傳統銀行會計核算的審慎性隨之弱化甚至消失。
銀行會計核算框架是支持有效銀行監管的重要基礎設施，銀行財務信息直接構成了監管當局評判其風險狀況并進而作出監管反應的依據（司振強，2007）。在銀行會計體系放棄傳統審慎性原則的同時，銀行監管卻日益突出了其極具風險預防性的審慎特征。無論是圍繞資本充足性構建的及時糾正行動（PCA）這一監管反映機制，還是新興的目標型監管體制（objectives-based regulatory approach）中開始出現的專門審慎監管機構，都是銀行審慎性監管強化的體現。20世紀80年代以來，金融自由化極大地推動了金融業的發展，日益龐大和復雜的金融體系危機不斷，防止系統性風險、保持金融穩定成為金融監管的首要目標。在這種背景下，銀行業的監管當然要更加強調其審慎性的特征。但是在會計核算框架方面，由于金融市場化的發展，使傳統以存貸款作為主業的銀行越來越多地卷入到了金融市場交易當中，其資產和負債的流動性大為提高，即使傳統上沒有流動性的貸款資產也呈現出越來越高的可交易性，金融市場的波動開始直接顯著性地影響銀行的損益狀況。為了及時、靈敏反映銀行資產負債的經濟價值，銀行開始運用公允價值計量方法，對金融資產和負債按照“盯市原則”或“模型估值”來計價，使資產價格波動所導致的損失直接能夠進入當期損益。銀行會計的反映功能得到了空前強化，但這是以犧牲其傳統秉持的審慎原則為代價的，與之相對的會計控制功能也被冷落到了一邊（汪祥耀，2008）。長期以來，國際會計準則制定者和金融監管當局之間就公允價值計量問題存在明顯分歧，爭吵不斷其實就是公允價值會計與審慎性監管之間存在原則性沖突的外在表現。
二、實施公允價值會計對銀行資本充足性監管的負面影響
按照《巴塞爾協議》對銀行資本充足性進行監管是現代銀行審慎性監管的核內容。監管當局通過資本充足率水平可以評價銀行抗御信用風險、市場風險和操作風險的能力，監管者提高資本充足率水平的要求是啟動銀行全面風險管理行動的“按鈕”（李成，2006）。資本充足率信息的公開也有利于發揮市場對銀行風險控制的約束作用。雖然目前已經實施的《新資本協議》在信用風險資產的計算等方面做了重大改進，但對資本的定義和計量與1988年版的協議相比并沒有什么變化。
（一）公允價值會計會給銀行資本充足性評價帶來不必要的“噪音”。在公允價值會計框架下，公允價值計量的實施在影響銀行會計資本的同時，往往也會影響銀行的監管資本，使其會計資本與監管資本在性質和數量上產生新的不一致。無論是核心資本還是附屬資本，由于銀行資產和負債的市值變化均會出現更加頻繁的波動。具體而言，采用公允價值計量的金融工具，市場價格的變化直接進入損益；按照現金流套期會計核算的公允價值變化直接計入資本；銀行自身信用風險的變化導致某些金融工具公允價值發生損益；各類持有待售金融工具的累計公允價值損益直接計入資本，同時其實際損失在損益表中予以確認（王勝邦，2005）。這些公允價值的頻繁變化，或者直接導致了銀行資本的變化，或者通過導致銀行留存收益的變化，增加了銀行資本的波動性。
公允價值會計計量所導致的銀行資本過于頻繁短期波動，或者公允價值估值模型本身的一些問題都會給監管者和市場帶來銀行資本充足性評價方面不必要的干擾“噪音”。這是因為，首先，從審慎監管的角度來看，銀行的資本，特別是針對銀行帳戶風險提取的資本應是持久的，只有已經實現的利潤才能被認為是資本，而尚未實現的利潤作為資本是不合格的。其次，金融工具會計準則雖然要求銀行在采用公允價值計量金融工具時必須披露確實的理由、事實或依據，但是銀行在提供這些理由、事實和依據時會存在大量的主觀分析和判斷，并且在不同的時點會發生較大的變化。這致使銀行監管機構很難判斷和評價銀行的真實業績和銀行資本狀況。最后，公允價值計量對銀行監管人員素質也提出了更高的要求，因為公允價值計量涉及大量的專業判斷，監管人員要在短期內全面掌握這些專業技術是相當困難的。
還需要特別補充說明的一點是，從負債角度看，在公允價值會計框架下甚至會出現由于銀行信用狀況惡化而導致留存收益這一資本項目增加的“怪現象”。這是因為，銀行信用等級的降低會促使投資者要求更高的風險收益，如果銀行用現行的融資利率折現負債未來的現金流，負債現值將會減少。由于負債價值的減少發生在資產負債表的負債方，減少的價值會被轉移到損益賬戶中形成利潤。如果這部分利潤得不到分配，就會增加留存收益。2007年美國次貸危機爆發后，美國金融機構的信用等級下調，美國金融機構所披露的2007年年報損益中就包含了按照SFAS159要求確認的因自身信用水平下降而獲取的收益。
顯然，金融機構信用等級的下降不僅沒有產生不利影響，反而會轉化為收益進入資本，這會促使銀行進一步擴張信貸規模。雖然從股東利益，或者從破產的角度來看，按照會計準則要求進行的會計處理是正確的，但是這種方法并沒有完全考慮到債權人的利益會因此受到不利影響。對于監管當局來說，這種無視債權人利益的作法是無法接受的，也與監管者對銀行審慎性經營要求相矛盾，監管當局無論如何都不能將由于信用等級降低而產生的收益確認為監管資本。
