時(shí)間：2023-01-30 20:54:34
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇民事糾紛調(diào)解協(xié)議書，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮我局在化解爭(zhēng)議和民事糾紛中的有效作用，以化解人力資源和社會(huì)保障方面的矛盾糾紛為根本，健全行政調(diào)解工作機(jī)制，創(chuàng)新行政調(diào)解工作方法，形成調(diào)解工作合力，積極為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定、有序的社會(huì)環(huán)境。
二、組織領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)構(gòu)
成立行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)組：組長(zhǎng)由局長(zhǎng)同志擔(dān)任，同志擔(dān)任副組長(zhǎng)，其他班子成員為領(lǐng)導(dǎo)組成員。行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)組辦公室（行政調(diào)解辦公室）設(shè)在局法規(guī)監(jiān)察科，具體負(fù)責(zé)日常工作。
三、行政調(diào)解原則
（一）自愿原則。行政調(diào)解應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的意愿，不得強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式或者調(diào)解結(jié)果。
（二）合法原則。行政調(diào)解應(yīng)符合法律、法規(guī)和國(guó)家政策，不得侵犯國(guó)家集體和他人的合法權(quán)益。
（三）平等原則。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人意愿，充分、真實(shí)地表達(dá)自己意愿和訴求的權(quán)利，公正、公平地調(diào)解爭(zhēng)議糾紛。市人社局作為當(dāng)事人一方時(shí)，與其它當(dāng)事人在調(diào)解過(guò)程中地位平等。
（四）積極調(diào)解原則。人力資源和社會(huì)保障部門發(fā)現(xiàn)職權(quán)范圍內(nèi)出現(xiàn)的屬于行政調(diào)解范疇的糾紛，且當(dāng)事人有意愿調(diào)解的，應(yīng)積極主動(dòng)向各方當(dāng)事人表明組織行政調(diào)解的態(tài)度。
（五）回避原則。當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解人員與另一方當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，有權(quán)要求調(diào)解人員回避；調(diào)解人員認(rèn)為自己與當(dāng)事人其中一方有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)回避，調(diào)解人員的回避，由市人社局行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)組負(fù)責(zé)人決定。
四、調(diào)解管轄
行政調(diào)解實(shí)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。哪項(xiàng)具體業(yè)務(wù)發(fā)生的行政爭(zhēng)議、糾紛，由相對(duì)應(yīng)經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)具體的調(diào)解工作。
當(dāng)事人要求調(diào)解，應(yīng)當(dāng)向行政調(diào)解辦公室遞交書面申請(qǐng)，行政調(diào)解辦公室應(yīng)在5日內(nèi)作出受理或不予受理決定并書面告知當(dāng)事人及被申請(qǐng)人；被申請(qǐng)人同意調(diào)解的，行政調(diào)解辦公室應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)事項(xiàng)的性質(zhì)提出分派交辦建議。簡(jiǎn)單案件由調(diào)解辦公室直接交辦，重大復(fù)雜案件應(yīng)向領(lǐng)導(dǎo)組請(qǐng)示后作出決定。
五、調(diào)解糾紛應(yīng)當(dāng)符合的條件
一是調(diào)節(jié)對(duì)象是與本案有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人；二是該矛盾糾紛與本局行政職權(quán)有關(guān)；三是該矛盾糾紛具有可調(diào)解性。
六、行政調(diào)解工作規(guī)定
20__年以來(lái)，__法院認(rèn)真研究__縣社會(huì)矛盾糾紛顯現(xiàn)出的特點(diǎn)，本著服務(wù)于民、服務(wù)于穩(wěn)定的思路，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，打破觀念上的禁錮，從工作實(shí)踐出發(fā)，不斷豐富大調(diào)解機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了訴訟調(diào)解和人民調(diào)解兩種糾紛解決機(jī)制的互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展，與縣司法局就委托調(diào)解工作達(dá)成了共識(shí)，率先在全區(qū)大膽嘗試開展委托調(diào)解工作，取得初步成效。
一、委托調(diào)解提出的理念動(dòng)因
委托調(diào)解是法院借助社會(huì)力量調(diào)處民事糾紛的新舉措，是努力構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的有益嘗試，是不斷消除不和諧因素、增加和諧因素的有力武器，符合中國(guó)傳統(tǒng)文化中“和為貴”的思想，在當(dāng)事人雙方即將或者已經(jīng)對(duì)簿公堂的情況下，創(chuàng)造性地通過(guò)人民調(diào)解和風(fēng)細(xì)雨的工作化解糾紛。
以促進(jìn)和諧為動(dòng)因。近年來(lái)，隨著改革開放力度的不斷加大和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的進(jìn)一步加快，舊有矛盾不斷積累、新生矛盾不斷出現(xiàn)、各種利益訴求層出不窮，并以案件的方式進(jìn)入法院,法院?jiǎn)我换脑V訟手段已不能滿足解決糾紛的需要，如何依托社會(huì)資源，充分運(yùn)用調(diào)解手段妥善處理發(fā)展中的社會(huì)矛盾，建立一個(gè)行之有效的矛盾解決機(jī)制成為當(dāng)今建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵。建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。
以緩解訴訟壓力為動(dòng)因。近年來(lái)，__縣法院的收案數(shù)平均每年以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)，1998年__法院受理各類案件1987件, 20__年1至10月受理各類案件3976件，較20__年同期上升29.4%，是10年前的2倍,而全院的在編人數(shù)卻比10年前少2人。20__年至20__年，__法院法官每年人均結(jié)案都在100件以上。審判力量嚴(yán)重不足，案多人少的矛盾十分突出，法官長(zhǎng)期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，如何緩解案多人少帶來(lái)的訴訟壓力，已成為__法院改革的重要課題。
以創(chuàng)新調(diào)解理念為動(dòng)因。大量案件涌入法院，說(shuō)明法律手段愈來(lái)愈成為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的主要手段，訴訟愈來(lái)愈成為化解社會(huì)矛盾糾紛的主要途徑，但這些手段和途徑所對(duì)應(yīng)的司法資源卻是有限的，不可能包攬解決所有的矛盾糾紛。如何平抑社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)利益關(guān)系、維護(hù)和諧穩(wěn)定，就必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)揮人民調(diào)解植根基層、熟悉情況的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接和良性互動(dòng)，使人民調(diào)解工作不斷得到完善和發(fā)展，更好地發(fā)揮其職能作用。
二、委托調(diào)解的基本模式、框架
以和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，以大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)為載體，以良性互動(dòng)為保障，構(gòu)建全方位的訴訟調(diào)解與人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，初步形成了5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)街道、6個(gè)社區(qū)、12個(gè)清真寺調(diào)委會(huì)參與的覆蓋全縣的縣鄉(xiāng)村三級(jí)民事糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。
形成委托調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。__縣有人民調(diào)解委員會(huì)119個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)調(diào)委會(huì)5個(gè)，南梁臺(tái)子人民調(diào)解委員會(huì)1個(gè)，村級(jí)調(diào)委會(huì)61個(gè)，社區(qū)調(diào)委會(huì)6個(gè)，企業(yè)調(diào)委會(huì)34個(gè)，清真寺調(diào)委會(huì)12個(gè)。這些調(diào)委會(huì)均隸屬于__縣司法局，20__年3月，__縣法院與__縣司法局出臺(tái)了《關(guān)于委托人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解涉訴民事糾紛的實(shí)施意見》，確定了委托調(diào)解的范圍、程序，以民一庭和基層法庭為基干向三級(jí)人民調(diào)解組織委托調(diào)解案件，在5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了委托調(diào)解示范點(diǎn)，聘請(qǐng)10名人民陪審員、120名鄉(xiāng)村干部、15名宗教人士作為特邀調(diào)解員，通過(guò)訴前訴中委托的方法初步形成了以法院各庭為基礎(chǔ)，人民調(diào)解組織為骨干覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的委托調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。20__年8月份，在學(xué)習(xí)上海松江區(qū)法院經(jīng)驗(yàn)后，對(duì)委托調(diào)解又進(jìn)行了完善，在__法院設(shè)立“人民調(diào)解駐法院”和專職人民調(diào)解員，對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力、收費(fèi)渠道、標(biāo)準(zhǔn)等又做了進(jìn)一步的明確。
拓展委托調(diào)解工作范圍。按照實(shí)施意見確定的委托調(diào)解范圍，在糾紛的主體上，__法院不僅將公民與公民之間傳統(tǒng)的民事糾紛對(duì)外委托，還將公民與法人及其他組織之間的糾紛對(duì)外委托，在糾紛類型上，不僅將婚姻、家庭、相鄰、債務(wù)等多發(fā)、常見的民事糾紛對(duì)外委托，還嘗試將一般侵權(quán)和輕微刑事傷害等案件對(duì)外委托。
建立信息資源共享平臺(tái)。在人民調(diào)解組織建立信息點(diǎn)，人民調(diào)解員兼任信息員，在群眾和法院之間架起信息溝通的橋梁，基層法庭定期召開人民調(diào)解工作例會(huì)，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的綜治工作會(huì)議，利用這樣一些平臺(tái)，人民調(diào)解員和綜治成員單位通報(bào)近期轄區(qū)內(nèi)各類矛盾糾紛信息和綜治工作，基層法庭向他們反饋案件的受理及審理情況，使他們隨時(shí)掌握這方面的動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)信息傳遞互聯(lián)互通，對(duì)個(gè)別影響較大、積怨又深的矛盾，有針對(duì)性地制定工作方法及調(diào)解方案，邀請(qǐng)相關(guān)部門、宗教人士或當(dāng)?shù)赜型娜耸繀⒓诱{(diào)解，把矛盾糾紛化解在基層、化解在初始，始終掌握解決矛盾糾紛的主動(dòng)權(quán)。
促使各方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。針對(duì)調(diào)解人員文化程度不高、法律知識(shí)不足、調(diào)解手段單一的問(wèn)題，__法院采取缺什么補(bǔ)什么的辦法，由法官采取靈活多樣的方式進(jìn)行引導(dǎo)，如為其配備法庭專用工具書、講解實(shí)體法和程序法、講解針對(duì)不同案件及當(dāng)事人應(yīng)適用的不同調(diào)解方法，講解制作調(diào)解協(xié)議書應(yīng)注意的事項(xiàng)以及集中旁聽案件審理等，提高人民調(diào)解員的榮譽(yù)感和素質(zhì)能力。人民調(diào)解員熟悉鄉(xiāng)俗民情、貼近百姓、容易溝通、善做工作等特點(diǎn)，也不斷影響著法官，潛移默化地成為法官增強(qiáng)親民為民意識(shí)的不竭雨露。
創(chuàng)新委托調(diào)解工作機(jī)制。
一是在法院設(shè)立“司法局駐法院調(diào)解室”。法院為專職人民調(diào)解員提供辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)施等，配備書記員一名。辦理立案庭委托調(diào)解的案件，由法院對(duì)駐法院調(diào)解室的工作進(jìn)行指導(dǎo)，定期向司法局反饋專職調(diào)解員的工作情況。
二是對(duì)委托調(diào)解“以案定補(bǔ)”。對(duì)于人民調(diào)解組織調(diào)解和好的案件和即時(shí)清結(jié)的案件，法院按照一定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放辦案包干差旅費(fèi)，同時(shí)要求其不得再向雙方當(dāng)事人收費(fèi)，為委托調(diào)解工作提供有效的經(jīng)費(fèi)保障，激發(fā)了人民調(diào)解員工作積極性。
三是依法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議書的效力。對(duì)經(jīng)人民調(diào)解組織或調(diào)解調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，調(diào)解委員會(huì)將調(diào)解結(jié)案
報(bào)告和調(diào)解協(xié)議書報(bào)送法院備案，一方要求法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的，法院經(jīng)審查可以調(diào)解書的形式予以確認(rèn)。
規(guī)范委托調(diào)解流程。一是當(dāng)事人來(lái)法院的，對(duì)符合委托調(diào)解的案件，立案前法官引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行訴前調(diào)解，征得當(dāng)事人同意后，暫緩立案15天，先由人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。二是對(duì)已立案但符合委托調(diào)解條件的民事案件，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意后可委托人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，15天內(nèi)調(diào)解成功的，當(dāng)事人可以選擇確認(rèn)效力或撤訴；調(diào)解不成的，及時(shí)回轉(zhuǎn)案件材料，由法官依法審判。三是法院審判庭、執(zhí)行庭在訴訟調(diào)解案件和執(zhí)行和解中，可邀請(qǐng)?zhí)匮{(diào)解員、人民陪審員參與協(xié)助。
三、委托調(diào)解取得的效果
委托調(diào)解工作的開展，實(shí)現(xiàn)了整合資源，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展，為群眾提供了更為方便快捷經(jīng)濟(jì)的解決途徑，實(shí)現(xiàn)了三贏，即：緩解了法院案多人少的矛盾、提升了人民調(diào)解的影響力、實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人解決小額債務(wù)、簡(jiǎn)單民事糾紛的零成本。
推動(dòng)了多元化糾紛解決機(jī)制的進(jìn)程。__法院的委托調(diào)解，是多元化糾紛解決機(jī)制的一項(xiàng)有益嘗試，通過(guò)對(duì)委托調(diào)解的廣泛實(shí)踐，轄區(qū)內(nèi)的人民調(diào)解組織、司法所、宗教人士等各種社會(huì)資源得到了有效的整合，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，共同服務(wù)于糾紛的處理和矛盾的化解，推動(dòng)了多元化解決矛盾糾紛的進(jìn)程。20__年3月至20__年10月，共委托調(diào)解案件313件，占全院民事案件的8%。調(diào)解成功251件，成功率達(dá)79.8%。其中，駐法院調(diào)解室工作以來(lái)短短兩個(gè)月的時(shí)間，即調(diào)解成功38件，成功率達(dá)74.5%。
促進(jìn)了整體司法效益的提升。通過(guò)訴前源頭預(yù)防、中間環(huán)節(jié)疏導(dǎo)，過(guò)濾掉大量的矛盾糾紛，使審判力量得到了有效的整合，節(jié)約了有限的審判資源，降低了訴訟成本，減輕了法官的辦案壓力，有限的司法資源發(fā)揮出了最大的功效，法官可以集中精力辦理大、要案和疑難案件，提升質(zhì)量和效率。20__年1至10月，__法院審判案件結(jié)案率達(dá)到80.5%，同比上升3.1個(gè)百分點(diǎn)，執(zhí)行案件結(jié)案率為66.3％，同比持平，服判息訴率為93.65%，調(diào)解率為73.1%，同比分別上升了3.5個(gè)百分點(diǎn)和4.2個(gè)百分點(diǎn)，上訴率為6.35%，發(fā)回、改判率為12.87％，同比分別下降了1.8個(gè)百分點(diǎn)和2.1個(gè)百分點(diǎn)，案件較去年少6件。
提高了人民調(diào)解的影響力。長(zhǎng)期以來(lái)，人民調(diào)解委員會(huì)主要依托村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾性自治組織，人民調(diào)解員則多是由村委會(huì)、居委會(huì)的主任、委員兼任，雖然在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ牛吘刮幕潭炔桓撸貏e是法律知識(shí)欠缺，調(diào)解的糾紛大多僅限于鄰里吵架之類的瑣事。同時(shí)，由于人民調(diào)解協(xié)議缺乏法律強(qiáng)制力，許多糾紛調(diào)解后卻因當(dāng)事人反悔而宣告無(wú)效，加之經(jīng)費(fèi)難以保障、調(diào)解人員積極性不高等種種因素，使人民調(diào)解的影響力越來(lái)越低，人民調(diào)解制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，群眾發(fā)生糾紛到法院打官司成為首選，人民法院從最后一道防線成了前沿陣地，而人民調(diào)解正逐漸失去優(yōu)勢(shì)，被人淡忘。委托調(diào)解實(shí)踐證明，只要向當(dāng)事人講明人民調(diào)解的便捷和優(yōu)勢(shì)，講明接受委托調(diào)解的益處，80%以上的當(dāng)事人都愿意接受這種方式，人民調(diào)解組織通
過(guò)辦理大量的委托案件，影響力就能不斷擴(kuò)大和加深。
減少了當(dāng)事人解決糾紛的成本。首先，以委托調(diào)解的方式，可以有效突破訴訟程序的一些“”，省去了某些案件中的鑒定、評(píng)估等環(huán)節(jié)，又為當(dāng)事人提供了相對(duì)“合情合理”的解決辦法，節(jié)省了當(dāng)事人訴訟中鑒定、評(píng)估等費(fèi)用。其次，法院立案前委托調(diào)解不收取任何費(fèi)用，即使當(dāng)事人申請(qǐng)確認(rèn)協(xié)議書法律效力，受理費(fèi)在200元以內(nèi)的仍實(shí)行免交，實(shí)現(xiàn)了小額債務(wù)、簡(jiǎn)單民事糾紛的零成本。第三，即使受理費(fèi)在200元以上，以調(diào)解方式解決糾紛的，法院也會(huì)按規(guī)定減半收取。初步測(cè)算，__縣法院委托調(diào)解成功251件案件就為當(dāng)事人節(jié)省了律師費(fèi)、誤工費(fèi)、車費(fèi)等訴訟開支34萬(wàn)余元，有143件案件實(shí)現(xiàn)了零收費(fèi)，68件案件減半收費(fèi)，共計(jì)免收訴訟費(fèi)24500元，少收訴訟費(fèi)44100元。
