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關鍵詞：地方法人銀行業金融機構;獨立董事
中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（6）-0031-05
企業制度的變遷往往伴隨著公司治理模式的轉變與治理水平的提升，銀行業也不例外，1978年以來，中國銀行業先后走過了二級銀行體制確立、商業化改革、股份制改造等三次重大變革階段，產權結構的多元化為銀行業提供了通過完善公司治理提升風險管理能力的環境與條件。利用銀行業金融機構自身決策約束機制，構建銀行業風險管理的第一道防線成為了新趨勢。獨立董事制度作為防止重大經營決策失誤與保護中小股東權益的制度設計，開始成為現代銀行公司治理的重要內容。銀監會《商業銀行公司治理指引》、《信托公司治理指引》的印發實施，及時總結了近年來銀監會探索資本、外部監管和市場約束下形成良好公司治理的最新成果。
一、獨立董事工作機制的監管制度設計
（一）獨立董事工作機制的宗旨
獨立董事（independent director），是指獨立于公司股東且不在公司內部任職，與公司或公司經營管理者沒有重要的業務聯系或專業聯系，并對公司事務做出獨立判斷的董事1。獨立董事制度最早起源于20世紀30年代，1940年美國《投資公司法》規定，投資公司的董事會成員中應該有不少于40%的獨立人士。其制度設計目的也在于防止控制股東及管理層的內部控制，損害公司整體利益。1976年美國證監會完善監管規則，要求上市公司設立并維持一個專門的獨立董事組成的審計委員會。由此獨立董事制度逐步發展成為英美公司治理結構的重要組成部分。
目前，我國涉及銀行業金融機構的獨立董事制度體系主要有：證券監管機構針對上市公司治理確立的獨立董事制度與銀行業監管機構針對銀行業金融機構公司治理確立的獨立董事工作機制兩種。證監會《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（證監發[2001]102號）規定“上市公司獨立董事是指不在公司擔任除董事外的其他職務，并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷的關系的董事。”獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務。獨立董事按照相關法律法規、監管規定及公司章程，履行職責，維護公司整體利益，突出對中小股東權益的關注。其核心價值在于，在中小投資者無法聯合行使公司決策權的情況下，在公眾公司治理機構中通過特殊制度安排，打破控股股東、實際控制人對公司重大決策行為的主導權。通過專業人士的參與機制，維護公司整體、長遠利益，維護中小投資者利益。而銀監會《商業銀行公司治理指引》（銀監發[2013]34號）將獨立董事定義為“不在商業銀行擔任除董事以外的其他職務，并與所聘商業銀行及其主要股東不存在任何可能影響其進行獨立、客觀判斷關系的董事2”明確要求銀行業金融機構審計委員會、關聯交易控制委員會、提名委員會、薪酬委員會負責人原則上由獨立董事擔任，審計委員會、關聯交易控制委員會中獨立董事應當占適當比例。《信托公司治理指引》第十九條規定：“信托公司設立獨立董事。獨立董事要關注、維護中小股東和受益人的利益，與信托公司及其股東之間不存在影響其獨立判斷或決策的關系”“獨立董事擔任信托委員會負責人”。由此，銀行業金融機構獨立董事制度的宗旨，除在保護中小股東和受益人的利益的基本職責以外，還承擔發揮專業優勢，推動銀行業金融機構經營管理與風險控制水平不斷提高的任務要求。
（二）獨立董事工作機制與工作重點
1、工作機制
獨立董事任職、履職的監管要求，主要有《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（證監發[2001]102號）、《商業銀行公司治理指引》（銀監發〔2013〕34）號、《信托公司治理指引》（銀監發〔2007〕4號）、《股份制商業銀行獨立董事和外部監事制度指引》（中國人民銀行公告〔2002〕第15號）、《銀行業金融機構董事（理事）和高級管理人員任職資格管理辦法》（銀監會2013年3號令）、《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》（銀監發〔2007〕5號）等。本文主要從銀行業監管的角度分析和研究銀行業獨立董事制度。按照機構類別劃分，銀行業機構與非銀行機構獨立董事工作機制主要有以下內容，此外獨立董事任免需要按照《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》、《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》、《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》申請行政許可，并符合有關監管工作要求。獨立董事工作機制的有關要求見附表：
2、工作重點內容
由于銀行業金融機構作為社會信用機構所具有的負債經營與高風險特點，現有的監管規定在《公司法》、公司章程規定事項以外，為獨立董事進一步明確了重點工作內容。《商業銀行公司治理指引》要求獨立董事履行職責時，應當獨立對董事會審議事項發表客觀、公正的意見，并重點關注重大關聯交易的合法性和公允性、利潤分配方案、高級管理人員的聘任和解聘、可能造成商業銀行重大損失的事項、可能損害存款人、中小股東和其他利益相關者合法權益的事項、外部審計師的聘任等事項。
獨立董事以上述內容作為工作關注重點的根本原因在于，目前國內銀行業金融機構雖已完成股份制改造或按照《公司法》股份有限公司的標準設立，但股權結構仍不合理，在財政資金、國有大型企業、社保基金為主導的股權結構下，公司治理機構完善的形式大于實質，《公司法》、公司章程確立的決策機制可能被相對多數股東的操縱，商業銀行在股權設置及經營管理面臨以下問題：
一是銀行業金融機構股權結構不夠科學。商業銀行的股權結構是決定銀行公司治理有效性的重要因素。由于對投資主體進入銀行的限制較為嚴格，目前銀行股權的一個突出特點是國有股占有較大的比重。由于國有股目前尚不能從根本上解決“所有者”缺位的問題，其實際參與公司治理程度有限。此外，財政資金主導下的中小銀行主要股東，往往具有投資控股、共同隸屬、人事任免等錯綜復雜的利益聯系，侵害中小股東利益和銀行利益的風險仍然存在。
二是確保有效公司治理的基礎有待完善。公司治理僅僅是公司運行所在的經濟大環境（如宏觀經濟政策、商品市場和要素市場的競爭程度等）的一部分。公司治理的實際效果還取決于法律、監管和制度環境。就我國目前公司治理的法律體系建設而言，保護投資者的民事賠償機制、股東訴訟法律制度、股東監督法律制度、控股股東誠信義務、利益相關者權利保護制度尚不完善，權利人尋求司法保護的程序不足，成本較高。
三是利益相關者在公司治理中作用較弱。公司治理的利益相關者（投資者、存款人、從業人員等）的相關權利來自于勞動法、合同法或破產法等，這其中涉及到不同的法律規定與復雜的法律問題。存款人利益的保護，除依賴來監管機構外，需要銀行內部建立相應的權力制衡機制。
四是相關信息披露和透明度等有待提高。一方面，信息披露的范圍過窄。一些銀行沒有對董事會和高級管理層成員薪酬情況進行披露，對風險的披露也不能有效揭示銀行面臨的風險。另一方面，信息披露的質量還存在一定的問題，披露信息質量難以達到存款人、中小投資者以及社會監督的客觀需要。
