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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇投融資體制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
文章編號：1003―4625(2007)03―0082―04
中圖分類號：F832．1
文獻標識碼：A
[收稿日期]2006-12-18
注：本文是國家社會科學基金課題《西部地區農村投融資體制改革問題研究》(04CJY016)的階段性成果。
[作者簡介]張靜(1982-)，女，四川樂山人，碩士研究生；王煜宇(1977-)，女，重慶人，副教授，法學博士。
一、國外農村投融資體制的現狀
(一)美國農村投融資體制
美國農業人口不足3％，但卻是世界上農業最發達的國家之一，這一成就直接得益于美國完備的農村投融資體制。在法律保護和政策引導下，美國建立了以政府為主導，以市場為基礎，政府、企業和民間相互配合，多種協調手段綜合運用，不同協調主體分工明確、功能完善、行為規范的農村投融資體制。美國農村投融資體制改革主要有以下特點：1．重視農村基礎設施建設，財政支農力度大。據統計，20世紀30―60年代，美國聯邦政府向農業地區累計投資88億美元，使680萬農戶受益(李冬潔，2006)。此后美國政府對農村公共產品供給和基礎設施建設的投資一直占財政支出的較大比例。2．注重立法保障，完善農村投融資體制。如：《史密斯一利弗合作推廣法》、《聯邦農業信貸法》、《中間信貸法》、《農業信貸法》等法律的頒布使美國逐步建立并完善農村投融資體制，以法律形式保障對農場主進行信貸支持。3．農村金融機構形式多樣化，以合作金融為主體，以政策金融為保障，以商業金融為補充。農村合作金融由聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行、合作銀行三大系統構成，其政策性日益淡薄，股份化日趨明顯，是美國實施農業政策的重要金融渠道；政策金融由美國農民家計局、商品信貸公司、農村電氣化管理局、中小企業管理局構成，提供災民救濟、農產品銷售、農村社區發展等長期低利貸款；商業金融由從事農業金融業務的一般商業性金融機構和農村商業信貸銀行構成，在空間上遠離農村，金融交易及監督成本較高，難以滿足農業發展的需求，因而只能作為農村合作金融與農村政策金融的補充。
(二)法國農村投融資體制
法國是歐共體中最大的農業國，由于歷史原因和自然條件的差異，法國經濟發展極不平衡，東部內陸地區發展為“富裕的工業法國”，而西部地區則表現為“落后的農業法國”。為改變西部地區農業落后的現狀，法國先后采取了一系列的政策措施建立并完善農村投融資體制，并取得了一定的成效。法國農村投融資體制改革的特點主要表現為：1．工業反哺農業，農業財政投入持續加大。法國政府列出巨額財政預算補貼農業和農村發展，據統計，2003年法國農業的公共財政支持總額達288_3億歐元，比2002年增長了2．3個百分點。2．積極實施經濟激勵政策，吸引社會資金投資農村。法國以豐厚的“國家發展獎金”、“地方發展基金”等鼓勵大企業到農村地區興辦工廠。數據顯示，1966-1976年間，享受國家發展獎金的企業達4405家，金額達33．29億法郎，而在落后地區發放的“土地整治補助金”達30億法郎(李冬潔，2006)。3．允許各種性質的銀行參與農業信貸業務。除了國家農業信貸以外，其他滿足發放國家支農信貸條件的銀行也允許從事農業信貸業務，農村信貸體系由地方農業信貸互助銀行、地區農業信貸互助銀行、國家農業信貸銀行總行三個層次組成。4．政府對農業貸款具有高度的干預權。對符合政府政策要求及國家發展規劃的農業貸款項目，實行低息優惠政策；向農業經營者直接發放貼息貸款，鼓勵其積極向農業投資，而優惠貸款利息與金融市場利率差額部分由政府補貼。
(三)日本農村投融資體制
日本農村投融資體制改革主要有以下特征：1．立法完備。二戰后日本政府為促進農村經濟的恢復和發展，積極出臺新的法律法規，如《法》、《農業合作法》、《農林漁業金融公庫法》、《農業協同組合法》等，以法律規范農村投融資活動。2．農村金融體系健全。當農林中央金庫成為完全意義上的民辦農業金融機構后，日本農村形成了以民間合作性質的“農協金融系統”為主體、以政府主導的“農業制度金融”為保障、以兼營農業金融業務的商業性金融為補充、商業性金融業務和政策性金融相分離的農業金融體系。同時，政府還允許并鼓勵商業銀行和其他民間金融從事農業和農村金融業務。3．政府大力扶持。“農業協作組合”是日本最大的農業合作性經濟組織，農協金融系統是依附于“農協”的一個具有獨立融資能力的金融子系統，它實際上是經濟弱者的聯合，以資金實力薄弱的農民和小生產者為服務對象，承擔較大的融資風險(杜朝運，張潔，2006)。因此，日本政府對農協金融系統的扶持政策不斷出臺，如：規定基層農協的存款利率高于一般金融組織、對其發放的貸款進行貼息、稅收優惠政策等，保障農村合作金融業務的順利開展。
(四)印度農村投融資體制
印度屬于發展中的農業大國，其農村投融資體制改革的實踐始于20世紀60年代“綠色革命”過程中的金融配合與支持。經過40多年的探索與改革，印度農村投融資體制呈現出特有的性質：1．農村公共產品供給和基礎設施建設。各級政府機構之間的分工與合作由憲法明文規定，如農村道路建設、農村教育、農村醫療衛生由中央政府和邦政府共同負責、農村飲用水工程則由邦政府完成等。2．農村金融體系具有結構和功能上的多層次性。印度現行農村金融體系由印度儲備銀行、印度商業銀行、農業信貸協會、地區農村銀行、土地發展銀行、國家農業和農村開發銀行、存款保險和信貸保險公司構成，各農村金融機構之間有不同的分工與合作，有適當的競爭與協作，層次鮮明，功能互補。3．農村金融覆蓋度高。據統計，印度商業銀行在農村和準城市地區設立了32662家分支機構，基層農業信貸協會達到92682家，有超過2000家的土地發展銀行分支機構。值得一提的是，多達14136家的地區農村銀行分支機構主要建立在農村信貸機構稀少的地區，平均每17000-21000個農戶就有一家農村銀行的分支機構為之提供金融服務，其金融覆蓋度之高是世界罕見的(白廣玉，2005)。4．農村合作金融支農貸款的比例逐漸下降，而商業金融支農貸款的比例逐漸提高。資料顯示，20世紀70年代，農村合作金融支農貸款的比重高達79．5％，80年代為55．9％，90年代為51．5％，而近年來該比例約為44％；反觀商業金融，支農貸款占貸款總額的比重由20世紀70年代的21％逐漸提高到近年45％的水平(李超民，2005)。
(五)孟加拉國農村投融資體制
孟加拉國是亞洲最為貧困的地區之一，在長期的改革和探索中，其創立的以小額信貸體系(micro finance system)為特色的農村投融資制度和方法受到世界各國的廣泛關注和效仿。目前，孟加拉國小額信貸已經發展為包括一個批發性機構，農村就業支持基金會；一個托拉斯組織――孟加拉鄉村托拉斯；兩個專業性機構，鄉村銀行和孟加拉農村發展委員會；兩個基金項目，政府小額信貸項目、國有商業銀行小額信貸項目；三個兼營性的非政府組織，孟加拉農村進步委員會、社會進步協會和普羅西卡等五大板塊、九大部分構成的完整體系，其中鄉村銀行是孟加拉國小額信貸體系的核心和基礎，也是最具代表性的形式(熊德平，2004)。1983年由著名經濟學家?尤納斯博士創立的鄉村銀行正式成立，其特點是專為貧困群體(主要是農村貧困婦女)提供存款、貸款、保險等綜合服務。值得注意的是，雖然鄉村銀行的服務對象為農村貧困農民，但是在業務開展過程中完全采取商業化運作的模式，市場規則貫穿于貸款業務的各個方面。由于鄉村銀行的功能符合貧困農民的需求，它很快便取得了巨大的成就，貸款總額達40多億美元，貸款戶由1985年的85萬戶增加到2000年的370多萬戶，而其中98％以上的貸款戶都按時還貸，90％1．2上的貸款戶生活質量得到了明顯的改善(張序江，2006)。
二、國外農村投融資體制改革的比較分析
(一)國外農村投融資體制改革的共性分析
1．政府重視程度高，財政投入力度大。當一國工業化發展到一定階段后，農業及農村經濟發展問題開始顯現，此時為改善農村經濟發展滯后的現狀并緩解城鄉經濟水平懸殊的矛盾，各國政府普遍采取工業反哺農業的政策，加大財政對農村支持的力度，增加農村公共產品的供給，強化農村基礎設施的建設，如前文所述美國、法國、日本。與此同時，配套實施稅收等經濟激勵政策，吸引企業入駐農村，引導社會資金流入農村，多渠道、全方位地向農村進行投資，從而完善農村投融資體制，提高農村融資主體的融資能力。
2．相關制度建設完備，法律保障性強。法律、制度和規章是農村投融資體制改革正常開展并取得成效的重要前提和根本保障。事實上，在農村投融資體制改革的過程中，各國都無一例外的強調法律制度的建設，做到有法可依和有法必依，以完備的法律、制度和規章來規范農村投融資行為，維護農村投融資主體的利益，確保有足夠的支農資金進入農村，保障農村投融資體制改革的順利進行。
3．政府與市場相結合，采用綜合協調手段。各國在農村投融資體制改革的初期普遍采取單一的協調手段，不是寄希望于市場協調，就是完全依賴政府協調。然而，在經歷了單一協調手段失敗后，各國開始探索并采用政府、市場等多種協調手段相互配合的模式，最終形成以政府為主導，以市場為基礎，政府和市場相結合的與本國農村投融資體制相適應的綜合協調手段。
4．強調政策性模式的引導作用和合作性模式的主體地位。在農村投融資體制運行中，各國基本上均形成了以政策性投融資模式為導向，以合作性投融資模式為主體，以商業性投融資和民間資金為補充，農戶廣泛參與的農村投融資體系。綜觀各國農村投融資體系的構成，不難發現，政策性投融資在整個農村資金融通中起重要的引導作用，而合作性投融資則在整個農村投融資體系中居于主體地位。國外農村政策性金融機構一般為政府所控制，服從國家意志，配合政府農業政策的實施，因而具有一定的政府導向性；而農村合作性金融機構一般基于農戶的需求而產生，大部分營業機構地處農村或距離農村較近，適應農業生產和農戶分布分散的特點，因而合作性金融是農村生產資金和經營資金的主要來源渠道。
(二)國外農村投融資體制改革的差異比較
1．農村投融資體制改革的目的不同。各國雖然都進行了不同程度的農村投融資體制改革，但改革之初的根本目的是不相同的。美國的農村投融資體制改革源于20世紀30年代經濟危機中，農產品過剩危機對美國經濟發展的制約。法國則始于工業革命后，其他國家農業發展對法國農業的沖擊，以及由此引發的對法國資本主義發展的阻礙。日本農村投融資體制改革始于明治維新后，日本佃農與地主的尖銳矛盾，以及一系列政策和法律措施的失敗，形成于二戰后日本經濟重建和實現現代化過程中解決農村經濟發展問題的探索。印度的農村投融資體制改革雖然還處于探索之中，但其成功的經驗來源于20世紀60年代“綠色革命”中的金融支持與配合，而“綠色革命”的內在原因則是印度作為發展中人口大國的經濟起步(熊德平，2004)。而由孟加拉國“鄉村銀行”發展演變而來的小額信貸模式則是農村投融資體制的創新，其創立之初是為廣大的貧困農民，尤其是貧困婦女提供信貸支持，滿足其生產及生活的基本需求。
2．農村投融資運行的實踐模式有所差異。美國目前已經形成了較為合理、規范、有效的農村投融資模式：以私營機構及個人的信貸等農村商業金融為基礎，以農村合作金融的農業信貸系統為主導，以政府農貸機構等政策性金融為輔助，三大體系協調發展的復合信用型模式(肖東平，陳華，2006)。該模式具有兩大特點：一是提供農業信貸資金的機構中，既有專業的農村金融機構，也有其他類型的金融機構；二是合作性金融、政策性金融及商業性金融并存，分工協作、互相配合。而產生于孟加拉國的小額信貸模式自產生以來就受到廣大的發展中國家，尤其是亞洲國家的關注和效仿，進而發展壯大為流行于孟加拉國乃至全世界的新型農村投融資模式。該模式有以下特點：一是以窮人為貸款對象，提供以免擔保貸款為主體的綜合服務。二是以自愿為原則，建立窮人自己的組織和相應的運行機制。三是以非政府組織為主體，建立依賴于市場化經營的組織體系。四是以政府支持為前提，主動與政府保持密切合作和良好關系。
3．農村投融資體系的組織形式各具特色。各國在農村投融資體制改革中形成的組織形式多種多樣，各具特色，其中日本“農協”最具特色。“農協”是日本“農業協同組合”的簡稱，其前身為日本于1900年建立的“產業組合”，重組于1947年。“農協”具有獨立融資功能，在機構設置上以行政區劃為準，分為三個層次：基層農協中的信用合作組織、都道府縣的信用聯合會和農林中央金庫。其組織采取農戶入股參加信用合作組織、信用合作組織人股參加信用聯合會、信用聯合會入股農林中央金庫的形式，三級機構自下而上參股，只有經濟上的往來，在業務上相互依存，在職能上互相關聯、互相補充、互相配合，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧。“農協”組織農民從事農產品生產、加工、銷售，向農民提供生產資料購買、金融、共濟、技術經營指導等服務，在促進農村城市化過程中發揮了積極作用。
4．農村投融資體制運行中政府支持方式不一。各國在進行農村投融資體制改革的過程中，政府都采取了相應的支持措