四、目前存在的問(wèn)題
以委托調(diào)解為主的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期努力、多方協(xié)作、創(chuàng)新完善的社會(huì)系統(tǒng)工程。目前__法院在完善委托調(diào)解工作方面，還不同程度地受到主觀條件和外部環(huán)境的制約，不可避免的也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
一是委托調(diào)解工作開展不平衡。個(gè)別庭室擔(dān)心把容易調(diào)解的案件都委托出去會(huì)影響本庭調(diào)撤指標(biāo)的完成，剩余下來(lái)的案件都是關(guān)系復(fù)雜、對(duì)抗激烈的案件，會(huì)影響辦案效率，沒有輕裝上陣、辦大案、疑難案件的勇氣和心理準(zhǔn)備。因此，有些庭室開展的較好，個(gè)別庭室開展的不盡如人意。
二是人民調(diào)解隊(duì)伍整體不穩(wěn)定，人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。人民調(diào)解員多數(shù)都由村兩委成員擔(dān)任，每一次的村級(jí)換屆選舉都會(huì)引起村級(jí)調(diào)解隊(duì)伍較大的變動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，變換率約在60%左右，一些調(diào)解骨干因此而離開人民調(diào)解隊(duì)伍。新增補(bǔ)人員的法律、政策和文化水平也參差不齊，依法調(diào)解、規(guī)范運(yùn)作的整體水平不高。
三是當(dāng)事人對(duì)委托調(diào)解后人民調(diào)解委員會(huì)出具的調(diào)解協(xié)議的效力認(rèn)識(shí)不足，擔(dān)心一方反悔后調(diào)委會(huì)的調(diào)解協(xié)議無(wú)法履行，仍偏向于用訴訟手段處理糾紛。
四是人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解人員工作時(shí)間不能保證，人民調(diào)解員主要由村級(jí)人民調(diào)解員組成，大多身兼數(shù)職，經(jīng)常忙于村社事務(wù)，不能充分保證開展委托調(diào)解工作的時(shí)間。
五是尚未嘗試設(shè)立調(diào)解員名冊(cè)，由當(dāng)事人自主選擇調(diào)解員，擴(kuò)大當(dāng)事人在調(diào)解中的自主選擇權(quán)，增強(qiáng)當(dāng)事人在調(diào)解中的主體地位，從而使當(dāng)事人更愿意選擇以委托調(diào)解的方式來(lái)解決糾紛。
五、今后委托調(diào)解工作的思路
今后__縣法院要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極發(fā)揮委托調(diào)解的化解矛盾糾紛，預(yù)防矛盾糾紛和法制宣傳教育三大功能，加大對(duì)委托調(diào)解工作的投入，切實(shí)提高委托調(diào)解工作的物質(zhì)保障能力。
要建章立制，進(jìn)一步加強(qiáng)委托調(diào)解工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)，不斷調(diào)整和完善已有模式及舉措。在此基礎(chǔ)上，將委托調(diào)解工作納入全院重點(diǎn)工作任務(wù)，并將其確定為年終目標(biāo)考核的內(nèi)容。量化考核，指標(biāo)約束，獎(jiǎng)懲激發(fā)，切實(shí)強(qiáng)化干警的政治意識(shí)、大局意識(shí)以及多元化解決糾紛的意識(shí)。
要加強(qiáng)指導(dǎo)，促進(jìn)委托調(diào)解和訴訟調(diào)解的有效銜接和良性互動(dòng)。對(duì)調(diào)解員高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，采取集中培訓(xùn)、以會(huì)代
訓(xùn)、審理旁聽、專題講座、案卷評(píng)析、經(jīng)驗(yàn)交流等多種形式，分層次對(duì)調(diào)解員進(jìn)行法律法規(guī)和人民調(diào)解工作實(shí)務(wù)培訓(xùn)。以爭(zhēng)當(dāng)“十佳人民調(diào)解員”活動(dòng)為載體，積極鼓勵(lì)人民調(diào)解員立足本職、爭(zhēng)創(chuàng)一流，激發(fā)調(diào)解員的自豪感、責(zé)任感，不提升人民調(diào)解員自身的形象和人民調(diào)解工作的整體形象。
要強(qiáng)化宣傳，倡導(dǎo)多渠道解決糾紛。通過(guò)在電視臺(tái)等媒體上開辟專欄、專題報(bào)道、發(fā)放宣傳冊(cè)等形式加大宣傳力度，在各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街）、村公告人民調(diào)解員的名單，將人民調(diào)解的工作范圍等公開，向社會(huì)進(jìn)一步宣傳人民調(diào)解工作，擴(kuò)大人民調(diào)解的公眾知曉度，引導(dǎo)廣大群眾選擇最便捷的方式解決糾紛，接受委托調(diào)解，營(yíng)造委托調(diào)解的良好社會(huì)氛圍，提升人民調(diào)解的社會(huì)公信力。
關(guān)于指導(dǎo)部門要有想法。簡(jiǎn)而言之，就是指導(dǎo)和管理人民調(diào)解工作的機(jī)關(guān)要有銜接的想法和動(dòng)意。根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)人民調(diào)解組織的工作，是法律賦予基層人民政府和人民法院的職能。基層人民政府的職能具體落實(shí)在市、區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)身上。指導(dǎo)部門要有想法是說(shuō)，市、區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)與市、區(qū)縣人民法院要對(duì)人民調(diào)解銜接民事訴訟一事具有相同或相近的認(rèn)識(shí)，能夠取得共識(shí)并意欲付諸實(shí)施。筆者認(rèn)為，最完美的表現(xiàn)方式就是通過(guò)雙方協(xié)商，共同出臺(tái)實(shí)施意見或做法，從而規(guī)范這一項(xiàng)工作。至于如何取得共識(shí)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動(dòng)進(jìn)行論證和前期準(zhǔn)備工作，拿出具體設(shè)想和操作規(guī)程，爭(zhēng)取法院最大限度的理解和支持。
關(guān)于實(shí)現(xiàn)銜接要有辦法。銜接的辦法往往是指銜接的途徑。既然兩者銜接更多的在于雙方工作層面上的相互借力和參與，筆者認(rèn)為，可以通過(guò)嘗試以下具體做法實(shí)現(xiàn)銜接：即人民法院在民事審判工作中，堅(jiān)持先行調(diào)解理念，將調(diào)解貫穿于工作全程始終，并將調(diào)解工作向前延伸，注重發(fā)揮人民調(diào)解的作用。
事實(shí)上，調(diào)解已深深扎根于解決民事糾紛的訴訟制度之中。從筆者對(duì)全國(guó)各地法院對(duì)訴訟調(diào)解工作了解的情況看，各地法院都將調(diào)解貫穿于審判全過(guò)程和各個(gè)不同的訴訟階段。如送達(dá)狀副本和應(yīng)訴通知書時(shí)進(jìn)行“送達(dá)調(diào)”；詢問(wèn)被告答辯時(shí)進(jìn)行“答辯調(diào)”；雙方當(dāng)事人同時(shí)到庭后進(jìn)行“即時(shí)調(diào)”；庭前準(zhǔn)備階段在交換證據(jù)時(shí)進(jìn)行“聽證調(diào)”；庭審階段進(jìn)行“庭審調(diào)”；同時(shí)法院發(fā)揮雙方委托律師作用，促使當(dāng)事人庭外和解進(jìn)行“庭外調(diào)”；以及在定期宣判送達(dá)前，應(yīng)一方當(dāng)事人請(qǐng)求進(jìn)行“庭后調(diào)”。市中級(jí)人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事訴訟中調(diào)解工作的意見》（寧中法[2002]65號(hào)）也規(guī)定，凡是《意見》規(guī)定應(yīng)當(dāng)調(diào)解的案件，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解；凡是有調(diào)解可能的案件，都應(yīng)當(dāng)盡量調(diào)解。所有這些，都說(shuō)明了法院自身的訴訟調(diào)解工作，與人民調(diào)解銜接本身并無(wú)太大關(guān)系。筆者認(rèn)為的銜接，是指對(duì)未進(jìn)入訴訟程序的民事案件的銜接，以及人民調(diào)解組織對(duì)已進(jìn)入訴訟程序的民事案件的參與。對(duì)于這兩類具體工作的銜接，筆者認(rèn)為可以通過(guò)以下具體做法實(shí)現(xiàn)：
1、實(shí)行立案前調(diào)解。凡未經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的符合《民事訴訟法》第142條規(guī)定的一般民事糾紛，或雙方當(dāng)事人在同一社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務(wù)等案件，當(dāng)事人到法院立案訴訟的，立案庭應(yīng)主動(dòng)宣傳人民調(diào)解工作的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)，告知或建議當(dāng)事人先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解。雙方當(dāng)事人接受建議的，法院接待人員應(yīng)與街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)取得聯(lián)系，將此案件移送街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)，暫緩立案。或者在查明情況基礎(chǔ)上，主動(dòng)聯(lián)系基層民調(diào)組織，及時(shí)掌握糾紛情況，安排專人參與訴前調(diào)解。
2、實(shí)行審判中調(diào)解。對(duì)于已經(jīng)立案可適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼囊话忝袷掳讣修k人應(yīng)做好宣傳動(dòng)員工作，告知當(dāng)事人通過(guò)人民調(diào)解處理的目的與意義。如當(dāng)事人同意訴外調(diào)解的，立即辦理撤訴退費(fèi)手續(xù)。如當(dāng)事人堅(jiān)持要求訴訟，審判人員發(fā)現(xiàn)存在調(diào)解可能的，也應(yīng)及時(shí)與當(dāng)事人所在地的民調(diào)組織聯(lián)系，邀請(qǐng)其一起參加調(diào)解，加強(qiáng)調(diào)解效果。
3、法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民間糾紛案件時(shí)，對(duì)可能變更、撤消或者確認(rèn)無(wú)效的人民調(diào)解協(xié)議，應(yīng)通過(guò)司法局通知主持調(diào)解的調(diào)解員參加庭審旁聽。
4、人民法院賦予經(jīng)過(guò)公證的具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。在人民調(diào)解員主持下達(dá)成的具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，由法院與司法行政部門協(xié)作，通過(guò)公證機(jī)關(guān)依法賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。債務(wù)人拒不自動(dòng)履行協(xié)議的，只要債權(quán)人向法院提出申請(qǐng)，法院受理后直接進(jìn)入執(zhí)行程序。
5、各區(qū)縣人民法院、法庭與司法局定期召開聯(lián)席會(huì)議，采取以會(huì)代訓(xùn)方式，評(píng)析審理過(guò)的人民調(diào)解協(xié)議書，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指出不足，提高人民調(diào)解業(yè)務(wù)水平。
6、人民法院應(yīng)聘請(qǐng)或特邀街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)成員作為人民陪審員，參與民事案件的審理。通過(guò)以審代訓(xùn)方式，增強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍業(yè)務(wù)知識(shí)。
7、人民調(diào)解組織要積極主動(dòng)配合法院做好各個(gè)環(huán)節(jié)的調(diào)解工作，幫助優(yōu)化民事審判環(huán)境，關(guān)鍵是堅(jiān)持依法調(diào)解原則。依法調(diào)解是人民調(diào)解工作的生命所在。對(duì)平等主體之間的民事糾紛，人民調(diào)解組織一要找準(zhǔn)雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有針對(duì)性地做好雙方的思想工作；二要找準(zhǔn)雙方利益平衡點(diǎn)，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議；三要找準(zhǔn)法理與情理融合點(diǎn)，綜合發(fā)揮法律與道德規(guī)范的雙重作用。核心是要善于引導(dǎo)當(dāng)事人依法達(dá)成調(diào)解協(xié)議。
8、人民調(diào)解組織要建立糾紛移送制度。通過(guò)對(duì)糾紛的審查，分清糾紛性質(zhì)，確定采取何種調(diào)解方式。對(duì)不符合人民調(diào)解范圍或不適宜人民調(diào)解的糾紛，要在24小時(shí)內(nèi)移送有關(guān)部門處理。對(duì)同時(shí)具備行政性質(zhì)和民事性質(zhì)等多重性質(zhì)的糾紛，要能夠依據(jù)糾紛性質(zhì)分別提出調(diào)處意見，指導(dǎo)并促使矛盾雙方在各自程序中依法運(yùn)作。
9、人民調(diào)解組織要建立引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)于當(dāng)事人不接受調(diào)解，或調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，人民調(diào)解組織要說(shuō)服和引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴訟調(diào)解途徑處理矛盾糾紛，并主動(dòng)向法院提供相關(guān)情況，以便糾紛及早解決。對(duì)確有困難的當(dāng)事人，可以提請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)提供法律援助。
10、人民調(diào)解組織要建立共同調(diào)解制度。對(duì)不屬于人民調(diào)解范疇的一些糾紛，尤其是已經(jīng)訴訟到法院的民事案件，要積極配合人民法院做好當(dāng)事人的思想教育工作，并協(xié)助做好調(diào)解工作，防止矛盾糾紛激化。
關(guān)于具體作為要有章法。具體作為要有章法是指：要通過(guò)建章立制，保障人民調(diào)解和訴訟調(diào)解銜接工作的規(guī)范有序。為保證人民調(diào)解、訴訟調(diào)解有機(jī)銜接，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立以下有關(guān)工作制度：
1、聯(lián)系與會(huì)議制度：市法院與市司法局各確定一名聯(lián)系協(xié)調(diào)人，每季度召開一次聯(lián)系會(huì)議。主要是雙方適時(shí)制定階段性工作計(jì)劃，明確各自工作目標(biāo)；交流工作信息，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，解決存在問(wèn)題；討論有關(guān)指導(dǎo)工作的重大決策。各村（居）、街道民調(diào)組織具體確定一名工作人員與區(qū)縣法院或當(dāng)?shù)胤ㄍミM(jìn)行定期聯(lián)絡(luò)，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的三級(jí)民調(diào)組織聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。
2、人民調(diào)解指導(dǎo)員制度：法院選派具有豐富民事審判經(jīng)驗(yàn)的法官到各社區(qū)擔(dān)任人民調(diào)解指導(dǎo)員，指導(dǎo)人民調(diào)解工作。人民調(diào)解指導(dǎo)員負(fù)責(zé)對(duì)該社區(qū)的人民調(diào)解員進(jìn)行人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)工作。各區(qū)縣法院、法庭要確定一名法官作為人民調(diào)解指導(dǎo)員，并將指導(dǎo)員的姓名、電話印發(fā)給各街鎮(zhèn)、村（居）民調(diào)組織。同時(shí)，各區(qū)縣司法局將轄區(qū)內(nèi)的街鎮(zhèn)、村（居）民調(diào)組織人員姓名及其聯(lián)絡(luò)方式等信息提供給指導(dǎo)員，以便于加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，及時(shí)做好指導(dǎo)工作。
3、指導(dǎo)與培訓(xùn)制度：人民法院要加強(qiáng)對(duì)民調(diào)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)民調(diào)委員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)可以采取各類方式：一是定期舉辦培訓(xùn)班。培訓(xùn)形式包括定期或不定期的系統(tǒng)授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關(guān)的新頒布的法律、法規(guī)等知識(shí)以及調(diào)解方法、技巧；二是包片指導(dǎo)方式。由法庭的審判人員具體負(fù)責(zé)一個(gè)街鎮(zhèn)的民調(diào)指導(dǎo)工作，時(shí)常到民調(diào)委員處了解情況，進(jìn)行指導(dǎo)。三是以會(huì)代訓(xùn)方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮(zhèn)調(diào)組織例會(huì)進(jìn)行答疑釋惑；四是以庭代訓(xùn)方式。對(duì)一些典型案件，法院可以到各街鎮(zhèn)村居就近開庭，組織調(diào)解人員現(xiàn)場(chǎng)旁聽；或者各基層法庭及業(yè)務(wù)庭經(jīng)常選擇一些典型案件，邀請(qǐng)人民調(diào)解員到庭旁聽，組織調(diào)解人員到法院旁聽開庭，觀摩調(diào)解技能，學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，增強(qiáng)他們的法律素養(yǎng)，特別是提高他們識(shí)別證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)和組織調(diào)解的能力。
4、調(diào)解協(xié)議書評(píng)閱制度：司法行政部門要督促各級(jí)民調(diào)組織建立臺(tái)帳制度，凡啟動(dòng)民調(diào)程序的糾紛均需手續(xù)齊備，材料規(guī)范，結(jié)案后及時(shí)裝卷，以備檢查。對(duì)于人民調(diào)解協(xié)議，司法局、法院要選派專人定期進(jìn)行評(píng)閱，對(duì)不足之外及時(shí)指出，認(rèn)真改正，不斷提高調(diào)解協(xié)議的制作水平。對(duì)于經(jīng)人民調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人不服的，法院依法受理。對(duì)不具無(wú)效和可撤消因素的人民調(diào)解協(xié)議，法院予以維持，以維護(hù)人民調(diào)解的法律地位，提高社會(huì)公信力。
5、人民調(diào)解訴訟前置制度：對(duì)雙方當(dāng)事人在同一村居社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務(wù)等案件，法院立案庭要主動(dòng)宣傳人民調(diào)解工作特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)，建議當(dāng)事人先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解。雙方當(dāng)事人接受建議的，暫緩立案。
經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解后無(wú)法達(dá)成協(xié)議，或達(dá)成協(xié)議后一方無(wú)正當(dāng)理由拒不履行的，由村（居）社區(qū)人民陪審員在立案后一周內(nèi)再次調(diào)解，力促雙方達(dá)成協(xié)議或自動(dòng)履行調(diào)解協(xié)議。經(jīng)人民陪審員先行調(diào)解仍未達(dá)成協(xié)議或拒不履行人民調(diào)解協(xié)議的，法院依法開庭審理。