（二）公允價值會計加劇了銀行資本監管所面臨的順周期效應缺陷。順周期效應是困擾資本充足性監管的一個重要問題。一般認為，經濟處于上升階段時，資本監管對信貸擴張的約束力會被弱化，銀行信貸能力增強，這會進一步推動經濟的繁榮和泡沫的形成；而在經濟衰退階段，資本監管對信貸的約束力會被強化，銀行貸款能力受到限制，經濟衰退程度會隨之加大，并給經濟恢復帶來阻礙。顯然，順周期效應會使銀行信貸的周期性波動幅度進一步加大，從而不利于金融穩定監管目標的實現。實施公允價值會計框架，會進一步惡化資本監管原本就存在的順周期效應問題。這主要是由于：在經濟上行期，公允價值未實現收益的確認使得銀行利潤和資本過多增長，以8%為標準的資本充足性監管對信貸擴張的約束力弱化，信貸很容易出現過度擴張態勢；在經濟下行期，資產價值的下降導致銀行利潤和資本過度減少，這將通過資本充足性監管機制進一步限制銀行信貸規模的擴張。另外，在經濟下行期，銀行利潤和資本的過度減少將限制銀行對那些信用等級不穩定的企業，特別是對中小企業的信貸，隨著中小企業日益成為重要的經濟力量，對其信貸限制將對未來經濟的發展產生不利影響。
三、實施公允價值會計動搖了銀行監管風險評級的基礎
為了實現對銀行的持續監管、分類監管和風險預警，監管者首先對銀行資本充足性、資產質量、管理水平、盈利能力、流動性和市場風險狀況這六個方面進行單獨評分，然后經加權匯總得出綜合分數，并根據各受評銀行的最后得分給出其綜合風險評級等級。評級結果是監管當局為提高監管有效性而實施分類監管、優化監管資源配置的重要依據。這種銀行風險評級方法就是業內廣為知曉的“駱駝評級”體系（CAMELS Ratings System)。它源于美國，現在被世界各國的銀行監管當局廣泛采用。我國銀監會從2004年引進了這種銀行綜合風險評級制度。
顯然CAMELS評級體系是監管當局用來區分“好銀行”和“壞銀行”的工具，那么其評價的“公平性”就至關重要。而保證評級“公平性”的基礎在于各銀行提供的財務信息具有可比性。在統一的公允價值會計核算框架下，銀行間的財務數據可比性似乎沒有問題。但具體追究起來，情況卻并非如此。事實上，公允會計核算使銀行間的財務信息可比性出現了下降,這等于動搖了有效銀行風險監管評級的基礎。
對于存在活躍交易市場和可觀察價格的金融資產和負債而言，采用盯市原則所確定的公允價值并無礙于銀行間的財務信息可比性。問題主要在于對銀行貸款等缺乏流動性的非交易性資產負債而言，公允價值選擇權賦予了銀行可以選擇對這些金融工具采用模型估值計量的權利，但由于公允價值的確定可能存在不同的估值模型，而這些模型可能有著不同的前提假設和數據輸入，如果在銀行之間或者在資產負債表項目之間存在差別運用，就有可能會降低信息的可比性。而對于外部審計和監管者來說，證實每個銀行通過模型獲得的公允價值是否可靠是極其富有挑戰性的工作。另外，估值日期和估值目的對于公允價值的確定也是至關重要的，特別是對于信用風險模型來說，受不同的估值日期和不同的估值目的影響，財務報告的可靠性也會受到影響，從而不利于市場參與者對銀行經營行為進行客觀評價。從一個更廣的角度來看，銀行會計信息國際可比性也值得關注。雖然美國財務會計準則第159號（SFAS159）中引入了公允價值選擇權，但與國際會計準則第39號（IAS39）相比，SFAS159并沒有對公允價值選擇權的使用做出任何限制條件，而是要求披露更多有關的信息，兩者的差異導致信息國際可比性受到影響。
四、結論及政策含義
本文的研究表明，公允價值會計的引入是基于當前經濟價值的計量屬性取代了基于審慎性和可靠性原則的回顧性會計計量屬性，傳統銀行會計核算的審慎性也必然隨之弱化甚至消失。作為有效銀行監管重要基礎設施的銀行會計核算框架的這種變化，致使其與日益強調其風險預防特征的審慎性銀行監管存在原則性沖突。從資本監管和銀行風險評級這兩個審慎性監管的具體層面上看，公允價值會計的實施對兩者均產生了消極影響，從而影響到了銀行監管的有效性。這說明公允價值會計計量屬性的實施，通過削弱了金融監管有效性而應對最近這一次的金融危機負有責任，因為銀行監管的有效性通常是我們判斷是否會出現金融危機的一個重要觀察點。本文的研究還表明，銀行監管當局應加強與會計準則制定者的溝通和協調，但更為重要的是應加強對“審慎監管會計”準則的研究和制訂，以求達到及時對沖實施公允價值會計框架對審慎性銀行監管帶來的各種不利影響。
參考文獻:
1.朱海林：《公允價值會計對歐洲銀行業的影響：金融穩定性視角》，《會計研究》，2004年第6期：35-41
2.司振強：《銀行監管與會計準則的協調與發展》，《.金融會計》，2007年第5期：25-28.
3.李成：《金融監管學》，經濟科學出版社2006年版。
4.汪祥耀：《公允價值計量：一個世界性的財務報告難題》，《上海立信會計學院學報》，2008年第1期：8－12?