施，但是具體而言，這些支持措施又具有一定的差異性。以法國和美國為例，兩國政府支持本國農村投融資體制改革都配合采用資金支持和政策支持兩種支持方式。法國作為歐盟的主要成員國，其農村投融資體制改革的支持政策來源相當廣泛，既有來自國內的支持(如前文所述，法國政府以“國家發展獎金”、“地方發展獎金”、“領土整治補助金”等激勵政策鼓勵企業進入農村等)，又有來自歐盟的支持(主要表現為對法國農業的公共支持)。而美國經濟實力雄厚，對農村投融資體制改革的支持更多地表現為資金支持。美國政府對廣大農村地區投入大量的資金建設交通運輸、供電、通訊事業等農村基礎設施。在農業保險方面，美國政府提供了更多的經濟支持：一是保費補貼，平均每英畝為6．6美元；二是業務費用補貼，占承辦農作物保險的私營保險公司業務費用的20-25％；三是聯邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。
三、國外農村投融資體制改革對我國的啟示和借鑒
(一)我國農村投融資體制改革首先必須建立健全相關的法律法規體系
從前文的分析可以看出，各國在進行農村投融資體制改革的過程中，都將法律制度的建設擺在首位，這說明了法律制度建設在農村投融資體制改革中的重要性。而考察農村投融資體制改革較為成功的國家，都有較為完備的法律制度與之相配套，如美國、法國、日本等。反觀我國農村投融資體制改革中法律制度建設的實際情況，農村公共財政立法滯后、法制體系不健全的現象普遍存在，且適用于農村的法制體系中大量規定以行政法規和部門規章的形式存在，缺少基礎性的法律法規，如《財政基本法》等，而既有的部分法律法規則需要修訂并融入新的規定，如《預算法》等。同時，由于立法工作的滯后性，各農村投融資主體之間缺乏必要的法律約束，行為主體的利益難以保障，風險無法合理分攤，缺乏有效的協調機制，造成支農資金投入不足，農業和農村經濟發展受到嚴重制約。落后的立法和不健全的法律體系已經給農村投融資體制的運行帶來了明顯的影響，因此，在今后的農村投融資體制改革的過程中，必須做到法律先行，以法律制度來指導改革的方向，保障投資主體的利益，促進農業和農村經濟的發展。
(二)我國農村投融資體制改革必須與農業和農村經濟發展水平相適應
一國農業和農村經濟的發展要求有不斷優化的農村投融資體制與之相適應，而農村投融資體制改革能促進農業和農村經濟的進一步發展，二者互相促進，互為條件。基于此，各國在進行農村投融資體制改革的過程中，都非常重視農村投融資體制改革與農業和農村經濟發展水平的相互協調關系。正如前文所述，各國在農村投融資體制改革的過程中，大都曾經通過發展商業化的、正規化的農村金融，或通過發展全由政府包辦的、國有的、政策性的農村金融來支持農村經濟發展的過程，但又都普遍遭到了不同程度的失敗，進而逐步認識到農村投融資體制改革與農業和農村經濟發展水平和階段是互為條件的因果關系，彼此相互促進又相互制約，因而必須保持二者的協調發展。因此，我國在進行農村投融資體制改革的過程中，必須高度重視改革與農業和農村經濟發展水平的關系，要做到農村投融資體制與農業和農村經濟發展水平相適應，農村投融資體制的改革不能落后于農業和農村經濟發展水平，不能制約農業和農村經濟的發展；同時農村投融資體制的改革又不能超越農業和農村經濟發展的水平而存在。
(三)我國農村投融資體制改革必須促進政策性、合作性、商業性金融的有機結合
農村金融在農村投融資體制中居于核心地位，農村金融功能的正常發揮，不僅可以營造良好的投融資環境，而且能夠吸引更多的社會資金投資農村，并提高農村資金需求者的融資能力。綜觀世界上比較成熟的農村金融體系的構成，大都為政策性、合作性、商業性金融的有機結合，正規和非正規金融規范運行。雖然我國的農村金融體系同樣由政策性金融、合作性金融、商業性金融構成，但是三者之間的相互協調欠佳，不盡如人意。作為政策性金融的中國農業發展銀行，在貫徹國家農業政策的過程中，業務范圍拘泥于糧、棉、油收購及流通領域，隨著傳統業務的逐漸萎縮，農業發展銀行所發揮的作用越來越小；作為合作性金融的農村信用合作社，在商業化經營的前提下，服務對象由農戶逐漸向城市客戶轉變，資金由農村逐漸向城市轉移，其農村金融主力軍的作用越來越小；作為商業性金融的中國農業銀行，隨著“行社脫鉤”和股份制改造的開展，其營業機構大量撤出農村，傳統的支農信貸業務急劇萎縮，具有明顯的“嫌貧愛富”傾向。這就造成功能各異的支農資金無法形成統一的有機整體，各種性質的金融機構在原則上具有操作上和資金投向上的分工，而實際上正是由于這種“分工”和“投向”的存在，即功能不完全互補導致重復投資與零投資的現象時有發生。因此，在農村投融資體制改革中，要借鑒國外先進經驗，重視政策性、合作性、商業性金融的有機結合，以政策性金融為主導，以合作性金融為主體，以商業性金融為補充。
(四)我國農村投融資體制改革必須合理引導民間金融發展，規范民間投融資行為
在國外許多國家，民間資金是彌補政策性金融、合作性金融和商業性金融不足，以及緩解農村投融資矛盾的重要途徑。由民間資金借貸為主體的民間金融，其信息發現機制以及風險約束機制內生于農村資金需求者，能夠有效的防范由于信息不對稱帶來的機會主義行為，同時能夠更好地迎合農村資金需求者的需要，交易成本低，且有能力將風險控制在最低水平，因而是較優的農村資金配置方式。以美國、法國、日本為代表的發達國家，都非常重視對民間金融的合理引導，以法律法規的形式保障民問資金的流通，取得了良好的效果。在我國廣大的農村地區，由于缺乏合理的引導和監管，加之民間金融固有的分散性、隱蔽性等特征，容易產生較多的糾紛，因而往往成為政府遏制和打壓的對象，長期處于“黑市”狀態，而不能更好地服務于農村投融資活動。因此，我國在農村投融資體制改革中，在資金融通特別困難的情況下，要對民間金融加以合理引導，以法律法規的形式規范其資金融通行為，鼓勵民間金融進入農村金融市場，形成農村正規金融的合理補充。
(五)我國農村投融資體制改革必須強化風險防范意識，加強風險預警制度的建設
為保證農村投融資體制的穩健運行，保護農村投融資主體的經濟利益，降低并分散風險，建立完備的風險防范制度就顯得尤為重要。在風險防范方面，日本的做法值得借鑒。在長期的農村投融資體制改革過程中，日本形成了包括存款保險制度、相互援助制度、農業信用保證制度三位一體的風險防范制度體系。其中，存款保險制度規定農民只要在農協合作金融組織存款就自動成為被保險對象，而不需要支付任何保險金，當農協合作金融組織的經營業務出現問題、停止兌付存款或者宣告破產并解散時，保險機構直接向儲戶支付保險金；相互援助制度規定農協合作金融組織每年必須將其吸收存款的10％作為專項資金儲備，由農林中央金庫負責統一運用和管理，當農協的經營出現問題時，提供一定數量的緊急性或再建性低息貸款幫助其渡過難關；農業信用保證制度規定政府財政出資三分之一，其余由農協合作金融組織、信用聯合會、農林中央金庫出資，其業務包括損失補償和債務保證，分別對農協經營損失和債務進行補償(杜朝運，張潔，2006)。而我國農村投融資風險防范的制度建設幾乎還是一片空白，鑒于此，在今后的改革中，必須強化農村投融資風險的預警、控制、分散和轉移制度，營造良好的農村投融資環境，促進農村投融資體制的正常運行及功能的正常發揮。
參考文獻：
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關鍵詞：財政投融資體制
通常認為，財政投融資是指政府為實現一定的產業政策和財政政策目標，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統一由財政部門掌握管理，根據經濟和社會發展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業或事業單位發展生產和事業的一種資金活動。財政投融資作為市場經濟條件下政府配置資源的重要實現途徑，在促進經濟有效增長、調整和改善經濟結構、強化宏觀調控能力等方面都具有獨特的功效。我國財政投融資起源于上世紀50年代，進入80年代以后得到迅速發展。但隨著我國市場經濟的日漸完善和公共財政框架的逐步確立，原有財政投融資體制的問題日益突出，使得對其進行改革的必要性和緊迫性大大增強。
一、我國財政投融資的現狀和問題
(一)融資渠道單一，融資范圍狹窄
我國財政投融資的資金來源主要依靠財政，包括各項財政周轉金、預算執行中的間歇資金、專戶儲存的預算沉淀資金以及行政攤發的國家債券或金融債券，既缺乏市場性融資手段，又不能適應市場的進程，適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和借助于一些社會財力，甚至一些應納入財政投融資范圍的資金也沒有到位。
(二)財政投融資管理體系不健全
由于缺乏全國統一領導、規劃，財政投融資管理比較散亂，不成體系。主要表現在:（1）財政投融資的機構名目眾多，既有財政信用機構，又有財政部門內設的諸如農財處、行政處等業務機構，還有政策性銀行，形成條塊分割、各自為政的局面，缺乏一個統籌資金、協調行動的管理機構。（2）財政投融資管理混亂，缺乏嚴格的計劃與法制管理。
(三)財政投融資與商業銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據
一方面財政投融資范圍界定不嚴，一些本應通過市場融資的項目卻通過財政投融資籌措資金，從而扭曲了資金結構，損害了金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款，投資資金過分依賴銀行，這不僅加劇重復建設和結構失調，還會導致銀行不良債務急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。
(四)財政投資不規范
目前，在許多財政投融資項目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析，工程建設中缺乏有效的監督約束機制，項目結束后也不進行評估，往往是“說投就投，一投了之”，使財政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環。
(五)企業在投融資領域作為市場主體的地位還未確立，其自未能得到很好落實
當前，投資的決策權都在各部門、各地區的行政機構手中，政府行政部門審批投資項目、安排投資計劃，對投資項目單位的管理實行以投資項目為中心而不是以企業法人為中心，投資過程中政企不分的狀況依然存在，致使一些國有企業缺乏面向市場、適應市場的能力，投資的效益觀念和風險意識較差。
二、改革和完善我國財政投融資的建議
（一）拓寬融資渠道，壯大投融資規模
從當前我國的實際情況來看，財政投融資應從以下渠道籌集資金：一是預算撥款，但作為無償使用的資金，預算撥款在整個資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲蓄存款和社會保障基金的剩余金，從發展趨勢看，應將其成為重要資金來源。三是政府擔保債券和政府擔保借款，諸如向各專業銀行發行中長期建設債券等。四是各種民間資金，應作為資金來源的重要組成部分。五是預算外資金“專戶儲存”中間歇資金的一部分，但不包括那些周轉快、間歇時間短的預算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財政投融資機構除采用借款等融資方式外，還可發行股票、債券和其他有價證券等方式進行直接融資。
（二）進一步明確財政投資的原則、范圍和領域
財政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進；不能對市場的資源配置功能造成扭曲和障礙；不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好；不宜損害財政資金的公共性質，進行風險性投資。為此，應進一步明確財政的投資范圍和領域，這主要包括市場機制難以發揮作用的公共領域。在今后相當長一段時間內，我國財政投融資的重點對象應當是基礎設施和基礎產業、農業、科技進步、區域發展、環境保護等過去忽視的范圍和領域。
(三)加強管理，提高財政投融資效益
1.建立財政投融資計劃編制制度。通過編制財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預期收益等情況，從長遠看，財政投融資計劃應成為政府的“第二預算”，由同級人大或人民政府審批，并列入國家綜合信貸計劃和固定資產投資計劃，以利于控制固定資產投資規模。
2.制定財政投融資資金使用的審批制度、監督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度、財政投融資內部財務核算制度及其配套管理辦法，并切實按照相關規定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。
3.建立合理、高效的財政投融資管理機構，并實行現代化管理。中央一級可考慮在財政部內部設置專門管理財政投融資的機構，統管全國的財政投融資工作，制定全國的財政投融資政策，同時負責中央財政投融資資金的籌集與使用。
4.從國際經驗來看，凡是市場經濟活躍的國家，其法制都很健全。因此，應制定相應的財政投融資法規、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。
（四）創新財政投融資機制
1.按照市場機制的要求，建立和嘗試多種財政投資項目運營模式
