時(shí)間：2022-08-24 05:22:06
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇集體土地租賃協(xié)議，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
1、 甲 方： 等 村 位農(nóng)戶（以下簡(jiǎn)稱甲方）
委托人1： （村委會(huì)主任或村民組長(zhǎng)），具體委托權(quán)限參見《授權(quán)委托書1》；
委托人2： （流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中產(chǎn)生的代表），具體委托權(quán)限參見《授權(quán)委托書2》；
委托人3： （擔(dān)任法律援助義務(wù)的律師，此人為可選人），具體委托權(quán)限參見《授權(quán)委托書3》
2、 乙 方： （以下簡(jiǎn)稱乙方）
法定代表人：
第二條 法規(guī)依據(jù)
根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)及政策規(guī)定，為充分合理開發(fā)利用土地資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，建設(shè)新農(nóng)村，甲、乙雙方本著平等自愿、互惠互利的原則，就土地租賃事項(xiàng)訂立本合同。
第三條 流轉(zhuǎn)位置、面積、土地用途及流轉(zhuǎn)期限
1、流轉(zhuǎn)位置、范圍、面積：甲方同意將在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）
村 組承包經(jīng)營(yíng)的土地畝的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給乙方經(jīng)營(yíng)（其中：耕地畝，林地（山地）畝、水面畝）具體面積和范圍以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證載明面積為準(zhǔn)；如經(jīng)甲、乙雙方實(shí)地測(cè)繪，實(shí)地測(cè)繪與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證載明面積不符，則以實(shí)地測(cè)繪面積為準(zhǔn)。
2、流轉(zhuǎn)用途：乙方承租的土地經(jīng)營(yíng)除履行相關(guān)建設(shè)用地手續(xù)外，僅限于維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。合同雙方約定：。
3、流轉(zhuǎn)期限：
（1）耕地（含旱土）年，自年月日至年
月日止；（以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證到期時(shí)限為上限）
（2）林地（山地）年，自年月日至年
月日止；（以農(nóng)村林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證到期時(shí)限為上限）
（3）水面年，自年月日至年月日止。
第四條 土地流轉(zhuǎn)方式 價(jià)款
一、土地流轉(zhuǎn)方式：租賃。
二、土地流轉(zhuǎn)價(jià)款計(jì)算方式；流轉(zhuǎn)價(jià)款按出租土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的面積和流轉(zhuǎn)期限計(jì)算：
（1）耕地（含旱土）
經(jīng)雙方協(xié)商，采取以下第__ 種價(jià)款計(jì)算方式執(zhí)行。
價(jià)款計(jì)算方式1：合同簽訂后第一年，按每畝元/年的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，之后每年遞增一次，遞增率為%.
價(jià)款計(jì)算方式2：按每年每畝公斤（某種實(shí)物）的標(biāo)準(zhǔn)折合人民幣計(jì)算，其價(jià)格以當(dāng)年國(guó)家掛牌收購(gòu)價(jià)計(jì)算，如無(wú)國(guó)家掛牌價(jià)，則按當(dāng)年當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)折算。
（2）林地（山地）
經(jīng)雙方協(xié)商，采取以下第__ 種價(jià)款計(jì)算方式執(zhí)行。
價(jià)款計(jì)算方式1：合同簽訂后第一年，按每畝元/年的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，之后每年遞增一次，遞增率為%.
價(jià)款計(jì)算方式2：按每年每畝公斤（某種實(shí)物）的標(biāo)準(zhǔn)折合人民幣計(jì)算，其價(jià)格以當(dāng)年國(guó)家掛牌收購(gòu)價(jià)計(jì)算，如無(wú)國(guó)家掛牌價(jià)，則按當(dāng)年當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)折算。
林地（山地）流轉(zhuǎn)前，雙方約定地上林木處理方式。
（3）水面：
經(jīng)雙方協(xié)商，采取以下第__ 種價(jià)款計(jì)算方式執(zhí)行。
價(jià)款計(jì)算方式1：合同簽訂后第一年，按每畝元/年的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，之后每年遞增一次，遞增率為%.
價(jià)款計(jì)算方式2：按每年每畝公斤（某種實(shí)物）的標(biāo)準(zhǔn)折合人民幣計(jì)算，其價(jià)格以當(dāng)年國(guó)家掛牌收購(gòu)價(jià)計(jì)算，如無(wú)國(guó)家掛牌價(jià)，則按當(dāng)年當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)折算。
水面流轉(zhuǎn)前，雙方約定水塘養(yǎng)殖物的處理方式。
三、土地流轉(zhuǎn)租金支付方式及支付時(shí)間為：
土地流轉(zhuǎn)租金支付采用人民幣直接支付或折合人民幣支付的方式，由委托人2收取并分配租金，支付時(shí)間經(jīng)過(guò)甲乙雙方商定為。
四、出租土地的交付時(shí)間及要求：甲方在簽訂合同并收取第一年土地租金之日起日內(nèi)，將流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交乙方使用。乙方在流轉(zhuǎn)土地合同到期之日后日內(nèi)，在耕地確保水放得進(jìn)、排得出、便于耕種為原則的前提下，將流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給甲方。
第五條 雙方權(quán)利和義務(wù)
1、甲方權(quán)利和義務(wù)：
（1）有權(quán)監(jiān)督乙方按規(guī)劃合理利用土地，制止乙方違反規(guī)定使用土地用于非農(nóng)建設(shè)等行為；
（2）甲方享有按時(shí)向乙方收取土地租金的權(quán)利；
（3）尊重乙方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，不得干涉乙方依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
（4）若該土地在流轉(zhuǎn)期間被依法征用、占有的，甲方有權(quán)依法獲得相應(yīng)的土地使用補(bǔ)償；
（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利和義務(wù)。
2、乙方權(quán)利和義務(wù)：
（1）依法享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自、產(chǎn)品處置權(quán)和收益權(quán)；
（2）依法保護(hù)和合理利用土地，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得損壞農(nóng)田水利設(shè)施，不得給土地地力造成永久性損害。保證在合同期屆滿后，土地仍能正常使用；
（3）按期向甲方支付約定的土地租金和相關(guān)款項(xiàng)；
（4）土地流轉(zhuǎn)期間，乙方如將土地再流轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人，需經(jīng)甲方同意，并另簽流轉(zhuǎn)合同；
（5）合同期滿后，乙方應(yīng)及時(shí)辦理交接手續(xù)。乙方如需繼續(xù)流轉(zhuǎn)，合同到期前一年，應(yīng)及時(shí)向甲方協(xié)商繼續(xù)流轉(zhuǎn)事項(xiàng)，并重新簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。合同期滿，乙方投資的固定資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施除取得合法的產(chǎn)權(quán)手續(xù)外，應(yīng)按來(lái)修去丟的原則，無(wú)償歸甲方所有，若甲方不需要這些設(shè)施，乙方在三個(gè)月內(nèi)清理完畢；如乙方繼續(xù)流轉(zhuǎn)，在與國(guó)家政策不相抵觸的前提下，同等條件，乙方享有優(yōu)先流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；
（6）乙方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須符合環(huán)保相關(guān)規(guī)定；
（7）若該土地在流轉(zhuǎn)期間被依法征用、占有的，其征收范圍內(nèi)的附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸附著物及青苗所有者所有；
（8）法律、
行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利和義務(wù)。
第六條合同的變更和解除
本合同以非法定原因不得解除為原則。但有下列情況之一者，本合同可以變更或解除：
1、經(jīng)當(dāng)事人雙方協(xié)商一致，又不損害國(guó)家、集體和個(gè)人利益的；
2、訂立合同所依據(jù)的國(guó)家政策發(fā)生重大調(diào)整和變化的；
3、一方違約，使合同無(wú)法履行的；
4、乙方喪失經(jīng)營(yíng)能力使合同不能履行的；
5、因不可抗力（重大自然災(zāi)害、國(guó)家征收土地等）使合同無(wú)法履行的；
6、甲方個(gè)人非法干預(yù)乙方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，或以其他形式使用或占用流轉(zhuǎn)給乙方土地的，乙方有權(quán)追究甲方個(gè)人責(zé)任；
第七條 違約責(zé)任
1、甲、乙雙方必須共同遵守本合同條款。任何一方違約，違約方必須承擔(dān)賠償相對(duì)方損失的責(zé)任；
2、甲、乙雙方簽訂正式合同后，因甲方原因，乙方未能如期進(jìn)場(chǎng)，造成土地閑置、荒蕪達(dá)3個(gè)月，乙方有權(quán)終止合同；因乙方原因，逾期3個(gè)月未進(jìn)場(chǎng)的，甲方可以終止合同并有權(quán)要求乙方承擔(dān)未及時(shí)繳納租金的違約責(zé)任；
3、乙方擅自改變耕地用途或?qū)Ω卦斐捎谰眯該p害的，甲方有權(quán)終止合同，并要求乙方賠償損失；
4、合同期內(nèi)，乙方不按時(shí)交納土地租金超過(guò)兩個(gè)月的，甲方有權(quán)單方終止合同；
5、由于第三方（農(nóng)民）原因，致使乙方不能正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，乙方經(jīng)兩次請(qǐng)求甲方出面制止，仍無(wú)法消除影響的，乙方有權(quán)退出。
第八條 其 他
1、合同爭(zhēng)議解決的方式。本合同在履行過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議，由雙方當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，也可以請(qǐng)求當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。調(diào)解協(xié)調(diào)不成的，可以向縣人民法院。
2、國(guó)家補(bǔ)貼到農(nóng)戶“一卡通”的資金由甲方享有；如遇國(guó)家重大政策性調(diào)整，按國(guó)家政策實(shí)施；
3、在流轉(zhuǎn)期內(nèi)，如遇國(guó)家政策性征收流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的土地，被征收部分的合同自行解除，雙方互不追究違約責(zé)任；
4、在同等條件下，流出土地的農(nóng)民具有勞動(dòng)能力的給予優(yōu)先安排就業(yè)；
5、本合同不得因雙方人動(dòng)和單位名稱變更而影響合同效力；
6、本合同中的甲方系參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶戶主，經(jīng)過(guò)授權(quán)委托書1（見附件）指定的委托人1與乙方共同簽訂。
7、本合同未盡事宜，須經(jīng)雙方協(xié)商，做出書面補(bǔ)充規(guī)定。補(bǔ)充規(guī)定與本合同具有同等法律效力；
8、本合同一式三份，甲、乙雙方各執(zhí)一份，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府土地承包合同管理機(jī)構(gòu)一份。
9、本合同自簽訂之日起開始生效。
甲方（由委托人代為蓋章）
乙方（蓋章）
委托人（簽字）
法人代表（簽字）
身份證號(hào)：
身份證號(hào)：
住址：
住址：
電話：
電話：
簽訂日期： 年 月 日
承租方： （以下簡(jiǎn)稱乙方）
根據(jù)國(guó)家、省、市有關(guān)法律、法規(guī)、甲乙雙方本著平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，訂立本合同。
第一條 甲方出租給乙方的集體建設(shè)用地使用權(quán)的地塊位于 （詳見《土地使用證》附件），面積為 平方米（合 畝），其宗地位置與四址范圍如甲，乙雙方確認(rèn)的附圖所示。
第二條 本合同項(xiàng)下出租地塊用途為 .乙方承租后必須按規(guī)定用途使用土地，如需變更用途，須經(jīng)甲方及當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)規(guī)劃主管部門同意，甲乙雙方協(xié)商調(diào)整年租金后，向 國(guó)土資源局申請(qǐng)辦理用途變更手續(xù)。
第三條 本合同項(xiàng)下的土地使用權(quán)租賃期自 年 月 日起至 年 月 日止。
第四條 本合同項(xiàng)下的土地使用權(quán)的年租金為每平方米 元人民幣，年租金總額為 元人民幣。乙方應(yīng)于每年 月 日前向甲方按時(shí)繳納年租金。首次年租金從簽訂本合同之日起的 天內(nèi)繳清，年租金不足半年的按半年計(jì)收，超過(guò)半年的按全年計(jì)收。
乙方不按時(shí)支付年租金的，從滯納之日起，每日按應(yīng)付款額的 ‰向甲方交納滯納金。超過(guò)六個(gè)月不支付年租金的，甲方有權(quán)收回出租的土地使用權(quán)。
第五條 在本合同生效之日起15天內(nèi)，甲乙雙方應(yīng)向
國(guó)土資源局申請(qǐng)辦理租賃登記手續(xù)，甲方領(lǐng)取土地使用權(quán)出租許可證，乙方領(lǐng)取土地使用權(quán)承租證明書。
第六條 土地使用權(quán)租金的調(diào)整，每隔 年調(diào)整一次，每次調(diào)整幅度為百分之 .租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整時(shí)，甲乙雙方應(yīng)簽訂變更協(xié)議，乙方應(yīng)按新的標(biāo)準(zhǔn)繳納年租金。
第七條 乙方依據(jù)本合同租賃方式取得的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)租，抵押。如需轉(zhuǎn)租的，須經(jīng)甲方書面同意，雙方簽訂轉(zhuǎn)租合同后到 國(guó)土資源局辦理有關(guān)變更手續(xù)。
第八條 乙方在接受租賃場(chǎng)地移交手續(xù)后，應(yīng)妥善保護(hù)界樁，不得私自移動(dòng)。界樁遭受損壞或移動(dòng)應(yīng)及時(shí)報(bào)告甲方重新埋設(shè)，測(cè)繪費(fèi)和界樁費(fèi)由乙方支付。
第九條 乙方在租賃場(chǎng)地上需要新建，擴(kuò)建或翻建建筑物，須經(jīng)甲方書面同意，并按規(guī)定辦理有關(guān)報(bào)批手續(xù)，雙方應(yīng)簽訂土地租賃期滿后承租方新建建筑物的處置協(xié)議。
第十條 土地租賃期滿，本合同同時(shí)終止履行，乙方應(yīng)向 國(guó)土資源局交還土地使用權(quán)承租證明書，辦理土地使用權(quán)租賃注銷登記手續(xù)。對(duì)該地塊內(nèi)乙方投資建設(shè)的建筑物，附著物，應(yīng)按雙方簽訂的處置協(xié)議，在本合同終止之日起的60天內(nèi)處置完畢，逾期未處置完畢的，由 國(guó)土資源局向乙方發(fā)出書面處置通知。
租賃期滿乙方如需繼續(xù)使用該地塊的，須在期滿前六個(gè)月內(nèi)向甲方提交續(xù)租申請(qǐng)，由甲乙雙方重新簽訂土地使用權(quán)租賃合同，向 國(guó)土資源局申請(qǐng)辦理續(xù)租登記手續(xù)。
第十一條 乙方因提前終止經(jīng)營(yíng)等原因，需提前終止租賃合同的，應(yīng)向甲方支付相當(dāng)于三個(gè)月租金總額的違約賠償金。
第十二條 依據(jù)本合同依法使用的集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)受法律保護(hù)。在特殊情況下，因國(guó)家和農(nóng)村集體社會(huì)公共利益需要，集體土地所有權(quán)者報(bào)經(jīng) 國(guó)土資源局審核和 人民政府批準(zhǔn)后，可以提前收回出租的土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)者根據(jù)土地利用現(xiàn)狀，給予承租方相應(yīng)的補(bǔ)償。
第十三條 本合同訂立，效力，解釋，履行及爭(zhēng)議的解決，適用中華人民共和國(guó)法律，法規(guī)。因執(zhí)行本合同發(fā)生爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可向租賃地塊所屬轄區(qū)人民法院。
第十四條 本合同未盡事宜，依據(jù)有關(guān)法律，法規(guī)，政策等，雙方可簽訂補(bǔ)充協(xié)議，作為合同附件，附件與本合同具有同等法律效力。
第十五條 本合同經(jīng)雙方法定代表人簽字蓋章，報(bào) 人民政府批準(zhǔn)后生效。
第十六條 本合同一式五份，甲乙雙方各執(zhí)兩份，一份交 國(guó)土資源局存檔。
第十七條 本合同于 年 月 日在 簽訂。
第十八條 本合同為打印版本，除簽字蓋章部分外，其他手寫內(nèi)容無(wú)效。
甲方（蓋章）
乙方（蓋章）
代表（簽字）
代表（簽字）
聯(lián)系地址：
聯(lián)系地址：
郵政編碼：
郵政編碼：
聯(lián)系電話：
聯(lián)系電話：
電傳：
電傳：
開戶銀行：
開戶銀行：
帳戶名稱：
帳戶名稱：
帳號(hào)：
產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)交易的前提。應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面梳理，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的主體，保障交易的安全性。要從立法上賦予農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，最終建立起均質(zhì)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)利體系。明確宅基地可以流轉(zhuǎn)的具體條件，對(duì)符合條件的宅基地和房屋，依照規(guī)定完善確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)，對(duì)手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋頒發(fā)《集體土地使用證》、《房屋產(chǎn)權(quán)證》等證書，允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。
有選擇地穩(wěn)步推進(jìn)
宅基地抵押市場(chǎng)的發(fā)展
在目前農(nóng)房抵押融資機(jī)制尚在試行的形勢(shì)下，要盡量選擇建制鎮(zhèn)沿街、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、主干道兩側(cè)等商業(yè)價(jià)值高、較易變現(xiàn)的農(nóng)房辦理抵押貸款。商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時(shí)也要對(duì)農(nóng)戶的個(gè)人信用進(jìn)行審查，考慮個(gè)人的還貸能力，可以推行農(nóng)戶聯(lián)保制度，分散法律風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，宅基地使用權(quán)抵押融資在滿足農(nóng)民融資需求，發(fā)揮宅基地使用權(quán)生產(chǎn)要素功能的同時(shí)，也加大了農(nóng)民失去居住保障的風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)抵押農(nóng)民居住的關(guān)切，防止出現(xiàn)因喪失宅基地和房屋而居無(wú)定所影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。
科學(xué)設(shè)計(jì)宅基地抵押的制度
設(shè)計(jì)抵押制度時(shí)應(yīng)明確抵押各方主體權(quán)利義務(wù)，規(guī)范宅基地使用權(quán)抵押的程序，尤其是明確抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)條件。如果農(nóng)戶到期不能償還銀行的貸款，銀行應(yīng)給農(nóng)戶一個(gè)寬限期。這個(gè)寬限期可以參照留置權(quán)的寬限期，即至少不少于兩個(gè)月的寬限期。在這個(gè)寬限期內(nèi)利息照常計(jì)算。如果寬限期屆滿后，還不能清償貸款，銀行可以要求集體經(jīng)濟(jì)組織以合理的價(jià)格回購(gòu)。這樣既降低了銀行的風(fēng)險(xiǎn)又給集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體土地的機(jī)會(huì)。
完善農(nóng)村社會(huì)保障體系
宅基地使用權(quán)抵押融資作用的有效發(fā)揮，需要一個(gè)完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系做支撐。雖然我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障已經(jīng)初步建立，政府關(guān)于農(nóng)村的優(yōu)惠扶持政策力度不斷加大，但總體而言，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系現(xiàn)階段仍然存在很多問題。國(guó)家應(yīng)盡快改革戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)二元管理制度，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等保障制度，使離開土地的農(nóng)民有可靠的生活來(lái)源，為宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。
（作者系山東建筑大學(xué)法學(xué)院副教授）
湖南首頒土地“長(zhǎng)久證” 宅基地等土地可信托流轉(zhuǎn)
2012年6月26日，湖南益陽(yáng)市委書記馬勇親自為該市沅江草尾鎮(zhèn)的村民代表頒發(fā)了包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、宅基地《房屋所有權(quán)證》在內(nèi)的“四證一圖”，這是湖南省首批頒發(fā)的長(zhǎng)久不變的土地確權(quán)證。自此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋所有權(quán)等成為了農(nóng)民真實(shí)擁有的物權(quán)。
據(jù)了解，以土地信托流轉(zhuǎn)為特質(zhì)的“益陽(yáng)模式”已在益陽(yáng)農(nóng)村多點(diǎn)開花，其改革直指農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在馬勇自己看來(lái)，這是“農(nóng)村土地制度的又一場(chǎng)深刻變革”。
全省首頒“長(zhǎng)久證”
6月26日，沅江市草尾鎮(zhèn)四民村九組村民張兵和6位村民代表鄭重地在“魚鱗圖”上按下了自己的手印，并領(lǐng)到了四個(gè)“紅本本”――《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《農(nóng)村集體土地所有權(quán)證》和《農(nóng)村集體土地使用權(quán)證》。
魚鱗圖上，確定了每家土地的具置；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》確定農(nóng)民享有長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；《房屋所有權(quán)證》使農(nóng)民擁有了像城市居民一樣的房屋所有權(quán)；而《農(nóng)村集體土地所有權(quán)證》和《農(nóng)村集體土地使用權(quán)證》則把長(zhǎng)久不變的土地所有權(quán)和使用權(quán)界定給明確的村、組集體。
益陽(yáng)市委政研室副調(diào)研員符立賢分析，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制之前，農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是重疊的，但都不歸農(nóng)民所有；實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制后，所有權(quán)同承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有權(quán)歸集體，農(nóng)民享有了包括占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)等在內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種兩權(quán)分離，解決了農(nóng)民的溫飽問題。
但農(nóng)民享有的這兩種權(quán)益，一直是缺乏憑證的。益陽(yáng)確權(quán)頒證，則在全省首次以證書的形式，確定農(nóng)民享有長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。
而隨著這一長(zhǎng)久權(quán)限衍生的是，從此農(nóng)村新生人口不再分配土地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)只能通過(guò)繼承權(quán)的方式延續(xù)。
確權(quán)頒證直指土地信托流轉(zhuǎn)
湖南益陽(yáng)的確權(quán)頒證，其目的直指土地信托流轉(zhuǎn)。從2008年起，益陽(yáng)開始探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。到2009年，全市耕地流轉(zhuǎn)面積116萬(wàn)畝，占耕地面積的32.1%。但這種模式再也無(wú)從突破了，農(nóng)戶――公司二元的流轉(zhuǎn)模式紛爭(zhēng)不斷，于是2009年益陽(yáng)決定政府出手，摸索土地信托流轉(zhuǎn)模式。
這種“益陽(yáng)模式”是：政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等委托給政府的土地信托機(jī)構(gòu)，并簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶再?gòu)男磐泄臼种羞B片租賃土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
但由于1998年國(guó)家第二輪延包時(shí)規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只有30年，年限的局限導(dǎo)致社會(huì)資本仍處于猶豫狀態(tài)，于是確權(quán)頒證應(yīng)運(yùn)而生。
全面市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)模式
農(nóng)民從提出申請(qǐng)到流轉(zhuǎn)成功，僅需四個(gè)步驟：
政府設(shè)立信托公司和服務(wù)中心農(nóng)民向信托公司提出愿意出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的申請(qǐng)，簽訂意向協(xié)議，待村集體90%以上村民同意流轉(zhuǎn)后，再簽訂正式合同信托公司利用國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目資金將農(nóng)民出讓的土地進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)行適當(dāng)整理開發(fā)，提升地力再通過(guò)競(jìng)價(jià)方式確定土地經(jīng)營(yíng)者，簽訂租賃合同，獲得土地租賃收入（土地租金、風(fēng)險(xiǎn)抵押金等）。
“益陽(yáng)模式”目前已在全市26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推開，實(shí)行“1+1”即一個(gè)公司（農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司）加一個(gè)服務(wù)中心（土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心）的運(yùn)作模式，計(jì)劃2013年在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行。1+1模式中的“公司”是鎮(zhèn)政府出資成立的國(guó)有獨(dú)資公司，負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司或大戶協(xié)商土地流轉(zhuǎn)和租賃；“服務(wù)中心”是信托公司的配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，由鎮(zhèn)里的七站八所（農(nóng)技站、財(cái)政所、派出所等）人員組成，為鎮(zhèn)里的土地流轉(zhuǎn)提供各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，并對(duì)信托公司的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。
企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照號(hào)碼：_________注冊(cè)地址：_________乙方：_________（承租方），系根據(jù)中國(guó)法律成立并合法存續(xù)的_________公司。
企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照號(hào)碼：_________注冊(cè)地址：_________
根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及國(guó)土資源部國(guó)土資函_________號(hào)《_________》、國(guó)土資函_________號(hào)《_________》，甲方向乙方出租國(guó)有土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“土地使用權(quán)”）。為明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，訂立本合同。