6、信息溝通與反饋制度：法院對(duì)于涉及人民調(diào)解協(xié)議書的案件，無(wú)論是確認(rèn)還是判決變更、撤消或被確認(rèn)無(wú)效，都要及時(shí)將審理信息反饋給司法行政部門及基層民調(diào)組織，以便共同做好這類調(diào)解工作。人民調(diào)解委員會(huì)要及時(shí)將法院交辦的調(diào)解案件結(jié)果和情況進(jìn)行回復(fù)、報(bào)告。對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處不成功的糾紛，及時(shí)派出審判人員進(jìn)行指導(dǎo)或參與調(diào)解，將基層調(diào)解員情況熟和法院審判人員業(yè)務(wù)精的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解和法院調(diào)解的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
7、疑難案件會(huì)診和研討制度：人民調(diào)解組織遇有疑難復(fù)雜糾紛難以處理的，可以及時(shí)與法院的人民調(diào)解指導(dǎo)員取得聯(lián)系，請(qǐng)求其進(jìn)行疑難案件會(huì)診。法院在“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”的前提下，可以就相關(guān)法律適用問(wèn)題進(jìn)行咨詢，努力實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟調(diào)解在糾紛解決機(jī)制上的互補(bǔ)與協(xié)調(diào)發(fā)展。法院通過(guò)加強(qiáng)對(duì)民調(diào)工作的指導(dǎo)，參與疑難調(diào)解案件會(huì)診，盡量使群體性糾紛解決在社區(qū)中而不形成訴訟。同時(shí)選擇一些疑難案件，組織人民調(diào)解員共同研討，既開拓他們的眼界，又增進(jìn)其綜合分析法律與解決實(shí)際糾紛的能力。
8、首席調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員制度：利用民調(diào)委員熟悉群眾、了解群眾心理等特點(diǎn)，法院可以挑選素質(zhì)較高的民調(diào)主任，提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)，通過(guò)一定程序任命為人民陪審員，參與訴訟案件審理及一些輔工作。經(jīng)法院批準(zhǔn)，人民調(diào)解員可以以見習(xí)人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調(diào)解，擔(dān)任人民陪審員等。
9、跟班學(xué)習(xí)和聯(lián)調(diào)制度：各區(qū)縣司法局有計(jì)劃經(jīng)常性地選派基層調(diào)解骨干到法院各業(yè)務(wù)庭室、基層法庭跟班學(xué)習(xí)，使他們親身感受和體會(huì)審判人員處理糾紛的全過(guò)程，從而提高其調(diào)解技能。法院可以嘗試民調(diào)、審判聯(lián)動(dòng)新機(jī)制。對(duì)于一些簡(jiǎn)單的民事糾紛案件，法院可以嘗試由特邀人民陪審員或人民調(diào)解委員會(huì)人員進(jìn)行調(diào)解。達(dá)成協(xié)議的，由法院制作調(diào)解書。從而充分利用民調(diào)組織的人力資源，增強(qiáng)審判工作的民主性、公開性，接受群眾監(jiān)督，從而提高訴訟調(diào)解的社會(huì)效果。
10、評(píng)比與獎(jiǎng)勵(lì)制度：市法院及市司法局應(yīng)定期對(duì)指導(dǎo)人民調(diào)解工作進(jìn)行評(píng)比。對(duì)工作表現(xiàn)突出、工作成績(jī)顯著的法官和集體進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。及時(shí)宣傳典型案例和先進(jìn)事例。
胡總書記2011年2月19日在中央黨校重要講話提出的新形勢(shì)下社會(huì)管理的目標(biāo)，就是要牢牢把握最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。他在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力專題研討班上提出：要建立健全的人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解相結(jié)合的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。
作為我國(guó)最大的城市上海，在這方面走在全國(guó)的前面。早在2003年，為進(jìn)一步強(qiáng)化新時(shí)期人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接，上海市高級(jí)人民法院、市司法局召開人民調(diào)解工作專題座談會(huì)，提出建立“探索訴訟調(diào)解工作在法官主導(dǎo)下適度社會(huì)化的新模式”，選定普陀、黃浦、長(zhǎng)寧等區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)法院在“案件立案審前，可將部分有可能通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解解決的糾紛，在征得雙方當(dāng)事人同意后，委托相關(guān)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解”。
如果人民調(diào)解與司法調(diào)解能夠有機(jī)地結(jié)合，形成一種有效的人民調(diào)解與司法調(diào)解對(duì)接機(jī)制，不僅可以將爭(zhēng)議和糾紛化解在萌芽狀態(tài)，而且可以達(dá)到和諧息訟，終止糾紛的理想狀態(tài)，更有利于減少甚至合法消除無(wú)休止的上訪現(xiàn)象，從而使社會(huì)達(dá)到持久的和諧狀態(tài)。這就是本文的目標(biāo)和宗旨。
根據(jù)我們對(duì)已經(jīng)試點(diǎn)的普陀、黃浦、長(zhǎng)寧和浦東新區(qū)法院進(jìn)行的調(diào)研，通過(guò)分門別類召開主審法官、司法調(diào)解員和街道人民調(diào)解員的座談會(huì)和訪談的形式，查閱相關(guān)案例文本和調(diào)解協(xié)議書，面談部分通過(guò)雙調(diào)的爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人，發(fā)現(xiàn)人民法院主導(dǎo)型的“訴調(diào)對(duì)接”，在當(dāng)前多元糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展中獨(dú)樹一幟，作用突出。法院在“訴調(diào)對(duì)接”工作中，扮演構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)籌者、機(jī)制運(yùn)行的協(xié)調(diào)者及制度層面保障者的角色。浦東新區(qū)法院與浦東新區(qū)的梅園和濰坊街道的人民調(diào)解委員會(huì)，在調(diào)解協(xié)議書的法律效力方面有著長(zhǎng)期的合作實(shí)踐，也積累了相當(dāng)多的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些問(wèn)題并針對(duì)這些問(wèn)題提出一些建議。
一、 目前上海市雙調(diào)對(duì)接中心的運(yùn)作模式和成效
1.運(yùn)作模式
首先是調(diào)解格局。目前上海訴調(diào)對(duì)接中心通常由區(qū)法院設(shè)立“訴調(diào)對(duì)接中心”與區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)合署辦公，辦公地點(diǎn)直接與法院立案庭相鄰。訴調(diào)中心主任通常由區(qū)法院任命民庭副庭長(zhǎng)或資深法官擔(dān)任外，法院還聘請(qǐng)退休的資深法官及邀請(qǐng)區(qū)司法局選派人員擔(dān)任中心副主任，協(xié)助主任管理中心的辦案業(yè)務(wù)和日常事務(wù)，同時(shí)基本上形成了包括專職調(diào)解員調(diào)解、退休法官調(diào)解、行政調(diào)解在內(nèi)的訴調(diào)對(duì)接“大調(diào)解格局”，工作人員的工資津貼通常由司法局實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)的形式發(fā)放。以普陀法院為例，訴調(diào)對(duì)接中心現(xiàn)共有專職調(diào)解員14人（其中包括退休法官4人、人民陪審員4人，社區(qū)法官3人），另外還與公安交警等部門合作，成立了交通事故糾紛調(diào)委會(huì)，形成了綜合大調(diào)解格局;二是調(diào)解人員除資深法官擔(dān)任調(diào)解員外，對(duì)聘請(qǐng)的調(diào)解員都進(jìn)行定期的專業(yè)培訓(xùn)，司法專業(yè)化程度在不斷提高;其三是案號(hào)規(guī)范化，中心一般都設(shè)立案件檢索系統(tǒng)：如普陀法院的訴前調(diào)解立案號(hào)，從原來(lái)的繳字號(hào)、預(yù)字號(hào)，現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范到“訴前調(diào)字號(hào)”，并在院辦公室及立案庭幫助下設(shè)立了案件檢索系統(tǒng)，隨時(shí)方便調(diào)解員及當(dāng)事人查尋。
2.工作成效
從調(diào)解范圍看，糾紛調(diào)處類型趨于多樣，如普陀區(qū)院調(diào)解工作室訴前調(diào)處糾紛案由2008年8種到2010年1月已達(dá)25種，目前已包含所有民事、刑事附帶民事賠償、涉少等案件，較2008年案由種類增加了三倍多;從工作成效看，現(xiàn)有的對(duì)接中心通常為法院工作減負(fù)明顯，分流民事糾紛案件近三成：以普陀對(duì)接中心為例，2010年中心包括訴前調(diào)解、審前調(diào)解在內(nèi)，共接受各類法院委托調(diào)解糾紛5843件，調(diào)解成功2728件，真正實(shí)現(xiàn)了以“調(diào)”止“訴”的目的。同時(shí)快速提升糾紛化解率：如普陀中心訴前糾紛平均調(diào)處周期為10.2天，相較于民事案件通常需要50天左右的平均審理速度，縮短了約80%的時(shí)間，且接近七成糾紛在7天內(nèi)調(diào)解成功，遠(yuǎn)低于市高院關(guān)于委托調(diào)解的期限規(guī)定。上海其他區(qū)級(jí)法院也因?yàn)樵V調(diào)對(duì)接中心的有效工作而極大減少了工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)矛盾和糾紛也能得到較早較快的解決。
3.相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)
根據(jù)上海市浦東新區(qū)和其他區(qū)人民法院與其所轄區(qū)人民調(diào)解庭有效的聯(lián)動(dòng)合作經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)考察了庭前調(diào)解制度、委托調(diào)解制度和庭中調(diào)解制度的運(yùn)行和效果。庭前調(diào)解制度是指將人民調(diào)解設(shè)定為法院調(diào)解的前置條件。即規(guī)定家庭成員之間和鄰里之間的民事案件和輕微的刑事案件，當(dāng)事人必須首先申請(qǐng)人民調(diào)解。因人民調(diào)解無(wú)效或超過(guò)人民調(diào)解的范圍或能力的，由人民調(diào)解員出具書面受理結(jié)果，然后當(dāng)事人才可以去申請(qǐng)法院調(diào)解或訴訟；委托調(diào)解制度是指由人民法院將某些已經(jīng)立案的較小的民事和輕微的刑事案件，委托所在區(qū)域的人民調(diào)解庭預(yù)先調(diào)解，將矛盾和問(wèn)題通過(guò)人民調(diào)解先行化解。法院可以根據(jù)所在轄區(qū)的人民調(diào)解庭調(diào)解的能力和法律允許的范圍，勸說(shuō)當(dāng)事人先行人民調(diào)解，這樣既可以節(jié)省當(dāng)事人的訴訟成本和法院的司法成本，也可以維護(hù)當(dāng)事人雙方的情面。庭中調(diào)解是指法院可以根據(jù)案件的情況直接將人民調(diào)解作為法院調(diào)解的一部分。即由調(diào)解法官?zèng)Q定是否直接邀請(qǐng)所在轄區(qū)的人民調(diào)解庭參與調(diào)解已經(jīng)審理的案子。最終形成一套有效的系統(tǒng)的雙調(diào)對(duì)接機(jī)制。目前，上海區(qū)級(jí)法院設(shè)立的訴調(diào)對(duì)接中心受理的案件，基本上都是法院通過(guò)立案庭委托的庭前或訴前調(diào)解。
二、仍然存在的問(wèn)題
1.人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力問(wèn)題
根據(jù)2011年元旦實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第32條規(guī)定: 經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，一方當(dāng)事人仍然可以向人民法院提訟。
該法在兩種調(diào)解對(duì)接上有個(gè)新規(guī)定，即第33條: 經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自生效三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，但法條并沒有要求雙方當(dāng)事人必須去申請(qǐng)司法確認(rèn)，使得案件沒有終結(jié)。鑒于沒有經(jīng)過(guò)法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議書都不具備法律強(qiáng)制力的，當(dāng)事人都有反悔的權(quán)利和可能，這樣人民調(diào)解協(xié)議書達(dá)成后仍然有不少反悔案件，因此案件并沒有完全終結(jié)。
2.關(guān)于調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)和工資待遇的問(wèn)題
目前上海市區(qū)級(jí)法院設(shè)立的雙調(diào)對(duì)接中心的調(diào)解員有相當(dāng)一部分來(lái)自于人民調(diào)解員，有的沒有經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練，僅憑工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷，專業(yè)水平和法學(xué)理論水平有待提高。由于在轉(zhuǎn)型期間我國(guó)社會(huì)變遷速度加快，涉及的案件越來(lái)越復(fù)雜，新的法律不斷出現(xiàn)，舊的法律也在不斷修改，比如最近最高院關(guān)于我國(guó)婚姻法司法解釋三，對(duì)離婚案件中房產(chǎn)分割糾紛案件的調(diào)解和審判影響甚大，這就要求調(diào)解員要不斷跟上形勢(shì)，掌握新的法律知識(shí)和精神。
同時(shí)由于調(diào)解的案件不斷增加，調(diào)解的工作量也迅速加大，而調(diào)解人員待遇普遍過(guò)低，以普陀雙調(diào)中心為例，工作人員的工資和津貼共為1420元/月，而工作量卻相當(dāng)大，這樣不利于調(diào)動(dòng)工作人員的工作積極性。
3.關(guān)于雙調(diào)中心體制完善的問(wèn)題
目前上海各個(gè)區(qū)級(jí)法院已經(jīng)先后建立了雙調(diào)對(duì)接中心，但是各個(gè)對(duì)接中心的隊(duì)伍建設(shè)和辦公設(shè)備的配制是不盡相同的，工作效果和成效也不盡相同。由于體制的問(wèn)題和領(lǐng)導(dǎo)重視的程度不同，使得有的對(duì)接中心工作弱化，可有可無(wú)；更有些中心有名無(wú)實(shí)，徒有其名，難以實(shí)際運(yùn)作。
三、建議與對(duì)策
1. 關(guān)于調(diào)解書的法律效力問(wèn)題的建議和對(duì)策
由于人民調(diào)解案件中的雙方當(dāng)事人在人民調(diào)解協(xié)議書簽字后，仍然可以申請(qǐng)仲裁或上訴到法院，糾紛或案件可能并沒有終結(jié)。但經(jīng)過(guò)法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議書是具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力的。這種做法不僅可以減少訴訟和司法成本，而且能夠保障協(xié)議的有效執(zhí)行，是運(yùn)用法院機(jī)制對(duì)人民調(diào)解給予支持的重要保障性措施。但《人民調(diào)解法》第33條只是規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議書“可以”申請(qǐng)法院確認(rèn)，而不是“必須”申請(qǐng)法院確認(rèn)。因此特建議將第33條中的“可以”改為“必須”，將雙方當(dāng)事人的選擇權(quán)改為一種義務(wù)。
為減少和降低人民調(diào)解協(xié)議的反悔率，盡早盡快終結(jié)案件，因此特建議:制定《人民調(diào)解法實(shí)施辦法》或由最高人民法院作出相關(guān)司法解釋，規(guī)定對(duì)已經(jīng)達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人雙方都必須申請(qǐng)法院確認(rèn)，申請(qǐng)司法確認(rèn)的費(fèi)用可以免費(fèi)。根據(jù)最高人民法院于2011年3月21日通過(guò)的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第31規(guī)定:“人民法院辦理人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件，不收取費(fèi)用。”
申請(qǐng)司法確認(rèn)作為人民調(diào)解工作的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，但不是所有申請(qǐng)司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議書都能獲得法院的司法確認(rèn)，而必須根據(jù)調(diào)解協(xié)議書的合法程度和專業(yè)質(zhì)量，法院可以依法并有權(quán)決定是否給予人民調(diào)解協(xié)議書以司法確認(rèn)。只有經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議書才具有法律強(qiáng)制力。
2.關(guān)于調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)和工資待遇的建議
針對(duì)目前雙調(diào)對(duì)接中心的調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，因此特建議:雙調(diào)對(duì)接中心的所有未曾做過(guò)法官的兼職調(diào)解員，都必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的培訓(xùn)和考核取得上崗證書，以提高調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)水準(zhǔn)，可考慮制定調(diào)解員工資分級(jí)制度，將調(diào)解員分為資深調(diào)解員、一般調(diào)解員和助理調(diào)解員三類，制定各類調(diào)解員的崗位要求和工作職責(zé)。
同時(shí)鑒于雙調(diào)中心的調(diào)解員工資待遇普遍較低的現(xiàn)狀，因此也特建議提高現(xiàn)有訴調(diào)中心調(diào)解員的工資津貼標(biāo)準(zhǔn)，將工資與級(jí)別掛鉤，同時(shí)按照多勞多得的原則，按照調(diào)解案件的數(shù)量和質(zhì)量建立績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
3.關(guān)于完善現(xiàn)有雙調(diào)對(duì)接中心制度的建議
首先是各個(gè)區(qū)級(jí)法院必須高度重視雙調(diào)對(duì)接中心的工作，在人員配置、辦公場(chǎng)地和設(shè)備方面要給于應(yīng)有的重視，同時(shí)要將各個(gè)區(qū)級(jí)法院的雙調(diào)中心是否能夠有效地正常運(yùn)轉(zhuǎn)，納入到區(qū)級(jí)法院和同級(jí)司法局的工作考核當(dāng)中。以使雙調(diào)對(duì)接工作長(zhǎng)效化和制度化。
4.在完善現(xiàn)有的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的前提下，完善多元調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮多元調(diào)解機(jī)制在化解矛盾和糾紛中的作用，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定
2003年江西省分宜縣人民法院共受理民商事案件839件，審結(jié)791件，其中調(diào)解374件，調(diào)解率47.28%；2004年共受理民商事案件633件，結(jié)案595件，其中調(diào)解305件，調(diào)解率為51.26%.筆者試從分宜縣人民法院近兩年審理的民商事案件中，分析基層法院在審理民商事案件中適用訴訟調(diào)解的情況。
一、民事調(diào)解適用的現(xiàn)實(shí)原因
訴訟調(diào)解包括法院和當(dāng)事人雙方兩個(gè)主體，缺少任何一方主體的行為都不能稱之為訴訟調(diào)解。訴訟調(diào)解有利于及時(shí)化解當(dāng)事人之間的矛盾，避免矛盾激化；有利于及時(shí)、徹底的解決民事糾紛；有利于促使當(dāng)事人之間自覺遵守法律，從根本上維護(hù)社會(huì)安定。
