時間：2023-05-30 10:27:57
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇稅收風險應對管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
我們在稅收風險管理的探索和實踐中發現，傳統的稅收管理員制度已經不能適應新形勢下開展稅收風險管理的需要：
一是基層稅收征管力量相對薄弱和稅收管理員職能設置寬泛之間存在矛盾。稅收管理員人均管戶數量較多，每月既要確保納稅人按時申報、繳納稅款，又要完成新辦企業的戶籍調查、一般納稅人認定等
事務性工作，還要承擔上級部門臨時布置的工作事項。時間、精力遠遠不夠。
二是稅源管理工作重點事項不突出和推行稅收管理員制度的目標之間存在差距。稅收管理員制度是以科學的管理理念為基礎，以加強稅源控管、提高納稅遵從度為目標的稅收管理手段。但現在的稅收管理員往往忙于應付大量的事務性和突擊性工作，對深層次的稅源分析、稅源預測、稅源監控、納稅評估等稅源管理工作無暇進行。制約著基層稅源管理質量和水平的進一步提高。
三是稅收管理員能力差別與稅源管理要求之間存在矛盾。一方面，基層稅收管理員的知識層次、年齡結構、工作能力存在較大差異，部分管理員已無法適應重點稅源個性化管理、中小企業行業化管理的稅源管理要求。
四是現行稅收管理員制度與開展稅收風險管理的要求之間存在矛盾。傳統制度下的稅收管理員的職能偏重執法，對風險應對的職責劃分不清，風險識別、評估、防范的手段普遍不足，征納雙方涉稅風險居高不下。
二、稅收管理員制度創新的具體措施
（一）有效配置征管人力資源，合理分解稅收管理職能
按管戶、管事適當分離的原則，科學整合稅收管理員的工作職責，分局根據崗位要求，把現有稅收管理員按年齡、知識結構劃分為稅源管理員和責任區管理員兩類，并賦予不同職責，將日常的責任區管理與風險識別、應對等職能分離。注重挑選學歷高、業務能力強的干部擔任稅源管理員，主要負責轄區稅收分析、稅源監控、納稅提醒等工作。責任區管理員主要負責實地調查、數據維護、核查、執行等工作。
（二）設立兩級稅源管理崗，實現聯動管理模式轉變
為了更好地推動稅收管理員制度的創新，節省制度轉換成本，分局在不打破原有科室、崗位格局的基礎上，采用科室內崗位職責“內分離”的方法，在職能科室專設一個“稅源管理綜合崗”；在各管理科增設“稅源管理員”，并分別明確相應的工作責職，使專業化程度較高的風險管理職能，從責任區稅收管理中真正分離出來。
分局稅源管理綜合崗是分局開展風險管理的“發動機”和“整合器”，側重依據上級風險管理要求，對重點行業及系統數據進行宏觀分析，并指導管理科稅源管理員開展工作；管理科稅源管理員是分局開展風險管理的“中轉站”，側重在日常管理中主動對轄管企業開展典型剖析，對零散風險信息進行歸集提煉，并指導責任區管理員開展工作。
（三）以基層管理平臺為依托，優化稅收風險應對流程
分局積極依托省局基層管理平臺、市局聯動信息平臺、網上辦稅廳，加強對上級各類預警、風險信息的比對、篩選、過濾，注重拓寬兩級稅源管理員職能范圍，強化其直接應對職能，從而來優化稅收風險的應對流程。
1、有效過濾重復風險信息。對上級各類風險信息統一由分局稅源管理綜合崗接收，結合已完成的風險應對結果，篩選、過濾以前已處理過的重復風險信息，由分局稅源管理綜合崗直接應對，不再向管理科稅源管理員或責任區管理員進行任務派送，減少了管理科稅源管理員和責任區管理員的重復識別、應對環節，提高了流轉速度。
2、高效應對一級風險信息。對于經評定為一級的風險信息，由稅源管理綜合崗制作《案頭分析工作底稿》，注明分析情況，提出處理建議，經科室和分局審批后，以發送提醒單為主要手段作直接應對處理，并完成基層管理平臺、市局聯動信息平臺的反饋操作。同時，為提高直接應對一級風險信息的效率，我們構建了“網上辦稅服務廳低等級風險應對模塊”，專門用于批量發送納稅提醒單。而納稅人也可以通過該模塊回復整改、自查結果。責任區管理員則可以通過該模塊查詢風險信息應對結果以及納稅人的查看和回復情況，結合日常工作加強后續管理。
3、強化二級以上風險信息應對。對于確定的二級以上風險信息，我們注重細化風險識別、分析、應對、處理等環節各類人員的職能，著力提高二級以上風險信息的應對質量。一是由分局稅源管理綜合崗對二、三級風險信息，標注科室、管理員及其他相關信息，以方便甄別。同時分類別、分科室制作《業務傳遞單》，向各科稅源管理員進行派送。二是管理科稅源管理員接收分局稅源管理綜合崗下發的風險信息后，對其進行案頭分析，經分析確定屬于低風險或無風險的信息，由本崗位做直接應對處理；經分析無法排除風險的，制作《案頭分析工作底稿》，注明分析情況，提出處理建議后，向責任區管理員傳遞；經分析需調高風險等級的，向分局稅源管理綜合崗反饋。三是責任區管理員接到稅源管理員的《案頭分析工作底稿》，按照所注要求采取約談、督促納稅人自查或
實地核查等防范性應對措施。四是分局評估員接到分局稅源管理綜合崗傳遞的由兩級稅源管理員評定為四級的風險信息后，按評估流程做應對處理。
（四）充分發揮稅源管理員作用，提升基層稅收風險聯動管理效能
合理明確稅源管理員職能，加強深度稅源管理，以提高稅源管理的效率是我們這次創新稅收管理員制度的核心環節。
1、注重發揮稅源管
理員的分析識別職能。在確定重點風險行業，制定分局行業稅收風險管理計劃時，各管理科稅源管理員加強案頭分析，對轄區內的行業有重點地進行風險認別和排序，分局則根據管理科稅源管理員的分析結果，結合上級稅收風險管理要求，借鑒其他單位的稅收風險管理經驗，選擇特點最明顯、風險最突出、問題最集中的重點行業或重大稅務事項，來啟動行業風險管理計劃。
2、注重發揮稅源管理員的歸集提煉職能。在日管中，稅源管理員在做好行業稅收風險信息分析識別的同時，充分利用自身在層級稅源管理聯動模式中的崗位優勢，對責任區管理員在日常巡查、評估中所反映的異常情況，結合省、市局下發的法定風險信息源和公開的第三方風險信息，靈活運用多種分析方法對所獲信息進行歸集提煉。對于具有代表性并能夠形成風險信息源的，形成《案頭分析工作底稿》，建議將其歸入分局風險信息特征庫。對于不能形成風險信息源但有助于規范行業管理的風險信息，在分局稅源管理綜合崗的協助下進行典型案例的分析，尋找此類企業稅收征管的薄弱環節，提出建立行業管理辦法的建議，提高了分局行業管理、重點稅源管理、重大稅收事項管理的針對性。
3、注重發揮稅源管理員的指導監督職能。我們在創新管理手段，建立稅企聯防排除涉稅風險長效機制的同時，注重發揮稅源管理員在行業風險管理過程中的指導監督職能，對已經形成的行業稅收風險管理辦法中涉及的風險指標，做到定時檢查、分析、復核，適時提醒責任區管理員開展涉稅風險調查、發出納稅風險提醒，從而確保分局行業稅收風險管理長效機制落到實處。
三、稅收管理員制度創新取得的成效
通過近一年來的創新稅收管理員制度的實踐，分局提高了稅收管理的科學化和精細化水平，行業稅收風險也得到了有效防范：
首先，制度創新后，由于設置了兩類稅收管理員，崗位職責和人員配置變得更為合理，基層稅源監控分析、提醒服務等工作內容得到重視和加強，基層稅收風險管理的關鍵點和著力點更加明確。同時責任區管理員有了更多的時間和精力加強深度稅源管理，提高了征管資源利用率和稅源監控的針對性、有效性。
第二，將稅源管理的重點事項與一般事項進行分離，有利于進一步完善分局內部的相互監督和制約機制，解決傳統制度下的稅收管理員權力過于集中的問題，盡可能減少執法風險和控制不廉行為的發生。
第三，兩級稅源管理崗的設立，形成了“分局稅源管理綜合崗——管理科稅源管理員——責任區管理員”的層級稅源管理聯動模式，特別是管理科稅源管理崗的設立，使分局層面的稅收聯動管理機制得到了有效的銜接，增強了科室、崗位之間的溝通和協作，提升了稅源聯動管理效能。
一、堅持依法治稅，落實簡政放權
認真學習黨的十八屆四中全會精神，深刻把握“依法治稅”主題，堅持各項稅收工作依法進行、各項涉稅處理依法作出、各項征管事務依法辦理，扎實推進全市國稅系統依法治稅走向新常態。在積極實施簡政放權、釋放管理效能的過程中，緊緊圍繞“對內控權、對外放權”這一工作主線來開展稅務登記、發票管理、納稅申報、稅款征收、納稅評估等各項稅收征管工作，對外放掉該放的權力，最大限度便利納稅人，對內管好該管的事務，最大限度規范稅務人，切實解決稅收管理和執法服務中存在的突出問題，有效規避現行稅收法律法規和規章制度對法定權利和義務的修訂和調整滯后于簡政放權實際要求所帶來的各種稅收管理和執法的風險。
二、狠抓績效管理，健全考評機制
結合省局績效考核工作要求，進一步完善和優化我市稅收征管績效考核指標體系。有針對性選擇部分指標適當推行分檔考評機制，杜絕敷衍應付、“干好干壞一個樣”的現象；在全市范圍內組織各縣市區局開展交叉納稅評估活動，根據納稅評估工作質量和效率進行評比，把健全和完善的稅收征管績效考核機制作為推進全市稅收征管工作的指揮棒和推動力。推薦風險管理、征管制度、業務運維等不同類別的優秀人才參選全省征管人才庫，為其提供參加學習培訓的機會和發揮個人才能的平臺，積極采取各種有益方式最大限度地調動各個單位和稅務人員的工作積極性和主動性。
三、深化風險管理，提高征管質效
（一）健全風險管理機制。規范稅收征管流程，完善分級分類、統一分析、歸口推送、統籌應對的一體化風險管理工作機制，規范分析識別、等級評定、風險應對、反饋評價等環節內容與標準，實現任務推送與任務實施、指標設計與指標運用、風險監控與日常管理的無縫對接。
（二）改進風險分析工作。將宏觀分析與微觀分析有機結合，全方位、多渠道采集涉稅信息，完善稅收風險特征庫和指標體系，按行業、類別建設分析模型。健全反饋評價機制，根據應用情況補充、調險指標和模型，切實提高風險分析準確性。
（三）提升風險應對質效。相關部門要集中優勢資源，密切配合，對經風險分析發現存在輕微稅收風險的納稅人，由稅源管理部門實施納稅提醒，督促納稅人自查整改；對較高風險納稅人，由專職團隊按照規范的工作程序開展納稅評估；對高風險或涉嫌偷騙稅的納稅人，及時移交稽查部門查處。要加強水泥制造、汽車經銷、食品生產、超市賣場等高風險行業的風險管理，強化征管、稽查部門的互動協作，提高稅務稽查打擊的準確性和威懾力，重點查處虛開增值稅專用發票、騙取出口退（免）稅和偷逃稅案件。
（四）優化風險管理手段。縣市區局可因地制宜，按照《省稅收保障辦法》的規定積極加強與地稅、工商、質監、房產、醫保等相關部門的密切協作，努力推動部門間的第三方涉稅信息的定期自動交換。各級分析團隊要充分應用第三方涉稅信息，加強對納稅人申報信息真實性的甄別。探索實施稅收征管檔案電子化管理，按照“一戶一策”要求為納稅人量身定制風險管理策略，實現對納稅人的個性化、精細化管理。
四、不斷夯實基礎，突出重點工作
（一）完善稅務登記管理。落實簡化辦理稅務登記手續相關工作要求，重點核實法人代表、主要財務人員相關身份證件信息，并詳細記錄聯系方式。針對已領用發票的納稅人建立定期走訪察看制度，采集有關生產經營信息，防范其因涉稅違法而蓄意走逃的風險。對走逃戶重新辦理登記的，應核實相關信息，督促其辦理未處理的稅務事項。對一證多戶的，要核實法定代表人、生產經營場地等信息。結合納稅人稅法遵從情況，探索建立法人代表及主要財務人員風險監控等級管理工作機制，切實堵塞關聯企業稅收流失漏洞，不斷提高納稅人稅法遵從度。