對非經營性項目，可以采取政府投資、政府經營的模式，授權國有資產經營管理公司經營管理。對經營性基礎設施項目，國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經營模式；建設經營轉讓模式(BOT)；建設轉讓經營模式(BTO)；購買建設經營模式(BBO)；此外，還有租賃開發經營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經營模式等。
2.建立財政投融資和市場投融資的協調機制
主要包括三個層面：一是財政投融資活動要嚴格遵照市場經濟的信用原則，對財政投融資資金進行流動性、安全性管理。財政投融資不能唯成分論，而要以社會經濟效益高低來決定投融資領域。二是雖然財政投融資體制強調自上而下一致的政策導向機制，但必須借助市場投融資體制，實施市場化的投融資活動。同時，財政投融資的政策性導向，要對市場投融資的方向、規模發揮引導效應，使市場投融資逐步納入到國民經濟良性運行的軌道上來，最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上，市場投融資活動要優先參與競爭，凡是適合從其他來源獲得資金的項目，財政投融資活動不應向其提供資金，而且，在必須通過財政投融資扶持和發展的領域，財政投融資要注意更多體現政府的經濟長期戰略，注重宏觀平衡和結構均衡。
3.建立多層次的財政投融資風險責任分擔機制
財政投融資最大的風險源自財政投融資的產權責任模糊。財政投融資成為社會主義市場經濟投融資主體，是來源于政府的政權行使者和國有經濟的代表者雙元身份和政府的社會管理和經濟管理的雙重職能，這雙元身份和雙重職能在具體實施中，容易被簡單地運用行政手段所混淆，致使財政投融資活動與行政權力結合在一起，產生低效率和腐敗。因此，為減小財政投融資風險，要通過委托和關系，明確資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產權關系，落實各個投資主體的責、權、利。
4.確立以企業為主體的投資決策機制
在投融資體制改革中，應全面落實企業的投資自，項目立項、前期研究、籌資方式的選擇、新建或是技術改造的選擇等各個環節都應由企業自主決策。對于新建的經營性項目都要按照《公司法》要求，先確立企業法人，再進行項目建設。政府應進一步減少對企業投資融資的直接干預，而應在加強政策引導，增強社會服務功能和完善經濟管理功能方面多下功夫。
參考文獻：
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關鍵詞：城建 投融資體制 問題及對策
當前，隨著對城市基礎設施需求的日益擴大，建立在高度集權的計劃經濟體制基礎上的，以政府財力直接投入為主導，行政配置資源為主體的城市建設投融資體制，已無法適應城市化進程的需要，迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革，打破公用行業市場壟斷，開放城市基礎設施市場，進一步發揮市場配置資源的基礎性作用，推行以市場化為取向的體制改革和機制創新，最終建立政府融資平臺化、公用事業民營化、投資主體多元化、企業投資主體化、運營主體企業化、融資渠道市場化的新型投融資體制。
一、目前城建投融資平臺的現狀及問題
1.現有投融資平臺脆弱，缺少實體支撐
按照“政府投資、國企運作”的模式，各地通常以無收益的公益性資產為資本組建國資總公司作為投融資平臺，然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐，幾乎沒有經營現金流入，其財務指標通常達不到基本的信用標準，必須依靠政府資源的支持，才能勉強維持平臺資金周轉。
2.債務問題突出，債務風險凸現
一是籌資渠道單一，城市建設債務主要表現為對銀行尤其是商業銀行的貸款，資金還貸壓力大;二是債務結構不合理，多為中短期貸款，資金還貸期集中，可持續能力不強;三是凈資產負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目，投資回報少，必然造成融資規模不斷擴大，而資本金卻未能與負債總額同步增長，造成了凈資產負債率畸高。
3.項目管理機制混亂，損失浪費問題嚴重
目前，城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業主管部門成立國有獨資子公司作為建設業主，各子公司的組織體制不健全，管理人員不專業，違規問題較多。主要表現在:一是招投標不規范，存在規避公開招投標，評標把關不嚴，業主擅自變更招投標結果等問題;二是項目超概算嚴重，很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規范，普遍存在變更設計施工、違規簽證、提前支付或多付工程款等問題。
二、現行投融資體制運行中已暴露出的弊端
1.投資主體單一
目前，城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司，呈現分散融資、單一建設、壟斷經營、統一還貸的局面，這些公司擁有代行政府職能的天然業主地位，與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質區別。
2.成本約束彈性化
現行模式其實就是“借貸主體是國資總公司，投資主體是各子公司，最終負債的還是政府”。這樣，各子公司既不承擔償債風險，又缺少必要的約束機制，造成各種違規問題時有發生，普遍存在損失浪費資金的現象。
3.融資渠道狹隘化
現行的投融資體制，融資渠道單一，高度依賴銀行，不利于民間資金、企業資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上，許多私營企業、外資企業有意向出資參與城市基礎設施的建設，但缺少準入規則，城市基礎設施投資管理呈封閉式運行，使外界參與投資出現瓶頸效應，抑制了企業和個人參與經營性項目公平競爭的積極性，阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。
轉貼于 三、對下一步城建投融資體制改革的建議
1.及時轉變思想觀念。長期以來，城市建設的傳統體制使得人們對城市建設中公用行業的理解發生偏差，往往只注重它的社會公益性、福利性的一面，認為公用行業向社會提供服務應該是無償的，即使收費，也只能是象征性的。實踐證明，無視公用行業經濟屬性的觀點，只能導致這一行業的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經營城市”的理念，以符合現代企業制度要求的企業組織形式來運作城市建設，構建城建資金的良性循環機制，最終實現可持續發展。
2.拓寬城建投融資渠道，節約政府投資，解決制約城建發展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資，加快利用資本市場進行融資的步伐，建立科學的、合理的籌資渠道，完善籌資方式，形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究，挖掘城市基礎設施建設投資的營利點，吸引民間資本和外資進入，實現市場化的投融資格局。
3.盤活存量，搞活增量，推動城市建設的可持續發展。盤活存量資產、搞活增量資產和激活無形資產是經營城市的重要內容和組成部分，相輔相成，互為條件。通過經營城市，最終要使城市資本實現“投入——經營——增值——再投入”的良性循環，真正實現“以城養城，以城建城”。
4.實行“政企分開，投、建、管分離”，提高運行效率。實行“政企分開，投、建、管分離”，可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現象，政府可以把主要精力轉向為投資者服務，為各類投資者創造公平的投資環境。同時，政府應防止從統辦統攬的職能定位極端走向全盤推向市場，由市場主宰的職能虛位極端，在整個城市投融資體制改革中，必須切實加強政府的監管、導向、調控作用。
5.加強對城建資金的管理與監督。
(1)加強制度建設。建立健全相關規范性文件，從制度上為強化建設資金管理提供保障，做到“二控制一加強”。
(2)加強審計監督。把內部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結合起來，包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核，控制支出的合法性、合理性和正確性，并嚴格審核項目用款，減少項目資金沉淀。
(3)配套進行項目管理體制改革，進一步發揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式，對項目管理體制進行改革，降低建設成本，提高投資效益。
6.建立城建發展專項資金，完善償債機制。建立穩定的城建發展專項資金和可靠的貸款償還機制，是保持城市建設可持續發展的重要保證。
參考文獻
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一、美國投融資改革經驗
美國的投融資政策特別是對欠發達地區的政策具有較強的代表性。從歷史上看，美國在較為落后的西部開發中與我們國家具有較大的相似性，即西部開發需要大量資金，而完全來源于政府的資金難以滿足其需求。然而，美國通過政策傾斜加商業投資的方式較好的解決了西部開發中的投融資問題。
首先，政府制定了有利于長期穩定發展的政策，并通過健全的法律法規予以保駕護航，為西部地區的開發創造了良好的經濟、政治及社會環境。
其次，政府通過傾斜性的財稅政策來扶持西部地區的發展，比如通過直接投資以及轉移支付等方式為西部地區建設包括交通、教育、衛生及技術平臺等基礎設施，這些必要基礎設施的搭建有利于西部地區的資本積累，有利于其增強發展的內生動力。
再次，政府通過稅收優惠和項目高回報等方式為招商引資創造條件，如對到欠發達地區投資興業的企業，可以根據其所創造的就業機會和雇傭人數降低稅率，以此來鼓勵各類企業參與西部開發的投融資；此外，政府還通過適當的資金貼補等政策來吸引社會資本甚至是國外資本投資西部地區的基礎設施建設，從而解決西部地區基礎設施建設所需的大量資金需求。
最后，政府還通過有傾斜性和針對性的貨幣金融政策來支持西部地區的開發建設。如賦予地方聯邦儲備銀行較大程度上的獨立自主權，在法定存款準備金率、再貼現率以及資本金等方面實行差異化政策，允許欠發達地區根據經濟增長需要實施差別化的金融政策，以此來吸引資本流入；同時，為了更多的吸引社會資本參與西部地區的投融資，政府還通過成立區域性商業銀行、企業貸款擔保以及優惠貸款等方式來加大對支持西部開發建設的金融機構的支持。
二、日本投融資改革經驗
在梳理日本投融資經驗時，將以日本開發建設較為落后地區的北海道為主。日本在對其欠發達地區的投融資過程中，政府發揮著絕對的主導作用。
首先，日本與美國的做法一樣，通過法律法規來制定并出臺具體的投資政策，并在此基礎上出臺分階段、分步驟、有重點的建設方案，此舉不僅弱化了由于信息不對稱所帶來的市場失效等問題，而且還為欠發達地區的發展創造了穩定的增長環境。
其次，日本政府實行了積極的并帶有傾斜性的財政政策來大力支持北海道地區的發展。如政府直接設立財政專項資金用于交通、房產、市政以及農村基礎設施等方面的建設，由于這些領域由于具有建設周期長、利潤回報率低等特點，社會資本很難大規模進入，因此，政府必須以主導者身份投入大量資金來推動其建設，以彌補市場失靈。
再次，日本政府通過政府參與的財政性投融資制度，為欠發達地區的發展提供具有財政和金融雙重特征的資金支持。政府參與或主導是日本政府支持欠發達地區發展的重要特點，日本政府以政府信用作為擔保或支撐，成立了能夠吸收存款發放貸款的金融機構，這些機構運用金融手段籌集社會盈余資金，通過金融機構籌集的資金將與政府財政預算相結合，在政府投融資計劃的統一安排下進行有針對性的資金分配。
最后，日本政府為了充分發揮地方政府的積極作用以及社會資本的投融資功能，逐漸開始采取地方為主、中央為輔以及社會為補的投融資體制，這種投融資體制的實施有利于緩解中央政府的財政壓力，有利于強化地方政府的公共責任，有利于盤活社會盈余資本的活力。
三、上海投融資改革經驗
上海市作為經濟發達地區，其政府投融資平臺的數量較多，主要有上海地產集團、上海久事以及申通地鐵等平臺。
從職能定位來看，這些平臺公司與重慶的投資集團類似，各自有著明確的職能劃分和功能定位，比如上海城投主要負責上海市重大工程的投融資，而申通地鐵則主要負責軌道交通的投融資。
從投融資方式來看，上海市采取了差別化和市場化的融資方式，即根據建設項目性質的不同采取不同的投融資方式，這些投融資的具體運作將按照市場化的方式來進行。
具體而言，上海市將其平臺的主要投融資行為集中于公益性項目，對于具有盈利性和較為穩定現金流的項目，采取PPP模式或者引導金融機構及公司參與建設，形成政府引導加社會資本的投融資模式，對于現金流回收周期長且收支存在失衡的項目，則通過政府財政補貼和貸款貼息等方式予以一定程度的補給。上海市通過明確政府和市場的各自定位和主要功能，形成了政府加市場的投融資模式，較好的解決了上海市經濟社會全面發展所需的絕大部分資金需求。
四、四川投融資改革經驗
四川的投融資平臺與其他各地的融資平臺類似，其主要形式通常是采取成立一個資本金和相關資產符合市場融資標準的城市投資公司，初始資本金由地方政府采取財政資金劃撥、土地劃撥、股權或債券等方式注入，該公司代表政府進行城市基礎設施建設等方面的投融資，并且管理與城市建設等相關的項目和資產。