3、獨立董事履職方式
獨立董事與其他董事具有相同的職權，但具體義務上并不代表提名股東利益。除依據《公司法》、公司章程以參加董事會表決及發表意見履行職務外，監管規定為獨立董事履行方式設置了其他董事所不具有的權利。一是提請召開臨時股東大會。經相應比例或人數的獨立董事同意，可以提請召開臨時股東大會，要求對重大事項進行決策3。二是發表獨立意見，要求董事會予以處理并在董事會會議記錄中載明4。三是擔任特定職務，利用專業優勢提高所在機構的風險管理水平，防止重大決策失誤5。四是聘用社會中介機構完成相應事項的法律、審計、稅務等服務6。
二、轄內銀行業金融機構獨立董事履職狀況
（一）獨立董事工作機制的基本情況
目前陜西2家法人銀行業金融機構、3家信托公司已經建立較為完備的獨立董事工作機制，25家已開業農村商業銀行、4家農村合作銀行中有23家農村商業銀行、3家農村合作銀行確立了獨立董事制度。法人銀行、農村商業銀行及合作銀行主要通過在章程專門章節或專門條款的方式，明確獨立董事在公司治理中的地位和作用，長安信托、西部信托、陜國投及部分農村商業銀行除在章程中做出公司獨立董事基本規定外，還分別制定了保障獨立董事工作機制運行的工作制度7。
從獨立董事在公司董事會中的比例來看，信托公司獨立董事在公司決策中的作用高于法人銀行，農村金融機構獨立董事作用最小。其中，長安銀行設獨立董事分別為3人、西安銀行設獨立董事4人，分別占到其董事會人數的20%、28.57%;長安信托、西部信托、陜國投設獨立董事為3人，分別占到其董事會人數的33.33%、30%、42.86%;農村商業銀行設獨立董事1-2人，占到其董事會人數的7.63-15.38%;農村合作銀行設獨立董事1人，分別占到其董事會人數的11.1-12.5%8。根據有關銀行業金融機構提供數據情況，獨立董事基本能夠按照所在機構董事會工作開展情況，參加相應會議、發表意見以及履行工作職責，獨立董事工作機制在整個公司治理機構中的地位和作用已經基本確立，但從實際效果上看，信托公司、商業銀行、農村商業銀行及合作銀行在獨立董事工作機制運行的實際效果上具有較大差異。
（二）獨立董事人員構成及專業背景
截至2014年末，31家已實行獨立董事工作機制的銀行業金融機構現任董事會共聘任獨立董事57人，44人初任，13人連任。獨立董事人員構成：科研院校專家19人（33.33%，教授或副教授17人），會計、律師事務所等中介機構專業人士13人（22.80%，注冊會計師、審計師5人，執業律師6人），有金融機構同業管理經驗8人（14.04%，現職1人，退休7人），經營機構管理人員17人（29.82%）。專業背景：法律11人（19.3%），經濟金融22人（38.6%），會計18人（31.6%），管理3人（5.26%），其他3人（5.26%）。
（三）獨立董事人員履職情況分析
根據有關銀行業金融機構董事履職檔案或情況統計分析，各機構現任獨立董事能夠按照所在機構決策事項審議及其他工作安排，參與審議決策與經營管理風險的分析研究。獨立董事為有關銀行業金融機構工作時間能夠達到每年不少于15個工作日的監管要求。其中，擔任審計委員會、關聯交易控制委員會及風險管理委員會負責人的獨立董事每年在商業銀行工作的時間不少于25個工作日。現任獨立董事能夠按照有關銀行業金融機構決策事項安排參加董事會會議，但部分工作或住所地在陜西以外地區的獨立董事有委托其他董事代為表決的個別情況。獨立董事能夠擔任任職機構審計委員會、關聯交易控制委員會、提名委員會、薪酬委員會或信托委員會主任（主任委員），通過董事會相關專門委員會發揮防范風險、保護中小股東的權利。截至調查開展，有關金融機構現任獨立董事能夠根據自身判斷發表獨立意見，但未出現獨立董事依據公司章程提請召開臨時股東大會，要求對重大事項進行決策的情況。此外，截至目前有關金融機構獨立董事未在公司董事會重大決策表決中進行過否定性表決（否決或不同意），所作重大事項審議決策均為同意意見。
三、獨立董事工作機制運行及履職中存在的問題
（一）部分農村商業銀行、農村合作銀行無獨立董事，不符合監管要求及公司章程
由于縣域經濟社會發展以及專業機構數量較少等原因，西鄉農村合作銀行、彬縣農村商業銀行、商南農村商業銀行尚未聘任獨立董事，銀監會關于獨立董事工作機制的監管要求在以上農村金融機構中未能得到落實，有關中小股東權益以及風險決策中中小股東利益保護的機制不完備。相應機構開業后，股東會、董事會對于完善公司治理結構，達到監管要求缺乏必要措施。
（二）部分銀行業金融機構獨立董事人員結構單一，不利于多視角、多領域分析銀行業經營風險，保護中小股東權益
部分機構獨立董事均為省內高等院校在職專家;以上聘任獨立董事從事高等院校教學理論研究，其對理論研究投入的精力遠多于金融工作實踐，且多來自于同一院校，存在的同事關系不利于保障獨立董事所應當具有的獨立性。根據《商業銀行公司治理指引》關于獨立董事提名和選舉程序中重點審查獨立董事獨立性、專業知識、經驗和能力的要求，同一機構獨立董事不宜選任相同職業或均來自于同一工作單位的人員。
（三）個別銀行業金融機構獨立董事連任期限與新的監管要求不符，應當及時調整
《信托公司治理指引》未對獨立董事任期作出明確規定，《商業銀行公司治理指引》規定“董事任期由商業銀行章程規定，但每屆任期不得超過三年。董事任期屆滿，連選可以連任獨立董事在同一家商業銀行任職時間累計不得超過六年”。某信托9部分獨立董事，自2008年4月起至今，連任西安信托第三屆、第四屆獨立董事，某信托第一屆獨立董事，任期已近7年。2013年7月制定印發的《商業銀行公司治理指引》第一百三十四條規定：“中國銀行業監督管理委員會負責監管的其他金融機構參照執行本指引”，該指引關于獨立董事任期規定信托公司應當執行。由于銀監會規范性文件實施前，某信托本屆董事會已經成立，基于行政許可相對人的信賴利益，相應獨立董事許可仍然有效，公司董事換屆時應及時調整獨立董事人選。
（四）農村金融機構獨立董事工作機制流于形式，獨立董事任職審核不嚴，未能真正發揮加強風險管理，保護中小股東權益的作用
一是農村金融機構現任獨立董事專業能力及風險管理水平較低，難以勝任履行職務需要。從數據資料分析情況看，農村金融機構獨立董事雖然具有一定的專業知識背景，但對于公司治理中獨立董事制度存在普遍認識不足，一些獨立董事尚不掌握基本的履職工作方式，僅僅將完善金融服務、加強信貸管理等簡單建議作為獨立意見提交給所在機構，不能發揮該項工作機制的實際作用。二是部分獨立董事擔任職務已經與監管規定不符，應及時進行調整。《商業銀行公司治理指引》規定，獨立董事與所聘商業銀行及其主要股東應不存在任何可能影響其進行獨立、客觀判斷的關系、獨立董事不得在超過兩家商業銀行同時任職。轄內個別農村商業銀行、農村合作銀行存在主要股東高級管理人員擔任獨立董事、聘任會計事務所注冊會計師同時擔任多家銀行獨立董事的情況，甚至是聘任具有領導職務的縣區政府部門公務員擔任獨立董事。一些獨立董事薪酬明顯高于本地區同類型機構薪酬水平，具有明顯的利益輸送傾向。三是部分農村金融機構公司章程規定的獨立董事過少，專門委員會工作職責無法正常履行。《商業銀行公司治理指引》規定“各專門委員會負責人原則上不宜兼任，審計委員會、關聯交易控制委員會、提名委員會、薪酬委員會原則上應當由獨立董事擔任負責人，其中審計委員會、關聯交易控制委員會中獨立董事應當占適當比例。”但大部分農村金融機構章程規定僅設獨立董事1人，無法實現由獨立董事擔任專門委員負責人并發揮相應的風險管理作用。