（二）完善普通發票管理。按照省局統一部署做好增值稅發票管理系統升級版推行的各項工作，不再對新辦納稅人推行老稅控系統。進一步規范和完善普通發票領用管理，根據納稅人的企業規模、稅法遵從情況、生產經營特點等，制定相應的普通發票發放工作規定；對新設立的納稅人實行普通發票領用限量限額管理；積極引導確有需要的納稅人使用定額發票。對于違反發票管理辦法有關規定的納稅人，可依法采取發票限量領用措施。認真做好納稅人普通發票開票異常、開票金額與申報比對不符、發票作廢和紅字發票異常的風險排查工作，特別是存在頻繁申請代開較大額度發票、已辦稅務登記證又代開普通發票等情形的，應予以重點關注并實施相應的風險應對措施。
關鍵詞：國際經驗；稅源管理；分類管理
稅源管理是以現行稅法為基礎，實現納稅人的納稅申報的稅收收入最大化所進行的管理活動，既是稅收征管的基礎性工作，也是稅收征管工作的核心。世界各國普遍重視稅源管理工作，積累了很多寶貴經驗，這些國際經驗對中國的稅源管理工作有著很大的借鑒作用。
一、國外稅源管理的經驗
1.科學配置機構，降低稅收成本。國際上，稅務管理機構的設置不完全按照行政區劃進行，通常根據經濟區域范圍、稅源集中和分散程度、納稅大戶的分布情況、納稅人的分類情況，設置區域性稅務機關及其派出機構以及若干稅收征收（服務）中心。新加坡設立常規的稅源評估部門，有對個人評估的納稅人服務部、對公司法人評估的公司服務部、對重大稅案調查的稅務調查部等，是按照納稅人對象來設置機構。阿根廷國家稅務局下轄24個分局，其中在稅源集中、經濟發達的布宜諾斯艾利斯省設9個，依據稅源分布跨省設15個，其設置稅務機構的根據就是稅源分布和經濟區域來劃分。
2.對納稅人分類管理、提高稅收效率。很多國家為提高稅收管理效率，通常對納稅人進行分類管理，對不同的類別采用不同的管理辦法。澳大利亞稅務局按照規模將公司分為三類（大企業、中小企業、更小企業）進行監控。成立專門的機構對大型企業進行管理，一方面為這些大公司提供優質的納稅咨詢服務；另一方面增強對其監控的力度。荷蘭把納稅人分為個人、中小公司、大公司、從事進出口業務的公司等四種類型，并分別設置管理機構進行管理，使管理更有針對性，強化了對重點稅源的監控。阿根廷是將納稅人按大、中、小戶歸類，側重抓好年納稅額占全國稅收總額過半的大戶，不僅成本低而且效果好。
3.強調納稅風險評估和分析。納稅風險評估被作為新加坡稅務局的稅源管理核心工作，貫穿于稅款征收、日常管理等各環節，是對納稅人進行稅源管理和監控的最有效手段。澳大利亞國稅局認為納稅人實行自行申報、自行審核后，效率提高的同時風險也增大了，因此必須對納稅人資料進行分析，重點是進行納稅風險評估，評估人員將來自稅務當局數據信息庫、銀行、海關、移民局、證券市場的內、外部信息輸入由專家設定的標準模型中，自動生成評估報告，主要有財務分析、欠稅情況分析、征收情況分析、營業行為報表等，得出分析結論。把納稅人按風險大小分級，實行區別管理。對遵從度高的納稅人主要是自我管理、自行申報、自行審核的策略，稅務機關只是簡單的監督與觀察；而對于抵觸稅法、遵從度較低的納稅人，管理具有強制性。
4.多渠道交換信息，重視稅源管理信息化。澳大利亞不但在全國稅務機關內部全面運用計算機系統管理納稅申報、辦理出口退稅、處理公文流轉等日常管理工作并實現了全國聯網，而且與政府的有關部門如海關、保險、金融及大企業實現了互聯，為其有效實施稅源管理及有針對性地開展稅務審計打下了堅實的基礎。美國稅源管理智能化程度比較高，計算機電子化系統由東海岸國家計算中心和按地區設立的十個稅務征收中心組成，納稅人的報稅資料輸入電腦后，電腦會自動進行邏輯審核，并以此估算其稅款，自動進行評估，旨在追求納稅評估的有效性、公平性和權威性。
5.加強宣傳、實現納稅服務經常化與多元化。為納稅人提供廣泛、周到、多元化的稅法宣傳和優質納稅服務，為稅源管理創造條件，提高納稅遵從度是世界上許多國家常用的做法。除傳統宣傳方式以外，稅法宣傳廣泛運用高科技手段，如多媒體、FLASH、DVD軟件、網絡等，還注重個性化的宣傳。在澳大利亞，稅務機關每年都會派出高級官員與前三十名的集團公司進行溝通，討論公司重大經營活動及稅收遵從問題。稅務機關還定期邀請行業和經濟方面的專家參與稅源管理工作，使稅務官員們更好地了解大公司在經營中所處的經濟和行業環境，以增強稅務官員的管理能力。
德國成立了納稅人協會，辦有《納稅人》月刊，并建立了專業數據庫，每天24小時不間斷地為會員提供稅務信息服務。
二、對中國稅源管理的啟示
1.以稅收風險管理為導向，合理配置機構和資源。稅收風險管理是稅務機關以納稅遵從最大化為目標，科學實施風險目標規劃、識別排序、應對處理和績效考評，力求最具效率地運用有限征管資源不斷降低納稅遵從風險、減少稅收流失的過程。結合社會環境、經濟發展程度、經營者素質、企業效益等因素綜合評價確定高風險稅源點的區域、行業、企業。分行業、分稅種、分區域進行橫向縱向比較，確認為稅源管理風險點。根據風險發生的規律，通過建立風險特征指標和風險特征庫，對風險數據信息進行掃描、分析和篩選，找出遵從風險易發生的領域、環節和納稅人群體。按照稅收風險管理的需要，建立起適應風險管理的稅源管理機構和崗位，在合理的稅源管理機構和崗位的基礎上，建立縱向互動、橫向聯動、內外協作、運行順暢的立體化運行機制，實現有限征管資源的有效整合、優化配置。以是否有助于促進稅收征管質量和效率的不斷提高，是否有利于最具效率地降低納稅風險、促進納稅遵從來規劃和展開，并以此作為衡量、檢驗資源整合配置、流程改造是否成功的標準。
2.加強稅源信息交換，實現信息來源多元化。與納稅人稅源相關的信息多種多樣，由許多不同層次和不同地區的稅務機關以及相關部門掌握的，涉及到工商、海關、財政、統計、土管等行政部門以及銀行、電力、審計、評估等機構和企業的數據。因此，加強稅源管理必須保證相關部門所掌握信息的有效交換傳遞。目前，中國稅務部門已著手于稅源管理手段的信息化進程，也取得了一定的成效，如金稅工程、評估系統、防偽稅控、稅控收款機等。但是，由于中國稅源管理信息化工程起步較晚，與西方國家相比還存在一定的差距，主要體現在：現有稅源管理采集數據的深度和廣度都不夠、稅源管理信息分析應用水平較低、對數據的挖掘利用程度不高。為了更好地應用信息化手段對稅源管理進行強化，建議主要從以下幾個方面著手：（1）加快網絡社會化進程。網絡社會化，就是使計算機網絡從稅務部門向社會各部門延伸，實現各部門的數據共享，使稅務機關充分了解納稅人的各項納稅資料。（2）建立稅源管理信息系統。建立以稅源信息采集、加工、利用（包括稅收風險評估分析）為主線的稅源管理信息系統，以增強稅務部門的信息采集、利用、管理能力，加強稅收風險的分析和評估。（3）建立稅務決策分析系統。建立起功能齊備、協調高效、信息共享、監控嚴密、安全穩定的稅務決策分析系統，充分利用采集、整理的數據資料，向決策層提供有價值的決策信息。
3.專業化的分類管理。按照納稅人的稅源規模、稅收風險、納稅遵從的不同進行稅源分類，進行分類管理，將有利于提高管理效率，降低管理成本。把納稅人按風險大小分級，實行區別管理，將稅源管理指向由管理所有納稅人轉為管理有風險的納稅人，將有限的稅收管理資源由用于管好所有納稅人轉為優先用于遵從風險較高的納稅群體和領域，可加強管理的有效性和針對性。針對不同稅收風險的納稅人進行不同的稅收監控和審計措施。對遵從度高的納稅人采取寬松措施，由納稅人進行自我管理、自行評估，稅務機關只是簡單的監督與觀察；對稅收風險高、納稅遵從度低的納稅人采取嚴厲措施，實行全程監控、全面跟蹤、全面審計。針對不同規模的納稅人設計不同的稅源監控、管理方案。將大型企業集團集中到國家稅務總局進行管理，對他們實行稅務審計為主的管理措施。對中、小型企業實行以納稅風險評估為主的稅源監控辦法，對這些企業仍然采用屬地管理辦法。
關鍵詞:稅收征管扁平模式專業管理
所謂稅收專業化管理，就是根據納稅人的經營規模和行業管理等不同特點，通過建立一支高素質的稅收管理專業人才隊伍，優化人力資源配置，探索實施以分行業管理和分規模管理為重點的分類管理，以達到加大管理力度和拓展管理深度的目的。湖北省恩施州地方稅務局自2009年5月從科學界定崗位職權、明確工作目標、理順工作規程、強化評議考核和責任追究，按照“精減、統一、效能”的原則，以機構扁平化為突破口，將縣（市）局機關職能從“組織指揮型”轉變為“管理服務型”。 較好地解決了“由誰做、做什么、怎么做”的問題。隨著經濟的發展，企業經濟性質、組織形式、經營方式日趨多樣化，稅源管理的復雜性、艱巨性、風險性不斷加大，納稅人數量不斷增加，征納信息嚴重不對稱，推行征管方式變革勢在必行。筆者就恩施州地稅扁平化模式下推行稅收專業化管理的必要性、制約因素、基本思路談一些粗淺的看法。
一、推行實施稅收專業化管理工作的必要性
(一)湖北省恩施州現行的稅費管理模式
各縣（市）局設稅費管理一、二、三科，稅費管理一科、二科管理縣（市）城區稅收，稅費管理三科管理鄉鎮稅收，城區科內分片、組。有的縣稅費管理二、三科管理鄉鎮稅收。稅費管理科管理人員均各有自己的“責任田”，獨管一片，直接從事對所轄納稅人的稅源及日常涉稅事項的管理工作。由于每個管理員的業務熟練程度、能力強弱不同，遇到征管問題特別是風險較高、專業性較強的問題時，單兵作戰，無法發揮團體力量和業務素質強的管理員優勢，難形成征管合力，導致征管不到位帶來執法風險。通過推行稅收專業化管理，可以有效化解管理員的執法風險。
(二)推行稅收專業化管理是提高征管質量和效率的重要保證
推行稅收專業化管理，就是根據稅源管理的不同特點，把稅收管理過程的各階段、各環節的管理職能在不同層級、不同部門以及不同崗位之間進行分工，使復雜的管理活動簡單化，粗放的管理方式精細化，重復的管理過程流程化，資源比較優勢最大化，從而提高稅收征管活動的效率，最大限度地減少稅收管理員事務纏身，質效不高的現象。
(三)推行稅收專業化管理是創新稅收管理員制度構架的需要
稅收管理員制度從2005年開始實施以來，在解決“疏于管理、淡化責任”方面取得了一定的成效。但隨著經濟形勢的變化發展和征管改革的不斷深入，稅收管理員制度存在的弊端和局限性日益顯現，管理員工作的被動性、盲目性、無序性以及權力過于集中、稅收執法風險加大、人力資源配置不科學等問題尤為突出，推行稅收專業化管理已是事在必行。
(四)隨著經濟的不斷發展和完善，納稅人不僅所屬行業、經濟性質、經營規模、納稅能力不盡相同，而且在內部控制、會計核算和稅法遵從度等方面也存在明顯差異
稅源的差異性，客觀要求稅收征管方式再也不能只搞“一人統管”的征管模式，必須要按照各行業稅源運行的內在規律，分別制定管理辦法，實施有針對性的管理。否則，會出現“大戶管不透、中戶管不細、小戶管不住”的現象。
二、推行稅收專業化管理面臨的制約因素
(一)征管范圍因素
由于地稅征管稅種多，承擔著營業稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城市維護建設稅、車船稅、房產稅、資源稅、城鎮土地使用稅、印花稅、煙葉稅、耕地占用稅、契稅共13個地方稅種；職工基本養老保險費、新型農村社會養老保險費、失業保險費、醫療保險費、工傷保險費、生育保險費等6種社會保險費，以及教育費附加、文化事業建設費、地方教育發展費、河道堤防工程修建維護管理費、排污費、磷礦石價格調節基金、殘疾人就業保障金等規費的征收管理工作。各稅種計稅依據和征管要求各異，完全按稅種實施專業化管理的難度較大。
(二)管轄地域因素
山區縣（市）域范圍內，城區與鄉鎮之間，鄉鎮、村組，點多面廣線長，在管戶數量、分布密度、稅源結構、人員配置等方面存在明顯差異，給打破傳統的地域管轄方式，實行專業化管理帶來困難。目前尚不具備徹底打破屬地管理格局，實行完全意義上專業化管理的條件。
(三)征管手段因素
