時間：2023-02-22 09:00:31
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇娛樂場所管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為確保2016年高考和中考期間，市中心城區(qū)學(xué)（考）生有一個安靜舒適的學(xué)習(xí)、考試和生活環(huán)境，有效防止和減少環(huán)境噪聲擾民，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《煙花爆竹管理條例》《娛樂場所管理條例》《娛樂場所管理辦法》《省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，結(jié)合城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作實際，現(xiàn)將有關(guān)事項通告如下：
一、中心城區(qū)各單位、個體工商戶及個人應(yīng)對其使用的產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的設(shè)施設(shè)備進行改善或整治，確保環(huán)境噪聲排放達標。商業(yè)經(jīng)營活動或工業(yè)生產(chǎn)中使用的設(shè)施設(shè)備，噪聲排放不符合國家規(guī)定標準的，一律停止使用。家庭使用電器、樂器或者進行其他室內(nèi)娛樂活動時，應(yīng)當控制音量和使用時間，禁止環(huán)境噪聲排放超標。
二、中心城區(qū)居民集中區(qū)和學(xué)校附近的餐飲業(yè)、營業(yè)性文化娛樂場所、機械修理、建材和金屬加工業(yè)等，必須采取切實有效的噪聲污染防治措施，使場所邊界噪聲不超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標準，凡邊界噪聲超過國家規(guī)定排放標準的，一律停止營業(yè)。
三、中心城區(qū)商業(yè)經(jīng)營或營業(yè)性宣傳活動，禁止使用高音廣播喇叭、音響設(shè)備或采取其他產(chǎn)生高噪聲的方法招攬顧客。嚴格控制中心城區(qū)露天娛樂、集會和慶典等產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的群體性活動，禁止使用音響器材或采取其他方式發(fā)出高噪聲。
四、中心城區(qū)各建筑工地或建筑室內(nèi)裝飾裝修，必須采取切實有效的環(huán)境噪聲防治措施，嚴格控制環(huán)境噪聲。
五、嚴格控制機動車噪聲污染，所有機動車輛必須遵守市區(qū)禁鳴喇叭規(guī)定，嚴禁機動車輛夜間在居民集中區(qū)進行產(chǎn)生噪聲污染的運輸裝卸作業(yè)。
六、高考、中考期間，禁止一切產(chǎn)生噪聲污染的建筑施工和建筑室內(nèi)裝飾裝修作業(yè)。中心城區(qū)居民集中區(qū)和各考場（點）200米范圍內(nèi)，嚴禁擊鼓（鑼）、建筑施工、建筑室內(nèi)裝飾裝修等產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的活動。因搶修搶險作業(yè)、生產(chǎn)工藝要求以及縣級以上人民政府或相關(guān)部門證明有特殊需要必須夜間連續(xù)作業(yè)的除外。
七、任何單位和個人有權(quán)對環(huán)境噪聲污染行為進行監(jiān)督。凡違反本通告規(guī)定的，城市管理、環(huán)境保護、公安、住建、文體廣新等部門將根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《娛樂場所管理條例》《娛樂場所管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定依法予以查處。
八、本通告自之日起施行。
2013年，我局將深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，認真落實黨的“十”會議精神和縣依治辦的文件精神，以弘揚法治精神為方向，以維護局穩(wěn)定為根本，以全體干部職工為重點，深入開展法制教育，充分發(fā)揮法制宣傳教育，全面推進法制教育工作，增強全局職工的法制觀念和法律意識，提高法治管理能力和水平。
二、工作任務(wù)
1、突出憲法和法律的學(xué)習(xí)宣傳。堅持把學(xué)習(xí)宣傳憲法放在首位，深入學(xué)習(xí)宣傳國家基本法律的主要內(nèi)容，進一步發(fā)揮法律在文化事業(yè)發(fā)展中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用。積極利用“4.26世界知識產(chǎn)權(quán)日”、“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護日”等全國法制宣傳日，利用標語、板報、發(fā)放宣傳資料等形式，組織開展好集中法制宣傳活動，進一步形成我局人人學(xué)法、遵法、守法、用法的良好氛圍。
2、深入學(xué)習(xí)宣傳與加強和創(chuàng)新社會管理相關(guān)的法律法規(guī)。圍繞加強和創(chuàng)新社會管理，深入開展維護國家安全、促進社會和諧穩(wěn)定相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，配合文化市場的預(yù)防和調(diào)處工作，圍繞糾紛及其他涉利涉法等問題和矛盾，依法解決矛盾糾紛，依法履行義務(wù)的良好風(fēng)尚。
3、繼續(xù)加強對專業(yè)性法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳力度。加大對《中華人民共和國著作權(quán)法》、《中華人民共和國文物法》、《未成年人保護法》《印刷業(yè)管理條例》、《娛樂場所管理條例》、《廣播電視管理條例》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》等專業(yè)法的學(xué)習(xí)和宣傳力度。繼續(xù)堅持和完善本局各項學(xué)法制度，組織廣大職工學(xué)習(xí)專業(yè)法，多形式多渠道面向全體職工廣泛進行宣傳，真正做到人人懂法，人人守法。
三、工作要求
1、加強領(lǐng)導(dǎo)干部法制宣傳教育，著力提高依法管理能力。建立集體學(xué)習(xí)法律制度，組織學(xué)習(xí)各種法律法規(guī)，每一季度學(xué)習(xí)一次，學(xué)習(xí)覆蓋面達100%，法律考試參考率100%。
2、強化執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，進一步提高執(zhí)法辦案的能力。文化執(zhí)法人員參加法律培訓(xùn)班每年不少于2期，文化執(zhí)法行政人員培訓(xùn)在20天以上。重點學(xué)習(xí)《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《文化市場行政執(zhí)法管理辦法》以及本部門的法律法規(guī)。
3、加強文化市場經(jīng)營單位學(xué)法用法。重點要對網(wǎng)吧、歌舞娛樂場所、印刷市場等經(jīng)營單位管理人員進行學(xué)法培訓(xùn)教育制度，每年對文化市場經(jīng)營單位培訓(xùn)1次，幫助企業(yè)管理單位提高依法經(jīng)營管理水平。
4、重視法制文藝宣傳工作，創(chuàng)新形式，完善宣傳陣地。要積極組織多種形式的發(fā)展宣傳教育活動，利用送戲下鄉(xiāng)和全縣群眾性文體活動中分發(fā)法制宣傳資料和增加法制宣傳節(jié)目演出，擴大普法宣傳范圍。
5、利用宣傳日，開展法制宣傳。積極利用“4.26世界知識產(chǎn)權(quán)日”、“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護日”等全國法制宣傳日，利用標語、板報、發(fā)放宣傳資料等形式，宣傳文化方面的法律法規(guī)知識。
四、組織保障
1、局領(lǐng)導(dǎo)要切實負起普法依法治理工作第一責任人的職責，把普法依法治理工作納入本單位的工作考核目標。
關(guān)鍵詞：城市低頻率噪聲污染危害與防治
近些年，城市噪聲已經(jīng)成為氣體污染之后的最重要污染源，政府也出臺一些政策和法規(guī)治理噪聲污染，取得一定成果。但是還遠遠沒有根除。還有一些噪聲污染被忽視，比如說，低頻率噪聲污染。
一、噪聲污染的含義
噪聲是發(fā)生體做無規(guī)則時發(fā)出的聲音，聲音由物體振動引起，以波的形式在一定的介質(zhì)（如固體、液體、氣體）中進行傳播通常所說的噪聲污染是指人為造成的。從生理學(xué)觀點來看，凡是干擾人們休息、學(xué)習(xí)和工作的聲音，即不需要的聲音，統(tǒng)稱為噪聲。當噪聲對人及周圍環(huán)境造成不良影響時，就形成噪聲污染。
判斷一個聲音是否屬于噪聲，僅從物理學(xué)角度判斷是不夠的，主觀上的因素往往起著決定性的作用。從生理學(xué)觀點來看，凡是干擾人們休息、學(xué)習(xí)和工作的聲音，即不需要的聲音，統(tǒng)稱為噪聲。當噪聲對人及周圍環(huán)境造成不良影響時，就形成噪聲污染。
噪聲污染是世界四大污染之一，而且在人們身邊發(fā)生的概率極高，極難根除。
二、低頻率噪聲污染的含義
低頻率噪聲污染是近年來新提出的名詞，主要發(fā)生在城市，因此也叫城市低頻率噪聲污染。
我國對于低頻噪聲的聲音頻率范圍定為20～200HZ，,其中對人體影響較為明顯的頻率為30～50赫。長期生活在低頻噪聲環(huán)境中,人的聽力和神經(jīng)系統(tǒng)會受到很大的影響,而且是不可逆轉(zhuǎn)的器質(zhì)性變化。而200～1000Hz的中頻噪聲及>1000Hz的高頻噪聲。如我們常見的歌廳噪聲、飯店噪聲都屬于低頻率噪聲。
三、低頻率噪聲污染的危害
正常人能聽到的聲音頻率為20－20000赫茲，頻率低于200赫茲的聲音為低頻聲音。醫(yī)學(xué)專家通過研究發(fā)現(xiàn)，低頻噪聲對人體并不僅造成功能性損害，還可能引起器質(zhì)性損害以及精神損害。低頻噪聲可以直達人的耳骨，使人的交感神經(jīng)緊張，心動過速，血壓升高，內(nèi)分泌失調(diào)。人如果長期受到低頻噪聲襲擾，容易造成神經(jīng)衰弱、失眠、頭痛、記憶力減退、綜合判斷能力下降等神經(jīng)官能癥。國外研究還發(fā)現(xiàn)，低頻噪聲可以穿透人體腹壁和子宮壁，影響胎兒器官發(fā)育，甚至造成胎兒畸形。
“同樣是70分貝的聲音，100赫茲和1000赫茲頻率，人體耳朵感應(yīng)的聲響就不一樣。人體內(nèi)器官固有頻率基本上在低頻和超低頻范圍內(nèi)，很容易與低頻聲音產(chǎn)生共振，所以人會煩惱、感覺不適。此外，低頻聲音在空氣中傳播時，空氣分子振動小，摩擦比較慢，能量消耗少，所以傳播比較遠，通透力很強，能夠輕易穿越墻壁、玻璃窗等障礙物。”