四、工作建議
一是進一步加強《商業銀行公司治理指引》有關監管要求的落實。加強非現場監管過程中對銀行業金融機構公司治理，特別是獨立董事工作機制開展情況的關注力度。通過加強信息采集分析、督促銀行業金融機構報告董事履職情況及履職檔案，及時掌握法人機構獨立董事履職及任職情況變化情況。加強相應機構公司治理結構完善性的分析和陳述，制定有針對性的檢查措施，加大監管評級中獨立董事機制等公司治理因素的判斷和分析，客觀準確的將公司治理機構完備性、獨立董事工作機制有效性等內容反映在監管評級上。
二是加強有關銀行業金融機構董事換屆的指導和董事任職資格的審核。《商業銀行公司治理指引》的印發實施，對包括信托公司、農村合作銀行、農村商業銀行在內的銀行業金融機構提出了新的監管要求，一些關于獨立董事連任、工作時間、機構兼職等要求需要在銀行業金融機構公司治理與日常監管中進行落實，加強制度的執行力。一方面，要做好相應監管要求的宣傳指導，督促、提示銀行業金融機構及時完善公司章程或完善本公司獨立董事制度。同時，加強有關銀行業金融機構董事換屆指導，要求其按照監管要求提名、審核獨立董事擬任人員，充分考慮擬任人的專業背景、從業經歷、工作專注度。另一方面，加強董事任職資格審核，加強許可管理。監管人員應當給予行政許可規章關于董事任職條件一般性規定與公司治理指引關于獨立董事任職條件特殊規定統一的關注力度，督促銀行業金融機構在申請許可時重點說明擬任人所在單位、職務性質、已任金融機構獨立董事等情況，分析是否存在擬任人在主要股東或關聯公司擔任職務、擔任行政管理職務或在具有公共管理職能的機構及公益組織擔任職務、可能因利益輸送關系，導致履行職責及影響專業判斷或影響發表專業意見、妨礙決策等情況，嚴格準入管理。
三是加強專業指導，進一步提供農村金融機構公司治理水平，推動獨立董事工作機制發揮實際作用。建議進一步加強對農村合作銀行、農村商業銀行的指導力度，提示股東會重視獨立董事機制在公司治理機構中的地位和作用，適當增加獨立董事人數，完善其履行職務保障。所在縣區缺乏相應專業人士的，可以探索在所在市聘任專業人士擔任獨立董事。屬地監管部門結合本市農村金融機構獨立董事履職情況及專業背景，也可以采取專題培訓、座談交流、觀摩學習等方式，提高其對銀行業風險防控的認識與履行職務能力，切實發揮獨立董事工作機制的積極作用。
參考文獻
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The Analysis on the Effect of the Working Mechanism of the Independent Directors of the Local Corporate Financial Institutions in the Banking Sector
JIANG Jian LI Yuzhao ZHANG Wei XU Ning
（Shaanxi Office of China Banking Regulatory Commission， Xi’an Shaanxi 710075）
銀行并表管理辦法
各位董事：
為進一步加強對******銀行股份有限公司集團內附屬機構的并表管理，明確并表管理職責，本行根據《公司法》、《商業銀行法》、《村鎮銀行管理暫行規定》、《中國銀保監會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》、《商業銀行并表管理與監管指引》、《中國銀監會辦公廳關于加強村鎮銀行公司治理的指導意見》等有關法律法規及監管規定，制定了《******銀行并表管理辦法》。
請予以審議
******銀行并表管理辦法
第一章總則
第一條為加強對******銀行股份有限公司集團內附屬機構的并表管理，明確各部門并表管理職責，維護本行穩健運行，根據《公司法》、《商業銀行法》、《村鎮銀行管理暫行規定》、《中國銀保監會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》、《商業銀行并表管理與監管指引》、《中國銀監會辦公廳關于加強村鎮銀行公司治理的指導意見》等有關法律法規及監管規定制定本辦法。
第二條本行按照《商業銀行并表管理與監管指引》、《中國銀監會關于進一步促進村鎮銀行健康發展的指導意見（銀監發[2014]46號）》確立的原則確定并表管理的機構范圍：
（一）會計并表范圍按照我國現行企業會計準則確定；
（二）資本并表范圍按照資本監管等相關監管規定確定；
（三）風險并表范圍在會計并表的基礎上，將符合《商業銀行并表管理與監管指引》第八條規定的被投資機構納入并表管理范圍。
（四）作為主發起行切實承擔大股東職責，建立健全并表管理體系，加強對作為主發起行發起設立的村鎮銀行資本和風險的并表管理。
第三條本行董事會承擔集團并表管理的最終責任，負責制定集團并表管理政策（或辦法），監督其在本行及各附屬機構的實施；負責制定集團風險偏好、風險容忍度、風險管理和內部控制政策；負責監督并確保高級管理層有效履行并表管理職責；負責審批和監督有關并表管理的重大事項，并監督其實施；負責審議集團并表管理狀況及主要附屬機構的公司治理和經營情況。
第四條本行監事會是并表管理的內部監督機構，負責對本行并表管理機制建設情況和運行有效性進行監督；負責監督、評價董事會、高級管理層履行并表管理相關職責情況；負責督促董事會對集團及各附屬機構公司治理和經營管理情況進行監督，并督促整改。
第五條本行高級管理層負責執行董事會批準的各項并表管理政策，制定銀行集團并表管理相關的風險管理、授信、審計、資本管理等制度，建立和完善并表管理組織架構、全面風險管理架構和內部風險隔離體系，確保并表管理的各項職責得到有效落實，并對本行集團并表管理體系的全面性和有效性進行監測評估。
第六條本行董事會授權董事會辦公室牽頭負責本行集團并表管理的總體統籌和協調；本行計劃財務部根據相關法律法規、監管規定、現行企業會計準則及本辦法確定會計并表管理的機構范圍，并履行具體財務并表管理職責，督促附屬機構建立獨立的財務管理體系，每年定期對并表機構進行財務效益評估；各職能部室根據并表管理總體要求和職責分工，履行資本、科技、內控和風險管理等具體并表管理職責，確保各項制度和措施納入附屬機構日常經營管理。
第七條本行董事會辦公室每年定期向董事會報告集團并表管理狀況及主要附屬機構的公司治理和經營情況。各職能部室根據并表管理總體要求和職責分工定期向董事會辦公室報告并表管理狀況，內容包括但不限于：履行并表管理職責情況，相關制度和措施納入附屬機構日常經營管理情況，集團財務、資本、內控、內部交易、各類風險管理情況和其他并表管理情況等。
第二章公司治理及股權管理
第八條本行確保附屬機構公司治理的獨立性。附屬機構在集團統一的政策制度框架下，通過各自的公司治理體系獨立進行經營決策。本行不得濫用股東權利或以其他不正當方式對附屬機構施加影響，迫使附屬機構偏離正常的公司治理和決策機制。
第九條本行董事會辦公室負責附屬機構公司治理及股權管理事務，主要職責包括但不限于：
（一）制定及實施附屬機構公司治理及股權管理政策；
（二）督促附屬機構（村鎮銀行）按照監管規定建立健全股權管理制度；