近年來，隨著稅收信息化工作步伐不斷加快，稅收管理信息化手段日臻完善。但對推動稅收專業化管理的支撐方面還存在一定的局限性。表現在：一是基礎信息質量不高。二是信息加工能力不強。三是專業化軟件性能不穩，許多軟件的現有功能尚不能完全滿足稅收專業化管理的要求。
(四)人員素質因素
盡管稅收管理員制度從2005年開始實施以來，在解決“疏于管理、淡化責任”方面取得了一定的成效。但隨著收入總量不斷攀升，日常工作量不斷加大，稅收征管要求不斷提高。加之人員年齡結構老化，部分人員的素質不能完全適應稅收管理員職責的要求，難以適應新時期稅收工作的需要。
三、推行稅收專業化管理的基本思路
基于上述制約因素的成因，筆者認為，山區縣（市）地稅部門推行稅收專業化管理決不是簡單地將橫的“劃片”管理改為縱的按“行業”，更不可一個模板、一個標準，而是要結合本地現已實施的扁平化模式基礎上因地制宜地選擇專業化管理方式。稅收專業化管理的目的是以加強稅收風險管理為導向，以實施信息管稅為依托，以實行分類分級管理為基礎，以核查申報納稅真實性、合法性為重點，以規范稅收征管程序和完善運行機制為保障，以建立和培養專業化人才隊伍為支撐，優化服務，嚴格執法，不斷提高稅法遵從度和稅收征管水平。
其基本思路：
(一)完善稅收管理崗責體系
重組屬地管理稅收管理員職能，把稅收風險分析、專業納稅評估、重點稅源、風險監控應對、中小企業行業性風險監控等專業化程度較高的風險管理職能剝離出來；把制度性安排、事務性管理等服務職能保留其中。改進原有屬地管理單兵“獨管一片”的模式，改為按“團隊作業”的模式，按行業設置大責任區，實現從“一人管多戶”向“多人管多戶”轉變。
(二)調整稅收管理機構職能職責
按照專業化管理要求，在確保管理機構扁平化下機構數量和整體結構相對穩定的基礎上，適當調整機構職能，明確崗位職責，優化內部分工，實施稅收分級管理。根據稅源結構特點，“抓大管小”選擇幾種方法的組合，分別在縣（市）局范圍內實施。如城區稅費管理科的納稅戶數多、稅源集中、行業門類相對齊全，即在科室范圍內實行以分規模為主，分行業、分事項為輔的管理模式；隨著兩路的開通、鄂西生態文化旅游圈開放開發、武陵山試驗區的建立。旅游業、房地產、現代服務業等必將成為我州各縣（市）局的重點稅源，在現有科室內增設重點稅源管理科（或一科兩牌專人）,集中實行專業化管理。鄉鎮稅費管理科的納稅戶數少、稅源相對分散，則以屬地管理為主，輔以分類管理。同時，根據各類別納稅人的管理要求、管理難度和稅收管理員的綜合素質，科學配置稅務管理資源，優先保證對重點稅源的監控管理需要，將業務素質較高、綜合分析能力較強的干部調配到業務相對復雜的專業化稅源管理崗和納稅評估崗；將工作經驗豐富、責任心強的干部調配到業務相對單一的日常稅收事項（稅源）管理崗，做到人盡其才、充分發揮其工作潛能。合理確定稅收管理員的管戶數量，最大限度的發揮稅收管理員的工作潛能，扭轉稅收管理員“一人多責”、“一人多權”的局面，提升稅收執法風險的防范和監控能力。
(三)完善提升納稅評估成效
按照稅源監控、稅款征收、納稅評估相分離的原則，將納稅評估從屬地責任區管理職能中分離出來，合理歸并原來的責任區及管理員直接納稅評估、直接實施稅務檢查的相關職責，建立專門納稅評估機構（掛靠法制科）或增設崗位“納稅評估崗”，專職負責納稅評估工作。將政治素質高、業務能力強的干部選擇到專門從事專業化綜合評估和稅收風險分析、識別、應對工作。有針對性地組織各類專業納稅評估工作，評估機構以行業為對象分為若干評估小組開展專業化分析評估, 實現納稅評估由數量型向質量型轉變，由收入型向管理型轉變，由查處型向服務型轉變，切實提升納稅評估工作的質量與成效，實現“以評促管”。
(四)根據特殊行業特點，制定行業稅收管理辦法，對特殊稅源實施個性化管理
拓寬協作領域，按照網絡管理、社會化服務的思路，建立協作化戶藉管理機制。切實強化國稅、地稅聯合征管，加強與地方黨政相關部門溝通和協作，完善綜合治稅協稅網絡及社會化服務機制，逐步建立經濟稅源信息（第三方信息）的共享機制，實現多方協作齊抓共管的管理機制，從而提高對戶源監控力度，有效堵塞稅收漏洞，進一步提升特殊稅源的征管質量，為專業化管理創造良好的機制保障。
“甲供料”是建設單位或發包方與施工單位在工程建設過程中廣泛采用的方式。具體指建設方基于施工方會購買劣質建材設備從事施工安裝的考慮，為保證材料設備質量，避免因材料設備質量緣故影響房屋結構及其使用和銷售，而由建設方提供原材料和設備，施工單位僅提供建筑勞務的一種建筑行為。材設的價格風險由甲方承擔，材設的數量風險由乙方承擔。一般情況下，雙方簽訂的施工合同里對“甲供料”都有詳細的清單。
二、“甲供料”的優點
“甲供料”對乙方而言，可以減少材料設備的資金投入和資金墊付壓力，避免材料設備價格上漲帶來的風險。“甲供料”對甲方而言，可以更好地控制主要材料和設備的進貨來源，有效避免施工單位在材料采購過程中吃差價的行為，降低工程成本，保證材料設備和工程質量。
三、甲供料的納稅人與負稅人
現行營業稅稅法規定，建筑營業稅的計稅依據（不含裝飾勞務），其營業額應當包括工程所用原材料、設備及其他物資和動力價款在內，但不包括建設方提供的設備的價款。
由于建筑營業稅的納稅人為建安企業，甲供料的營業稅稅款只能由乙方繳納，但是甲供料的營業稅稅款并不是乙方建筑勞務產生的，乙方繳納的甲供料的營業稅稅款應由甲方承擔，乙方在繳納甲供材料的營業稅稅款后，必向甲方結算，實際負稅人為甲方。
稅務機關對建筑業“甲供料”征稅的主要原因是為了平衡“包工包料”和“包工不包料”兩種方式之間的稅負，防止少數納稅人鉆政策空子。故施工方在其結算書中，計算營業稅的基數（即計稅依據）應當包括原材料價款。實際工作中有部分企業在結算書中不包含甲供料及稅金，這只是預算部門的一廂情愿，乙方還是照舊繳納甲供料營業稅，不繳納就是逃避稅收。
四、“甲供料”存在的稅收風險
由于“甲供料”涉及到建筑業營業稅、增值稅、企業所得稅等問題，因此，對甲方和施工方來講都存在一定的稅收風險。現就“甲供料”的不同操作方式及其營業稅、增值稅、企業所得稅風險問題進行分析并提出一定的應對策略。
（一）不同的操作方式決定甲方的不同計稅結果
“甲供料”實際操作方式大致有以下三種：甲方自購、委托乙方代購和合同外供料。
1.甲方自購材料。是指甲方為了保證工程質量或其他考慮，在與施工方訂立的工程承包合同中約定由甲方負責提供全部或部分建材設備，這些材料設備是承包合同總價款的一部分。
其特點是材料供貨方把建材設備增值稅發票直接開具給甲方。甲方將所購建材設備計入“預付賬款”科目核算。甲方把這部分建筑材料交付給乙方后，乙方憑票據先后計入“預收賬款”和“工程施工”科目核算。此形式實質是甲方將購買的建材設備銷售給施工企業。甲方發生了增值稅應稅行為應當依法繳納增值稅。
有的稅務機關曾規定如下：建設單位自行采購工程用材料應取得供應單位提供的銷售發票，在將材料移送施工單位時將銷售發票復印件注明“甲供材料”字樣并加蓋公章后轉交施工單位，并同時取得施工單位開具的工程發票一并作為該項成本、資產、費用的原始憑證入賬，施工單位則以工程發票入收入賬，以建設單位轉交的銷售發票復印件作為成本入賬。
2.委托乙方代購。是指甲方出面尋找材料供應商，并要求由乙方和材料供應商訂立買賣合同，購買建材并取得相應物權。甲方負責把供應商開具給乙方的增值稅發票轉交給乙方。同時在雙方簽訂的工程施工合同中，約定合同價款包含這部分材料金額，甲方在支付這部分工程款時是通過乙方戶頭支付給材料供應商的貨款。其特點為甲方只是對材料設備采購起到監督作用，沒有應稅行為，甲方不繳納增值稅
3.合同外供料。指雙方所簽訂的合同工程價款中不包括甲方自行采購材料設備部分。甲方自行采購的材料設備直接在“在建工程”或“開發成本”科目核算，乙方不核算。
（二）乙方應注意發票的開具金額
“甲供料”雖有上述形式，但按營業稅規定除裝飾勞務外，乙方都要按工程全額來繳納營業稅。《發票管理辦法》第21條規定不符合規定的發票不得作為財務報銷憑證，任何單位個人有權拒收。《發票管理辦法實施細則》第26條規定填開發票的單位個人必須在發生經營業務確認營業收入時開具發票，未發生經營業務一律不準開具。《營業稅暫行條例》及實施細則規定施工企業要把“甲供料”金額納入營業額繳稅，但沒有任何公開的具體文件規定在“甲供料”中乙方應如何開具發票。因此，在對甲方開具發票時，乙方要依據“甲供料”的不同形式來開具不同金額的發票。
1.乙方全額繳稅，全額開票。如果雙方簽訂的工程合同總金額中包含“甲供料”部分.乙方在實際操作時，一方面需從甲方或材料供貨方索取增值稅發票，登記建筑材料的購買成本。另一方面在給甲方開具建筑發票時，也要將這部分材料金額包含在開票金額中。
2.乙方全額繳稅，凈額開票。這種情形是指雙方簽訂的工程合同總金額中不包含“甲供料”部分。
五、“甲供料”的稅收風險分析
（一）建安營業稅風險
主要體現在施工方未將“甲供料”的價格并入營業額申報繳納營業稅。由于“甲供料”中的建材設備是甲方購買的，建材設備供應商肯定把材料設備發票開給甲方，甲方然后把購買的建材設備提供給施工企業用于工程施工，實踐中大部分施工企業就“甲供料”部分沒有向甲方開具建安發票而漏了營業稅。
根據《營業稅暫行條例實施細則》規定：納稅人提供建筑業勞務（不含裝飾勞務）的，其營業額應當包括工程所用原材料、設備及其他物資和動力價款在內，但不包括建設方提供的設備價款。也就是說，只有建設單位提供的設備方可扣除，而建設單位提供的材料不可以扣除。因此，除乙方提供的裝飾勞務可按實際收入額凈額計稅外，其他建筑業勞務，無論甲乙雙方如何簽訂合同及進行價款結算，乙方繳納建筑業營業稅的計稅依據均應包括甲方提供建筑用材料的價款在內。據此，除了裝飾勞務以外的建筑業的“甲供料”需要并入施工方的計稅營業額征收營業稅，否則存在漏報建安營業稅的稅收風險。
建筑業一般采取包工包料的方式經營，但也有一些建筑業者采用包工不包料的方式，如上例就是典型的包工不包料方式，為平衡包工包料與包工不包料之間的稅負，也為防止少數納稅人鉆政策的空子，因此營業稅暫行條例及實施細則中規定包工不包料方式也需將材料價款并入營業額內納稅。
（二）增值稅風險
現行《增值稅暫行條例》及實施細則規定用于非增值稅應稅項目的進項稅額不得從銷項稅額中抵扣。《暫行條例》第10條第（1）項規定非增值稅應稅項目是指提供非增值稅應稅勞務、轉讓無形資產、銷售不動產和不動產在建工程。不動產是指不能移動或移動后會引起性質、形狀改變的財產，包括建筑物、構筑物和其他土地附著物。根據以上規定，企業購買的材料用于廠房等在建工程項目，其進項稅額不可以抵扣，若取得增值稅專用發票，其建材部分的進項稅額應轉出并直接計入在建工程成本。
（三）企業所得稅風險
主要體現在施工企業在計算企業所得稅時，由于沒有“甲供料”部分的材料發票而不能夠在稅前扣除，從而要多繳納企業所得稅。
六、“甲供料”稅收風險的應對策略
施工企業應從以下幾個方面來規避：
第一，施工企業必須與甲方簽訂純建筑勞務的合同，不能夠簽訂“甲供料”合同。給甲方。
第二，施工企業應該爭取與甲方簽訂包工包料合同。只有簽訂包工包料的合同，施工企業才不會存在營業稅和企業所得稅風險。如果甲方不同意與施工企業簽訂包工包料的合同，那施工企業應該按照以下辦法來操作：（1）施工方與甲方必須簽訂包工包料的建筑合同；（2）建筑合同中的材料可以由甲方去選擇材料供應商，有關材料采購事宜都由甲方去操辦，但是簽訂材料采購合同時在合同中必須蓋施工方公章；（3）材料采購款可以由甲方支付給材料供應商，但是施工企業、甲方和材料供應商三者間必須共同簽訂三方協議，即施工方委托甲方把材料采購款支付給材料供應商的委托支付令；（4）材料供應商必須把材料銷售發票開給施工方，或者由甲方交給施工方。