第1條 土地使用權(quán)租賃范圍1.1 甲方依據(jù)本合同出租給乙方的土地使用權(quán)所屬之土地位于_________、_________等_________個(gè)省市，面積_________平方米（以下稱“租賃土地”）。對(duì)該租賃土地的詳細(xì)描述作為附件一，構(gòu)成本合同之一部分。
1.2 甲方保證其已通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式取得上述租賃土地的土地使用權(quán)，有合法出租的權(quán)利。甲方已獲得國(guó)土資源部頒發(fā)的相關(guān)的土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)書，文件號(hào)為國(guó)土資函_________號(hào)。該授權(quán)經(jīng)營(yíng)書以及與上述租賃土地有關(guān)的權(quán)屬證明及相關(guān)文件作為附件二，構(gòu)成本合同之一部分。
1.3 對(duì)于乙方的_________個(gè)加油站現(xiàn)已占用的_________平方米集體土地，甲方承諾自乙方營(yíng)業(yè)執(zhí)照簽發(fā)之日起一年內(nèi)，辦理完征用手續(xù)，取得國(guó)家主管部門的授權(quán)，并租賃給乙方使用。在辦理上述征地手續(xù)期間，乙方有權(quán)依據(jù)國(guó)土資源部國(guó)土資函_________號(hào)《_________》，合法無(wú)償使用該等土地。
1.4 甲方根據(jù)本合同出租土地使用權(quán)。土地所有權(quán)屬于國(guó)家。
第2條 租賃期限2.1 土地使用權(quán)租賃期限為_________年，自_________年_________月_________日起算。
2.2 如果乙方要求延長(zhǎng)租賃期限，乙方應(yīng)在前述租賃期限期滿之前至少_________個(gè)月以書面形式通知甲方。
2.3 甲方在收到乙方按前款發(fā)出的延長(zhǎng)租賃期通知后，應(yīng)同意該等延長(zhǎng)，并應(yīng)同乙方在前述租賃期滿前簽訂新的租賃合同。甲方應(yīng)在租期后滿前辦理完畢土地使用權(quán)可續(xù)租的一切有關(guān)的政府部門審批及手續(xù)。續(xù)租的租金標(biāo)準(zhǔn)依國(guó)家的有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或（在無(wú)該等標(biāo)準(zhǔn)時(shí)）依當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。
2.4 甲乙雙方同意，乙方可以在本條第1款租賃期滿前的任何時(shí)候終止租賃本合同項(xiàng)下部分或全部土地使用權(quán)，但乙方須在其所要求的終止日前_________個(gè)月書面通知甲方。
第3條 租賃用途3.1 乙方應(yīng)在甲方與土地管理部門簽署的土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)書所限定的用途范圍內(nèi)使用土地。
3.2 在符合3.1條的前提下，租賃期內(nèi)乙方若要依法將租賃土地的部分或全部改作他用時(shí)，應(yīng)書面通知甲方。甲方應(yīng)在接到乙方書面通知之日起_________日內(nèi)決定是否同意該等改變。如同意，則甲方應(yīng)到有關(guān)部門辦理相應(yīng)批準(zhǔn)手續(xù)。在取得批準(zhǔn)后，乙方方可按改變后的用途使用。
第4條 租賃土地交付使用4.1 甲方自本合同正式生效之日將土地使用權(quán)交付乙方。
4.2 乙方在甲方將該土地使用權(quán)交付之日起，必須依照土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)書規(guī)定的土地用途實(shí)施相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)、管理、使用等行為。
第5條 租金及稅費(fèi)5.1 乙方按照本合同應(yīng)向甲方每年支付總額為_________元人民幣的租金（“租賃土地年租金”）。對(duì)于本合同1.3條所述集體土地的租金，乙方每年應(yīng)向甲方另行支付（但租金的計(jì)算和支付應(yīng)以甲方按1.3條的規(guī)定將土地使用權(quán)租賃給乙方之后），租金的計(jì)算方法為：集體土地年租金=租賃土地年租金（人民幣元）／_________（平方米）集體土地面積（平方米）。在本合同有效期內(nèi)，甲乙雙方每_________年可以對(duì)前述租金協(xié)商調(diào)整。
5.2 甲乙雙方同意，對(duì)于按照本合同的規(guī)定終止使用的部分土地，乙方支付甲方的總租金數(shù)應(yīng)依該土地所在的地域和用途按雙方協(xié)商確定的金額做相應(yīng)減少。
5.3 本合同所規(guī)定的租金，由乙方按季度向甲方支付，每次支付的租金額應(yīng)為該年度租金總額的_________分之一。每一筆租金應(yīng)于每年_________月_________日、_________月_________日、_________月_________日、_________月_________日、（前述每個(gè)日期均為“付款日”）之前交付甲方。無(wú)論前款規(guī)定如何，第一筆租金額應(yīng)按下述計(jì)算方法計(jì)算并在本合同生效后第一個(gè)付款日支付給甲方：年租金／_________合同生效日至合同生效后第一個(gè)付款日的實(shí)際天數(shù)。
5.4 甲方負(fù)責(zé)交納與租賃土地有關(guān)的土地稅、費(fèi)及其他法定的費(fèi)用。本合同簽訂后由于國(guó)家政策變化導(dǎo)致的該等費(fèi)用增加部分由雙方合理分擔(dān)。雙方應(yīng)于每年的_________月_________日結(jié)算該等費(fèi)用前一年度的增加部分。
第6條 雙方的權(quán)利和義務(wù)6.1 甲方的權(quán)利和義務(wù)：
（a）依據(jù)本合同約定向乙方收取租金。
（b）監(jiān)督乙方依據(jù)本合同約定使用土地。乙方未征得甲方同意，擅自改變用途的，甲方有權(quán)收回相關(guān)土地的土地使用權(quán)。
（c）本合同期滿不再延續(xù)的，甲方有權(quán)收回該土地的土地使用權(quán)。
（d）甲方需根據(jù)本合同的約定，及時(shí)完整地向乙方提供租賃土地之土地使用權(quán)。
（e）甲方應(yīng)支持乙方在獲得必需的法定批準(zhǔn)后，在承租的土地上新建、擴(kuò)建、改建永久性或臨時(shí)性建筑物、構(gòu)筑物。
（f）租賃期間，甲方對(duì)該土地相鄰?fù)恋匦惺箼?quán)利不得妨礙乙方對(duì)該土地行使正當(dāng)權(quán)利。
（g）對(duì)于政府因公益事業(yè)而附設(shè)的各種管線穿越該租賃土地的綠化地區(qū)和其他區(qū)域所造成的對(duì)租賃土地的破壞，甲方無(wú)需作任何工程上的修補(bǔ)或經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。
（h）甲方保證不侵犯乙方在租賃土地上的任何建筑物、附著物的所有權(quán)，包括占有、使用、處分及收益的權(quán)利和利益。
（i）在本協(xié)議有效期內(nèi)，未經(jīng)乙方書面同意，甲方不得提前終止協(xié)議或部分及全部收回土地使用權(quán)，但本協(xié)議另有規(guī)定者除外。
6.2 乙方的權(quán)利和義務(wù)：
（a）乙方有權(quán)依據(jù)本合同的約定使用土地。
（b）乙方須向甲方及時(shí)按本合同支付租金。
（c）乙方須根據(jù)本合同約定用途使用土地，并接受甲方監(jiān)督。
（d）租賃期
滿不再續(xù)租的，乙方須及時(shí)、完整地向甲方交回不再續(xù)租之部分或全部租賃土地的土地使用權(quán)。
（e）乙方不得將租賃的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押。
（f）乙方應(yīng)保證政府管理、公安、消防、救助人員及其緊急器械、車輛等在進(jìn)行緊急救險(xiǎn)或執(zhí)行公務(wù)時(shí)能順利進(jìn)出該土地。
（g）乙方在土地租用期間應(yīng)對(duì)承租土地內(nèi)的市政設(shè)施妥善保護(hù)，不得損壞，否則應(yīng)承擔(dān)修復(fù)所需的一切費(fèi)用。
第7條 合同的變更和終止7.1 對(duì)本合同的任何變更，須經(jīng)雙方同意，并以書面形式作出方可生效。為了避免歧義，乙方按本合同要求延長(zhǎng)租期或終止租賃，應(yīng)按本合同的有關(guān)條款進(jìn)行。
7.2 本合同按下列方式終止：
（a）本合同期限后滿，或（b）本合同有效期限內(nèi)雙方達(dá)成終止協(xié)議，或（c）本合同任何一方因地震、風(fēng)暴、水災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力喪失繼續(xù)履行本合同的能力，或（d）根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，或有管轄權(quán)的法院或仲裁機(jī)構(gòu)所做出的終止本合同的判決、裁定或決定而終止本合同。
第8條 違約責(zé)任及損害賠償任何一方違反本合同約定，另一方可以要求或采納本合同和法律所允許的補(bǔ)救措施，包括但不限于實(shí)際履行和補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失。
第9條 雙方的陳述和保證9.1 甲方的陳述和保證：
（a）甲方是依法成立的企業(yè)，具有獨(dú)立的法人資格，現(xiàn)持有有效的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
（b）甲方一直依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并未從事任何超出法律規(guī)定的營(yíng)業(yè)范圍的活動(dòng)。
（c）甲方為簽署本合同所需的一切政府審批（如需要）以及內(nèi)部授權(quán)程序都已獲得或完成，簽署本合同的是甲方的有效授權(quán)代表，并且本合同一經(jīng)簽署即構(gòu)成對(duì)甲方有約束力的責(zé)任。
（d）甲方簽署本合同或履行其在本合同項(xiàng)下的義務(wù)并不違反其訂立的任何其他合同或其公司章程，亦不違反任何法律、法規(guī)或規(guī)定。
9.2 乙方的陳述和保證：
（a）乙方是依法成立的股份制企業(yè)，具有獨(dú)立的法人資格，現(xiàn)持有有效的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
（b）乙方一直依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并未從事任何超出法律規(guī)定的營(yíng)業(yè)范圍的活動(dòng)。
（c）乙方為簽署本合同所需的內(nèi)部授權(quán)程序都已完成，簽署本合同的是乙方的有效授權(quán)代表，并且本合同一經(jīng)簽署即構(gòu)成對(duì)乙方有約束力的責(zé)任。
（d）乙方簽署本合同或履行其在本合同項(xiàng)下的義務(wù)并不違反其訂立的任何其他協(xié)議或其公司章程，亦不違反任何法律、法規(guī)或規(guī)定。
第10條 不可抗力10.1 如果本合同任何一方因受不可抗力事件（不可抗力事件指受影響一方不能合理控制的，無(wú)法預(yù)料或即使可預(yù)料到也不可避免且無(wú)法克服，并于本合同簽訂日之后出現(xiàn)的，使該方對(duì)本合同全部或部分的履行在客觀上成為不可能或不實(shí)際的任何事件。此等事件包括但不限于水災(zāi)、火災(zāi)、旱災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、地震、及其它自然災(zāi)害、交通意外、罷工、騷動(dòng)、暴亂及戰(zhàn)爭(zhēng)（不論曾否宣戰(zhàn)）以及政府部門的作為及不作為）影響而未能履行其在本合同下的全部或部分義務(wù)，該義務(wù)的履行在不可抗力事件妨礙其履行期間應(yīng)予中止。
10.2 聲稱受到不可抗力事件影響的一方應(yīng)盡可能在最短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)書面形式將不可抗力事件的發(fā)生通知另一方，并在該不可抗力事件發(fā)生后_________日內(nèi)以手遞或掛號(hào)空郵向另一方提供關(guān)于此種不可抗力事件及其持續(xù)時(shí)間的適當(dāng)證據(jù)。聲稱不可抗力事件導(dǎo)致其對(duì)本合同的履行在客觀上成為不可能或不實(shí)際的一方，有責(zé)任盡一切合理的努力消除或減輕此等不可抗力事件的影響。
不可抗力事件發(fā)生時(shí)，雙方應(yīng)立即通過(guò)友好協(xié)商決定如何執(zhí)行本合同。不可抗力事件或其影響終止或消除后，甲乙雙方須立即恢復(fù)履行各自在本合同項(xiàng)下的各項(xiàng)義務(wù)。如不可抗力及其影響無(wú)法終止或消除而致使合同任何一方喪失繼續(xù)履行合同的能力，則適用本合同7.2（c）關(guān)于合同終止的規(guī)定。
第11條 其他規(guī)定11.1 除本合同另有規(guī)定外，未經(jīng)另一方書面同意，任何一方不得轉(zhuǎn)讓其在本合同項(xiàng)下的全部或部分權(quán)利或義務(wù)。
11.2 合同及其附件構(gòu)成雙方全部合同，并取代雙方以前就該等事項(xiàng)而達(dá)成之全部口頭或書面的協(xié)議、合約、理解和通信。
11.3 本合同任何一條款成為非法、無(wú)效或不可強(qiáng)制執(zhí)行并不影響本合同其它條款的效力及可強(qiáng)制執(zhí)行性。
11.4 本合同或其附件的修訂僅可經(jīng)書面協(xié)議并經(jīng)雙方授權(quán)代表簽字且須經(jīng)雙方采取適當(dāng)?shù)姆ㄈ诵袆?dòng)批準(zhǔn)而作出。
11.5 除非另有規(guī)定，一方未行使或延遲行使其在本合同項(xiàng)下的權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)并不構(gòu)成對(duì)這些權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)的放棄，而單一或部分行使這些權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)并不排斥任何其它權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)的行使。
11.6 本合同附件是本合同不可分割的組成部分，并與本合同具有同等約束力，如同已被納入本合同。
第12條 通訊一方根據(jù)本合同規(guī)定作出的通知或其它通訊應(yīng)采用書面形式并以中文書寫，并可經(jīng)專人手遞或郵務(wù)發(fā)至以下規(guī)定的另一方地址，或傳真至另一方規(guī)定的傳真號(hào)碼，通知被視為已有效作出的日期應(yīng)按以下的規(guī)定確定：
（a）經(jīng)專人交付的通知應(yīng)在專人交付之日被視為有效。
（b）以掛號(hào)郵務(wù)寄出的通知應(yīng)在付郵（以郵戳日期為準(zhǔn)）后第_________天（若最后一天是星期日或法定節(jié)假日，則順延至下一個(gè)工作日）被視為有效。
（c）以傳真形式發(fā)出的通知應(yīng)被視作于傳真完畢的時(shí)間作出，唯發(fā)件人應(yīng)出示傳真機(jī)就其所發(fā)出的文件而打印的報(bào)告以證明有關(guān)文件已經(jīng)完滿地傳給對(duì)方。
雙方通訊地址和傳真號(hào)碼如下：
名稱：_________通訊地址：_________傳真：_________郵編：_________名稱：_________通訊地址：_________傳真：_________郵編：_________若一方更改其通訊地址或傳真號(hào)碼，應(yīng)盡快按本條規(guī)定書面通知另一方。
第13條 適用法律和爭(zhēng)議的解決13.1 本合同應(yīng)適用中華人民共和國(guó)法律并應(yīng)根據(jù)中華人民共和國(guó)法律解釋。
13.2 凡因本合同引起的或與本合同有關(guān)的任何爭(zhēng)議，由甲乙雙方協(xié)商解決。若協(xié)商不成，甲、乙任何一方均可將該等爭(zhēng)議提交_________仲裁委員會(huì)，按照申請(qǐng)仲裁時(shí)該仲裁委員會(huì)有效的仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁。仲裁裁決是終局的，對(duì)雙方均有約束力。
第14條 附則14.1 本合同以中文書寫。
14.2 本合同正本一式_________份，雙方授權(quán)代表簽署并加蓋公章后生效且其效力追溯至_________年_________月_________日起計(jì)算，各份合同具有同等效力。
甲方（蓋章）：_________
乙方（蓋章）：_________授權(quán)代表（簽字）：_________
授權(quán)代表（簽字）：_________ _________年____月_
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第二條小城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)在節(jié)約用地和保護(hù)耕地、注重環(huán)境保護(hù),服從土地利用總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下進(jìn)行，確需變更土地利用總體規(guī)劃的，國(guó)土管理部門要按照超前發(fā)展、一次到位的要求對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改,按規(guī)定程序報(bào)批，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中發(fā)展的必要用地。國(guó)土管理部門要參與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的編制、審定和修改工作；組織編制基準(zhǔn)地價(jià)。
第三條凡在小城鎮(zhèn)投資建設(shè)需要征用土地的實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、政府統(tǒng)征、確定基價(jià)、分檔批租、統(tǒng)一管理。按照小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，由小城鎮(zhèn)政府或市、縣政府統(tǒng)一定價(jià)征用，實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再開發(fā)整理后，根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、投資規(guī)模、用地區(qū)位、代征道路等因素分類確定地價(jià)，優(yōu)惠出讓給企業(yè)。
第四條凡在小城鎮(zhèn)內(nèi)投資辦企業(yè)符合租賃使用土地條件的，新征用地交清了土地征用補(bǔ)償費(fèi)后的企業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目用地，使用原劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地,可對(duì)企業(yè)用地實(shí)行年租制，企業(yè)按年度交納土地租金。
第五條小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)投資企業(yè)依法取得的出讓土地，在使用期限內(nèi)，擁有使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，可依法轉(zhuǎn)讓或抵押。
第六條小城鎮(zhèn)外企業(yè)兼并小城鎮(zhèn)內(nèi)使用國(guó)有土地的企業(yè)，其土地一律按劃撥方式供給，將原企業(yè)土地劃撥給新企業(yè)使用，用途不變。如需改變用途或收購(gòu)小城鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)使用國(guó)有土地時(shí)，其地價(jià)評(píng)估費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)的30％收取，土地出讓金最低按地價(jià)10％收取。
第七條凡投資小城鎮(zhèn)辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程項(xiàng)目的，使用存量土地的按標(biāo)定地價(jià)10％收取出讓金，新征建設(shè)用地的土地出讓金按征地總費(fèi)用的10％收取。
第八條投資一般性工業(yè)項(xiàng)目、旅游項(xiàng)目，對(duì)小城鎮(zhèn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)具有較大促進(jìn)作用的，使用存量土地的按標(biāo)定地價(jià)20％收取出讓金，使用新征建設(shè)用地按征地總費(fèi)用的20％收取。
第九條投資房地產(chǎn)開發(fā)與餐飲、娛樂等盈利性項(xiàng)目，土地供應(yīng)方式一般應(yīng)采取招標(biāo)拍賣方式。協(xié)議出讓土地，使用存量土地的，土地出讓金按標(biāo)定地價(jià)40％收取，使用新征建設(shè)用地的按土地征用總費(fèi)用的40％收取。
投資各類工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目使用國(guó)有土地也可采取租賃入股等方式。
第十條凡收購(gòu)小城鎮(zhèn)破產(chǎn)企業(yè)的，土地資產(chǎn)連同其他資產(chǎn)一并計(jì)入破產(chǎn)變現(xiàn)資產(chǎn)，土地按出讓方式簽定出讓合同后，土地出讓金可首先用于安置職工。
第十一條凡各項(xiàng)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓后一次清出讓金的，可按出讓金總額的5％予以優(yōu)惠，返還給用地者。
第十二條以租賃方式使用小城鎮(zhèn)內(nèi)國(guó)有土地的，可根據(jù)投資額的多少，免交一定年限的土地租金。投資500萬(wàn)元以上免交一年，1000萬(wàn)元以上免交二年，3000萬(wàn)元以上免交三年。
第十三條鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)建設(shè)改造利用國(guó)有存量土地，小城鎮(zhèn)內(nèi)使用國(guó)有土地的單位及個(gè)人可將使用的國(guó)有土地按標(biāo)定地價(jià)作價(jià)入股，參與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，與來(lái)小城鎮(zhèn)的投資者合作、合資辦企業(yè)，其土地使用權(quán)股份與其他股份享有同等權(quán)利。也可先將其土地使用權(quán)投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，待土地拍賣招標(biāo)后，用收取的地價(jià)款對(duì)其投入小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地予以地價(jià)適當(dāng)補(bǔ)償。
第十四條小城鎮(zhèn)建設(shè)征占用農(nóng)村集體土地，土地管理部門應(yīng)超前服務(wù)，積極辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用和用地審批手續(xù)。涉及將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)依法分批次辦理批準(zhǔn)手續(xù)。對(duì)支付土地出讓金有困難的可采取租賃、入股方式使用土地。對(duì)租用農(nóng)村集體土地辦企業(yè)的，可按建設(shè)占地辦理用地手續(xù)。市縣國(guó)土管理部門要從規(guī)劃選址、安置補(bǔ)償、代辦報(bào)批、建設(shè)環(huán)境到竣工驗(yàn)收全面負(fù)責(zé)。對(duì)一切危害小城鎮(zhèn)建設(shè)正常用地行為和對(duì)未批先占、批少占多等違法行為要堅(jiān)決依法查處。
第十五條推行土地置換和新增耕地指標(biāo)折抵政策，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展用地。小城鎮(zhèn)建設(shè)征、占耕地后，需開墾補(bǔ)充耕地保持占補(bǔ)平衡。其補(bǔ)充耕地及占補(bǔ)平衡可在小城鎮(zhèn)域內(nèi)進(jìn)行，域內(nèi)無(wú)法平衡的可在市域內(nèi)平衡。造地方案審查及補(bǔ)充耕地驗(yàn)收由市、縣國(guó)土管理部門負(fù)責(zé)。
第十六條小城鎮(zhèn)建設(shè)用地征地補(bǔ)償費(fèi)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條的規(guī)定辦理，并按照基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行控制，以降低征地總費(fèi)用。
第十七條允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地出租給投資者興辦企業(yè)或自建廠房招商、自建市場(chǎng)或自建商業(yè)用房出租經(jīng)營(yíng)，其用地按集體建設(shè)占地審批。
第十八條對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地收取的出讓金留縣部分，縣、鎮(zhèn)可按四六分成。留小城鎮(zhèn)的出讓金，專款用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不得挪作它用。
第十九條鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地使用權(quán)以出資入股等方式參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)和耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，用地項(xiàng)目可按占用方式進(jìn)行報(bào)批。
內(nèi)容提要: 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租、代耕是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，反租倒包模式本質(zhì)上是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上建立起的雙層租賃結(jié)構(gòu)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、抵押是導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)或設(shè)定的流轉(zhuǎn)方式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包行為是一種設(shè)定與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)拇渭?jí)承包經(jīng)營(yíng)的行為。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的運(yùn)作過(guò)程中，農(nóng)民一般是在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并將該權(quán)利移轉(zhuǎn)給合作社或者公司，從而獲得相應(yīng)的股權(quán)。
“流轉(zhuǎn)”是一個(gè)來(lái)自于生活的術(shù)語(yǔ)，它包含了一系列法律性質(zhì)與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關(guān)系。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的角度來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所進(jìn)行的依法處分自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者在農(nóng)村土地上設(shè)定物權(quán)性負(fù)擔(dān)、債權(quán)性負(fù)擔(dān)或者其他相關(guān)權(quán)利的行為。從目前的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、抵押、出租、入股等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到 2008 年底，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到1． 09 億畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的 8． 9% ，其中通過(guò)轉(zhuǎn)包占 54% ，出租占 26． 2% ，轉(zhuǎn)讓占 6． 2% ，互換占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：數(shù)據(jù)來(lái)自朱雋： 《農(nóng)業(yè)部： 土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿》，人民日?qǐng)?bào) 2009 年 8 月 2 日，參見 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)比例升至約11% ，在浙江等省份，流轉(zhuǎn)比例已近 30% ，各種流轉(zhuǎn)形式所占之比例基本與 2008 年底持平（注：數(shù)據(jù)來(lái)自劉凌云： 《土地流轉(zhuǎn)改變中國(guó)農(nóng)村》，新財(cái)富 2009 年 11 月 13 日，參見網(wǎng)頁(yè) http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)展異常迅速的形勢(shì)下，探討實(shí)踐中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押、轉(zhuǎn)包以及入股等農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式的法律屬性、法理內(nèi)涵及制度完善問題，對(duì)于夯實(shí)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的土地權(quán)利基礎(chǔ)具有重大意義。
《土地承包經(jīng)營(yíng)法》第 32 條以及《物權(quán)法》第 128 條集中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。從其內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為家庭承包方式獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與通過(guò)非家庭承包獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并分別對(duì)其做出了規(guī)定。通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)，但不能用來(lái)抵押，流轉(zhuǎn)方式受到一定的限制； 通過(guò)非家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)則幾乎不受限制，可以轉(zhuǎn)包、出租、互換，可以進(jìn)行抵押，下面我們主要對(duì)通過(guò)家庭方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行探討。
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、代耕、反租倒包的法理分析