5.王勝邦：《國際會計準則39號與銀行監管：關系與影響》，《國際金融研究》，2005年第5期：45-51
關鍵詞：商業銀行；內部審計；金融監管
中圖分類號：F830文獻標識碼：A文章編號：1006－1428（2006）04－0048-03
一、商業銀行內部審計及其基本原則
目前，國外對內審的定義通常采用了國際內部審計師協會的解釋，即“一種獨立、客觀的保證與咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、受過訓練的方法，來評價和改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標”。巴塞爾委員會采納了這個定義，并且明確了商業銀行的董事會有責任建立并維護一個充分而有效的內控系統，包括內審體系。董事會應成立審計委員會，內審部門主管應經常向銀行管理層和董事會報告內審所發現的問題以及內審計劃的進展情況。
按照巴塞爾委員會有關文件的要求，商業銀行的內部審計職責范圍應包括銀行及其分支機構的所有業務活動。
同時，巴塞爾協議還認為商業銀行內部審計應遵循以下基本原則：
1獨立性原則
獨立性原則是指銀行內部審計部門必須獨立于被審計的對象及其業務活動。內審獨立性的基本要求有：審計工作獨立，不受其他部門的影響；內審部門直接由董事會或審計委員會負責管理，直接向其報送審計報告而不受他人影響；內部審計人員的利益與銀行其他部門沒有沖突。內部審計是否具備充分的獨立性將直接影響到內部審計的客觀性和公正性。
2客觀性原則
客觀性原則是指內部審計人員對有關事項的調查、判斷和意見的表述應當基于客觀的立場，以客觀事實為依據，實事求是，不參雜個人的主觀意愿，不受他人意見影響。
3公正性原則
公正性原則即內部審計人員應當具備正直誠實的品質，審計行為公正，不偏不倚地對待被審計對象。
4審慎性原則
審慎性原則即內部審計人員應當對被審計對象出現重大風險事項的可能性保持警惕和關注。內部審計人員必須遵守職業規范，使用適當的審計技巧和專業判斷。當內部審計人員持有證據懷疑被審計對象有不正當行為時，必須向有關部門報告，并進行必要的調查或跟蹤審計。二、商業銀行內部審計與銀行監管的聯系
商業銀行的內部審計與銀行監管相比，雖然在檢查手段和服務的對象方面有所不同，但在審計方法、審計程序上具有一定的相似性，而且本質上都是為了促進銀行的穩健經營發展。可以說，內部審計和銀行監管是緊密聯系，相輔相成的。
(一)內部審計和銀行監管的最終目標有著共同性
內部審計最終目標是為了增加銀行股東的財富，而銀行監管的最終目的是為了促進銀行業的合法穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。我們知道，銀行股東的財富價值是和銀行所面臨的風險水平密切相關的，和銀行所處的整個金融市場環境的穩定和公眾信心是分不開的，同樣，單家銀行的股東財富的持續增加，亦有利于整個銀行業的穩定，有利于維持社會公眾對整個銀行業的信心。所以內部審計和銀行監管的目標并不矛盾而是緊密聯系的。
(二)內部審計和銀行監管的審計范圍有一致性
內部審計的范圍應包括銀行的所有資產和業務活動領域，重點是識別并評價商業銀行的內部控制體系以及商業銀行所面臨的各種風險情況，這與銀行監管當局監管單家銀行時所關注的內容基本一致。內部審計和銀行監管的工作方法也具有一致性，銀行監管特別是在現場檢查方面，和內部審計時所使用的技術方法基本類似
(三)內部審計本身就是銀行內部控制的一部分
內部審計作為股東及銀行管理層識別、測量、監測、以及控制銀行風險的主要工具，本身就是銀行內部控制系統中的重要環節。銀行監管當局為了評估銀行的內部控制體系的質量可以采取很多方法，其中一種方法是評價銀行內部審計部門的工作，包括內審者是如何測試銀行管理層控制風險的方法。如果監管當局對內審工作的質量感到滿意，監管當局就可以放心地利用內審的工作成果作為識別銀行存在的問題的重要工具。
內部審計可以幫助監管當局有效地提高監管效率，監管當局可以依靠內審部門的工作來識別銀行的潛在風險，但這必須建立在銀行內部審計是充分有效的。只有在商業銀行的內審部門做到地位獨立，審計范圍全面，審計結果有效真實并得到及時跟蹤反饋的情況下，監管當局才能夠充分相信這樣的審計成果，并依靠其識別商業銀行的風險管理情況，提高監管效率。所以各國監管當局在考慮如何利用內部審計時，都對商業銀行的內部審計部門提出了監管要求，以確保內部審計的有效性。
三、目前我國商業銀行內部審計及其對監管支持的現狀
商業銀行內部審計可以幫助監管當局提高監管效率，而且內部審計自身也是銀行內部控制建設的一項重要內容，所以各國監管當局都比較重視商業銀行內部審計。而我國商業銀行內部審計的現狀以及監管部門對內審的利用程度方面都還存在著一些不足，需要加以改進。
(一)商業銀行內部審計功能不夠完善
1內部審計尚未完全獨立
目前，國內一些商業銀行進行了股份制改造，加強了公司治理，內審方面也有了很大改進，如在管理模式和獨立性方面都有了明顯進步，但除個別銀行外，大部分的中資銀行的內部審計體系仍以“在銀行高級管理層領導下開展稽核監督工作”為主要管理模式，而非由董事會或監事會及其下設審計委員會直接領導。這種管理構架決定了內部審計部門無法有效約束行長的權力，影響了內審部門的獨立性。
2內部審計范圍不夠全面