如果按上述步驟操作，施工方與甲方簽訂的合同形式上是包工包料合同，實質上是甲供料合同，對雙方來講都沒有風險。
第三，若上述方法均無法實現時，乙方在與甲方簽訂工程合同時，就必須要將這部分稅收考慮在工程造價中。乙方在制定工程造價預（決）算時就應該將甲供材金額部分承擔的相應稅費考慮在稅金項目中，這樣，才不會減少國家的稅收，不至于自己承擔額外的稅收。
【關鍵詞】信息化;信息化稅收建設;以人為本;統籌兼顧
信息化稅收是與現代市場經濟發展相適應的,以信息技術為核心,以深度應用和全面提高數據能力為目標,將先進管理理念與現代科學技術融為一體的新型稅收管理體制。信息化稅收與傳統的稅收管理體制相比,最主要的區別在于稅收管理理念的變化:即由傳統的經驗型稅收管理轉變為基于稅收數據信息分析進行稅收管理的理念。但是,信息化建設應當把科學主義與人文主義結合起來①。從科學主義角度看信息化建設,最容易看到信息技術的開發和利用;從以人為本角度看信息化建設,則還會發現信息文化的推動作用。既然應用信息技術是管理現代化的標志之一,也應當有對應的信息文化是管理現代化的標志之一,可是具體談到信息化應用時,人們往往把后一點給忘了。利用信息技術和信息文化來加強稅務部門稅收征管,代表著先進生產力與先進文化發展的要求,作為物質力量和精神力量的信息化這兩手應用,都要硬,才談得上全面建設。由此,筆者運用科學發展觀的政治理論思想對當前的稅務工作提出粗淺的建議。
一、信息化建設發展規律及要求
信息化是充分利用信息技術,開發利用信息資源,促進信息交流和知識共享,提高經濟增長質量,推動經濟社會發展轉型的歷史進程。它是我國實現現代化、建設和諧社會的發展戰略及要求。從信息化發展規律可看出:
第一,稅務系統的信息化建設從低級到高級,從單一到豐富,從分散到統一,這是一個必然的建設過程。當前稅務部門信息化發展的內部不平衡,地域間不平衡、技術指標不平衡、應用水平不平衡,相應導致的系統林立,消息割裂等都應該是這一過程需要解決的課題。
第二,信息化已經遠遠超出技術手段的范疇和含義。信息化的實質是生命化②。信息技術是客觀的和理性的,而應用于管理中就需要人性化的東西存在。生命總是理性寓之于內,而感性行之于外的。稅務信息化近十年的建設,其發展迅猛,成效顯著、影響廣泛,對稅務部門的組織機構、管理制度、運行機制、干部的思想意識和管理文化都產生了深刻的影響,提出了新的更高的要求。
第三,信息化發展到一定階段必然要求打破環節、層級、部門間的壁壘,充分實現資源共享,迫使管理者必須打破傳統管理模式,進行運行機制的變革,以適應這一先進生產力的發展要求。
第四,從稅務系統信息化的發展歷程來看,信息技術同征管改革和實踐聯系緊密,并始終貫穿稅收工作的全過程。所以,信息化稅收建設達到一定階段,必然走向“科技+管理”的征管現代化之路。
二、當前信息化稅收建設走入誤區的剖析
幾年來,稅務信息化被提到了相當的高度,領導重視,投資不菲,電子稅務的運行平臺、網絡建設初具規模,金稅工程、征管信息系統的建設也取得了較大的成績,構建起了稅收征管信息化體系。但目前信息化稅收建設過程中仍存在理論指導的偏差,致使其走入誤區。
(一)“唯信息論”的管理思想
信息化稅收系統包含了納稅人和稅收機關兩方面的數據庫,根據稅法要求確定的管理項目、管理層次和管理機構、工作流程3個部分。由此可知,信息化管理并沒有給稅收的管理目的和管理依據帶來變化,它是由國家稅法決定的。但在目前的稅務工作中存在“唯信息論”的思想。一是稅收管理由執法行為異化為純粹的信息處理工作;二是稅收業務和信息技術之間還存在“兩張皮”現象,甚至把稅收業務寄托于技術上而忽視了人的內因主導作用。
問題的主要原因是對信息化稅收的內涵、規律和體系的構筑缺乏全面、客觀、科學的認識,應用觀念基本停留在計算機模擬手工和事務處理階段上,管理觀念對信息化稅收建設只基于技術層面,而對知識創新、人文因素及社會科學理論認識不足。在實際工作中把管理崗位人為分成業務崗位和技術崗位,缺乏大量既懂業務又懂技術的高層次復合型人才,從而不能有效利用各種數據開展有實效的稅收經濟分析、企業納稅評估、稅收監控等工作;沒有重視和強調人與系統,人與技術、機器之間的不同以及各自適宜承擔的任務,而是要求人以時間、金錢為代價去適應系統。由于信息技術的應用要求公開和資源共享,這對稅務部門的組織機構重組帶來了挑戰,因為過去長期形成的既得利益要被打破,它們不愿意積極主動適應這種變革,結果是寧愿把資金花在對技術、技術人員和設備的過度投資;只重視稅務部門內部征管系統而忽略與納稅人的關系,即優化服務質量,讓納稅人足不出戶就能在網上完成一系列納稅申報、繳款、查詢、涉稅事宜等活動。
(二)重數量輕質量的管理方式
由于存在上述的思想觀念,在平時的稅務工作中就會看重數量的完成多寡而忽視質量的提高。例如,應用系統開發起點低,系統林立,互不兼容,應用平臺不一,各部門各地區各自為戰,自成體系,重復建設,資源嚴重浪費,信息化功能交叉,信息不共享,甚至制約了多數局部系統的發展。雖然近幾年實施了信息資源整合工作,但數據共享問題仍沒得到根本解決,如數據重復報送和重復錄入問題。
多年來,在稅務信息化建設中,各級稅務機關已經積累了大量的業務數據,但稅務部門的數據管理水平卻仍不夠高,所存儲的數據質量不容樂觀。目前大量的業務數據僅滿足于稅收征管日常應用,在數據增值利用的深度和廣度上還不夠,這一方面體現在稅務基層不能充分利用數據加強管理和優化服務;另一方面決策者很難從海量數據中獲取有價值的信息,并通過數據分析提煉出有價值的決策信息來指導基層工作。
信息化稅收在不斷發展,但隨之上升的信息化稅收風險還沒有被稅務部門意識到。互聯網的應用、數據的大集中、稅銀聯網和數據交換技術等都是信息化稅收風險來源,如何保障稅收業務數據的完整性和安全性并及時規避各種潛在的風險還沒有得到稅務工作人員的足夠的重視,甚至沒有制定和宣傳相關的管理辦法和制度。而我國目前稅務領域對風險管理的研究仍處于極其薄弱的狀況。
(三)缺乏統籌兼顧的管理方法
因為稅務部門信息化啟動比較晚,在摸索中前進,所以在管理方法上難免會顧此失彼,不能通觀全局,統籌兼顧。具體表現為:
1.資源結構投入失衡
信息化建設在投資結構及發展趨向上過分強調專業化,缺乏整體系統觀,存在著重視信息化建設而輕運行時的管理、重視硬件資源的建設而沒有抓緊軟件應用水平的提高、重視網絡建設而輕資源的投入、重軟件統一而輕標準統一、重征管系統而輕納稅服務系統、重自主投入而輕投資多元化等誤區。
2.與其它部門發展不協調
具有社會系統功能的信息化稅收建設,和其它部門溝通不暢,不能協調發展。若協調部門不能很好地配合,就難以形成部門互動,使信息化推廣工作受到一定的阻力。
從內部看,大量、有效的涉稅信息因稅務局外部其它部門信息的缺失,將難以導入地稅系統的數據倉庫中,信息運行阻斷,同時由于短缺融法律、稅收、信息為一身的復合型人才又淡化了科技的推進作用;另外,我國1994年的稅制改革,成立了國、地稅兩套稅務系統,但由于兩套稅務系統在稅款的征收管理上基本是各自為政,未能構建起有效的信息溝通機制,無法對納稅人起到應有的國地稅相互監督的作用,因而造成國家的稅款流失。就外部言,信息化稅收是在稅務部門積極倡導和社會各部門自覺跟進的互動中一步一步實現的。而目前,除金融、電信外,企業及政府各部門的信息化建設明顯滯后,這種信息占有和運用的不對稱以及參差不齊的網絡辦稅客體對信息化稅收的推進產生了負面沖擊。與其它部門溝通協調不暢的主要原因是信息源不完整,表現在與稅收監管密切關聯的工商登記信息、企業編碼、銀行賬號、個人身份證明等技術標準受現行行業體制和部門法規的制約,既不規范也不統一,既難獲取又無法得到利用。如稅務系統與工商部門的信息不共享,可能產生稅收征管漏洞。現行各地工商部門登記的工商戶數普遍高于當地稅務部門登記的納稅人數,就是稅收征管漏洞的表現之一。稅務系統與銀行系統的信息未聯網,納稅人的稅務登記證號和銀行賬號難以相應登錄掌握;稅務機關查詢涉稅案件企業的銀行存款的權利難以通過稅務系統與銀行系統的信息共享實現。
三、踐行科學發展走出信息化稅收建設誤區
(一)堅持“以人為本”的管理思想
在管理方面,與一般的信息系統的管理不同,信息化稅收建設除了注重科學性的規律問題之外,更要注重人文性的素養問題。要大力培養稅務人員的信息素養,從社會學、管理學和情報學等多重角度來認識信息化理論,充分認識信息的作用和價值,增強信息意識,提高信息服務和創新能力;強化網站等信息門戶的人文設計,充分利用信息技術,公開、公正、公平地將稅法貫徹、適用于全體納稅人,以及通過幫助個性需求不同的納稅人了解和履行納稅義務,為納稅人提供最優質的服務。
(二)向精細化、知識管理方式轉變
以精細化管理為目標提高數據應用水平。針對目前強化“首問責任制”和強調管理“精細化”的新要求,在數據應用上應以“一戶式”為主要改革方向。構建一戶納稅人“橫向”和“縱向”兩個信息庫,對納稅人的信息實行集中管理。在對信息系統的要求方面及繼續滿足宏觀管理的前提下,應對個別納稅人實施精細化監督管理并作為數據應用的新目標。
以“創造稅收價值”為目標,從提升管理的角度關注和挖掘信息技術在推動業務管理方面的潛力,引入知識管理,達到社會和納稅人不斷增長的期望值,在降低成本的同時增加稅收等方面的價值。抓好信息管理制度的落實,落實數據管理規程、數據質量管理辦法、數據公開制度、數據信息應用管理辦法的要求;形成知識管理流程,以流程化的方式,使制度體系緊密銜接、規范運作;建立以風險識別、風險評定和風險應對為基本環節的稅收風險管理流程,把高風險的納稅人作為管理重點。
(三)注重全面協調發展,共建和諧信息化社會
注重內部信息化與外部協調發展。在重視部門內部信息化建設的同時,要做好與外部的交流與溝通,提高信息化稅收建設的社會化程度,這是構建和諧信息化社會的必由之路。加快納稅服務系統建設,要有計劃、有步驟地加大對納稅人的宣傳和引導力度,采用網上辦稅、推行防偽稅控器具等方式,提高納稅人財務會計、信息應用水平和為納稅人提供快捷、方便的優質服務。建立民眾廣泛參與、滿足電子政務要求、適應電子商務發展需要的開放式信息系統,并成為社會信息系統建設的組成部分。稅務部門在加強自身征管信息化建設的基礎上,要加強與其他社會經濟管理部門如,公安、工商、海關、銀行等部門的信息交流,建立良好的合作關系,廣泛利用第三方信息,改變過去自下而上的手工采集和重復采集信息的方式,提高數據信息的質量。
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【關鍵詞】稅收風險；風險評估；風險管理
隨著稅務管理的日益現代化，以及稽查力度的不斷加強，涉稅風險引起企業更多的關注。據安永公司2006年對全球15個國家和地區474家公司調查顯示，無論是股東、董事會、管理層、企業稅務部門，還是國家稅務機關以及學者都越來越關注稅務風險。可見，稅務風險已經成為了企業風險管理的重要內容，如何規避企業的稅收風險，對企業的生存和發展至關重要。
一、稅務風險的來源及其后果