（三）督促附屬機構（村鎮銀行）規范股權轉讓、質押行為，按照相關管理要求定期/不定期報送股東名冊、股權質押信息以及股權轉讓變更流水等
第十條附屬機構董事會、監事會和高級管理層的權利和責任應當以書面形式清晰界定。附屬機構應合理確定董事會、監事會的人數和結構。涉及附屬機構董事、監事、高管人員變動的議案在經其股東大會或董事會審議前應與本行進行預溝通。附屬機構應向本行董事會辦公室報送董事、監事、高管人員信息，并在董事、監事、高管人員發生變動后一個月內向本行董事會辦公室報告。
第十一條附屬機構（村鎮銀行）董事長不得在村鎮銀行和主發起行以外的其它任何機構兼職。村鎮銀行行長不得在其他任何機構兼職。
第十二條附屬機構（村鎮銀行）董事會應根據支農支小的市場定位，制定村鎮銀行發展戰略、風險管理策略和資本管理規劃，保證村鎮銀行建立并實施完善的內部控制體系，加強對關聯交易的審查和管理，控制關聯交易風險，確保村鎮銀行依法合規審慎經營。應督促高級管理層及時制定覆蓋所有業務的風險管理制度和流程，有效防控村鎮銀行風險。
第十三條附屬機構（村鎮銀行）監事會應加強對董事會和高級管理層及其成員的履職盡責情況、財務活動、內部控制、風險管理等的監督檢查。
第十四條附屬機構（村鎮銀行）高級管理層應在董事會授權范圍內組織開展村鎮銀行經營管理活動，建立完善的內部組織架構，創新支農服務產品和方式、提升風險防控水平、健全員工績效考核體系、真實反映經營成果。
第三章全面風險管理
第十五條本行在集團內建立與集團組織架構、業務規模和復雜程度相適應的全面風險管理體系，制定明確的管理架構、政策、工具、流程和報告路線，有效識別、計量、監測和控制各類風險，防范風險傳染，并確保集團的發展戰略、經營目標、業務管理、產品研發、績效考核和激勵機制等各方面政策均能夠體現風險管理的導向和要求。
第十六條本行風險管理部作為全面風險管理的牽頭部門，負責銀行集團全面風險管理體系的制定和實施。主要職責包括但不限于：
（一）負責牽頭建立涵蓋所有附屬機構、各業務單元的全面風險管理體系，包括流動性風險管理體系、市場風險管理體系、操作風險管理體系、信息科技風險管理體系、聲譽風險管理體系、集團集中度風險管理體系等。
（二）要求各附屬機構、業務單元在銀行集團整體風險偏好和風險管理政策框架下，制定自身的風險管理政策，促進銀行集團風險管理的一致性和有效性。
建議：要求各附屬機構制定自身的風險管理政策，促進銀行集團風險管理的一致性和有效性。
（三）負責牽頭研究、擬訂和重檢集團風險偏好、風險容忍度、風險管理政策。
第十七條本行授信審批部作為集團同業機構授信牽頭管理部門，負責擬訂集團層面的同業機構授信管理政策并提交董事會審議，負責集團集中度風險管理。
第四章資本管理
第十八條本行資產負債管理部負責集團并表資本管理，主要職責包括：
（一）制定集團并表資本管理制度，并將符合條件的附屬機構納入并表資本管理范圍。
（二）按照相關監管規定制定集團資本規劃。
（三）制定集團年度資本充足率管理計劃。
（四）建立集團內部資本充足評估程序，定期監測評估銀行集團及各附屬機構的戰略目標、面臨的主要風險和外部環境對資本水平的影響，評估實際持有的資本是否足以抵御主要風險，研究如何確保資本能夠充分覆蓋主要風險。
（五）定期進行資本管理情況評估，評估內容包括但不限于以下內容：集團及附屬機構資本管理制度建設及執行情況、資本規劃的合理性、集團與附屬機構間交叉持股及互持資本工具情況、集團及附屬機構是否具有持續補充資本能力、附屬機構資本管理情況和資本占用效率、附屬機構對集團資本穩健性的影響等。
第十九條本行資本規劃應當堅持資本約束優先、合理性和審慎性等原則，包括資本充足率目標水平和階段性目標、資產擴張計劃、資產結構調整方案、盈利能力規劃、壓力測試結果和資本補充方案等內容。資本規劃應當至少設定內部資本充足率三年目標。
第二十條本行在計算集團資本充足率時，應當按照相關規定，合理處理集團內部互持資本及集團對外資本投資，避免資本的雙重或多重計算。應當特別關注附屬機構的資產負債結構、對外投資和對外擔保等情況，并及時評估其對集團資本充足性的影響。
第二十一條本行按照相關監管要求將附屬機構的少數股東資本計入集團監管資本時，應當重點關注少數股東資本持有者的穩健性和少數股東資本對集團的支持程度。
第二十二條本行應當將資本約束轉化為確保銀行集團穩健經營的發展戰略和政策，對各類附屬機構和業務單元進行合理的資本布局和結構調整，強化各類附屬機構和業務單元對資本占用的自我約束，優化銀行集團表內外風險資產結構，提升資本使用效率和回報水平。
第五章內部交易管理
第二十三條本行對集團的內部交易進行并表管理。內部交易是指本行與附屬機構之間表內授信及表外類授信（貸款、同業、貼現、擔保等）、交叉持股、金融市場交易和衍生交易、理財安排、資產轉讓、管理和服務安排（包括信息系統、后臺清算、銀行集團內部外包等）、再保險安排、服務收費以及交易等
第二十四條本行董事會是集團內部交易管理的最高決策機構，負責制定和修訂集團內部交易管理制度，審批重大內部交易并定期審查集團內部交易狀況及相關報告。董事會關聯交易控制委員會負責監督集團內部交易管理制度的實施，在董事會授權下行使重大內部交易的部分審批職權，同時監測、控制集團內部交易狀況。董事會關聯交易控制委員會授本行董事會辦公室負責牽頭集團內部交易日常管理的統籌和協調,總行各條線牽頭管理部門根據內部交易管理需要行使相應管理職責。本行各附屬機構應當參照監管規定建立健全本機構內部交易管理制度。
第六章重大事項報告
第二十五條本行附屬機構在發生業務經營重大事項、重大風險、金融案件及其他重大突發事件以及被監管機構采取的重大監管行動和監管措施時，應及時向本行董事會辦公室報告。重大事項清單參照本辦法附件《******銀行附屬機構重大事項報告清單》。
第七章審計監督
第二十六條本行審計部負責集團并表管理的審計監督工作，主要職責包括：
（一）研究、重檢集團內部控制政策，指導各附屬機構分別建立與其規模、性質和業務范圍相適應的內部審計機制；
（二）定期對集團并表管理的有效性進行審計，并向董事會和監事會報告，重大審計結果應當同時報送銀行業監督管理機構。審計評估內容包括但不限于：
1.集團并表管理有關組織架構、規章制度等機制建設情況；
2.集團并表管理組織架構中各項職責落實情況；
3.集團內部協同、資源共享及對附屬機構的合理支持情況；
4.附屬機構公司治理及經營管理的獨立自主情況；
5.附屬機構風險管理與集團政策的一致性情況；
6.附屬機構對銀行集團重大政策制度的執行情況；
7.集團與附屬機構之間內部交易的合規性情況；
8.集團內部防火墻體系建設及風險隔離的有效性情況；
9.附屬機構內部控制制度建設及執行情況。
第八章信息披露
第二十七條本行定期向銀行業監督管理機構報送并向公眾披露銀行集團并表資本充足率及相關信息。
第二十八條按照相關法律法規的要求對集團有關信息進行披露，并于每個會計年度結束后四個月內向銀行業監督管理機構報告并表管理情況。
關鍵詞：基層央行；集中采購；思考
中圖分類號：F832，31
文獻標識碼：A
文章編號：1003-9031(2009)08-0077-04
一、引言