成都城建投資管理集團有限責任公司是四川省成都市擁有最大資產規模的投融資平臺，具有較強的代表性，因此文中將集中梳理該公司在投融資方面的融資方式和運作模式。
融資方式方面，該平臺主要通過銀行貸款和企業債券等方式來進行融資。銀行貸款是地方政府投融資平臺最為主要的資金來源。銀行貸款具有一定的隱蔽性，對于融資主體而言，其相比其他融資方式具有較低的約束力，此外，由于地方政府信用的存在，也為平臺獲取低成本的建設資金提供了便利。
由于城市基礎設施的建設、改造及完善具有資金需求量大等特點，銀行貸款難以在短期內滿足較大的建設資金缺口，因此，該平臺還選擇了發行企業債券的方式來解決資金問題，通過發行企業債券來融資，一方面使得融資方式更加多元化，另一方面也顯示出了做大做強投融資平臺自身的必要性，因為在資本市場上成功發行債務性證券，必須要求該發行主體具有較強的管理能力和財務實力，該平臺能夠發行企業債來解決建設資金需求，也恰好反映出了其運作經營的成效。
運作模式方面，該平臺主要采取了市場化運作的模式。作為地方政府投融資平臺，其需要承擔大量的城市基礎設施建設任務，但是經營性項目具有較為穩定的現金流量，能夠獲得盈利，而非經營性項目由于大多屬于公益性項目，很難形成能夠獲利的現金流，為了解決非公益項目的建設資金以及平臺本身持續經營等問題，該平臺通過創新公司經營理念、開辟多元融資渠道以及提升公司資產質量等方式來進行市場化運作，有效的實現了建設資金的保值增值，更好更快的推動了地方經濟社會的發展。
五、重慶投融資改革經驗
重慶的投融資模式主要是渝富公司與投資集團（重慶市城市建設投資公司、重慶市開發投資有限公司、重慶市地產集團有限公司、重慶市水務控股有限公司、重慶高速公路發展有限公司、重慶高等公路建設投資有限公司、重慶市水利投資有限公司以及重慶市能源投資集團）組合而成。
建國初期，公路建設由中央和地方分工負責，中央政府負責國家干線公路的規劃與修建，地方政府負責本區域公路的規劃和修建。1958年，中央政府決定，除國防公路仍由中央政府專款投資建設外，將其他公路的建設與管理權全部下放到地方，中央政府基本建設中從此不再列公路建設項目，而改由地方政府計劃安排。
在計劃經濟體制之下，公路建設投資主體單一，政府是惟一的投資主體，而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方，地方政府由于財力有限，難以拿出充足的資金發展公路。公路建設長期落后于經濟發展，成為制約國民經濟發展的瓶頸。運貨難、乘車難，運力與運輸要求的矛盾越來越突出。
改革開放后，隨著國民經濟發展的迫切需要，各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置，開始了公路投融資體制改革。1984年，國務院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費（即“貸款修路，收費還貸”）的決定。1997年頒布的《公路法》，以法律形式對政府收費還貸公路、國內外經濟組織投資收費公路及公路收費權轉讓作出了明確規定。
1、以各級交通主管部門做項目業主，貸款修路、收費還貸。2、由各級政府集資修建收費路。3、利用國外政府和銀行貸款修路。4、鼓勵國內外各類經濟組織投資修建高等級公路，包括股份制、BOT方式等。5、出售現有收費公路的全部或部分經營權，再投入新路建設，滾動發展。6、選擇經濟效益前景好的高等級公路，明晰產權，成立股份有限公司，向社會發行股票，在金融市場融資。
公路投融資體制改革，有力地推動了公路建設的快速發展。正是在這種新體制下，我國高速公路從無到有，迅速達到4.1萬公里，位居世界第二，發展速度令世界驚嘆。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸方式的92%和72%，為國民經濟實現快速發展提供了強有力的支撐。 我國公路建設的實踐證明，改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設發展經濟規律，符合我國國情，改革的經驗值得充分肯定。
二、公路建設中存在的問題
廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設取得巨大成績的同時，近年來對公路建設中存在的問題也提出一些意見，主要是收費公路、收費站點過多，增加了運輸成本。對這一問題，必須引起高度重視。
1、公路是基礎產業，從本質上講是公共產品，絕大部分公路應由政府無償提供。公路建設資金需求巨大，政府財力無法滿足，但經濟社會發展和人民群眾對公路發展要求迫切，各地運用“貸款修路，收費還貸”政策，在加快發展的同時，形成了較大數量的收費公路。這是我國作為一個發展中國家，在加快公路發展中出現的情況。
2、從經濟規律看，由于存在道路級差效益，適度建設收費公路是符合公路經濟規律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發達國家也存在一定數量的收費公路。但發達國家在修建收費公路時，一般比較重視道路的級差效益，主張要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇，使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運行成本、縮短運距、節約時間、減少交通擁擠等道路使用效益，還是以忍受不便為代價來換取在公路上免費通行的權利。我國在規劃、建設收費公路時，沒有充分考慮道路級差效益，常常出現多條收費公路并行現象，使人們有到處是收費路的感覺。
3、隨著公路的快速發展，人們對高等級公路的認識發生了變化。改革開放初期，公路嚴重匱乏，技術等級普遍偏低，很多地方為建成一條二級公路而歡欣鼓舞，人們把二級路收費視為理所當然。現在高速公路縱橫交錯，高速公路作為體現道路級差效益的高等級公路收費，人們從心理上是能夠接受的，但很多二級路在人們心目中已不再是當年的高等級公路，對其仍然收費就產生了質疑。 這些問題已引起高層決策部門的高度重視，國務院2004年頒布的《收費公路管理條例》明確提出公路發展堅持非收費公路為主、適當發展收費公路。面對這些問題和情況，必須進一步完善公路投融資體制，才能從根本上解決問題，從而實現我國公路建設又快又好的發展。
三、幾點建議
國務院《收費公路管理條例》對收費公路作了明確界定：高速公路連續里程30公里以上、一級公路連續里程50公里以上，中西部地區二級公路連續里程60公里以上。 筆者認為，這一規定是符合我國公路發展階段性實際的，也是符合公路發展經濟規律的。但由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷，特別是政府對公益性質的一般公路投資力度不夠，各級政府及其交通主管部門在實際操作中還存在很多困難。為此，對完善公路投融資體制改革建議如下：
1、國家財政應承擔起一般國道的投資責任。長期以來，國家基本不向一般國道建設投資，主要由地方政府投資實施，這是造成一般國道收費站點多的主要原因。現在隨著國民經濟快速發展，國家財力大大增強，中央財政對今后一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任，以避免新設收費站點。
2、地方各級政府要加大財政性資金對公路建設的投資。要按照《公路法》規定，省道主要由省級政府投資，縣道由市、縣級政府投資，縣、鄉、村三級是鄉道、村道的投資主體。目前，各級財政對公路建設投資嚴重不足，地方公路建設主要靠養路費，而養路費顧名思義主要應是道路養護資金，而不是建設資金。各級財政從公共財政理念出發，應加大對公路建設的支出。養路費作為國家為公益事業發展而依法征收的稅費，要嚴格征管，不能挪用，也不宜為發展某個產業而減免，否則會對全社會的福利造成損失。
【關鍵詞】農村公路；投融資；融資模式
【Abstract】According to the condition and financing of rural highway development，Analysis of the existing problems and bottlenecks，Recommendations of the innovative mechanism of rural highway investment and financing system。
【Key words】Rural highway；Investment and financing；Financing mode
1 江蘇農村公路發展及投融資情況
1.1 農村公路“十二五”發展成績
為了適應城鄉交通一體化、現代化農業建設要求，進一步改善農民生產和生活出行條件。2013年江蘇省政府出臺《關于實施農村公路提檔升級工程的意見》（蘇政發〔2013〕27號），適當調高了農村公路建設省級補助資金標準，調動了全省農村公路建設積極性。經過五年的建設，江蘇省農村公路總規模由“十一五”末13.7萬公里增加至14.3萬公里，增加了約6400公里，著重提升了農村公路通暢水平。“十二五”期間，全省鄉村道雙車道四級公路的規模增加近1.3萬公里，鄉村道雙車道四級公路比重將由18%提高至28%，提高近10個百分點。同時，農村公路管養投入力度加大，縣道優良路率由2010年的80.2提升至2015年的84.5%；鄉村道好路率由2010年的74.3%提升至2015年的78.3%。有力保障了鎮村公交的穩步推進和現代農業的快速發展。
1.2 農村公路投資完成情況
“十二五”期間，全省農村公路建設完成投資237.3億元，按項目類型分類，農村公路道路完成投資133.9億元，農村公路橋梁完成投資103.4億元；按資金來源渠道分類，省級補助資金105.4億元，占比為44%，地方政府自籌資金131.9億元，占比為56%。通過對比，每公里農村公路道路投資由“十一五”的40萬元提升至“十二五”的57萬元，主要是農村公路建設技術等級標準和物價的上漲因素，尤其是2013年以來，農村公路道路建設以雙車道四級公路建設為主，部分道路拓寬涉及到需要填筑路側邊溝，并拓寬路堤邊坡等，在蘇北等地區雙車道四級公路省補資金占比低至25%左右。而每座農村公路橋梁投資由“十一五”的155萬元降低至“十二五”的140萬元，主要是由于橋梁建設規模相對減小。
農村公路養護資金由“省補助、地方為主”籌集，結合蘇南、蘇中、蘇北經濟社會發展不平衡特征，按照蘇南、蘇中、蘇北進行差別化補助：蘇南地區縣道每年每公里10000元，鄉道每年每公里4000元，村道每年每公里1000元；蘇中地區縣道每年每公里12000元，鄉道每年每公里4500元，村道每年每公里1100元；K北地區縣道每年每公里13000元，鄉道每年每公里5000元，村道每年每公里1200元。與農村公路養護資金需求相比，難以有效調動地方政府積極性。
2 農村公路建設養護資金保障典型經驗
2.1 南京市級財政加大農村公路建設養護支持力度
南京市交通運輸局開展《南京市農村公路通暢規劃研究》的基礎上，摸清了2013-2018年南京市農村公路建設工程和養護改善工程需求，提請市政府出臺《市政府關于加快推進農村公路提檔升級工程的實施意見》（寧政發〔2013〕324號），提出南京市農村公路提檔升級工程建設和養護目標，并完善了資金保障政策，按照省補資金進行1：1進行配套，這在全省也是對農村公路建設支持力度最大的，并要求區（縣）政府將農村公路提檔升級工程納入政府工作目標責任考核體系。
2.2 高淳、海安農村公路合理劃分建設事權
按照省、市交通部門關于農村公路提檔升級工程要求，高淳區交通運輸局編制完成了《高淳區三、四級公路網建設規劃》，結合高淳區交通運輸局和各鄉鎮農村公路建設管理技術力量實際情況，合理劃分農村公路建設事權：區交通運輸局負責組織實施建設、養護三級及以上農村公路，鄉鎮負責三級及以上農村公路征地拆遷、桿線遷移等工作；鄉鎮負責組織實施建設、養護其余農村公路，區交通運輸局負責其余農村公路建設與養護行業技術指導。海安縣交通運輸局編制完成了《海安縣“十二五”農村公路建設規劃》，合理劃分農村公路建設和養護事權：縣交通運輸局負責縣道和三級及以上的鄉道公路建設和養護，鄉鎮負責鄉村道四級公路建設，并做好縣管鄉道的征地拆遷工作。在資金籌措和建設管理方面縣交通運輸局和鄉鎮之間明確了建設責任，發揮各自優勢，調動了各方積極性。
2.3 吳江將農村公路管養資金納入財政預算
吳江出臺《蘇州市吳江區農村公路管理養護實施意見》（吳政發〔2013〕203號），清晰界定了區、鎮兩級政府及相應部門的職責，明確了縣道、鄉村道管養資金納入區、鎮兩級財政預算，細化至縣道、鄉村道的小修保養資金標準和大中修工程實施比例最低要求。完善農村公路養護資金申請、撥付、使用等各個環節的工作制度，確保資金的使用效率和安全。
3 農村公路投融資存在問題和瓶頸
3.1 農村公路提檔升級工程推進滯后
省政府確定的第一階段目標未能如期實現。省政府提出2013-2015年應完成農村公路新改建2萬公里，實際完成約1.6萬公里。區域完成情況不均衡。蘇南地區（蘇錫常，以下同）完成情況最好，蘇中地區（寧鎮通揚泰，以下同）次之；蘇北地區（鹽淮宿徐連，以下同）完成情況最差。究其原因，主要是超過90%的農村公路提檔升級任務集中在經濟薄弱的蘇北和蘇中地區，地方建設資金籌集壓力大。
3.2 省補資金占比下降難以調動地方積極性