（1）稅務風險的來源。稅務風險是指企業涉稅業務未能正確遵循稅收法規而導致企業未來利益損失的可能性。稅務風險既來自企業內部的挑戰，也來自外部環境的變化。第一，內部原因。企業缺乏必要的風險管理制度、經驗和能力；財務與業務部門之間缺乏充分的信息交流與溝通；企業管理層依法納稅的意識和風險意識薄弱；涉稅人員不能準確地掌握和運用稅收法規和政策；錯誤地認為稅務風險管理就是與稅務機關搞好關系。不注意通過制度建設規避納稅風險。第二，外部原因。稅收政策變化頻繁，超過了企業涉稅人員的接受能力；納稅人與稅務機關之間存在信息不對稱，又缺乏必要的信息溝通渠道；稅務機關自由裁量權過大，加大了納稅人涉稅行為是否合法的不確定性。（2）稅務風險的后果。稅務風險處理不當，可能使企業遭受法律制裁、財務損失、聲譽損害等損失，嚴重時還可能導致企業破產。第一，法律后果。法律風險是指企業的稅務行為不符合稅收法律法規的規定，而涉嫌偷稅、漏稅和不及時進行納稅申報而受到的經濟處罰以及法律制裁，包括補稅、罰款、加收滯納金，以及民事的或者刑事的法律制裁。第二，財務損失。這里的財務損失是指企業由于使用稅法不當而繳納了不應當繳納的稅款，以及由于不了解稅收政策失去了應當享受的稅收優惠政策。值得注意的是，該種類型的財務損失往往是由企業的業務活動安排不當和會計方法選擇不當所引起，往往隱藏于日常的業務活動之中，因而不容易被人們所發覺，所以企業面臨的該種類型的稅務風險具有長期性的特征。第三，人格風險。我國稅法具有較強的管理色彩，其標志之一是對納稅人資格所進行的分類管理辦法。例如，增值稅就區分了一般納稅人和小規模納稅人，前者可以使用增值稅發票，而后者只能使用普通發票。增值稅納稅人人格上的差異，造成了不同納稅人商業地位上的不平等，失去了一般納稅資格就意味著失去了一些商業機會。如果企業的涉稅業務違反稅務法律和法規，除了要遭受經濟損失和法律制裁外，還可能會失去本來可以享受的稅收優惠政策待遇和一般納稅人資格。
二、稅務風險管理的模式
（1）自我管理模式。自我管理模式是指企業所有的涉稅業務及其相關風險全面由企業內設的稅務管理部門進行管理。該種模式的效率和效果取決于企業稅務管理人業的知識水平和業務能力，以及現有的控制體系的完整性和有效性，還取決于成本與效益原則的比較。因此，由于企業自身人員知識結構、能力方面的限制，自我管理模式可能會在企業。（2）外包模式。外包模式是國外十分流行的稅務解決方案，它依據的是比較優勢理論，具體而言，就是企業將所有的涉稅業務委托給更具有專業比較優勢的外部稅務師進行管理。由于我國稅制具有復雜性和多變性，企業承擔的稅務風險具有很大的不確定性，對涉稅業務進行外包，還可以有效地分散稅務風險。（3）混合模式。混合模式是指外包與自營相結合的模式，將風險大、事務性、重復性強的非核心功能外包出去，只保留具有比較優勢且對企業具有戰略價值的涉稅業務。在西方發達國家，出于對稅務管理效率和管理成本的綜合考慮，企業更傾向于委托外部專業稅務師進行稅務風險管理，以便將主要精力用于企業核心競爭力的打造方面，由于生產型企業的主業在生產和研發，其比較優勢不在稅務管理。我國稅制的復雜性和多變性是公認的，大多數企業的財務人員和涉稅人員很難透徹地理解和掌握稅法和政策精神，更不用說無過錯地予以運用。因而非常有要借助于專業稅務師的專業優勢，以分散稅務風險、提高風險管理的效率、降低管理成本。
三、企業稅務風險管理方法
國家稅務總局大企業司于2009年5月了《大企業稅務風險管理指引》（國稅發2009190號），這是我國官方第一次以正式文件的形式提出了稅務風險及其管理的概念，并肯定了稅務風險管理在企業風險管理中的地位。該指引的出臺，為企業加強風險管理意識，自覺防范稅務風險，主動遵從納稅義務提供了政策依據。為此，企業應當按照指引的要求，認真關注稅務風險，完善稅務風險防控體系，依法履行納稅義務，避免可能遭受的法律制裁、財務損失或聲譽損害。（1）建立責任會計制度，明確稅務管理人員職責。責任會計是以目標管理為基礎的，以責任中心的責任為核算和考核對象的一種會計管理制度，它通過會計核算和業績考核，可以督促責任人按照目標的要求履行責任義務。因而，責任會計也可以用于稅務風險管理。例如，對于某一涉稅業務，如新簽的交易合同，只要稅務管理人員能夠提出兩個不同的稅務解決方案，就可以將兩個方案納稅差額的一定比例獎勵給相關責任人員。（2）合理安排業務活動，正確選擇稅務方案。納稅義務是基于企業的業務活動而發生的，這就要求企業涉稅人員要熟悉并參與企業經營管理活動，并以此為基礎通過對企業業務活動的稅務安排，實現稅收負擔的最小化。例如，現在有一個閑置廠房使用計劃，至少可以設計出兩套稅務方案。第一套方案是租賃方式。經過測算，需要繳納以租金為計稅對象的5％的租賃營業稅、12％的房產稅、以及按照上述兩項稅金為計稅對象的7％的城建稅、3％的教育費附加，稅額總計為租金的18.7％。如果改用第二套方案，即倉儲方案，經測算應納稅額為：以倉儲收入（與第一套方案的租金相同）為計稅對象的5％的營業稅、以倉儲營業稅為計稅對象的7％的城建稅、3％的教育費附加，稅額總計為倉儲收入的5.5％。可見，稅務管理的對象是業務活動，如果離于了具體的業務半自動而進行風險管理，就如同盲人摸象。稅務風險管理是企業的整體行為，絕不僅僅是企業財務部門或者是稅務管理部門的事情。為此，企業要實現組織結構扁平化，提高系統信息傳遞能力；建立內部溝通機制，尋求業務部門支持和配合。（3）建立信息溝通制度，加強與稅務機關的業務聯系。在企業稅務管理實踐中，由于征納雙方對稅法規定理解不一，企業因而喪失稅收優惠待遇乃至遭受稅務機關經濟處罰的例子數不勝數。對此，企業要建立與稅務機關溝通的機制，在重大業務事項的稅務處理方面要及時與稅務機關進行溝通，爭取使雙方的認識保持一致。另外要改變與稅務機關溝通就是“走后門”、與稅務機關“拉關系”的錯誤認識，因為值得注意的一個趨勢是：因為目前國家檢察和監察部門已經越來越注重于通過稅務問題作為檢察和監察國家公職人員經濟問題的突破口。通過與稅務征管人員搞好關系而換取稅收利益的行為正是目前反腐倡廉的重點對象之一。（4）加強稅務風險評估研究，提高稅務風險應對能力。建立風險評估政策和程序，識別及評價隱藏于業務環節的潛在的稅務風險；在機構設置、人員配備、制度和程序等方面體現風險評估的要求，建立貫穿于企業經營管理活動的全過程和所有層面的風險評估機制。一是通過介入式風險管理，對影響企業戰略實現的關鍵風險因素進行識別、評估和控制，從而預防稅務損失；二是通過流程式的稅務監督，對企業稅務活動進行糾錯以及對稅務損失進行事后補救。定期進行納稅健康檢查，并定期對風險管理制度的完整性和有效性進行評價，以不斷改進和優化稅務風險管理制度和流程。
參 考 文 獻
[1]尹琿，張華．企業稅務管理中存在的問題及其優化對策[J]．商業時代．2011（19）
[關鍵詞] 大企業;依法納稅;優化管理
[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] B
經濟貿易全球化的發展，大企業跨國和跨區域交易頻繁，組織結構日益復雜，信息化水平越來越高，依法納稅和維權意識強等特征使其產生繁雜的涉稅事項，大企業已經成為國家的重要納稅人。新形勢下，探索切實可行的大企業專業化稅收管理模式，是稅收征收管理的重點和難點之一。
一、大企業的界定標準
（一）國際大企業的界定標準
國際貨幣基金組織對大企業的界定標準有：資產規模、注冊資本、經營規模、繳納稅款、特殊行業、職工數量等，不同國家在實際操作中有不同的側重點。稅管員一般都會根據企業以前所繳納的稅額來確定其是否為大企業，但假如選擇大企業是以此標準為主要依據的，那么出現幾下幾種情況的納稅人就不會被納入在大企業里面：①享受大額退稅的大型出口企業;②經常性地少申報或少納稅的納稅人;③正處于免稅期的大公司。正因為如此，國際貨幣基金組織（IMF）提議有設立大企業局和部門的國家及地區使用不同選擇標準，從而能夠更準確地反映納稅人的納稅能力，其中建議的標準包括：①年所得額;②年銷售額/營業額;③資產總價值;④經濟活動的種類;⑤進口/出口水平。下表反映了部分OECD成員國的幾種標準。
（二）國內大企業的界定標準
我國的大企業稅收管理還處于探索階段，所以對于國內大企業的界定還沒有一個全國統一的標準。2003年5月，國家統計局下發了《統計上大中小型企業劃分辦法（暫行）》的通知。其中大型工業企業的劃分標準為：同時滿足銷售額3億元及以上，資產總額4億元及以上，從業人員2000人及以上。2009年，國家稅務總局《關于下發國家稅務總局定點聯系企業名單的通知》（國稅函[2008]1064號），決定將45戶企業（集團）作為總局定點聯系企業。從中可看出總局的界定標準綜合考慮了行業代表性，資本構成代表性（主要構成包括內資和外資），經營模式代表性，所有制形式的代表性（主要分為國有、民營和外資），資產規模、營業總額和納稅額等。2012年11月29日國家稅務總局王力副局長在全國稅務系統大企業稅收管理工作會議上講話中指出：“大企業要符合跨區域經營管理、總部有較強管控能力、稅收管理事項復雜、具有一定稅收規模（一般法人企業年納稅額在2000萬元以上）的標準。國稅總局大企業稅收管理機構根據以上基本標準，列出大企業管理的基礎名單，各省參照名單，結合本省實際，選擇第一批管理和服務的企業，選擇服務的企業原則上每三年進行一次調整。”
國家稅務總局確定的首批45家定點聯系大企業，其中31家是大型國有企業，10家外資企業以及4家規模較大的民營企業，資產和規模均在行業上游。大企業的產品和服務覆蓋面都比較廣，貼近市場，產品和服務向個性化、多樣化發展，如聯想控股涉及IT、房地產、化工新材料、現代農業、現代服務等各行各業的經營，稅源結構復雜。大企業內部管理機構龐大，關聯交易頻繁，擁有健全的內控機制和大量的專業人才，財務核算規范，信息化程度高，資金、技術、人才等要素流動快。這45戶國家稅務總局定點聯系企業2007年所繳納的稅款總額占全國稅收總額的23%，稅源在各地區有舉足輕重的作用。
二、大企業稅收管理存在的問題
（一）相關稅收法律未完善
目前大企業稅收管理的主要文件有：《國家稅務總局大企業稅收服務和管理規程（試行）》（國稅發〔2011〕71號），《大企業稅務風險管理指引（試行）》（國稅發〔2009〕90號），《國家稅務總局辦公廳關于下發定點聯系企業成員單位名單的通知》（國稅辦發〔2011〕64號）等。從全國范圍來看，未明確對大企業管理的相關稅收政策，尚未形成全國性完整的大企業稅收管理辦法，缺乏可操作性的實施細則，關于大企業稅收管理的相關工作，稅務機關只能根據工作經驗和重點稅源企業的相關管理規定摸索前行，制約了大企業稅收管理的發展。
（二）大企業稅收管理機構不健全
我國的稅收管理體制是分為國地稅兩大管理系統，由于分稅制，我國的大企業稅收管理機構的設置也受其影響――按行政區劃分，管理權限分散。一是國地稅的稅收管理范圍不變;二是日常涉稅事務屬地原則不變。這樣，大企業管理機構就帶有屬地管理色彩，具有分散性和局部性。而一般大企業都有一個總部統籌各分支機構，表現出集中化、信息化、集團化的趨勢。這就使稅務機關和企業之間形成矛盾，導致稅收管理缺乏整體性，各稅收管理機構獲取的涉稅信息不全面，無法對整個大企業進行宏觀把握和分析以及難以應付大企業跨區域的關聯交易等。
（三）稅企雙方信息不匹配
大企業一般都是高度信息化的，從購貨、物流、倉儲、會計核算到財務和管理控制都是利用一些智能軟件進行信息化的專業處理，電子交易和電子商務也促進了企業的電子化、智能化。稅務機關，在現行大企業稅收管理中實現網絡化辦稅，但現有信息平臺在信息共享和數據利用分析等方面與企業信息平臺有一定的差距和不對稱，如現在的征管軟件，主要功能是日常涉稅業務并沒有納稅評估，稅源分析等，也沒有明確標記大企業關聯關系，無法獲取企業所屬集團的稅收結構、經濟稅源變化、基本信息等，很難對整個大企業的納稅能力、獲利能力和組織架構等有宏觀的評價和分析，不利于大企業稅收管理的深化和發展。另外，企業出于商業保密、信息安全等考慮，會拒絕披露或提供轉讓定價、關聯交易等方面信息，導致稅務機關不能實時完整掌握企業的稅收動態，不利于進行稅務風險評估和分析。