2003年1月1日我國頒布了《采購法》，人民銀行總行于2004年9月10日制定下發了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》(以下簡稱“管理辦法”)，基層央行隨后也相應制定了集中采購實施細則和操作規程，這對于加強人民銀行集中采購管理、規范集中采購行為提供了制度保證。特別是近年來，上級行加大對下級行的審計檢查和執法監察力度，有效地促進了基層央行集中采購制度的不斷完善，提高了資金使用效益，一定程度上從源頭遏制了采購過程中的錢權交易和商業賄賂等腐敗行為，基層央行集中采購工作得到了不同程度的加強和提高。但是，日前在對基層央行進行執法監察中發現，實際操作過程中仍然存在一些不容忽視的問題，需要高度重視和采取對策加以解決。本文從基層央行采購工作的現狀分析入手，總結出當前其存在的主要問題，并提出了幾點提高基層央行集中采購工作規范化水平的建議。
二、基層央行集中采購工作現狀分析
(一)集中采購工作逐步規范
人民銀行總行《管理辦法》頒發后，由于沒有經驗可借鑒，加之集中采購范圍廣、程序多、專業性技術性較強，基層央行集中采購管理工作只能在實踐中不斷規范和完善。經過四年多的摸索，目前基層央行的集中采購工作程序不斷規范，操作方式逐漸成熟，工作經驗日益積累，集中采購工作取得的成效已得到廣大干部職工的認可和好評。一是建立了集中采購規章制度。目前，基層央行均制定了《集中采購實施細則》，部分還針對集中采購工作制定了集中采購議事制度、基建項目工作流程等，對集中采購組織崗位設置、崗位分工、崗位職責進行了明確劃分，從制度上規范了集中采購的組織管理、范圍、程序、驗收、結算以及信息統計、檔案管理等各個環節，使集中采購有章可循。二是設立了集中采購組織機構。包括成立集中采購管理委員會(以下簡稱“管委會”)及集中采購管理辦公室(以下簡稱“采管辦”)，并設立了評審人員庫。
(二)采購項目細化、限額標準明確
2004年以來，人民銀行總行每年都下達集中采購項目及限額標準，總體來說，納入集中采購的項目呈逐年遞增趨勢，內容越來越細化，限額標準更加明確。一是納入項目增多。2004年人民銀行總行集中采購項目只有5項，2005年將“電梯、貨梯”納入集中采購范圍，2006年各分行、營業管理部、省會(首府)城市中心支行和副省級城市中心支行集中采購項目將“基建工程鋼筋、水泥等建材”納入集中采購范圍，2007年人民銀行總行又將“監控報警系統主要設備”納入集中采購范圍。二是項目內容更加細化。2007年對分散采購制定了限額標準。三是適時調整限額標準。根據人民銀行的實際情況，總行2006年將除集中采購項目外的單項或批量采購的限額由10萬元提高到50萬元。2007年對“貨梯、辦公家具、公務用車”明確規定了金額標準。
(三)采購工作程序周期較長
基層央行于每年年末都將提出下一年度的采購需求，并經過逐級審核后向人民銀行總行管委會上報采購計劃，以便于及時掌握各分支行的采購需求量并進行審核。但是，目前采購計劃審核指標下達都在次年的6月份左右，而且《中國人民銀行集中采購工作規程》(以下簡稱“工作規程”)規定“采取公開招標、邀請招標方式采購的，應在35個工作日內確定中標供應商”；《招標投標法》規定“自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于二十日”。從采購申請立項、論證、計劃、申報、實施和驗收，至少需要近八個月時間，極大地影響了集中采購工作任務的完成，使一些急需、特殊的需求將無法按時得到滿足。
(四)存在年底采購量“井噴”現象
從目前基層央行集中采購工作情況來看。存在年末特別是十二月份采購量激增的現象。主要是部分基層央行由于多種原因。很難提前半年甚至一年結合全年業務發展情況，全面考慮、準確估計本年需求，并提供商品質量、數量、金額等完全準確的采購計劃。預算和采購計劃的準確性難以保證。集中采購預算編制水平不高。采購計劃編制“頭輕腳重”一方面增加年末集中采購的工作量，另一方面因受到時間、供貨、發票開具等因素的制約，難以充分體現集中采購的規模效應。
三、當前基層央行集中采購工作中存在的突出問題
(一)集中采購法規制度尚待明確
集中采購工作是一項新業務，無論是法律本身還是配套制度、保障措施等都還不夠健全和完善。經過幾年的探索和研究。人民銀行雖然出臺了部分與之配套的采購制度和措施，但在實際操作過程中，還存在法規和制度上尚不明晰的問題。如《管理辦法》第二十九條“采購機構(部門)應自覺接受監督檢查，如實反映情況，提供有關資料”，但并未規定對違反上述的行為處罰。第三十三條處罰內容不具體。如違反第三十三條第二款“將應集中采購的項目化整為零或采取其他手段規避集中采購的”，按規定是“應依法追究直接負責的主管人員和其他責任人的經濟、行政責任”，實際操作中，具體追究誰，承擔何種經濟、行政責任都不明確。首先是經濟責任的種類不明確；其次是承擔經濟責任的金額不明確；最后是行政責任的種類不明確。
(二)集中采購管理制度執行不力
一是基層央行組織機構行使職權不均衡。有的采管會沒有能很好的履行職責，很少有對集中采購管理和監督的工作進行記錄，對采購計劃外的臨時急需性以及追加預算的采購事項，沒有履行審核的職責。有的單位名義上有采管會組織，但在采購管理工作的實際運作中，則是以行長辦公會代替采管會，采管會形同虛設。二是制度建立不完整。部分基層央行在制度建立方面重視不夠，不同程度的缺少《管理辦法》和《工作規程》中規定的應建立的6項制度。三是沒有嚴格執行總行集中采購項目及限額標準規定，部分項目未納入集中采購范圍。四是管采未徹底分離，難以有效制約。部分基層央行未嚴格執行“財權與事權分離、管理與操作職能分離”的內部控制制度，導致集中采購各環節之間職責不分、權責義不明，協調機制不順，給采購工作帶來了摩擦。這是基層行普遍存在的問題。
(三)采購操作程序存在不規范現象
一是采購預算編制不完善。對集中采購工作缺少預
見性，采購預算編制過于粗糙，導致臨時性采購需求增加，給規范集中采購工作帶來了一定難度，而且也容易滋生腐敗問題。二是采購方式選擇不符合規定。一些應該實行公開招標的采購項目，實際卻以邀請、詢價、競爭性談判方式采購。三是公開招投標、邀請招標時采購單位不足規定數量，邀請、詢價招標過程簡單。四是合同簽定不夠規范。
(四)集中采購的監督管理不到位
一是采購監督機制不夠完善。《管理辦法》對內審、紀檢的監督檢查職責作了相關規定，但這些都是原則性規定，沒有明確內審、紀檢等部門各自的監督重點，檢查的方式方法也不明確，缺乏可操作性。二是集中采購監管部門參與具體操作環節多，從宏觀上進行政策指導和監督管理的少。三是集中采購部門與會計、紀檢監察、內部審計等相關部門缺乏經常的、穩定的溝通機制，協調配合不夠密切，沒有形成監督合力。四是民主監督渠道不夠暢通。職工的民主監督意識不強。大部分基層央行在集中采購活動中，一般只注重對結果的公示，而對采購過程和重要環節公示的渠道單一、范圍有限，以會議通報形式在中層干部范圍公示為主，一般職工對采購工作知曉程度不高，無法起到監督作用。
(五)集中采購檔案管理有待加強
目前，基層央行集中采購程序相對規范很多，但是對檔案管理工作重視不夠。一是采購檔案歸集不完整，對相關采購程序性資料收集不齊，不同程度的缺少中標通知書、定標文件、補充合同等資料。二是檔案保管不合規。采購過程結束后，集中采購文件未納入全行檔案管理范圍，部分采購資料分散在其它相關部門的現象依然存在。三是后續管理不完善。基層央行實際工作中，采購物品入庫后。由倉庫保管人員按照行長辦公會研究的意見，直接通知有關部門開具領用單領取，而沒有經采購單位組織進行驗收，沒有形成驗收報告上報采管會，導致采購檔案管理不完整。
(六)組織機構職能缺位