1、減少訴訟資源浪費(fèi)，緩解當(dāng)事人的訟累。辦案經(jīng)費(fèi)緊張是基層法院普遍存在的現(xiàn)象，快速、簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)地解決糾紛是人民法院和案件當(dāng)事人的共同追求，適用調(diào)解解決民事糾紛，即有利于減輕當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又利于減少法院的訴訟開支，真正實(shí)現(xiàn)辦案的法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。
2、案件法律關(guān)系簡(jiǎn)單，涉訴金額較少。基層法院受理的民事糾紛最多，這些案件大部分法律關(guān)系簡(jiǎn)單，涉及的金額也較小，若采用判決方式則受到程序的嚴(yán)格限制，而調(diào)解方式靈活方便，可以在審理中的各個(gè)環(huán)節(jié)中進(jìn)行，不受普通程序中有關(guān)期限規(guī)定的限制。通過(guò)調(diào)解，既可以在短時(shí)間內(nèi)妥善處理好雙方當(dāng)事人之間的糾紛，又可以切實(shí)提高司法效率，最大限度地優(yōu)化糾紛解決程序的效益。
3、有利于維護(hù)當(dāng)事人利益，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)。基層法院審理的民事糾紛多發(fā)生于鄰里、朋友、親戚之間，雙方將糾紛訴諸法院，一是為了討回一個(gè)公道，再是已無(wú)法自行解決。雙方都希望能再法院得到一個(gè)圓滿的結(jié)果，所以人民法院在解決糾紛時(shí)一定要注意方式方法。通過(guò)調(diào)解，不但可以減少訴訟程序的對(duì)抗性，也更好地保護(hù)雙方當(dāng)事人的友好關(guān)系。例如在解決贍養(yǎng)糾紛案件中，通過(guò)調(diào)解解決，既可以維系好父子女、母子女之間的關(guān)系，也能讓老人們感受到親情的溫暖，更有利于弘揚(yáng)我國(guó)的傳統(tǒng)美德。
二、適用民事調(diào)解存在的問(wèn)題
盡管訴訟調(diào)解因其獨(dú)特的特點(diǎn)在我國(guó)民事審判活動(dòng)占據(jù)重要的位置，但調(diào)解并非萬(wàn)能的，我們不能忽略調(diào)解所帶來(lái)的消極影響。基層法院適用訴訟調(diào)解主要存在的問(wèn)題有：
1、片面強(qiáng)調(diào)調(diào)解可能損害一方當(dāng)事人的合法利益。民事糾紛發(fā)生的原因多種多樣，有的因?yàn)榉芍R(shí)欠缺認(rèn)識(shí)有分歧，有的是對(duì)合同內(nèi)容的約定過(guò)于原則，更有甚至是一方當(dāng)事人臆造的訴訟。可見調(diào)解并非解決所有民事糾紛的“萬(wàn)金油”，一味強(qiáng)調(diào)調(diào)解可能混淆是非，使本來(lái)無(wú)根無(wú)據(jù)的要求，堂皇地冠以法律的外衣，給沒有充分根據(jù)訴訟請(qǐng)求的當(dāng)事人以可乘之機(jī)，侵害另一方當(dāng)事人的合法權(quán)益。
2、過(guò)于偏重調(diào)解可能引發(fā)審判人員怠于行使職責(zé)。調(diào)解要求合法與自愿，但這里的“合法”跨度很大，主要依靠法官的自由裁量。若法官缺乏必要的責(zé)任感，只強(qiáng)調(diào)雙方當(dāng)事人的意愿，忽略事實(shí)與證據(jù)的合法性，就可能影響到案件審判的質(zhì)量。因而，法官在審理案件時(shí)必須樹立強(qiáng)烈的工作責(zé)任感，即無(wú)論是調(diào)解還是判決結(jié)案，都應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，程序與實(shí)體并重，否則就可能以表面的合法，掩蓋實(shí)質(zhì)上未能對(duì)合法利益有效保護(hù)的結(jié)果。
3、調(diào)解原則可能損害當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，人民法院受理案件數(shù)量逐年增多，為提高辦案效率，控制案件上訴率，往往積極采取措施辦理案件，而調(diào)解是其中的重要方式之一。有的法院無(wú)視法律、事實(shí)與證據(jù)進(jìn)行調(diào)解，甚至對(duì)本該判決結(jié)案的也等待調(diào)解，案件久拖不決，然而，上訴權(quán)是當(dāng)事人一項(xiàng)重要的訴訟權(quán)利，它不僅能夠更全面地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，也是保障審判機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案的重要手段。這種片面追求調(diào)解結(jié)案率的手段，以犧牲當(dāng)事人的利益為代價(jià)，舍本求末，不但無(wú)法正確處理提高辦案率與降低案件上訴率之間的關(guān)系，根本導(dǎo)致案件質(zhì)量不高，更在一定程度上侵犯了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，無(wú)法妥善處理好當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，解決社會(huì)矛盾。
三、分析幾類主要民事案件適用訴訟調(diào)解的情況
（一）婚姻家庭、繼承糾紛案件
根據(jù)分宜縣人民法院近兩年來(lái)關(guān)于婚姻調(diào)解案件的數(shù)字分析：
2003年受理婚姻家庭、繼承案件270件，占全年民商事受案總數(shù)的32.18%，其中離婚案件246件，結(jié)案236件，調(diào)解結(jié)案103件，調(diào)解結(jié)案率為43.64%；2004年受理婚姻家庭、繼承案件226件，占全年民商事受案總數(shù)的35.70%，其中離婚案件212件，審結(jié)202件，調(diào)解結(jié)案81件，調(diào)解結(jié)案率為40.10%.從以上數(shù)據(jù)可以看出，婚姻家庭、繼承糾紛案件在民商案件中占據(jù)近半壁江山，調(diào)解結(jié)案率與全部民商事案件的調(diào)解結(jié)案率相比較低，筆者通過(guò)深入實(shí)踐調(diào)查分析，認(rèn)為影響婚姻家庭、繼承糾紛案件調(diào)解的因素主要有：
（1）當(dāng)事人的自身原因。一是受傳統(tǒng)觀念的影響，很多當(dāng)事人都錯(cuò)誤地認(rèn)為同意調(diào)解就是向?qū)Ψ降皖^認(rèn)錯(cuò)，因而在法庭調(diào)解過(guò)程中，不愿意接受調(diào)解；二是受我國(guó)法制宣傳輻射范圍、力度等因素的影響，一些當(dāng)事人對(duì)法律不夠了解，對(duì)法院的認(rèn)知度低，在調(diào)解過(guò)程中，堅(jiān)持己見，無(wú)法貫徹互諒互讓的調(diào)解原則，使雙方缺乏調(diào)解的基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致調(diào)解失敗。
（2）法官調(diào)解技巧不足。調(diào)解是一門高深的學(xué)問(wèn)，這要求法官在具備豐富法律知識(shí)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)具有足夠的生活經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)。目前，基層法院審判任務(wù)重，人員配備少，法官大都潛心審判實(shí)務(wù)的探索研究，而忽略對(duì)社會(huì)知識(shí)的拓展。
（3）調(diào)解時(shí)機(jī)把握不好。在婚姻家庭、繼承糾紛案件中，因該類案件身份上的特殊關(guān)系，在庭審中，雙方當(dāng)事人處于一種激烈對(duì)抗的狀態(tài)，這種情形是不利于調(diào)解的，但法官又受審限的制約，擔(dān)心在庭審后擇日調(diào)解會(huì)增加案件審理過(guò)程的復(fù)雜性，導(dǎo)致案件超審限，因此匆忙作出判決應(yīng)對(duì)。
如何提高婚姻家庭、繼承糾紛案件的調(diào)解結(jié)案率，切實(shí)化解家庭內(nèi)部矛盾，以每個(gè)小家的和平保障大家的安定，筆者有以下建議：
（1）查清事實(shí)，保護(hù)當(dāng)事人的隱私。婚姻家庭、繼承案件具有隱蔽性的特點(diǎn)，在訴諸法院之前可能不為外人所知曉，案件處理得當(dāng)矛盾迎刃而解，皆大歡喜，一旦處理不當(dāng)將直接激化矛盾，不利于社會(huì)的安定。因此，法官在處理該類案件時(shí)要明辨是非，充分保護(hù)當(dāng)事人的隱私，尤其當(dāng)事人申請(qǐng)不公開審理的案件。
（2）明確內(nèi)容，消除當(dāng)事人的誤解。耐心細(xì)致地向當(dāng)事人解釋有關(guān)調(diào)解的法律規(guī)定，說(shuō)清調(diào)解并不是意味著承認(rèn)對(duì)方的請(qǐng)求，打破當(dāng)事人盲目顧全面子的心理禁區(qū)。同時(shí)告知當(dāng)事人有關(guān)訴訟權(quán)利和義務(wù)，消除當(dāng)事人因不透明對(duì)法官所產(chǎn)生的懷疑，讓當(dāng)事人官司贏得稱心如意，輸?shù)眯姆诜?/p>
（3）化解矛盾，選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。婚姻家庭、繼承案件涉及的糾紛往往是日常生活中的瑣事，并非大事大非的問(wèn)題，對(duì)于有的當(dāng)事人而言，其將紛爭(zhēng)訴諸法院并非一定要爭(zhēng)個(gè)你死我活，只是想一泄心中的情緒。因此法院在處理爭(zhēng)辯時(shí)要善于“察顏觀色”，找準(zhǔn)雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，縮小分歧，息訟止?fàn)帲瑢で蠼鉀Q問(wèn)題的方法。對(duì)確實(shí)沒有和好可能的，通過(guò)調(diào)解，對(duì)子女的撫養(yǎng)和財(cái)產(chǎn)的分割達(dá)成協(xié)議時(shí)，要抓住雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，有理有據(jù)地進(jìn)行調(diào)解。
（4）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索調(diào)解新思路。針對(duì)在調(diào)解過(guò)程中不斷出現(xiàn)的情況，總結(jié)規(guī)律性的方法，不斷提高案件的調(diào)解結(jié)案率。在調(diào)解時(shí)可以吸收雙方的父母或街道辦事處、居民委員會(huì)參與，通過(guò)父母和基層群眾組織的感化，多角度地開展調(diào)解工作，不但利于調(diào)解的成功，也利于調(diào)解書的執(zhí)行。
（二）權(quán)屬、侵權(quán)糾紛案件
2003年受理權(quán)屬、侵權(quán)糾紛案件157件，占全年民商事受案總數(shù)的18.71%，其中人身?yè)p害賠償案件54件，結(jié)案48件，調(diào)解9件，調(diào)解結(jié)案率為18.75%；2004年全年受理權(quán)屬、侵權(quán)糾紛案件83件，占全年民商事案件總數(shù)的13.11%，其中人身?yè)p害賠償糾紛案件53件，結(jié)案50件，調(diào)解6件，調(diào)解結(jié)案率為12%.從以上數(shù)據(jù)可以看出，兩年來(lái)權(quán)屬、侵權(quán)糾紛案件在民商案件中占據(jù)一定的比重，但調(diào)解結(jié)案率較之婚姻家庭、繼承糾紛案件而言相當(dāng)?shù)汀Ｍㄟ^(guò)調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)侵權(quán)糾紛案件和婚姻家庭、繼承等與有特殊人身關(guān)系的案件相比，調(diào)解具有一定的難度，往往法官做了大量的工作最終仍因無(wú)法自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議而以判決告終，究其原因主要有：
（1）損失可能無(wú)法用金錢彌補(bǔ)。造成權(quán)屬、侵權(quán)糾紛案件產(chǎn)生原因的多種多樣，尤其是侵權(quán)糾紛案件，受害方的損害多為人身?yè)p害，這些損害往往是無(wú)法用金錢來(lái)衡量的，因此受害方及其親屬抵觸情緒較大，這就增加了案件的調(diào)解難度。
（2）賠償數(shù)額難以達(dá)成共識(shí)。在權(quán)屬、侵權(quán)糾紛案件中，受害方因自己的人身、財(cái)產(chǎn)受到侵害，大都希望得到一個(gè)滿意的賠償，而侵害方因?yàn)楦鞣N主、客觀因素，總是期望少賠甚至不賠，因此，雙方在賠償數(shù)額上往往很難達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致雙方主張相差甚遠(yuǎn)。
（3）受害方不愿意接受調(diào)解。在該類案件中，受害方的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭到了侵犯，受害方為了討回公道訴至法院，尋求司法救濟(jì)，從心理上說(shuō)他們是不愿意作出退讓的，使得調(diào)解進(jìn)程步履維艱。
權(quán)屬、侵權(quán)糾紛案件直接涉及當(dāng)事人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)乎人權(quán)、財(cái)權(quán)等與當(dāng)事人利益息息相關(guān)的問(wèn)題，對(duì)此類案件的調(diào)解筆者淺談如下：
（1）理清思路，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。從當(dāng)事人相關(guān)訴求切入，從雙方爭(zhēng)議的賠償數(shù)額切入，從案件的焦點(diǎn)切入，理清案件思路，使雙方當(dāng)事人明白所追求的訴訟結(jié)果是什么，自己所追求的結(jié)果是否合法、合理，從而更好地引導(dǎo)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。
（2）以理服人，化解雙方矛盾。法官作為獨(dú)立的第三者參與到訴訟中，并不是說(shuō)無(wú)視雙方當(dāng)事人的利益獨(dú)自判案，而應(yīng)設(shè)身處地站到雙方當(dāng)事人的角度考慮問(wèn)題，特別是當(dāng)事人情緒激動(dòng)時(shí)，不要急于進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在雙方冷靜后以法服人，爭(zhēng)取最大限度地滿足雙方的訴求。
（3）解釋法律，讓當(dāng)事人明白訴訟。官司訴諸法院，就是為了討個(gè)公道，要個(gè)說(shuō)法，法官在進(jìn)行調(diào)解時(shí)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人解釋法律，闡述訴訟調(diào)解的優(yōu)點(diǎn)，使當(dāng)事人理智自愿地接受調(diào)解，讓當(dāng)事人調(diào)解得明明白白，履行得心甘情愿。
（三）合同糾紛案件
2003年受理合同案件348件，占全年民商事案件總數(shù)的41.78%，結(jié)案337件，其中調(diào)解164件，調(diào)解結(jié)案率為48.66%；2004年全年受理合同案件307件，占全年民商事案件總數(shù)的48.50%，結(jié)案293件，其中調(diào)解113件，調(diào)解結(jié)案率為38.56%.合同糾紛案件處理好壞，直接影響著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與發(fā)展，因此，筆者對(duì)影響其調(diào)解率的原因進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，主要有：
（1）基于合同瑕疵產(chǎn)生糾紛。合同本是明確雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)最為有力的證據(jù)，因合同引發(fā)的糾紛，有些是因?yàn)楫?dāng)事人在合同中對(duì)某一事項(xiàng)約定不明或未作約定，有些是因?yàn)殡p方對(duì)合同的某一條款的涵義存在分歧，有些則是一方在合同履行過(guò)程中違反合同約定的義務(wù)等。
（2）當(dāng)事人有較強(qiáng)法律意識(shí)。在民商事活動(dòng)中，一般的商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往采取口頭、默示等簡(jiǎn)易交付手段，而對(duì)一些涉及的法律關(guān)系復(fù)雜、對(duì)象眾多、交易金額較大的民商事關(guān)系中，當(dāng)事人為慎重起見，大都選擇以合同書、協(xié)議書、議定書等形式達(dá)成書面協(xié)議，以切實(shí)保護(hù)自己的權(quán)利。對(duì)于該類案件，本身雙方當(dāng)事人就對(duì)法律有一定的了解，發(fā)生糾紛往往是因?yàn)橐褵o(wú)法通過(guò)自身的能力去解決，因此訴諸法院。
（3）案件涉及的標(biāo)的額大。合同糾紛案件往往涉及的標(biāo)的額較大，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，調(diào)解就意味著讓步，誰(shuí)也不愿意自己的利益受損，都希望通過(guò)法院的判決來(lái)最大限度地保護(hù)自己的利益，因此，在案件處理過(guò)程中，大都不愿意調(diào)解或是不接受對(duì)方的調(diào)解意見，使調(diào)解限入僵局。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉合同糾紛案件越來(lái)越多，除《合同法》直接規(guī)定的有名合同外，還有許多無(wú)名合同，雖然目前調(diào)解在合同糾紛案件中適用并不廣泛，但隨著人們法制意識(shí)的增強(qiáng)，合同的簽定會(huì)日臻完善，這就要求法官在處理此類案件時(shí)注意：
（1）查清事實(shí)，解釋法律。合同糾紛涉及的法律較多，如《民法通則》、《合同法》、《擔(dān)保法》及相關(guān)司法解釋等，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，不可能都對(duì)相關(guān)的法律知識(shí)有很完備的了解，因此，法官在判案時(shí)，除歸納案件爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)外，還應(yīng)耐心細(xì)致地向當(dāng)事人解釋相關(guān)的法律及司法解釋，讓當(dāng)事人知法、懂法，以達(dá)到調(diào)解的目的。
（2）尊重當(dāng)事人的調(diào)解方案。合同糾紛案件多數(shù)為經(jīng)濟(jì)糾紛，當(dāng)事人自己對(duì)所涉糾紛最為了解，最為清楚雙方利益所在，最為明了各自應(yīng)如何退讓，因此，法官應(yīng)充分尊重當(dāng)事人所提出的調(diào)解方案，并以之展開調(diào)解。當(dāng)然，法官也有權(quán)提出符合案件實(shí)際的處理方案，供當(dāng)事人參考。
鎮(zhèn)位于縣西北部，兩省，、、、三縣一區(qū)結(jié)合部的山區(qū)腹地，全鎮(zhèn)總面積264.9km2，轄18個(gè)村(居)委會(huì)，其中12個(gè)村處于半山區(qū)和山區(qū)，有348個(gè)自然村，18821戶68834人，年末農(nóng)民人均純收進(jìn)為1796元。近年來(lái)，我鎮(zhèn)在矛盾糾紛調(diào)解中，積極探索人民調(diào)解工作新路子，有效整合、行政、司法、民間等人民內(nèi)部矛盾調(diào)處工作資源，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解三種調(diào)解方式“無(wú)縫對(duì)接、橫向到邊”的聯(lián)合調(diào)處機(jī)制，筑牢了綜治維穩(wěn)“第一防線”，化解了大量民間糾紛。今年月共接待上訪群眾人（次），同比下降%；全鎮(zhèn)發(fā)生起矛盾糾紛，成功調(diào)處起，有效促進(jìn)了全鎮(zhèn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在工作開展中，我們主要抓了四個(gè)方面的工作：
一、抓組織建設(shè)
成立了由黨委書記任組長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)和分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，其余班子領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部分負(fù)責(zé)人為成員的社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)中心，由黨委委員、派出所所長(zhǎng)擔(dān)任調(diào)解服務(wù)中心主任，法庭、司法、、綜治、交警、民政、扶貧、移民、水務(wù)、農(nóng)科、林業(yè)、計(jì)生等涉農(nóng)部分分別明確一名群眾工作能力突出，懂法的干部職工長(zhǎng)期擔(dān)任調(diào)解員，天天在調(diào)解服務(wù)中心坐鎮(zhèn)，接受群眾的咨詢及來(lái)信來(lái)訪。同時(shí)，在各村設(shè)立了民調(diào)工作站，由村黨總支書記擔(dān)任站長(zhǎng)，并成立了專門的調(diào)解室，明確2-3名職員擔(dān)任調(diào)解員，為百姓說(shuō)事、論事、搭建起在基層化解矛盾糾紛的平臺(tái)。
二、抓制度建設(shè)