三、大企業稅收管理的優化路徑
（一）搭建稅企互動溝通機制
稅務機關工作人員轉變觀念，以大企業納稅人為中心，從進行管理轉變為提供服務。稅務機關可以自上而下地組織稅務機關及大企業進行面對面“零距離”的問題研討、情況介紹、經驗交流等，了解企業意見與需求，宣傳稅收法律法規。通過搭建稅務機關之間、稅企之間的互補合作、溝通交流的平臺，使稅務機關了解企業經營環境、遵從特征、商業行為，企業理解稅務機關的法律依據和運作流程，從而稅企雙方在稅收問題發現和應對上形成友好的良性互動。
（二）構建涉稅事項協調機制
合理配置稅務工作人員管理和服務職能。關注大企業的稅收動態，將關注的重點從稅務稽查，查漏補缺轉變為事前的風險評估，變事后控制為事前控制。把大企業稅收管理整個過程按照流程進行劃分，各個環節都融入到崗責體系中，再根據各崗位的工作特點和大企業稅收管理的要求，明確統一大企業稅收管理的業務流程、工作規程、工作內容、工作標準、績效評價等。將團隊管理和服務職能根據不同的任務側重點，在同一層級其他工作部門及不同層級的稅務機關之間以不同的方式進行配置，從而能夠實現橫向和縱向的高效銜接。
（三）開辟大企業信息管稅平臺機制
一是完善信息管理平臺中的資料庫，包括大企業的組織機構以及關聯企業的基礎資料庫、外部信息資料庫、申報資料庫等。同時，豐富平臺系統的功能，在征管軟件中加入大企業分行業的經濟稅源分析以及風險評估等功能，進行稅源風險監控。二是通過一定的手續申請后，上級稅務機關應放開大企業稅收信息管理平臺的權限，供有需要的地市使用，實現資源共享。在稅源管理上，依托大集中信息系統，建設稅收管理員平臺，實現“數據到戶，責任到人”的模式，進一步強化稅源管理。三是吸納和培養綜合性人才。通過公務員招新及向社會聘用一批計算機財務分析專家、律師、注冊會計師等專業人才，使大企業稅收管理人力資源進行增量，提高大企業稅收管理隊伍的專業素質。
[參 考 文 獻]
[1]蔣震.大企業稅收風險管理的思路和基本框架[J].稅收經濟研究，2011（6）：25-30
[2]姜躍生.當前大企業稅收管理亟待研究和解決的幾個問題[J].涉外稅務，2010（3）：5-10
[3]施文.大企業稅收管理：阻力與對策[J].國際稅收，2014（8）：62-64
關鍵詞：煤炭企業；兼并整合；法律風險；陜西省
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0105-02
煤炭資源整合是指以現有合法煤礦為基礎，對兩座以上煤礦的井田合并和對已關閉煤礦的資源及其他零星邊角的空白資源進行合并，實現統一規劃，提升礦井生產、技術、安全保障等綜合能力，并對布局不合理和經整改仍不具備安全生產條件的煤礦實施關閉[1]。2005年6月7日，國務院的《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》（國發[2005]18號）指出：“培育大型煤炭企業集團。打破地域、行業和所有制界限，加快培育和發展若干個億噸級大型煤炭骨干企業和企業集團，使之成為優化煤炭工業結構、建設大型煤炭基地”。根據該意見精神，全國主要產煤省份積極開展煤炭企業的整合工作，在整合工作中中，煤炭企業兼并成為整合的主要形式。
一、企業審查不慎的風險及應對
這是當前最常見，也是最主要的風險。由于企業兼并行為涉及到企業控制權的變動，屬于產權交易行為，那么就必然牽涉到企業主體在法律意義上的變更或消滅（工商登記形式表現），因此在整合之前確定合格的整合主體尤為關鍵。在這幾年的實踐中，陜西部分大型煤炭企業在兼并整合中審慎管理方面存在問題，不重視目標企業（被兼并企業）的資質和股東出資以及經營情況掌握，特別是對目標企業資產是否存在抵押、質押等權利的調查缺失，結果在兼并的過程中出現了同一目標企業，多個權利主體的情況。更有部分不良的小煤窯主利用企業審慎不嚴的空子，進行一礦多賣或者惡意對外擔保，嚴重侵害收購主體的合法權益。這不但產發生了一系列的法律風險，也導致了國有資產的流失。因此，筆者建議兼并企業在對目標企業兼并前，做到以下幾點：
1. 認真審查目標煤礦企業相關的探礦權證、采礦權證、煤礦生產許可證、安全生產許可證、企業法人資格證或營業執照等證照是否齊全、有效、合法。這些相關的法律憑證不但要審查原件，而且要一一核對。特別是與煤礦企業相關的采礦權、探礦權等礦業權都是具有一定期限和程序要求的權利，無論是有償轉讓還是無償劃撥，都需要辦理一定的登記或變更手續，因此，企業在兼并整合過程中要及時辦理礦業權轉讓過戶手續，進行法律規定的礦業權變更登記以及進行法律要求的工商事項變更登記。
2.審核目標煤礦企業的股東構成、股東具體情況和投資關系情況是否清楚合法。對那些不符合國家法律的股東出資和股東（例如公務員參股）要細致調查，并要求股東出具相關的擔保文件。
3.審核目標煤礦企業是否存在承包、轉包等使主體容易混淆的因素。這些，企業在進行整合或合作之前，都要進行嚴格調查，并力求通過書面形式予以確認。可以查看采礦權證上的企業名稱與實際經營煤礦的企業名稱是否一致；企業法人資格證或營業執照是否一致，不一致又存在何種關系等。特別是對于那些通過承包和層層轉包等形式取得煤礦經營權的煤礦整合，企業一定要嚴格依照相關法律規定在履行相關程序后方可進行實質的整合步驟。
4.目標煤礦企業是否存在相關的抵押或擔保。如果存在，應要求目標企業提供擔保或者解除對外的抵押或擔保。
二、或有損失的風險和應對
或有損失主要是指因兼并行為發生時或在此之前目標企業已潛在的可能在兼并后出現的租稅、訴訟、產品責任、環保污染、政府處罰等損失，以及目標企業原來對他人債務提供擔保可能發生的損失等[2]。或有損失發生的可能性有多少，非常難以估算，對兼并方來說具有相當大的風險。
1.稅收風險與應對。稅收是一個產生或有損失的重要因素，特別是在國家有關稅收政策發生變動時，這種可能性會更大。在目標企業故意偷逃稅或不知而未予納稅的情況下，稅務機關自然會要求兼并方來承擔或補足納稅的責任，這就使兼并方在支付了兼并費用后，還得再追加稅務費用，而且欠稅還會帶來行政罰款等問題，使兼并方除補稅之外還需支付罰款。因此，稅收方面，兼并方應該從稅務部門認真了解被目標企業的納稅情況，包括已納稅情況，有無欠繳稅，有關稅收政策國家是否調整等。必要時，可以聘請獨立第三方進行稅務評估審查，鑒于當前地方保護主義的不利因素，筆者建議兼并企業聘請異地的稅務評估機構進行稅務審查，并要求評估機構承諾連帶保證責任。
2.環保風險與應對。環保問題隨著人類文明的發展以及人們對自身居住環境越來越重視而在當今成為一個極為重要的問題，違反環保法的規定不僅產生環保責任，還要受到罰款，更可能會因此而被停業，限期治理。如果這些處理結果是在兼并后產生的，兼并方就得承擔這些責任。特別是近年來國家和省上陸續因為污染問題擬關停部分煤炭企業，而作為即將關停的企業，為了在兼并中獲得較高的報價，會千方百計的隱瞞事實，甚至部分外省煤炭企業的分支公司得到了總公司的授意而為，如果兼并了這些擬關停的煤炭企業，對兼并企業來講，將造成不可挽回的損失。因此，建議兼并前，應專門調查目標企業的環保方面的信息，例如設立時如何通過環保審查，現在有無違反環保規定，環保部門有無對空氣和水的排放、廢物的存儲、處置等發出整改制裁通知等等。對于總部在異地的外省企業，還應派出專人異地調查，充分掌握信息，避免兼并那些已被外省環保部門責令關停的煤炭企業。
3.訴訟和爭議風險與應對。目標企業目前是否有訴訟或仲裁等爭議事項尚未解決或尚未提起，對兼并方來說也是一種潛在的風險，如果被兼并方一旦敗訴，就必須要由兼并方來承擔責任，法院就會將兼并方列為執行對象。近年來，部分目標企業通過惡意制造異地訴訟，通過異地法院的強制執行來抽逃資產，嚴重侵害收購方的利益，甚至部分目標企業嚴重違反誠信，采取邊談判邊訴訟的方式，欺詐收購人。因此，筆者建議，對于兼并企業來講，應關注目標企業的訴訟和爭議，特別審查訴訟涉及的金額是否合理，尤其是在收購期間內發生的異地訴訟和爭議的情況。如果調查顯示目標企業存在不合理的會引起巨大開支的索賠要求，如客戶對產品質量的巨額索賠，在這種情況下兼并是否繼續進行，就需要認真斟酌。
三、兼并中的勞動風險和應對
從陜西省近年來的實踐看，這種風險在整合或合作過程中最容易被忽略，很多并購企業對勞動關系的處置問題也不夠重視，往往將原有的勞動關系通過合同約定為目標企業處理的事項。而目標企業更是通過簡單的裁員或者強制工齡買斷等方式，來處理勞動關系。這為日后的并購留下隱患。早成新老員工矛盾不斷，出現了“一朝天子一朝臣”的結果，部分陜西煤炭企業兼并原屬外省的煤炭企業后，大規模裁減外省員工，或者過多使用本省的管理人員，引起矛盾激化，甚至引發了不少勞動訴訟。
筆者認為，該問題應引起政府和企業的高度重視，因為一旦勞動糾紛問題被激化，后果將會很嚴重。一方面，國家對勞動者保護的有關法律法規立法目前日益傾向于保護勞動者的利益，另一方面，中國的勞動法律法規還不很健全，有些勞動關系問題的處理讓企業無所適從。但是，法律并不會因此而減輕企業在糾紛發生時適用法律的責任，特別是具有國有性質的公司，往往承擔著一定的社會責任，在勞動關系的處理方面稍有不慎，就會釀成群體性的事件，嚴重影響社會的和諧與穩定。
因此，建議兼并企業在對待此類問題時，應嚴格遵守《勞動法》、《勞動合同法》等其他勞動法律法規，同時還要嚴格遵守《企業兼并暫行辦法》中關于被兼并方企業職工安置方面的規定，力求做到事前防范于未然，事后積極妥善處理。尤其是對國有性質的煤炭企業而言，應該模范履行社會責任，不得通過合同約定等方式將屬于自己的責任轉移給他人或者勞動者本人。① 特別是在涉及到對外省員工的裁員等事項時，不得歧視，不得侵害外省員工的合法利益。在出現突發事件后，不得隱瞞和壓制，及時向主管機關匯報，化解矛盾。
四、行政性風險和應對
煤炭企業在兼并整合中，權利的轉移是重要的一環。由于中國現行的立法和煤炭企業管理體制的原因，可能會存在諸如政府批準不能或者政府干預等行政性風險。
中國《礦產資源法》第6條第1款規定，已取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。該條第3款進一步明確規定，禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利。此外，國務院的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第10條規定，當事人申請轉讓采礦權的，在申請得到批準后，轉讓合同才能生效，轉讓合同生效的時間為批準之日。
因此，從現行法律規定來看，那些未經礦產資源行政管理部門審批認可的所謂“探礦權轉讓協議”或“采礦權轉讓協議”，由于已經違反了中國現行法律的強制性規定，是沒有法律約束力的。當前，存在著部分地市政府違規批準這些合同，這是不能取得合法性基礎的。但是對于接手煤礦的收購人來講，這也構成了行政性風險。筆者認為，對于這種風險，收購人應該自己承擔這種法律風險。向政府要求獲得所謂“市場價”的礦產資源有償使用費補償是沒有法律依據的，政府應該予以抵制，他們與轉讓方可以通過訴訟解決交易公平問題[3]。可見，對收購人來講，行政性風險是隱性風險。因此，防范的做法是嚴格依法辦事，認真履行報批程序，不要輕信某些地方政府的違規審批，對于違規審批的轉讓合同，堅決抵制。
參考文獻：
[1] 李曉萍.淺談煤礦企業兼并重組的方式及風險防范[J].會計之友，2010，(11):64-65.