根據總行規定，基層央行都成立了采管會、采管辦等組織機構，并制定相應的規章制度，規范采購行為，明確工作職責。但獨立的集中采購職能機構尚未建立，成員都是職能部門人員兼職。一方面，難以實現機構設置上“采管”的真正分離；另一方面，由于沒有專職工作人員，在處理業務工作與采購工作關系上難免顧此失彼，實際采購工作中往往會出現拖拉、效率不高的現象。獨立集中采購職能機構的缺位，很大程度上制約了集中采購工作的開展。
(七)專業技術人才匱乏
集中采購工作是一個貫穿計劃、采購、管理、驗收等各環節的系統工作，在采購過程中，納入集中采購的貨物、工程、服務等項目批次多、數量大、種類雜，對采購管理人員在掌握集中采購專業知識領域的深度和廣度上有一定的要求，但是由于采管會、采管辦、評審庫的人員大多都是兼職，平時又疏于對集中采購知識、政策制度的學習，專業能力相對不足。主要表現為：一是集中采購隊伍的政策理論水平、知識水平及專業管理能力整體上偏低；二是專業評審人才匱乏，對一些專業性、技術性強的采購項目評審把握不準，影響評審工作質量。
(八)基礎信息工作薄弱
一是缺少對供應商的系統管理和資格審查機制。主要是對供應商的信息收集工作不重視，部分基層央行沒有建立“供應商信息庫”，對供應商產生沒有實地考察，對入圍供應商的產生缺乏統一的準入機制，沒有制定對供應商評價規則、標準和辦法，供應商產生過程不清晰。二是沒有建立“商品信息庫”，往往是在采購任務下達后才匆忙查詢，個人主觀隨意性較大，很大程度上影響了采購工作質量。三是尚未建立“評審專家庫”。基層央行在實際采購過程中，對于一些技術含量較高的產品，每次招投標活動只能臨時邀請一些有關專業人員作為評委參與評標，在一定程度上影響了招投標的權威性，也嚴重影響了集中采購的效率和質量。
(九)參與競爭的供應商太少
一方面，有的基層央行從維修和售后服務等角度出發。不對外地招標公告，使外地的許多客商不知道招標事項，無法參與采購招投標；另一方面，有些外地客商雖然知道集中采購的招標事項，但出于招標規模、成本費用等多種因素的考慮，不愿參加投標，造成參加競標的單位太少。特別是有的基層央行為了確保集中采購產品的質量，對某些物品采取指定品牌的辦法進行招投標，而部分電子設備類產品的廠家都搞區域，這就使得外地供應商不敢來參與競爭。本地供應商則不用競爭就能中標，而其他品牌的相關經營單位都被排除在集中采購之外。另外對于定點采購，主要是確定的定點供應商數量偏少，不利于定點供應商之間開展有序競爭，對定點供應商的日常監管力度不夠，措施、辦法不多，容易使基層央行采購的合法權益得不到有效保障。
四、基層央行進一步完善集中采購工作的幾點建議
(一)以健全制度體系為重點，保證集中采購工作規范運行
健全的制度是防范各類違規行為或腐敗現象發生的“天然屏障”，集中采購工作能否規范運行并達到效益最大化，關鍵是要建立健全和認真落實各項集中采購制度。一是要對現有制度進行梳理。基層央行要根據國家有關法規和人民銀行總分行的制度辦法要求，結合本行實際。及時修訂和完善采購管理實施細則和操作規程。努力提高制度的完整性、規范性、適用性和可操作性。只有完善了制度，才能以制度來規范人的行為，也才能切實有效防范各類風險和案件的發生。二是要進一步完善組織架構。基層央行應建立獨立的集中采購部門，改變目前采管不分的狀況，使管理機構與執行機構、財權與事權相分離：管理者、執行者、使用者相分離；招標人、評標人、使用人相分離；采購、驗收、付款相分離。使組織機構之間、參與采購活動的人員之間既要相互協作，又要相互制約，以分解權利，從源頭上切斷商業賄賂的觸角，壓縮和減少權利尋租空間。三是要建立監督檢查機制，明確各監督部門監督職責、監督內容和監督重點、監督方式方法和要求，使監督工作具有針對性，形成制度化、規范化。四是要優化集中采購方式。根據基層央行采購工作特點實行“抓大放小”的采購模式，對基建維修、批量辦公設備等金額較大、易出現腐敗行為的采購項目，應嚴格實施集中采購。而對于采購數量少、金額小、時間要求緊的采購項目可以靈活選取采購方式，可采取協議供貨采購或分散采購方式，這樣，既可以縮短采購時間和提高工作效率，又可以減少采購成本支出，提高資金使用效益。同時，政府采購中心推出的協議供貨、定點采購和二次報價等采購方式，是比較便捷的集中采購組織方式，對基層央行有一定的適用性，建議納入人民銀行集中采購方式中，并制定相應的操作程序。五是要統一制定集中采購文件標準格式文本，對五種采購方式文件的編制內容進行統一規范，做到招標(談判)文件、評標(談判)報告、采購合同文本、驗收意見書等采購文件格式統一、內容全面，達到以規范促安全的管理目標。六是要盡快建立集中采購區域性信
息網路系統，逐步實現集中采購信息資源共享。
(二)以加強思想教育為依托，增強采購人員拒腐防變意識
集中采購的工作人員，無論是作為管理層的領導者還是最終執行者的基層操作人員，若風險防范觀念淡薄、防范意識較差，就極易形成風險隱患，因此需要強化教育，筑牢思想道德防線。一方面要加強正面教育，深入開展黨紀法規教育、理想信念教育、職業道德、紀律作風等教育，引導采購人員牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，增強法紀意識，做到自覺依法行政。另一方面，要開展警示教育，從發生在采購領域的各類案件中吸取教訓，以案說紀、以案普法，做到警鐘常鳴，使采購人員嚴于律己，自覺遵守有關廉潔自律的規定，切實杜絕集中采購中的腐敗行為。
(三)以加強監督管理為保障，堵塞商業賄賂的產生渠道
集中采購是一項涉錢管物的重要工作，規范集中采購工作，就是要建立集中采購長效監督制約機制，形成一整套內外結合、全方位、多層次、科學有效的監督制約機制。監督制約機制主要包括內部監督與外部監督。內部監督而言，首先是建立和完善采購工作的考核和問責制度。將采購工作的監督檢查結果與年度目標考核、人員評先爭優掛鉤，對集中采購活動中的違規違紀和不廉潔行為要嚴肅處理，落實責任追究。其次是加強監督檢查，內審部門對集中采購工作事中事后要開展專項審計，把對本單位集中采購的檢查納入年度工作計劃，實行一年一審，對集中采購人員履職情況進行評價，將檢查結果與部門和個人考核掛鉤。紀檢部門要加強對集中采購的全程監督，重視群眾和采購中投訴反映的問題，采取專項執法監察形式定期對集中采購工作進行全面的檢查，防止集中采購領域違法、違紀和違規行為的發生。外部監督而言，主要是公開集中采購信息。充分利用內聯網、公示欄、行務公開系統、職代會、職工大會、工作通訊、報刊等形式，不斷拓寬集中采購的民主監督渠道和范圍，廣泛接受社會和職工的監督。通過內外部監督，達到對某一項目在采購執行的事前、事中、事后進行全方位、多層次的監督，將容易誘發商業賄賂等腐敗問題消除在萌芽狀態，徹底杜絕暗箱操作和腐敗現象的發生，使集中采購成為名副其實的“陽光工程”。
1.必要性思考
（1）構建社會主義和諧社會的需要。以發展社會消防事業和解決民生問題為重點，優化公共消防安全資源，向公共消防安全服務薄弱的農村、基層、欠發達地區、社會弱勢群體傾斜，逐步形成惠及全民消防安全的基本公共服務體系，管理好涉及人民群眾切身利益的公共消防安全問題，促進社會和諧和可持續發展。
（2）適應經濟和社會發展的需要。單純靠傳統的管理理念和方式，勢必導致失控漏管；僅僅靠運動式的排查、整治，只能帶來社會暫時“平靜”。經濟和社會的發展，需要不斷創新社會火災防控模式，適應新形勢發展。