總體上看，目前國內銀行的內部審計工作就總體而言基本上缺乏對銀行所面臨的風險暴露情況以及風險管理水平的總體評價，審計工作只是在主要業務層面和產品上進行，不能有效覆蓋整個銀行，如對IT系統審計、審貸中心以及災難備份、外包領域等方面內審部門基本上沒有涉及。面對目前商業銀行業務創新頻出經營范圍不斷拓展的形勢，內部審計也不能及時跟上。
3內審工作標準不夠規范
目前國內銀行內部審計部門在制定內審計劃、確定審計目標、報告途徑、工作底稿的安排、內審質量監督等方面缺乏專業和完善的標準，內審人員開展審計工作大多憑領導和自己的經驗及習慣做法，內部審計隨意性很大，缺乏科學性，審計的內容完全憑審計人員的經驗判斷。
4內審人力資源管理有待改善
一些銀行的內部審計部門在人力資源上還存在著如內審人員的專業知識結構不夠合理；缺乏專業審計的職業背景；內部審計人員配備不足等問題。這些都嚴重影響內部審計功能的有效實施。
(二)監管部門對內部審計的重視和利用程度不足
目前我國對商業銀行內部審計相關的法規并不多，如國家審計署的《內部審計工作的規定》，人民銀行制定的《商業銀行內部控制指引》，銀監會頒布的《關于股份制改造試點銀行公司治理改革與監管指引》、《商業銀行內部控制評價試行辦法》等，這些法規對商業銀行內部審計的要求并不詳細，如《內部審計工作的規定》中只是籠統地規定，“國家機關、金融機構、企業事業組織、社會團體以及其他單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。”
作為監管部門近期出臺的，涉及到內部審計的法規只是銀監會于2004年12月出臺的《商業銀行內部控制評價試行辦法》，其中的第十四條提出了對商業銀行內部審計的基本要求。此辦法雖然對內部審計的獨立性、充分性提出了要求，但內容較粗糙，可操作性不強，而且該辦法并不具有法律上的強制執行力。
在實際監管工作中，監管人員對內部審計重視程度有待加強。雖然在《商業銀行內部控制評價試行辦法》中指出銀監會及其派出機構應及時整理、分析和掌握被評價機構的內部審計信息，但并未在各監管法規中明確要求國內商業銀行報送內審報告。所以目前在實際監管工作中，是否重視和利用被監管機構內部審計，只是依靠監管人員的自身經驗進行主觀判斷，并未形成一項監管制度。
四、政策建議
1建議監管機構頒布有關商業銀行內部審計的規定或者指引性文件，規范商業銀行內部審計制度建設以及對內部審計監管的外包行為。通過規范商業銀行的內審架構，職能和目標，能使其結果更接近監管目的，能為監管提供更有力的支持。并且使各商業銀行的審計報告更具有可比性，利于監管著的類比和統計。
2完善商業銀行自身的組織架構設置，切實提高內部審計的獨立性、有效性和專業性。只有商業銀行不斷完善自我，提升內審的功能，才能使其結果更有價值，才能更好的支持銀行監管。為此，我們建議商業銀行從幾方面入手：
一是完善公司治理結構，建立以股東大會和董事會為核心的決策機制。由董事會中有會計、審計背景的非執行董事以及獨立董事為主要成員組建審計委員會，審計委員會應切實履行職責，負責在本行建立完善有效的內部審計職能。
二是審計委員會負責制定書面的內部審計章程，將內部審計的職能、審計范圍、審計流程等事項制度化和規范化，并授權內部審計人員可自由接觸銀行任何業務活動，以保證內部審計人員的權威性；
三是加強內審獨立性，內部審計部門應和董事會及審計委員會保持通暢的報告渠道，審計所發現的問題應不受任何阻撓地傳達至審計委員會及董事會。內部審計部門的有關人事方面的安排應由審計委員會負責，內審人員的薪酬應根據審計工作質量本身來確定，不應和銀行收益等指標掛鉤；
四是內部審計的力度應和本行的實際業務情況及發展情況相適應，內部審計應以風險為出發點，加強對信用風險、操作風險較敏感的銀行有關經營部門的審計；
五是銀行應保證內審部門擁有足夠的資源和人力。加強對內審人員的專業培訓，切實提高內審人員的專業素質。
六是加強銀行的內部審計的科技手段，提高審計效率。如開發或購買審計軟件，充分利用計算機輔助審計，建立審計數據庫，實施流程控制和動態跟蹤，與外部審計或政府審計協同運作，實現審計信息共享。
3監管當局應重視對商業銀行內審部門的監管。監管當局應定期與商業銀行董事會及審計委員會溝通，了解其內部審計職能運行情況；定期對商業銀行內審部門進行檢查，對內審的審計計劃、工作底稿、風險評估、審計報告等情況進行評價，判斷內審的工作質量以及內審部門是否能滿足銀行的當前業務規模和風險水平的需要；評價銀行對所發現的問題以及反饋、整改的情況，以判斷內審工作是否最終實現了應有的效果。通過以上各種方法，監管當局應對商業銀行的審計工作作出總體的評價，包括對其工作的有效性，規范性，并對其是否合乎監管當局要求作出判斷。
在規范商業銀行內部審計的基礎上，監管部門應加強與內審部門的溝通協調，雙方應就監管或審計的目標以及其他所關心問題的看法上達成一致，形成監管合力。
參考文獻：
［1］吳金海提高股份制商業銀行內審工作水平的思考［J］.中國內部審計.2004；3
［2］張進.借鑒英國商業銀行內審經驗的思路［J］.審計月刊.2004；3
長期以來，我國金融市場一直是銀行主導型市場，銀行業資產占全部金融資產在85％以上。經濟增長在很大程度上依賴于銀行業的穩健運行，也在很大程度上影響著銀行體系的安全性。作為穩健經濟環境的關鍵組成部分，有效的銀行監管與有效的宏觀經濟政策一起構成了金融穩定的關鍵因素。當前，我國的銀行業監管政策和監管實踐正受到前所未有的挑戰，正確應對國內國際經濟金融形勢，正確處理支持經濟發展與維護金融安全的關系，都迫切需要提高銀行監管的有效性。