從法理分析的角度，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租、代耕、反租倒包是三種典型的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式。出租是產(chǎn)生租賃關(guān)系的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理法辦法》對(duì)此解釋道： “出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。”出租是一種產(chǎn)生租賃關(guān)系的行為，在出租人與承租人之間因承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。租賃契約的有效存在與承租人對(duì)土地的實(shí)際占有為承租人支配土地的權(quán)利依據(jù)與事實(shí)基礎(chǔ)。承租人在占有承租土地的占有關(guān)系之長(zhǎng)期存在進(jìn)一步強(qiáng)化了承租人對(duì)承租地的權(quán)利，使承租人近乎享有一種基于債權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的對(duì)物的支配效力，但這并不能改變土地租賃法律關(guān)系依然是債之法律關(guān)系的基本屬性。出租承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同除了需遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則外，可以由出租人與承租人自由協(xié)商確定。由于出租對(duì)應(yīng)規(guī)范的租賃契約形態(tài)，出租這一流轉(zhuǎn)方式在實(shí)踐中獲得普遍認(rèn)同，相關(guān)糾紛也較容易按照租賃合同約定而解決。
我國(guó)農(nóng)村地區(qū)還普遍存在代耕現(xiàn)象。“所謂代耕，是指承包人在不改變與集體的承包關(guān)系的情況下，以支付一定對(duì)價(jià)為條件，委托他人或經(jīng)濟(jì)組織在其承包地上進(jìn)行耕種的行為。”[1]在代耕關(guān)系中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍由承包方享有，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不發(fā)生移轉(zhuǎn)，受托人以承包方的名義在承包地上進(jìn)行耕種，代耕實(shí)質(zhì)上是一種創(chuàng)設(shè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的普通債權(quán)行為。在代耕法律關(guān)系中代耕人以代耕合同為基礎(chǔ)，享有基于債權(quán)與占有事實(shí)而產(chǎn)生較租賃關(guān)系更為短暫的對(duì)農(nóng)地的支配性權(quán)利。代耕形式在實(shí)踐中的進(jìn)一步發(fā)展導(dǎo)致了帶有一定代耕特征的“托管”流轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)。“托管”流轉(zhuǎn)模式在實(shí)踐中具體的做法是由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社( 或稱土地合作社) 為無(wú)暇或無(wú)力耕種土地的農(nóng)戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的管理及生產(chǎn)費(fèi)用。托管農(nóng)地的合作社可以對(duì)委托其代耕的農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的管理和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于農(nóng)戶之間自發(fā)的代耕[2]。
我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了反租倒包的經(jīng)營(yíng)形式。反租倒包的雛形可以追溯到改革開放初期在北京順義地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，該試驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的基本方式是土地承包給農(nóng)民，在此基礎(chǔ)上土地再租賃給集體或者集體中的具有機(jī)械化或者規(guī)模經(jīng)營(yíng)能力的大戶。目前反租倒包在沿海地區(qū)發(fā)展較為迅速。反租倒包的基本做法是在堅(jiān)持農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地反租給集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)，再由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)將土地租給種田大戶或者農(nóng)業(yè)公司，由他們進(jìn)行土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。反租倒包后種糧大戶或農(nóng)業(yè)公司會(huì)雇傭農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，反租倒包會(huì)在一定程度上提高農(nóng)民的收入，也會(huì)提高農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營(yíng)程度。反租倒包為主要形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要農(nóng)民有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源來(lái)保障，并須在保障農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其收益權(quán)的前提下才能實(shí)施。同時(shí)，反租倒包要求種糧大戶和農(nóng)業(yè)公司必須進(jìn)行高附加值的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身的不足，這也制約反租倒包的發(fā)展。反租倒包模式的特點(diǎn)是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上建立起了雙層租賃結(jié)構(gòu)，即農(nóng)戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過(guò)轉(zhuǎn)租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。在反租倒包中，集體再次將土地權(quán)利流轉(zhuǎn)第三方時(shí)使用了“包”的用語(yǔ)，但實(shí)質(zhì)該次流轉(zhuǎn)依然是一種土地權(quán)利的租賃。由于集體通過(guò)反租形式從出租農(nóng)戶那里獲得的是一種以土地為標(biāo)的物的債權(quán)以及依據(jù)該債權(quán)而享有的基于債權(quán)關(guān)系的支配權(quán)，所以集體在“倒包”中所能轉(zhuǎn)移給種糧大戶或者公司也是一種債權(quán)和基于債權(quán)關(guān)系的支配權(quán)。“返租倒包”中的包字的應(yīng)用說(shuō)明了現(xiàn)實(shí)中存在著強(qiáng)化租賃權(quán)保護(hù)承租人的現(xiàn)實(shí)需要。在反租倒包的過(guò)程中，要謹(jǐn)防集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員等集體土地所有權(quán)行使主體強(qiáng)迫農(nóng)民出租自己享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地，導(dǎo)致農(nóng)民難以再以土地為基礎(chǔ)進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，形成種田大戶與農(nóng)業(yè)公司對(duì)農(nóng)民土地的變相兼并。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓的法理分析
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換是涉及到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的兩種重要的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律處分的最徹底方式，是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅和受讓人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生。為了保障農(nóng)地被合理用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都要求“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”。除此之外，法律針對(duì)“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的規(guī)定。對(duì)于家庭承包，轉(zhuǎn)讓前提是原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)收入或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，并經(jīng)發(fā)包方同意（注：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第 41 條規(guī)定： “承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”這實(shí)際上是繼承、總結(jié)并提升了司法實(shí)踐最初對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。）； 對(duì)于“其他方式的承包”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有被設(shè)定任何的限制。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，存在一個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意的問題。《農(nóng)村土地承包法》第37 條“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定并不符合法理。“考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相當(dāng)所有權(quán)屬性，考慮到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓對(duì)集體成員變動(dòng)的積極影響，也考慮到歷史上中國(guó)的土地權(quán)利是高度流轉(zhuǎn)的以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不需要代行主體同意的狀況，筆者認(rèn)為未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意的限制。”[3]
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交給他人行使，自己行使從他人處換來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。互換一般只限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，針對(duì)這一點(diǎn)《農(nóng)村土地承包法》第 40 條規(guī)定： “承包方之間為了方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換。”互換所導(dǎo)致的物權(quán)法效果是兩個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人發(fā)生變動(dòng)。從性質(zhì)來(lái)說(shuō)，互換在量上是兩個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相互轉(zhuǎn)讓行為的結(jié)合； 在質(zhì)上，互換是一種特殊的轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，即這種轉(zhuǎn)讓僅僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不會(huì)引起集體共有人的變動(dòng)。因此，互換這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式發(fā)揮作用的范圍有限。農(nóng)戶互相之間互換耕地，可以達(dá)到便利耕作、避免農(nóng)地的過(guò)分細(xì)碎化的效果。
在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在轉(zhuǎn)讓與互換時(shí)，存在的問題是何時(shí)發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的效力。《物權(quán)法》第 129 條規(guī)定： “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記； 未經(jīng)登記的不得對(duì)抗第三人。”從該條的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓與互換不需要經(jīng)過(guò)登記就可以實(shí)現(xiàn)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓與互換合同發(fā)生效力則農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記僅僅是發(fā)生對(duì)抗效力的要件。
將登記作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的對(duì)抗要件，優(yōu)點(diǎn)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)可以較為容易的實(shí)現(xiàn)，缺點(diǎn)是其會(huì)帶來(lái)糾紛并危及交易安全。由于未經(jīng)登記就可以產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的效力，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人客觀上可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)多次轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)生一個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)多次轉(zhuǎn)讓問題。理論上，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)第一次轉(zhuǎn)讓后，就不再享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是由于未經(jīng)登記原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然存在著權(quán)利的外觀，其依然存在著再次轉(zhuǎn)讓原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性。在原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給數(shù)個(gè)權(quán)利人的情況下，誰(shuí)才是真正的享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，誰(shuí)才是真正的權(quán)利人的問題就產(chǎn)生了。確立“未經(jīng)登記的不得對(duì)抗第三人”的規(guī)則僅僅在有限范圍內(nèi)解決了這一問題，它明確了登記人享有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”具有最優(yōu)的效力，從而在確立了一個(gè)判定誰(shuí)是真正權(quán)利人的規(guī)則。但是這一模式在理論上存在著諸多的矛盾。在理論上轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為是一個(gè)處分行為，權(quán)利人僅能進(jìn)行一次該種行為，即原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第一個(gè)受讓人時(shí)，他就應(yīng)不再享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它將不能再次進(jìn)行以下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，即按照物權(quán)變動(dòng)的基本法理，在僅依轉(zhuǎn)讓合同就可以實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，第一受讓人將取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。轉(zhuǎn)讓合同產(chǎn)生轉(zhuǎn)讓效力的邏輯結(jié)果應(yīng)當(dāng)是僅僅第一個(gè)受讓人才能取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的絕對(duì)性應(yīng)當(dāng)具有排斥一切干涉的效力。第一受讓人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有排斥任何其他的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力，即它的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在將導(dǎo)致其他任何土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定不能。但是，問題在于由于未經(jīng)登記，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依然享有權(quán)利的外觀，依然會(huì)有第三人與之簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議而受讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。嚴(yán)格的講，由于原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人已經(jīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，其第二次轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為就成為了無(wú)權(quán)處分，不能再直接發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的效力。在現(xiàn)實(shí)的生活中，很多第三人都會(huì)信賴原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利外觀，而與之共同進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓的行為。在這種情況下，由于第三人代表了交易的秩序，保護(hù)第三人的利益就具有合理性，“未經(jīng)登記的不得對(duì)抗第三人”的規(guī)則正是在這種意義上提供了一個(gè)保護(hù)第三人的合理規(guī)則。“未經(jīng)登記的不得對(duì)抗第三人”的規(guī)則一個(gè)形式前提是原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的受讓人都取得了“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，只是效力上有所不同，登記的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的效力強(qiáng)于未經(jīng)登記的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其貫徹的結(jié)果也正是登記的權(quán)利人的權(quán)利排斥了其他權(quán)利人。顯然，“未經(jīng)登記的不得對(duì)抗第三人”的規(guī)則與其前提轉(zhuǎn)讓合同生效時(shí)權(quán)力轉(zhuǎn)移的規(guī)則相矛盾。總之，《物權(quán)法》為土地承包營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓所設(shè)定的轉(zhuǎn)讓合同生效時(shí)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，未經(jīng)登記的不得對(duì)抗第三人的規(guī)則存在著邏輯上的混亂與矛盾，既不利于物權(quán)與債權(quán)的真正區(qū)分，也不利于交易安全的真正實(shí)現(xiàn)。
《物權(quán)法》確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的這一規(guī)則著眼于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未普遍進(jìn)行登記與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很少轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)，帶有現(xiàn)實(shí)主義的氣息。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村依然保存著歷史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社會(huì)”情況下，這一規(guī)則還具有一定適應(yīng)性。但是，現(xiàn)在農(nóng)村人口流動(dòng)的趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，很多農(nóng)民已經(jīng)開始流入城市進(jìn)行非農(nóng)勞動(dòng)，并試圖在城市定居； 相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民也已經(jīng)開始就近工業(yè)化，在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要已經(jīng)出現(xiàn)。隨著中國(guó)城市化與工業(yè)化的發(fā)展與農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的普遍化，這一模式不利于交易安全弊病必將會(huì)帶來(lái)大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓糾紛，危及農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序的建立。
此外，互換與轉(zhuǎn)讓中展現(xiàn)出來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式偏離了《物權(quán)法》總則部分要求基于法律行為發(fā)生的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)在登記時(shí)實(shí)現(xiàn)的物權(quán)形式主義立法模式。雖然這一模式是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)而且在土地登記機(jī)關(guān)在農(nóng)村并未普遍建立的情況下，具有現(xiàn)實(shí)合理性。但是，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是中國(guó)農(nóng)村中最重要的物權(quán)，它對(duì)《物權(quán)法》總則中的物權(quán)變動(dòng)模式的偏離，會(huì)使農(nóng)村土地物權(quán)變動(dòng)模式呈現(xiàn)出總體上偏離《物權(quán)法》總則的危險(xiǎn)。從各國(guó)( 地區(qū)) 立法的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)( 地區(qū)) 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)模式一般都是統(tǒng)一的，德國(guó)、日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的民法典均是如此。因此《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)在未來(lái)適當(dāng)?shù)臅r(shí)候修改農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定與變動(dòng)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)已經(jīng)設(shè)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步將其變更為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在登記時(shí)設(shè)立與變動(dòng)的規(guī)則。在統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度在農(nóng)村普遍建立之后，需要逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的普遍登記，對(duì)于歷史上已經(jīng)設(shè)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而未登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要限制其轉(zhuǎn)讓，建立起不登記不能轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。對(duì)于通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》第 49條確立一個(gè)近似的不取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證不能流轉(zhuǎn)的原則，該原則在實(shí)踐中的貫徹也取得了較好的效果，未來(lái)的農(nóng)村土地立法可以吸取這一經(jīng)驗(yàn)（《農(nóng)村土地承包法》第49 條規(guī)定： “通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”對(duì)此作反面解釋，則為未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，不能流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》第 49 條確立了一個(gè)通過(guò)其他方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未獲得權(quán)利證書不能變動(dòng)，甚至是不能流轉(zhuǎn)的原則。從實(shí)現(xiàn)來(lái)看，它在運(yùn)作中取得了良好的效果。未來(lái)我國(guó)《物權(quán)法》的修改需要在建立完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)上，建立已經(jīng)設(shè)立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)登記不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。）。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的法理分析與次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)
轉(zhuǎn)包是一種產(chǎn)生時(shí)間最早的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，也是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最重要形式之一。轉(zhuǎn)包最初發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，后來(lái)也主要被界定為發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》( 2005 年) 將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包定義為“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，轉(zhuǎn)包農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶一般被稱為“轉(zhuǎn)包戶”，接受轉(zhuǎn)包的同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶被稱為“接包方”。由于轉(zhuǎn)包是來(lái)源于實(shí)踐而且未經(jīng)過(guò)準(zhǔn)確定義的詞匯，因此，在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)該詞在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐中含義很不確切。轉(zhuǎn)包這一詞匯在實(shí)踐幾乎包含了集體成員之間的大部分的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，短期的、長(zhǎng)期的、不定期的轉(zhuǎn)包都存在。
從法律規(guī)定來(lái)看，轉(zhuǎn)包是一種與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、互換、轉(zhuǎn)讓并列的流轉(zhuǎn)方式。問題是轉(zhuǎn)包與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓之間到底存在什么樣的區(qū)別? 轉(zhuǎn)包到底會(huì)產(chǎn)生什么樣的法律后果? 涉及到轉(zhuǎn)包的一個(gè)最重大的法律問題就是轉(zhuǎn)包的法律定性問題。從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》( 以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》) 第 35 條來(lái)看，該辦法依據(jù)中國(guó)農(nóng)村中對(duì)這一用語(yǔ)的現(xiàn)實(shí)使用狀況，將轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別主要界定為流轉(zhuǎn)對(duì)象不同，前者限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，后者無(wú)限制性規(guī)定。但是這種區(qū)別顯然不是本質(zhì)性的，如果僅僅是流轉(zhuǎn)的對(duì)象不同，但是權(quán)利屬性上卻完全一致，那么土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包就可以完全并入到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃的范疇。但是，法律一直以來(lái)都是將轉(zhuǎn)包作為與租賃相區(qū)別的方式，而未將其并入到租賃之中。如果轉(zhuǎn)包確實(shí)是與租賃不同的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，那么就需要深刻探討兩者之間的區(qū)別。