建立健全了矛盾糾紛大調(diào)解五項(xiàng)制度，規(guī)范調(diào)解程序。一是建立調(diào)解例會(huì)制，定期或不定期召開專題會(huì)議，分析、研究和安排部署矛盾糾紛調(diào)解相關(guān)工作，通報(bào)部分對(duì)中心分流指派案件的調(diào)處情況。二是建立首問(wèn)責(zé)任制，調(diào)解服務(wù)中心職員在接待來(lái)訪群眾時(shí)，對(duì)每起案件、每個(gè)題目都要登記清楚，做出承諾，認(rèn)真調(diào)查，及時(shí)反饋，及時(shí)解決題目。三是建立辦結(jié)報(bào)告制，對(duì)分流調(diào)處的一般民事糾紛，辦結(jié)后要及時(shí)向調(diào)解中心報(bào)告；對(duì)不能按時(shí)辦結(jié)的重大復(fù)雜的民事糾紛，要報(bào)告原因。四是建立責(zé)任倒查追究制，對(duì)因矛盾糾紛排查調(diào)解工作不力，致使矛盾激化或造成重大社會(huì)影響的單位和個(gè)人，黨委、政府將實(shí)行逐級(jí)責(zé)任倒查，嚴(yán)厲追究責(zé)任。五是建立督查回訪制，對(duì)分流指派給有關(guān)部分的案件進(jìn)行跟蹤了解，提出調(diào)處意見。走訪當(dāng)事人，了解調(diào)解協(xié)議履行情況，聽取群眾對(duì)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的意見和建議。
三、抓隊(duì)伍建設(shè)
在大調(diào)解工作中，鎮(zhèn)黨委、政府十分注重調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)的提升，以加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開展互幫工作等五項(xiàng)措施，有效進(jìn)步了調(diào)解職員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，充分發(fā)揮了他們的主觀能動(dòng)性，使矛盾糾紛得到及時(shí)調(diào)處，有力促進(jìn)了娜姑的和諧平安建設(shè)。一是配齊調(diào)解職員。鎮(zhèn)調(diào)解中心明確了12名干部職工擔(dān)任調(diào)解員，在18個(gè)村(居)委會(huì)配備2-3名調(diào)解員，并將年紀(jì)輕、有魄力、熱心公益事業(yè)、品行良好、具有法律知識(shí)的離、退休干部及教師進(jìn)進(jìn)調(diào)解隊(duì)伍中，充分發(fā)揮其在村民中的作用，切實(shí)做到橫向到邊縱向到底的大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。二是加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)。調(diào)解中心工作職員堅(jiān)持集中學(xué)習(xí)與個(gè)人自學(xué)相結(jié)合的方式，每月確定一個(gè)主題，每周組織一次業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，并發(fā)放相關(guān)學(xué)習(xí)資料，使其把握做好調(diào)解工作應(yīng)具有的基本法律知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而更好地適應(yīng)新時(shí)期的調(diào)解工作。三是開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。每季度組織鎮(zhèn)級(jí)調(diào)解員和村組調(diào)解員對(duì)調(diào)解知識(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)一次，并邀請(qǐng)法官輔導(dǎo)、觀摩庭審等，進(jìn)一步進(jìn)步調(diào)解職員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升基層調(diào)解職員處置疑難糾紛、應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)的能力和水平。四是注重作風(fēng)建設(shè)。以社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)為契機(jī)，抓好調(diào)解隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)，提升紀(jì)律意識(shí)，要求調(diào)解干部牢固樹立服務(wù)為民、服務(wù)大局的意識(shí)。在調(diào)解過(guò)程中中庸之道，做到合情正當(dāng)公道。五是實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，對(duì)工作出色、做出突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解員進(jìn)行年度獎(jiǎng)勵(lì)，并組織開展“明星調(diào)解員”創(chuàng)建活動(dòng)，形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍。
四、抓效能建設(shè)
按照同一受理、集中梳理、分級(jí)辦理、限期處理的原則，調(diào)解中心著力推進(jìn)由小調(diào)解向大調(diào)解轉(zhuǎn)變，由隨意調(diào)解向規(guī)范調(diào)解轉(zhuǎn)變，由單一調(diào)解向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，逐步形成民事調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解協(xié)調(diào)發(fā)展的“大調(diào)解”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)調(diào)解資源大整合、調(diào)解機(jī)制大聯(lián)動(dòng)、調(diào)解職能大提升、服務(wù)體系大健全的目標(biāo)。有效避免各部分之間相互推諉、群眾投訴無(wú)門現(xiàn)象的發(fā)生，確保了先解決“有序”題目，再解決“有理”題目，規(guī)范了秩序，切實(shí)進(jìn)步了辦事效率。在調(diào)解中做到有案必受、有受必處、有處必果、有果必公。調(diào)處成功的結(jié)案登記，調(diào)處不成的及時(shí)向調(diào)解中心主任匯報(bào)，并負(fù)責(zé)“約訪”和“領(lǐng)訪”，對(duì)需要到其他部分才能辦理的，由首問(wèn)責(zé)任職員負(fù)責(zé)將上訪群眾親身帶到相關(guān)部分辦理。同時(shí)倡導(dǎo)“一杯茶水問(wèn)好，一把椅子讓座，一聲祝愿離別”，真正做到以真心、愛心、實(shí)心、誠(chéng)心解決矛盾糾紛，體現(xiàn)了以人為本、親情服務(wù)的理念。
通過(guò)各項(xiàng)措施的有效落實(shí)，我鎮(zhèn)的大調(diào)解工作實(shí)現(xiàn)了“三不出、四進(jìn)步、五下降”的目標(biāo)。“三不出”：即小事不出組、大事不出村、難事不出鎮(zhèn)。“四進(jìn)步”：即人民調(diào)解成功率進(jìn)步，民商事訴訟案件調(diào)解(撤訴)占總結(jié)案的比例逐年進(jìn)步，行政案件調(diào)解成功率進(jìn)步，人民群眾對(duì)調(diào)解工作的滿足度進(jìn)步。“五下降”：即下降，民轉(zhuǎn)刑案件下降，民事訴訟案件下降，涉法涉訴案件下降，集體越級(jí)上訪數(shù)目下降。
目前我鎮(zhèn)的大調(diào)解工作雖取得了一定成績(jī)，但工作中仍然存在一些困難和題目，需要進(jìn)一步解決和完善。一是存在調(diào)解周期長(zhǎng)與辦案任務(wù)重的矛盾。調(diào)解工作經(jīng)常占用大量的精力，有時(shí)需要“拖”時(shí)間。調(diào)解有時(shí)不如判決結(jié)案的周期短、效率高。二是有的人對(duì)訴訟調(diào)解不夠配合。三是運(yùn)作不夠規(guī)范。有些調(diào)解員在調(diào)處矛盾糾紛過(guò)程中，存在重結(jié)果、重口頭、輕程序等題目，有的口頭調(diào)解沒有筆錄，也沒有制作調(diào)解協(xié)議書或登記造冊(cè)，無(wú)法作為訴訟的證據(jù)。四是現(xiàn)行訴訟調(diào)解制度需要進(jìn)一步完善。
一、抓制度建設(shè)。建立健全了矛盾糾紛大調(diào)解五項(xiàng)制度，規(guī)范調(diào)解程序。一是建立調(diào)解例會(huì)制，定期或不定期召開專題會(huì)議，分析、研究和安排部署矛盾糾紛調(diào)解相關(guān)工作，通報(bào)部門對(duì)中心分流指派案件的調(diào)處情況。二是建立首問(wèn)責(zé)任制，調(diào)解服務(wù)中心人員在接待來(lái)訪群眾時(shí)，對(duì)每起案件、每個(gè)問(wèn)題都要登記清楚，做出承諾，認(rèn)真調(diào)查，及時(shí)反饋，及時(shí)解決問(wèn)題。三是建立辦結(jié)報(bào)告制，對(duì)分流調(diào)處的一般民事糾紛，辦結(jié)后要及時(shí)向調(diào)解中心報(bào)告；對(duì)不能按時(shí)辦結(jié)的重大復(fù)雜的民事糾紛，要報(bào)告原因。四是建立責(zé)任倒查追究制，對(duì)因矛盾糾紛排查調(diào)解工作不力，致使矛盾激化或造成重大社會(huì)影響的單位和個(gè)人，黨委、政府將實(shí)行逐級(jí)責(zé)任倒查，嚴(yán)肅追究責(zé)任。五是建立督查回訪制，對(duì)分流指派給有關(guān)部門的案件進(jìn)行跟蹤了解，提出調(diào)處意見。走訪當(dāng)事人，了解調(diào)解協(xié)議履行情況，聽取群眾對(duì)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的意見和建議。
二、抓組織建設(shè)。成立了由黨委書記任組長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)和分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，其余班子領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)中心，由黨委委員、派出所所長(zhǎng)擔(dān)任調(diào)解服務(wù)中心主任，法庭、司法、、綜治、交警、民政、扶貧、移民、水務(wù)、農(nóng)科、林業(yè)、計(jì)生等涉農(nóng)部門分別明確一名群眾工作能力突出，懂法的干部職工長(zhǎng)期擔(dān)任調(diào)解員，每天在調(diào)解服務(wù)中心坐鎮(zhèn)，接受群眾的咨詢及來(lái)信來(lái)訪。同時(shí)，在各村設(shè)立了民調(diào)工作站，由村黨總支書記擔(dān)任站長(zhǎng)，并成立了專門的調(diào)解室，明確2-3名人員擔(dān)任調(diào)解員，為百姓說(shuō)事、論事、搭建起在基層化解矛盾糾紛的平臺(tái)。
三、抓隊(duì)伍建設(shè)。在大調(diào)解工作中，鎮(zhèn)黨委、政府十分注重調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)的提升，以加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開展互幫工作等五項(xiàng)措施，有效提高了調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，充分發(fā)揮了他們的主觀能動(dòng)性，使矛盾糾紛得到及時(shí)調(diào)處，有力促進(jìn)了娜姑的和諧平安建設(shè)。一是配齊調(diào)解人員。鎮(zhèn)調(diào)解中心明確了12名干部職工擔(dān)任調(diào)解員，在18個(gè)村(居)委會(huì)配備2-3名調(diào)解員，并將年紀(jì)輕、有魄力、熱心公益事業(yè)、品行良好、具有法律知識(shí)的離、退休干部及教師進(jìn)入調(diào)解隊(duì)伍中，充分發(fā)揮其在村民中的作用，切實(shí)做到橫向到邊縱向到底的大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。二是加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)。調(diào)解中心工作人員堅(jiān)持集中學(xué)習(xí)與個(gè)人自學(xué)相結(jié)合的方式，每月確定一個(gè)主題，每周組織一次業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，并發(fā)放相關(guān)學(xué)習(xí)資料，使其掌握做好調(diào)解工作應(yīng)具有的基本法律知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而更好地適應(yīng)新時(shí)期的調(diào)解工作。三是開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。每季度組織鎮(zhèn)級(jí)調(diào)解員和村組調(diào)解員對(duì)調(diào)解知識(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)一次，并邀請(qǐng)法官輔導(dǎo)、觀摩庭審等，進(jìn)一步提高調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升基層調(diào)解人員處置疑難糾紛、應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)的能力和水平。四是注重作風(fēng)建設(shè)。以社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)為契機(jī)，抓好調(diào)解隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)，提升紀(jì)律意識(shí)，要求調(diào)解干部牢固樹立服務(wù)為民、服務(wù)大局的意識(shí)。在調(diào)解過(guò)程中不偏不倚，做到合情合法合理。五是實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，對(duì)工作出色、做出突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解員進(jìn)行年度獎(jiǎng)勵(lì)，并組織開展“明星調(diào)解員”創(chuàng)建活動(dòng)，形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍。
四、抓效能建設(shè)。按照統(tǒng)一受理、集中梳理、分級(jí)辦理、限期處理的原則，調(diào)解中心著力推進(jìn)由小調(diào)解向大調(diào)解轉(zhuǎn)變，由隨意調(diào)解向規(guī)范調(diào)解轉(zhuǎn)變，由單一調(diào)解向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，逐步形成民事調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解協(xié)調(diào)發(fā)展的“大調(diào)解”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)調(diào)解資源大整合、調(diào)解機(jī)制大聯(lián)動(dòng)、調(diào)解職能大提升、服務(wù)體系大健全的目標(biāo)。有效避免各部門之間相互推諉、群眾投訴無(wú)門現(xiàn)象的發(fā)生，確保了先解決“有序”問(wèn)題，再解決“有理”問(wèn)題，規(guī)范了秩序，切實(shí)提高了辦事效率。在調(diào)解中做到有案必受、有受必處、有處必果、有果必公。調(diào)處成功的結(jié)案登記，調(diào)處不成的及時(shí)向調(diào)解中心主任匯報(bào)，并負(fù)責(zé)“約訪”和“領(lǐng)訪”，對(duì)需要到其他部門才能辦理的，由首問(wèn)責(zé)任人員負(fù)責(zé)將上訪群眾親自帶到相關(guān)部門辦理。同時(shí)倡導(dǎo)“一杯茶水問(wèn)好，一把椅子讓座，一聲祝愿告別”，真正做到以真心、愛心、實(shí)心、誠(chéng)心解決矛盾糾紛，體現(xiàn)了以人為本、親情服務(wù)的理念。
通過(guò)各項(xiàng)措施的有效落實(shí)，我鎮(zhèn)的大調(diào)解工作實(shí)現(xiàn)了“三不出、四提高、五下降”的目標(biāo)。“三不出”：即小事不出組、大事不出村、難事不出鎮(zhèn)。“四提高”：即人民調(diào)解成功率提高，民商事訴訟案件調(diào)解(撤訴)占總結(jié)案的比例逐年提高，行政案件調(diào)解成功率提高，人民群眾對(duì)調(diào)解工作的滿意度提高。“五下降”：即下降，民轉(zhuǎn)刑案件下降，民事訴訟案件下降，涉法涉訴案件下降，集體越級(jí)上訪數(shù)量下降。
目前我鎮(zhèn)的大調(diào)解工作雖取得了一定成績(jī)，但工作中仍然存在一些困難和問(wèn)題，需要進(jìn)一步解決和完善。一是存在調(diào)解周期長(zhǎng)與辦案任務(wù)重的矛盾。調(diào)解工作經(jīng)常占用大量的精力，有時(shí)需要“拖”時(shí)間。調(diào)解有時(shí)不如判決結(jié)案的周期短、效率高。二是有的人對(duì)訴訟調(diào)解不夠配合。三是運(yùn)作不夠規(guī)范。有些調(diào)解員在調(diào)處矛盾糾紛過(guò)程中，存在重結(jié)果、重口頭、輕程序等問(wèn)題，有的口頭調(diào)解沒有筆錄，也沒有制作調(diào)解協(xié)議書或登記造冊(cè)，無(wú)法作為訴訟的證據(jù)。四是現(xiàn)行訴訟調(diào)解制度需要進(jìn)一步完善。
在下步工作中，我們將嚴(yán)格按照各位領(lǐng)導(dǎo)的要求，進(jìn)一步完善工作機(jī)制，規(guī)范操作程序，加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，提高矛盾糾紛調(diào)處成功率，全力維護(hù)全鎮(zhèn)社會(huì)平安穩(wěn)定。
以上匯報(bào)如有不妥之處，請(qǐng)各位領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)指證。
關(guān)鍵詞：行政訴訟調(diào)解；行政審判；行政和解；適用范圍
中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-2738（2012）06-0155-01
一、行政訴訟調(diào)解概述
行政訴訟調(diào)解是指行政主體和行政相對(duì)人在人民法院審判組織的主持下，基于自愿平等、協(xié)商的原則，經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商解決行政糾紛的一種解決途徑。
行政訴訟調(diào)解與行政審判的關(guān)系主要表現(xiàn)在，行政調(diào)解實(shí)質(zhì)上是處分權(quán)與審判權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)物，其基礎(chǔ)是處理好調(diào)解與審判的銜接關(guān)系。審判中司法權(quán)的運(yùn)用可以為調(diào)解提供強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，能更好的使調(diào)解協(xié)議書得到執(zhí)行，提高行政訴訟的效率。一般地，如果調(diào)解達(dá)成協(xié)議，經(jīng)法院確認(rèn)，只要符合行政訴訟調(diào)解適用范圍，且不損害國(guó)家、集體與第三人的利益，法院作出調(diào)解書，便具有同判決的法律效力，不予履行的話可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。除法定原因外，不得重復(fù)。如果調(diào)解未達(dá)成協(xié)議，法院不得強(qiáng)行調(diào)解，應(yīng)進(jìn)入審判程序或繼續(xù)審判程序。
行政訴訟調(diào)解與行政和解的關(guān)系主要表現(xiàn)在，調(diào)解與和解都是當(dāng)事人處分自己的權(quán)利的方式。行政和解是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人在合意的基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議，這種協(xié)議更像是民事上的一種合同關(guān)系；調(diào)解是法院居間協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人達(dá)成的協(xié)議，其間有審判權(quán)的介入，達(dá)成的調(diào)解書有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。調(diào)解中司法權(quán)的介入不會(huì)阻礙行政權(quán)的行使，因?yàn)榉ㄔ嚎梢跃娱g調(diào)解的行政行為屬于行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)的行政行為，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)在司法權(quán)的監(jiān)督下行使，在此，司法權(quán)的行使和行政權(quán)的行使是相輔相成的，二者的關(guān)系體現(xiàn)了法律和權(quán)力的統(tǒng)一。
二、行政訴訟調(diào)解適用范圍的界定
在制度構(gòu)建過(guò)程中，我們也應(yīng)看到，行政訴訟不同于民事訴訟，行政機(jī)關(guān)不能像民事訴訟當(dāng)事人那樣可以自由、充分地處分自己的民事權(quán)利，對(duì)行政訴訟，只能是適度調(diào)解，要嚴(yán)格界定行政訴訟調(diào)解的適用范圍。