低頻率噪聲造我們生活中隨處可見，除了電梯、變壓器、中央空調(diào)、低音喇叭等低頻噪聲源外，城市道路交通中汽車尤其是大型客貨車、公交車在啟動、加速過程中發(fā)動機制造的低頻噪聲，正在越來越嚴重地威脅人們的健康。盧慶普說，現(xiàn)代科技已經(jīng)發(fā)展出了不少效果很好的隔音材料，可以有效緩解高頻交通噪聲，但是，由于低頻噪聲穿透力強的特性，“關(guān)門、關(guān)窗”往往起不到作用。比如，公交車停站后再啟動時，其產(chǎn)生的噪聲頻譜中，低頻63赫茲左右的聲波半波長2－4米，與臨街住宅建筑室內(nèi)的尺寸非常接近，當強勁的低頻噪聲穿透玻璃進入臨街住宅房間后，往往產(chǎn)生共振現(xiàn)象，對人的健康造成極大傷害。當平常在室外或開門窗時，屋外噪音成份中，低頻噪音部份被其它中高頻噪音蓋過去而沒有感覺，但關(guān)了門窗時，中高頻噪音會被門窗隔音而低頻噪音會比較明顯，因此，通常再夜深人靜或較為安靜的時候，較容易感受到低頻噪音的干擾。
四、低頻率噪聲污染的防治
面對越來越嚴重的低頻噪聲污染問題，各地政府特別是環(huán)保部門都在進行積極破解。廈門市環(huán)保局局長謝海生告訴記者，針對市民反映強烈的“低音炮”問題，某市政府準備采勸疏堵結(jié)合、以疏為主”的方式。“疏”的方面主要是在城市規(guī)劃建設(shè)娛樂業(yè)、餐飲業(yè)的集中場所；“堵”的方面是正在起草、編制管理辦法，將先前的告知承諾制變?yōu)樾姓徟疲瑥脑搭^上對娛樂企業(yè)進行規(guī)范控制。早在上世紀90年代初，低頻噪聲就已經(jīng)悄悄地開始影響人們的生活。小區(qū)高樓內(nèi)的電梯、開在居民區(qū)娛樂場所的重低金屬音響和那些被移入居民樓內(nèi)的變壓器、水泵都成了制造低頻噪音的“罪魁禍首”。然而，目前國內(nèi)聲環(huán)境質(zhì)量標準及其監(jiān)測方式只是針對高頻噪音的檢測，對于建筑內(nèi)安裝的變壓器、電梯、中央空調(diào)以及娛樂場所的“低音炮”引起的低頻噪音投訴無門。而環(huán)保部門由于缺乏執(zhí)法依據(jù)和處罰標準的支持，對低頻噪音的污染治理也是無能為力。我國現(xiàn)行的環(huán)保法規(guī)設(shè)定的區(qū)域環(huán)境噪聲規(guī)范標準，只規(guī)定了高音的最高限值，對于低頻噪聲，并未作明確規(guī)定。現(xiàn)有的噪音監(jiān)測儀器，也只是針對中、高頻噪音進行檢測，執(zhí)法部門針對這種不超標、卻讓人苦不堪言的低頻噪音，只能進行協(xié)調(diào)，無法作出處罰。
“除了合理規(guī)劃外，利用高科技、新材料可能是破解低頻噪聲污染的一個突破口。聲學(xué)專家和高分子材料專家已經(jīng)聯(lián)合研發(fā)成功一種隔聲材料——隔聲氈，在控制低頻噪聲方面表現(xiàn)突出。鑒定結(jié)果表明，隔聲氈在用途、性能等各方面已經(jīng)達到當前的國際先進水平。
低頻噪聲因為分貝數(shù)不高而導(dǎo)致市民投訴無門的狀況也已經(jīng)引起國家有關(guān)部門的重視，相關(guān)部門正在積極制訂一部涉及低頻噪聲污染的新標準。據(jù)透露，這部《社會生活噪聲控制標準及測量方法》目前已通過專家審定，但仍有一些方面正在進一步研究和完善。其一旦出臺，低頻噪聲污染問題無法可依的狀況很快將得到改變。
我認為，政府的職能部門在這一標準未出臺前，可以利用國家現(xiàn)有的包括《娛樂場所管理條例》、《民用建筑隔聲設(shè)計規(guī)范》、《健康住宅設(shè)計要點》等法律法規(guī)當中的一些規(guī)定，主動處理低頻噪聲的污染問題，積極維護群眾的健康與利益。
注釋：
[1]李強風(fēng)機盤管機組噪聲分析[J];制冷與空調(diào);2011年03期
關(guān)鍵詞：人員；密集場所；消防監(jiān)督
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2016.11.212
0 引言
城市的整體營業(yè)范圍廣而密，對于城市中心區(qū)域往往更加密集。在這樣的密集場所往往分布居住、娛樂、學(xué)習(xí)、工作等多種場所，消防管理監(jiān)督人員需啊喲對密集場合及西寧組合分析，總結(jié)密集場合的相關(guān)內(nèi)容。按照密集場所的分布合理的進行監(jiān)督管理。
1 密集場所的分析
密集場所往往有幾個內(nèi)容的分布。工作區(qū)、生活區(qū)、服務(wù)區(qū)、娛樂區(qū)。工作區(qū)中往往分布有各類工廠及員工宿舍，生活區(qū)王萬分布學(xué)校、醫(yī)院、房屋、幼兒園等，服務(wù)區(qū)主要是圖書館、會展中心、博物館等公共設(shè)施，娛樂區(qū)主要是商場、旅店、影院、KTV等娛樂場所。這些區(qū)域的人員都具有統(tǒng)一的特點，就是密集。當火災(zāi)發(fā)生的時候，需要進行合理的安全疏散管理，按照疏散通道盡可能的避免發(fā)生的各種事件，避免火災(zāi)的發(fā)生，減少人員的傷亡，對可能出現(xiàn)的損失進行評估，做好密集場所的監(jiān)督管理，提高預(yù)防安全管理的發(fā)展，提出合理的解決方案，做好安全隱患的有效管理。
2 密集場所發(fā)生事故的內(nèi)容分析
（1）常閉式防火門不起作用。常閉式的防火門往往可以有效的起到隔絕火勢的效果，如果火災(zāi)事故發(fā)生的時候，可以采用常閉方式避免火災(zāi)的蔓延，有效的組織火勢的發(fā)展，阻隔煙氣的蔓延，防止造成更大的事故。在各類檢查中有些防火門往往耐久失修，不祈禱防火的作用。長期不進行維修保護，就很難進行開啟，防火門周圍堆放大量的雜物，在火災(zāi)發(fā)生的時候，沒有時間進行清理，影響防火門的管壁，失去防火效果。
（2）裝修材料使用不合理。營業(yè)場所為了有效的提高室內(nèi)的裝飾效果，常常使用高檔的裝修材料，但為了有效的節(jié)約成本，往往選用不具有防火的裝飾材料。對于企業(yè)為了提早營業(yè)得利，往往不按照規(guī)定的時間進行裝修和審批，大量使用易燃或可燃的材料，不配備防火設(shè)施，沒有進行安全防火審批就開始營業(yè)。一旦發(fā)生火災(zāi)，這些裝飾材料就會迅速引燃，拓展開來，造成整個火勢蔓延的狀態(tài)。火勢蔓延過程中會夾雜有毒有害的氣體，容易使人們造成窒息問題。
（3）疏散安全通道的不規(guī)范。安全通道是營業(yè)場所需要預(yù)留設(shè)置的通道，在火災(zāi)發(fā)生的時候可以有效的疏散人們，提高火災(zāi)求援效果。人們在逃生過程中，因疏散通道的堵塞容易耽誤離開所用的時間，造成火災(zāi)迅速蔓延，阻斷通道的順暢，造成火災(zāi)受害面積的增大。在火災(zāi)疏散通道檢查過程中，需要對安全出口進行設(shè)置，盡可能的增加營業(yè)面積，對安全出入口進行管理，以科學(xué)化的火災(zāi)逃生管理方法進行規(guī)范和配置，提高安全疏散通道的順暢，減少安全隱患的產(chǎn)生。
（4）電氣設(shè)備管理使用不足。電氣設(shè)備場所人員復(fù)雜，往往是不同行業(yè)的人員聚集在一起，電能的使用功率極大。為了節(jié)省整體資源的使用，往往在設(shè)備間內(nèi)簡單處理線路的布放，造成線路之間出現(xiàn)干擾，容易出現(xiàn)短路的現(xiàn)象。個別商家在裝修過程中，對火災(zāi)的隱患沒有充分的認識，對輸配電線路的穿管沒有合理的連接，造成線路出現(xiàn)嚴重的擾亂性問題。電氣線路在滿負荷長時間運行狀態(tài)下，需要避免電線過熱，超過線路的額定電流，避免漏電、發(fā)熱等問題。
（5）建筑設(shè)施設(shè)計不足。消防設(shè)施的配備是保證人們安全的基本要素，建筑內(nèi)如果沒有配備有效的消防設(shè)施，在火災(zāi)發(fā)生的時候，就會措手不及。許多營業(yè)密集場所往往消防設(shè)施配備不全，部分設(shè)備以過期失效，消防設(shè)備無法起到防火保護的作用。另外，安全逃生通道指示標記不明顯，沒有合理的引導(dǎo)也是造成影響火災(zāi)發(fā)生時逃生的主要原因。
3 密集消防監(jiān)督檢查過程中可能存在的缺陷和問題
（1）消防安全自主管理不到位。在密集消防營業(yè)場所消防人員的管理意識淡薄，對自身的安全檢查不足，將自身消防檢查和消防監(jiān)督檢查混為一談，認為在監(jiān)督檢查開始前進行檢查就可以蒙混過關(guān)，應(yīng)付了事。這種重利益，輕安全的行為是極其不合理的。消防安全自主管理行為不到位，無法實現(xiàn)有效的消防安全管理工作，隱瞞消防安全狀態(tài)，直接造成消防安全隱患的各種問題的產(chǎn)生。
（2）消防監(jiān)察力度不足。監(jiān)督消防檢查管理部門的人員不足也是直接影響消防檢查效果的重要因素。在密集營業(yè)場所內(nèi)，如果不及時進行消防檢查，消防監(jiān)督管理人員沒有以身作則，隨意的進行處理，影響監(jiān)督檢查標準，會對消防監(jiān)督造成嚴重的安全隱患問題。有關(guān)部門需要認真的對待消防安全檢查，對管理的職能標準進行規(guī)范化，提高監(jiān)管力度，落實監(jiān)管任務(wù)，防止消防監(jiān)督檢查作用發(fā)揮不起來的問題產(chǎn)生。
4 密集營業(yè)監(jiān)督檢查的方案
（1）加強密集營業(yè)場所管理人員的安全防火管理。消防監(jiān)督管理部門需要積極進行宣傳，做好定期的培訓(xùn)和演練，從實際出發(fā)合理的增加營業(yè)場所管理人員的安全防火管理意識，加大宣傳力度，讓營業(yè)管理者清除的認識到安全防火的重要性。組織開展消防演練，最大程度的提升消防密集場所的人員疏散速度，加強營業(yè)設(shè)備的管理，對設(shè)備老化、私自搭建行為進行監(jiān)督管理。
（2）加強密集場所的安全責任管理。按照營業(yè)消防安全管理辦法的規(guī)定，對各個營業(yè)部門進行例行的防火規(guī)章制度檢查，形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理體系，進一步的進行法律法規(guī)的規(guī)范，建立統(tǒng)一的消防安全責任管理制度。
（3）重點監(jiān)督檢查的工作必要性。消防安全檢查需要在基本日常管理檢查的基礎(chǔ)上，對重點安全隱患設(shè)備進行檢查，對防火門、疏散通道、消防設(shè)備、安全指示、照明燈等問題進行發(fā)現(xiàn)和整治，充分的落實消防監(jiān)督檢查工作的相關(guān)內(nèi)容。
5 結(jié)語
綜上所述，人員密集場所的安全消防檢查工作是極其重要而且必要的。通過對消防密集場所的合理監(jiān)督管理，不斷加強消防監(jiān)督檢查的管理過程，極大限度的降低消防火災(zāi)可能發(fā)生的幾率，改善社會的穩(wěn)定性，提高人民生命財產(chǎn)的安全性。
參考文獻：
[1]徐禮.人員密集場所內(nèi)部裝修存在的火災(zāi)隱患及防治對策[J]. 宜春學(xué)院學(xué)報，2013（06）.