根據對全省十三個地市農村公路道路和橋梁建安費進行了抽樣調查。調查數據分析顯示，蘇中地區農村公路建設成本最高，省補資金占建安費的比重最低，其中雙車道四級公路省補資金占建安費比重已低于20%；蘇北地區建設成本相對最低，雙車道四級公路省補資金占建安費比重下滑至25%左右。由于農村公路提檔升級項目主要是道路的拓寬，而且涉及到土地征用和桿線遷移等工作，尤其涉及到沿線農民的利益，實施難度較大，地方缺乏相應的積極性。
3.3 農村公路大中修工程投入不足
全省農村公路建設時間集中在2003-2010年之間，農村公路路面的設計使用年限基本為10年左右，陸續進入大中修工程周期，根據測算，農村公路若要保持較好的技術狀態，按最低極限要求，每年縣道大中修里程應占列養里程的8%以上，鄉村道大中修里程不得低于列養里程的5%。2014年全省實施縣道大中修里程占比約為5%，鄉村道大中修里程占比僅為1.2%。實際農村公路大中修比例遠低于需求。現有農村公路管養資金來源不穩定，僅有少量縣（區）地方政府將農路管養資金納入地方財政預算。
4 創新農村公路投融資體制機制的建議
按照我省“美麗鄉村”、鎮村公交和現代化農業發展要求，“十三五”期間，農村公路網絡仍需要進一步優化提升，以提升農村公路通行能力和安全保障水平，新改建農村公路道路2.2萬公里和8000座橋梁，雖然相對“十二五”建設規模有所減少，但實施難度更大，尤其是蘇中、蘇北地區縣級財政難以提供有效的支撐。農村公路作為鄉村地區純公益性的重要基礎設施，主要依靠財政投入為主，因此，提出以下建議：
4.1 加大部、省、市ε騫路建設投入
農村公路提檔升級工程主要任務集中在蘇中、蘇北等經濟欠發達地區，尤其是黃河故道沿線地區和六大扶貧片區農村公路基礎設施條件較差，嚴重影響區域的投資發展環境，建議加大部、省兩級財政對農村公路建設的支持，調高農村公路建設省級補助資金標準，同時，學習南京“十二五”期間農村公路建設經驗，各省轄市財政應加大對農村公路建設的投資，減輕縣級政府的財政壓力，加速蘇中、蘇北地區農村公路建設步伐，助力全省到2020年全面建成更高水平的小康社會。
4.2 加強縣級政府對農村公路管養支出責任的監督
完善省級政府監督縣級政府對農村公路管養支出責任的落實情況，將農村公路管養納入對縣級政府考核的指標體系，充分利用社會第三方機構和公路技術狀況檢測裝備，發揮省級交通運輸主管部門行業管理職能，分析省域和區域農村公路發展存在的瓶頸，及時制定相應的政策，促進農村公路可持續發展。
財政投融資是在一般財政預算無償分配以外 ,由財政部門直接管理和調控 ,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自 80年代我國開始發行生產建設性國債 ,政策性銀行投入運轉以來 ,我國已初步建立了財政投融資體制 ,對推動改革開放、現代化建設起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少問題 ,主要是財政投資日益弱化 ,財政投融資渠道單一 ,財政信用與商業信用界限不清 ,財政投資重復、低效等。面臨新形勢的需要 ,舊的財政投融資體制亟需強化、完善。
一、財政投融資的特點、作用和必要性
(一 )財政投融資是我國經濟發展初級階段的需要
根據穆斯格雷夫的“發展型”公共支出模型 ,市場經濟條件下 ,一國經濟增長的初級階段 ,公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重 ,為經濟和社會發展“起飛”奠定基礎。進入中級階段之后 ,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補充。而在經濟發展的所有階段都存在市場失靈 ,因此政府始終要通過增加公共投資來進行宏觀調節。我國尚處在經濟發展的初級階段 ,脫胎于高度集中的計劃經濟體制 ,改革開放的年代又不長 ,市場失靈的現象還相當突出 ,因而財政投融資的調控作用必不可少。
(二 )財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本 ,填補財政預算無償投資和一般商業金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現政府政策取向 ,又在一定程度上按照信用原則組織經營。財政投資的主要領域是準公共產品 ,這類產品若完全依賴財政無償投資 ,因財力有限勢必出現“瓶頸”制約 ,供給不足 ;若完全依靠企業籌資 ,銀行融資 ,因準公共產品“效益外溢”的特點 ,供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產品與私人投資、純公共產品與財政無償投資大體對應平衡的情況下 ,財政投融資介于二者之間 ,填補了準公共產品投資的空白。
(三 )財政投融資的目標是貫徹國家產業政策 ,建立對企業和商業銀行的誘導機制 ,促進我國經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變財政投融資對經濟增長的作用不僅表現為短期內“數量增加” ,更表現為長期內“質量的提高”。1 996年我國經濟成功實現“軟著陸”后 ,總需求與總供給的矛盾基本解決 ,結構調整的問題更加突出。我國預算內財力貧乏 ,而財政投融資作為一個投融資體系 ,直接把資金引入優先領域 ,形成一種“財政投融資先行—商業銀行投融資跟蹤—企業投資隨后”的連鎖反應機制。
(四 )在當前我國通貨緊縮的宏觀經濟形勢下 ,加強財政投融資又與反經濟周期目標相吻合1998年中央銀行六次降息 ,貨幣政策力度不可謂不大 ,然而由于真實利率高于名義利率 ,居民對貨幣的靈活性偏好 ,企業預算約束硬化以及貨幣政策時滯等原因 ,貨幣政策的效力一時還不能顯現。而財政擴張作用直接、力度大 ,特別適合在經濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調節 ,不外乎兩種手段 ,一是減稅 ,二是增支。減稅在 1 998年上半年已經啟動 ,但我國財政的困境使減稅的空間不大 ,增加財政投資是必然選擇。就啟動內需的兩大支柱消費推動和投資拉動來說 ,投資拉動也是現實選擇。 1 997年我國經濟增長 8. 8%,從需求拉動因素看 ,投資約占 2 . 2個百分點 ,消費約占 4. 9個百分點 ,凈出口約占1 . 7個百分點。 1 998年以來 ,消費市場持續低迷 ,從需求走勢看 ,消費對經濟增長的貢獻率將穩中趨降。在這種情況下 , 1 998年下半年增發 1 0 0 0億國債融資用于加快基礎設施建設 ,不僅能直接增加需求 ,還能刺激企業和個人投資 ,拉動相關產業 ,間接增加社會需求。
(五 )財政投融資體制還能平衡資金在國民經濟三大部門間的分配 ,調節儲蓄、投資結構 ,促進資金和資源的優化配置在我國三大部門中 ,居民是盈余部門 ,企業是短缺部門 ,財政則是國家宏觀調控的主體。改革開放以來 ,居民收入分配格局發生了急劇變化 ,居民最終收入占國內生產總值的比重大幅上升 ,居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的 6 0 %以上 ,而財政日見拮據 , 1 995年預算內投資占社會總投資僅 3 .1 %。在這種不平衡狀況下 ,通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消費基金轉化為積累基金 ,有利于調節儲蓄與投資結構的不對稱 ,促進儲蓄向投資的轉化。
二、我國舊有財政投融資體制的問題分析
(一 )國家財政投資日益弱化 ,影響國民經濟長遠發展后勁
我國是發展中國家 ,正處在經濟轉型期 ,不僅要實現經濟體制市場化 ,還要實現經濟增長方式的轉變 ,由此決定政府在強化、引導投資方面負有比發達國家更多的責任。但當前我國財力不足 ,財政的經濟建設性投資呈現出弱化態勢 ,與政府的宏觀調控要求相去甚遠。據世界銀行對 1 2個發展中國家和 1 3個工業國抽樣調查表明 , 1 980—1 995年財政投資占社會投資的比重 ,發展中國家平均水平 43 %,工業發達國家 3 7%,而我國 80年代以來財政投資占財政總支出的比重和財政投資占全社會固定資產投資的比重不斷降低 , 1 981年兩個比重分別為 2 0 . 5%和 2 8. 1 %, 1 990年降為1 0 . 1和 8. 7,到 1 995年只有 7. 7%和 3 . 1 %。財政投資的弱化在很大程度上削弱了國家宏觀調控職能的履行。
(二 )財政投融資與商業銀行投融資界限不清 ,也缺乏法律上的依據
一方面財政投融資范圍界定不嚴 ,本應通過市場融資的通過財政投融資 ,扭曲了資金結構 ,損害金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款 ,投資資金過分依賴銀行 ,不僅加劇重復建設和結構失調 ,銀行不良債務急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發行國債相比 ,國債的透明度相對較高 ,易受到關注 ,而銀行的不良資產較隱蔽 ,就這一點來說 ,財政投融資比之金融投資也有其優勢。國際經驗表明 ,財政融資作為政府干預經濟的重要手段 ,是銀行信貸所不能替代的。
(三 )財政投融資效益低下 ,盲目、重復建設現象仍然普遍 ,貫徹產業政策不力重數量輕效益是我國經濟建設中長期存在的弊端 ,表現在財政投融資上就是有償資金無償使用 ,資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析 ,工程建設中缺乏有效的監督約束機制 ,項目結束后不進行評估 ,往往是“說投就投、一投了之” ,使財政投融資無法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環。
(四 )財政融資渠道單一 ,資金不足也是制約財政投融資宏觀調控作用發揮的重要因素首先是因國家財力制約 ,資本金部分投入就不足 ,對政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外 ,財政融資絕大部分來源于國債 ,很少的部分來源于金融債券等 ,加上我國財政投融資效益不高 ,資本金增值少 ,形成國債獨當一面的局面 ,加大了財政本已沉重的還本付息負擔 ,國債風險增大。
三、財政投融資體制的強化和完善
財政投融資的特點是融資、投資緊密結合 ,資金投入直接。針對我國現行財政投融資體制中存在的問題 ,我們應從以下幾方面尋求財政投融資體制的完善 :
(一 )融資環節
應該說 ,國債因其規模大、信譽高、發行較容易 ,仍是主要融資渠道。發行國債既產生總量效應 ,增加總需求和總供給 ,又產生結構效應 ,引導投資和消費。增發國債還能帶動商業銀行配套貸款的增加 ,推動社會投資 ,形成乘數效應 ,更大幅度地拉動經濟增長。據測算 , 1 998年增發 1 0 0 0億國債大致可以使銀行配套增加貸款 1 0 0 0億元 ,總數約 2 0 0 0億元的建設投入所形成的最終需求可以拉動gdp增長約 2個百分點。而且在目前我國經濟緊縮的情況下 ,供給對價格和利率的彈性很小 ,增發國債還較少引起價格和利率的上漲 ,因而不會引發通貨膨脹和對私人的擠出效應。通過國債融資需要注意的是以下幾個問題 :
1 .國債的發行權。只要各級地方政府仍是當地經濟活動的主要參與主體 ,分級財政體制未能真正建立之前 ,地方政府就不能擁有發債權 ,地方財政預算也不能打赤字。但在國債投資建設項目中 ,有很多項目是屬于地方性的 ,根據收益原則 ,這部分項目的融資應由地方負擔。在地方財政支出項目較多、資金較緊張的情況下 ,可發行中央特許、擔保 ,地方負責還本付息的專項債券 ,有效地分解中央財政的債務風險。同時 ,又因一些中小型基礎設施項目的利益會擴散到其他地區 ,中央財政應對這部分“外溢利益”予以補貼 ,具體作法可由中央發債轉借地方使用并由各地配套一部分公共資金。
2 .國債的規模和期限結構。目前銀行利率下調、國債籌資成本較低 ,正是增發國債的有利契機 ,此時發行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設資金。由于企業預算約束硬化、居民收入下降和預期未來支出增加 ,商業銀行的存貸差增大 ,這也為國債的發行創造了認購對象。為滿足商業銀行資金流動的需要 ,這種國債可為定向向商業銀行發行的短期周轉性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債 ,期限結構過于單一帶來的問題是還本付息期集中 ,長期建設資金不足 ,短期籌資不易 ,今后應逐步增加短期周轉性國債和長期投資性國債 ,充實國債期限結構。
3 .國債的透明度。我國居民和機構購買國債 ,長期來在一定程度上是迫于行政壓力 ,就算以國債作為金融資產投資 ,吸引投資者的也只是國債的穩定可靠性 ,而不是其投資生產建設帶來的收益。這種現象與國債宣傳定位不當有關 ,國債透明度不高 ,國債發行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高 ,一方面使財政部門發行國債缺乏有效的監督制約機制。建議財政部門在發行及運用國債資金投資的各個環節 ,定期披露國債資金投向、工程進度和財務狀況 ,以體現國債財政投融資工具的特征。除繼續穩定國債融資外 ,我國應進一步拓寬財政融資渠道。日本已實行 40多年的“財政投融資”制度可資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運用部為中心 ,以財政儲蓄、各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金 ,通過有關公共金融機構 ,以投資、貸款和認購債券等方式進行公共投資 ,對于日本經濟起飛起到十分重要的作用。日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀 , 1 991年占到當年財政總資金 (財政預算資金與投融資資金之和 )的 56 . 5%,成為國家財政不可或缺的“第二預算”。