銀行監管是政府對銀行機構實施的各種監督和管制，包括對銀行機構從市場準入、經營活動、市場退出等方面的限制性規定，對銀行機構風險管理和控制等方面的合規性要求，以及一系列立法和執法體系與過程，以維護正常的金融秩序，保障銀行體系的安全、健康、高效運行。盡管我國銀行監管體系建設已經取得許多積極進展，但與國際標準和有效銀行監管的目標比還存在較大差距。這些差距具體體現在實施銀行監管的前提條件、發照和結構、審慎法規和要求、持續監管手段、監管信息要求、監管者的正式權力、跨境銀行監管等七個方面。建議從以下幾個方面加強我國的銀行監管有效性建設。
第一，進一步轉變我國銀行監管的理念和方式。一是從強調規制向重視監管有效性轉變。為了適應經濟市場化和全球化的發展趨勢和新的環境，銀行監管必須更新監管理念，更加注重尊重市場規律，更加注重借鑒國際規則，更加密切關注國際銀行監管領域在解決相關問題方面的新進展，監管規定或要求的制定與提出，要進行成本與收益分析。要更加注重銀行監管的適度性和有效性。二是從注重安全性向安全性與效益性并重轉變。銀行監管目標既要注重銀行體系的安全和穩定，也要注重銀行業市場的效率和效益。銀行監管應當減少風險損失與增進市場效率并舉，既要通過防范金融風險減少銀行損失，保護存款人利益，也要通過支持銀行發展提高市場效率，優化資源配置。三是從“法規導向監管”向“法規導向監管”與“原則導向監管”結合轉變。根據金融創新和技術進步日新月異以及國際上推進良好規則和實施監管改革的發展趨勢，我國銀行監管既要基于審慎監管的需要堅持法規導向監管，又要基于鼓勵金融創新的需要逐步推行原則導向監管，從“法規導向監管”向“法規導向監管”與“原則導向監管”結合轉變。
第二，進一步調整和確立有效的銀行業監管框架。一是建立新的銀行監管理念。有效銀行監管既重視銀行體系的安全性，也關注銀行體系的市場效率，既重視監管活動本身的效益性，也關注銀行經營的效益性或者銀行監管活動對銀行經營的影響。二是實現監管重心的轉換。有效監管的特點除了對風險監管的關注外。還重視銀行經營的效益性和銀行監管的成本約束。監管重心的轉換將促使監管方式從以風險控制為出發點，以監管行政管理和審慎監管要求為手段，轉變到以支持發展為出發點，以審慎監管規則和市場約束為手段上來。三是體現有效監管與監管規制的權衡。監管者在根據監管目標選擇和運用監管政策工具以履行其監管職能時，應當權衡收益與成本，防止監管要求過輕或過重。
第三，提高銀行監管政策工具的有效性。一是提高銀行監管規則的有效性。要借鑒銀行監管的國際經驗，根據我國銀行監管的未來發展方向，基于金融監管的法律基礎理論和金融立法經驗，把握立法前、立法中、立法后三個環節，系統規劃、科學設計、合理制定銀行審慎監管規則體系。二是提高銀行監管規則的可執行力。首先是提高市場準入規則的執行力。明確銀行業整體發展戰略，優化機構功能定位和整體布局。其次是建立持續、有效的現場檢查體系，建立持續、有效的非現場監測體系，建立科學有效的風險評價、預警體系。再次是要提高糾正措施的權威性。要依據《中國銀行業監督管理法》的有關規定，根據銀行業機構風險變化的情況采取遞進的監管措施。包括依法對違規機構實施處罰，維持公平競爭的市場秩序。三要加強對監管者的監督。要加強對監管人員履職的監督、評價，落實問責制，建立對監管人員監管行為的監督機制。要對監管規則的執行效果予以判斷和評估，檢驗銀行業立法和執法水平，在提高監管規則有效性和執行力的同時。提高銀行監管的執法水平。從而提高監管政策工具的有效性。
關鍵詞：金融隱私權；并表監管；巴塞爾委員會；歐盟
中圖分類號：F83文獻標識碼：A
并表監管是母國對跨國銀行進行持續性監管的一種基本方法，也是一項重要的巴塞爾原則。隨著國際金融一體化的發展與跨國銀行合作監管體制的形成，并表監管原則在跨國銀行監管制度中的地位也日益上升。但是受制于各國法律的歧異、監管標準的不統一以及監管傳統、監管力量的差異等因素，在跨國銀行監管實踐的實施效果往往大打折扣。
一、金融隱私權的法律基礎
金融隱私權，是指銀行擁有保守客戶金融信息之隱秘性的權利與職責。金融隱私權是銀行生存與發展的生命線，是維系客戶與銀行之間信任關系的紐帶。銀行對金融隱私權的保護制度經過英美等國家判例法以及普通法的確認和發展而成。如，在首開英美國家銀行對金融隱私權富有保密義務先河的“圖尼爾”案中，英國上訴法院便援用“默示條款”理論作為認定銀行承擔該種義務的基礎。該案法官Atkin法官便指出：“銀行對金融隱私權保護的范圍不限于客戶賬戶本身，且還包括銀行因其與客戶關系的存在而可獲得的任何信息，并且這一金融信息保護義務并不因銀行與其客戶結清賬戶或停止使用賬戶而終止。”在美國1961年的“比特森”案中，法院認為：“銀行在任何時候均不得認為它有自由向外界透露其與客戶賬目相關細節的看法是可以理解的。不容侵犯的保密性是銀行與其客戶關系內在的和最根本的原則之一。”現今各國銀行法均有銀行保密的強制性規定，有些國家還對此專門頒布了銀行保密法，有的還將其上升為國家經濟和經濟安全問題，甚至規定泄露客戶秘密的金融從業者須承擔刑事責任。
我國《商業銀行法》第29條也粗線條地規定了“存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密”的準則。并在第30條規定“對單位存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢，但法律行政法規另有規定的除外。”在第四章第53條還對商業銀行工作人員的保密義務做了總括性的規定，“商業銀行的工作人員不得泄露其在任職期間知悉的國家秘密、商業秘密。這里的商業秘密主要是指客戶的有關情況。”并且還在第八章84條規定了商業銀行工作人員違反對客戶保密義務的法律責任。