從法理上講，轉(zhuǎn)包應(yīng)當(dāng)被定性為一種在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，再次設(shè)定一種與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)男挛餀?quán)的法律行為。
首先，轉(zhuǎn)包行為是一種包含著設(shè)定支配權(quán)意思表示的法律行為。“包”字在中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)踐中出現(xiàn)了一種用來(lái)指稱農(nóng)地物權(quán)設(shè)定的趨勢(shì)，“包”的這種含義最初起源于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定，在轉(zhuǎn)包的實(shí)踐中得到進(jìn)一步應(yīng)用。在大部分農(nóng)民群眾樸素的法律意識(shí)中，“包”和“租”字是有區(qū)別的，這種區(qū)別就是通過(guò)“包”獲得的農(nóng)地權(quán)利在效力上強(qiáng)于通過(guò)“租”獲得農(nóng)地權(quán)利。在農(nóng)民樸素的觀念中，在轉(zhuǎn)包的過(guò)程中，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的效力( 絕對(duì)效力) 通過(guò)“包”的方式傳遞給了“接包方”。因此，轉(zhuǎn)包所產(chǎn)生出來(lái)的效力高于出租。這種權(quán)利傳遞的結(jié)果使得“轉(zhuǎn)包戶”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付違約金解除承包合同為由而排斥掉接包方對(duì)接包地的權(quán)利，正如同在農(nóng)村土地承包中發(fā)包方不得干涉、收回承包地一樣，即一旦轉(zhuǎn)包后就形成了一個(gè)直接對(duì)農(nóng)地的權(quán)利，在轉(zhuǎn)包合同規(guī)定的空間內(nèi)既使原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人也難以排除接包人的農(nóng)地權(quán)利。農(nóng)民的這種樸素觀念是簡(jiǎn)單的，但是其中卻蘊(yùn)含著物權(quán)與債權(quán)區(qū)分的深刻法理。轉(zhuǎn)包后既使轉(zhuǎn)包人也不得排除“接包方”的農(nóng)地權(quán)利，說(shuō)明“接包方”的農(nóng)地權(quán)利是一種對(duì)物的支配權(quán)，是一種絕對(duì)性的權(quán)利。
其次，轉(zhuǎn)包迥異于產(chǎn)生債權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租。從《流轉(zhuǎn)管理辦法》第 35 條來(lái)看，該辦法依據(jù)中國(guó)農(nóng)村中對(duì)這一用語(yǔ)的現(xiàn)實(shí)使用狀況，將轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別主要界定為流轉(zhuǎn)對(duì)象不同，前者限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，后者無(wú)限制性規(guī)定。但是這種區(qū)別顯然不是本質(zhì)性的。在理論上，出租是一種產(chǎn)生租賃關(guān)系的法律行為，在出租人與承租人之間因承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。通過(guò)租賃方式設(shè)定的農(nóng)地權(quán)利首先表現(xiàn)為承租人對(duì)出租人的權(quán)利，這種權(quán)利對(duì)出租人的約束性使得承租人可以以此為紐帶而使用農(nóng)地，即在租賃關(guān)系中，承租所獲得的權(quán)利首先是指向出租人的，以此為基礎(chǔ)才表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)地的權(quán)利。在租賃關(guān)系中，出租人負(fù)有一項(xiàng)將農(nóng)地提供給承租人使用的義務(wù)，在他遵守契約的情況下，他可以通過(guò)自己履行契約的行為而使承租人得以使用農(nóng)地。但是，他同樣可以選擇不履行契約義務(wù)，承擔(dān)違約責(zé)任而排除承租人的權(quán)利。在轉(zhuǎn)包關(guān)系中，“接包方”享有一個(gè)直接支配農(nóng)地并排除包括轉(zhuǎn)包人在內(nèi)的所有人進(jìn)行非法干涉的權(quán)利。從法理的角度來(lái)看，轉(zhuǎn)包與租賃的本質(zhì)區(qū)別在于轉(zhuǎn)包是一種產(chǎn)生新物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，而租賃僅僅是一種產(chǎn)生債權(quán)性土地權(quán)利的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。
再次，轉(zhuǎn)包完全不同于徹底變動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。雖然政策文件與立法文件都一向?qū)⑥D(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓并列，但轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓的區(qū)別是明顯而根本的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最徹底的處分方式，是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅和受讓人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生。在轉(zhuǎn)包的情況下，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不消滅，只是在其上又產(chǎn)生了一個(gè)新的物權(quán)性的農(nóng)地權(quán)利。由于在同一時(shí)刻只能存在著一個(gè)直接占有與使用農(nóng)地的土地權(quán)利，因此，轉(zhuǎn)包的結(jié)果只能是“接包戶”直接占有承包地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)虛化為一種間接占用農(nóng)村土地虛化性權(quán)利。在轉(zhuǎn)包關(guān)系中，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍可以以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)而保持著其與集體之間的聯(lián)系，并以此為基礎(chǔ)向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配農(nóng)村土地的權(quán)利為基礎(chǔ)，占有并使用著農(nóng)村土地。
在理論上，轉(zhuǎn)包的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位為新物權(quán)———次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)。實(shí)際上，轉(zhuǎn)包的結(jié)果是產(chǎn)生了一個(gè)新的與永佃權(quán)相當(dāng)物權(quán)，接包人所享有的權(quán)利基本符合承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義，接包人享有了對(duì)農(nóng)地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。但是，接包人所享有的這樣的一個(gè)新的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又與原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同。接包人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的，并事實(shí)上限制了原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使后者僅僅只能在價(jià)值形態(tài)上實(shí)現(xiàn)。由于接包人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的，因此，可以將之稱為次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不再直接對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行直接的占有和使用，僅僅由次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地進(jìn)行直接的占有和使用，因此，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以同時(shí)存在于農(nóng)村土地之上的。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以同時(shí)存在于農(nóng)地之上的事實(shí)說(shuō)明通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更接近所有權(quán)，而不能被簡(jiǎn)單的歸入用益物權(quán)的行列。從大陸法系的農(nóng)地權(quán)利設(shè)置狀況來(lái)看，他們一般在農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)之上再設(shè)定永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 或者農(nóng)地租賃權(quán)，通過(guò)永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 來(lái)實(shí)現(xiàn)非所有權(quán)人( 永佃權(quán)人) 對(duì)農(nóng)地的穩(wěn)定性的支配與利用。由于通過(guò)家庭承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上與西方國(guó)家的農(nóng)地所有權(quán)最為接近，因此，我國(guó)允許在通過(guò)家庭方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定次級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與其他國(guó)家或地區(qū)允許在農(nóng)地上設(shè)置永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 是相同的。
雖然我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法已經(jīng)明確肯定了轉(zhuǎn)包這種流轉(zhuǎn)方式，但是并未能明確地將轉(zhuǎn)包的后果界定為次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定，這導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)包狀況的復(fù)雜與混亂。實(shí)踐中，農(nóng)民一方面樸素地認(rèn)為轉(zhuǎn)包產(chǎn)生的權(quán)利強(qiáng)于租賃產(chǎn)生的權(quán)利，轉(zhuǎn)包合同較之于租賃合同具有更強(qiáng)的約束力。轉(zhuǎn)包合同中一般含有特定期限內(nèi)不得變動(dòng)的條款，這些條款也在糾紛中為法院強(qiáng)制履行的判決所認(rèn)可。另一方面，由于轉(zhuǎn)包所產(chǎn)生的農(nóng)地權(quán)利的物權(quán)效力沒有被法律所明確確認(rèn)，轉(zhuǎn)包在事實(shí)上處在一個(gè)模糊的灰色區(qū)間。在通過(guò)轉(zhuǎn)包設(shè)定次級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)普遍存在的情況下，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)之進(jìn)行歸納和總結(jié)，明確將轉(zhuǎn)包的效果界定為次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定。《物權(quán)法》第 128 條著重列舉了轉(zhuǎn)包、互換與轉(zhuǎn)讓等三種流轉(zhuǎn)方式，將轉(zhuǎn)包與帶有物權(quán)變動(dòng)性質(zhì)的互換與轉(zhuǎn)讓方式并列在了一起，說(shuō)明了立法者已經(jīng)意識(shí)到現(xiàn)實(shí)中的轉(zhuǎn)包帶有設(shè)定次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，只是鑒于對(duì)轉(zhuǎn)包的設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性認(rèn)識(shí)還不夠清晰，而沒有明確規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)實(shí)中的帶有租賃性的轉(zhuǎn)包關(guān)系抽離出轉(zhuǎn)包的概念，將其還歸入租賃的范疇； 同時(shí)，歸納現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)包設(shè)定次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行為共同特定，建立起可以在通過(guò)家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)則，并最終將這一規(guī)則擴(kuò)展到通過(guò)其他方式設(shè)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上。在理論上，將轉(zhuǎn)包的效果界定為物權(quán)性次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定，并構(gòu)建完全不同于租賃的次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，有利于實(shí)現(xiàn)民法體系的完整與清晰，是最優(yōu)的制度選擇。
對(duì)于因轉(zhuǎn)包而產(chǎn)生的次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期期限，筆者認(rèn)為立法應(yīng)當(dāng)斟酌現(xiàn)實(shí)狀況酌情設(shè)定之。在日本，永佃權(quán)的存續(xù)期間為 20 年以上，50 年以下。如果設(shè)定的永佃權(quán)期間超過(guò) 50 年，將被縮短為 50 年。這一期間可以進(jìn)行更新，但從更新之日起，不能超過(guò) 50 年。未以設(shè)定行為確定的永佃權(quán)的存續(xù)期間，除有特別習(xí)慣外，其期間為 30 年( 《日本民法典》第 278 條)[4]。我國(guó)舊民法則認(rèn)為永佃權(quán)應(yīng)當(dāng)是永久性，不得約定期限，否則將被視為租賃( 第 842 條) 。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在長(zhǎng)期沿用舊民法的規(guī)定后，將永佃權(quán)修改為了農(nóng)用權(quán)。按照相關(guān)規(guī)定“農(nóng)用權(quán)之期限不得逾20 年，逾20 年者，縮短為20年”，其立法理由是農(nóng)用權(quán)的期限，如果“過(guò)于長(zhǎng)久，將有害公益，經(jīng)斟酌農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)利益等因素，并參酌‘民法’第 449 條規(guī)定而為規(guī)定”[5]。考慮到我國(guó)歷史的永佃權(quán)一般都是長(zhǎng)期的，舊民法也未設(shè)定最高期限限制，而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)包其期限也長(zhǎng)短不一，筆者認(rèn)為對(duì)于因轉(zhuǎn)包而生的次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)以不設(shè)定最高期限為宜。我們可以考慮借鑒日本民法的規(guī)定，為次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定，設(shè)置一個(gè)最低期限。考慮到現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)包的期限一般都不太長(zhǎng)以及次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，筆者認(rèn)為可以將其規(guī)定為不低于 2 年，低于 2 年的應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)至 2 年； 2 年以上的期限可以由當(dāng)事人以設(shè)定契約設(shè)定之； 對(duì)于以集體土地所有權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)而進(jìn)行的農(nóng)地租賃，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貫徹《合同法》中設(shè)定的農(nóng)地期限的下限性規(guī)定，即農(nóng)地租賃在期限上不能超過(guò) 20 年，超過(guò) 20 年的縮短為 20 年。
轉(zhuǎn)貼于
四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法理問題分析及制度創(chuàng)新
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在本質(zhì)上是一種旨在設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的法律行為。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以通過(guò)抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，1995 年頒布的《擔(dān)保法》第 34 條允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)在獲得發(fā)包方同意后抵押，第 37 條第 2 款明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地之土地使用權(quán)不能抵押。1996 年國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用權(quán)可以抵押的法律政策。原最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規(guī)定： “承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。對(duì)因此而造成損失的，當(dāng)事人有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。”該解釋否定了在通過(guò)家庭方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押的可能性。《農(nóng)村土地承包法》基本上繼承了《擔(dān)保法》及最高人民法院司法解釋的相關(guān)規(guī)定，其第 49 條規(guī)定農(nóng)民可以通過(guò)抵押方式將“四荒”土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。
在物權(quán)法制定過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押?jiǎn)栴}一直都是理論界爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)問題。反對(duì)者認(rèn)為農(nóng)村的社會(huì)保障尚未建立，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民喪失農(nóng)地，從而誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定； 同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后，執(zhí)行抵押后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也存在著困難。支持者認(rèn)為農(nóng)民有著通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押從而獲取貸款的巨大需求，不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押會(huì)妨礙農(nóng)民的自主權(quán)，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值難以顯現(xiàn)； 在農(nóng)村金融體系還不健全，農(nóng)民融資渠道不暢的情況下，禁止農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押會(huì)進(jìn)一步造成農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)資金的短缺。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否能夠抵押的爭(zhēng)論中，反對(duì)農(nóng)地抵押的觀點(diǎn)占據(jù)了上風(fēng)。最終，《物權(quán)法》仍舊繼承了《擔(dān)保法》與《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，禁止了通過(guò)家庭方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，而認(rèn)可了通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。《物權(quán)法》第 180條第 1 款規(guī)定“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”可以抵押； 同時(shí)，《物權(quán)法》第 184 條又規(guī)定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)，除法律有特別規(guī)定可以抵押的外，不得抵押，否定了通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。《物權(quán)法》第 187 條規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立”。由于抵押合同的簽訂并不直接導(dǎo)致抵押權(quán)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定，而僅僅使當(dāng)事人負(fù)有進(jìn)行抵押登記設(shè)定抵押權(quán)的義務(wù)，因此，抵押合同在本質(zhì)上為設(shè)定義務(wù)的負(fù)擔(dān)法律行為。事實(shí)上，當(dāng)事人在抵押權(quán)設(shè)定意思表示推動(dòng)下進(jìn)行的抵押登記行為直接導(dǎo)致了抵押權(quán)的設(shè)定，是一種典型的處分法律行為。
總體而言，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，除招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，出現(xiàn)了很多農(nóng)民在交往中自愿簽訂“抵押協(xié)議”，在債務(wù)不履行或者無(wú)法履行情況下，協(xié)議將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵債的情況。這種情況說(shuō)明，法律禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的情況下，并不能達(dá)到防止農(nóng)民因債務(wù)負(fù)擔(dān)等而被迫轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性，相反，它只會(huì)造成農(nóng)民的融資渠道不暢與財(cái)產(chǎn)價(jià)值的低估。此外，從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，在法律不承認(rèn)農(nóng)地抵押的情況下，上述“抵押協(xié)議”并不產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效果。但是，債務(wù)人如果在債務(wù)到期后，仍然愿意用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移來(lái)抵銷債務(wù)，在沒有任何公權(quán)力介入的情況下，會(huì)最終發(fā)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“事實(shí)上”轉(zhuǎn)移的實(shí)踐效果。另外，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得法律認(rèn)可的情況下，而法律卻限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，實(shí)有難以解釋之處。既然《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》已經(jīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定條件下轉(zhuǎn)讓，而土地抵押的最為嚴(yán)重的預(yù)期法律后果就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因此，按照舉重以明輕的原則，既然法律允許了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓就應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，農(nóng)民都可以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行量上的分割，對(duì)部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。在時(shí)間上，既可以將剩余的全部承包期限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，也可以抵押一段期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行部分抵押或者一定期限內(nèi)的抵押，農(nóng)戶仍然在一定程度上保留著土地這一基本的生活保障手段，即抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)并不必然導(dǎo)致原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶的生活也不會(huì)因此而遭受毀滅性打擊。同時(shí)，農(nóng)戶抵押進(jìn)行融資的結(jié)果往往是從事新的生計(jì)行業(yè)，可能為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人最終提供新的生活支持。在對(duì)部分時(shí)間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)，在制度上可以考慮，一旦拍賣成功，則原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定一個(gè)次級(jí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿或者權(quán)利人放棄次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利恢復(fù)至原初對(duì)土地的支配狀態(tài)。另外，我們必須注意到，隨著我國(guó)的農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)的途徑的增加，農(nóng)民對(duì)土地依賴性已經(jīng)大大降低，農(nóng)民的就業(yè)渠道日益多元化，非農(nóng)收入在農(nóng)民收入中的比重也日益增大，土地對(duì)農(nóng)民的自我保障功能日趨弱化。在東部的很多地方與中西部城鎮(zhèn)郊區(qū)，農(nóng)民已經(jīng)不再以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來(lái)源，很多農(nóng)民需要通過(guò)融資來(lái)轉(zhuǎn)換自己的身份，從事新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。另外，農(nóng)地的不能充分流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了西部很多地方出現(xiàn)了棄田拋荒現(xiàn)象，土地資源出現(xiàn)浪費(fèi)，允許農(nóng)民在土地上設(shè)定抵押權(quán)可以起到整合土地資源的作用。筆者認(rèn)為隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)渠道拓寬，以及農(nóng)民生活保障的建立，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的條件已經(jīng)基本成熟，立法應(yīng)當(dāng)適時(shí)承認(rèn)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，并在此基礎(chǔ)上建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度。另外，考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的相當(dāng)于所有權(quán)的性質(zhì)，中國(guó)傳統(tǒng)的土地物權(quán)具有充分流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)，也應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，滿足農(nóng)民融資的需要。如果僅僅是擔(dān)心農(nóng)民徹底失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以考慮恢復(fù)中國(guó)古代的典權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“活賣”，在制度留下農(nóng)民重新獲得自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性。