按照美國管理預(yù)算局的《聯(lián)邦信息資源管理》規(guī)章（OMB，CircularA-130，ManagementofFederalInformationResourcesof1996）第6條的解釋，信息（information）是指“對事實、數(shù)據(jù)或觀點等的知識的傳遞或描述，這些知識可以存在任何媒體或形式之中，包括文本、數(shù)字、圖表、圖形、敘述或視聽形式。”按照我國《政府信息公開條例》第2條的定義，“政府信息”是指“行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”從外觀物質(zhì)形式上看，“政府信息”表現(xiàn)為行政機關(guān)所持有或保管的文書、圖片、記錄、照片、攝影、錄音、微縮片、計算機處理數(shù)據(jù)等可供聽、讀或理解的文書或物品。從實質(zhì)內(nèi)容上看，以文書或物品形式表現(xiàn)的“政府信息”包括客觀事實和意見兩方面內(nèi)容。
政府對信息的收集、處理能力隨著政府職能變遷和社會發(fā)展呈現(xiàn)出擴張趨勢，尤其是進入福利社會和管制國家之后，政府對信息的控制力更是發(fā)展到極致，政府的信息形成權(quán)之合法基礎(chǔ)探討也隨之成為一個極其重要的法理問題。概括地說，政府的信息形成權(quán)的合法性基礎(chǔ)體現(xiàn)在五個方面：
（一）正確決策的需要
認為“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)。”“一切結(jié)論產(chǎn)生于調(diào)查情況的末尾，而不是在它的先頭。”{1}（P109-110）信息形成權(quán)是政府作出正確決策的基礎(chǔ)，因為取得信息是進行行政活動的第一步，“行政機關(guān)如果不掌握必要的信息就不能進行任何有效果的活動，特別是在高度工業(yè)化和信息化的現(xiàn)代社會中，行政效率在很大程度上依賴于迅速和準確的調(diào)查。”{2}（P327）“情報是燃料，沒有它行政機器就無法發(fā)動。知識就是力量的格言對行政法很適合。行政機關(guān)要機智地行使其制定規(guī)章權(quán)和裁決權(quán)（實體法上的權(quán)力），就必須知曉委托它管理的那些領(lǐng)域里的實際情況。”{3}（P82）行政機關(guān)依靠信息運轉(zhuǎn)，“沒有信息，行政機關(guān)便不能從事管理工業(yè)、保護環(huán)境、欺詐行為、征收稅款或授予撥款等活動。適當?shù)臎Q定要求精確的資料數(shù)據(jù)……。”{4}（P77）勿需贅言，準確、及時和充足的信息可以提高行政決策的質(zhì)量，而信息匱乏或不準確則將扭曲或者抵消行政決策制定的智識能力。{5}（P434）行政機關(guān)通過統(tǒng)計普查、行政檢查、行政調(diào)查等手段獲得信息或要求當事人保留和披露信息，目的之一就是為了做出正確行政決策。
（二）信用社會的建立
阿克洛夫教授認為，非對稱信息（asymmetricalinformation）導(dǎo)致了交易市場中大量“不誠實成本”（thecostsofdishonesty）出現(xiàn)，“在不發(fā)達國家，商業(yè)中的不誠實是一個嚴重問題”。{6}（P495）顯而易見，不誠實的、沒有信用的社會注定是一個沒有公正和效率的社會，社會越復(fù)雜越需要信用來維系，越需要通過法律制度來保證信息資源的真實性、準確性，通過立法來建立個人和企業(yè)的信用史。中國社會信用體系建設(shè)的重任迫在眉睫，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》的規(guī)劃目標中就要求“以完善信貸、納稅、合同履約、產(chǎn)品質(zhì)量的信用記錄為重點，加快建設(shè)社會信用體系，健全失信懲戒制度。”目前，我國最大的信用問題是政府收集和公開的信息的準確性和及時性問題，因為“信息不完全比沒有信息更糟糕”{7}（P7）
（三）政府管制權(quán)的衍生品
政府享有“警察權(quán)”（policepower），是指與自然權(quán)利相對的、政府對城市或鄉(xiāng)村的管制或者治理，是政府基于保護目的而對個人施加的“管制權(quán)”（regulatoryPower）。[8]（P272）政府的信息形成權(quán)是一種派生權(quán)，是政府享有的警察權(quán)力的衍生品，其基礎(chǔ)是政府對社會生活和私人自由和權(quán)利的管制權(quán)。也就是說，信息形成權(quán)是政府管制權(quán)的衍生品，凡一個政府具有對社會的合法統(tǒng)治權(quán)，也就自然地擁有對社會的信息形成權(quán)和控制權(quán)，“行政機關(guān)要求私人按照一定方式和內(nèi)容制作文件、記錄和提供報告，屬于行政機關(guān)正常的管理權(quán)。”{2}（P331）政府運用信息形成權(quán)，一是滿足了國家安全對信息的需要，二是滿足了社會良性發(fā)展對信息的需要。例如，《艾滋病防治條例》規(guī)定艾滋病監(jiān)測和信息分析、處理是衛(wèi)生行政機關(guān)工作的一部分。
（四）直接保護私人權(quán)利和利益
在現(xiàn)代社會，“信息是支配性資源”。{9}（P790）但是，信息匱乏和不對稱問題直接威脅著普通公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益。為解決信息不對稱問題，政府采取措施限制信息優(yōu)勢一方的權(quán)利，采取強制信息披露方式來保護公眾的個人權(quán)利和利益。例如，有關(guān)食品藥品的法律要求披露食品藥品所含的危險物質(zhì)、營養(yǎng)成分并進行風(fēng)險警告；《醫(yī)療機構(gòu)病歷管理規(guī)定》強制建立和保存患者病歷，發(fā)生醫(yī)療事故爭議時，被封存的病歷、死亡病例討論記錄、疑難病例討論記錄、上級醫(yī)師查房記錄、會診意見、病程記錄等信息載體具有特殊的證據(jù)效力；商務(wù)部在《關(guān)于網(wǎng)上交易的指導(dǎo)意見（暫行）》中規(guī)定網(wǎng)上交易參與各方應(yīng)保存各類交易記錄，旨在保障網(wǎng)上交易安全。
（五）為公共利益而有效執(zhí)法
在信息時代，政府越來越依賴于信息來完成自己最基本的功能，信息是政府為公眾提供必要且有效服務(wù)的關(guān)鍵。在今天復(fù)雜的、迅猛發(fā)展的全球化世界里，政府依賴于準確而及時的信息，政府處理和應(yīng)用信息的能力比以前更加具有危急性，對信息的成功管理是政府實現(xiàn)自己使命的基礎(chǔ)。以我國臺灣省為例，為了保障“行政執(zhí)行法”上公法金錢債務(wù)的強制執(zhí)行，“法務(wù)部行政執(zhí)行署”建制了各項網(wǎng)絡(luò)聯(lián)機數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，包括金融賬戶開戶查詢系統(tǒng)、稅務(wù)電子閘門應(yīng)用系統(tǒng)、全民健康保險投保記錄查詢系統(tǒng)、勞保投保記錄查詢系統(tǒng)、戶役政查詢系統(tǒng)、車籍數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)等。我國《反洗錢法》要求在境內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)和特定的非金融機構(gòu)依法建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務(wù)。
二、政府的信息形成權(quán)的權(quán)力形態(tài)
政府“信息形成權(quán)”的權(quán)力形態(tài)表現(xiàn)為何種方式，不同的學(xué)者有不同的概括。伯納德·施瓦茨教授認為，在信息形成中，行政機關(guān)擁有三種權(quán)力：（1）命令制作記錄和檔案之權(quán)；（2）檢查帳簿和檔案之權(quán)；（3）用傳票傳喚證人、索取文件之權(quán)。{3}（P82）王名揚先生進一步解釋說，行政機關(guān)強制取得信息的方式有三種：（1）要求被調(diào)查者按照規(guī)定的格式或內(nèi)容制作文件或檔案，或者提交報告；（2）檢查被調(diào)查者使用的建筑物、文件和檔案；（3）發(fā)出傳票，要求被調(diào)查者出席作證，或提供帳簿、文件和檔案。{2}（P330）湯德宗教授認為，政府獲得信息的途徑有職權(quán)調(diào)查、行政檢查、強制申報和聽證。{10}（P1045）
“政府信息”通常包括兩大部分：（1）政府自身對信息的生成、收集、處理和配置；（2）由政府以外當事人披露給政府的信息。也就是說，政府信息既包括政府自身在履行職能時所生成、收集、處理、傳播或配置的信息，也包括政府在履行職能時需要政府系統(tǒng)之外的其他個人、組織、社團、社區(qū)等生成、收集、處理、傳播或配置的信息。{11}（P58）政府的“信息形成權(quán)”是政府對信息進行自主支配和自主形成的一種權(quán)力形態(tài)，它是一組權(quán)力，包括政府對信息的自主形成權(quán)、信息申報請求權(quán)、信息強制保留請求權(quán)、信息強制披露請求權(quán)、信息調(diào)查權(quán)、檔案形成權(quán)和保持權(quán)、信息技術(shù)使用權(quán)、獲得預(yù)算支持權(quán)和制裁權(quán)等九個類型。
（一）自主形成信息權(quán)
首先，行政過程中可能自動生成、記錄和儲存有關(guān)公民、法人和其他組織的信息，在多數(shù)情況下，“政府管理即信息”。{12}（P605）例如，在行政許可過程中，申請人為了獲得權(quán)利和利益可能主動或被動地向行政機關(guān)提供各種信息，政府因此自然而然地形成了有關(guān)私人和政府自身的信息資料。其次，政府可以文件和會議形式來形成信息，開會既是從上到下傳播和配置政府信息的行政手段，也是政府有目的性地生成信息的一種行政手段。再次，政府通過撰寫分析報告來收集和處理信息。一方面，行政機關(guān)有義務(wù)撰寫年度的或者階段性的或者專門性質(zhì)的信息報告或者工作報告，如《財政檢查工作辦法》要求財政檢查組在檢查結(jié)束的10個工作日內(nèi)向財政部門提交書面財政檢查報告。另一方面，政府對收集到的信息要進行分類、鑒別、總結(jié)、分析和評估，撰寫總結(jié)分析材料和評估報告并將電子數(shù)據(jù)送交有關(guān)部門，如國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局2004年撰寫的《全國國有煤礦安全保障能力調(diào)研報告》、國家電力監(jiān)管委員會撰寫的《2006年電力安全監(jiān)管報告》，都具有代表性。
（二）信息申報請求權(quán)
政府進行信息收集可以采取自愿和強制兩種方式。政府的信息申報請求權(quán)，是指政府強制要求私人提供信息，即政府強制有關(guān)當事人主動申報特定信息或者被動提供特定信息。典型的信息申報請求包括納稅申報、社會保障補助申請、財政貸款申請、就業(yè)申請表填報等，這些信息請求直接或者間接地提交給行政機關(guān)，目的是實現(xiàn)行政使命，也因此把收集信息的義務(wù)強加給當事人。{13}（P119）
政府的信息請求目的是多樣性的，我國很多法律法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定了政府信息申報請求權(quán)。例如，《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》規(guī)定年所得12萬元以上的納稅人，在納稅年度終了后，應(yīng)當填寫和報送《個人所得稅納稅申報表》及有關(guān)證件和材料；《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》規(guī)定繳費單位應(yīng)當在每月5日前向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理繳費申報，報送社會保險費申報表、代扣代繳明細表以及社會保險經(jīng)辦機構(gòu)規(guī)定的其他資料；《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：申請享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。
（三）信息強制保留請求權(quán)
信息強制保留請求權(quán)，是指政府強迫私人按照特定行政目的和特定形式的要求保存信息記錄或者記載信息的文件，以便行政決策和執(zhí)法使用。從我國信息強制保留的實際狀況出發(fā)，私人的信息保留形式包括：制作和保存符合要求的文件、保留特定形式的信息記錄。
第一類是強制制作特定文書，主要體現(xiàn)在會計、審計、稅收、娛樂業(yè)、醫(yī)患關(guān)系和金融業(yè)等領(lǐng)域。具體形式包括：（1）帳（賬）簿，如《會計法》規(guī)定各單位必須依法設(shè)置會計帳簿并保證其真實、完整。（2）名簿，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所應(yīng)當建立從業(yè)人員名簿，包括從業(yè)人員的真實姓名、居民身份證復(fù)印件、外國人就業(yè)許可證復(fù)印件等內(nèi)容。（3）日志，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所應(yīng)當建立營業(yè)日志，記載營業(yè)期間從業(yè)人員的工作職責、工作時間、工作地點，并不得刪改，留存60日備查。我國對航海日志、輪機日志和車鐘記錄簿實行國家強制標準，強制按照法定形式和格式制作、記載和保存日志。（4）病歷和處方，如《醫(yī)療機構(gòu)病歷管理規(guī)定》規(guī)定醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)建立病歷管理制度，并設(shè)置專門部門或者配備專（兼）職人員來保存與管理。《處方管理辦法》規(guī)定：處方由調(diào)劑處方藥品的醫(yī)療機構(gòu)妥善保存，普通處方、急診處方、兒科處方、醫(yī)療用毒性藥品和第二類處方、品和第一類處方，它們的保存法定期限各不相同。（5）票據(jù)，如《發(fā)票管理辦法》和《票據(jù)法》中的發(fā)票、匯票、本票和支票。
第二類是強制保留特定記錄，無論在傳統(tǒng)的秩序行政還是在給付行政和環(huán)境行政中，都可能存在要求當事人保存必要信息記錄的請求。例如，《民用航空法》規(guī)定從事飛行的民用航空器應(yīng)攜帶民用航空器航行記錄簿；《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所應(yīng)建立“違法行為警示記錄系統(tǒng)”；《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》要求金融機構(gòu)妥善保存客戶身份資料和交易記錄，確保能足以重現(xiàn)每項交易，以提供識別客戶身份、監(jiān)測分析交易情況、調(diào)查可疑交易活動和查處洗錢案件所需的信息；《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)建立和保存繳費記錄；《防止船舶污染海域管理條例》規(guī)定油類作業(yè)船舶應(yīng)將油類作業(yè)情況準確地記人《油類記錄簿》、裝運有毒害或含腐蝕性貨物的船舶應(yīng)將洗艙水排放情況記人《航海日志》。
（四）信息強制披露請求權(quán)
信息強制披露（mandatorydisclosure）已經(jīng)成為信息管制的最重要工具。[14]（P619）政府要求當事人披露私人擁有的信息，包括食品營養(yǎng)標簽、藥品標簽、服裝標簽、環(huán)境信息、雇主向雇工披露危險物、允許附近居民知道危險、市場交易信用信息、安全事故信息等。概括地說，政府的信息強制披露請求權(quán)表現(xiàn)為強制安全信息公示、強制交易信用信息披露和強制安全信息報告三種主要形式。