二、金融隱私權與并表監管沖突理論依據
金融隱私權阻礙并表監管的有效實施有兩個理論依據：一是國家經濟的最高性；二是公法與私權的沖突。
1、國家是一國在其管轄領域內擁有的屬地最高權，具體表現在一國對整個民族國家范圍內的一切事務的最高統治權，而在國際社會中，依照自己的意志，獨立自主地行使對內對外事務的最高決定權，不受任何外來勢力的干涉。國家是一個內涵極為豐富的集合體，它既包括國家在政治上的獨立自主，也包括國家在經濟、社會以及文化等方面的獨立自主。國家對本國境內的各種自然資源享有絕對的控制權和處置權，對于本國境內的一切經濟活動享有絕對的監督權和管理權，有權完全獨立自主地以平等主體的身份和法律地位參與世界經濟事務的決策，這是國家在經濟方面的自然延伸，也是的重要組成部分和內容。國家經濟的概念由此產生，而金融隱私權的實質是國家經濟的一種體現，所以一國既可在其轄域內獨立自主地行使管轄權，保護客戶金融信息的安全，也可名正言順地排除他國的行政管轄權力涉足本國領域，確保金融隱私權不受他國影響。除非在極特殊的情況下，一國可以拒絕任何有損金融隱私權保護的行政措施，因此金融隱私權會影響到母國并表監管的有效實施。雖然人們已經意識到超越各國金融信息保密法的障礙，但是由于金融的敏感性與特殊性及金融的相對不可讓與性決定了在這一法域的突破實屬艱難。
2、金融隱私權是為了保護單一銀行客戶的個體利益而設定的，基于誠信與注意義務，銀行負有對其客戶賬戶信息的保密職責。并表監管是從社會利益角度出發，對金融機構和金融活動進行監管和約束的公法，其目的是為了保障金融機構的穩健運營，維護宏觀金融秩序，而最終是維護所有存款人和投資人的個人利益。二者之間的沖突實際上是公法與私權、社會本位與個體權利本位、公益與私益的沖突。雖然盡管一般認為，社會本位應在社會生活中占主導地位，社會利益應高于個人利益，并且根據 “兩權相輕取其重，兩害相輕取其輕”的原則可以做出選擇，但是，在個案處理中卻往往得出相反的結果。這主要是因為許多國家把個人隱私權規定為憲法性權利，相關部門在處理公法與私權爭議時往往審慎考量社會公眾的反映和呼聲，因而在公法與私權的沖突中公法行為未必盡占上風。
三、巴塞爾委員會及歐盟的措施
目前，為了克服金融隱私權對并表監管的影響，“巴塞爾銀行監管委員會”（通稱“巴塞爾委員會”，以下簡稱巴委會）和歐盟的工作最為突出。
（一）巴塞爾文件中關于金融隱私權的規定。巴塞爾委員會自1974年成立以來，圍繞成員國共同關心的銀行監管事項進行研討，形成了為數眾多的文件，提出并闡述一系列有關國際銀行監管的原則、標準和建議。其中，并表監管原則已經成為了一核心原則，而就克服金融隱私權制約并表監管的有效實施問題，巴委會在多個文件中做了闡述。
1、巴委會于1990年4月了《銀行監管當局之間的信息交流（巴塞爾補充協定）》（以下簡稱《補充協定》）。《補充協定》是針對1983年《巴塞爾協定》后，監管當局間的信息交流相對匱乏而制定的。《補充協定》闡述了“母國監管當局對信息的需要”和“東道國監管當局對信息的需要”，在這兩個部分中明確了雙方監管當局的所需信息內容。由此，就奠定了雙方監管當局需要打破阻礙，進行信息交流的基調。《補充協定》在接下來的部分著重提出了要“取消保密約束”，對此，《補充協定》提出四項條件，并敦促各國依照此條件審查和修改它們的保密要求。《補充協定》洞察了母國與東道國當局對監管信息需求的契合性，并建議以互惠為基礎建立制度化的信息交流機制，可謂是“辨證施治”，在實踐中也被證明是行之有效的。但是，《補充協定》缺乏減弱銀行保密屏障的具體安排，對允許銀行保密的信息范圍要求過于寬松，例如，《補充協定》規定，除非在刑事訴訟的情況下，否則東道國仍然有權為維護其領域內金融隱私權采取保密措施，這顯然不能滿足母國并表監管的信息要求。
2、巴委會和離岸銀行監管者組織于1996年10月聯合了《跨境銀行監管》。其中，工作小組認為，保密法不應當妨礙監管者的行為，以確保金融體系安全穩運行。該工作報告在第三部分集中就克服銀行保密制度的局限性做了詳細規定。首先，報告拓寬了母國監管當局獲取信息的渠道，規定通過多方位的信息流把大量信息匯總到母國監管當局，這樣就為有效實施并表監管打下堅實的基礎。其次，報告將資產負債表資產方信息（非存款人信息）和存款人信息作了區分。存款人信息是銀行保密法的主要保護對象，文件給予一定程度的理解。而對非存款人信息，工作小組認為，本國立法必須對無論以何種方式阻礙有關非存款監管信息傳遞的條款加以修改。同時，文件要求母國監管當局對獲取的信息，特別是有關存款人或投資人姓名的信息應嚴格保密。如果無法保證對所獲得的信息保密，客戶的信心會受到打擊，東道國當局不愿意母國當局介入是可以理解的。文件因此建議東道國對信息獲取規定保密條件。工作報告列舉的條件與1990年《補充協定》中所列條件大致相同。如果東道國監管者有理由懷疑母國監管者運用監管信息的能力，東道國應當保留不提供此類信息的權利。再次，為存款信息設置解密條件。存款信息是商業銀行的核心機密，如果無法保證信息的安全，客戶的信心就會受到打擊，因此，東道國監管當局不愿意母國監管當局介入是可以理解的。為解決這一問題，工作報告為東道國的解密設置了嚴格的條件。上述規則對與并表監管的順利進行起了十分重要的作用，但是《跨境銀行監管》只是針對實際問題提出的一份工作報告，效力遜于一般巴塞爾文件，因此在執行中僅具有參考借鑒價值，并無法律約束力，這多少影響了該文件的實際效果，而且在有些內容上依然復制《補充協定》，如在為存款信息設置解密條件部分，其條件與《補充協定》大致相同，且條件由東道國自相決定，這在一定程度上又弱化了實施并表監管的有效性。