（一）有效控制資金回收風險在企業所面臨的各種財務風險中，資金回收是最大的風險之一，因此，資金控制的重點就是對應收賬款進行有效管理。企業通過管理機制與預算機制相結合，加強應收賬款的有效回收，保證資金的有效利用。在應收賬款的收款時間上，也要做一些有效安排，減少應收賬款對現金流的不良影響。如果公司財務狀況出現了問題，出現壞賬的概率變高，那么現金流也將變得糟糕。公司這個時候就要控制各項支出，全面控制企業的各項花銷，以達到控制資金回收的風險。
（二）收益分配風險的降低收益分配在企業的財務循環中，是最后一個內容。收益分配注意包括分配股息和留存收益，二者既存在聯系又相互矛盾。如何對收益分配風險進行合理的降低，需要從現金流入和現金流出兩個方面進行控制。企業財務人員在編制預算的時候，需要結合企業的發展需要，制定合理的方案。建立收益留存和利潤分配制度，采取合理方式進行利潤和現金的分配，方可保證現金流入與現金流出的相互協調、相互配合，達到企業降低收益分配風險的目的。
二、建立以財務預警指標體系
財務風險為企業的經營帶來了各種不確定，企業可以通過建立財務預警指標體系，防患于未然，將財務風險降低。企業的理財對象是現金的流入與流出，短時期內，企業能夠維持下去，并不能保證企業是否盈利，而在于企業是否有足夠的現金用于應對企業的各項支出。一個經營穩定的企業，其應付賬款、應收賬款以及存貨都保持一定的穩定。在經營活動中，所產生的現金流必定大于凈利潤。因此，企業要保持經營的穩定行，必須要建立短期預警指標體系和長期的預警指標體系，構成完整的企業預警體系。財務預算貫穿于企業的各個方面，把企業的財務預警指標體系與企業財務預算有效結合，并應用于企業的生產環節、銷售環節、資本支出環節等等環節。企業有了一定的預警，就可以及時發現企業財務風險，針對風險的來源，進行有效消除或者規避潛在的財務危機，這對于整個企業而言是非常重要的。
三、企業財務預算存在問題及注意事項
（一）確立新理念，使預算指標經得起檢驗銷售預算作為企業財務預算的基礎預算，是由預計的銷售額及銷售價格來決定，企業的預算體系的基礎是對整個市場情況的預測與分析。企業在進行財務預算編制過程中，需要對市場的各種可變因素進行全面的預估，保證預算指標數據的可靠性。因此，建立完善的市場信息管理網絡系統，能夠提高預算指標數值準確性。
（二）落實管理制度、提高預算控制一切經濟活動都離不開企業總體目標，在預算執行過程中，必須要落實經營目標，加強企業各層管理，特別是加強財務預算的控制力和約束力。預算一旦確定，在企業內部即具有“法律效力”，各部門在生產營銷活動中，要嚴格執行，圍繞預算開展經濟活動。企業的預算部門在工作中，通過編制月度、季度預算，建立周、月資金預算執行情況會議制度。圍繞成本管理與資金管理兩大主題，反映和監督預算執行情況，圍繞財務預算展開企業企業經營工作，形成全員參與的全方位的預算管理。
（三）貼近實際的預算方法預算方法一般分為靜態預算、彈性預算和滾動預算。靜態預算是不不考慮資金時間價值，而預測生產經營活動的變動而編制的一種方法。這種方法實際會發生脫節，對于變化因素較多的情況下，財務預算不太適合。彈性預算是考慮業務的變化水平，通過把產品的成本分為固定成本與變動成本，能較好地反映企業經營成果的好壞。滾動預算則是在保持12個月的數據基礎上，根據過去一個月發生的新情況，調整和修訂后未來幾個月的預算。滾動預算保持了數據的完整連續性，而且由于不斷的調整和修訂，使預算更加切合實際，所以滾動預算適用于日常的現金預算。
四、加強財務預算防范財務風險在我單位的重要體現
一是嚴格遵守會計制度和稅收法規，認真履行職責，組織會計核算。例如2008年7月，按照會計制度和稅法相關規定，以及內蒙古城市規劃院切實情況，提出了具體財務管理制度，分所分項預算財務支出，經過上級領導研究通過后，在全院實行了該制度和相關流程。二是在合理運用財務資源的前提下，充分利用財務軟件進行財務管理。例如在內蒙古城市規劃院統一管理模式下，建立健全多套會計賬套，為我院節省資源，控制成本，受到院領導的肯定與認可。三是2013年8月，我院按照國家稅法有關規定，統一實行了由營業稅改增值稅的管理辦法，并配合稅務部門，積極提供有關資料，申請認定為一般納稅人，為我院開展多項服務業務提供有力條件四是2013年實行營業稅改增值稅后，為我院財務部門提出有利于增值稅一般納稅人的相關制度與財務流程，更好的充分利用一般納稅人的身份，為我院節省成本開支與合理避稅做出一定貢獻
五、結束語
關鍵詞：資金集中管理；借貸；結息；營業稅；所得稅
資金集中管理正逐步成為現代集團企業管理一個比較普遍的管理模式，資金集中管理可以提高企業資金使用效率，減少沉淀資金，降低資金成本，提高企業融資能力等。
大型非金融企業的資金集中管理最終走向是成立財務公司模式，可以規避集團內部企業借貸、結算利息所涉及的法律和稅務風險。而大部分中型集團企業采取的是結算中心的模式進行集團內的資金歸集、內部借貸、籌資、風險控制等。大量的資金在集團內部流動，發生的對內吸納存款，發放貸款、短期拆借等業務帶來的稅收問題也凸顯出來，營業稅、所得稅、印花稅該如何繳納，如何籌劃？
一、營業稅
根據《營業稅問題解答（之一）的通知》（國稅函發[1995]156號）第十條規定：貸款屬于“金融保險業”稅目的征收范圍，而貸款是指將資金貸與他人使用的行為。金融保險業的納稅人包括金融機構和非金融機構及個人。根據這一規定，不論金融機構還是其他單位，只要是發生資金借貸行為，均應視同應稅事項，按“金融保險業”稅目征收營業稅。集團結算中心不是金融機構，集團與各子公司之間屬不同的法律實體，資金集中管理成員單位間不同法人賬戶的資金轉移，實際形成了公司之間的借貸，根據上述規定，子公司收到資金中心按月結算的存款利息應繳納營業稅。
目前，稅法對企業集團實行資金集中管理范圍內的成員單位收取內部存款利息是否繳納營業稅沒有明確規定，單從征稅角度出發，稅務機關大都傾向于應繳納營業稅。
二、所得稅
《企業所得稅法》規定，企業與關聯方的業務往來不符合獨立交易原則而減少企業或其關聯方應納稅所得額的，稅務機關可以按照符合獨立交易原則的定價原則和方法進行調整。另外，《財政部、國家稅務總局關于企業關聯方利息支出稅前扣除標準有關稅收政策問題的通知》（財稅[2008]121號）文件規定，企業實際支付給關聯方的利息支出，其接受關聯方債權性投資與其權益性投資比例為非金融企業2：1，債權性投資（借款）與權益性投資超過2：1部分而發生的利息支出，不得在計算應納稅所得額時扣除。
三、印花稅
根據《印花稅暫行條例》規定，在借款合同中，銀行及其他金融組織和借款人（不包括銀行同業拆借）所簽訂的借款合同按借款金額萬分之零點五貼花，納稅義務人為立合同人，單據作為合同使用的，按合同貼花。因為財務公司屬于金融組織，所以，它和子公司簽訂的借款合同應繳納印花稅；而結算中心不是金融機構，它與項目公司簽訂的借款合同不用繳納印花稅。
實務中該如何籌劃集團資金集中管理涉及到的稅收風險問題？
1.盡量取得財務公司的牌照，按財務公司模式運行
財務公司是經中國銀監會批準成立的非銀行金融機構。財務公司提供的服務也類似于商業銀行，主要功能是提供解決集團內部融資、資金信貸風險的平臺。不僅可以規避《貸款通則》中第六十一條規定的“企業之間不得違反國家規定辦理借貸或者變相借貸融資業務”的法律風險。且可通過銀行同業拆借市場，調動資金滿足成員單位用款需求，融資渠道更寬。
2.結算中心模式下的稅收籌劃
（1）做好稅務溝通工作
在國家沒有明確的相關稅收政策，對資金集中管理結算中心模式既成事實的默認情況下，與主管稅務機關的良好溝通尤為重要。
集團的財務部門應該就集團資金集中管理的模式、運行方式、資金的使用等問題向主管稅務機關提出書面報告，與稅務部門進行有效的溝通，讓主管稅務機關認可我們的稅務判斷。為了減低企業稅務風險，最好還要盡可能地拿到稅務機關書面同意的證明資料，這種資料包括但不限于書面批復、往來函件、會談紀要、以及電話記錄等。對于會談紀要，應該注意讓參與會談的所有人員簽名，對于電話記錄，最好能保留電話錄音。
（2）用足國家關于“統借統還”的稅收政策
財政部、國家稅務總局關于非金融機構統借統還業務征收營業稅問題的通知》財稅字[2000]7號規定：從2000年1月1日起，對企業主管部門或企業集團中的核心企業等單位（以下簡稱統借方）向金融機構借款后，將所借資金分撥給下屬單位（包括獨立核算單位和非獨立核算單位），并按支付給金融機構的借款利率水平向下屬單位收取用于歸還金融機構的利息不征收營業稅；如果統借方將資金分撥給下屬單位，按高于支付給金融機構的借款利率水平向下屬單位收取利息，則視為具有從事貸款業務的性質，應對其向下屬單位收取的利息全額征收營業稅。
依據上述規定可以明確“統借統還”的三個特點：一是企業主管部門或集團核心企業向金融機構借款；二是所借資金用于下屬單位經營（包括獨立核算單位和非獨立核算單位）；三是內部借款利率不高于金融機構的借款利率水平。
集團資金中心及內部成員單位應做好與稅務部門的溝通工作，對月度、季度、年度的外部融資及下撥內部成員單位形成借款的情況做詳細記錄，對每筆外部貸款和內部借款產生的利息列示明確，做好相關原始單據、合同資料的搜集工作。由集團資金中心和各內部成員單位攜帶相關借款合同和貸款及利息的分配情況與稅務主管部門充分溝通。
（3）存款利息收入爭取不繳納營業稅
根據《營業稅問題解答（之一）的通知》（國稅函發[1995]156號）第十條的規定：不論金融機構還是其他單位，只要是發生將資金貸與他人使用的行為，均應視為發生貸款行為，按“金融保險業”稅目征收營業稅。子公司按集團資金管理辦法將自己的資金上存結算中心，是一種歸集資金的行為，而不是將資金貸與集團結算中心，況且資金結算中心與銀行功能相似，不能套用國稅函發[1995]156號文第十條的規定，更何況理論界和稅務機關內部對此還存有爭議。對于子公司上存結算中心的存款利息收入，只要存款利率不超過銀行同期存款利率，征收營業稅法律依據不充分。
（4）債權性融資與股權性融資比例問題
財稅[2008]121號文件在明確債權性融資與股權性融資比例限額為2：1后，又補充說明：“企業如果能夠按照稅法及其實施條例的有關規定提供相關資料，并證明相關交易活動符合獨立交易原則的；或者該企業的實際稅負不高于境內關聯方的，其實際支付給境內關聯方的利息支出，在計算應納稅所得額時準予扣除。”從該條規定來看，對符合“正常交易原則”的情況可以不受債券型融資與股權性融資比例的限制。
此條規定具體實施由各地稅務局掌握，實際的稅收裁量權在各主管稅務機關，企業除了與稅務機關做好溝通外，還可以采用通過銀行委托貸款的方式解決。根據企業集團的實力以及與銀行的合作情況，期間會產生萬分之五左右的委托貸款手續費，但可以取得銀行的利息單據，從形式上完備所得稅前利息扣除的問題。此種方式尤其適用于受國家調控的地產行業和完成企業戰略投資行為。
對于企業集團“統借統還”的借款利息，稅務總局沒有明確的文件規定是否受關聯方債權性投資與其權益性投資比例為非金融企業2：1的限制，但從個別省市的相關稅務規定看是受此比例限制的，如：滬國稅所[2009]31號的規定：使用借款的企業分攤的利息應按《財政部、國家稅務總局關于企業關聯方利息支出稅前扣除標準有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2008〕121號）規定稅前扣除。也就間接表明是受2：1關聯債資比例的限制。但理論界多數認為“統借統還”的借款，稅前扣除的利息規模不受債券型融資與股權性融資比例2：1的限制。
關于獨立交易原則，《企業所得稅法實施條例》第一百一十條有明確的界定：獨立交易原則是指沒有關聯關系的交易各方，按照公平成交價格和營業常規進行業務往來遵循的原則。“統借統還”借款盡管發生在關聯企業之間，但不符合關聯企業借款和債權性投資的定義，并且自始至終都在執行市場利率――銀行借款利率，完全符合稅法對獨立易原則的要求。
一、銀行資本結構分析的理論回顧
根據Modigliani and Miller(1958)提出的MM定理，在不存在破產成本和稅收的完美資本市場里，企業的價值與其資本結構無關。如果放寬MM定理的假定條件，就可以推導出最優資本結構。當引入稅收和破產成本時，最優資本結構是增加負債的稅收規避效應正好等于破產成本的上升；在不對稱信息的情況下，最優資本結構是股東和經理人與債權人和股東之間成本的均衡。綜合起來，負債經營企業(杠桿企業)的價值PV可以用成本／稅收規避模型表示為：
PV=[PV無杠桿企業價值]+[PV稅收規避]- [PV破產成本]+[PV外部股權成本]-[PV外部債權成本]
對銀行來說，不僅存在問題、稅收、流動性危機成本、交易成本和不對稱信息，而且有政府擔保和監管約束等因素，資本結構的決定更為復雜。
1. 免費保險與銀行價值。按照Buser，Chen和Kane(1981)提出的論點，假定存款保險涵蓋所有的存款，并且這種政府擔保的保險是可信的。如果存款保險是免費的，即銀行不支付任何形式的存款保險費，包括公開收取的保險費和隱含的由于監管干預而產生的資本管制成本。在這種情況下，政府擔保的存款保險公司會在銀行破產時向存款人全額支付存款，而銀行不需負擔任何成本。由此可以推出的結論是：存款保險降低了銀行的破產成本，從而導致銀行股權資本比率的下降；免費保險相當于增加了銀行的價值[1]。