1．強制安全信息公示，主要是指對涉及消費者、勞動者和普通公眾利益的必要信息通過一定形式進行公開披露，如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定食品和食品添加劑必須在包裝標識或者產(chǎn)品說明書上標出法律法規(guī)規(guī)定的信息；《藥品說明書和標簽管理規(guī)定》強制藥品說明書和藥品的標簽標明和公示有關(guān)信息；《職業(yè)病防治法》要求依法設(shè)置和公告職業(yè)病危害的警示標識和中文警示說明。
2．強制交易信息披露。現(xiàn)代商事活動不同于傳統(tǒng)民事活動，它更具有流動性、易變性、技術(shù)性和壟斷性，強制交易信息披露主要是指在商事交易中，消費者、小企業(yè)、小股東處于信息不對稱的不利地位，強制要求處于信息壟斷地位的商事主體公開自己的活動。例如，《保險法》規(guī)定保險監(jiān)督管理機關(guān)有權(quán)要求保險公司提供業(yè)務(wù)狀況、財務(wù)狀況、資金運營狀況等有關(guān)的書面報告和資料；《證券法》規(guī)定了證券交易持續(xù)信息公開規(guī)則，發(fā)行人、上市公司公告的招股說明書、公司債券募集辦法、財務(wù)會計報告、上市報告文件、年度報告、中期報告、臨時報告、重大事項以及其他信息披露資料，都必須定期或者按照證券監(jiān)督管理委員會的要求予以公開。
3．強制安全信息報告，主要是指對涉及事故、公共健康和秩序、環(huán)境和財經(jīng)安全等公共事件的信息，以一定的形式向有關(guān)行政機關(guān)及時準確地報告、補報、續(xù)報和通報，例如，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《食品衛(wèi)生法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)和規(guī)章都要求進行事故報告；《傳染病防治法》規(guī)定疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和采供血機構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)法定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應(yīng)遵循疫情報告屬地管理原則，按法定內(nèi)容、程序、方式和時限報告；《藥品不良反應(yīng)報告和監(jiān)測管理辦法》規(guī)定藥品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定報告所發(fā)現(xiàn)的藥品不良反應(yīng)；《重大動物疫情應(yīng)急條例》規(guī)定從事動物隔離、疫情監(jiān)測、疫病研究與診療、檢驗檢疫以及動物飼養(yǎng)、屠宰加工、運輸、經(jīng)營等活動的單位和個人，發(fā)現(xiàn)動物出現(xiàn)群體發(fā)病或者死亡的，應(yīng)立即向所在地的縣（市）動物防疫監(jiān)督機構(gòu)報告；《審計法》和《會計法》分別規(guī)定了審計結(jié)果報告制度和財務(wù)會計報告制度；《防止船舶污染海域管理條例》規(guī)定應(yīng)向港務(wù)監(jiān)督提交索取清除污染費用報告書；《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定金融機構(gòu)應(yīng)建立電子銀行入侵偵測與入侵保護系統(tǒng)，建立對非法入侵的甄別、處理和報告機制；《電信條例》規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)中傳輸?shù)男畔⒚黠@屬于違法的，應(yīng)立即停止傳輸，保存有關(guān)記錄并向國家有關(guān)機關(guān)報告。
（五）信息調(diào)查權(quán)
“行政機關(guān)做出某種決定時，需要一定的情報，而該情報又需要通過一定的方法來收集。也就是說，調(diào)查是必要的。”{15}（P183）信息調(diào)查權(quán)是政府的一項固有權(quán)力，根據(jù)政府信息收集的目的可以將其區(qū)分為兩種類型，第一種是以預(yù)先形成信息為目的的調(diào)查和檢查，主要是指統(tǒng)計調(diào)查和執(zhí)法檢查；第二種是以事后形成信息文件為目的的調(diào)查，主要是指行政行為決定做成前的行政調(diào)查。
1．統(tǒng)計調(diào)查。以統(tǒng)計為目的的信息調(diào)查也是一種政府信息請求。按《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計法實施條例》，統(tǒng)計指運用各種統(tǒng)計方法對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況進行統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計分析，提供統(tǒng)計資料和統(tǒng)計咨詢意見，實行統(tǒng)計監(jiān)督等活動的總稱。統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員享有統(tǒng)計調(diào)查權(quán)，有權(quán)進行調(diào)查、搜集有關(guān)資料，召開有關(guān)調(diào)查會議，檢查與統(tǒng)計資料有關(guān)的原始記錄和憑證。在我國，由政府進行的統(tǒng)計調(diào)查活動非常頻繁，如已經(jīng)或正在進行的大規(guī)模的國家性普查活動有人口普查、經(jīng)濟普查、農(nóng)業(yè)普查、工業(yè)普查、資源普查、土地普查（調(diào)查）、全國基本單位普查、文物普查、污染源普查等等。
2．行政檢查。行政檢查是指行政機關(guān)為了達成特定行政目的，對特定行政客體所進行的察查、搜集資料的活動，或者指行政主體以搜集、驗證相關(guān)事實與資料為目的就個別具體事件、針對特定公民行使公權(quán)力之事實行為。{10}（P907）“行政檢查”與行政調(diào)查存在著混同現(xiàn)象，在一般意義上，可以把“行政檢查”等同于“行政執(zhí)法檢查”，是行政機關(guān)通過直接觀察、調(diào)查、檢驗甚至采用搜查手段取得信息和證據(jù)的常規(guī)技術(shù)，以防止和矯正違法情形發(fā)生。我國很多法律將行政檢查作為一種特殊的收集信息方式，如《稅收征收管理法》、《審計法》、《社會保險費征繳監(jiān)督檢查辦法》、《控制對企業(yè)進行經(jīng)濟檢查的規(guī)定》、《民用航空行政檢查工作規(guī)則》、《財政檢查工作辦法》、《電力監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場檢查規(guī)定》、《基金會年度檢查辦法》等，分別規(guī)定了專門領(lǐng)域的行政檢查及信息收集權(quán)力。
3．行政調(diào)查。“在現(xiàn)代行政中，行政調(diào)查作為行政機關(guān)獲取信息、取得作出行政決定證據(jù)的基本手段，構(gòu)成了幾乎所有行政決定的必經(jīng)程序和處置前提。”{16}（P129）行政調(diào)查通常是指對涉嫌違法行為的立案調(diào)查、對有關(guān)事實或者行為的核查以及事故的調(diào)查，是行政機關(guān)主動運用的職權(quán)調(diào)查，包括傳訊、鑒定與勘驗等方式。{10}（P1046）例如，《稅收征收管理法》規(guī)定稅務(wù)機關(guān)調(diào)查稅務(wù)違法案件時，對與案件有關(guān)的情況和資料，可以記錄、錄音、錄像、照相和復(fù)制；《反洗錢法》規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構(gòu)發(fā)現(xiàn)可疑交易活動，需要調(diào)查核實的，可以向金融機構(gòu)進行調(diào)查。
（六）檔案形成權(quán)和保持權(quán)
“政府信息的最終命運是檔案。”{17}（P53）檔案的實質(zhì)內(nèi)容是行政機關(guān)進行調(diào)查所收集的和保留的各種信息。{2}（P343）檔案保存是一種信息記錄的保存，從主體上看有單位檔案和國家檔案。從形式上看有紙質(zhì)檔案和電子文件檔案，《電子公文歸檔管理暫行辦法》和《電子文件歸檔與管理規(guī)范》國家強制標準（GB/T18894-2002）規(guī)定了在公務(wù)活動中產(chǎn)生的具有保存價值的電子文件的形成、積累、歸檔、保管、利用、統(tǒng)計的一般方法。從內(nèi)容和功能上，檔案主要有以下幾類：（1）個人身份檔案，如《職業(yè)病防治法》規(guī)定的勞動者職業(yè)健康監(jiān)護檔案、《婚姻登記條例》規(guī)定的婚姻登記檔案、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定的公務(wù)員任免和處分檔案、教育部規(guī)定的普通高等學(xué)校檔案和“農(nóng)村留守兒童檔案”等；（2）福利檔案，是給付行政賴于進行的最重要的信息依據(jù)，包括勞動就業(yè)檔案、社會保險檔案、社會救助檔案、低保檔案；（3）行政執(zhí)法檔案，國務(wù)院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》要求健全行政執(zhí)法案卷評查和行政執(zhí)法案卷制度。
（七）信息技術(shù)的使用權(quán)
信息的一般特征是：擴張性、非耗竭性、替代性、傳遞性、散布性和共享性。{18}（P186）信息的這些特征決定了政府在信息形成過程中必須依賴信息技術(shù)作為載體，“信息技術(shù)”包括計算機、輔助設(shè)備、軟件、硬件、服務(wù)（包括支撐服務(wù)）以及相關(guān)資源等。在現(xiàn)代社會，政府任何一項信息活動都涉及到信息技術(shù)和形式的選擇和運用，如納稅申報可以采取電子申報方式、行政調(diào)查中可以使用先進的電子監(jiān)測技術(shù)。信息技術(shù)使用的目的是：（1）提高政府記錄保持的效率；（2）提高對欺騙、浪費、濫用信息的發(fā)現(xiàn)和預(yù)防；（3）提高法律實施調(diào)查。對于政府之外的當事人而言，政府經(jīng)常使用的計算機技術(shù)有計算機匹配、計算機輔助事先核準、計算機歸檔。{19}（P630）
各國法律都對信息技術(shù)使用作了規(guī)定，一方面為了保障信息工具記錄的真實性和準確性，如國家強制標準《電測量指示和記錄儀表及其附件的安全要求》（GB6738-86）對各種儀表的技術(shù)標準作了強制規(guī)定。另一方面，信息技術(shù)手段的使用會侵犯當事人權(quán)益，因此信息技術(shù)工具的使用需要得到行政許可，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定歌舞娛樂場所應(yīng)按照國務(wù)院公安部門的規(guī)定在營業(yè)場所的出入口、主要通道安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備，并應(yīng)保證閉路電視監(jiān)控設(shè)備在營業(yè)期間正常運行，不得中斷。歌舞娛樂場所應(yīng)當將閉路電視監(jiān)控錄像資料留存30日備查，不得刪改或者挪作他用。
在我國，使用最廣泛的信息技術(shù)工具是稅控收款機和公共安全圖像信息電子系統(tǒng)。對于前者的使用幾乎沒有爭議，而對于后者的爭議卻非常之大。例如，交通執(zhí)法中未經(jīng)法定強制檢測的“電子眼”所記錄的車速結(jié)論缺乏準確性，不應(yīng)作為行政處罰的證據(jù)。{20}我國對信息技術(shù)工具的使用采取法律授權(quán)原則，并且規(guī)定了相應(yīng)的國家強制標準和生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)條件。例如，《稅收征收管理法》、《稅收征收管理法實施細則》規(guī)定國家有計劃地推廣使用稅控裝置，依據(jù)《稅控收款機生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)管理辦法》，稅控收款機產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)的申請、受理、認定和監(jiān)督管理都受到法律控制。稅控收款機（fiscalcashregister）的國家強制標準包括機器規(guī)范、稅控IC卡規(guī)范、稅控器規(guī)范、銀行卡受理設(shè)備規(guī)范、稅控打印機規(guī)范、設(shè)備編碼規(guī)范等六個部分。公共安全圖像信息系統(tǒng)的使用也受到法律限制，如《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2006年）、《重慶市社會公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2006年）、《成都市公共視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2007年）、《廣州市公共安全視頻系統(tǒng)管理規(guī)定》（2007年）、《遼寧省公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2007年）等地方政府規(guī)章，授權(quán)縣以上人民政府有關(guān)部門和區(qū)、縣人民政府負責公共安全圖像信息系統(tǒng)的建設(shè)、使用、維護和監(jiān)督管理，且不得侵犯和泄露公民個人隱私、國家秘密和商業(yè)秘密。
（八）獲得預(yù)算支持權(quán)
政府在信息形成過程中需要耗費大量的財力、物力和人力，主要是設(shè)備和軟件的購買、服務(wù)和輔助服務(wù)、職員、跨政府信息收集的付費等，如我國國家稅務(wù)總局1993年開始推進“金稅工程”，三期立項投資達50億元。美國管理預(yù)算局負責行政機關(guān)的信息收集預(yù)算審批，信息與管制事務(wù)辦公室具有預(yù)算撥款權(quán)，每個欲進行信息收集的行政機關(guān)的首席財務(wù)官必須與管理預(yù)算局合作，規(guī)劃出一個完整的、準確的信息技術(shù)花費、相關(guān)費用支出和結(jié)果的核算說明。美國信息技術(shù)預(yù)算不斷增長，1986年是143億美元，1993年是249.7億美元，1998年是289.7億美元，每年大約以2.47%的速度遞增，大約有77%的信息預(yù)算消耗在國防部、交通部、國防部航空局、商業(yè)部、能源部、農(nóng)業(yè)部、教育部等七大部門。{21}2007年管理預(yù)算局對13個重要統(tǒng)計機構(gòu)[1]的統(tǒng)計調(diào)查預(yù)算作出了評估：2006年為21.89億美元，2007年為21.9億美元，2008年為27.52億美元。美國統(tǒng)計機關(guān)有80多個，按照《2007年度美國政府統(tǒng)計規(guī)劃報告》的評估，其全部統(tǒng)計工作的預(yù)算是54.02億美元。{22}（P1）