（二）歐盟銀行法關于金融隱私權的規定。歐盟銀行法又稱歐共體銀行法是歐共體制定的關于銀行服務及其監管的法律制度的總稱。其中，關于金融隱私權的規定主要集中于《第一銀行指令》、《第二銀行指令》以及《并表監管指令》中。
1、為了避免成員國間具有約束力的保密法規之間的沖突，歐共體理事會于1977年《第一銀行指令》中增補了設計銀行監管者應負的職業保密義務的規定。《第一銀行指令》第12條是針對銀行監管者保密義務的專門性條款。其立法宗旨在于解決不同成員國的銀行監管者遵守各自有關職業保密法則和交換信息以進行跨境監管合作之間的矛盾，實現對共同體內銀行的有效監管。該條是歐共體早期努力解決金融隱私權障礙的具體產物。其規定的主管監管當局交流機密信息的前提是，各方均處于機密狀態。《第一銀行指令》確實對成員國之間的銀行監管合作取得了一定成效，但由于信息保密義務所具有的不確定性，在一定程度上妨礙了指令目標的實現。
2、針對《第一銀行指令》的不足，1989年12月，歐共體理事會在《第二銀行指令》第16條中，對《第一銀行指令》第12條進行了修正。其出臺具有雙重目標：第一，強化《第一銀行指令》第12條對銀行監管者所規定的職業保密義務；第二，擴大銀行監管者和其他金融機構如保險公司和投資服務公司（無論在本國還是他國境內設立）監管者之間的信息交流。本著這樣的目標，第16條規定了允許披露的條件、共同體成員國監管當局之間的信息以及歐共體成員國與第三國的信息交流。由于《第二銀行指令》第16條是在《第一銀行指令》第12條的基礎上發展完善的，其合理性更為突出，而且規定也較為詳盡，尤其針對與第三國信息交流時出現的問題做了詳細解說，即成員方可與第三國的主管機關就信息交流締結合作協議。然而，《第一銀行指令》和《第二銀行指令》都不是在并表監管為主的情勢下提出的，所以就目前看來，仍然有些落后。
3、歐共體在1983年《并表監管指令》及其1992年修訂本（即1992年《并表監管指令》）等均對此做了規定，依該指令獲取的信息尤其是該指令規定的主管當局間的任何信息交換，主管當局均應遵守1977年《第一銀行指令》第12條規定的職業保密義務。由此便首先肯定了《第一銀行指令》第12條中有關職業保密規定的重要性。同時，1992年《并表監管指令》規定，其他成員國的主管機關在收到現場調查的請求時，必須通過親自核查、允許請求方實施或允許審計人員、專家實施核查等方式盡力滿足請求方的要求，這與《第二銀行指令》中開展現場調查之前只需“實現通報”有關信貸機構分支機構所在東道國的規定形成鮮明對比。這樣，在一定程度上有利于雙方監管機關的合作。至于和第三國的關系，職業保密的義務在并表監管的情況下略有差異。1992年《并表監管指令》第8條規定：歐洲委員會可以應某一成員國的請求或主動向理事會建議與一個或一個以上國家就對如下對象實施并表監管締結相關協議：在第三國沒有主要辦事機構的信貸機構；在共用體沒有重要辦事機構的第三國信用機構，無論是信用機構還是金融控股公司的母企業。并且，委員會和依《第一銀行指令》第11條設立的咨詢委員會
應審查上述規定中磋商的結果和相應情勢。
四、現狀的不足及發展趨勢
盡管巴委會關于國家銀行并表監管所提出的建議確實順應了金融全球化的內在要求，但它更多地體現出一種理想的狀態。因為，目前國際金融監管法的發展與現狀不正自明地揭示了這一命題。雖然巴委會從上述兩難性的尷尬中給予最低限度協調的原則意圖弱化東道國的信息保護法律保護障礙，但事實是：這樣的一些安排并沒有實踐于一些雙邊的國際協定之中，相反，是被載述于雙邊性的“備忘錄”之中。我們知道，“備忘錄”并非一種正式的國家法律文件，其更多地類似于“君子協定”。文件的此種冠名就從另一個側面反襯出了并表監管中“信息交流合作機制”的無奈與困境。當然，這與巴委會的法律權威是有關的。從嚴格的法律意義上講，巴委會并不擁有任何正式的超國家的監管權力，它的決議也不具有法律強制力。所有巴塞爾文件，實際上都是一種“建議性指南”的形式存在的，其中所表現的基本原則，大都屬于國際慣例的范疇，所以其有效性當然大打折扣。
歐盟銀行法與巴塞爾文件不同，其監管標準和慣例的協調是通過正式的法律手段來實現的。它以《羅馬條約》等歐共體條約的有關規定為基礎，以《第二銀行指令》等一系列銀行指令為主題，并輔以相關共同提規則綜合而形成的一個“法群”。歐共體乃至歐盟本身又是以國際條約為基礎的、具有獨立的法律人格的國際組織，是一個具備立法、行政和司法因素的獨特組織。歐共體銀行指令作為歐共體法律體系的一個組成部分，在法律上對所有成員國均具有約束力，從而有別于巴委會成員之間的非正式協定。但是，值得注意的是，歐盟銀行法中規定的監管其實只是一種區域性監管，其有效性仍然是值得懷疑的，而且歐盟的高度獨立性對其圈外的第三國具有一定的排斥，在這種情況下，離全球性的合作似乎還有一段距離。
實施銀行會計內部控制，促進了銀行資產運營的安全發展，加強了資金流動的控制性，有效避免了挪用公款、賬目漏洞等現象的發生，避免了銀行經濟的不必要損失［3］。同時，由于銀行正常經營管理涉及環節較多，人員素質也參差不齊，實施內部會計控制能夠加強對不同環節的管理控制。最后，實施銀行會計內部控制也是有效形成會計人員風險意識的主要管理方法［4］。目前國內銀行內部會計人員大部分缺乏較強的風險預測和評估能力，風險意識淡薄，這也導致銀行投資風險較大，急需改變現有的狀況。