我國目前正進行清費改稅、清理預算外資金的改革 ,筆者認為探索發展財政投融資制度 ,在預算體系中建立專門的財政投融資預算不失為規范財政預算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看 ,我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養老保險基金和待業保險基金發放的特種定向國債 ,今后配合社會保障制度的改革 ,可擴大特種定向國債的發放對象 ,既拓寬了財政融資 ,又為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑。現行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善 ,在期限品種、還本付息方式上實行多樣化 ,以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信用 ,今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度 ,既充分又有度地運用國家信用。
(二 )投資環節
1 .投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭 ,而是補充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有企業的一般生產經營性項目 ,不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑 ,還會助長國有企業的依賴性和政府干預的不當性 ,對經濟增長作用卻不大。現階段我國財政投資的主要領域是非經營性公共基礎設施、高新技術及農業。
2 .項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經濟上必須是有吸引力的 ,在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產出的價格對比 ,其他經濟變量的反應 ,對其他部門的沖擊和影響等。與一般經營性項目不同 ,公共投資的非經營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環境中考慮 ,即代表對一國經濟投入和產出的機會成本 (“影子”) ,而不是特定部門的成本效益。具體地說 ,項目的純經濟收益率、對就業的影響、對國家債務負擔的影響、財政的承受能力、對貿易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素。“成本”不僅包括初期基建費用 ,也包括完成和經營項目工程所需的一切經常性支出 ,后者往往是數量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程 ,要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預算和收益估算。
3 .項目施工的全程監控和項目完工的評估。
針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向 ,在項目施工全程中應建立包括工程質量、資本投入、費用支出的監控 ,尤其是經濟審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力提高工程財會人員素質 ,使財政投資置于嚴格的會計系統控制中 ,體現“經濟制約”而不是“政治驅動”。項目完工后還應對工程預期目標、預期收益的實現程度進行評估 ,保持工程監控的完整性 ,對后續投資也具有啟示作用。
(三 )密切投融資環節聯系 ,革新財政投融資體制
1 .建立財政投融資預算。今后我國財政預算可包括四部分 :公共預算、國有資產經營預算 ,社會保障預算和財政投融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業投融資界限更清晰 ,財政投融資有了法律依據 ,籌資渠道可以進一步拓寬 ,同時受到預算約束又可保證投資效益。
2 .構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性金融機構和非銀行公共金融機構。前者我國已經建立 ,下一步應重點研究其職責范圍及活動領域 ,后者可由現有的各國家專業投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關聯 ,還可考慮在地方建立城市開發基金組織 ,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構 ,一方面可以較靈活地籌資 ,包括地方政府投入、中央撥款、發行債券等 ;另一方面還承擔對市政當局提供技術或財務咨詢、服務的職責。與一般的金融機構不同 ,地方城市開發基金組織兼有經濟審查和工程監控職能 ,因而需積聚大量金融、會計人員、工程專家 ,這也是與其財政投融資機構的性質相適應的。
3 .財政投融資預算應在收支自求平衡的基礎上 ,努力實現資金保值增值。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤 ,各項目應自求平衡 ,項目的還本付息由該項目收益負擔 ,同時對于投資收益應有部分處置權。以國債為例 ,允許每年將部分國債資金建成的企業或項目中的國有資產轉讓出售 ,以收回投資資金 ,利用資金收益而不是發新債來償還債務。而對國債的認購方來說 ,國債收益與投資項目的收益直接掛鉤 ,可考慮生產建設性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率 ,并根據工程進度調整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度 ,真正體現其生產建設性質 ,又可增加國債靈活性 ,吸引認購者 ,還可強化對國債資金使用項目的預算約束。
參考文獻 :
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關鍵詞:農村基礎設施;投資融資; 路徑
中圖分類號: F123.16 [文獻標識碼] A 文章編號 1673-0461(2012)09-0091-06
我國現存農村基礎設施大多都是計劃經濟時代中央政府集中投入,層層抓落實,全國一盤棋,組織農民大規模修建的。由于誘導性的制度變遷——代替了統一強制性制度——化,政府與農民在組織和被組織修建農村基礎設施的關系上間接化了,農村基礎設施建設的力度、廣度較前大為弱化。可以說我國絕大部分地區農村基礎設施建設在后已處于停滯性狀態。改革開放后,盡管政府、農村金融機構、集體和農戶成為了理論和實踐中的農村基礎設施的投資主體,但是由于受成本、效率的短期收益驅動,政府、農村金融機構、集體和農戶作為投資主體功能弱化。
一、我國農村基礎設施投融資體制現狀
我國農村基礎設施投融資體制現狀包括很多方面,本部分主要從農村基礎設施投融資主體方面來認識現狀。目前,依據農村基礎設施的建設主體和資金獲取渠道,我國農村基礎設施投融資主要主體是政府、農村信貸、城鄉集體及農戶個體。
1.政府
政府之所以是農村基礎設施投融資主體之一,主要是因為農村基礎設施具有公共產品或準公共產品的性質。眾所周知,公共產品是具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。它的消費是在保持其完整性的前提下,由眾多的消費者共同享用的。農村基礎設施是滿足一個國家或一個或幾個地區農業生產、農民生活、農村發展的公共服務保障設施。包括交通郵電、農田水利、供水供電、商業服務、園林綠化、教育、文化、衛生事業等生產服務設施和生活服務設施。是農村中各項事業發展的基礎。而這些不可能由私人企業、城鄉集體及農戶個體等組織提供,而只能以代表公共利益、為實現公共利益的政府提供為主。
看政府作為農村基礎設施投融資主體的功能和作用的發揮程度,主要看財政支出的方向和支農資金的多少。我國政府財政支出方向主要在工業和城市,對農村以及農村基礎設施的財政投入力度小。據統計,政府對農業投入從1978年150.66億元增加到2007年的3,404.7億元,增長了20多倍。然而,1978年~2007年間,財政用于農業的支出占整個財政支出平均卻只有9%左右,并且有下降的趨勢,1978年~1993年間平均的9.93%下降到1994年~2000年間的8.95%,而2000年~2006年間平均只有5.12%(見表1)。可想而知,政府支農支出在財政支出中所占比列都這么少,支農資金中用于農村基礎設施建設的更少。2007年我國財政結構中的支農支出項目改為農林水事務支出項目,它具體包括:支援農業生產和農村水利氣象等部門的事業經費、農業基本建設支出、農村科技三項費用、農村救濟費支出等。統計的口徑和內容是擴展和豐富了,但是2007年~2011年農林水事務支出占財政支出的平均比值為7.68%(見圖1),較2000年~2006年的支農支出均值5.12%僅增加了2.56%。同時中央財政用于“三農”(農業、農村、農民)的支出呈現了下降趨勢(見圖2)。
2. 農村信貸
農村基礎設施建設需要大量的資金支持,除國家每年財政支農支出以外,農村信貸是當前農村基礎設施投融資另一主體。我國目前農業信貸融資渠道主要包括z商業性金融渠道、政策性金融渠道和合作金融渠道三種[2]。其中商業性金融渠道主要指的是中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行,政策性金融渠道主要是中國農業發展銀行,合作金融渠道住主要是農村信用聯社(高級)和農村信用合作社(初級)。
但是我們不得不承認的一個事實是:農村信貸規模日趨收縮,融資不僅比重下降,而且絕對額也
在下降。國家銀行系統對農業和農村的貸款額度最高的年份也沒有達到17%,農民獲得的國家銀行系統的金融資源卻不到1/7;與2000 年相比,2001
年~2003年中國農業銀行的農業貸款分別減少了
37 億、491 億和508 億元。銀監會2011年3月下發的《關于繼續做好空白鄉鎮基礎金融服務全覆蓋工作的通知》中透露,截止2010年底,全國金融機構空白鄉鎮是2,312個,一些地處偏僻的貧困鄉村甚至成為了金融服務空白點。2011年,農業貸款僅占全國貸款余額的6%左右[3]。這么少的農村貸款要用于農村、農業、農民生產生活的各個方面,那用在農村基礎設施建設的投入可想而知。
3. 城鄉集體及農戶個體
在計劃經濟體制下,除國家外城鄉集體投資在農業基礎設施建設投資比例很大,城鄉集體在國家的領導和號召下,積極從人力、物力、有限的財力組織和保證農村基礎設施建設的進行。改革開放后,隨著的實施,城鄉集體對農村基礎設施投資額下降。農戶個體的投資額逐漸增大,成為了農村基礎設施投資主體。
據統計,雖1981年~2007年農戶個體對農業投入從49億元增加年的1,041.9億元[4]。但是這種增加主要是對農戶對生產、生活資料的購買支出,用于農村基礎設施的支出很少,基本上在原有的農村基礎設施已經使用的無法使用的時候,出于自身利益的考慮,不得已的投入。
二、我國農村基礎設施投融資體制弊端
Abstract: Cangnan countyis a large population county in south of Zhejiang province,there is prominent contradiction between infrastructure financing needs and the lack of government financial investment;low level of the infrastructure marketization,single financing way,higher operating cost problems restrict the economic and social development of Cangnan,this paper takes the contradiction and problem as a starting point to propose the suggestions that deepen the financial market reform and infrastructure,innovate Cangnan investment and financing systems and mechanisms andestablish a financing platform,comprehensively foster economic and social growth.