目前，我國政府對信息收集和處理的預(yù)算來源和支配還缺乏系統(tǒng)的、細致的法律界定，只有國務(wù)院組織進行的全國性統(tǒng)計調(diào)查的經(jīng)費有明確的法律規(guī)定，如《全國農(nóng)業(yè)普查條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)普查所需經(jīng)費由中央和地方各級人民政府共同負擔，并列入相應(yīng)年度的財政預(yù)算，按時撥付，確保足額到位。國務(wù)院在《關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》和《關(guān)于開展第三次全國文物普查的通知》中，分別就土地調(diào)查經(jīng)費和文物普查經(jīng)費作出了中央財政和地方財政共同分擔的決定。
（九）制裁權(quán)
政府對于未按照有關(guān)法律規(guī)定的信息收集和處理行為有權(quán)進行制裁，制裁手段具有多樣性。在美國文書工作中，制裁手段包括：（1）行政機關(guān)的強制或者法院罰金或其他處罰；（2）金錢賠償或者公平救濟判決；（3）對許可證、特權(quán)、權(quán)利、補貼或利益的撤銷、中止、削減、否決等。
在我國，違反信息管制的制裁手段包括行政制裁、經(jīng)濟制裁和刑事制裁。行政制裁手段主要有行政處罰、行政強制、行政處分措施，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所未依法安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備或者中斷使用的，或者未依法留存監(jiān)控錄像資料或者刪改監(jiān)控錄像資料的，縣級公安部門責令其改正，給予警告；情節(jié)嚴重的，責令其停業(yè)整頓1個月至3個月。經(jīng)濟制裁是指行政機關(guān)對于違反信息收集和處理規(guī)定的當事人的一種經(jīng)濟利益的不利處分，該種違反信息義務(wù)的懲罰措施直接剝奪了當事人的經(jīng)濟利益或者受益機遇，如《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》規(guī)定繳費單位不按規(guī)定申報應(yīng)繳納的社會保險費數(shù)額的，可暫按該單位上月繳費數(shù)額的110%確定應(yīng)繳數(shù)額；《行政許可法》規(guī)定行政許可申請人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請行政許可，涉及直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的，申請人在一年或三年之內(nèi)不得再次申請該行政許可。《刑法修正案（六）》（2006年）規(guī)定“在安全事故發(fā)生后，負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。”
三、當事人的信息義務(wù)和負擔
信息是政府作出行政決策和行政行為決定的基礎(chǔ)，通常情況下，“必不可少的信息只能從那些不愿意把信息透露給政府的、受調(diào)控的工業(yè)或其他方式那里獲得”。{4}（P76）并且，當事人對提供的信息經(jīng)常存在隱匿、捏造、歪曲的現(xiàn)象，因此及時、準確地提供信息、協(xié)助政府收集和處理信息就被設(shè)定為當事人的一項法律義務(wù)，違法者要承擔相應(yīng)的法律責任。
（一）協(xié)助義務(wù)
按照法治行政原則，行政相對人對行政機關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的行為，有予以協(xié)助的義務(wù)；{23}（P166）當行政機關(guān)履行職責過程中遇到自身無法克服的障礙時可以向與其無隸屬關(guān)系的其他國家機關(guān)提出協(xié)助請求，被請求機關(guān)應(yīng)當依法提供職務(wù)上的幫助。{24}（P45）政府在行使信息形成權(quán)的過程中產(chǎn)生兩種協(xié)助義務(wù)，一是作為行政相對人的協(xié)助義務(wù)，如《稅收征收管理法》規(guī)定稅務(wù)機關(guān)依法查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人開立賬戶的情況時，有關(guān)銀行和其他金融機構(gòu)應(yīng)當予以協(xié)助；一種是作為國家機關(guān)的協(xié)助義務(wù)，如《稅收征收管理法》規(guī)定各有關(guān)部門和單位應(yīng)當支持、協(xié)助稅務(wù)機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)。目前，我國立法分別從積極和消極兩個角度界定當事人的信息協(xié)助義務(wù)，前者是指當事人需要積極行動來配合政府收集和處理信息，如《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定勞動保障行政部門或者稅務(wù)機關(guān)調(diào)查社會保險費征繳違法案件時，有關(guān)部門、單位應(yīng)當給予支持、協(xié)助；后者是指當事人除非法律規(guī)定外不享有拒絕權(quán)、抵抗權(quán)，如《統(tǒng)計法實施細則》將拒絕提供統(tǒng)計情況、使用暴力或者威脅的方法阻撓、抗拒統(tǒng)計檢查的行為，界定為“情節(jié)較重的違法行為”。
（二）提供真實信息義務(wù)
向行政機關(guān)提供真實信息是行政相對人的一種義務(wù)。{23}（P167）當事人無論是在自己受益的行政行為還是在不利行政行為中，或者在純粹的信息普查、檢查、調(diào)查的事實行政行為中，都有義務(wù)真實地披露相關(guān)信息。例如，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定管理審批機關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過人戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟狀況和實際生活水平進行調(diào)查核實。申請人及有關(guān)單位、組織或者個人應(yīng)當接受調(diào)查，如實提供有關(guān)情況。《政府采購法》規(guī)定政府采購監(jiān)督管理部門對政府采購項目的采購活動進行檢查時，政府采購當事人應(yīng)當如實反映情況，提供有關(guān)材料。《全國農(nóng)業(yè)普查條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)普查對象應(yīng)當如實回答普查人員的詢問，按時填報農(nóng)業(yè)普查表，不得虛報、瞞報、拒報和遲報。
（三）忍耐經(jīng)濟負擔的義務(wù)
“信息在政府善治中扮演著重要角色，同時它也強加成本于公眾。給政府提供信息需要花費時間。”{25}（P1）政府要求當事人報告信息，增加了他們的信息收集預(yù)算。{21}大量的表格閱讀、理解、填寫、送達、修正補充，耗費了當事人相當多的時間、人力和物質(zhì)消耗。美國管理預(yù)算局在評估文書工作成本時，通常將文書工作的“負擔”以時間單位來換算，例如，管理預(yù)算局1997年《信息收集預(yù)算》評估報告認為，受到獨立管制機構(gòu)影響的文書工作的公眾負擔時間大約是3億9千萬小時，用每小時26.5美元來評估，大約是100億美元成本。{26}（P368）作為計算單位的“時數(shù)”（hours），是指為了公眾評論而進行的信息收集、管理預(yù)算局的信息審查、行政機關(guān)對信息的評估所消耗的時間，包括閱讀和理解信息收集本身和其他指令的時間花費，也包括編輯、記錄、復(fù)審和發(fā)送這些信息的時間花費。除了以“時數(shù)”（hours）作為計算信息成本負擔的計量單位之外，美國還使用“信息收集成本”（InformationCollectionCosts）這一術(shù)語，是指除了“時數(shù)”（hours）之外，行政機關(guān)要求公眾提供信息所負擔的其他成本，這些成本包括郵寄表格的成本、收集或者發(fā)送所要求信息的必要的計算機系統(tǒng)的成本，以及與表格相應(yīng)的必需的其他費用（thefees）。{25}（P79）根據(jù)信息與管制事務(wù)辦公室（OIRA）1999-2007年間連續(xù)的年度《政府信息收集預(yù)算》（InformationCollectionBudgetoftheUnitedStatesGovernment，縮寫為ICB）報告，整理出的美國27個行政機關(guān)的“信息收集公眾負擔時數(shù)”情況是：1997約為6，998，690，000小時，1998年約為6，951，140，000小時，1999年約為7，183，820，000小時，2000年約為7，361，720，000小時，2001年約為7，631，740，000小時，2002年約為8，223，170，000小時，2003年約為8，098，790，000小時，2004年約為7，971，176，000，2005年約為8，240，510，000小時，2006年約為8，923，500，000小時，2007年約為9，165，180，000小時。美國27個行政機關(guān)的“信息收集公眾總成本評估”情況是：1998年約為51，924，100，000美元，1999年約為78，839，400，000美元，2000年約為88，545，000，000美元，2001年約為62，766，300，000美元，2002年約為59，063，300，000美元，2003年約為54，416，300，000美元，2004年約為70，158，239，190美元，2005年約為94，990，710，000美元，2006年約為62，375，800，000美元，2007年約為63，411，170，000美元。從上述數(shù)字中可以看出，政府信息形成權(quán)的運用已經(jīng)給公眾帶來了沉重的經(jīng)濟負擔，但這些負擔又需要公眾來忍耐。
四、政府的信息形成權(quán)與當事人義務(wù)的平衡
（一）平衡的考量因素
經(jīng)濟管制、社會管制和文書工作管制是政府管制的三大類型。{27}（P110）“在20世紀60-70年代，信息強制披露是權(quán)利革命的重要內(nèi)容，在80-90年代，信息披露更具有突出地位，目前信息披露在很大程度上已經(jīng)成為命令一控制管制的替代品。”{14}（P169）從世界范圍看，各國都有很多法律和規(guī)章進行信息管制，政府在運用信息形成權(quán)保護私人權(quán)益和公共利益的同時，也給當事人附加了義務(wù)和負擔，因此有必要協(xié)調(diào)政府的信息形成權(quán)與當事人義務(wù)之間的平衡關(guān)系。
1．信息必要性的判斷
在美國，管理預(yù)算局具有信息管理職能：（1）參與政府信息和統(tǒng)計政策的實施和發(fā)展；（2）中央統(tǒng)計機關(guān)預(yù)算的安排；（3）批準信息收集過程；（4）控制信息收集預(yù)算。{5}（P434）在批準信息擬議收集方案之前，管理預(yù)算局局長應(yīng)該判斷行政機關(guān)的信息收集對于正當履行行政職能是否是必要的，包括該信息是否有實際效用。在做出判斷之前，管理預(yù)算局局長可以給行政機關(guān)和其他利害人一個聽證的機會，或者發(fā)表書面聲明的機會。如果管理預(yù)算局局長斷定行政機關(guān)的信息收集沒有任何必要的理由，行政機關(guān)就不能進行信息收集。只有為完成行政使命所必需的信息，才可能被允許收集。行政調(diào)查權(quán)是獲取信息的主要手段，抑制行政調(diào)查權(quán)的濫用也成為行政法治的一項基本任務(wù)，例如《聯(lián)邦行政程序法》第555條（c）項規(guī)定：“沒有法律授權(quán)不得發(fā)出傳票，要求提供報告，進行檢查，或強制執(zhí)行其他調(diào)查行為和要求。”{2}（P328）
我國有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章也規(guī)定行政機關(guān)進行信息收集應(yīng)進行必要性判斷，如《統(tǒng)計法實施細則》規(guī)定：嚴格審查和批準統(tǒng)計機構(gòu)送審的統(tǒng)計調(diào)查計劃和統(tǒng)計調(diào)查方案的必要性、可行性、科學(xué)性；不得重復(fù)調(diào)查；抽樣調(diào)查、重點調(diào)查或者行政記錄可以滿足需要的，不得制發(fā)全面統(tǒng)計調(diào)查表；一次性統(tǒng)計調(diào)查可以滿足需要的，不得進行經(jīng)常性統(tǒng)計調(diào)查；按年統(tǒng)計調(diào)查可以滿足需要的，不得按季統(tǒng)計調(diào)查；按季統(tǒng)計調(diào)查可以滿足需要的，不得按月統(tǒng)計調(diào)查；月以下的進度統(tǒng)計調(diào)查必須從嚴控制；編制新的統(tǒng)計調(diào)查方案，必須事先試點或者征求有關(guān)地方、部門和基層單位的意見，進行可行性論證，保證切實可行，注重調(diào)查效益。
2．人權(quán)重要性的考量
政府在信息公開中會涉及人權(quán)問題，政府在進行信息收集和處理時也會限制或者侵犯人權(quán)，尤其是政府信息記錄系統(tǒng)計算機化之后，個人信息中的隱私和政府信息收集、信息使用之間越發(fā)存在緊張關(guān)系，需要不斷地平衡政府對個人信息的使用和個人隱私的保護。{19}（P630）政府強制當事人信息披露可能與憲法上規(guī)定的言論自由和沉默權(quán)相抵觸，一切觸犯人權(quán)的信息收集都不能被允許。以隱私權(quán)為例，在電子時代對隱私保護越來越困難，公共安全圖像信息系統(tǒng)的使用最可能侵犯公民個人隱私。{28}在行政調(diào)查中，相互之間存在特殊信任關(guān)系的夫妻、牧師與懺悔者、醫(yī)生與患者、律師與委托人，應(yīng)該具有不予作證和提供信息的法定豁免權(quán)。{29}（P99）
（二）平衡的技術(shù)手段
1．公共利益和私人利益的衡量
在美國，“獲取情報是有效執(zhí)行任何管理法的不可缺少的條件。為公共利益而獲取情報的重要性超過了為了私人利益而拒絕公開情報的重要性。”對公民住宅的不可侵犯權(quán)必須從屬于本地區(qū)的公共衛(wèi)生和安全的需要；為了公共利益，對企業(yè)宅地的檢查和家庭福利調(diào)查也是行政管理權(quán)的組成部分。{3}（P87-91）很顯然，信息形成權(quán)作為政府管制權(quán)的一部分，為了公共利益而有效執(zhí)法是其當然使命，在不剝奪私人法定權(quán)利的前提下，政府可以限制私人權(quán)利和利益。
2．政府的信息形成權(quán)的法律保留
政府的信息形成權(quán)必須有法律根據(jù)，不是所有的行政機關(guān)都有信息形成權(quán)，有權(quán)力的行政機關(guān)也不是在任何時間、場合和事項上都有信息形成權(quán)，必須通過法治手段來抑制政府的信息形成權(quán)的濫用。目前，我國只有國務(wù)院組織實施的全國性統(tǒng)計普查有明確的、嚴格的、高位階的法律規(guī)定，而國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其部門的統(tǒng)計調(diào)查基本上是由行政規(guī)章、規(guī)范性文件或者同級統(tǒng)計機構(gòu)來規(guī)范或批準的。并且，我國現(xiàn)行的《統(tǒng)計法》和國家統(tǒng)計機構(gòu)只負責部分信息收集和處理工作，信息社會所出現(xiàn)和需要的大量信息收集和處理問題并不在我國統(tǒng)計法律制度的全部調(diào)整范圍之內(nèi)，這導(dǎo)致大量的政府信息形成權(quán)的行使缺乏法律根據(jù)，或者所依據(jù)的授權(quán)法律規(guī)范的位階很低。例如，《電力監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場檢查規(guī)定》、《財政檢查工作辦法》、《民用航空行政檢查工作規(guī)則》、《基金會年度檢查辦法》、《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》、《個體工商戶建賬管理暫行辦法》、《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》、《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存》、《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》等，都是部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章。由行政規(guī)章來界定或者限制基本權(quán)利和利益，這本身就已經(jīng)違反或弱化了法治原則。