行政主體行使公權(quán)力又分兩種，即羈束行政行為與自由裁量行政行為。對(duì)于前者，行政沒有自由裁量的權(quán)力，因而其在行政訴訟過(guò)程中對(duì)行政權(quán)也沒有自由處分權(quán)，這也是許多學(xué)者們反對(duì)行政訴訟實(shí)行調(diào)解的主要原因。但是行政主體對(duì)于法律賦予其自由裁權(quán)的領(lǐng)域卻具有依法自由裁量的權(quán)力，這就為司法調(diào)解提供了自由合法處分權(quán)力的基礎(chǔ)。由于目前我國(guó)只審查具體行政行為的合法性問(wèn)題，因此，目前行政訴訟只適用于自由裁量的具體行政行為，而不是所有的行政行為。所以，行政訴訟調(diào)解制度只適用于以下案件：
（一）行政自由裁量權(quán)案件。根據(jù)有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰一般都擁有自由裁量權(quán)，由此便可能產(chǎn)生處罰輕重失度的情況。由于自由裁量權(quán)的存在，行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限內(nèi)做出的任一選擇都是合法的。實(shí)踐中，若原告以被告的行政處罰“顯失公正”為由提訟，法院對(duì)這種合法但不合理的行政行為只能判決維持，這樣的判決就使得行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到保護(hù)。在審理過(guò)程中，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到行政處罰明顯過(guò)重，提出將處罰減輕，在審判人員主持庭審的情況下，如果原告同意，則這一糾紛即可獲得解決。這樣，通過(guò)調(diào)解，既能保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，及時(shí)了結(jié)爭(zhēng)議，又達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
（二）行政裁決案件。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并做出裁決的行政行為。因行政裁決而提起的行政訴訟不同于一般的行政訴訟，行政機(jī)關(guān)做出行政決定是要解決民事爭(zhēng)議。在行政訴訟中，當(dāng)事人要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其目的并非是使行政機(jī)關(guān)敗訴，而是想通過(guò)行政訴訟維護(hù)其民事主張。若訴訟中，原告與第三人就雙方的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系達(dá)成合意，當(dāng)事人的行政訴訟目的即已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。因此，在此情況下，對(duì)于法院可主持雙方進(jìn)行調(diào)解，原告可能會(huì)放棄訴訟請(qǐng)求而撤訴，行政機(jī)關(guān)也可能尊重民事糾紛雙方當(dāng)事人的選擇，變更或放棄其行政裁決。實(shí)踐中，對(duì)不服基層人民政府做出的民事糾紛處理決定的；不服行政機(jī)關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議歸屬確認(rèn)決定的；不服行政機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)或損害賠償所作裁決的；不服行政機(jī)關(guān)對(duì)某種民事行為責(zé)任、效力的認(rèn)定的；不服行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制補(bǔ)償拆遷安置決定的等等都可適用調(diào)解。
（三）行政合同案件。行政合同是國(guó)家行政主體為行使行政職能而與公民、法人或其他組織相互意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同是為實(shí)現(xiàn)行政主體的行政管理目標(biāo)服務(wù)的，具有行政和合同雙重屬性。行政合同與一般的行政行為相比，其權(quán)力色彩已大為淡化，只要是在行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)，除非存在法律明確禁止性規(guī)定外，行政主體與相對(duì)人是否訂立行政合同，訂立怎樣的行政合同可以自主決定。由于行政合同具有私法特性，行政機(jī)關(guān)在與相對(duì)人簽訂行政合同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循私法的一些基本原則，行政機(jī)關(guān)依照自愿合法原則對(duì)其在合同中的權(quán)利義務(wù)做出變更，在發(fā)生糾紛時(shí)進(jìn)行調(diào)解也是合理合法，人民法院也應(yīng)尊重他們的選擇。對(duì)因行政合同引起爭(zhēng)議不服而提起的行政訴訟案件，包括對(duì)行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政合同行為不服的；對(duì)行政機(jī)關(guān)行使合同履行的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)行為不服的；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方面變更或解除行政合同不服的；對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的合同違約制裁不服的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行行政合同義務(wù)的等等，在行政訴訟中都可以進(jìn)行調(diào)解。
（四）行政指導(dǎo)案件。行政指導(dǎo)是指行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，遵循法律位階原則，制定誘導(dǎo)性法律規(guī)則、政策；或者依據(jù)法律原則、法律規(guī)則與政策，針對(duì)特定相對(duì)方，采用具體的示范、建議、勸告、警告、鼓勵(lì)、指示等非強(qiáng)制性方式，并施以利益誘導(dǎo)，促使相對(duì)方為或不為某種行為之非強(qiáng)制性行政行為。行政指導(dǎo)目的是推行行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政管理，雖采取不具強(qiáng)制力的手段，但由于行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人具有的優(yōu)勢(shì)地位使得相對(duì)人不得不接受行政指導(dǎo)而使行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的強(qiáng)制力。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，指導(dǎo)、勸告、建議、提示、鼓勵(lì)等具體行政指導(dǎo)行為在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理實(shí)踐中被越來(lái)越多地采用。但是，根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，這就使得司法審查具體行政指導(dǎo)行為的合法性陷入困境，而在審理中適用調(diào)解解決具體行政指導(dǎo)產(chǎn)生的爭(zhēng)議則可擺脫這種困境。
（五）行政不作為案件。根據(jù)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有其特定的行政職權(quán)和責(zé)任，作為法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)既不能放棄，也不能濫用。當(dāng)行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)，行政相對(duì)人就可以行政機(jī)關(guān)不作為而向法院，并請(qǐng)求法院判令被告行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)在法院判決前，通過(guò)調(diào)解而主動(dòng)在訴訟中履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，就會(huì)消除行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)，滿足了行政相對(duì)人的要求，達(dá)到了行政訴訟的目的。同時(shí)，通過(guò)調(diào)解解決糾紛，還更有利于及時(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
（六）行政訴訟行為有瑕疵，但不宜判決或變更的案件。
（一）我國(guó)法院調(diào)解制度的歷史
法院調(diào)解，亦稱訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人在審判人員的主持下，自愿就民事權(quán)益的爭(zhēng)議，平等地進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛所進(jìn)行的活動(dòng)。在我國(guó)調(diào)解制度可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，原始社會(huì)紛爭(zhēng)的解決基本上都采用民間調(diào)解的方式，到了階級(jí)社會(huì)，調(diào)解更是被官吏及普通老百姓所接受，調(diào)解制度在中國(guó)古代之所以這么盛行，是由于深受儒家貴在持中、貴在尚中思想及"合文化"的影響。中國(guó)作為一個(gè)"禮儀之邦"，儒家的綱常倫理深深的滲入到社會(huì)生活的各個(gè)方面，成為普通性的社會(huì)規(guī)范和社會(huì)行為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，這種文化傳統(tǒng)使調(diào)解的作用經(jīng)久不衰。同時(shí)也正由于調(diào)解的盛行，從而積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了整套的制度，為以后西方國(guó)家把調(diào)解作為"東方經(jīng)驗(yàn)"而加以借鑒提供了依據(jù)。當(dāng)然，這種制度辨明是非、平息糾紛對(duì)于維護(hù)人與人之間的和諧狀態(tài)，對(duì)于維護(hù)社會(huì)生活秩序的穩(wěn)定發(fā)展確實(shí)起到了不可低估的作用，但又因?yàn)檎{(diào)解是建立在自然經(jīng)濟(jì)及宗法關(guān)系的基礎(chǔ)上的，以維護(hù)封建等級(jí)制度和秩序?yàn)槟康模鲆暳藗€(gè)人的權(quán)利，所以又具有明顯的落后性。它要求通過(guò)勸和的辦法折中妥協(xié)的解決雙方的紛爭(zhēng)，追求息事寧人的效果，這不利于維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和發(fā)展，從而不利于法治的形成，與現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所追求的法權(quán)要求明顯相悖。
現(xiàn)階段，在我國(guó)人民法院審理的全部民事案件中，調(diào)解結(jié)案的比率雖然呈下降趨勢(shì)，但與判決相比仍占絕對(duì)多數(shù)，這也與我國(guó)現(xiàn)存的民事審判方式有關(guān)，在我國(guó)的審判方式中，調(diào)解占據(jù)重要地位，并且已形成"調(diào)解型"的民事審判方式，這種模式雖然已暴露出許多弊端，但并不全是調(diào)解制度本身的問(wèn)題，調(diào)解作為處理和消弭糾紛的一種方式，確實(shí)具有自身獨(dú)特的價(jià)值和重要的作用，且與我國(guó)特定的文化歷史、法律傳統(tǒng)、心理定勢(shì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、基本國(guó)情等諸多背景因素緊密相連，在審判實(shí)務(wù)中也具有不可替代的實(shí)用價(jià)值，如避免可能因此而造成的反目成仇，促使他們心平氣和的達(dá)成協(xié)議，以及對(duì)改革我國(guó)訴訟模式的超職權(quán)主義也可起一定的作用。
（二）法院調(diào)解的基本模式
根據(jù)調(diào)解和審判間的關(guān)系的不同，各國(guó)的法院調(diào)解制度大體上可分為以下3種模式：
1、調(diào)審結(jié)合式。即法院調(diào)解與審判沒有分開，沒有專門獨(dú)立的調(diào)解程序，調(diào)審互相結(jié)合、交互運(yùn)行。德國(guó)、法國(guó)和我國(guó)均采用此種模式。值得注意的是，德、法等國(guó)的法院調(diào)解是通過(guò)促使當(dāng)事人達(dá)成和解的方式進(jìn)行的，通常使用"和解"來(lái)表述。但由于這種"訴訟上的和解"的達(dá)成是在訴訟中進(jìn)行的，法官起到了積極的作用，且和解協(xié)議具備形式上的法律效力和實(shí)質(zhì)上的確定力，與我國(guó)民訴上的和解含義（雙方當(dāng)事人可以自行和解[1]）完全不同。本質(zhì)上與我國(guó)的法院調(diào)解的含義是相同的。[2]
2、調(diào)審分立式。即單獨(dú)設(shè)立調(diào)解程序，同審判程序并立，一般將調(diào)解作為審判的前置程序。調(diào)解成立，調(diào)解協(xié)議書具有類似判決的法律效力；調(diào)解不成立，則轉(zhuǎn)入訴訟程序，進(jìn)行審判。日本、丹麥、中國(guó)臺(tái)灣省的法院調(diào)解均屬于這種模式。[3]
3、調(diào)審分離，審前調(diào)解。即將調(diào)解程序從審判程序中分離，作為處理民事糾紛的另一種方式。放在審判之前進(jìn)行，代表國(guó)家為美國(guó)。[4]
（三）我國(guó)法院調(diào)解的特點(diǎn)
我國(guó)法院調(diào)解制度，是從抗日根據(jù)地時(shí)期的司法工作沿襲而來(lái)。歷經(jīng)了六十多年的不斷發(fā)展和完善，具有濃郁的中國(guó)特色，被譽(yù)為"東方經(jīng)驗(yàn)"，在我國(guó)的司法實(shí)踐中曾起到了舉足輕重的作用。但由于我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度以及對(duì)法治的相對(duì)忽視，法院調(diào)解制度也不可避免地打上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，具有強(qiáng)烈的職權(quán)主義特點(diǎn)。從本質(zhì)上來(lái)看，我國(guó)法院調(diào)解采取的是調(diào)審結(jié)合模式，但在具體操作上卻與其他實(shí)行調(diào)審結(jié)合模式的國(guó)家有諸多的不同。我國(guó)的法院調(diào)解制度是當(dāng)事人行使處分權(quán)和人民法院行使審判權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)物。當(dāng)事人就爭(zhēng)議的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，在審判人員的主持下進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議則結(jié)束訴訟；未達(dá)成協(xié)議則進(jìn)行下一訴訟程序，這種調(diào)審緊密結(jié)合、交互進(jìn)行的方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾起到積極作用，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，已經(jīng)越來(lái)越顯示出了它的滯后性。
二、我國(guó)法院調(diào)解制度存在問(wèn)題及消極影響
(一)調(diào)解必須在"事實(shí)清楚、分清是非"的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
《民事訴訟法》第85條規(guī)定：人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚、分清是非的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。因此在事實(shí)未查清楚的情況下，即使當(dāng)事人之間已經(jīng)達(dá)成了調(diào)解協(xié)議也不能結(jié)案。筆者認(rèn)為該原則值得商榷：1、它混淆了判決和調(diào)解的界限。"調(diào)解的含義本身就包括對(duì)某些界限不清的事實(shí)、責(zé)任含糊不究，互諒互讓，以達(dá)到既解決糾紛又不傷和氣的目的"[5]。查清事實(shí)、分清是非是判決的前提條件，調(diào)解和判決二者手段不同、程序不同、當(dāng)事人行使處分權(quán)的范圍不同，其前提條件也應(yīng)有所區(qū)別。2、不利于提高辦案效率，減少訴訟成本。當(dāng)事人接受調(diào)解的目的就是為了縮短訴訟時(shí)間，減少訴訟成本，而如果調(diào)解必須在"事實(shí)清楚、分清是非"的基礎(chǔ)上進(jìn)行的話，則當(dāng)事人被迫繼續(xù)舉證，法院被迫繼續(xù)組織質(zhì)證、認(rèn)證，從而增加了當(dāng)事人的訴訟成本、占用有限的司法資源。3、與民事訴訟法其它規(guī)定相矛盾，違反了民事權(quán)利合法自由處分（私法自治）原則。《民事訴訟法》第13條規(guī)定：當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。它肯定了當(dāng)事人在一定條件下，可以放棄自己的民事權(quán)利。而在沒有查清事實(shí)、分清是非的情況下，當(dāng)事人即達(dá)成調(diào)解協(xié)議，正是當(dāng)事人行使自己處分權(quán)的一種表現(xiàn)。因此法院強(qiáng)令當(dāng)事人不得放棄這一訴訟權(quán)利實(shí)際上是剝奪了當(dāng)事人的處分權(quán)，同時(shí)也是對(duì)當(dāng)事人法律權(quán)利的一種侵害。
（二）審判的公開性與調(diào)解的不公開要求發(fā)生沖突。
審判公開是民事審判的一項(xiàng)基本原則,除了依法不公開審理的案件以外,其他所有的案件都應(yīng)當(dāng)公開審判,包括允許群眾旁聽,允許記者采訪報(bào)道。調(diào)解與此不同,調(diào)解需要和諧氣氛,沒有必要在公開場(chǎng)合進(jìn)行調(diào)解。按照我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定,調(diào)解貫穿于審理活動(dòng)的全過(guò)程,即使在庭審過(guò)程中,在公開的法庭上,也應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿合法原則進(jìn)行調(diào)解。然而,由于法庭是一個(gè)嚴(yán)肅的場(chǎng)所,再加上群眾的旁聽,當(dāng)事人往往難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議。
（三）調(diào)解的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，容易使調(diào)解形成強(qiáng)制合意。
民事訴訟法對(duì)調(diào)解的規(guī)定僅數(shù)百字，對(duì)調(diào)解中的許多具體做法并未作具體規(guī)定。在調(diào)解適用階段上，法律未具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定在判決或裁決之前的任何一個(gè)階段可適用調(diào)解。在調(diào)解的組織形式上，規(guī)定隨意。民訴法第86條規(guī)定調(diào)解既可以由審判者一人單獨(dú)主持，也可由"合議庭主持"，使當(dāng)事人無(wú)法判定調(diào)解意見到底是法官個(gè)人意見還是合議庭意見。這些簡(jiǎn)單的規(guī)定也大大促使了審判人員在調(diào)解適用上的隨意。在我國(guó)現(xiàn)行制度環(huán)境下,審判人員在調(diào)解時(shí)容易使調(diào)解形成強(qiáng)制合意。審判人員為了回避判決帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，往往利用特殊身份勸說(shuō)甚至誘逼當(dāng)事人接受調(diào)解。當(dāng)事人迫于對(duì)可能產(chǎn)生的不利判決以及主審法官的畏懼，通常可能迫于壓力而被迫達(dá)成合意，這就形成了強(qiáng)制的合意，違背了合意的本質(zhì)要求，使調(diào)解的正當(dāng)性失去基礎(chǔ)，甚至是不平等的調(diào)解方案。另外，審判員在合意庭評(píng)議之前對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行的"分清是非、說(shuō)服教育"的工作，如果與合意庭意見不合，也缺乏法律依據(jù)。
（四）民事訴訟法對(duì)調(diào)解的規(guī)定本身尚有矛盾。