關鍵詞:投融資;改革;基礎設施;市場化;經濟建設
Key words: investment and financing;reform;infrastructure;marketization;economy construction
中圖分類號:F83 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)21-0014-01
0引言
解決好基礎設施建設資金來源問題,探索和實踐多種市場化的、創新型的融資模式和融資手段,對于加快蒼南縣改革發展,實現“后發崛起、全面跨越”具有特殊重要的意義。
1理順投融資體制,助推經濟發展
借鑒外地成功經驗,新的投融資管理體制要由決策、管理、執行、監督四大塊組成,建議設立專門機構負責全縣投融資及償債工作。
1.1 投融資管理委員會,作為投融資的決策層,由縣主要領導擔兼任管委會主任,成員單位由縣府辦、發改、經貿、財政、監察、國土、規建、環保、審計、各指揮部門等有關部門組成,主要負責研究全縣政府建設資金的投資方向和融資方案,審定政府投融資計劃,決策政府投融資工作中的重大事項等。
1.2 投融資管理中心,投融資的管理層,主要負責落實管理委員會的重大決策事項,統籌管理政府項目的政府投融資業務,建立穩定的還款機制和風險預防機制,撥付資金并監督運行等。
1.3 資產運營公司,投融資的執行層,作為獨立項目法人,負責對內投資,統一經營授權范圍內國有資產,并承擔其保值增值責任。
1.4 投融資監督委員會,投融資的監督層,由縣監察、財政、審計等部門組成,主要負責項目投融資工作監督管理。嚴把工程預算關和決算關,對政府項目“概算超估算、預算超概算”要從嚴審查。
2整合投融資平臺,優化項目服務
立足于做強做大、整合資源、優化組合、服務項目,建議整合成以下七大投融資平臺:①蒼南縣城市建設投資開發有限公司,主要負責市政基礎設施建設,工業標準廠房開發,以及蒼南工業園區基礎設施的投融資營運;②蒼南縣沿海產業帶開發有限公司,主要負責海涂圍墾,漁港設施,以及臨港產業新城開發建設等;③蒼南縣交通投資開發有限公司,主要負責交通道路投資開發建設為重點,構筑交通基礎設施建設的的投融資平臺;④蒼南縣交通運輸集團有限公司,主要負責縣域城鄉公共交通、長途運輸營運;⑤蒼南縣水務集團有限公司,負責城鄉給排水,污水處理項目建設營運等;⑥蒼南縣旅游開發有限公司,負責全縣旅游項目建設和營運;⑦蒼南縣國有資產營運公司,負責縣域范圍內其他基礎設施、公用設施投資建設。在融資平臺整合的基礎上,要對重點融資平臺加大財政資金、存量資產、土地收益等優質資產注入,提升投融資主體的資產規模和營運能力,并賦予其獨立法人的經營主體地位,以此來吸引更多的融資,從而真正建立起產權清晰、法人治理結構完善、擁有獨立經營能力的新型投融資體制。
3加強投融資管理,控制融資風險
投融資工作要做到精打細算,降低融資成本。要加大與各金融機構合作,聘請專業金融理財專家,組建投融資工作專家咨詢小組,為我縣項目投融資實際運作出謀劃策,提出融資的合理負債率和負債警戒線,以降低融資成本,控制融資風險。要出臺深化投融資體制改革的意見,建立推進全縣投融資工作各項監管制度,整合做強現有的融資平臺,研究制定中長期項目投融資以及基礎設施市場化運作的計劃方案,確保我縣投融資體制改革真正收到實效。
4拓寬投融資渠道,實現資金籌措的多元化
4.1 提升土地資產融資水平。土地是政府基礎設施建設資金最大來源,要強化經營城市意識,充分重視規劃引導作用,新城區城市規劃道路、綠化、廣場等市政項目都要和周圍土地的征地捆綁運作,力求土地增值最大化,提高城市土地資產收益。
4.2 發揮商業銀行的作用。政府要理出一批投資項目,建立資金項目的溝通機制。可以參照紹興的做法,設立專項獎勵資金,加大對各商業銀行給地方政府投資項目支持的考核力度。組建蒼南縣建設擔保公司,按比例放大貸款規模,專項解決我縣政府投資項目融資和擔保問題,減少銀行貸款風險。
4.3 爭取國家開發銀行的支持。國開行貸款條件優惠,是融資的重點。大漁灣圍墾項目已與國開行達成7億元的長期貸款意向,應抓緊落實合作融資的具體細節。還要排出一些適合引進國開行貸款的項目名單,爭取促成項目合作。
4.4 引導民間資金參與。蒼南民間資金雄厚,要制定優惠政策,營運良好的投資環境,吸引民間資本改造舊城區、開發新城區、建設新農村,優化投資來源結構,放寬投資領域,激活民間資本的投資熱情。信托融資已成為各地政府吸收民資參與項目建設的重要渠道。我縣具備信托融資的各項基礎,今后要加強與各金融機構、信托機構的銜接合作,選擇交通、水處理項目,或者打包幾個民生項目做為信托融資載體,擬訂信托計劃,推進政府向民間融資工作。
4.5 創新投融資模式。采用國際通行的TOT、BOT、BT(建設―轉讓)等形式,通過轉讓特許經營權,引進國內外資本參與市政基礎設施項目的建設與經營,實現政府項目“投資―經營―回收―擴張”的良性循環。
【關鍵字】新農村建設投融資體系問題對策
中圖分類號：G812.42 文獻標識碼：A 文章編號：
當前農村投融資體系存在的問題
目前，我國農村的投融資體系還無法滿足新農村建設的投融資需求。從財政投入體系上來看，近年來，中央政府明顯的加大了對農村的財政投入，2006年中央財政安排給農村建設資金為3397億元，2007年增長到了3917億元，比2006年增加了520億元，近幾年來財政用于農村的支出一直保持著持續的增長，但是對與農村的投入在數量上還是仍然不足的，從而可以看出，在新農村的建設中單一看國家財政撥款是很難滿足需求的。從融資體系來看，我國農村的融資機制還不夠完善，還不能夠為農村經濟的發展提供高效的金融服務，這成為了當前制約農村建設發展的一個重要因素，因此同時，農村資金的管理不是很完善，外流比較的嚴重，這極大的加劇了農村資金的供求矛盾。
1.1財政對農業投資體制不健全
1.1.1.財政農業投資體制存在多頭管理問題
目前，政府投資農村建設的渠道比較的多，其中僅屬于建設性財政撥款投入的就有農業基本建設投資(含國債資金)、農業綜合開發資金、扶貧以工代賑資金、專項財政扶貧資金和財政部門直接安排支援農村生產、扶持農業產業化、農村小型公益設施建設等。由于這些渠道的投資分屬不同的部門管理，所以就存在著多頭管理的問題，各部門在工作中協調不到位，這很容易造成投資資金的分散，并且在投入的項目、實施的方案等方面都存在不同程度的重復建設情況。
1.1.2.財政對農業投資資金管理效率低下
一是預算管理弱化。一方面，法定預算常常因某些人為因素而未經法定程序進行調整、變更；另一方面，預算項目資金被隨意進行再分配、再調整，導致資金不能及時、足額到位，影響了財政資金導向作用的發揮，也不能很好地實現政府的農業發展規劃。二是監管反饋差，國家財政支持農業的投資資金的監管反饋工作始終達不到制度化和規范化。三是財政對農業投資資金號到位，在現在體質下普遍的存在很多中間的環節，資金到達農村的時間很長。財政農業投資資金預算執行緩慢且年度內支農資金支出不平衡等問題相當突出。四是財政對農業投資資金經常被挪用。一般財政比較困難的資金調度的政府時常會對財政投資的資金來彌補本政府資金的不足。此外，由于有些財政農業投資資金采取的是分頭管理，多頭組織所帶來的財政農業投資資金分散、管理職能肢解等問題也十分嚴重。
1.2財政對農業投資結構不合理
二是財政在對農村基礎建設的投入中，一般都將重點放在了水利建設等大的基礎建設方面，而讓農民直接受益、與農業生產直接相關的基礎設施建設的比重較小，使得財政投入對農村經濟增長的貢獻較弱。
三、財政對新農村建設的地區投入不平衡。在新農村建設中財政的投資資金絕大部分都是從地方政府中取得的，地方政府的財力直接影響到這農村投資的地區結構。一般來說在沿海經濟發達的地區，財政實力比較的強，在農村投資重量中占據了很大的比重，而西北經濟落后的地區，財力不濟，農村得到的財政支持很少，這使的我國新農村的發展處在很大地區差距。
二、新農村建設中投融資體系改革的對策
基于對中國農村經濟長期發展目標和現階段著力解決問題的認識，對中國農村投融資體制改革提出如下建議：
(一)組建穩定、高效、統一的財政支農管理體系，實行財政支農資金相對集中管理，提高資金利用效率。統一財政對農村資金投入渠道，建議成立國務院農業投融資委員會，集中管理使用所有的財政支農資金，將國務院扶貧辦、農業綜合開發辦、財政部和農業部的農業項目等投資資金以及各級政府的財政支農資金統一歸集到農業投融資委員會進行調配使用；建議由農業發展銀行統一接受和管理財政支農資金，以確保國家支農政策的落實和資金的使用效率。為充分發揮財政支農資金的乘數效應，建議將部分財政支農資金以利息補貼和風險補償的形式用于對農業政策性金融機構在支農信貸經營中的損失補貼，以支持農業政策性銀行擴大支農資金投放規模；在財政支農資金進行利息補償和風險補償的基礎上，以農業政策性銀行為引導，廣泛吸引商業銀行等金融機構參與，全面開放農村金融市場；農村金融機構完全以市場化、商業化的方式進行對農村投融資的支持，大幅度提高農村投融資的資金規模。
（二）加大農業財政支出的力度，形成政策性支農銀行穩定的支農資金來源。國家每年會安排一定的財政收入來用于新農村建設，從政策上來保證國家近期內國家對農業支出的增長速度高于同期財政做支出的增長；由國家統一安排專項項目的資金，建立制度性的政策性支農銀行的資本金補充渠道，以確保政策性銀行的可持續發展和支農功能的充分發揮。
（三）積極的推行農村金融機構改革，構建職責分工明確、功能齊全、運轉順利的農村金融機構體系。以建立完善的農村金融體系，以農業發展銀行為主導，其他商業銀行金融機構為有效補充的穩定的活躍的農村金融新體系：一、將新農村建設中的農業銀行的政策性支持農村建設的資金進行集中的管理，嚴格的劃分國家開發銀行和農業發展銀行之間在政策性支農項目的界線，將國家開發銀行從農村小型項目中逐步的從農村小型項目中解脫出來；二
實現政策性支農資金從農業銀行等商業銀行中剝離，運用貼息等補償性財務杠桿工具，引導商業銀行加大對農村的資金投入。
【總結】
綜上所述，多渠道籌集農村基礎設施建設的資金，是新形勢下改革和切實加強農村基礎設施建的重要內容和迫切任務。改善單一依靠財政建設的傳統模式，進一步緩解國家和各地方財政的壓力。同時，通過各項優惠政策的出臺，進一步調動各方面對農村基礎設施建設投入的積極性，吸引更多資金。在當前生產能力普遍過剩的情況下，以多渠道籌資來加快農村基礎設施建設是啟動國內需求、消除過剩生產能力的最有效措施，是實現農村勞動力就業結構調整、增加農民收入的關鍵政策，同時也是縮小城鄉差距、實現我國現代化的必由之路。
【參考文獻】
為加快全省經濟社會發展和城鎮化進程，推進城市建設投融資體制改革，廣泛吸引社會資本參與城市建設，現提出如下意見。
一、指導思想和目標任務
（一）指導思想：全面落實科學發展觀，進一步解放思想，創新思路，積極推進政府行政管理體制改革，深化城市
市政公用事業改革，加快推進城鎮化進程。促進城市資源、資產的有效整合和合理流動，建立政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設投融資體制，為我省城市建設又好又快發展提供有力保障。
（二）目標任務：2009年底以前，各設區市建立定位準確、功能完善的城市建設投融資主體，制訂切實可行的投融資具體政策和措施，初步實現城市資源、資產的有效整合。2010年底前，進一步理順政府相關部門和投融資主體間的關系，規范投融資行為，創新投融資方式，基本建立適應我省城鎮化發展需要的投融資體制，實現城市建設的可持續發展。
二、打造充滿活力的城市建設投融資平臺
（三）搭建適應資本市場融資要求的城市建設投融資主
體。按照《國務院關于投資體制改革的決定》要求，積極探
索各種新的投融資方式，突破城建投資瓶頸。各設區市要結
合當地實際，整合城市資源和資產，拓展投融資渠道，制訂
切實可行的政策，搭建城市建設投融資平臺。成立城建投資
公司（或集團）作為政府主導的城建投融資主體，并明確其
城市建設投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府
部門的投資、融資、建設、運營統一劃歸投融資主體，將原
來分散在各部門的城建資產和其他政府性資產及權益統一
由投融資主體運營管理。城市建設投融資主體經授權依法享
有出資人權利，承擔國有資產保值增值任務。對政府下達的
城市建設項目計劃，依法進行融資、建設、管理以及部分項
目的運營。原有融資能力強且運作較好的城市建設投資公司
或市政公用事業資產經營公司，進一步完善法人治理結構和
擴大資產規模后，可直接作為政府主導的投融資主體。有條
件的縣（市），也要搭建城市建設投融資平臺。
（四）建立城市資產與資源注入機制。建立政府對城市
建設投融資主體資本金注入制度，現有的城市建設資金要統
一劃歸城市建設投融資主體使用，有條件的市、縣（市），
要逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經營性城市資
產要及時劃入投融資主體。對承擔城市公益性基礎設施項目
投資、建設和運營的城市建設投融資主體，享受國家相關財
政、稅收的政策優惠。通過財政資金補充、城建資產注入、
土地增值收益返還等形式，建立持續的城建資產與資源注入