3．政府信息形成權(quán)運用的法律程序
政府具有信息形成權(quán)，但其運用時仍然需要得到有關(guān)機關(guān)的批準，政府的信息形成權(quán)的運用一定要符合正當法律程序。在美國，管理預(yù)算局負責各個行政機關(guān)的信息收集審批工作，未經(jīng)批準的信息收集都是違法的，管理預(yù)算局每年都要在年度《信息收集預(yù)算》報告中通報這樣的違法收集活動。{25}（P110-128）美國政府的信息收集包括內(nèi)部和外部兩道審批程序。第一道程序是擬議收集信息的行政機關(guān)的自審程序，要求行政機關(guān)設(shè)立一名首席信息官（ChiefInformationOfficer），由其直接向行政機關(guān)首長匯報信息收集情況。行政機關(guān)需要編制信息收集計劃、說明信息資源管理的目的和規(guī)劃程序。信息收集計劃在呈送管理預(yù)算局局長審查之前，首席信息官辦公室必須審查和評估信息收集的必要性、描述所收集信息的功能、收集計劃、公眾負擔評估等，還要詳細列出信息收集目錄、可控數(shù)量和最后日期，并且必須告知接受信息收集的當事人之所以被收集信息集的理由、信息被使用方式、信息負擔評估和信息反饋方式等。第二道程序是管理預(yù)算局局長對行政機關(guān)信息收集計劃的審查和批準程序，主要審查擬議信息收集的必要性、實際效用、對公眾的負擔，并且行政機關(guān)的信息收集計劃須在《聯(lián)邦登記》上公告，請求公眾評論。行政機關(guān)的信息收集計劃有兩種形式，一種是獨立提出的，一種是包含在擬議制訂規(guī)章中的，對于獨立的擬議信息收集，公告和公眾評論期不少于30天；對于包含在擬議制訂規(guī)章中的擬議信息收集，公告和公眾評論期與行政規(guī)章的評論期限一致。在《聯(lián)邦登記》公告擬議信息收集60天后，管理預(yù)算局局長須做出是否準許收集信息的通知。
在我國，統(tǒng)計系統(tǒng)的信息收集已經(jīng)形成了一套法律程序。按照《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計法實施細則》，統(tǒng)計調(diào)查需要編制調(diào)查計劃和調(diào)查方案，并經(jīng)主管機關(guān)逐級審批，統(tǒng)計調(diào)查計劃應(yīng)當列明：項目名稱、調(diào)查機關(guān)、調(diào)查目的、調(diào)查范圍、調(diào)查對象、調(diào)查方式、調(diào)查時間、調(diào)查的主要內(nèi)容；統(tǒng)計調(diào)查方案應(yīng)當包括：供統(tǒng)計調(diào)查對象填報用的統(tǒng)計調(diào)查表和說明書；供整理上報用的統(tǒng)計綜合表和說明書；統(tǒng)計調(diào)查需要的人員和經(jīng)費及其來源。
我國的行政檢查程序多由國務(wù)院各部門自行制定行政規(guī)章，雖然法律位階很低，但是也逐漸建立起了一套比較有益的行政程序。例如，《電力監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場檢查規(guī)定》和《財政檢查工作辦法》規(guī)定了相似的行政檢查信息收集程序：進行現(xiàn)場檢查應(yīng)事先擬定現(xiàn)場檢查方案并經(jīng)負責人審核批準后制作現(xiàn)場檢查通知書；現(xiàn)場檢查方案應(yīng)包括檢查依據(jù)、檢查時間、檢查對象、檢查事項等內(nèi)容；現(xiàn)場檢查通知書應(yīng)包括檢查依據(jù)、檢查時間安排、檢查事項、檢查人員名單、被檢查單位配合和協(xié)助的事項等內(nèi)容；應(yīng)事先將現(xiàn)場檢查通知書的內(nèi)容告知被檢查單位；必要時，可以持現(xiàn)場檢查通知書直接進行現(xiàn)場檢查；進行現(xiàn)場檢查時，應(yīng)當出具現(xiàn)場檢查通知書。
4．成本一收益分析方法的運用
在政府信息收集和處理領(lǐng)域中運用成本一收益分析方法，主要考慮三方面問題：一是信息收集和處理給政府自身帶來的負擔和收益，二是給公眾帶來的收益和直接經(jīng)濟負擔，三是強制信息披露給廠商造成的利益損失。美國國會于1995年修訂了《文書工作減負法》（PaperworkReducationAct），其目的是限制聯(lián)邦政府以任意形式向公眾收集信息，該法為信息與管制事務(wù)辦公室設(shè)置了特別職責：（1）保證在政府之間進行有效信息資源管理活動；（2）保證政府施加給公眾的文書工作負擔最小化；（3）保證從公眾獲取的信息的收集、使用和配置的公共利益最大化。{21}
（1）政府自身的信息成本和收益
在信息管制中，信息可能非常昂貴，有時所花費的超過了所得到的；信息管制有時是沒有效率的，甚至達不到預(yù)期目標。{14}（P626）2000年，美國聯(lián)邦政府支出的文書工作成本是2360億美元。{30}（P354）以信息披露立法而言，食品藥品管理局（FDA）年度信息成本約為20億美元，職業(yè)安全和健康管理局（OSHA）的危險信息政策每年可能挽救200條生命，但是每年耗費的成本大約是3600萬美元，平均每挽救一條生命花費約180萬美元。{14}（P626）所以，政府對信息收集和處理活動也有必要進行成本一收益核算。
（2）公眾的負擔、損害和收益
1995年美國《文書工作減負法》確立了減輕信息收集公眾負擔的年度政府目標，1996和1997每個財政年度預(yù)計降低10%，1998、1999、2000和2001每個財政年度預(yù)計降低5%.但是，根據(jù)信息與管制事務(wù)辦公室1999-2007年連續(xù)公布的《美國政府信息收集預(yù)算財政年度報告》，可知這個目標并沒有實現(xiàn)。2007年財政年度，公眾的負擔預(yù)計達到92億小時，比2006年度增長了2.7%，但在局部上確實降低了公眾負擔。{22}（P4）
信息管制的直接目的之一是為了公眾的利益，但是，政府信息披露管制可能使人們知情更少，因為多余的信息會造成消費者理解混亂。{31}（P380）我國的政府信息收集和處理很混亂，有些措施根本不能給公眾帶來利益而只是負擔，如《戶口登記條例》（1958年）確立的旅店暫住人口登記和報告制度，實際執(zhí)行成本很高，也無必要；居民身份證的頻繁升級換代給公民帶來了很重的經(jīng)濟負擔；使用電子技術(shù)閱讀和反饋信息已經(jīng)給公眾和消費者帶來一個新的問題—電子產(chǎn)品污染問題。
（3）廠商信息披露的損害
“信息披露的規(guī)定可能給企業(yè)造成兩方面的結(jié)果，有些信息擴大了市場的需求，有些信息抑制了市場需求。信息披露可能給企業(yè)帶來很高的收益，也可能帶來很高的成本，甚至導(dǎo)致企業(yè)的停業(yè)和破產(chǎn)。”{27}（P100）法經(jīng)濟學(xué)家探討了信息披露的“警告責任經(jīng)濟學(xué)”問題，認為產(chǎn)品生產(chǎn)者的警告義務(wù)是消費者獲得產(chǎn)品危險性信息來源之一，這種警告義務(wù)將影響消費者購買力，產(chǎn)品危險事故警告與消費者購買力成反比例關(guān)系，產(chǎn)品事故安全警告強度越弱，產(chǎn)品事故成本越高，強烈的警告雖然會避免較大的事故成本，卻降低了消費者的購買欲望。{32}（P601-602）要求廠商披露完全精確的信息可能導(dǎo)致他們不愿意提供信息。
5．當事人抵抗權(quán)的保留
“從行政法層面看，抵抗權(quán)主要被表述為個體對基于公權(quán)力而作出的行政決定所設(shè)置之義務(wù)進行抵制和不服的行為。”{33}（P16）例如，《行政處罰法》第49條規(guī)定行政機關(guān)及其執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當事人有權(quán)拒絕繳納罰款；《行政許可法》第31條規(guī)定行政機關(guān)不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。這些法律規(guī)定，意味著行政相對人有針對行政機關(guān)的抵抗權(quán)或者對抗權(quán)。在政府信息收集和處理過程中，以公民權(quán)利抵制行政權(quán)力也是公民自我救濟的一部分，如《統(tǒng)計法》第12條規(guī)定對違反本法和國家規(guī)定編制的統(tǒng)計調(diào)查表，有關(guān)統(tǒng)計調(diào)查對象有權(quán)拒絕填報；《稅收征收管理法》第59條規(guī)定稅務(wù)機關(guān)派出的人員進行稅務(wù)檢查時，未出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書的，被檢查人有權(quán)拒絕檢查。
五、結(jié)語
本文通過美國和中國兩方面的資料和立法情況，分析了政府的信息形成權(quán)及其衍生問題。這里需要特別指出的是，信息管制（文書工作）在美國也是一個特殊問題，在研究政府管制成本收益時一般只計算經(jīng)濟管制和社會管制的成本和收益，信息與管制事務(wù)辦公室1997年給國會的第一份《聯(lián)邦管制成本一收益報告》（ReporttoCongressontheCostsandBenefitsofFederalRegulations）中將“稅典的文書工作成本”從“管制總成本”評估中剔出，{26}（P374）2007年給國會的第10份報告《聯(lián)邦管成本一收益報告草案》（Draft2007ReportToCongressontheCostsandBenefitsofFederalRegula-tions）中仍然沒有討論和評估信息管制（文書工作）成本和收益問題。美國通過獨立的文書工作評估報告來研究信息管制問題，但是，這種做法還是遭到了學(xué)者們的批評。{7}（P13）而中國幾乎很少有人注意到文書工作和信息管制的權(quán)力合法性和成本一收益問題。我們必須知道，現(xiàn)代社會是一個信息社會，也是一個管制社會，信息管制成為當代行政國家和福利國家的一種重要工具。政府在運用信息形成權(quán)時既給公眾和消費者帶來了利益，也帶了負擔和損害。當我們呼吁重視政府信息公開時，一定不要忘記政府正在進行的信息收集和處理行為，對于國家、社會、公眾而言仍然是利弊并存的。
【注釋】
[1]它們是：商務(wù)部的經(jīng)濟分析局（BEA）、司法部的司法統(tǒng)計局（BJS）、勞動部的勞動統(tǒng)計局（BLS）、運輸部的運輸統(tǒng)計局（BTS）、商務(wù)部的人口普查局（Census）、能源部的能源信息管理局（EIA）、農(nóng)業(yè)部的經(jīng)濟調(diào)查服務(wù)局（ERS）、農(nóng)業(yè)部的國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務(wù)局（NASS）、教育部的教育統(tǒng)計國家中心（NCES）、健康和人力部的健康統(tǒng)計國家中心（NCHS）、社會安全管理局的研究評估統(tǒng)計辦公室（ORES）、財政部的收入統(tǒng)計和國內(nèi)稅收服務(wù)局（SOI）、國家科學(xué)基金委員會的科學(xué)資源統(tǒng)計事務(wù)部（SRS）。
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【關(guān)鍵詞】文化產(chǎn)業(yè) 文化科技產(chǎn)業(yè) 專項立法 產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)
【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A
我國文化科技產(chǎn)業(yè)專項立法的必要性與可行性
自2012年11月我黨全面推進文化體制改革及文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署以來，我國的影視業(yè)、音像業(yè)、動漫業(yè)、演出業(yè)、設(shè)計業(yè)、美術(shù)品業(yè)、廣告業(yè)、旅游業(yè)、會展業(yè)等文化產(chǎn)業(yè)各主要部門均獲得顯著的成長，大大推動了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政收入結(jié)構(gòu)、居民消費結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，在相當程度上推動了我國經(jīng)濟社會發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)型。實踐已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明：數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化等高新技術(shù)廣泛運用于文化產(chǎn)業(yè)之中，產(chǎn)生新型的文化科技產(chǎn)業(yè)。文化科技產(chǎn)業(yè)在我國亟待培育圖謀發(fā)展，文化科技發(fā)展專項立法問題提上日程。
出臺《文化科技產(chǎn)業(yè)促進法》可以對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展起到保障作用、引導(dǎo)作用、服務(wù)作用、規(guī)制作用。尤其是在文化產(chǎn)業(yè)基本法缺位的情形下，更應(yīng)分門別類制定文化產(chǎn)業(yè)的具體部門法，狠抓文化科技產(chǎn)業(yè)的專項立法，完善有關(guān)的市場準入和登記制度、市場交易制度、市場管理制度。
通過對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控，促進資源的靈活流轉(zhuǎn)與合理配置，提高宏觀經(jīng)濟效益，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的永續(xù)成長。它與反壟斷法分進合擊，彌補市場機制的缺陷，增進市場機制的效果。“擬議中的《文化科技產(chǎn)業(yè)促進法》，就是文化產(chǎn)業(yè)立法領(lǐng)域內(nèi)的獨特且重要的專項產(chǎn)業(yè)立法。”①推動文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)科技的發(fā)展以及科技成果向文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，促文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推文化產(chǎn)業(yè)開疆拓土，文化科技產(chǎn)業(yè)的專項立法在我國兼具單項產(chǎn)業(yè)促進法以及單項不景氣產(chǎn)業(yè)對策法的屬性。