我國(guó)民事訴訟法第13條規(guī)定調(diào)解是"當(dāng)事人可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利"，肯定了可以在一定條件下，對(duì)案件本身客觀真實(shí)的放棄。但第7條又規(guī)定了案件的審理"必須以事實(shí)為根據(jù)"，第85條又規(guī)定了調(diào)解必須在"事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上"進(jìn)行。這樣，即使當(dāng)事人之間已經(jīng)達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，事實(shí)未查清也不能結(jié)案。審判是強(qiáng)制性的解決糾紛的方式,這就在本質(zhì)上要求審判必須遵循嚴(yán)格的程序規(guī)則,要給當(dāng)事人充分的程序保障,并且應(yīng)當(dāng)查清事實(shí)分清是非。調(diào)解與此不同,它是建立在雙方當(dāng)事人合意基礎(chǔ)上的較為靈活的解決糾紛方式,并非一定要嚴(yán)格遵守民事訴訟法所規(guī)定的審判程序,也并非一定要像判決那樣查明事實(shí)。當(dāng)事人接受調(diào)解的目的就是息訟，減少訴訟成本。結(jié)果為了查清事實(shí)，又不得不繼續(xù)審理。違背了調(diào)解的本身所具有的效率優(yōu)勢(shì)，同時(shí)是對(duì)當(dāng)事人法律權(quán)利的一種損害，不符合法律的基本精神。
（五）缺乏對(duì)調(diào)解過(guò)程的有效監(jiān)督。
目前我國(guó)絕大部分地區(qū)法院都建立了錯(cuò)案追究制，將主審法官的錯(cuò)案率與工資待遇、職務(wù)升降等直接掛鉤。這就導(dǎo)致主審法官在審判時(shí)面臨著判決可能產(chǎn)生錯(cuò)判的風(fēng)險(xiǎn)壓力，特別是在一些法律依據(jù)比較含糊或不完備以及當(dāng)事人雙方證據(jù)勢(shì)均力敵的情形下，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，法官往往會(huì)利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說(shuō)，甚至有可能進(jìn)行威脅。因?yàn)橹鲗彿ü僭谡{(diào)解中得到的好處相對(duì)于判決而言，幾乎沒有多少風(fēng)險(xiǎn)可言。另外，律師也可能在調(diào)解過(guò)程中配合法官勸告當(dāng)事人息訟。因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督和法律風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)解簡(jiǎn)單而有效，對(duì)律師而言，不僅省時(shí)省力且可以與法院搞好關(guān)系。[6]這一切都導(dǎo)致了調(diào)解結(jié)果有欠公正的可能性，與民事訴訟的目的有悖。
綜上所述,自由與效率價(jià)值在現(xiàn)行的法院調(diào)解制度中得不到充分的、有效的實(shí)現(xiàn)。
三、我國(guó)民事訴訟中調(diào)解制度的完善
針對(duì)我國(guó)法院調(diào)解在立法及實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題,我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界提出一些建言。主要的觀點(diǎn)有全盤否定說(shuō)、審前調(diào)解說(shuō)、全程調(diào)解說(shuō)。
（一）全盤否定說(shuō)
全盤否定說(shuō)認(rèn)為,我國(guó)民事訴訟法應(yīng)當(dāng)完全取消法院調(diào)解,即取消現(xiàn)行立法意義上的法院調(diào)解,但這并不是說(shuō)民事訴訟中不允許當(dāng)事人合意解決糾紛,依民法的自愿原則和民事訴訟法的處分原則,當(dāng)事人在訴訟中具有和解的權(quán)利,因而能夠依雙方當(dāng)事人的合意達(dá)成和解解決糾紛。就訴訟上的和解而言,在當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議之前,審判人員是無(wú)法主持、無(wú)法實(shí)際介入和干預(yù),因而也難以將其意志和影響力滲入和解中,[7]訴前調(diào)解說(shuō)主張像我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟法那樣,把法院調(diào)解作為審判的前置程序加以規(guī)定,設(shè)調(diào)解庭,專司調(diào)解工作。[8]
（二）審前調(diào)解說(shuō)
審前調(diào)解說(shuō)認(rèn)為,無(wú)論是從調(diào)解結(jié)果的公正性,還是從訴訟成本的節(jié)約方面來(lái)看，審前調(diào)解比其他幾種調(diào)解模式更適合糾紛的解決的需要。它以當(dāng)事人自由合意的運(yùn)行方式來(lái)積極回答對(duì)"審判式效果"的社會(huì)心理,同我國(guó)民事審判制度改革的"強(qiáng)化審判、弱化調(diào)解"的基本思路相一致,應(yīng)成為我國(guó)法院調(diào)解模式的改革方向。審前調(diào)解僅適用于一審?fù)デ皽?zhǔn)備階段。
（三）全程調(diào)解說(shuō)
全程調(diào)解說(shuō)認(rèn)為,我國(guó)民事訴訟中的法院調(diào)解原則和制度既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ),在原理上也并不違背當(dāng)事人意思自治和處分原則,符合民事糾紛解決的特點(diǎn)和規(guī)律,并且與現(xiàn)代世界民事司法改革的趨勢(shì)殊途同歸,無(wú)取消之必要。調(diào)解原則仍應(yīng)作為基本原則貫徹于訴訟程序的始終,并應(yīng)該強(qiáng)調(diào)法官的調(diào)解義務(wù)。但可以在普通程序中通過(guò)確立審前準(zhǔn)備程序,加強(qiáng)審前調(diào)解;同時(shí),把審判中的試行調(diào)解時(shí)機(jī)調(diào)整到法官認(rèn)證之后判決之前。[9]
筆者認(rèn)為,在考慮完善我國(guó)法院調(diào)解制度時(shí),我們既不能夜郎自大,盲目排外,又不能囫圇吞棗,照搬照抄。要總結(jié)我國(guó)法院調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),又要借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法，在此，美國(guó)和德國(guó)的做法都值得我們借鑒。完善法院調(diào)解制度的基本目標(biāo)是落實(shí)當(dāng)事人在調(diào)解過(guò)程中的合意，保障當(dāng)事人在調(diào)解或和解過(guò)程中的意志自由。為此,筆者總體上贊同全程調(diào)解說(shuō)。對(duì)于一審普通程序而言,應(yīng)當(dāng)注重審前準(zhǔn)備階段的調(diào)解,即調(diào)解主要在審前進(jìn)行,隨著審前準(zhǔn)備程序的改革,審前準(zhǔn)備階段將成為一個(gè)獨(dú)立的階段,在此階段,當(dāng)事人完成了與答辯,甚至完成了證據(jù)交換,雙方各自對(duì)對(duì)方的觀點(diǎn)及雙方爭(zhēng)議的爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)有了基本的認(rèn)識(shí),此時(shí),法院可以通過(guò)適當(dāng)方式進(jìn)行調(diào)解,如有的法院開預(yù)備庭進(jìn)行調(diào)解,調(diào)解是基于當(dāng)事人的自愿,審前準(zhǔn)備階段的調(diào)解是不公開的。在開庭審理階段,如果當(dāng)事人愿意自行和解的,可以自行和解,要求法院出面調(diào)解的,法院也可以幫助當(dāng)事人和解。在二審階段,也可以按此去做。審判公開并不意味著調(diào)解也要公開,庭審中的調(diào)解原則上應(yīng)當(dāng)是不公開進(jìn)行。在法官進(jìn)行調(diào)解時(shí),法官可以視情況命令所有的旁聽人員包括新聞?dòng)浾叨纪顺龇ㄍァ．?dāng)然,調(diào)解需要案外人協(xié)助時(shí),協(xié)助調(diào)解的人員不應(yīng)退出法庭。法官也可以決定將法庭移到適宜調(diào)解的地方如法官的辦公室進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人雙方愿意在公開的法庭上調(diào)解的,法官也可以在公開的法庭上進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解或和解協(xié)議經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或蓋章,并記入法院筆錄后,即產(chǎn)生與終局判決一樣的效力。
四、我國(guó)民事訴訟中調(diào)解制度的改革
隨著民事審判方式發(fā)展改革，建立和完善與人民調(diào)解工作相銜接的簡(jiǎn)捷、經(jīng)濟(jì)的訴訟程序近年來(lái)，人民調(diào)解委員會(huì)受理的案件呈逐年下降的趨勢(shì)，一方面人民調(diào)解沒有起到"第一道防線"的作用，增加了人民法院的負(fù)擔(dān)。另一方面，人民調(diào)解的作用得不到充分發(fā)揮。這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律對(duì)調(diào)解協(xié)議效力規(guī)定不明確，人民調(diào)解組織在實(shí)際工作范圍、組織形式、隊(duì)伍素質(zhì)等方面與社會(huì)發(fā)展不符。對(duì)于一些不遵守調(diào)節(jié)的糾紛情況束手無(wú)措，或者置之不理任其發(fā)展，到最后把部分可以用調(diào)解能解決的問(wèn)題訴諸法院。此時(shí)人民法院也應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)訴訟調(diào)解工作，認(rèn)真做好當(dāng)事人的思想工作，通過(guò)耐心細(xì)致的說(shuō)服教育使當(dāng)事人自愿作出調(diào)解協(xié)議，努力使法院調(diào)解起到重要的作用，無(wú)形中提高辦案效率和質(zhì)量。
（一）法院調(diào)解的適用范圍
1、在適用訴訟階段上，我國(guó)法院調(diào)解的適用范圍十分廣泛，無(wú)論是庭前、一審、二審還是再審階段都可適用。
2、在適用可調(diào)解案件范圍上，除一些非訴案件外，其他一切涉及此事權(quán)益的案件和經(jīng)濟(jì)糾紛的案件都可適用。最高人民法院在《關(guān)于適應(yīng)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》中對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣脑V訟調(diào)解一些改革，凡涉及婚姻家庭糾紛和繼承糾紛、勞務(wù)合同糾紛、交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛、宅基地和相鄰關(guān)系糾紛、合伙協(xié)議糾紛、訴訟標(biāo)的額較小的糾紛在開庭審理時(shí)，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解。[10]
筆者認(rèn)為，在訴訟階段上，法院調(diào)解僅適用于一審?fù)デ皽?zhǔn)備階段，在訴訟的其他階段，不再適用調(diào)解程序，同時(shí)完善訴訟中和解制度作為補(bǔ)充。在適用案件范圍上，并非所有民事案件都適用調(diào)解。首先，適用調(diào)解的民事案件必須是涉及民事權(quán)益糾紛的案件。而對(duì)于特別程序的案件，如宣告公民失蹤或者死亡等以及法律推定為理論基礎(chǔ)的督促程序案件、公示催告程序案件等，并無(wú)明確對(duì)立的雙方當(dāng)事人，因此，無(wú)法適用法院調(diào)解。其次，對(duì)一些嚴(yán)重違反國(guó)家法律的民事經(jīng)濟(jì)案件，不適用調(diào)解。否則無(wú)法對(duì)這些案件進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，違背了立法意圖。如對(duì)于確認(rèn)違法的經(jīng)濟(jì)合同無(wú)效的訴訟案件中就必須以判決的方式。因此，法定的可調(diào)解案件范圍應(yīng)排除以下幾種：（1）適用特別程序?qū)徖淼陌讣唬?）嚴(yán)重違反法律，侵犯國(guó)家、集體或他人合法權(quán)益的案件；（3）涉及確認(rèn)民事行為無(wú)效的案件。
（二）規(guī)范法院調(diào)解的方式
我國(guó)民訴法及相關(guān)解釋并未規(guī)定法院調(diào)解應(yīng)采用的方式。實(shí)踐中最為流行的則是所謂"背對(duì)背"的調(diào)解方式，即法官與當(dāng)事人各自協(xié)商，在雙方之間穿針引線，最終促成雙方達(dá)成一致的意見。實(shí)際上采用這種調(diào)解方式達(dá)成的協(xié)議大多數(shù)是在雙方都不曾知道對(duì)方的真實(shí)意思下形成的，與調(diào)解的自愿合法原則背道而馳。筆者認(rèn)為，應(yīng)該借鑒其他國(guó)家和地區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)調(diào)解的方式應(yīng)以法律條文的形式加以原則性的規(guī)范，即從調(diào)解開始，進(jìn)行到達(dá)成協(xié)議必須是雙方當(dāng)事人或人共同在場(chǎng)的情況下方有效。這樣有利于杜絕調(diào)解人員的暗箱操作，有助于雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示、自由協(xié)商達(dá)成協(xié)議。
（三）關(guān)于調(diào)解效力問(wèn)題
對(duì)調(diào)解協(xié)議的生效方式也作了特別規(guī)定，當(dāng)事人雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，經(jīng)審判人員審核后，雙方簽字或捺印即生效，該調(diào)解協(xié)議自雙方簽字或者捺印之日起發(fā)生法律效力。民訴法規(guī)定調(diào)解成立的效力等同于生效的判決效力。但卻規(guī)定不得就調(diào)解協(xié)議提出上訴，筆者認(rèn)為這與兩審終審的原則相悖，其限制了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，即使調(diào)解是在當(dāng)事人合意的基礎(chǔ)上達(dá)成的，但卻不能否認(rèn)調(diào)解協(xié)議有可能存在錯(cuò)誤，或者一方當(dāng)事人被迫的情形存在。因此，應(yīng)該允許當(dāng)事對(duì)有缺陷的調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)?jiān)賹徲枰匝a(bǔ)救。
（四）關(guān)于調(diào)解無(wú)效的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
[關(guān)鍵詞]醫(yī)療糾紛; 人民調(diào)解委員會(huì)
[中圖分類號(hào)] R197.32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C [文章編號(hào)] 1005-0515（2010）-12-203-01
自2009年2月1日天津市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)（下稱醫(yī)調(diào)委）正式成立以來(lái)，堅(jiān)持獨(dú)立的第三方地位，對(duì)疑難、爭(zhēng)議案件引入專家會(huì)診、咨詢制度，為醫(yī)患雙方提供無(wú)償服務(wù)，截至目前，共受理醫(yī)療糾紛193件，辦結(jié)161件，調(diào)解成功136件，醫(yī)患雙方自愿終止調(diào)解24件，調(diào)解不成1件，調(diào)解成功率達(dá)到70%，且調(diào)解成功的糾紛中協(xié)議得到100%的履行，成功化解了大量糾紛。
醫(yī)調(diào)委依托天津市政府頒布的《天津市醫(yī)療糾紛處置辦法》而成立，機(jī)構(gòu)性質(zhì)屬于天津市人民調(diào)解員協(xié)會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，不以營(yíng)利為目的，由市司法局負(fù)責(zé)調(diào)委會(huì)的日常管理和人員招聘，工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障。同時(shí)全市35家三級(jí)醫(yī)院根據(jù)自身規(guī)模、醫(yī)師數(shù)量以及往年醫(yī)療糾紛情況投保醫(yī)療責(zé)任險(xiǎn)。1萬(wàn)元以上糾紛賠付直接由保險(xiǎn)公司做出理賠，醫(yī)院無(wú)權(quán)自行解決。現(xiàn)調(diào)委員會(huì)的12名調(diào)解員中有7名具有政法、衛(wèi)生部門的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，另有3人為醫(yī)事法學(xué)專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生，其余2人為法學(xué)專業(yè)。還擁有由9名律師和9名司法鑒定人員組成的人才庫(kù)。相對(duì)其他醫(yī)療糾紛處理方式，調(diào)委會(huì)具備如下特點(diǎn)：
1 中立性、公平性。醫(yī)調(diào)委與衛(wèi)生局、醫(yī)院不存在隸屬關(guān)系，人員構(gòu)成也由律師、司法局人員和社會(huì)招幕為主。調(diào)解過(guò)程不向任何一方收取任何費(fèi)用。人、財(cái)、物均來(lái)自政府財(cái)政的直接補(bǔ)貼，與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)沒有任何利益關(guān)系，從根本上保證了其中立性。調(diào)解工作以《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章為依據(jù)，若沒有明確法律依據(jù)則按照社會(huì)主義道德常識(shí)進(jìn)行調(diào)解。醫(yī)患雙方在調(diào)委會(huì)主持下遵守自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則達(dá)成調(diào)解協(xié)議，是雙方真實(shí)意見的表達(dá)。協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，仍可以到人民法院進(jìn)行法律訴訟，保證各方利益的完整。設(shè)立回避制度，有一方提出回避要求的調(diào)委會(huì)將予以更換調(diào)解員，雙方均可聘請(qǐng)律師參加調(diào)解。
2 規(guī)范化。醫(yī)患雙方必須同時(shí)到調(diào)委會(huì)遞交調(diào)解申請(qǐng)，以書面形式提交雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)、事實(shí)經(jīng)過(guò)、索賠金額或處理意見。核實(shí)醫(yī)患雙方資質(zhì)和主體資格，有效規(guī)避“專業(yè)醫(yī)鬧”“攪局”的情況。每次調(diào)解過(guò)程均制做調(diào)解筆錄簽字認(rèn)可。調(diào)解成功后制做調(diào)解協(xié)議書，對(duì)理賠時(shí)間也做出明確規(guī)定：10萬(wàn)元以內(nèi)的3個(gè)工作日；10萬(wàn)―30萬(wàn)元5個(gè)工作日；30萬(wàn)元以上的7個(gè)工作日辦結(jié)。醫(yī)調(diào)委設(shè)立專家?guī)欤瑢?duì)重大、疑難糾紛案例進(jìn)行分析綜合各方意見，出具調(diào)解意見，對(duì)調(diào)解難以奏效的糾紛指導(dǎo)其按照理性思維主張自身權(quán)利，并做好回訪評(píng)價(jià)工作。
3 高效性。調(diào)解期限為自受理調(diào)解開始之日期起1個(gè)月內(nèi)，特殊情況經(jīng)當(dāng)事雙方同意可延期1個(gè)月，到期仍未過(guò)成調(diào)解協(xié)議的視為調(diào)解失敗。調(diào)解過(guò)程有保險(xiǎn)公司參與，調(diào)解形式包括四方面談和單獨(dú)約談或電話溝通等。1萬(wàn)元以上賠償款由保險(xiǎn)公司直接劃拔患方賬戶，省去諸多手續(xù)。
4 整體聯(lián)動(dòng)。醫(yī)調(diào)委的成立，給患者增加了一條維權(quán)快速路，同時(shí)減輕了衛(wèi)生局和醫(yī)院的行政壓力。通過(guò)《天津市醫(yī)療糾紛處置辦法》打通了司法、衛(wèi)生行政、醫(yī)院、患者、保險(xiǎn)公司之間的通路。醫(yī)調(diào)委每月將糾紛調(diào)解情況反饋衛(wèi)生局，后者定期組織全市各醫(yī)療部門召開病例分析討論會(huì)，并且從市衛(wèi)生專家?guī)斐檎{(diào)專家進(jìn)行病例分析，各相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)自身存在問(wèn)題總結(jié)分析并將結(jié)果上報(bào)市衛(wèi)生局，以減少同類醫(yī)療過(guò)失的發(fā)生。保險(xiǎn)公司將理賠情況與下年度保費(fèi)緊密掛鉤，進(jìn)行適度上浮或下調(diào)。今年已將市內(nèi)二級(jí)醫(yī)院醫(yī)療糾紛納入醫(yī)調(diào)委調(diào)解范圍，并逐步向市內(nèi)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)擴(kuò)展。