與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押密切相關(guān)的一個(gè)法律問題是通過(guò)家庭承包方式獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否抵押的問題。考慮到抵押權(quán)的設(shè)定和執(zhí)行完全有可能導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失，我國(guó)現(xiàn)行立法一直采行禁止通過(guò)家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的立法規(guī)定。但從實(shí)踐角度來(lái)看，2009 年前后，用于抵押貸款的林地其實(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了四荒地的范疇，此時(shí)如果嚴(yán)格貫徹《物權(quán)法》規(guī)定，采信嚴(yán)格的物權(quán)法定主義，則通過(guò)家庭承包方式取得的一切土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)———包括通過(guò)家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)———都不能作為抵押的客體，那么即使已經(jīng)就此簽訂抵押合同并進(jìn)行了抵押登記，也不能產(chǎn)生抵押權(quán)設(shè)定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押貸款將轉(zhuǎn)變?yōu)闆]有抵押權(quán)擔(dān)保的貸款。這樣的結(jié)果既打擊了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民發(fā)放抵押貸款的熱情，也抑制了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)融資需求，啟迪著立法機(jī)關(guān)去重新思考農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}，突破農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。事實(shí)上，農(nóng)民都可以對(duì)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行量上的分割，而自主決定抵押哪部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既可以將剩余的全部承包期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，也可以抵押一段期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶僅將一定時(shí)間段內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)———如林權(quán)的抵押多是如此，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)其仍保留有剩余時(shí)段的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就不會(huì)因抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)而完全喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶將全部剩余的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)，可以考慮前述在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上新設(shè)定一個(gè)“次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的辦法，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，該次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，但當(dāng)其期限屆滿或者權(quán)利人放棄后，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利就回復(fù)至原初對(duì)土地的支配狀態(tài)。
五、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法理分析
《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股采取了一種慎重對(duì)待的態(tài)度。對(duì)于通過(guò)家庭承包方式獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，《農(nóng)村土地承包法》的表述是“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，對(duì)于通過(guò)其他方式獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)該法僅僅用了入股這一術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了表述。在政策導(dǎo)向上，目前國(guó)家的政策導(dǎo)向是鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)入股方式組建農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，而不鼓勵(lì)農(nóng)民組建農(nóng)業(yè)公司。在這里，論文主要以物權(quán)法為視角對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股中的權(quán)利轉(zhuǎn)移問題進(jìn)行分析。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法理分析，以對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的正確認(rèn)識(shí)為基本入手點(diǎn)，即我們?cè)诶斫廪r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行占有、使用與收益的物權(quán)，是一項(xiàng)可以由權(quán)利人對(duì)該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行一定處分的物權(quán)； 通過(guò)家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本上相當(dāng)于傳統(tǒng)民法中的農(nóng)地所有權(quán)，它居于農(nóng)地物權(quán)體系基礎(chǔ)性層次；以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)可以再在其上設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并可進(jìn)行土地權(quán)利租賃，從而形成土地物權(quán)或者土地債權(quán)疊加的不同層次。以此為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為大部分農(nóng)地股權(quán)都是以物權(quán)為基礎(chǔ)，以債權(quán)為基本運(yùn)作形式，帶有復(fù)合性權(quán)利特征的土地權(quán)利。
首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的結(jié)果是產(chǎn)生一個(gè)新的獨(dú)立于原來(lái)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地使用權(quán)。這一新的農(nóng)地使用權(quán)在形態(tài)上表現(xiàn)為原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體結(jié)合在一起，或者依舊獨(dú)立的成為一個(gè)或幾個(gè)新的土地權(quán)利的支配對(duì)象，但是通常情況是以將原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體結(jié)合為一個(gè)新的土地權(quán)利的客體為常態(tài)。正是因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股是一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的聚合，即若干集體組織成員依農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更或者變動(dòng)方式，以統(tǒng)一的行為，或使數(shù)個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵蓋的標(biāo)的農(nóng)地歸于一主體，或使數(shù)個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合并于一主體的流轉(zhuǎn)方式[6]。入股后通常會(huì)產(chǎn)生一種新的農(nóng)地權(quán)利( 大多數(shù)情況下是物權(quán)) ，這一新的土地權(quán)利一般都要?dú)w屬于新成立的或者已經(jīng)存在的合作社或者農(nóng)業(yè)公司等法人機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在人格上獨(dú)立于原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，可以在入股后使用原有的農(nóng)地，也說(shuō)明了入股后產(chǎn)生了一種新的土地權(quán)利。這些法人機(jī)構(gòu)以新產(chǎn)生的農(nóng)地權(quán)利( 主要是物權(quán)) 為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)入股的農(nóng)村土地的支配，這是農(nóng)地股權(quán)中所包含的物權(quán)性一面。
其次，通過(guò)家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股與通過(guò)其他方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股并不完全相同。通過(guò)家庭方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股本身并不能完全消滅原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在很大程度上是將集體土地所有權(quán)直接針對(duì)具體地塊進(jìn)行個(gè)人化的結(jié)果，集體土地所有權(quán)在經(jīng)過(guò)客體范圍的分割并個(gè)人化后內(nèi)化到了家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中，因此，集體土地所有權(quán)彈力性與回復(fù)性也使得家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了彈力性與回復(fù)性。家庭承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包經(jīng)營(yíng)期滿后按國(guó)家規(guī)定的繼續(xù)承包意味著原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然延續(xù)存在，即家庭承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)不斷繼續(xù)承包而獲得新生。在這種情況下，家庭承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股不是一種原有土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，而應(yīng)當(dāng)是一種新的次級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生。在實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股一般都是將一定期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股或者是將一個(gè)承包期內(nèi)剩余期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。在這種情況下，可以認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是一個(gè)異于原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定并轉(zhuǎn)移的過(guò)程，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在入股后依然存在，只不過(guò)是受到新的次級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制。對(duì)于通過(guò)非家庭承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于其屬于帶有期限的典型他物權(quán)，因而，其入股可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓這種土地權(quán)利的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。
最后，入股以后，農(nóng)民原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大都轉(zhuǎn)變?yōu)榱硗獾囊环N運(yùn)作方式。首先是最基本的債權(quán)式的運(yùn)作方式，即向合作社或者農(nóng)業(yè)公司進(jìn)行請(qǐng)求獲得一定的利益的權(quán)利。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的一個(gè)最重要目的就是要通過(guò)轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)設(shè)一個(gè)限制原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利形態(tài)的價(jià)值化，獲取一定的農(nóng)地收益。換言之，合作社或者農(nóng)業(yè)公司獲取對(duì)農(nóng)地支配性的權(quán)利或者其他權(quán)利是有代價(jià)的，即是以為自己設(shè)定一項(xiàng)義務(wù)或者負(fù)擔(dān)為代價(jià)。在農(nóng)民放棄原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定新的物權(quán)( 次級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)) 并將該項(xiàng)權(quán)利移轉(zhuǎn)后，農(nóng)民向合作社或者公司等請(qǐng)求獲得利益的請(qǐng)求權(quán)就成為農(nóng)民最為重要的權(quán)利。與此同時(shí)依據(jù)股權(quán)的特性，農(nóng)民將土地權(quán)利入股的同時(shí)，也產(chǎn)生了一項(xiàng)參與合作社或者公司的管理與決策的權(quán)利。
總之，農(nóng)地股權(quán)，大都屬于以物權(quán)為基礎(chǔ)、以債權(quán)為運(yùn)作形式的復(fù)合性土地權(quán)利。農(nóng)戶在將其通過(guò)家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股時(shí)，一般是在該承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上再設(shè)定一個(gè)低于剩余承包期限的“次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并以此入股組建公司。農(nóng)戶入股時(shí)仍保留原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、而僅向合作社或者公司移轉(zhuǎn)次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此合作社或者公司破產(chǎn)時(shí)，受到處分的僅僅是次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不會(huì)導(dǎo)致原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的徹底變動(dòng)。
結(jié)論
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租、代耕是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，在出租與代耕法律關(guān)系中，承租人與代耕人均享有基礎(chǔ)債權(quán)關(guān)系與占有事實(shí)而產(chǎn)生的對(duì)農(nóng)地的控制性權(quán)利。反租倒包模式本質(zhì)上是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上建立起了雙層租賃結(jié)構(gòu)，即農(nóng)戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過(guò)轉(zhuǎn)租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。轉(zhuǎn)讓、互換是導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)的流轉(zhuǎn)方式。在法律已經(jīng)允許通過(guò)家庭承包方式設(shè)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)逐步允許該種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，可以允許農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將給次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包明顯不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出租，轉(zhuǎn)包行為是一種包含著設(shè)定支配權(quán)意思表示的處分法律行為，轉(zhuǎn)包的后果是設(shè)定與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)拇渭?jí)承包經(jīng)營(yíng)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的運(yùn)作過(guò)程中，農(nóng)民一般是在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并將該權(quán)利移轉(zhuǎn)給合作社或者公司，從而獲得相應(yīng)的股權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后形成的農(nóng)地股權(quán)是以物權(quán)為基礎(chǔ)，以債權(quán)為基本運(yùn)作形式，帶有復(fù)合性權(quán)利特征的土地權(quán)利。鑒于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性與運(yùn)作機(jī)制的差異性與復(fù)雜性，立法機(jī)關(guān)必須在準(zhǔn)確把握土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性與運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行法律塑造； 司法機(jī)關(guān)也必須在準(zhǔn)確把握各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性的前提下，進(jìn)行司法裁判。
注釋:
[1]孟勤國(guó)，等． 中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M]． 法律出版社，2009． 81．
[2]李軍波． 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、分析及其法律思考[J]． 河北法學(xué)，2009，( 8) ．
[3]袁震． 論集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào)[J]． 河北法學(xué)，2010，( 9) ．
[4][日]三瀦信三． 孫芳譯． 物權(quán)法提要[M]． 中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005． 118、119．
[關(guān)鍵詞]廣州 工業(yè)房地產(chǎn) 租賃市場(chǎng)
一、工業(yè)房地產(chǎn)的內(nèi)涵及本文研究范圍
1.工業(yè)房地產(chǎn)的內(nèi)涵
工業(yè)房地產(chǎn)是指土地使用性質(zhì)為工業(yè)的土地、建筑物及固著在土地、建筑物上不可分離的部分及其附帶的各種權(quán)益。在我國(guó),工業(yè)房地產(chǎn)土地的批租年限為50年。
2.本文研究范圍
本文研究的范圍是廣州市十個(gè)行政區(qū)和兩個(gè)縣級(jí)市的工業(yè)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng),主要包括工業(yè)廠房和倉(cāng)庫(kù)的租賃。由于工業(yè)房地產(chǎn)的數(shù)據(jù)相對(duì)比較有限,我們這里主要分析廣州市的十個(gè)行政區(qū)的工業(yè)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)。
二、工業(yè)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)歷年發(fā)展?fàn)顩r
近年來(lái),廣州市工業(yè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求不斷放大,工業(yè)房地產(chǎn)的租金也是在持續(xù)上漲,平均租金每年上漲3%左右,其中,高科技園區(qū)租金上漲4%左右,物流園區(qū)租金上漲2%左右。
從廣州市國(guó)土資源和房屋管理局的登記備案數(shù)據(jù)來(lái)看,近年來(lái)每季度的工業(yè)租賃登記備案件數(shù)基本都在5000件以下,工業(yè)租賃登記備案面積基本都在350萬(wàn)平方米以內(nèi),在2008年第4 季度數(shù)據(jù)成倍大幅增長(zhǎng)。主要原因是:根據(jù)市出租辦出租屋調(diào)查核實(shí)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),年末各區(qū)房屋租賃管理統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)租賃備案數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整和缺失數(shù)據(jù)補(bǔ)報(bào)。具體數(shù)據(jù)如表1所示。
通過(guò)對(duì)比分析工業(yè)房地產(chǎn)租賃登記備案件數(shù)和房地產(chǎn)租賃總的登記備案件數(shù),工業(yè)房地產(chǎn)登記備案件數(shù)占到的比例基本都在4%以下。可見工業(yè)房地產(chǎn)租賃登記備案的情況不容樂觀。對(duì)比情況見表2。
單宗工業(yè)房地產(chǎn)租賃的面積一般比較大,這就使得工業(yè)房地產(chǎn)租賃登記備案面積占總的登記備案面積的比例較大,基本維持在20%以上,2008年第4季度更是超過(guò)40%,達(dá)到42.18%。詳見圖1。
三、2008年廣州市工業(yè)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)現(xiàn)狀分析
1.2008年工業(yè)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)基本情況
2008年工業(yè)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)總體需求放大,工業(yè)廠房和倉(cāng)庫(kù)的租金上漲3%左右。這主要得益于政府“退二進(jìn)三”政策的實(shí)施、大型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和各級(jí)政府以積極政策和資金支持企業(yè)進(jìn)駐工業(yè)園區(qū)。位于黃埔港、南沙港和廣州空港周圍的物流倉(cāng)儲(chǔ)園區(qū)受到重點(diǎn)關(guān)注,租賃成交較為活躍。其中,廣州新白云機(jī)場(chǎng)根據(jù)市場(chǎng)的需要,不斷開拓新的海外貨運(yùn)航線,吸引了不少物流企業(yè)進(jìn)駐附近的物流倉(cāng)儲(chǔ)工業(yè)園區(qū)。工業(yè)廠房方面,租賃成交主要集中于白云和番禺兩區(qū)。由于新廠房供應(yīng)的緊缺,存量工業(yè)用房的租賃十分活躍,工業(yè)園區(qū)成交租金大多保持在10-25元/(平方米•月)的水平,而成交面積則大多集中于500-1000平方米的范圍內(nèi)。
根據(jù)廣州市房屋租賃管理所提供的登記備案數(shù)據(jù),計(jì)算得到各行政區(qū)的工業(yè)房地產(chǎn)租賃狀況如表3所示:番禺區(qū)工業(yè)房地產(chǎn)總的租賃面積最大,為2744449平方米;租賃個(gè)案數(shù)最多的仍是番禺區(qū),為4985件;黃浦區(qū)工業(yè)房地產(chǎn)的平均租賃面積最大,為2858.39平方米;平均租金最高的是越秀區(qū),為23.46元/(平方米•月)。
表3各區(qū)工業(yè)房地產(chǎn)登記備案情況
行政區(qū) 租賃面積
(平方米) 租賃個(gè)案
(件) 平均面積
(平方米) 平均租期
(月) 平均租金
(元/(平方米•月))
天河區(qū) 605744.00 783 773.62 29 13.13
越秀區(qū) 93915.00 765 122.76 18 23.46
荔灣區(qū) 311887.00 761 409.84 30 11.67
海珠區(qū) 370336.14 1256 294.85 26 11.77
白云區(qū) 1346983.00 1251 1076.73 42 7.02
黃浦區(qū) 417325.00 146 2858.39 - 7.88
番禺區(qū) 2744449.00 4985 550.54 - 6.59
花都區(qū) 2069029.00 2265 913.48 - 4.61
南沙區(qū) 292580.00 711 411.50 - 6.03
蘿崗區(qū) 255754.00 316 809.35 - 11.50
資料來(lái)源:廣州市國(guó)土資源和房屋管理局
由于城市的幾個(gè)行政區(qū)進(jìn)行房屋登記備案的系統(tǒng)還未與中心城區(qū)統(tǒng)一,登記備案數(shù)據(jù)不規(guī)范,存在大量無(wú)效數(shù)據(jù),故本文對(duì)于區(qū)域的工業(yè)房地產(chǎn)的分析相對(duì)比較薄弱。
通過(guò)比較各行政區(qū)的租賃面積可以看到:番禺區(qū)、花都區(qū)和白云區(qū)三個(gè)行政區(qū)的租賃面積占到總的租賃面積的比例為72%,這主要是因?yàn)閺V州市政府“退二進(jìn)三”政策的進(jìn)一步實(shí)施,中心城區(qū)的工業(yè)企業(yè)都搬遷至行政區(qū)的工業(yè)園內(nèi)。具體情況如圖2所示。
從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來(lái)看,產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為農(nóng)村集體或農(nóng)村個(gè)人的租賃面積為9522480平方米,占總租賃面積的比重為74.10%,共33636個(gè)登記備案數(shù)據(jù),占總登記備案數(shù)據(jù)的比重為62.11%,平均面積為283.10平方米,平均租期為33個(gè)月,平均租金為8.01元/(平方米•月)。詳見表4。
表4不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)工業(yè)房地產(chǎn)租賃登記備案情況對(duì)比
農(nóng)村集體和農(nóng)村個(gè)人房屋 國(guó)有房屋
租賃面積(平方米) 9522480 3328100
租賃個(gè)案(件) 33636 20516
平均面積(平方米) 283.10 162.22
平均租期(月) 33 24
平均租金(元/(平方米•月)) 8.01 14.70
資料來(lái)源:廣州市國(guó)土資源和房屋管理局
2.租金的空間分布規(guī)律
廣州市工業(yè)房地產(chǎn)租金的空間分布規(guī)律基本為:以“越秀”區(qū)片為中心最高點(diǎn),為42元/(平方米•月),然后向周圍輻射依次遞減。一些工業(yè)比較集中的區(qū)域也出現(xiàn)了次中心,像海珠區(qū)的“中大”區(qū)片;蘿崗區(qū)的“南崗-廣州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東區(qū)”片區(qū),平均租金為13元/(平方米•月)。這些次中心片區(qū)的租金比周圍片區(qū)的租金都要高。從各行政區(qū)的平均租金來(lái)看,中心城區(qū)的平均租金還是較高,最高的為越秀區(qū)的23元/(平方米•月),而地理位置比較偏遠(yuǎn)的蘿崗區(qū)和黃浦區(qū)的平均租金水平也不低,與海珠區(qū)和荔灣區(qū)的平均租金水平相當(dāng)。詳見圖3。
四、工業(yè)房地產(chǎn)市場(chǎng)及其管理中存在的問題
1.部分工業(yè)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰
產(chǎn)權(quán)不明晰的工業(yè)房地產(chǎn)主要集中在一些農(nóng)村集體房和農(nóng)村個(gè)人房。中國(guó)集體房和私有房的產(chǎn)權(quán)問題歷來(lái)就有,主要表現(xiàn)在沒有房產(chǎn)證。這類沒有房產(chǎn)證的工業(yè)用房在出租的時(shí)候就會(huì)引起產(chǎn)權(quán)糾紛,產(chǎn)權(quán)糾紛的矛盾又可能導(dǎo)致出租人和承租人的矛盾,最終可能演化成像“村民圍攻工業(yè)園區(qū)”的鬧劇。
2.工業(yè)房地產(chǎn)相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)滯后
部分新區(qū)的工業(yè)房地產(chǎn)相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足,像供電力不足、消防設(shè)施不完備、物業(yè)管理進(jìn)入不及時(shí)等等。配套設(shè)施建設(shè)的不足不僅會(huì)影響企業(yè)進(jìn)駐,甚至?xí)勚埔恍┦鹿实陌l(fā)生。最近,花都工業(yè)區(qū)纖棉廠廠房失火,大火幾個(gè)小時(shí)后才被撲滅,主要原因是工廠內(nèi)及其附近,居然連消防栓都沒有,導(dǎo)致消防隊(duì)員只能到將近一公里外的紅棉大道附近尋找水源,最后才將大火撲滅。開發(fā)區(qū)的廠房普遍存在供電能力不足的問題,主要是變壓器的容量不能滿足客戶由于生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)電力的要求。
3.部分地區(qū)工業(yè)房地產(chǎn)閑置現(xiàn)象嚴(yán)重
廣州市在實(shí)施 “退二進(jìn)三”的過(guò)程中,政策規(guī)定舊廠房不能拆建,土地面積不能變,使用性質(zhì)也不能變,不允許拆除和擴(kuò)建。廣州城區(qū)的很多工業(yè)企業(yè)退出后,若要改造升級(jí)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),還要面臨著另一更大的土地性質(zhì)變更難題。這就使得中心城區(qū)的大量工業(yè)房地產(chǎn)閑置下來(lái)。