我國文化科技產(chǎn)業(yè)專項立法的可行性調(diào)查分析。近年來，我國在文化產(chǎn)業(yè)立法方面取得了長足的進展。廣電產(chǎn)業(yè)出臺了《廣播電視管理條例》、《廣播電視設(shè)施保護條例》等；電影產(chǎn)業(yè)出臺了《電影管理條例》等；出版產(chǎn)業(yè)出臺了《出版管理條例》、《音像制品管理條例》、《電子出版物出版管理規(guī)定》等；網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)出臺了《電信管理條例》、《計算機軟件保護條例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》等；演出娛樂產(chǎn)業(yè)出臺了《營業(yè)性演出管理條例》、《娛樂場所管理條例》等；藝術(shù)品產(chǎn)業(yè)出臺了《拍賣法》、《文物保護法》等；廣告業(yè)出臺了《廣告法》、《廣告管理條例》等；文化旅游產(chǎn)業(yè)出臺了《旅游法》、《中國公民出國旅游管理辦法》、《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游管理辦法》等。上述法律法規(guī)，多與文化科技產(chǎn)業(yè)立法有關(guān)，有的還屬于文化科技產(chǎn)業(yè)立法。此外，我國在技術(shù)合同、專利、科技等方面的立法進展，也是有目共睹。
我國文化科技產(chǎn)業(yè)專項立法應(yīng)包括哪些內(nèi)容
確立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)制度。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)是首要任務(wù)且居于核心地位，是促進產(chǎn)業(yè)之間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各部門之間資源合理分配的制度。盡管近年來我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，統(tǒng)計數(shù)據(jù)驕人，但是核心層和內(nèi)緣層比重過小，層與相關(guān)層比重過大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)堪憂。可以通過文化科技產(chǎn)業(yè)專項立法，推動現(xiàn)代高新技術(shù)的研發(fā)及運用，大力改造傳統(tǒng)文化業(yè)態(tài)，切實培育發(fā)展新興文化業(yè)態(tài)，助推文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。
設(shè)置產(chǎn)業(yè)組織調(diào)節(jié)制度。產(chǎn)業(yè)組織調(diào)節(jié)是重要組成部分，其主要目標是使產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)運行具有活力，在保護有效競爭機制的前提下，充分利用規(guī)模經(jīng)濟，取得最大經(jīng)濟效益，其旨趣不同于反壟斷法。我國如對文化科技產(chǎn)業(yè)作專項立法，確應(yīng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)組織調(diào)節(jié)制度，不斷適應(yīng)經(jīng)濟自由和資源最佳配置的需要，完善市場機制，平衡社會經(jīng)濟效益。引導(dǎo)文化科技企業(yè)做大做強，組建企業(yè)集團，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，提高規(guī)模經(jīng)濟效益，優(yōu)化文化科技產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。例如2011年騰訊入股華誼，互聯(lián)網(wǎng)大企牽手娛樂大企，加速了文化科技領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)合作，倡建開放型的策略聯(lián)盟，吸納優(yōu)質(zhì)資源，壯大聯(lián)盟的整體實力。
規(guī)定產(chǎn)業(yè)技術(shù)調(diào)節(jié)制度。產(chǎn)業(yè)技術(shù)調(diào)節(jié)是靈魂，其目的在于促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，以產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)的合理化、高級化引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、高級化。我國已通過的關(guān)于促進科學(xué)技術(shù)進步、科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等法律都體現(xiàn)了高科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)技術(shù)法立法相對比較發(fā)達。與之相比，文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)技術(shù)法立法幾近空白，亟待立法建制。擬議中的文化科技產(chǎn)業(yè)專項立法，應(yīng)該緊密圍繞數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、傳播技術(shù)等重點技術(shù)的研究、開發(fā)、應(yīng)用，對文化科技產(chǎn)業(yè)的技術(shù)調(diào)節(jié)制度作出系統(tǒng)的規(guī)定。對于技術(shù)經(jīng)費的投入、技術(shù)信息的交流、技術(shù)保密、技術(shù)獎勵、技術(shù)標準等事宜，均應(yīng)有所規(guī)范。逐步完善政府支持政策，激勵文化科技企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新；完善增值稅制與企業(yè)所得稅制，對符合規(guī)定的文化科技企業(yè)采行減免稅等稅收優(yōu)惠措施。此外，倡導(dǎo)與推進產(chǎn)學(xué)研合作，吸引和培養(yǎng)文化科技產(chǎn)業(yè)的操作型、技能型、管理型人才。
宣示知識產(chǎn)權(quán)制度。知識產(chǎn)權(quán)保護攸關(guān)文化科技產(chǎn)業(yè)的存亡絕續(xù)，其意義可謂是至深且巨，版權(quán)保護尤是如此。文化科技產(chǎn)業(yè)多屬于核心版權(quán)產(chǎn)業(yè)、相互依存的版權(quán)產(chǎn)業(yè)。我國如欲大力發(fā)展文化科技產(chǎn)業(yè)，必須全面完善知識產(chǎn)權(quán)的主體制度、客體制度、權(quán)項制度、利用制度、管理制度、保護制度，嚴格保護版權(quán)，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的法律環(huán)境。擬議中的文化科技產(chǎn)業(yè)專項立法，應(yīng)當引導(dǎo)文化科技企業(yè)完善知識產(chǎn)權(quán)管理制度，將知識產(chǎn)權(quán)保護工作納入到企業(yè)的科學(xué)研究、組織生產(chǎn)、經(jīng)營流通等各個環(huán)節(jié)之中，構(gòu)筑以知識產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈條，激發(fā)文化科技企業(yè)生產(chǎn)文化產(chǎn)品、提供文化服務(wù)的主動性和積極性。應(yīng)當強化政府工作部門的行政執(zhí)法職責，提升知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法能力和執(zhí)法效率，提高政府的市場監(jiān)管能力，切實保護知識產(chǎn)權(quán)所有者和持有者的權(quán)益，有效保障文化科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)著力建設(shè)包括版權(quán)登記、版權(quán)交易、版權(quán)咨詢、版權(quán)、版權(quán)認證、版權(quán)調(diào)解仲裁等內(nèi)容的綜合服務(wù)體系，并且建設(shè)由版權(quán)公共服務(wù)機構(gòu)承擔的作品版權(quán)信息庫和版權(quán)使用監(jiān)控系統(tǒng)，繁榮文化科技服務(wù)市場。
完善法律責任制度。“產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法多表現(xiàn)為零散性、即時性的法規(guī)、規(guī)章，法律責任制度的規(guī)定往往不夠完善，對此應(yīng)予正視。”②責任主體方面，不僅包括公民、法人和其他社會組織，亦應(yīng)包括政府部門、行業(yè)協(xié)會等。為推進政府部門依法行政，文化科技產(chǎn)業(yè)的專項立法可以規(guī)定經(jīng)濟公益訴訟機制，并且規(guī)定對行使公益訴訟權(quán)的公民、法人、其他社會組織給予必要的保護和適當?shù)莫剟睢Ｘ熑涡问椒矫妫倘徊豢扇笔姓熑涡问健Ｎ幕萍籍a(chǎn)業(yè)的專項立法，可以規(guī)定一些特別責任形式，如取消從業(yè)資格、使其信用下降等。以綜合性為其顯著特征的產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法，法律責任形式亦應(yīng)具有綜合性，能充分救濟權(quán)利人及有效維護社會公益。歸責原則方面，一般情形適用過錯歸責原則，特定情形適用嚴格歸責原則。對行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及其公務(wù)人員職權(quán)行為的歸責原則，可徑直規(guī)定為過錯推定原則。
（作者單位：南昌理工學(xué)院政法學(xué)院）
【注釋】
①李昌麒：《經(jīng)濟法學(xué)》，北京：法律出版社，2007年，第480頁。
按照文化工作重在建設(shè)的方針，堅持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、適度超前的要求，有序?qū)嵤┪幕A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。一是完善基層文化設(shè)施。爭取出臺《進一步加強基層文化建設(shè)實施意見》，抓好鎮(zhèn)（街道）綜合文化站建設(shè)，充分發(fā)揮其繁榮農(nóng)村文化的龍頭作用。繼續(xù)抓好基層文化俱樂部建設(shè)，提高基層文化設(shè)施覆蓋率。加強圖書館基層分館及流通點建設(shè)，擴大圖書館業(yè)務(wù)輻射面，做好文化信息共享工程資源利用，結(jié)合數(shù)字圖書館建設(shè)，探索建立共享工程網(wǎng)上在線咨詢平臺，建設(shè)共享工程鎮(zhèn)村服務(wù)點，構(gòu)建全市文化共享服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是推動市級文化中心建設(shè)。抓好博物館、新圖書館、新文化館建設(shè)的各項前期準備工作，爭取部分工程開工建設(shè)。繼續(xù)抓好王伯敏藝術(shù)史學(xué)館建設(shè)，完成土建和室內(nèi)陳列布展，并對外開放。陳和隆舊宅要圍繞“海洋文化”主題進行陳列布展，建成海洋民俗博物館。三是建設(shè)名人博物館。爭取市政府出臺《非國有博物館設(shè)立與終止管理辦法》，并以此為契機，重點實施小型名人博物館建設(shè)，不斷完善全市文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。
二、貼近群眾文化需求，提升公共文化服務(wù)水平
堅持貼近實際、貼近生活、貼近群眾，結(jié)合群眾的興趣愛好和習(xí)慣，充分發(fā)揮本土文化資源和民間藝術(shù)的作用，積極探索適應(yīng)當前形勢要求、有效保障群眾基本文化權(quán)益的公共文化服務(wù)方式。一是突出辦好活動。舉辦慶祝建國六十周年暨第二屆藝術(shù)節(jié)系列活動和“唱響*”全國青年音樂大賽等。二是突出發(fā)揮基層組織作用，發(fā)動群眾參與。動員社會力量，利用各種有效形式，廣泛組織開展小型多樣的廣場文化、社區(qū)文化、企業(yè)文化和農(nóng)村文化活動。繼續(xù)做好送文藝演出、數(shù)字電影和圖書下鄉(xiāng)活動，重點加大向偏遠海島、山區(qū)群眾以及外來務(wù)工人員提供免費文化服務(wù)的力度，切實保障他們享受公共文化的權(quán)益。加強文藝資源的引導(dǎo)和整合，發(fā)揮文藝團體、協(xié)會作用，全面推進公園主題文化建設(shè)。大力開展“種文化”活動，通過組織集中培訓(xùn)和實施“菜單式”培訓(xùn)相結(jié)合的方式，提升基層文化骨干業(yè)務(wù)水平，激發(fā)群眾參與文化熱情。三是突出文化產(chǎn)品的創(chuàng)作。努力增強公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)供給能力，充分發(fā)揮基層文化站和市級公益性文化單位在公共文化服務(wù)中的骨干作用，通過舉辦文化藝術(shù)創(chuàng)作大賽、特色文藝節(jié)目交流等形式，支持和鼓勵文化組織、文藝骨干創(chuàng)作更多群眾喜聞樂見的文藝作品。加大文藝精品創(chuàng)作力度，建立健全文藝創(chuàng)作獎勵機制，鼓勵文藝工作者拓寬創(chuàng)作空間，深入基層，創(chuàng)作更多具有時代特色、市場活力文藝精品。通過挖掘民俗表演類節(jié)目，進行適度藝術(shù)加工和內(nèi)容更新，打響*特色文化品牌。
三、圍繞經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，促進文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展
充分發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干意見優(yōu)惠政策的導(dǎo)向作用，扶持重點文化產(chǎn)業(yè)項目，打造特色文化產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展一批具有較強競爭力和影響力的文化龍頭企業(yè)。引導(dǎo)全市娛樂、網(wǎng)絡(luò)、音像、印刷業(yè)、出版物和演藝等文化經(jīng)營單位朝規(guī)模化、連鎖化方向發(fā)展，促進文化產(chǎn)業(yè)走品牌化、集約化經(jīng)營之路。大力發(fā)展創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)，鼓勵原創(chuàng)精品創(chuàng)作，加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展營造有利的法制環(huán)境。加強制度建設(shè)，盤活資產(chǎn)，激發(fā)電影公司發(fā)展活力。進一步發(fā)展文化中介服務(wù)業(yè)，培育和發(fā)展各種形式和多種所有制的文化團體和文化中介服務(wù)機構(gòu)；鼓勵積極引進各類高檔次商業(yè)演出活動；鼓勵民營職業(yè)劇團加快演出設(shè)備改造，提升演出檔次，打響*民間劇團品牌。進一步完善正版音像市場網(wǎng)絡(luò)體系，提升正版市場占有率；堅持總量控制、布局合理、規(guī)范發(fā)展的原則，促進網(wǎng)吧市場有序發(fā)展，鼓勵通過兼并、控股等形式，做大做強網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)。進一步改善審批服務(wù)工作，縮短審批時間，提高辦事效率，加強與各部門的協(xié)調(diào)，不斷優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。