銀行會計內部控制的現狀及面臨問題
目前，國內的銀行企業與國外銀行企業的管理模式仍存在巨大的差距，就目前國內銀行發展而言，加強銀行會計內部控制是十分有必要的［5］。為了提高國內銀行的風險應對能力、市場競爭能力以及綜合經營能力，國內的多家銀行已經開始逐漸重視銀行會計內部控制的建設，但是從目前的效果來看還是存在諸多不足之處。首先，銀行會計內部控制流程不夠完善，缺乏系統性和程序性。雖然已經形成了崗位職權的明確分配，以及業務程序的相互制約，已經形成了職權分配的雛形，但是仍舊沒有形成科學有效的風險規避程序化系統，對于內部存在問題難以快速識別和反應。其次，缺乏有效的監督管理機制［6］。由于銀行內部崗位任務繁多，尤其是責任較重要的崗位不能夠合理細分人員職責，出現身兼數職的情況，缺乏對主要責任人的權力監管，存在管理人員失職的風險，容易留下隱患。第三，銀行會計人員綜合素質有待提高，許多會計人員缺乏對銀行內部控制原則的理解和足夠的風險意識，自控能力較差。在瞬息萬變的市場中，難以理解掌握新技術和新方法，對風險的有效規避措施控制力較差，需要從根本上提高自身素質。對于尚處速發展時期的銀行來說，會計人員素質的高低直接影響了銀行的擴張速度和經營質量，對于業務不熟練、責任心較差，不能勝任職位的員工需要進行加強培訓，對于個別不適合做銀行會計工作人員要調換崗位，這樣不僅能夠有效提高工作效率，也可減少不必要的損失發生。
加強銀行會計內部控制的有效措施
面對新時期國內銀行發展的需求，加強銀行會計內部控制需要采取多元化的有效措施。完善銀行會計內部控制制度，強化銀行會計的內部控制管理。在確立全員性和全程性的會計內部控制方面提高質量意識，理解掌握內部控制的全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則和成本效益原則，更好的實施會計內部控制制度。對于銀行的管理層以及銀行的經營部門，需要達成共識，以最終實現銀行的價值為目標，而不是追求短期的利益而犧牲內控環境。對于員工的要求，要加強員工內部控制制度方面的知識培訓，達到一個整體的認識。具體可以從以下幾個方面考慮。
首先，需要從提高會計內部控制人員的綜合素質。這就需要提高會計內部控制人員的質量意識，樹立正確的發展觀，從健全會計內部控制制度的角度實現銀行會計內部控制的有效性。銀行管理者需要與經營部門達成一致，從符合銀行發展利益的角度，規范自身的經營行為的原則下最終實現利益最大化［7］。也需要加強會計的內部控制培訓，形成會計人員在內部控制的方法、模式上形成內部控制意識。當然，銀行內部控制也需要從培養會計人員的凝聚力以及工作積極性，創造以人為本的文化氛圍，培養會計人員的自我管理和自覺意識，共同實現銀行會計內部控制目的。
其次，改革銀行內部審計制度，加強審計監督力度，逐步完善銀行會計內部控制機制。從整體結構上形成審計部門的明確分級，層次分明的開展審計活動，從健全審計規范制度方面入手，充分發揮各級審計部門的職能。審計目標也需要轉變為銀行風險管理和綜合經營管理，采取基礎抽樣審計的方法，根據銀行會計內部控制系統的評價結果確定審計的重點和范圍。當然提高審計人員的業務素質也是提高審計工作質量的重要手段之一。
第三，要合理利用金融監管的功能，更好的推動銀行會計的內部控制。銀行會計內部控制應該屬于金融監管部門的一個主要的內容，金融監管部門是銀行內部控制系統的主要的推動力量。因此，需要進一步完善監管法規體系，讓監管活動嚴格的建立在法規基礎之上。還要重視對銀行董事會以及高層管理人員的監管，樹立“監管就是服務”的監管理念，不要存有為了監管而監管的想法。另外，社會中介機構的介入，對于銀行的外部監管效率不錯，還能夠促進銀行的內部控制方面的建設。在這個方面來說，可以培養或者選取一些客觀誠信還能夠公平公正的履行社會職責的中介機構，進行外部監管，是可行的。督促銀行全面的引入社會中介機構參與銀行監管，同意社會的中介機構參與銀行的多項業務活動，對銀行的經營活動有一個全面的了解和掌握［8］。當然，還可以強化金融監管當局和社會中介機構的信息通訊和信息溝通，促進社會中介機構能夠全面真實的翻譯銀行的經營和銀行的管理情況，一起保障存款人的合法權益。在信息披露方面，不斷的加強該方面的力度，及時的向存款人以及社會大眾及時準確的披露有關的信息和內容，保障存款人的知情權。在社會公眾的監管下實現銀行財務會計內部控制的建設。
最后，采用一些現代的高新技術，構建完善的銀行信息系統，加強銀行的內部控制。銀行把大量信息資源通過高新的網絡技術實現了各個部門之間的信息共享，從而提高銀行的內部控制水平，是未來發展的方向。因此，引進一些具有高新技術能力的綜合性人才，對于銀行內部控制的發展，有著重要意義。技術人員通過對程序的開發設計，把安全控制中所需求的東西融入到所開發的程序當中，提高在安全控制方面的模塊。在安全方面，設計多個級別的安全控制功能，提高數據信息的安全性。
結束語
加強銀行會計內部控制，已經逐步成為推動銀行穩步發展的一項重要戰略，可以規避相關的投資風險，從而實現資金的流動以及財務信息的合理控制，輔助決策者做出準確的決策，提高銀行的整體經營水平。銀行會計內部控制，對于銀行的健康發展，對于保障公眾的切身利益，有著重要意義。相信在未來的不斷發展過程中，銀行會計內部控制會發展的更好。（本文作者：李金大 單位：中國農業銀行股份有限公司大連市分行）