4.工業(yè)園區(qū)的土地沒有得到有效利用
盡管政策已經(jīng)將用地性質(zhì)變更的每一步都卡得很死,但是,房地產(chǎn)開發(fā)跟其他產(chǎn)品生產(chǎn)不一樣,房地產(chǎn)開發(fā)可以有很多不同的規(guī)劃及設(shè)計(jì),這便注定在開發(fā)過(guò)程中,房地產(chǎn)有更多自主發(fā)揮的空間。現(xiàn)在握在開發(fā)商手中的動(dòng)輒上百畝千畝甚至幾平方公里的大面積工業(yè)地塊,都會(huì)有一部分演變?yōu)樽≌懽謽情_發(fā)建設(shè)用地。部分開發(fā)商以工業(yè)用地名義取得土地使用權(quán),然后憑借配套設(shè)施等名義,靈活地處理用地性質(zhì),以達(dá)到變更土地性質(zhì)的最終目的。工業(yè)用地上最后建起了部分商品房、寫字樓等,使得工業(yè)用地沒有得到有效利用。
五、工業(yè)房地產(chǎn)市場(chǎng)管理的政策建議
1.提高工業(yè)用地使用效率
節(jié)約集約用地工作是2009年廣州市土地管理的重中之重。貫徹落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)籌高效利用工業(yè)用地的工作方案》,是節(jié)約集約工業(yè)用地的有效方法。通過(guò)提高容積率、建多層廠房促進(jìn)廣州土地的節(jié)約利用,鼓勵(lì)用地單位利用存量工業(yè)用地新建、擴(kuò)建、翻建標(biāo)準(zhǔn)式多層廠房。存量工業(yè)用地在符合有關(guān)規(guī)劃、不改變用途的前提下,提高土地利用率和增加容積率的,不再增收土地價(jià)款。存量工業(yè)用地不能達(dá)到《廣州市產(chǎn)業(yè)用地指南》標(biāo)準(zhǔn)的,視為低效工業(yè)用地,可由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)議收購(gòu)后再利用。在不增加建設(shè)用地規(guī)模并符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下,各區(qū)要引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,將分散的集體建設(shè)用地(含村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地)集聚化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。可將零散建設(shè)用地復(fù)耕與農(nóng)用地置換,以利于土地整合使用,提高土地利用效率。在考慮企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)和生產(chǎn)線生命周期等因素的基礎(chǔ)上,合理確定土地的有償使用年限,建立國(guó)有土地租賃制度,引導(dǎo)部分工業(yè)項(xiàng)目以短期出讓或租賃的形式取得土地。
2.合理利用空置廠房
當(dāng)前廣州有相當(dāng)大數(shù)量的舊城區(qū)、舊廠房、舊村莊資源可供挖掘和改造,用來(lái)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),但許多投資機(jī)構(gòu)、企業(yè)和地方政府在按照現(xiàn)行政策,實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或升級(jí)、“退二進(jìn)三”發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí),卻遇到了政策“瓶頸”問題。原有建筑破舊、低檔,根本無(wú)法改造成現(xiàn)代商貿(mào)城。廣州目前的很多工業(yè)企業(yè)退出后,若要改造升級(jí)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),還要面臨著另一更大的土地性質(zhì)變更難題。廣州應(yīng)完善和細(xì)化《廣州市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”企業(yè)工業(yè)用地處置辦法》,加快工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地審批時(shí)間,簡(jiǎn)化手續(xù)。
3.理順農(nóng)村工業(yè)房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
廣州市房管局的數(shù)據(jù)顯示,目前全市農(nóng)村建設(shè)用地有652.5平方公里,占了全市建設(shè)用地的40%,農(nóng)村的土地資源潛力巨大。特別是農(nóng)村工業(yè)建設(shè)用地占全市工業(yè)用地的比例在80%以上,而很多農(nóng)村工業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰,產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰會(huì)影響到正常的租賃活動(dòng)和工業(yè)園區(qū)的正常營(yíng)業(yè)。像白云區(qū)冒鳳山西側(cè)的廣州民營(yíng)科技園,項(xiàng)目規(guī)劃1223畝,先進(jìn)駐企業(yè)135家,租金在20元/(平方米•月)左右,但現(xiàn)在因產(chǎn)權(quán)有糾紛,已經(jīng)影響到園區(qū)的正常營(yíng)業(yè)。可見,明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系,避免引起糾紛和村民圍攻工業(yè)園區(qū)的現(xiàn)象發(fā)生是很重要的。另外,改革土地征用和建立流轉(zhuǎn)制度是十分必要的,改革的切入點(diǎn)是應(yīng)該盡快相對(duì)統(tǒng)一征地補(bǔ)償和集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn),盡量避免政府、農(nóng)民和用地企業(yè)在征地和土地交易過(guò)程中過(guò)多地進(jìn)行討價(jià)還價(jià)并引發(fā)矛盾摩擦。
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論文關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)養(yǎng)老；農(nóng)村；制度設(shè)計(jì)
黨的十六屆六中全會(huì)提出了到2020年實(shí)現(xiàn)“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”的目標(biāo)，其關(guān)鍵是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)要有重大突破，尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須在運(yùn)作機(jī)制、覆蓋人群、負(fù)擔(dān)能力、保障水平等方面轉(zhuǎn)變到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度框架之下，在深化改革中得到完善與創(chuàng)新。但我們也發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)近年來(lái)財(cái)政收入大幅度增加，但有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)方案在思路設(shè)計(jì)上，如果過(guò)多地依賴于政府財(cái)政投入的、二次分配的和外部的支持方式，這顯然只能是提供低水平的保障能力。更重要的是未能真正啟動(dòng)廣大農(nóng)村家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資源的內(nèi)生性活力，最后有可能走向西方福和國(guó)家的道路。為此，有必要按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)因素市場(chǎng)的原則，依托家庭財(cái)產(chǎn)(土地)保障和財(cái)政支持，通過(guò)全面實(shí)行土地資本化，“以土地?fù)Q社保”的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革的基本思路，以此促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)順利開展。
一
我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市，其主要特征為：
(一)農(nóng)村總體上仍然以傳統(tǒng)的家庭保障為主要模式。這種保障模式的農(nóng)用土地為生產(chǎn)資料，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)獲取勞動(dòng)收入。wWw.133229.cOm為了增加家庭收入，便產(chǎn)生增加勞動(dòng)力數(shù)量和“養(yǎng)兒防老”的家庭人口需求。但是，我國(guó)現(xiàn)行土地制度起家庭保障作用的農(nóng)村土地只是一種資源形式，不能夠以完全的資本形態(tài)在市場(chǎng)上運(yùn)作。農(nóng)戶家庭收入的主要來(lái)源為勞動(dòng)收入，其財(cái)產(chǎn)性收入及資本收入極少。受土地收益的限制，多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村中收入水平提高緩慢，其中純收入增長(zhǎng)的絕大部分為務(wù)工等勞動(dòng)收入，大多數(shù)農(nóng)戶在社會(huì)保障的支付能力上十分有限。許多地方試點(diǎn)就發(fā)現(xiàn)，以個(gè)人繳費(fèi)為主的模式很難在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村推行。
(二)上世紀(jì)80年代初我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，在多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)虛構(gòu)化現(xiàn)象嚴(yán)重，村、組根本無(wú)力承擔(dān)社會(huì)保障要求的財(cái)力支付。這與城市中有各種類型用工單位及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力是有根本區(qū)別的。在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的存在很大程度上主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“集體所有”這點(diǎn)上。一般只有在集體土地非農(nóng)化過(guò)程中的土地收益才可以轉(zhuǎn)化一部分為集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)收益。但目前這種收益大部分通過(guò)國(guó)家土地征用后再有償出讓的過(guò)程為政府所得，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償有限，最終受益很少，還產(chǎn)生了不少新問題。
(三)改革開放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異有擴(kuò)大趨勢(shì)，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政實(shí)力雄厚，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上發(fā)揮較有力的作用，可以通過(guò)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，走城鄉(xiāng)一體化的道路。但就廣大西部地區(qū)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)而言，當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展水平有限，城鎮(zhèn)和工業(yè)缺乏對(duì)農(nóng)村地區(qū)的足夠的經(jīng)濟(jì)輻射及帶動(dòng)能力，且地方財(cái)力困窘，一些財(cái)政赤字縣長(zhǎng)期靠上級(jí)財(cái)政支撐。如有的縣一年所增加的財(cái)政收入還不夠當(dāng)年全縣公務(wù)員、事業(yè)單位職工調(diào)資需要的開支，要依靠這些地方財(cái)政建立全覆蓋的農(nóng)村社會(huì)保障體系缺乏客觀的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，我們?cè)谟嘘P(guān)目標(biāo)定位上要充分認(rèn)識(shí)有關(guān)國(guó)情充分考慮地方政府財(cái)政提供公共產(chǎn)品的實(shí)力，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)特征。
(四)在城市化和工業(yè)化推動(dòng)下，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老家庭保障方式受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。計(jì)劃生育政策實(shí)行一代人成長(zhǎng)周期以來(lái)，當(dāng)前我國(guó)人口老齡化問題已經(jīng)加速凸顯，2006年我國(guó)農(nóng)村老齡化水平已達(dá)7．5％．高于城市水平(6．4％)。其中農(nóng)村因在城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中青年人大量轉(zhuǎn)移，實(shí)際的農(nóng)村老齡化程度更高，問題也更為嚴(yán)重。如四川勞務(wù)輸出大縣的“留守老人、婦女、兒童”問題就十分突出。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)畸型化。我國(guó)農(nóng)村65歲以上人口達(dá)6000多萬(wàn)，約占全國(guó)老齡人口近70％。
二
早在上世紀(jì)90年代民政部門即開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索和試點(diǎn)，但卻存在政策不完善，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，保障水平弱，管理制度有重大缺陷等問題，實(shí)踐已證明是不成功的。當(dāng)前在城市化和工業(yè)化推動(dòng)下，廣大農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老家庭保障方式受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)：?jiǎn)渭円揽客恋貜氖路N植業(yè)的勞動(dòng)收入的土地保障能力也日漸弱化：農(nóng)村人口的不穩(wěn)定狀況及“兩棲”流動(dòng)特征突出：外出人員返鄉(xiāng)的大部分為老弱病殘及智能偏低者，這進(jìn)一步加重了勞務(wù)輸出地區(qū)(多數(shù)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū))的社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。因此要在現(xiàn)有的土地制度框架下實(shí)現(xiàn)廣覆蓋的多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度(包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療、公共衛(wèi)生、低保、五保、扶貧、救災(zāi)等)，關(guān)鍵是財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政兜底問題，能否實(shí)現(xiàn)有關(guān)目標(biāo)及達(dá)到應(yīng)有保障水平，與財(cái)力密切相關(guān)，其中又要求以中央財(cái)政的支付能力為主體。按照現(xiàn)有的一些政策設(shè)計(jì)的思路，如果中央財(cái)政在支持力度上達(dá)不到一定水平，我國(guó)廣大農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)很難有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。
農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的核心部分。農(nóng)民的保險(xiǎn)費(fèi)支付能力又直接取決于農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入水平。例如，成都市目前推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要求農(nóng)民個(gè)人繳納費(fèi)用的比重為80％，政府提供為20%的比重，已經(jīng)符合退休年齡的個(gè)人要一次繳納近6000元現(xiàn)金，才能領(lǐng)取每月150元的養(yǎng)老金。如此繳費(fèi)水平，仍然有不少人參加有困難：而且其保障水平也十分低下，只能起一點(diǎn)生活補(bǔ)貼作用。因此，如何切實(shí)提高農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)收入，從而提高其參保的經(jīng)濟(jì)能力，以及重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的平臺(tái)，啟動(dòng)農(nóng)村家庭和集體組織(村組)經(jīng)濟(jì)資源的內(nèi)生性活力等問題，則是需要充分重視和重新認(rèn)識(shí)的問題。如果我們僅僅停留在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度框架下，是很難有大的突破的；即使有所推進(jìn)，也是很緩慢的。但是我認(rèn)為，如果在農(nóng)村的財(cái)富之源——土地產(chǎn)權(quán)制度的改革上有所突破，通過(guò)農(nóng)村土地資本化的創(chuàng)新，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)可以得到較好的發(fā)展。這一模式不僅可以進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)土地的市場(chǎng)化水平，也與“以人為本，富民為先”理念的轉(zhuǎn)變相吻合。其潛力巨大，可能成為發(fā)展我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的突破口。
有的專家認(rèn)為我國(guó)的財(cái)政收入增加迅速，支付能力不斷提高，不需要通過(guò)城鄉(xiāng)土地制度的改革，為農(nóng)村社會(huì)保障提供資金來(lái)源。其實(shí)我國(guó)中央財(cái)政預(yù)算仍然是“赤字財(cái)政”，政府對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施等“公共產(chǎn)品”的供給水平十分低下。在城鄉(xiāng)最低生活保障、五保戶救濟(jì)、企業(yè)人員退休金等方面的水平與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距更大。如果按高標(biāo)準(zhǔn)要求，財(cái)政支付能力就有很大問題。目前一些學(xué)者指出，我國(guó)農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能正在不斷地弱化。因此需要開辟財(cái)政等二次分配方面的新的保障來(lái)源。這種觀點(diǎn)是基于人均農(nóng)用土地?cái)?shù)量不斷減少．來(lái)自農(nóng)用土地的農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入和國(guó)民總收入的比重不斷下降的情況下提出的，不能說(shuō)沒有一定道理。但是上述看法又是建立在農(nóng)村家庭的土地的農(nóng)業(yè)用途及收入的基礎(chǔ)之上的，土地僅是作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配置的家庭經(jīng)濟(jì)資源形態(tài)存在。因而其收入增長(zhǎng)潛力十分有限，當(dāng)然很難發(fā)揮出有效的對(duì)人的生存和發(fā)展的保障功能。但如果能夠通過(guò)解放思想，觀念轉(zhuǎn)變和體制創(chuàng)新，將農(nóng)村土地最大限度地資本化，就可以地生財(cái)，為農(nóng)村家庭和集體經(jīng)濟(jì)組織增加收入，從而為養(yǎng)老等社會(huì)保障制度的建設(shè)提供一定的資金保證。
三
有關(guān)農(nóng)村土地資本化的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的模式的設(shè)想如下：
(一)按照“以土地?fù)Q社保“的原則，對(duì)有條件在城鎮(zhèn)定居已有穩(wěn)定收入的農(nóng)村戶口家庭(即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭)，通過(guò)與集體簽訂放棄承包土地和宅基地的協(xié)議，便可以以徹底放棄家庭承包的農(nóng)用地和宅基地為交換條件，取得由政府財(cái)政提供的法定勞動(dòng)年齡結(jié)束后養(yǎng)老金的合約。即以放棄現(xiàn)期基本財(cái)產(chǎn)權(quán)而獲取一定的預(yù)期收益的老年基本生活保障。其標(biāo)準(zhǔn)可暫按當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)平均工資的50％發(fā)放。這筆費(fèi)用可由政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付，除了少部分已達(dá)到和超過(guò)法定退休年齡的人口外，其余的大多數(shù)人為預(yù)期性的財(cái)政開支，并不需要現(xiàn)在來(lái)支付養(yǎng)老金。目前我國(guó)的農(nóng)村土地制度保持農(nóng)村家庭承包的集體土地長(zhǎng)期不變，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)和提供一定的家庭保障有一些作用，但也同時(shí)造成農(nóng)村土地的大量閑置、撂荒和浪費(fèi)。如近年來(lái)許多農(nóng)村家庭成員早已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，收入已相當(dāng)穩(wěn)定，但仍未放棄農(nóng)村承包的土地。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，四川一些勞務(wù)輸出大縣，60％左右的勞動(dòng)力外出打工。以上的農(nóng)村家庭宅基地及住房被閑置或半閑置。這是對(duì)經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi)。如果政府能通過(guò)“以土地?fù)Q社保”的方式將這批土地“贖買”出，再通過(guò)土地開發(fā)整理等方式使之轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼗虺青l(xiāng)建設(shè)用地加以及時(shí)、充分利用，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展十分有利，并可大大緩解耕地資源不足的矛盾，減輕耕地保護(hù)的沉重壓力，對(duì)增加建設(shè)用地供給能力，推進(jìn)城市化有積極的意義，還有利于農(nóng)村勞動(dòng)力徹底離土轉(zhuǎn)移和定居城市穩(wěn)定就業(yè)。在我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行土地制度框架下實(shí)現(xiàn)人口城市化，需為離土進(jìn)城農(nóng)戶同時(shí)配置兩套土地。農(nóng)村中的承包耕地及宅基地等土地未放棄，同時(shí)在城市就業(yè)居住又要由政府為之配置相應(yīng)的土地資源。如果設(shè)想在2020年前全國(guó)有2億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移入城，雙重配置土地的資源總體數(shù)量驚人。此辦法的實(shí)施對(duì)廣大邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為公平。因?yàn)檫@些地區(qū)區(qū)位條件差，很難有工業(yè)項(xiàng)目布點(diǎn)和由政府征地帶來(lái)的集體土地收益。但通過(guò)這種方式可取得相當(dāng)數(shù)量的外遷農(nóng)戶的宅基地及退包耕地。當(dāng)?shù)乜赏ㄟ^(guò)土地開發(fā)整理方式新增一定數(shù)量的耕地．村組等集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)有償出讓新增耕地指標(biāo)和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)，取得～筆土地收入。而當(dāng)?shù)卣糜嘘P(guān)指標(biāo)區(qū)內(nèi)調(diào)劑，可以在保證土地利用總體規(guī)劃的耕地面積控制的情況下，合理統(tǒng)籌安排工業(yè)布局和城鎮(zhèn)布局，集體經(jīng)濟(jì)組織(村、社)利用有關(guān)土地收入即可支付一部分作為留土農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。此舉可使離土農(nóng)民和留土農(nóng)民均能從中受益，使集體土地產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)也得以真實(shí)體現(xiàn)。
(二)對(duì)因城市建設(shè)、國(guó)家重點(diǎn)工程等社會(huì)公益性土地征用的失地農(nóng)民進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，除住房重新安置外，還應(yīng)包括對(duì)勞動(dòng)人口的城鎮(zhèn)就業(yè)的免費(fèi)技能培訓(xùn)，以及為有關(guān)家庭全體成員提供養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)。有關(guān)費(fèi)用均應(yīng)由土地征用后“招拍掛”出讓的土地市場(chǎng)收益來(lái)支付，即一般人講的“以土地?fù)Q社保”的形式。而對(duì)非社會(huì)公益性質(zhì)的土地征用，則應(yīng)考慮盡快開放農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易市場(chǎng)，直接由用地單位與被征土地的鄉(xiāng)村集體進(jìn)行“招拍掛”等方式的交易談判，以確定合理的土地價(jià)格。當(dāng)?shù)卣畡t退出交易者的角色，而是以第三者身份，按市場(chǎng)交易規(guī)則指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)交易、談判活動(dòng)依法進(jìn)行，使之符合土地利用規(guī)劃、用地年度計(jì)劃及土地市場(chǎng)管理的其它要求。政府從農(nóng)村集體出讓土地的收益中收取交易稅，并為用地單位辦國(guó)有產(chǎn)權(quán)證書及用地協(xié)議等。政府應(yīng)規(guī)定集體土地征用收益必須按一定比例為失地農(nóng)民辦養(yǎng)老等保險(xiǎn)，或直接從交易土地的收益一次性提取一定比例作為社保基金，以體現(xiàn)“以土地?fù)Q社保”的原則。政府由征用等行政手段轉(zhuǎn)為交易中介性質(zhì)，通過(guò)市場(chǎng)方式達(dá)到建設(shè)用地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)，并從中獲取一定的土地收益。有的專家和地方提出的工業(yè)等用地采取農(nóng)村集體土地入股企業(yè)的方式則不太妥當(dāng)．因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)有很大的風(fēng)險(xiǎn)(如發(fā)生企業(yè)虧損或破產(chǎn)的情況)，收益的取得有周期，以及企業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、積累再投資等問題，不可能為農(nóng)民提供社會(huì)保障和發(fā)揮保障作用。
(三)進(jìn)一步開放農(nóng)村集體土地的資本化運(yùn)作經(jīng)營(yíng)的范圍，使之由不合法到合法并規(guī)范管理。目前各地，尤其是大城市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游度假地的農(nóng)村集體或個(gè)人利用集體土地和宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，形成了數(shù)量不少的所謂“小產(chǎn)權(quán)“商品房，再進(jìn)行出租或出售，其價(jià)格低于用國(guó)有土地的房地產(chǎn)商開發(fā)的商品房(即“大產(chǎn)權(quán)“商品房)。“小產(chǎn)權(quán)”商品房雖然不符合現(xiàn)行土地管理法規(guī)要求，但又是客觀上普遍發(fā)生的事物，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)非農(nóng)用土地的資本化運(yùn)作，是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)所有者與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)所有者(政府)對(duì)土地收益的博弈結(jié)果。事實(shí)上，我國(guó)城市中廣泛存在機(jī)關(guān)事業(yè)單位利用自己占用的國(guó)有土地修建廉價(jià)的“集資房”及“經(jīng)濟(jì)適用房”等情況，其價(jià)格也是低于市場(chǎng)上出售的商品房的價(jià)格，可見政府在國(guó)有土地利用的管理上也并不規(guī)范。目前有關(guān)部門對(duì)于農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)”商品房在管理上是禁而不止，各級(jí)地方政府也無(wú)從入手加以妥善處理。其解決辦法可考慮為承認(rèn)其合法性，但嚴(yán)格限定只能在現(xiàn)有的農(nóng)村非農(nóng)用地(如農(nóng)民宅基地、廢棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、交通用地等)上開發(fā)：也可通過(guò)土地開發(fā)整理使鄉(xiāng)村居民點(diǎn)集中的方式，在節(jié)約出來(lái)的集體產(chǎn)權(quán)的宅基地上進(jìn)行集中開發(fā)。要加強(qiáng)管理和監(jiān)督，對(duì)占用耕地的違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲。政府可明確規(guī)定對(duì)過(guò)去和今后開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)”商品房補(bǔ)收、征收土地占用稅和高額的房產(chǎn)交易稅，專項(xiàng)用于土地開發(fā)資金及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金的籌集，從而為國(guó)家開辟一大稅源以充實(shí)城鄉(xiāng)養(yǎng)老基金。