四、建立長效監(jiān)管機制，推進平安文化建設(shè)
繼續(xù)加強對重點行業(yè)、重點內(nèi)容的監(jiān)管，突出文化市場政治性出版物、安全管理、未成年人保護三個重點，堅持不懈地開展“掃黃打非”行動，重點查繳影響未成年人健康成長的、非法出版物和各類非法政治性出版物，大力整頓和規(guī)范出版物和印刷市場經(jīng)營秩序，不斷加大知識產(chǎn)權(quán)保護工作力度。深入貫徹實施《娛樂場所管理條例》，加強演出市場管理，規(guī)范演出、娛樂市場，組織實施浙江卡拉OK內(nèi)容管理服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。積極創(chuàng)新舉措，開展“十小”行業(yè)（小網(wǎng)吧、小音像店）整治，加大對農(nóng)村音像、游藝和網(wǎng)吧等文化市場管理，及時打擊違法違規(guī)經(jīng)營行為。加大安全宣傳，增強業(yè)主安全生產(chǎn)意識，落實安全生產(chǎn)責任制，會同有關(guān)部門，切實加強對印刷業(yè)、網(wǎng)吧、娛樂演出場所等重點行業(yè)安全生產(chǎn)管理和檢查工作，排除安全生產(chǎn)隱患，嚴防文化市場安全事故發(fā)生。開展私接亂接專項整治行動，加強地面衛(wèi)星接收設(shè)施整治工作，做好廣播電視安全播出工作，實施廣電“低保”工程。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，推進行業(yè)自律，加強行業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)。
五、落實保護利用措施，強化文化遺產(chǎn)保護
努力探索新形勢下文化遺產(chǎn)保護利用的新形式和新路子，進一步推進文化遺產(chǎn)保護工作。一是落實保護規(guī)劃。加大文物建筑保護和修繕的力度，重點編制大溪東甌古城與古墓保護規(guī)劃，實施新河閘橋群修繕。二是完成第三次全國文物普查。加快第三文物普查野外調(diào)查工作，完善相關(guān)資料，為文物保護、利用、管理提供有利依據(jù)。三是加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和傳承。爭取市政府出臺《加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護意見》，積極探索市場化開發(fā)和保護相結(jié)合的道路，做好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)普查成果的整理和匯編工作。編輯出版《民間手工技藝》和《非遺薈萃匯編》，做好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)省級和國家級名錄的申報工作。四是加強文化遺產(chǎn)保護宣傳。舉辦文化遺產(chǎn)日宣傳展示活動，使更多群眾認識文化遺產(chǎn)的豐富內(nèi)涵，分享文化遺產(chǎn)蘊含的價值，喚起全民保護意識。
一、指導(dǎo)思想、總體目標和基本要求
（一）指導(dǎo)思想
以“十以及十八屆三中全會”精神為指導(dǎo)，全面貫徹國務(wù)院、文化部、省人民政府關(guān)于全面推進依法行政的決定及實施意見，從加強和改進文化行政管理工作、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和民主法制建設(shè)出發(fā)，強化執(zhí)法、完善制度、制約權(quán)力、改進服務(wù)、提高效率，積極探索我縣文化依法行政的模式和途徑，逐步形成和完善保障有力、依法有序、切實可行的行政制度體系。
（二）總體目標
從加強學(xué)習(xí)用法、完善程序、制約權(quán)力、政務(wù)公開、強化監(jiān)督等方面入手，初步建立體現(xiàn)合法、合理、公正、效率、權(quán)力責任統(tǒng)一的依法行政制度，不斷完善文化市場發(fā)展和文化管理行政行為監(jiān)督和相互約束機制，促進全系統(tǒng)依法行政意識的增強和依法行政能力和水平的提高，建設(shè)一支廉潔、勤政、務(wù)實、高效的文化管理和執(zhí)法隊伍，努力建成政令暢通、執(zhí)法嚴格、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、廉潔勤政的法治型文化管理機構(gòu)，實現(xiàn)文化行政管理在依法管理的基礎(chǔ)上保障經(jīng)濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展的根本性轉(zhuǎn)變。
（三）基本要求
1、依法行政。文廣新各項行政管理必須按法律規(guī)定的范圍進行，不得超越法律規(guī)定的職權(quán)范圍。
2、合理行政。遵循公平、公正原則，謹慎行使自由裁量權(quán)。
3、程序正當。完善和公開程序，嚴格按制訂的辦事程序和法律規(guī)定的執(zhí)法程序辦事。
4、高效便民。進一步轉(zhuǎn)變職能，簡化和優(yōu)化審批和辦事程序，減少辦事環(huán)節(jié)，遵守法定時限，提高辦事效率。
5、誠實守信。對外公布信息應(yīng)當準確真實。
6、權(quán)責一致。有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究，侵權(quán)須賠償。
二、主要制度和措施
（一）建立學(xué)法用法制度，提高全系統(tǒng)干部的依法行政意識和依法行政能力
局機關(guān)各股室及二級機構(gòu)要以《中華人民共和國文物法》、國務(wù)院《娛樂場所管理條例》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)管理條例》、《音像制品管理條例》、《印刷業(yè)管理條例》、《廣播電視管理條例》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》等相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章為學(xué)習(xí)的重點，加強對法律法規(guī)和規(guī)章的學(xué)習(xí)，努力做到學(xué)法、懂法、嚴格依法辦事。
（二）建立和完善規(guī)范性文件的法制審核制度和評估、清理制度
局以及局屬各部門起草的規(guī)范性文件，都要先由法制股進行審核，確保行政決策符合法律規(guī)定，防止違法決策。定期對規(guī)范性文件的執(zhí)行效果進行評估，適時對現(xiàn)行的文化管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件提出修改建議，或?qū)Ρ締挝坏囊?guī)范性文件進行修訂、廢止，確保行政行為準確依法進行。
（三）建立和完善權(quán)力制衡機制，對重大行政許可事項和情況特別的行政許可事項建立內(nèi)部會審制度
嚴格落實重大事項集體決策制度，防止決策失誤和權(quán)力濫用及腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，進一步完善法定許可事項的內(nèi)部會審制度，完善會審程序，明確會審責任，提高會審效果。
（四）完善外部監(jiān)管，推行政務(wù)公開，實行“陽光行政”
嚴格按照國家文化部《文化市場行政執(zhí)法管理辦法》，保證聽證制度的落實。對涉及公共利益的行政審批項目、作出較大數(shù)額行政處罰、實施對他人重大權(quán)益產(chǎn)生影響的許可事項前，都要依法組織聽證，對依職權(quán)聽證和依申請聽證都必須嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序，確保行政行為的合法性，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
建立和落實政務(wù)公開制度。要以便民為宗旨，簡化辦事程序，規(guī)定或依法執(zhí)行辦事時限，提高辦事效率，建立方便、快捷的行政運轉(zhuǎn)程序，保障公民的合法權(quán)益。加快電子政務(wù)建設(shè)，推進文化行政管理、文化市場執(zhí)法信息化建設(shè)，推行窗口式辦文制度，嚴格辦事時限制度，根據(jù)不同業(yè)務(wù)工作內(nèi)容和程序，科學(xué)地設(shè)定工作流程，確定工作時限，無特殊情況不能按時限規(guī)定完成者，給予一定處罰，直至離崗培訓(xùn)。建立業(yè)務(wù)工作督辦制度，對各類業(yè)務(wù)的辦理情況進行跟蹤和監(jiān)督檢查，對于違反辦事規(guī)程和工作拖沓、推諉、扯皮的，要嚴加督查和處理。
要充分利用網(wǎng)站、辦事窗口、公告欄等多種形式提高政務(wù)公開程度。公開的重點是辦事制度、辦事依據(jù)、辦事程序、辦事時限、辦事標準和可以公開的辦事結(jié)果，包括文廣新法律法規(guī)、規(guī)劃計劃、法定職能、審批條件、審批程序、審批結(jié)果、案件查處等。建立政務(wù)信息公開披露制度，對與人民群眾利益相關(guān)的、便于人民群眾參與管理、監(jiān)督的政務(wù)信息，如項目審批、大型文化設(shè)施的設(shè)立、變更及評估信息等，定期在有關(guān)媒體上公開披露。
強化文化行政管理及執(zhí)法的社會監(jiān)督，建立和完善文化市場違法案件舉報制度，公開舉報電話，設(shè)立和公開舉報信箱，高度重視新聞輿論的監(jiān)督作用。
（五）加快文化市場建設(shè)和繁榮，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用
按照深化改革的要求，加快文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，科學(xué)推進文化資源的市場配置和規(guī)劃，逐步建立起開放、規(guī)范、有序的文化市場體系、對公共文化資源的分配方式進行改革，真正發(fā)揮資源的作用。
（六）完善行政復(fù)議工作制度，明確行政復(fù)議責任
要把具體行政行為的行政復(fù)議維持率和行政訴訟的勝訴率作為考核依法行政的重要指標。明確行政復(fù)議工作責任。局各股室和文化市場綜合執(zhí)法隊的具體行政行為引起行政復(fù)議或行政訴訟的，原具體行政行為的經(jīng)辦機構(gòu)和人員要作為被申請人或者被告人參加行政復(fù)議或應(yīng)訴，負責做出行政復(fù)議答復(fù)或者行政訴訟答辯，并出庭應(yīng)訴。原具體行政行為被變更、撤銷、確認違法并引起行政賠償?shù)模婪ㄗ肪坑泄室饣蛘咧卮筮^失的工作人員的責任。
（七）健全工作制度
要按照《條例》，逐步建立和完善工作責任制、雙向承諾制、督查工作制度、行風(fēng)評議員制度、領(lǐng)導(dǎo)接訪日制度等，努力提高預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的能力，及時化解矛盾和糾紛，切實為群眾排憂解難。依法應(yīng)予受理、按時作出答復(fù)或復(fù)查的，要及時受理，按時作出答復(fù)或提出復(fù)查意見，任何單位和部門對屬于自己處置的案件，不得推卸責任，應(yīng)及時予以處置，從源頭上減少群眾上訪問題的發(fā)生。
要積極探索建立多種形式的監(jiān)督機制，防止權(quán)力的濫用。要虛心接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，接受政協(xié)及派的民主監(jiān)督，接受司法機關(guān)依據(jù)行政訴訟法規(guī)實施的法律監(jiān)督，接受人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。同時，要進一步完善和強化內(nèi)部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督機制，形成相互督促、相互監(jiān)督的工作監(jiān)督機制。
（八）建立行政決策責任追究和行政執(zhí)法責任追究制度
逐步建立健全公眾參與、專家論證和部門決定相結(jié)合的行政決策機制。實行依法決策、科學(xué)決策、民主決策，實現(xiàn)決策權(quán)與決策責任相統(tǒng)一。定期對本部門行政決策的執(zhí)行情況進行跟蹤和反饋，適時提出調(diào)整和完善的建議。按照“誰決策、誰負責”的原則，完善文化管理、文化市場執(zhí)法行政決策的監(jiān)督程序和監(jiān)督方式。對違法或者不當?shù)男姓Q策活動，要依法追究法律責任。
結(jié)合行政效能監(jiān)察，進一步建立健全行政執(zhí)法過錯責任追究制。要依照有關(guān)規(guī)定，并根據(jù)過錯責任的大小和性質(zhì)，追究有關(guān)責任人的行政或法律責任，以增強文化行政以及文化執(zhí)法人員依法行政的責任感。
（九）建立健全執(zhí)法責任制
嚴格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》的要求，建立健全行政執(zhí)法責任制。要通過制定文化行政執(zhí)法責任制實施方案，進一步明確執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法崗位、執(zhí)法程序和執(zhí)法標準。將執(zhí)法職權(quán)落實到崗位，執(zhí)法責任落實到執(zhí)法人員。同時，建立和健全行政執(zhí)法評議考核機制，重點對執(zhí)法機構(gòu)和行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)進行評議考核，包括主體是否合法、客體是否合法、程序是否合法、行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當，行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果，案卷質(zhì)量情況。要堅決落實行政執(zhí)法責任，對有違法或者不當行政執(zhí)法的單位、部門和人員，要按照執(zhí)法責任予以追究和嚴肅處理。
三、采取有力措施，為依法行政提供保障
（一）提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)
大力推進我縣文廣新系統(tǒng)依法行政是維護最廣大人民群眾利益的本質(zhì)要求，是文化管理適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革的迫切需要，是加強本系統(tǒng)自身建設(shè)、自身約束，保廉防腐的根本途徑。
（二）落實機構(gòu)，明確職能
我局法制機構(gòu)擔負著組織協(xié)調(diào)依法行政、政策研究、行政復(fù)議、訴訟和規(guī)范性文件的法律審核、行政執(zhí)法過程中相關(guān)問題的合法性審核把關(guān)、法律咨詢的職能。
（三）明確責任，狠抓落實
依法行政工作是一項全局性和長期性的系統(tǒng)工程，需要常抓不懈。局將依法行政工作納入目標管理，每年進行一次系統(tǒng)全面的檢查。對執(zhí)行不力的要嚴肅紀律，予以通報；對違紀違法行政，造成極壞影響的，要予以黨紀、政紀處分。在全系統(tǒng)，局長是依法行政的第一責任人；其他副局長對分管的依法行政工作負總責。各股、室、隊、所的負責人對所在股、室、隊、所的依法行政工作負全面責任。局法制股要主動作好協(xié)調(diào)、服務(wù)、指導(dǎo)工作，發(fā)揮好參謀、助手和法律顧問作用。局黨組要加強對本系統(tǒng)依法行政工作的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然，堅決糾正和處理行政過錯行為。其他各單位要按照依法行政的要求，建立好各項制度，并確保制度的落實。