（3）推進消防社會化進程的需要。消防社會化是消防安全管理制度和規范逐漸演變成社會個體自我約束、自我管理行為準則的過程，是一項龐大的系統工程。只有改進消防安全管理理念、方式和方法，調動人民群眾參與社會消防安全管理的主動性、積極性，增加社會消防安全管理活力，才能適應消防社會化的需求。
2.當前社會消防安全管理現狀
2.1 政府主導機制滯后
一些地方政府注重發展經濟，忽視消防基礎工作、基礎設施建設和企業消防安全管理、投入，農村、城鄉結合部、鄉鎮一級消防水源等基礎設施建設滯后，未審先建、消防科學與技術2014年9月第33卷第9期未改即用等違章建筑、員工住宿與生產經營合用、群租房屋、通天房等區域性消防安全隱患突出，形成大量歷史遺留問題，亡人火災多發高發。地方政府在消防監督管理工作中的角色大多情況下屬于“被動干預”，往往發生較大以上亡人火災事故后才引起重視。
2.2 消防監督管理體制不適應
（1）公安外部消防監管職能交叉。公安機關消防機構與安監、質監、工商、建設等部門工作職能交叉較多。
危險化學品行政許可和管理、消防產品監督管理、建設工程消防設計、施工質量管理、建筑外墻保溫、外墻廣告、居住出租房屋等消防安全監管職能重疊、重復執法，不但浪費大量人力、物力和財力，而且管理系統性不強。各職能部門各自為政，相互之間配合不多。
（2）公安內部監管體制不協調。公安機關消防機構依法履行消防監督、滅火救援職責，職業的特殊性、專業性決定了其難以完全執行部隊條令條例、地方政府規定及警察管理制度。消防部門屬于武警部隊性質，執行現役軍官法和兵役法規定，服役時間短，流動頻繁，難以保留人才；部隊管理與社會行政管理結合的角色，難以適應法治政府的基本要求。作為公安機關的下屬部門，承擔的社會管理職能卻又屬于政府綜合監管部門的職責，作為政府的二級部門，難以調動其他消防監管和應急救援資源和力量。
（3）公安機關消防機構人事矛盾突出。公安機關消防機構防火、滅火救援任務艱巨。就浙江省溫州市來說，全市火災隱患總量多、覆蓋廣，監督任務重，現有的防火警力與承擔的執法任務極不相匹配。目前溫州消防執法人員73人，人均管轄約1945家企業、5890家出租房、5186家個體工商戶，管轄范圍內違章建筑有3X107m2，2013年承擔轄區5000余起火災事故調查任務。此外，沿海地區及內地經濟較發達的城市消防執法人員還承擔繁重的滅火救援任務。這些地區消防中隊受編制限制，人員數量較少，面對繁重的滅火救援任務，大隊一線消防監督執法人員基本都納入執勤備戰力量編成，隨第二、三車輛出動。
2.3 社會單位自我管理無序
許多單位和業主為了追求利益最大化，盲目發展生產，忽視消防安全管理。浙江省溫州、臺州等一些鄉鎮和城郊結合部的企業普遍存在違章搭建問題，占用消防車通道，導致防火分區、安全疏散不符合規范要求，嚴重影響消防安全。2013年12月19日至2014年3月13日，公安部、浙江省公安廳部署開展的第二次“清剿火患”戰役期間，臺州市組織安監、建設、工商等24個部門開展聯合執法行動，拆除違章彩鋼板建筑58355m2，拆除門窗障礙物6513m2。2014年1月15日至5月8日，浙江省臺州溫嶺市集中開展火災隱患排查整治，發現并拆除存在隱患的違法建筑的企業9160家，建筑面積超過3.5X，存在火災隱患的居住出租房7373戶，建筑面積達559800m2。
2.4 火災源頭管控機制不合理
2.4.1 建設工程消防質量難以保證
（1）消防備案抽查制弊端凸顯。備案抽查制導致大量中小型人員密集場所、地下工程等區域消防安全基本上處在失控漏管狀態。受政策扶持、處在資本原始積累階段的家庭作坊、合用場所、居住出租房屋、鄉鎮中小型公眾聚集場所、勞動密集型企業等市場準入門檻低、成本低，火災荷載多、隱患量大，既無法通過市場自我調解管理，又缺少法律監管強制手段予以全面治理，消防設計、施工質量難以保障，火災隱患十分突出。
（2）技術審查存在局限性。現行建設工程消防設計、施工行政審批制度要求公安機關消防機構做到技術審查和行政審批相結合。技術審查專業性強，涉及消防技術標準繁雜，公安機關消防機構警力不足、整體專業性力量不強，難以適應職責要求，施工現場檢查難以保證。
2.4.2 火源管理存在盲區死角
對于浙江省2013年火災事故分析，違反電氣安裝使用規定和電器故障等是引發火災的主要原因，占全年火災事故總數的34.8%。但是，目前全國范圍內沒有統一的法律、法規強制規定單位或者場所必須配備電工，達到一定年限的建筑必須定期開展電氣消防安全檢測、配備漏電火災報警系統等必要的電氣防火措施。在日常監管工作中，監管人員缺少電氣技術和防火技術的專業知識；在執法過程中，火源整治要求相對單一，難以提出有針對性的舉措。
2.4.3 消防產品管理機制不健全
在消防產品監管方面，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）對質監、工商（現為市場監督管理部門）、消防監管職能的規定雖然變得清晰，但協同執法機制欠缺，尤其質監、工商對公安部的行業標準GA《消防產品現場檢查判定規定》效力不予承認，公安機關消防機構對違法消防產品采取扣押措施后無法移交，最終讓使用領域違法消防產品再次進入流通領域和其他使用領域。消防產品的質量保證、強制報廢制度缺少法律規定，建筑消防設施、器材質量、完好率不高。
鋼結構建筑防火涂料施工技術標準、對施工人員在操作上的技術要求及施工質量保證年限均屬法律空白，防火涂料“一涂定終身”的制度設計存在先天性缺陷。
2.5 管理專業化程度不高
（1）政府及行業主管部門。消防安全管理專業性強、技術性強，對管理人員的專業理論素質和實踐能力有較高要求。各級政府及文化、建設、經信委、新聞出版、民政、安監等行業主管部門安全管理人員以及網格化管理中的網格員，大多缺少消防專門培訓，只能檢查發現一些基本的、較小的隱患，管理針對性不強。
（2）消防技術服務機構。消防設施檢測、維護保養、消防安全評估、消防安全監測、施工圖審查等消防技術服務機構及人員一直以來沒有消防資質、資格許可管理制度，成立、運行、管理缺乏法律具體規定，市場準入門檻低，從業人員素質和服務質量難以保證，受利益驅使還出現提供虛假、失實證明性文件的現象。盡管公安部了《社會消防技術服務管理規定》，對部分消防技術服務機構的資質許可條件予以明確，但市場基礎培育、人員素質培養還處在起步階段。
（3）社會單位消防安全管理人員。社會單位消防安全管理人員流動性大，接受專業技術培訓的途徑較少、工資待遇較低等現實條件，導致人員素質參差不齊，單位自我火災防控能力普遍不高。
2.6 管理責任機制不完善
（1）政府及監管部門監管責任追宄機制沒有統一完善的標準。火災事故監管責任追宄沒有統一的依據和尺度，消防管理職責沒有邊界，消防安全監管人員基本上是承擔無限監管責任。實踐證明，責任追宄機制不合理直接導致工作推倭、責任扯皮、人人自危，嚴重影響消防工作人員的積極性。
（2）單位主體責任機制不能體現“單位全面負責”的消防工作原則。一是違法成本與違法所得之比較低。經濟的發展促使超高層、大跨度、大空間、深地下等綜合體建筑層出不窮，此類場所投入使用、營業后收入可觀，《消防法》規定的處罰額度最高只有三十萬元，難以起到震懾作用。二是單位火災事故責任不清。根據《消防法》法律責任有關規定，一個單位如果存在消防違法行為或者火災隱患，即要受到法律制裁；而發生火災事故未構成刑事責任的，僅僅設定了警告或者處分，與責權一致和公平正義原則要求不一致，與“單位全面負責”消防工作原則初衷相違背，難以實現法律的震懾、教育及警示作用。