(四)對(duì)廣大留地農(nóng)民家庭，要通過(guò)建立土地租賃合作社等方式，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以“公司+合作社“方式將耕地等作為股份投資，獲取土地股金收益：也可由農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化公司簽訂土地租賃合同，收取土地租金。出租土地的農(nóng)民既可在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)公司中作農(nóng)業(yè)工人獲取工資收入，也可外出務(wù)工，獲取務(wù)工收入。在一部分農(nóng)戶徹底離土放棄承包地的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大部分種植專業(yè)戶的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，使之家庭收入顯著增加。只有在廣大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入大幅度增加的前提下，才有可能實(shí)行‘個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助”的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。
(五)大力發(fā)展“農(nóng)家樂”等鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)土地等資源的生態(tài)、保健和文化功能，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。積極鼓勵(lì)有條件的留土農(nóng)村家庭利用庭院、自留地及周圍的林盤、果園等農(nóng)用地發(fā)展家庭第三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村土地獲取資本化的收益，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)健康發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)中，不能按照過(guò)去用集體土地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的方式在農(nóng)村發(fā)展工業(yè)，為農(nóng)民爭(zhēng)取土地收益。工業(yè)布局有其客觀規(guī)律，如區(qū)位條件等對(duì)生產(chǎn)成本制約很大，農(nóng)村或農(nóng)民自己辦工業(yè)，其土地利用必然是低效率的；鄉(xiāng)村發(fā)展工業(yè)還有“三廢”排放、處理不力的環(huán)境污染等更嚴(yán)重的問題難以解決。
第一條為規(guī)范土地登記行為，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。
前款規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。
第三條土地登記實(shí)行屬地登記原則。
申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，依法報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。
跨縣級(jí)行政區(qū)域使用的土地，應(yīng)當(dāng)報(bào)土地所跨區(qū)域各縣級(jí)以上人民政府分別辦理土地登記。
在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的土地，按照《在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)用地土地登記辦法》的規(guī)定執(zhí)行。
第四條國(guó)家實(shí)行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權(quán)屬審核和登記審查的工作人員，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門頒發(fā)的土地登記上崗證書。
第二章一般規(guī)定
第五條土地以宗地為單位進(jìn)行登記。
宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間。
第六條土地登記應(yīng)當(dāng)依照申請(qǐng)進(jìn)行，但法律、法規(guī)和本辦法另有規(guī)定的除外。
第七條土地登記應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人共同申請(qǐng)，但有下列情形之一的，可以單方申請(qǐng)：
（一）土地總登記；
（二）國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)的初始登記；
（三）因繼承或者遺贈(zèng)取得土地權(quán)利的登記；
（四）因人民政府已經(jīng)發(fā)生法律效力的土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定而取得土地權(quán)利的登記；
（五）因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生法律效力的法律文書而取得土地權(quán)利的登記；
（六）更正登記或者異議登記；
（七）名稱、地址或者用途變更登記；
（八）土地權(quán)利證書的補(bǔ)發(fā)或者換發(fā)；
（九）其他依照規(guī)定可以由當(dāng)事人單方申請(qǐng)的情形。
第八條兩個(gè)以上土地使用權(quán)人共同使用一宗土地的，可以分別申請(qǐng)土地登記。
第九條申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項(xiàng)提交下列材料：
（一）土地登記申請(qǐng)書；
（二）申請(qǐng)人身份證明材料；
（三）土地權(quán)屬來(lái)源證明；
（四）地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)；
（五）地上附著物權(quán)屬證明；
（六）法律法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證；
（七）本辦法規(guī)定的其他證明材料。
前款第（四）項(xiàng)規(guī)定的地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行地籍調(diào)查獲得。
申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向國(guó)土資源行政主管部門提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
第十條未成年人的土地權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由其監(jiān)護(hù)人代為申請(qǐng)登記。申請(qǐng)辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第九條規(guī)定的材料外，還應(yīng)當(dāng)提交監(jiān)護(hù)人身份證明材料。
第十一條委托人申請(qǐng)土地登記的，除提交本辦法第九條規(guī)定的材料外，還應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書和人身份證明。
境外申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記的，授權(quán)委托書和被人身份證明應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法公證或者認(rèn)證。
第十二條對(duì)當(dāng)事人提出的土地登記申請(qǐng)，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：
（一）申請(qǐng)登記的土地不在本登記轄區(qū)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的國(guó)土資源行政主管部門申請(qǐng)；
（二）申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正；
（三）申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容；
（四）申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理土地登記申請(qǐng)。
第十三條國(guó)土資源行政主管部門受理土地登記申請(qǐng)后，認(rèn)為必要的，可以就有關(guān)登記事項(xiàng)向申請(qǐng)人詢問，也可以對(duì)申請(qǐng)登記的土地進(jìn)行實(shí)地查看。
第十四條國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)受理的土地登記申請(qǐng)進(jìn)行審查，并按照下列規(guī)定辦理登記手續(xù)：
（一）根據(jù)對(duì)土地登記申請(qǐng)的審核結(jié)果，以宗地為單位填寫土地登記簿；
（二）根據(jù)土地登記簿的相關(guān)內(nèi)容，以權(quán)利人為單位填寫土地歸戶卡；
（三）根據(jù)土地登記簿的相關(guān)內(nèi)容，以宗地為單位填寫土地權(quán)利證書。對(duì)共有一宗土地的，應(yīng)當(dāng)為兩個(gè)以上土地權(quán)利人分別填寫土地權(quán)利證書。
國(guó)土資源行政主管部門在辦理土地所有權(quán)和土地使用權(quán)登記手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
第十五條土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。土地登記簿應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：
（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址；
（二）土地的權(quán)屬性質(zhì)、使用權(quán)類型、取得時(shí)間和使用期限、權(quán)利以及內(nèi)容變化情況；
（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號(hào)、用途和取得價(jià)格；
（四）地上附著物情況。
土地登記簿應(yīng)當(dāng)加蓋人民政府印章。
土地登記簿采用電子介質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)每天進(jìn)行異地備份。
第十六條土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明。
土地權(quán)利證書記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯(cuò)誤外，以土地登記簿為準(zhǔn)。
第十七條土地權(quán)利證書包括：
（一）國(guó)有土地使用證；
（二）集體土地所有證；
（三）集體土地使用證；
（四）土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。
國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)在國(guó)有土地使用證上載明；集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在集體土地使用證上載明；土地抵押權(quán)和地役權(quán)可以在土地他項(xiàng)權(quán)利證明書上載明。
土地權(quán)利證書由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)制。
第十八條有下列情形之一的，不予登記：
（一）土地權(quán)屬有爭(zhēng)議的；
（二）土地違法違規(guī)行為尚未處理或者正在處理的；
（三）未依法足額繳納土地有償使用費(fèi)和其他稅費(fèi)的；
（四）申請(qǐng)登記的土地權(quán)利超過(guò)規(guī)定期限的；
（五）其他依法不予登記的。
不予登記的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請(qǐng)人不予登記的理由。
第十九條國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理土地登記申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)，辦結(jié)土地登記審查手續(xù)。特殊情況需要延期的，經(jīng)國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可以延長(zhǎng)十日。
第二十條土地登記形成的文件資料，由國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)管理。
土地登記申請(qǐng)書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿的式樣，由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門規(guī)定。
第三章土地總登記
第二十一條本辦法所稱土地總登記，是指在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行的全面登記。
第二十二條土地總登記應(yīng)當(dāng)通告。通告的主要內(nèi)容包括：
（一）土地登記區(qū)的劃分；
（二）土地登記的期限；
（三）土地登記收件地點(diǎn)；
（四）土地登記申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)文件材料；
（五）需要通告的其他事項(xiàng)。
第二十三條對(duì)符合總登記要求的宗地，由國(guó)土資源行政主管部門予以公告。公告的主要內(nèi)容包括：
（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址；
（二）準(zhǔn)予登記的土地坐落、面積、用途、權(quán)屬性質(zhì)、使用權(quán)類型和使用期限；
（三）土地權(quán)利人及其他利害關(guān)系人提出異議的期限、方式和受理機(jī)構(gòu)；
（四）需要公告的其他事項(xiàng)。
第二十四條公告期滿，當(dāng)事人對(duì)土地總登記審核結(jié)果無(wú)異議或者異議不成立的，由國(guó)土資源行政主管部門報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后辦理登記。
第四章初始登記
第二十五條本辦法所稱初始登記，是指土地總登記之外對(duì)設(shè)立的土地權(quán)利進(jìn)行的登記。
第二十六條依法以劃撥方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)用地文件和國(guó)有土地劃撥決定書等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
新開工的大中型建設(shè)項(xiàng)目使用劃撥國(guó)有土地的，還應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。
第二十七條依法以出讓方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在付清全部國(guó)有土地出讓價(jià)款后，持國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和土地出讓價(jià)款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
第二十八條劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)已依法轉(zhuǎn)為出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國(guó)有土地使用證、出讓合同及土地出讓價(jià)款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
第二十九條依法以國(guó)有土地租賃方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)租賃國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
第三十條依法以國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國(guó)有土地使用證、土地使用權(quán)出資或者入股批準(zhǔn)文件和其他相關(guān)證明材料，申請(qǐng)作價(jià)出資或者入股國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
第三十一條以國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國(guó)有土地使用證、土地資產(chǎn)處置批準(zhǔn)文件和其他相關(guān)證明材料，申請(qǐng)授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
第三十二條農(nóng)民集體土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)持集體土地所有權(quán)證明材料，申請(qǐng)集體土地所有權(quán)初始登記。
第三十三條依法使用本集體土地進(jìn)行建設(shè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)用地文件，申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
第三十四條集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式興辦企業(yè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)文件和相關(guān)合同，申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。
第三十五條依法使用本集體土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持農(nóng)用地使用合同，申請(qǐng)集體農(nóng)用地使用權(quán)初始登記。
第三十六條依法抵押土地使用權(quán)的，抵押權(quán)人和抵押人應(yīng)當(dāng)持土地權(quán)利證書、主債權(quán)債務(wù)合同、抵押合同以及相關(guān)證明材料，申請(qǐng)土地使用權(quán)抵押登記。
同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請(qǐng)先后為序辦理抵押登記。
符合抵押登記條件的，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將抵押合同約定的有關(guān)事項(xiàng)在土地登記簿和土地權(quán)利證書上加以記載，并向抵押權(quán)人頒發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。申請(qǐng)登記的抵押為最高額抵押的，應(yīng)當(dāng)記載所擔(dān)保的最高債權(quán)額、最高額抵押的期間等內(nèi)容。
第三十七條在土地上設(shè)定地役權(quán)后，當(dāng)事人申請(qǐng)地役權(quán)登記的，供役地權(quán)利人和需役地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)向國(guó)土資源行政主管部門提交土地權(quán)利證書和地役權(quán)合同等相關(guān)證明材料。
符合地役權(quán)登記條件的，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將地役權(quán)合同約定的有關(guān)事項(xiàng)分別記載于供役地和需役地的土地登記簿和土地權(quán)利證書，并將地役權(quán)合同保存于供役地和需役地的宗地檔案中。
供役地、需役地分屬不同國(guó)土資源行政主管部門管轄的，當(dāng)事人可以向負(fù)責(zé)供役地登記的國(guó)土資源行政主管部門申請(qǐng)地役權(quán)登記。負(fù)責(zé)供役地登記的國(guó)土資源行政主管部門完成登記后，應(yīng)當(dāng)通知負(fù)責(zé)需役地登記的國(guó)土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。
第五章變更登記
第三十八條本辦法所稱變更登記，是指因土地權(quán)利人發(fā)生改變，或者因土地權(quán)利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內(nèi)容發(fā)生變更而進(jìn)行的登記。
第三十九條依法以出讓、國(guó)有土地租賃、作價(jià)出資或者入股方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國(guó)有土地使用證和土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料，申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記。
第四十條因依法買賣、交換、贈(zèng)與地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書、變更后的房屋所有權(quán)證書及土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料，申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)變更登記。涉及劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人還應(yīng)當(dāng)提供有批準(zhǔn)權(quán)人民政府的批準(zhǔn)文件。
第四十一條因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產(chǎn)等原因致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持相關(guān)協(xié)議及有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件、原土地權(quán)利證書等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記。
第四十二條因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得土地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在抵押財(cái)產(chǎn)處分后，持相關(guān)證明文件，申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記。
第四十三條土地使用權(quán)抵押期間，土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持抵押權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓的書面證明、轉(zhuǎn)讓合同及其他相關(guān)證明材料，申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記。
已經(jīng)抵押的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持土地權(quán)利證書和他項(xiàng)權(quán)利證明書，辦理土地抵押權(quán)變更登記。
第四十四條經(jīng)依法登記的土地抵押權(quán)因主債權(quán)被轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓的，主債權(quán)的轉(zhuǎn)讓人和受讓人可以持原土地他項(xiàng)權(quán)利證明書、轉(zhuǎn)讓協(xié)議、已經(jīng)通知債務(wù)人的證明等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)土地抵押權(quán)變更登記。
第四十五條因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)生效的法律文書或者因繼承、受遺贈(zèng)取得土地使用權(quán)，當(dāng)事人申請(qǐng)登記的，應(yīng)當(dāng)持生效的法律文書或者死亡證明、遺囑等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記。
權(quán)利人在辦理登記之前先行轉(zhuǎn)讓該土地使用權(quán)或者設(shè)定土地抵押權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依照本辦法先將土地權(quán)利申請(qǐng)登記到其名下后，再申請(qǐng)辦理土地權(quán)利變更登記。
第四十六條已經(jīng)設(shè)定地役權(quán)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后，當(dāng)事人申請(qǐng)登記的，供役地權(quán)利人和需役地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)持變更后的地役權(quán)合同及土地權(quán)利證書等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)辦理地役權(quán)變更登記。
第四十七條土地權(quán)利人姓名或名稱、地址發(fā)生變化的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)姓名或者名稱、地址變更登記。
第四十八條土地的用途發(fā)生變更的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件和原土地權(quán)利證書，申請(qǐng)土地用途變更登記。
土地用途變更依法需要補(bǔ)交土地出讓價(jià)款的，當(dāng)事人還應(yīng)當(dāng)提交已補(bǔ)交土地出讓價(jià)款的繳納憑證。
第六章注銷登記
第四十九條本辦法所稱注銷登記，是指因土地權(quán)利的消滅等而進(jìn)行的登記。
第五十條有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：
（一）依法收回的國(guó)有土地；
（二）依法征收的農(nóng)民集體土地；
（三）因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)的生效法律文書致使原土地權(quán)利消滅，當(dāng)事人未辦理注銷登記的。
第五十一條因自然災(zāi)害等原因造成土地權(quán)利消滅的，原土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書及相關(guān)證明材料，申請(qǐng)注銷登記。
第五十二條非住宅國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在期限屆滿前十五日內(nèi)，持原土地權(quán)利證書，申請(qǐng)注銷登記。
第五十三條已經(jīng)登記的土地抵押權(quán)、地役權(quán)終止的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在該土地抵押權(quán)、地役權(quán)終止之日起十五日內(nèi)，持相關(guān)證明文件，申請(qǐng)土地抵押權(quán)、地役權(quán)注銷登記。
第五十四條當(dāng)事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規(guī)定申請(qǐng)注銷登記的，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人限期辦理；逾期不辦理的，進(jìn)行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。
第五十五條土地抵押期限屆滿，當(dāng)事人未申請(qǐng)土地使用權(quán)抵押注銷登記的，除設(shè)定抵押權(quán)的土地使用權(quán)期限屆滿外，國(guó)土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權(quán)抵押登記。
第五十六條土地登記注銷后，土地權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)收回；確實(shí)無(wú)法收回的，應(yīng)當(dāng)在土地登記簿上注明，并經(jīng)公告后廢止。
第七章其他登記
第五十七條本辦法所稱其他登記，包括更正登記、異議登記、預(yù)告登記和查封登記。
第五十八條國(guó)土資源行政主管部門發(fā)現(xiàn)土地登記簿記載的事項(xiàng)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后進(jìn)行更正登記，并書面通知當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)辦理更換或者注銷原土地權(quán)利證書的手續(xù)。當(dāng)事人逾期不辦理的，國(guó)土資源行政主管部門報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)并公告后，原土地權(quán)利證書廢止。
更正登記涉及土地權(quán)利歸屬的，應(yīng)當(dāng)對(duì)更正登記結(jié)果進(jìn)行公告。
第五十九條土地權(quán)利人認(rèn)為土地登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以持原土地權(quán)利證書和證明登記錯(cuò)誤的相關(guān)材料，申請(qǐng)更正登記。利害關(guān)系人認(rèn)為土地登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以持土地權(quán)利人書面同意更正的證明文件，申請(qǐng)更正登記。
第六十條土地登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請(qǐng)異議登記。
對(duì)符合異議登記條件的，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項(xiàng)記載于土地登記簿，并向申請(qǐng)人頒發(fā)異議登記證明，同時(shí)書面通知土地登記簿記載的土地權(quán)利人。
異議登記期間，未經(jīng)異議登記權(quán)利人同意，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者設(shè)定土地抵押權(quán)。
第六十一條有下列情形之一的，異議登記申請(qǐng)人或者土地登記簿記載的土地權(quán)利人可以持相關(guān)材料申請(qǐng)注銷異議登記：
（一）異議登記申請(qǐng)人在異議登記之日起十五日內(nèi)沒有的；
（二）人民法院對(duì)異議登記申請(qǐng)人的不予受理的；
（三）人民法院對(duì)異議登記申請(qǐng)人的訴訟請(qǐng)求不予支持的。
異議登記失效后，原申請(qǐng)人就同一事項(xiàng)再次申請(qǐng)異議登記的，國(guó)土資源行政主管部門不予受理。
第六十二條當(dāng)事人簽訂土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓的協(xié)議后，可以按照約定持轉(zhuǎn)讓協(xié)議申請(qǐng)預(yù)告登記。
對(duì)符合預(yù)告登記條件的，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項(xiàng)記載于土地登記簿，并向申請(qǐng)人頒發(fā)預(yù)告登記證明。
預(yù)告登記后，債權(quán)消滅或者自能夠進(jìn)行土地登記之日起三個(gè)月內(nèi)當(dāng)事人未申請(qǐng)土地登記的，預(yù)告登記失效。
預(yù)告登記期間，未經(jīng)預(yù)告登記權(quán)利人同意，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者土地抵押權(quán)、地役權(quán)登記。
第六十三條國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民法院提供的查封裁定書和協(xié)助執(zhí)行通知書，報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后將查封或者預(yù)查封的情況在土地登記簿上加以記載。