醫(yī)調(diào)委運(yùn)營(yíng)一年多以來(lái)受到各方觀注也取得了不錯(cuò)的社會(huì)效益，對(duì)緩和醫(yī)患矛盾起到了極大的作用，但隨著運(yùn)行時(shí)間的增加，調(diào)解范圍的加大也在一些問(wèn)題上表現(xiàn)出局限性。首先，專業(yè)性仍需提高。醫(yī)療行為是一種高度風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜技術(shù)行為，本身蘊(yùn)涵著對(duì)人體結(jié)構(gòu)和機(jī)能的致害因素，衡量醫(yī)療行為主體是否有過(guò)失，不能憑主觀推斷，而要靠認(rèn)真、科學(xué)的判定。判斷醫(yī)療行為與患者損害事實(shí)的因果關(guān)系就成為醫(yī)療糾紛不同于其它民事糾紛的重要特點(diǎn)。由于患方往往不具備醫(yī)療專業(yè)知識(shí)，加之對(duì)醫(yī)方的不信任感，迫切的需要醫(yī)調(diào)委在調(diào)解過(guò)程中有效傳遞雙方信息。做為一種替代性糾紛解決方式（國(guó)際上稱為ADR），中立性和權(quán)威性是醫(yī)療糾紛處理的兩個(gè)基本點(diǎn)，但醫(yī)調(diào)委的專家?guī)齑蠖酁楦麽t(yī)院在職醫(yī)師，仍不能完全避免患者對(duì)其判斷客觀性的質(zhì)疑。
20__年6月9日，劉與本村村民高某因?yàn)橥恋爻邪袡?quán)產(chǎn)生糾紛，高擅自將劉承包土地的棉花苗拔掉，劉拔打110報(bào)警，該鎮(zhèn)派出所接警后立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)，制止和保護(hù)了現(xiàn)場(chǎng)，并做了相關(guān)記錄和取證工作。隨后對(duì)案件進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查得知，高莊村委會(huì)于20__年5月28日因劉某長(zhǎng)期不繳納土地承包費(fèi)而將該地轉(zhuǎn)包于高某，并與高某簽定了土地承包協(xié)議書，因劉某已在該地種植棉花，高找人協(xié)調(diào)未果。高又找到村委會(huì)，村委會(huì)以集體表決讓高將劉的棉苗拔掉，從而引發(fā)上述糾紛。
當(dāng)時(shí)該鎮(zhèn)派出所鑒于雙方土地存在糾紛，隨即協(xié)調(diào)雙方到村委會(huì)進(jìn)行調(diào)解，高對(duì)協(xié)調(diào)結(jié)果不滿意，至邊鎮(zhèn)法庭，20__年9月，法庭一審判決該土地承包權(quán)歸劉某，高又上訴至德州市中級(jí)法院，市中院維持原判，并明確指出拔棉苗案可另行。至此，該鎮(zhèn)派出所可以抽身退出了。但劉以家庭困難無(wú)力支付費(fèi)用為由幾次找到派出所要求解決，并以公安機(jī)關(guān)不予受理為由到縣、市上訪。該鎮(zhèn)派出所在維護(hù)穩(wěn)定大局的角度出發(fā)，多方工作并積極協(xié)調(diào)，最終達(dá)成協(xié)議，由高某賠償棉苗損失500元，并退還私自收取劉某承包費(fèi)1050元。此時(shí)，劉某覺得上訪有利可圖，再次提出讓派出所賠償其打官司的訴訟費(fèi)用千余元，在無(wú)理要求遭到拒絕后，將該鎮(zhèn)派出所告上縣、市機(jī)關(guān)，并多次上訪。最后，縣委常委、政法委書記、公安局長(zhǎng)于鳳祥同志在“大接訪”活動(dòng)中對(duì)劉某案件進(jìn)行了重新梳理，在考慮到其家庭確有困難的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)該鎮(zhèn)黨委、政府一次性給予劉某20__元的補(bǔ)貼，成功地化解了持續(xù)三年的涉法上訪案件。縱觀整個(gè)案件的處理過(guò)程，結(jié)合工作實(shí)際，筆者有幾點(diǎn)思考。
一、規(guī)范程序，提高依法辦事能力
在本案中我們可以看到，村委會(huì)的辦事不規(guī)范，工作辦法粗暴是造成整個(gè)事件的源頭。因劉某不繳納承包費(fèi)用，村委會(huì)可以與其中止合同，然后進(jìn)行承包；當(dāng)劉某和高某未達(dá)成協(xié)議，發(fā)生糾紛后，村委會(huì)應(yīng)積極調(diào)解，但他們沒有依法采取手段，而是集體表決拔掉劉某的棉苗，致使矛盾進(jìn)一步激化。類似的情況在農(nóng)村中比較普遍，也說(shuō)明基層組織政權(quán)應(yīng)在規(guī)范程序、依法辦事上下功夫，特別是在當(dāng)前人民群眾的法律意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)的情況下，如果我們的工作稍有不合法的地方，便會(huì)授人以柄。
二、引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)正當(dāng)渠道維護(hù)合法權(quán)益
對(duì)案中劉某的無(wú)理取鬧、無(wú)理上訪的行為，我們應(yīng)該對(duì)其加以教育和引導(dǎo)，使其知道自己該怎么做，對(duì)其不合理要求進(jìn)行耐心的疏導(dǎo)和勸解，特別是從根本上摸準(zhǔn)其脈搏，找出問(wèn)題的關(guān)鍵。時(shí)下少數(shù)別有用心的人利用各級(jí)各部門“怕訪”、“怕被記名”的心理，一有點(diǎn)小事就動(dòng)輒到市、進(jìn)省，甚至進(jìn)京上訪，其目的是為引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，促其問(wèn)題早被解決。正是這種不正確的心理造成我們工作的被動(dòng)。因此，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)正當(dāng)合法渠道維護(hù)權(quán)益日益重要。
三、超前處理，防止矛盾性質(zhì)的轉(zhuǎn)化
從本案中我們可以看出一個(gè)簡(jiǎn)單的民事糾紛卻演變成了一起涉法上訪案件。本來(lái)應(yīng)該是兩個(gè)人的事，卻把積極處理問(wèn)題的派出所牽扯進(jìn)來(lái)，還被要求賠償訴訟費(fèi)用。我們?cè)跒榕沙鏊性┑耐瑫r(shí)，也不得不認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前廣大農(nóng)村中矛盾糾紛由于處理不及時(shí)、不到位等原因，往往由懂事糾紛轉(zhuǎn)為刑事案件，由一般上訪轉(zhuǎn)化為涉法上訪案件，特別是當(dāng)前牽扯到執(zhí)行、債務(wù)等問(wèn)題，很容易讓政法機(jī)關(guān)成為“冤大頭”。這就要求我們?cè)诠ぷ髦幸欢ㄒ崆敖槿耄胺婪叮侠砗戏ǖ亟鉀Q問(wèn)題，防止矛盾轉(zhuǎn)化和激化。
四、以人為本，合力化解矛盾糾紛
實(shí)踐證明，在處理各類矛盾糾紛的過(guò)程中，堅(jiān)持以人為本的指導(dǎo)思想，站在當(dāng)事人的角度考慮問(wèn)題，全方位剖析案件，入細(xì)入微，才能有效地溝通當(dāng)事人，與當(dāng)事人達(dá)成一致。如果在本案我們不是站在劉某家庭困難的角度，多方協(xié)調(diào)，只能把當(dāng)事人推向痛苦的深淵，如果該鎮(zhèn)黨委政府不全力配合，也不可能妥善處理好整個(gè)案件，如果沒有浮出所的積極參與，劉某和高某的矛盾會(huì)升級(jí)，引發(fā)更大的事件，總之，妥善處理矛盾糾紛，有效化解基層矛盾的最關(guān)鍵一條便是以人為本，齊抓共管，合力化解各類矛盾糾紛。
一、指導(dǎo)思想與目標(biāo)
以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以推進(jìn)平安建設(shè)為主線，以“法律服務(wù)進(jìn)村居”為載體，以完善人民調(diào)解工作為重點(diǎn)，在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極配合相關(guān)部門，充分發(fā)揮人民調(diào)解工作在多元糾紛解決機(jī)制中的重要作用，依法穩(wěn)妥地推進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，力爭(zhēng)將各類矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，達(dá)到“小糾紛不出社區(qū)(村)、一般糾紛不出街道、大糾紛不出區(qū)”的目標(biāo)，筑牢和諧穩(wěn)定社會(huì)的“第一道防線”。
二、工作重點(diǎn)
各基層司法所要緊密圍繞多元糾紛解決機(jī)制建設(shè)，按照區(qū)綜治委要求，結(jié)合工作實(shí)際切實(shí)加強(qiáng)八處試點(diǎn)街道和社區(qū)的人民調(diào)解工作，實(shí)現(xiàn)多樣化人民調(diào)解組織形式，多渠道矛盾糾紛受理業(yè)務(wù)，多元化人民調(diào)解工作機(jī)制，促使人民調(diào)解工作得到根本強(qiáng)化和提高。
(一)要與社區(qū)網(wǎng)格化管理建設(shè)相結(jié)合，健全工作網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)。社區(qū)網(wǎng)格化管理是我區(qū)新的基層管理模式，是基層黨委政府全面迅速了解民情、把握社會(huì)輿論、準(zhǔn)確研判民生問(wèn)題的有效途徑，是政府服務(wù)基層、服務(wù)民眾、提高辦事效率和工作效能的有效手段。各基層司法所要立足自身職能，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)使各項(xiàng)職責(zé)與社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)相配套，真正把司法行政工作的最末端延伸到網(wǎng)格中，把基層司法行政的資源力量凝聚到網(wǎng)格內(nèi)，并逐步把司法行政的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)載入網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，滿足網(wǎng)格內(nèi)居(村)民的司法行政管理服務(wù)需求。要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善以街道調(diào)委會(huì)為重點(diǎn)，以社區(qū)（村）調(diào)委會(huì)為主體，以單元網(wǎng)格調(diào)解小組(信息員)為延伸的三級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)體系，并將各級(jí)人民調(diào)解組織(員)融入到各級(jí)“網(wǎng)格”中。要從工作制度和運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行探索、創(chuàng)新人民調(diào)解工作，將調(diào)解組織延伸到社區(qū)所有的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)機(jī)構(gòu)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、建筑工地等，進(jìn)一步調(diào)整完善調(diào)解網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)布局。各街道和社區(qū)(村)要根據(jù)人員、形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整、充實(shí)各級(jí)人民調(diào)解組織，配齊配強(qiáng)人民調(diào)解員，吸收熱愛調(diào)解事業(yè)、有文化、政治素質(zhì)高、責(zé)任心和工作能力強(qiáng)、群眾信得過(guò)的人進(jìn)入人民調(diào)解委員會(huì)，特別要吸收一些德高望重、有群眾威信的人員參與人民調(diào)解工作，尤其要注重發(fā)揮離退休老黨員、老干部和轄區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員的作用。
（二）要加強(qiáng)與其他部門的銜接和溝通，形成工作合力。多元糾紛解決機(jī)制的核心就是將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三者緊密結(jié)合起來(lái)，集結(jié)社會(huì)各部門的力量，共同解決矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須加強(qiáng)與相關(guān)部門的銜接和溝通，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的有效對(duì)接，形成解決矛盾糾紛的合力。重點(diǎn)要搞好與司法調(diào)解的銜接。區(qū)法院在全區(qū)開展了“法官進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，選定了21個(gè)法官聯(lián)系點(diǎn)，選派骨干法官擔(dān)任聯(lián)系法官，隨時(shí)為聯(lián)系點(diǎn)居(村)民提供法律服務(wù)，解決矛盾糾紛，同時(shí)選擇典型民事案件深入社區(qū)開庭，以案釋法。區(qū)司法局也開展了“法律服務(wù)進(jìn)村居”活動(dòng)，該項(xiàng)工作要積極與“法官進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)相結(jié)合，各基層司法所要主動(dòng)組織深入村居的法律工作者與聯(lián)系點(diǎn)的法官加強(qiáng)對(duì)接和溝通，共同解決各類矛盾糾紛。法院深入社區(qū)審理典型民事案件時(shí)，相關(guān)街道的司法所要注意搞好配合，組織轄區(qū)的人民調(diào)解員旁聽觀摩庭審，利用真實(shí)案例對(duì)其進(jìn)行法律培訓(xùn)；必要時(shí)人民調(diào)解員可在法官的指導(dǎo)下參與案件調(diào)解，得到鍛煉。同時(shí)，基層司法所要積極聘請(qǐng)聯(lián)系點(diǎn)法官擔(dān)任調(diào)解指導(dǎo)員，組織其參與人民調(diào)解工作，對(duì)于調(diào)解組織通過(guò)調(diào)解結(jié)案的民事糾紛，邀請(qǐng)法官對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審核，進(jìn)一步提高人民調(diào)解工作的社會(huì)公信力。另外，要搞好與行政調(diào)解的銜接。司法所要指導(dǎo)人民調(diào)解組織加強(qiáng)與公安、、民政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、工青婦等部門的溝通與協(xié)作，充分利用有關(guān)部門專業(yè)知識(shí)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，依法及時(shí)有效地化解各種矛盾糾紛。如與駐社區(qū)(村)民警對(duì)接，搞好治安案件的調(diào)解；與部門對(duì)接，搞好案件的調(diào)解；與勞動(dòng)保障部門對(duì)接，搞好勞動(dòng)糾紛案件的調(diào)解，等等。在與相關(guān)部門的銜接和溝通中，要建立完善相應(yīng)的配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，即：與法律服務(wù)配套，設(shè)立法律咨詢室，安排法官、律師免費(fèi)接待群眾，引導(dǎo)群眾依法解決矛盾糾紛；與人大代表政協(xié)委員咨詢配套，設(shè)立人大代表、政協(xié)委員談心處，以人大建議和政協(xié)提案的方式及時(shí)反映居民提出的問(wèn)題；與社會(huì)評(píng)價(jià)配套，對(duì)涉及面廣、政策性強(qiáng)重大疑難矛盾糾紛，組成調(diào)解團(tuán)，依法予以調(diào)解。各司法所要與有關(guān)部門和組織定期交流信息，分析研究矛盾糾紛的原因、特征和規(guī)律，共同做好矛盾糾紛的排查調(diào)處，真正發(fā)揮多元糾紛解決機(jī)制在維護(hù)穩(wěn)定工作中的優(yōu)勢(shì)和作用。
(三)要與基層司法所建設(shè)相結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作。在當(dāng)前改革開放不斷深入、諸多矛盾和深層次問(wèn)題日益凸顯的形勢(shì)下，司法所作為司法行政工作的基層載體和運(yùn)行機(jī)構(gòu)，作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線，面臨的工作任務(wù)將更加艱巨而繁重，但司法所建設(shè)相對(duì)滯后，嚴(yán)重不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。各基層司法所要以推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制試點(diǎn)工作為契機(jī)，在按照要求配合有關(guān)部門搞好試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取街道黨工委、辦事處的支持，按照《司法部關(guān)于加強(qiáng)司法行政基層建設(shè)的意見》要求，切實(shí)加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。一要完善人員培訓(xùn)制度，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。各司法所要根據(jù)不同時(shí)期新出臺(tái)的法律法規(guī)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新情況，采取多種形式，定期不定期組織司法所工作人員、人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，使他們能夠掌握工作中常用的法律、法規(guī)和工作技能，并能熟練制作有關(guān)文書；對(duì)補(bǔ)充調(diào)整的新調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，幫助他們盡快熟悉調(diào)解業(yè)務(wù)，提高調(diào)解技能，確保調(diào)解工作順利開展。二要進(jìn)一步加強(qiáng)司法所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各基層司法所要爭(zhēng)取街道資金支持，配齊電腦、電話、檔案櫥柜等辦公設(shè)備，有必要的辦公室、專用的調(diào)解室及相對(duì)固定的交通工具，按要求配備應(yīng)有的宣傳、公示版面等，做到經(jīng)費(fèi)、辦公用房、工作設(shè)施“三個(gè)到位”，為工作開展提供有力保障。三要注重結(jié)合，全面推進(jìn)基層司法所工作。各司法所在抓好人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)上，還要結(jié)合工作職能，大力開展基層法律援助工作，不斷深化普法依法治理，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)矯正工作，切實(shí)加強(qiáng)安置幫教工作。要通過(guò)全面履行職責(zé)，及時(shí)預(yù)防和解決矛盾糾紛，避免一些不穩(wěn)定因素的擴(kuò)大，進(jìn)一步促進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制在基層的落實(shí)。四要制定落實(shí)各項(xiàng)管理制度。按照司法所、調(diào)委會(huì)規(guī)范化建設(shè)的要求，制訂完善各項(xiàng)工作制度、工作紀(jì)律和工作流程圖，并上墻公示。人民調(diào)解工作要嚴(yán)格按照司法部制定的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》中有關(guān)操作規(guī)程進(jìn)行，以增強(qiáng)調(diào)解工作的公信力。要完善文書檔案管理，有統(tǒng)一格式的調(diào)解文書，有調(diào)解、回訪、移交等記錄薄，有統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳和調(diào)解案件卷宗檔案，人民調(diào)解協(xié)議書制作、案卷裝訂和歸檔要嚴(yán)格按規(guī)范進(jìn)行，調(diào)解案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表要按時(shí)向區(qū)推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室上報(bào)。各街道和有關(guān)試點(diǎn)社區(qū)要盡快完善人民調(diào)解案件卷宗檔案，以供隨時(shí)檢查。
三、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，狠抓落實(shí)
做好多元糾紛解決機(jī)制工作，組織建設(shè)是基礎(chǔ)，機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵。各司法所要切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，狠抓工作落實(shí)，全力推進(jìn)試點(diǎn)工作的順利開展。
1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。為推進(jìn)工作落實(shí)，區(qū)司法局成立以局長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管副局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、有關(guān)科室負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在基層科，以配合全區(qū)推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組開展工作。各司法所要按照各街道的安排，積極參與街道成立的領(lǐng)導(dǎo)小組，與街道相關(guān)部門配合，扎實(shí)有效地開展試點(diǎn)工作。區(qū)司法局領(lǐng)導(dǎo)小組將定期或不定期到各街道和試點(diǎn)單位檢查，并將檢查結(jié)果列入街道司法所的年度目標(biāo)管理考核，以督促試點(diǎn)工作的落實(shí)。