3.對策探析
3.1 改革消防安全職責體系，落實消防安全責任制
（1）明確各級政府職責。通過出臺行政法規或者地方性法規，明確縣級以上地方人民政府主導職責。可以，September2014，Vol33，No.9參照國外消防救援管理體制，建立全國統一的應急救援管理機構，整合各部門防災減災、應急救援職責，在國務院直接領導下開展防火、滅火救援工作，解決消防安全重大問題。
（2）理清消防監管職責。通過立法授權省人民政府出臺政府各部門、社會團體、事業單位等消防工作職責，實施項目化管理，作為火災事故追責的依據和尺度。火災事故監管責任的倒查和追責應充分考量社會面火災防控的客觀情況、監管主體能力的局限性及監管行為與火災事故之間的因果聯系，消防監管責任應符合法律規定和黨紀政紀制度設計的公平正義價值，應符合法治社會、法治政府的基本目標導向，不應適用無限責任。執法人員在執行國家消防技術規范過程中，只要誠實無惡意，不應負個人責任，即使存在責任也應當是單位責任。如，2005年美國NFPA防火規范技術委員會起草、標準委員會并實施的《通用防火規范》第1.9條規定，只要執行規范的人員“在履職的過程中誠實無惡意，不應對因履行職責或者由于履行職責的原因或履行職責過程中出現的行為疏失所造成的人員傷亡和財產損失負個人責任”；“在執行本規范相關法律、法令時出現的上述行為或疏忽而提出的訴訟，應由其所在機關進行辯護直到訴訟最終結束，產生的任何判決結果由其所在機關承擔”。
（3）強化單位主體責任。單位主體自我管理職責的落實是消防安全責任機制、消防社會化的落腳點，是落實“單位全面負責”消防原則的必然要求。只有對消防違法行為和火災事故規定更加嚴厲的制裁措施，單位主體消防安全職責才能履行到位。因此，對違反建設工程消防行政許可規定及一些嚴重威脅公共安全的消防安全違法行為，可在立法時考慮根據違法成本實施倍數罰款，不設罰款上限；對單位違反消防安全管理規定引發火災或者火災損失擴大的，可考慮對單位及消防安全監管機構責任人員設定罰款或拘留處罰，以強化法律的震懾作用。
3.2 改革火災源頭管控機制，減少亡人火災發生
3.2.1 建立建設工程消防質量長效機制
（1）規范建設工程消防行政許可范圍。將容易引發亡人火災事故的生產、經營、儲存、住宿合用場所以及公眾聚集場所改建工程納入建設工程消防行政許可范圍，實施重點源頭管控，以遏制群死群傷惡性火災事故的發生。對依法經施工圖審查機構審查、設計、施工、監理等單位把關過的建設工程，可以改行政許可為備案抽查制，壓縮行政許可權限，提高行政執法效率。
（2）規范消防行政許可的審批主體。立法授予鄉級人民政府、公安派出所對具一定規模的生產、經營、儲存、住宿合用場所、人員密集場所的消防行政許可權及對應的消防監督檢查、行政處罰權，以解決基層監管力量有責消防科學與技術2014年9月第33卷第9期無權、消防執法效率低下、執法力量人少事多的問題。
（3）建立建設工程消防技術審批與行政審批分離制度。對消防部門行政許可，將施工圖審查合格證明文件、消防設施檢測合格文件作為消防設計審核、消防驗收合格的依據，消防機構對申請資料的形式合法性及技術抽查結果負責。如果立法授予鄉鎮街道、公安派出所消防行政許可權，則可以規定，消防設計資質單位出具的消防安全技術合格意見、社會消防技術服務出具的消防安全評估合格報告可以作為消防行政許可的必要條件。
（4）強化設計、施工、監理、勘察、施工圖審查、消防設施檢測、評估等單位的火災事故責任。通過立法，細化《消防法》關于建筑消防設施檢測的規定，明確檢測主體、時間、程序和責任，確保建筑消防安全質量不良狀況得到及時發現和改正。同時規定，設計、施工、監理、勘察、施工圖審查、檢測、維護保養、評估等機構，不依法履行職責導致火災事故發生、發展的，應當承擔相應的法律責任。通過強化法律責任，促進設計和施工質量提升。
3.2.2 規范火源管理
對火源的管理，必須深入研宄火災發生的規律，針對致災新情況、新問題，通過立法予以規范。在電氣火災源頭管理上，對使用一定年限一定規模的建筑可以配備一定數量的專兼職電工實施常態化電氣消防安全管理，定期組織開展電氣消防安全檢測，并配置漏電火災報警系統、漏電保護裝置等設備。在生活用火方面，應當禁止在城市的建成區放飛孔明燈、在民用建筑疏散通道上停放電瓶車充電，對違者可以設定一定的法律懲戒措施，以減少此類火災事故發生。
3.3 完善管理模式和手段，提高火災防控效能
（1）健全“網格化”消防管理制度。在各綜治委網格化管理基礎上，建立以安監、消防、消防工作站、公安派出所、專職消防隊為核心的基層網格化消防安全管理制度，完善消防隱患排查、抄告、整治、監管、督查、培訓等工作制度，完善網格員消防安全責任制，在鄉鎮一級構建消防安全管理網絡。同時，多措施、多途徑為網格員提供消防安全管理的專門培訓。
（2）推廣應用便捷高效的消防安全管理手段。物聯網技術、安全出口逃生報警門鎖、火災遠程監控、自動消防設施遠程監控系統等技防設施，并無法律強制要求配置。可以通過立法將公眾聚集場所和易燃易爆生產儲存場所火災公眾責任險納入強制保險范圍。通過建章立制，采取降低火災事故強制保險費率、減少消防監督檢查頻次、給予更加優惠的消防安全公共服務質量等途徑，鼓勵、引導單位推廣應用。
（3）建立健全社會消防安全誠信體系。實行消防安全自我評估及委托依法成立的消防安全評估機構評估，將單位消防安全評估結果以及消防設計、施工圖審查機構、施工、監理、消防設施檢測、維護保養、消防檢測、消防安全評估等單位消防安全違法行為查處情況、火災事故情況納入社會信用評價體系，作為對單位信譽評級、銀行貸款、保險費率、財稅獎補等的參考依據。對發生亡人火災事故的消防安全責任人，在乘坐輪船飛機出行、出國出境、參與政府采購、大型工程項目招投標等方面予以一定期限的限制。
（4）完善單位片組管理模式。單位片組管理模式是指相同行業、距離較近的單位組成消防安全片組，定期組織片組消防活動，相互監督管理職責落實、交流管理經驗，實現片組自律、自我管理的一種消防安全管理方式。
建議片組管理由行業、單位配備注冊消防安全工程師、電工、自動消防系統操作人員等專業管理人員具體實施。
通過單位片組外部監督、內部自我管理、事故責任強化，實現單位自我管理。同時，對一些重點行業和領域的單位和場所，將其加入片組管理、配備專業管理人員、具備專業管理能力水平作為投入使用、營業前消防安全檢查的必備條件。
3.4 突出專業化教育培訓機制，強化管理能力建設
（1）建立消防安全專業化培訓機制。消防安全管理人員、專職消防隊組成人員、保安人員、消防安全教員，消防工程的設計、施工、監理、維修以及施工圖審查人員，消防產品的檢驗維修人員、自動消防設施的操作人員，從事生產、儲存、銷售、運輸易燃易爆危險物品的人員，電焊、氣焊操作人員，消防技術服務機構的執業人員，從事建筑內部裝修裝飾的設計、施工技術人員等，是消防安全管理的核心力量，必須參加消防安全專業化培訓，經培訓合格后持證上崗，并通過繼續教育制度保持其能力水平。
（2）實行基層定點消防宣教培訓。依托各鎮、街道辦事處有關培訓機構、基層培訓點，建立常態化消防宣傳教育培訓室，為當地所有居民和外來人口提供免費消防安全常識培訓服務，作為各縣級人民政府法定職責。公眾可通過填寫申請書、觀看消防安全宣傳視頻、實地操作滅火器、答對消防安全基本常識取得消防安全培訓合格證，憑培訓合格證辦理流動人口登記證和暫住證。