2. 收費保險與銀行價值。默頓(1977)，夏普(1978)等人主張政府存款保險公司應對銀行征收公開而明確的保險費，費用幅度應足以抵消增加的價值。由于免費保險帶來的價值將完全被附加的收費所抵消，曲線Vf將與曲線V重合。在此情況下，無論有無存款保險，要最大化銀行價值，管理者必需將債務與資產比率（D/A）定在（D/A）*，這時銀行的價值為V*。
在上述方案中，如果政府擔保的存款保險公司僅從事保險一項業務，那么在一個競爭性的存款保險市場里，會存在一個對銀行價值沒有影響的中性保險合同。但政府監管當局的最主要的職能是對銀行業實施監管而不是存款保險，為了順利履行監管職能，政府存款保險公司必須通過對保險合同的定價和管理，為投保銀行提供機會，以使其價值能夠超過沒有投保時由市場所決定的價值V*。另一方面，由于存款保險往往采用統一的費用比率，對采取過度風險行為的銀行并沒有收取較高的保險費，從而鼓勵了銀行的道德風險行為。為限制這種道德風險行為的發生，政府的監管當局往往采用資本管制的方式對所有銀行，尤其是高風險或存在問題的銀行收取隱含的保險費，其目的是要銀行改善股權資本資產比率或債務資產比率。資本管制迫使銀行將資源耗費在應付監管干預上，這種資源轉移的機會成本代表了存款保險的隱含成本的一種形式。
圖1描述了收費保險和監管干預(公開的或隱含的存款保險定價)對投保銀行價值的影響。曲線VI＋R(I+R表示保險加管制)位于代表免費保險的曲線Vf和代表不保險且處于存款負債的安全范圍之內(資本充足)的曲線V之間。當存款負債過多(資本不足)時，曲線VI＋R下降到曲線V之下。這兩條曲線之間的垂直距離代表固定隱含費用和可變隱含費用之和。作為保險合同的一部分，投保銀行同意支付公開而明確的保險費，但要接受日后可能的監管干預。曲線VI＋R和曲線V之間的垂直距離表示保險合同，即政府擔保給投保銀行帶來的凈利益。當監管者認為銀行資本充足時，這個凈利益為正；反之，則這個凈利益為負。這個凈利益體現了銀行在未投保時可能發生的破產成本與監管干預之間的權衡結果。如圖1所示，在同時存在公開和隱含費用的條件下，資本結構在(D/A)**達到最優。相應的銀行價值為V**，它大于V*。由于V**大于V*，以最大化價值為目的的銀行愿意參加存款保險。
3.緩沖資本與銀行價值。Berger，Herring和Szego(1995)[2]研究表明：考慮到破產和成本、與存款相聯系的流動和交易成本，以及存款保險，銀行的市場價值與融資結構是相關的，并且在監管資本的約束下存在最優資本結構。Victor E. Barrios和Juan M. Blanco(2003)[3]進一步研究證實，不存在資本監管時，銀行最優資本比率的選擇依賴于銀行規模、流動性溢價、經營成本、資產收益的方差以及信貸的非流動性風險；在資本監管約束下，最優資本比率的確定是最低監管資本比率加一定的緩沖資本率。緩沖資本的數量取決于處罰成本和現有資本比率的波動性，其作用是減少由于資本比率降低到監管比率以下可能產生的沖擊。
二、我國商業銀行資本結構存在的問題
從銀行資本結構理論來分析我國商業銀行的資本結構狀況，可以發現存在以下問題：
1. 資本充足率普遍偏低。銀行資產規模的擴張，要求資本保持同步增長，使資本規模與資產規模相匹配。國際上許多大銀行在資產規模擴張的同時，資本充足率穩定在8%以上。根據《銀行家》雜志的統計資料，全球前10大銀行的資本充足率2002年平均為11.36%，2003年為11.8%。而我國在2002年公布的1000家銀行排名中，已公布資本充足率的銀行該指標的平均值為7.62%；2003年底注資后的中行和建行的資本充足率是6.98%和6.91%，一級資本充足率分別是6.18%和5.78%。與銀行業發達的國家及地區相比差距更大，如2003年底美國銀行業的資本充足率為13%，一級資本充足率達10.47%。雖然2004年以來，國內主要商業銀行的資本充足率有較大幅度提高，但由于國內銀行的風險管理水平不高，在資產規模大幅擴張的情況下，資產的風險權重很高，不良資產比重較大，資本不足的問題仍然突出。
2. 資本結構單一。我國商業銀行的資本構成中，絕大多數是實收資本、資本公積和盈余公積，即核心資本；附屬資本的比重很低。而西方國家自20世紀90年代以來，越來越多的大銀行發行了長期次級債券，提高次級債務在銀行資本中所占的比重。巴塞爾委員會對10個成員國1990-2001年間發行次級債券的情況進行研究發現，10個國家的銀行共發行了5600筆金額高達4380億美元的次級債券，發行銀行的總資產占所有國家銀行資產的50%以上。美林證券公司的分析顯示，在國際大銀行的資本結構中，普通股股本所占比重平均為60%，次級債券所占比重達到了25%。相比較而言，我國商業銀行較少運用次級債券、可轉換債券等混合資本工具補充資本。從某種意義上說，我國商業銀行的資本充足率偏低，附屬資本的比重過低也是一個重要因素。
3. 資本來源渠道過窄。在我國，政府是國有獨資商業銀行的所有者，其他股份制商業銀行和城市商業銀行的重要股東大部分也都是地方財政部門。在這種產權模式下，中央和地方政府通過行政注資補充商業銀行的資本金已成為一種主要方式。就國有商業銀行而言，1998年財政部發行了2700億元特別國債用于補充資本金；2003年底政府又為中國銀行和中國建設銀行注入450億美元的資本；此外，還采取了剝離不良資產、降低營業稅等措施。這些措施在一定程度上提高了商業銀行的資本充足率。但是，由于政府的控制和干預等體制上的原因，我國商業銀行未能建立起動態的、以市場化為基礎的資本補充機制。在商業銀行不良資產比例偏高、盈利能力低以及資產規模迅速擴張的情況下，主要依靠行政注資補充資本金的方式遠跟不上資產規模發展的需求，也就不能從根本上改變銀行資本來源不足的現狀。
4. 資本結構管理的技術滯后。長期以來，我國商業銀行基本沒有資本和資本約束的概念。在體制轉軌之初，“存款立行”的口號隨處可見。1997年東南亞金融危機后，銀行工作的重點是貸款質量和不良債權。銀行業內外基本上是以規模的增長為標準來評價一家銀行和銀行的經營管理者，甚至還有部分銀行的管理者認為中國的銀行沒有資本照樣可以發展。高息攬存、通過循環開具承兌匯票虛增存款、不計風險和成本放貸等經營行為在國內銀行界司空見慣。但是，在運用現代金融技術對信用風險、市場風險和操作風險進行計量并據此配置資本方面幾乎還沒有起步，也就不能在技術上主動運用資本結構的調節、優化來引導銀行各業務線的合理擴張與收縮并覆蓋銀行總風險。
三、優化商業銀行資本結構的建議
在一個成熟市場體制中，銀行的資本數量和構成是由監管約束和市場力量共同決定的(Rose，1996)[4]。從市場經濟運行的常態看，市場力量對決定銀行的資本結構起著主導作用。在資本監管約束下，對資本結構決策最有意義的是核心資本與附屬資本的安排。從銀行經營的實踐看，充足的資本是商業銀行吸收風險、穩定公眾信心和適應監管要求的基本條件，但過多的資本不僅會加大銀行的經營成本，還意味著向社會傳遞了經營管理水平不高的信號。因此，對銀行來說，要從安全、盈利和資本管制的多個角度來考慮最優資本比率，通過銀行價值的最大化為股東創造最大價值。在資本充足率不低于8%的約束下，最優資本比率決策可以分為兩種情況：
(1)最優資本比率R*≥8%，這時銀行的資本結構管理不會受到監管當局的干預，可以在市場力量的驅動下實現價值最大化。
(2)最優資本比率R*＜8%，這時銀行必須以監管要求為基點，采取資本調整措施，使最優資本比率上升到8%以上。主要的調整方法包括：①按照綜合資本成本最低原則增加資本量；②調險資產的總量和結構；③增加資本量和調險資產同時進行。通過調整，銀行可以在新的資本結構下實現價值最大化。
面對經濟轉軌的制度環境和入世后的全面挑戰，我國商業銀行如果只是為了應對監管要求而進行資本金補充，沒有建立基于市場力量驅動的資本結構管理機制，就可能出現一種“注資－消耗－再注資”的惡性循環。所以，商業銀行的資本結構優化不單純是一個技術問題，而是制度創新與技術創新的融合。
1. 發展次級債和混合資本工具。長期次級債券及可轉換債券等混合工具作為附屬資本的核心品種在國際先進銀行中得到廣泛的運用。2003年底，銀監會準許商業銀行發行次級債，并允許符合條件的次級債計入資本。在規定出臺后，興業銀行、浦東發展銀行和招商銀行通過私募方式發行了次級債，接著是中國銀行和建設銀行在銀行間以招標的方式發行次級債。《商業銀行資本充足率管理辦法》明確地將長期次級債券和可轉換債券列入附屬資本的范圍。從我國商業銀行目前的狀況來看，發行次級債券具有獨特的功效：一是可以高效、快捷、靈活地提高商業銀行附屬資本的比重，解決其資本充足率偏低的問題；二是改變銀行資本來源的單一渠道，有利于降低資本成本；三是次級債券的無擔保、固定收益、期限長、后償還等特點決定了持有人對銀行具有較強的監督激勵，有助于改進銀行的治理結構。
但必須注意的是，次級債券只是在一定期限內具有資本的屬性，并非銀行的自有資本，最終是要償還的。因此，次級債券對銀行資本結構的優化功能是有限的，也不能從根本上解決銀行資本充足率不足的問題，它只不過給銀行提供了一個改善經營狀況、調險資產結構的緩沖期。如果過度依賴次級債券，可能出現次級債券對資本不足的暫時掩蓋，形成新的風險積累，最終損害銀行業的健康發展。從國外實踐看，發達國家銀行發行的次級債券，已不完全局限于滿足監管的要求。我國商業銀行應根據實際情況，把握好次級債券的適度規模，適應國際銀行業創新的要求，開發和運用更具資本性質的混合資本工具。
2. 引入外資戰略投資者。向國內民營資本和外資銀行出售一定數量的股權是優化商業銀行股權結構的可選路徑。從制度演進的視角看，外資要明顯優于國內民營資本，這是因為：
(1)銀行是經營風險的特殊行業，其技術特點決定了易于產生三大風險：經營風險、道德風險和社會危害風險(王一江、田國強，2004)[5]。因而，銀行業的發展對外部制度環境具有高度的依賴性，只有相對完善的外部制度環境才能保證銀行業的健康、高效運行。在經濟轉軌時期，由于國內法制不健全，規章制度不完善，社會信用體系尚未建立起來，經濟活動中的機會主義行為較為普遍，銀行業已經積累的風險相當嚴重。如果將一定數量的股權轉讓給來自制度成熟國家或地區的外資銀行，則這些銀行的經營行為會受到母國的制度約束，將以全球利益和自身的長遠利益為出發點，發生道德風險的可能性很小。而國內民營資本脫胎于現有制度環境，并且受政府行為的控制較少，在強烈的利益驅動下，利用現有制度的不完善從事短期高風險行為的可能性非常大。
(2)我國商業銀行治理結構的缺陷一直是制約銀行效率的重要因素。將適當比例的股權轉讓給外資銀行，不僅直接補充資本金，優化銀行的資本結構，更重要的是改進銀行的治理結構，加快商業銀行的制度創新。“通過促進與本國體制相異的體制交流，擺脫體制的帕累托劣勢狀態，使之向更優制度進化成為可能”(青木昌彥，1999)[6]。如此，可以從根本上提高商業銀行的管理水平和經營效率。
(3)技術模仿是我國銀行業改革的重要特征，但一般性的考察很難學到深入、細致的內容，尤其是核心的資本管理技術。在外資參股或者合資的銀行中，中方可以學習到全面、系統的先進金融技術，可以培養一批掌握先進技術的高級金融管理人才。
3. 建立以經濟資本為基礎的資本結構管理體系。在操作層面，商業銀行資本結構優化要達到兩個目標：一是以最低成本取得實際資本；二是根據銀行的風險敞口，實現資本與風險的匹配。這就要求建立一個基于經濟資本概念的資本結構管理體系。其主要內容包括：(1)風險度量。在全面衡量銀行所面臨的信用風險、市場風險和操作風險的基礎上，確立各種風險達到概率分布、估計風險敞口的額度，并根據各家銀行的具體情況確定對風險的容忍度。(2)計算經濟資本量。經濟資本是銀行覆蓋非預期損失的資本，其數量由銀行業務面對的實際風險量所決定。在RORAC模型中，經濟資本=風險盈利／無風險利率。(3)按照實際資本的構成和比重，計算綜合資本成本，籌集最優實際資本量。(4)以監管資本為基點，調整實際資本和經濟資本的總量。當銀行風險超出容忍度時，就補充實際資本或降低風險資產數量。(5)確定恰當的緩沖資本區間值。緩沖資本(Capital Cushion)是銀行在最優資本量的基礎上增加的資本儲備。由于最優資本比率的波動性和風險度量的精確性問題，建立恰當的緩沖資本區間可以增強銀行應對意外損失的能力。
參考文獻：
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4. Rose, Peter. S. Commercial Bank Management, McGraw-Hill Companies, Inc. 1996, p527.
5. 王一江、田國強：中國銀行業：改革兩難與外資作用[M]，《比較》(第10集)，北京：中信出版社，2004，p157-176
6. 青木昌彥，奧野正寬：經濟體制的比較制度分析[M]，北京：中國發展出版社，1999，p273