機制，不斷擴大城市建設投融資主體的資產規模，提高資產
質量和運營能力。
（五）建立城建投資主體償債保障機制。優化城市建設
投融資主體的債務結構，嚴格控制債務風險。根據具體情況，
可以采取第三方擔保、資產抵押、應收賬款或股權質押擔保、
財政專項收費受益權和財政專項補貼資金承諾等多種方式
為城建投融資主體融資擔保。從財政資金、土地出讓收益和
其他經營開發性收入中拿出一定比例，設立城建項目償債基
金，委托城市建設投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利
性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城市建
設相適應的城建投資主體償債保障機制。
（六）建立城市建設投融資人才激勵機制。城市建設投
融資主體實行國有獨資公司或法人獨資公司管理體制，董事
會成員由政府提名。鼓勵行政機關公務員、事業單位編制
人員到城市建設投融資主體工作。中高層管理職務實行聘任
制，工資待遇參照國有企業管理人員標準，并建立對應的薪
酬激勵制度。鼓勵城市建設投融資主體與高等院校、研究機
構和咨詢服務機構建立長期合作關系。
三、拓展多種形式的城市建設融資渠道
（七）擴大直接融資的比例。認真貫徹落實《國務院關
于推進資本市場改革和穩定發展的若干意見》，逐步提高直
接融資在各地城市建設中的比例。靈活運用企業債券、股票
上市、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接
融資規模。鼓勵城市建設投融資主體通過收購、兼并和其他
方式，培育1—2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發行
試點工作，鼓勵股權投資基金、保險資金擴大在城市建設領
域的投資規模。
（八）創新土地經營機制。不斷完善土地收儲和開發制
度，盡快建立城市規劃與土地儲備相結合的聯動機制。市、
縣（市）政府及其有關部門要嚴格控制重大城市基礎設施項
目周邊土地，統一規劃，統一收儲，統一開發，由此帶來的
土地增值收益專項用于城市基礎設施建設。土地增值收益應
在一個月內轉入城市建設投融資主體。鼓勵在城市建設投融
資主體設立土地儲備中心或分中心，通過項目合資、合作等
多種方式，引進社會資本，推進城鎮土地儲備、整理和開發
工作。
（九）大力開展項目融資創新。進一步加大盤活存量資產
的力度。對經營性的城市建設項目，鼓勵采取轉讓產權或特
許經營權的方式回收資金。對準經營性或非經營性城市建設
項目，鼓勵采取政府回購、財政補貼、收費收入支持、特許
經營授予等方式，公平選擇投資者和經營者。對涉及大量機
器、設備采購的城市建設項目，鼓勵采取設備租賃、融資租
賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設—轉讓）、
BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP
（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城建項目的融資
創新。
（十）加快地方金融服務體系建設。各市要把加快地方金
融服務體系建設作為推進城市建設投融資體制改革的重要
工作來抓。積極支持外埠金融機構和中介服務組織到本地設
立分支機構，開展業務。加快地方商業銀行的發展，通過多
種形式，提升我省地方金融機構的綜合實力和整體競爭力。
充分發揮保險、信托、擔保、咨詢等金融機構在城市建設投
融資中的作用。
四、切實改善城市建設投融資環境
（十一）積極轉變思想觀念。增強創新意識和憂患意識，
摒棄主要依靠財政資金和銀行貸款搞建設的做法，樹立城市
建設投融資體制改革創新的觀念。克服狹隘思想、部門利益
的局限，樹立一盤棋意識，促進城市資源的有效整合和合理
流動。遵循資本市場規律，創造良好的融資環境和氛圍，吸
引更多的資金投入到我省城市建設中來。
（十二）加快建設服務型政府。按照“經濟調節、市場
監管、社會管理、公共服務”的要求，打破職能交叉、資源
分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設
投融資主體間的關系。各級政府及其行業主管部門要做好城
市建設投融資工作的服務，原則上不再直接參與城市建設項
目的具體融資、建設和運營。發展改革部門要加強對建設項
目立項、債券融資等的支持。建設部門要加強對建設項目的
規劃、施工、質量、安全等行業的指導和監管。財政部門要
保障財政投入資金的足額、按時到位。國有資產監管部門要
加強對城市建設投融資主體的監管，保證國有資產的保值增
值。審計部門要加強對建設項目的預算、決算全過程的跟蹤
審計和監督。監察部門要加強對建設項目中違法違紀行為的
監督和查處。
（十三）繼續深化市政公用事業改革。全面落實《河北
省人民政府關于進一步推進全省城市市政公用事業改革的
意見》（冀政〔2004〕33號），進一步加快建立城市供水、供
氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業特
許經營制度。進一步放開城建資本市場、經營市場和作業市
場，鼓勵各種所有制形式企業參與城市市政公用基礎設施的
建設和經營，通過公開競標的方式選擇市政公用養護和管理
隊伍。盡快實現城市建設項目建設、管理、養護的分離，不
斷提高市政公用基礎設施的運行效率和服務水平。
（十四）完善城市市政公用產品定價機制。嚴格按照國
家和省政府的有關政策要求，進一步調整城市污水處理收費
標準，加快落實城市生活垃圾處理收費制度。按照“成本+
稅費+合理利潤”和“保本微利”原則，盡快研究制訂市政
公用相關行業的價格調整辦法。建立政府公共財政合理補償
機制，緩解因價格調整滯后對市政公用事業發展造成的資金
壓力。
（十五）有效防范投資風險。加快制訂中長期城市建設投
融資規劃，建立城市建設項目庫，對涉及重大公共利益的項
目，采取專家論證、公眾參與的方式，科學慎重決策。采取
有效措施，防范城市建設投資給政府帶來的債務風險和信用
風險。財政部門、審計機關要加強資金的監督管理，認真做
好項目跟蹤審計和檢查，加強對項目的事前評審、事中監控、
事后評價，建立健全項目跟蹤問效和風險防范機制，確保資
金的安全、規范和高效使用。財政部門不得為投融資主體作
融資擔保，防止財政債務危機；投融資主體之間不得相互擔
保，避免造成大面積金融風險；財政撥付給投融資主體的專
項資金必須專款專用，不得交叉使用、互相挪用。
五、加強組織領導
（十六）加強對體制改革工作的領導。各級政府要高度
重視城市建設投融資體制改革工作，切實加強組織領導。建
立政府主要負責同志負總責的工作機制，充分調動各方面的
積極性、主動性和創造性，從人才、資金、政策等多方面予
以支持，確保城市建設投融資體制改革順利實施。
（十七）健全投融資決策機構。各市要成立由政府主要
負責同志牽頭，相關部門和投融資主體主要負責人參加的城
市建設投融資決策機構，并作為政府投融資管理的決策層，
負責確定建設資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等
投融資工作中的重大事項。
（十八）提高工作水平和工作質量。各級政府和城市建
設主管部門的負責同志要加強城市建設投融資理論的研究
和學習。抽調政治素質高、開拓精神強、專業能力過硬的同
志充實到城市建設投融資主體，圍繞城鎮面貌三年大變樣的
總體目標，加強對城市建設項目和城市建設投融資工作的具
體謀劃。對在推進城市建設投融資體制改革中取得突出成績
的市、單位和個人給予表彰和鼓勵。
[關鍵詞]投融資體制市場機制經濟發展
一、西安投融資體制建設的現狀和問題
近年來,西安市投融資體制建設取得很大成效,各級政府已先后成立城建類投融資平臺26個。其中,市級4個(主要包括西安城市基礎設施建設投資集團有限公司、西安市地下鐵道有限責任公司、西安市城市改造建設有限公司和西安市投資公司),區縣級平臺14個、“四區兩基地一港”8個。在市級投融資平臺的基礎上,西安市各區縣及“四區兩基地一港”共組建成立政府融資平臺22個,并已陸續為本區縣城建、環境綜合治理、新農村建設等開展融資工作。截止2009年6月,西安市各融資平臺與開發銀行簽訂涉及城市基礎設施、環境綜合治理、中小企業貸款、社區小額貸款等領域的貸款合同78項,合同總金額395.91億元,到位資金187.46億元。
西安市各政府融資平臺以政府信用為依托,為城市建設、公共交通發展、以及城中村和棚戶區改造等項目籌集了大量建設資金,不僅有效地改善了城市基礎設施,使西安市城市面貌發生了巨大的變化,為西安市經濟社會高速發展奠定了堅實的基礎,創造了良好的條件。
1.財政收入規模較小,財政投入不足
西安市財政收入總量偏小,且增長速度遠低于城市發展的投資增速,特別是在前些年國家穩健的財政政策取向和宏觀調控的背景下,上級財政專項撥款和國債等預算投資所占投資資金比重不斷下降,導致西安財政資金供給相對于投資需求而言面臨較大缺口。目前,西安市財政收入大抵只能保證政府機關的正常運轉,無力向城市建設發展投入大量資金,是典型的吃飯財政。2008年,西安市財政收入145.61億元,財政支出226.99億元。理論上講,是入不敷出。這種情況下,財政基本上是無力對城市建設進行大量投資。
2.融資渠道單一,過分依賴銀行投資
從目前各個投融資平臺的運作情況看,多數平臺公司僅僅實現了銀行貸款的承接功能,而且多是只承接國家開發銀行的合作貸款,而與國家開發銀行以外的其他銀行機構的合作不夠多、聯系不緊密,限制了融資平臺公司功能的進一步發揮。
因此,在以銀行貸款為主的融資背景下,西安市固定資產投資中,平均21%的比例直接來源自銀行貸款,在企業自籌資金中,間接來源于銀行貸款的比例達70-80%.總的來看,固定資產投資中直接或間接來源于銀行貸款的比例超過60%。
3.融資平臺規模小,融資能力較弱
西安市融資平臺數量較多,但是規模普遍較小,融資能力較弱,因此融資能力較弱。
4.融資平臺以“融資”為主,“投資”功能和可持續發展能力較弱
目前,西安市融資平臺一般主要依托于政府信用,貸款的還款責任主要由各級政府來負擔,未來還貸壓力較大,可持續發展能力較差。
二、加快西安投融資體制建設的建議
當前,西安市的投融資狀況還處于初級階段。其特征是靠銀行貸款,靠土地盤活,用這種方式轉化資產,變成投入。這是一個“輸血”的過程,本身很難實現自我平衡。因此,借鑒建議由以下方面加快西安投融資體制建設。
1.整合資源,加快專業性集團融資平臺建設
從目前全國城市投融資平臺的運作來看,大體可分為三個層次:一是依靠銀行貸款和土地運作搞城市建設,缺乏持續的資本注入機制和動態平衡的債務償還機制,被稱為只有輸血功能的平臺,這是最低層次的平臺。二是建立具有引血和輸血功能的兩個機制和平臺,實現項目平衡操作,這是屬于第二個層次。三是建立像北京、上海那樣的城投體制和機制,介入資產經營、資本運作和上市、并購操作,這個平臺不僅輸血功能,而且還具有引血和造血功能,是具有血液循環功能的平臺,可成為西安投融資平臺學習和借鑒的樣本。
為此,以外地投融資平臺建設的經驗,對西安市各類資源進行整合,通過政府注資、劃撥資產、增值收益返還等增信方式,推動現有的四個市級投融資平臺進一步優化資產結構,完善法人治理結構,加強現金流建設和信用建設,形成各有側重、各具特色的集團性融資平臺。要將現有的投融資平臺,打造成為強有力的龍頭企業,使之成為按照市場機制經營資產、運作資本、籌集資金的平臺,成為國有資產保值增值、投資融資和項目市場化運作的平臺。并且要通過平臺作用的發揮,不斷提高城市基礎設施和公共服務設施的承載能力和服務能力,不斷提高城市的實力、活力、競爭力。
2.創新機制,實現投融資平臺的“造血”功能
首先,要將城市基礎設施“無償使用”轉變為有區別的“有償使用”,將城市資產由政府“獨家管理”轉變為“政府主導、市場運作”。
其次,要將城市建設“籌錢開發”轉變為“借力開發”,實現投資多元化、運營市場化、服務社會化、發展產業化、監管法制化。
再次,要改變財政投入方式,積極推行財政資金的撥改投。堅持和發揮政府主導作用,積極搭建平臺、盤活存量、創造環境,積極將原來直接投入項目轉向為投融資平臺注入資本金,即撥改投。
3.不斷探索,切實提高融資工作成效
一方面積極推行融資顧問行、中介顧問制度,引導各金融機構利用自身專業優勢,為投融資平臺包裝項目、進行財務風險管理提供技術支持;一方面把握好貸款時機,提高資金使用效益,降低企業融資成本。同時,要積極推進多元化融資。融資渠道單一是影響我市經濟發展的重要因素之一。因此,要在充分利用好銀行信貸資金的基礎上,積極引導有條件的企業和項目通過試借殼上市、發行企業債券等方式,以及商業信用、留存收益再投資、租賃融資、信托融資、結匯、出口退稅、風險投資、產業基金、資產證券化等方式籌集資金,以實現產權換資產、以市場換資金、以資金換項目、以存量換增量、以政策換投入的市場機制,加快資源、資產、資金、資本的循環速度,增強地方經濟發展活力。
參考文獻:
[1]鄒曉云.“農地”如何入市[J].財經,2010,(1):93-93.
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