第六十四條國(guó)土資源行政主管部門在協(xié)助人民法院執(zhí)行土地使用權(quán)時(shí)，不對(duì)生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進(jìn)行實(shí)體審查。國(guó)土資源行政主管部門認(rèn)為人民法院的查封、預(yù)查封裁定書或者其他生效法律文書錯(cuò)誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)。
第六十五條對(duì)被執(zhí)行人因繼承、判決或者強(qiáng)制執(zhí)行取得，但尚未辦理變更登記的土地使用權(quán)的查封，國(guó)土資源行政主管部門依照?qǐng)?zhí)行查封的人民法院提交的被執(zhí)行人取得財(cái)產(chǎn)所依據(jù)的繼承證明、生效判決書或者執(zhí)行裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書等，先辦理變更登記手續(xù)后，再行辦理查封登記。
第六十六條土地使用權(quán)在預(yù)查封期間登記在被執(zhí)行人名下的，預(yù)查封登記自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封登記。
第六十七條兩個(gè)以上人民法院對(duì)同一宗土地進(jìn)行查封的，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)為先送達(dá)協(xié)助執(zhí)行通知書的人民法院辦理查封登記手續(xù)，對(duì)后送達(dá)協(xié)助執(zhí)行通知書的人民法院辦理輪候查封登記，并書面告知其該土地使用權(quán)已被其他人民法院查封的事實(shí)及查封的有關(guān)情況。
輪候查封登記的順序按照人民法院送達(dá)協(xié)助執(zhí)行通知書的時(shí)間先后進(jìn)行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封；查封法院對(duì)查封的土地使用權(quán)全部處理的，排列在后的輪候查封自動(dòng)失效；查封法院對(duì)查封的土地使用權(quán)部分處理的，對(duì)剩余部分，排列在后的輪候查封自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封。
預(yù)查封的輪候登記參照本條第一款和第二款的規(guī)定辦理。
第六十八條查封、預(yù)查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預(yù)查封登記失效，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)注銷查封、預(yù)查封登記。
第六十九條對(duì)被人民法院依法查封、預(yù)查封的土地使用權(quán)，在查封、預(yù)查封期間，不得辦理土地權(quán)利的變更登記或者土地抵押權(quán)、地役權(quán)登記。
第八章土地權(quán)利保護(hù)
第七十條依法登記的國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
第七十一條縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地登記結(jié)果的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方土地登記結(jié)果的信息共享和異地查詢。
第七十二條國(guó)家實(shí)行土地登記資料公開查詢制度。土地權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請(qǐng)查詢土地登記資料，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)提供。
土地登記資料的公開查詢，依照《土地登記資料公開查詢辦法》的規(guī)定執(zhí)行。
第九章法律責(zé)任
第七十三條當(dāng)事人偽造土地權(quán)利證書的，由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門依法沒收偽造的土地權(quán)利證書；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第七十四條國(guó)土資源行政主管部門工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第十章附則
第七十五條經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級(jí)以上地方人民政府由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地和房屋登記工作的，其房地產(chǎn)登記中有關(guān)土地登記的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合本辦法的規(guī)定，其房地產(chǎn)權(quán)證書的內(nèi)容和式樣應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門核準(zhǔn)。
第七十六條土地登記中依照本辦法需要公告的，應(yīng)當(dāng)在人民政府或者國(guó)土資源行政主管部門的門戶網(wǎng)站上進(jìn)行公告。
[關(guān)鍵詞] 城市化 農(nóng)房拆遷 當(dāng)事人行為
隨著城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的城郊農(nóng)村集體土地被征為國(guó)有，越來(lái)越多的集體土地上的農(nóng)民房屋被拆遷，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年杭州市老城區(qū)共拆遷集體土地房屋175萬(wàn)平方米，如果把余杭和蕭山兩個(gè)新城區(qū)計(jì)算在內(nèi)，當(dāng)年共拆遷集體土地房屋340萬(wàn)平方米。在這一過(guò)程中，政府制訂拆遷條例和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，委托拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估，政府或受政府委托的拆遷人分別與村集體和農(nóng)民談判，直至與村集體和農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議。但拆遷工作并非一帆風(fēng)順，一般項(xiàng)目的拆遷工程需要耗時(shí)2-3年，而這個(gè)過(guò)程則是一個(gè)農(nóng)民與政府討價(jià)還價(jià)的利益博弈過(guò)程。 政府方面認(rèn)為，農(nóng)民要求過(guò)高，甚至刁蠻，使拆遷成為“天下第一難”，以致阻礙城市化進(jìn)程。農(nóng)民卻清醒看到，在現(xiàn)行土地征用和房屋拆遷法律法規(guī)前提下，不可能扭轉(zhuǎn)房屋被拆遷的事實(shí)，只可能通過(guò)各種努力實(shí)現(xiàn)家庭利益最大化。因此，他們通常采取突擊搭建、突擊裝修、改變舊房用途等方式以期增加拆遷補(bǔ)償，如果達(dá)不到目的，則采取集體抗?fàn)帯⑷后w上訪甚至群體械斗。政府行為真的很到位嗎？農(nóng)民真的很刁蠻嗎？拆遷為什么成為“天下第一難”？筆者通過(guò)對(duì)杭州杭州市城市建設(shè)、土地管理等職能部門和城郊5個(gè)村莊及部分農(nóng)民的多次訪問，試圖從政府和農(nóng)民行為入手，描述城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷現(xiàn)狀，分析其矛盾焦點(diǎn)，探索其癥結(jié)原因。
一、拆遷過(guò)程中的政府政策與行為
（一） 政府關(guān)于集體土地房屋拆遷的政策和程序
1、不斷修訂和完善有關(guān)法律法規(guī)。1998年7月，杭州市政府頒布了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》），1998年8月1日起施行，結(jié)束了集體所有土地房屋拆遷無(wú)法可依的歷史。2002年7月杭州市人民政府印發(fā)了《關(guān)于拆遷集體所有土地住宅房屋搬家補(bǔ)貼費(fèi)和臨時(shí)過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》，規(guī)定集體土地住宅搬家補(bǔ)貼600元，臨時(shí)過(guò)渡期內(nèi)每人每月補(bǔ)貼160元，如逾期不能回遷或安置，臨時(shí)過(guò)渡費(fèi)提高到每人每月320元，體現(xiàn)了政府兌現(xiàn)拆遷安置的誠(chéng)信。2002年11月，市政府頒發(fā)了《關(guān)于杭州市區(qū)征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》，進(jìn)一步提高了與集體土地房屋拆遷密切相關(guān)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2003年11月，杭州市人民政府辦公廳印發(fā)了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議裁決辦法的通知》，規(guī)定杭州市國(guó)土資源局是杭州市區(qū)范圍內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議的裁決機(jī)關(guān)。杭州市征地拆遷辦公室受市國(guó)土資源局委托，負(fù)責(zé)杭州市區(qū)范圍內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議裁決的具體工作，并明確規(guī)定了拆遷人和被拆遷人申請(qǐng)集體房屋爭(zhēng)議的要件，指明了拆遷糾紛解決的路徑。
2、有序地實(shí)施集體土地房屋拆遷。第一步，申領(lǐng)拆遷許可證。建設(shè)用地單位向受托于杭州市國(guó)土資源局的杭州市征地拆遷辦公室憑建設(shè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)立項(xiàng)計(jì)劃批文、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、用地批準(zhǔn)文件、房屋拆遷服務(wù)工作委托協(xié)議、拆遷方案、建設(shè)用地勘測(cè)定界資料等申領(lǐng)拆遷許可證。第二步，公告。根據(jù)《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，集體所有土地房屋拆遷許可證一經(jīng)發(fā)放，市土地管理部門應(yīng)當(dāng)將拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限等予以公告。第三步，動(dòng)遷服務(wù)和房屋價(jià)格評(píng)估。在實(shí)施拆遷前，拆遷人或受托拆遷機(jī)構(gòu)向被拆遷人宣傳政策、調(diào)查登記、安置告示、簽訂協(xié)議、支付補(bǔ)償。同時(shí)，拆遷人在公證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下?lián)u號(hào)產(chǎn)生具有資質(zhì)的集體土地房屋拆遷評(píng)估單位，評(píng)估單位分別對(duì)被拆遷人的房屋及構(gòu)筑物進(jìn)行丈量登記、價(jià)格評(píng)估、評(píng)估告示。拆遷人根據(jù)評(píng)估價(jià)格與被拆遷人簽訂協(xié)議，被拆遷人在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)搬遷。如果被拆遷人有異議，則通過(guò)多次談判或行政訴訟等程序來(lái)解決。拆遷的詳細(xì)程序見圖1。
多非規(guī)范的行為。
1、超前頒發(fā)拆遷許可證。個(gè)別項(xiàng)目拆遷在沒有拿到《項(xiàng)目建設(shè)用地批文》之前，為了趕工程進(jìn)度（按某領(lǐng)導(dǎo)批示，在某年某月之前竣工），提前發(fā)放《集體所有土地房屋拆遷許可證》，拆遷程序不到位，造成老百姓對(duì)政府的不信任。
2、私下給房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)定盤子。搖號(hào)產(chǎn)生有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、科學(xué)評(píng)估集體土地房屋及建筑物、公正補(bǔ)償被拆遷農(nóng)戶，是政府拆遷行為規(guī)范化的具體體現(xiàn)。但在實(shí)際操作中，拆遷人事先給評(píng)估機(jī)構(gòu)（人）框定一個(gè)補(bǔ)償總盤子，使拆遷評(píng)估成為繼定方案下的分項(xiàng)數(shù)字游戲。這樣的評(píng)估只是給政府的拆遷行為披上了一件公正的外衣。
3、擅用自由裁量權(quán)，引發(fā)農(nóng)戶間補(bǔ)償不公平。拆遷人必須要與每一位農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議后，才能實(shí)施拆遷。因此，拆遷人為了防止農(nóng)民夜長(zhǎng)夢(mèng)多（不斷增加補(bǔ)償項(xiàng)目，如裝修）、為了確保建設(shè)項(xiàng)目的工期、為了獲得拆遷進(jìn)度獎(jiǎng)勵(lì) ，非常希望盡快與每位農(nóng)民簽訂協(xié)議。面對(duì)每個(gè)農(nóng)民提出的不同要求，只要不超出其底線，拆遷人總是盡量滿足，但要求農(nóng)民個(gè)體一定“保密”。這樣就造成即使相似結(jié)構(gòu)、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它裝潢物品的補(bǔ)償價(jià)格差異懸殊，這種懸殊更多地出現(xiàn)在相鄰村社。實(shí)踐中，不同區(qū)域相鄰村社同一相似房屋補(bǔ)償金額可能相差10萬(wàn)元以上。
4、強(qiáng)行拆遷時(shí)有發(fā)生。即將進(jìn)入杭州城郊某高教園區(qū)的投資方C，因?yàn)槠渫顿Y項(xiàng)目得到了省、市兩級(jí)政府的充分肯定和大力支持，從不把村集體和農(nóng)民放在眼里，以高高在上的姿態(tài)與農(nóng)民談判，加上補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)業(yè)已支付給村委，就認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)該無(wú)條件地搬遷，也不管農(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償是否滿意、分配是否合理、過(guò)渡房是否找好、遷建問題是否規(guī)劃好、搬遷是否準(zhǔn)備好……自2001年2月到2004年3月，在尚未與被拆遷農(nóng)民分別簽訂拆遷協(xié)議的情況下，先后7次將推土機(jī)開進(jìn)村，強(qiáng)行農(nóng)民茶園近百畝，其中一次茶園50畝。在農(nóng)民的強(qiáng)烈抗?fàn)幭拢顿Y方不得不以每畝1600畝的代價(jià)對(duì)此行為負(fù)責(zé)。
二、 農(nóng)民在房屋拆遷中的應(yīng)對(duì)行為
1、突擊裝修。農(nóng)民一旦得知拆遷的消息，第一件事就是突擊裝修，因?yàn)榈谝唬b修時(shí)間比房屋建造時(shí)間更難確認(rèn)；第二，裝修不僅可以在室內(nèi)地面、墻壁，還可以在院內(nèi)、外墻、房上進(jìn)行多方位、多層次的裝修；第三，2000年前的集體土地房屋拆遷中的裝修補(bǔ)償是依據(jù)1995年相關(guān)建材價(jià)格頒布的房屋重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，2000年以后依據(jù)的是按2000年市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整后房屋重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，而事實(shí)上，自1995年以來(lái)，建材價(jià)格一路下跌（2004年上半年的情形除外），加上同類建材的檔次差別較大，實(shí)際上農(nóng)民只需花20元/平方米的裝修就可以獲得50元/平方米的補(bǔ)償，利潤(rùn)率高達(dá)250%，何況拆遷時(shí)還可以將原裝修材料拆走，這樣的投資，再?zèng)]有經(jīng)濟(jì)頭腦的農(nóng)民也會(huì)不遺余力。據(jù)杭州市建委前期辦工作人員介紹，在杭州郊區(qū)X鎮(zhèn)G村，2000年初和2003年先后兩次征地拆遷，2000年初被拆遷農(nóng)民較少突擊裝修，2003突擊裝修十分突出，以致2003年對(duì)每戶農(nóng)民的裝修補(bǔ)償費(fèi)平均比2000年高10萬(wàn)元以上，當(dāng)年該村共200戶農(nóng)民拆遷，僅此一項(xiàng)使政府多耗費(fèi)2000多萬(wàn)元。
2、制造有利事實(shí)。農(nóng)民一旦得知拆遷消息，便立即著手制造對(duì)增加拆遷補(bǔ)償有利的事實(shí)。（1）增加舊房面積。目前，集體土地房屋沒有“三證”，也就是說(shuō)農(nóng)民房屋的建造時(shí)間、層高、面積等產(chǎn)權(quán)屬性難以確定。所以，幾乎所有農(nóng)民都盡可能地增加房屋層高、在主屋旁邊搭建簡(jiǎn)易房屋，千方百計(jì)地增加拆遷房屋面積，以獲得最大補(bǔ)償面積。（2）改變?cè)课萦猛尽⒃瓉?lái)作居住用的房屋改變成生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性用房，如改建成工場(chǎng)、小店等，拆遷時(shí)同樣面積可獲得更多的補(bǔ)償。（3）回遷戶口。目前，杭州市集體土地房屋拆遷安置主要是按被拆遷農(nóng)戶的常駐人口作為安置基數(shù)的，造成許多拆遷農(nóng)民在得知本地即將拆遷時(shí)（事實(shí)上從征地調(diào)查開始到發(fā)出征地凍結(jié)通告之間有相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，而且按現(xiàn)有有關(guān)規(guī)定，征地中的有關(guān)信息必須公開），將一些親友的戶口遷入拆遷地，造成安置人口增加。
3、拖延時(shí)間。自2001年6月國(guó)務(wù)院頒布《城市房屋拆遷條例》以來(lái)，強(qiáng)行拆遷被禁止。農(nóng)民非常清楚，只要不簽協(xié)議，拆遷人是不敢強(qiáng)行拆遷的。因此，農(nóng)民單方認(rèn)為拆遷人所給的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、面積丈量不合理、裝修折扣太高、某些附屬設(shè)施補(bǔ)償不足等原因之一就會(huì)拖延與拆遷人簽訂協(xié)議的時(shí)間。農(nóng)民知道至少在這一點(diǎn)上，主動(dòng)權(quán)是掌握在自己手里的，并且，農(nóng)民不怕拖，反正他們有的是時(shí)間，更何況與房屋相關(guān)的物價(jià)還在一天天地往上漲。但拖延對(duì)拆遷人非常不利，拆遷往往都實(shí)行包干制，拖延拆遷時(shí)間本身就意味著拆遷成本的提高，不僅自己拿不到足額的包干獎(jiǎng)金，還會(huì)影響職位遷升，更不利于投資方項(xiàng)目進(jìn)程，如果屬于商品房開發(fā)項(xiàng)目，房屋早已作為期房出售，若不能如期拆遷還會(huì)因延長(zhǎng)交房時(shí)間而賠償業(yè)主。所以，農(nóng)民的拖延常常迫使拆遷人作出實(shí)質(zhì)性讓步，造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”，而“聽話的農(nóng)民”卻“相信村長(zhǎng)上了當(dāng)”，從而加重了其他農(nóng)民不公道的感覺，也由此引發(fā)新的矛盾和糾紛。
4、法律訴求。在拆遷中，農(nóng)民進(jìn)行法律訴求主要有兩類原因，一是因政府失信而訴求。如，著名的浙江某高校建分校，2001年征用位于杭州西郊W村的1100畝土地、拆遷210戶農(nóng)民，為了盡快拆遷，政府答應(yīng)農(nóng)民提出的三個(gè)條件，即同意征地的土地補(bǔ)償費(fèi)可以分給農(nóng)民；答應(yīng)農(nóng)民拆遷后可以造連體別墅（兩個(gè)農(nóng)戶一幢樓）；集體可留用征地面積的10%。但等農(nóng)民交出土地，搬出自家房屋后，政府的三個(gè)承諾一個(gè)也沒有兌現(xiàn)。農(nóng)民憤怒了，分別6次上訪區(qū)政府、市政府和省政府，但因?yàn)樾碌恼咭殉雠_(tái)，城市統(tǒng)一規(guī)劃等原因，上訪沒有任何結(jié)果。后來(lái)農(nóng)民只能上訴到法院，但因?yàn)檎?dāng)初的承諾既無(wú)合同又無(wú)錄音，證據(jù)不足，農(nóng)民敗訴。這一事件發(fā)生后，“相信人民相信黨，相信政府要遭殃”的民謠在當(dāng)?shù)貜V為流傳。二是為公平而訴求。在農(nóng)民的公平觀念中包含了普遍主義的訴求，他們經(jīng)常訴諸于普遍主義來(lái)表達(dá)不滿，比如常見的說(shuō)法就是“為什么某人這樣，而我不可以。”反映在房屋拆遷補(bǔ)償中，農(nóng)民的公平感是：以前的拆遷補(bǔ)償應(yīng)與現(xiàn)在的一樣，相似條件 的拆遷補(bǔ)償應(yīng)該一樣。但實(shí)踐中，政府為了平息農(nóng)民的抗?fàn)帲徑馍鐣?huì)矛盾，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高；政府為了盡快拆遷，既使同一村社“相似條件”的不同農(nóng)戶的補(bǔ)償金額往往不一樣。盡管以“保密”為條件，但農(nóng)民群體的“直率坦言”往往沖淡農(nóng)村社會(huì)所固有“低流動(dòng)性”。因此，農(nóng)民為公平的訴求實(shí)質(zhì)上對(duì)政府行為不公的訴求。
三、集體土地房屋拆遷中的矛盾焦點(diǎn)
從總體上講，集體房屋拆遷中的矛盾焦點(diǎn)是由拆遷當(dāng)事人雙方利益分割不均造成的，在拆遷中，政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，在拆遷利益分割中處于絕對(duì)有利地位。農(nóng)民作為被拆遷人，雖然拆遷必須征得每個(gè)農(nóng)民的同意，農(nóng)民還可以通過(guò)談判或行政訴訟來(lái)維護(hù)自己的房屋權(quán)益，但由于政府在拆遷中的強(qiáng)勢(shì)地位和有失規(guī)范的拆遷行為，使農(nóng)民總是處于相對(duì)弱勢(shì)，從拆遷補(bǔ)償、安置過(guò)渡到農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)與分配的各環(huán)節(jié)都受到一定程度的利益損害，這些正是拆遷的矛盾焦點(diǎn)所在。
1、農(nóng)民房屋利益沒有得到足額補(bǔ)償。在W村，農(nóng)民J被拆遷房屋520平方米，2000年建造，當(dāng)年造價(jià)60萬(wàn)元（含裝修），拆遷貨幣補(bǔ)償57萬(wàn)元，在距原住房2公里以外的農(nóng)居點(diǎn)購(gòu)置安居戶3套（夫婦倆一套，兩個(gè)已婚兒子各一套），面積530平方米，支付房款35.5萬(wàn)元，裝修費(fèi)11萬(wàn)元，共計(jì)45.5萬(wàn)元。從表面上看，該農(nóng)民房屋面積非但沒有減少，反而還賺進(jìn)11.5萬(wàn)元。但仔細(xì)分析一下，就可以發(fā)現(xiàn)拆遷人對(duì)他的補(bǔ)償是不夠的。第一，房屋現(xiàn)值沒有得到足額補(bǔ)償。如果按城市國(guó)有土地房屋拆遷住宅房屋貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民J的舊房地處市區(qū)七類地段（大杭州概念），同地段城市居民住房拆遷補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)價(jià)為2500元/平方米，以此為標(biāo)準(zhǔn)，他可以獲得130萬(wàn)元的補(bǔ)償。如果該房作為商品房出售，當(dāng)年該地段商品房?jī)r(jià)格為2600元/平方米，按此價(jià)格計(jì)算，他可以獲得售房收入135.2萬(wàn)元，即使扣除土地使用權(quán)出讓金500元/平方米（參照市經(jīng)濟(jì)適用房出售的相關(guān)規(guī)定），他仍可獲得109.2萬(wàn)元。第二，房屋預(yù)期價(jià)值沒有得到足額補(bǔ)償。城郊農(nóng)民住房不僅具有居住價(jià)值，還具有增值價(jià)值和出租價(jià)值。從增殖的角度看，杭州房?jī)r(jià)每年上漲11.2% ，城郊房?jī)r(jià)上漲速度更快。從房屋出租價(jià)值上看，按2001年W村房屋出租市場(chǎng)價(jià)每平方米10元計(jì)算，該農(nóng)民可出租空閑房屋200平方米，每年可收入房租2.4萬(wàn)元，若按城市房屋土地使用權(quán)70年計(jì)算，即使按當(dāng)時(shí)出租房?jī)r(jià)水平，該房可獲得含稅出租收入約150萬(wàn)元（扣除已使用的年份、考慮出租率）。第三，不少應(yīng)該得到補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目尚未涉及。如，新搬遷的地點(diǎn)更遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)民生活、就業(yè)、子女上學(xué)等帶來(lái)諸多不便。新的居住環(huán)境從建設(shè)到成熟，最后形成一個(gè)交通、學(xué)校、商貿(mào)、休閑等配套的良好的人居環(huán)境，至少需要5年時(shí)間，5年里給被拆遷農(nóng)民生活帶來(lái)的諸多不便根本不在拆遷補(bǔ)償范圍內(nèi)。此外，房屋是農(nóng)民最值錢的財(cái)產(chǎn)，他對(duì)他的房屋充滿了自豪，愛護(hù)、安慰或憂慮的感情，高大漂亮的房屋，主人為之感到自豪；低矮破舊的房屋，主人為之憂慮或羞愧。但不論房屋的好壞，農(nóng)民都比愛護(hù)任何物品而愛護(hù)他的房屋，久而久之，房屋成了農(nóng)民人格整體的一部分，拆遷農(nóng)民的房屋，尤其是拆遷高大漂亮的房屋，多少金錢都不足以彌補(bǔ)他巨大的失落感。
2、拆遷過(guò)渡費(fèi)用偏低、過(guò)渡期偏長(zhǎng)、生活水平下降。（1）過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低。根據(jù)《拆遷條例》，政府補(bǔ)貼過(guò)渡期拆遷農(nóng)民每人每月160元，該標(biāo)準(zhǔn)偏低。仍以郊區(qū)的W村為例，當(dāng)?shù)胤课葑赓U市場(chǎng)價(jià)為小套600元，中套800元。如果一家三口，用480元的過(guò)渡費(fèi)還足以租到一個(gè)小套，更不用說(shuō)生活費(fèi)補(bǔ)貼 。（2）過(guò)渡期太長(zhǎng)。不少建設(shè)項(xiàng)目被拆遷的農(nóng)民在外過(guò)渡期長(zhǎng)達(dá)2-4年，農(nóng)民習(xí)慣了單家獨(dú)院，較長(zhǎng)時(shí)間地租住別人的小屋，家具、農(nóng)具無(wú)處擺放，娶媳嫁女不氣派，喪葬離別不吉利，給農(nóng)民生活帶來(lái)諸多不便。（3）農(nóng)民生活水平下降。一是拆遷過(guò)渡實(shí)質(zhì)上就等于農(nóng)民失去了原來(lái)的出租房屋收入。郊區(qū)被拆遷的房屋原來(lái)大多是作為出租房屋租賃給外來(lái)人員，可觀的房租收入已成為被拆遷農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，房屋被拆遷實(shí)質(zhì)上意味著在外過(guò)渡期間沒有了這部分房屋出租收入，僅靠每人每月160元的過(guò)渡補(bǔ)貼，在較大程度上降低了拆遷農(nóng)民的生活水平。二是拆遷還加重了農(nóng)民失業(yè)，進(jìn)一步減少了農(nóng)民收入。土地征用使部分以農(nóng)業(yè)為生計(jì)的農(nóng)民失業(yè)；房屋拆遷又使部分從事工商業(yè)的農(nóng)民失業(yè)；拆遷引起的社區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的搬遷又使部分原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民失業(yè)。據(jù)W村村長(zhǎng)介紹，該村土地征用和房屋拆遷后，全村勞動(dòng)力失業(yè)率高達(dá)60-70%。
3、農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)中政府揩油。在繞城公路范圍內(nèi)，農(nóng)民房屋拆遷后必須建設(shè)多層農(nóng)居點(diǎn)，并實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。但在農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)中，政府以平衡農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)收支為由，再次在農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)中侵占農(nóng)民利益。仍以W村為例，第一，政府將農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)面積的30%作為經(jīng)濟(jì)適用房出售給城市居民，而該房的土地產(chǎn)權(quán)是村集體的，村集體并沒有得到該類土地的征用補(bǔ)償；第二，政府單方面提高農(nóng)居點(diǎn)商鋪價(jià)格，而這部分商鋪是今后村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源，更是失地農(nóng)民就業(yè)的重要途徑。
4、農(nóng)居點(diǎn)房屋質(zhì)量較差，分配方式欠合理。W村農(nóng)居點(diǎn)建筑面積約5500平方米，2003年上半年竣工驗(yàn)收后交付使用，但到2004年初已花去維修費(fèi)用100多萬(wàn)元。農(nóng)民J家共分配購(gòu)買3套房屋，先后發(fā)現(xiàn)30處漏水。農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)質(zhì)量不保，進(jìn)一步傷了老百姓的心，農(nóng)民們說(shuō)：建大學(xué)城對(duì)杭州整體形象提升是好事，對(duì)老百姓是傷心事。此外，目前杭州集體房屋拆遷農(nóng)民的安置標(biāo)準(zhǔn)是按市委[2001]29號(hào)文件,人均40+10平方米的政策進(jìn)行安置的。但實(shí)踐中，對(duì)一些安置人口較少的拆遷戶，則會(huì)產(chǎn)生安置面積少于拆遷前的合法建筑面積。拆遷補(bǔ)償面積減少，就意味著今后的租房收入減少，這部分農(nóng)民的房屋利益因拆遷受到更大損害。
四、結(jié)論與討論
1、集體土地房屋拆遷中各級(jí)政府與農(nóng)民的行為特征暴露出的是裸的利益博弈。在這場(chǎng)利益博弈中，各級(jí)政府是最大的利益獲得者。政府既是拆遷政策制訂者，又是執(zhí)行人，兼運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，是拆遷利益（征地后續(xù)利益）的最大獲得者；盡管區(qū)政府的征地權(quán)力被市政府統(tǒng)籌，但由于征地拆遷受上級(jí)主管部門或投資方的委托，他們或多或少地能從征地拆遷中分割部分利益；雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的拆遷任務(wù)重、工作壓力大，但也能從拆遷中或多或少地截留部分利益。如，前文所提及的W村拆遷安置，投資方以每戶28萬(wàn)元的價(jià)格包干給鎮(zhèn)政府，但W村農(nóng)民實(shí)際拿到手的僅每戶22萬(wàn)元。在這場(chǎng)博弈中，農(nóng)民是被孤立、被宰割的弱者。由于信息不對(duì)稱，權(quán)力不對(duì)等，農(nóng)民根本不可能與政府站在同一平臺(tái)上合理、合法地爭(zhēng)取自身利益。房屋何時(shí)被拆遷、以什么價(jià)格拆遷、搬到哪里去、以后住什么樣的房屋等重大房屋權(quán)益問題的決策權(quán)始終掌握在政府手中，即使農(nóng)民可以討價(jià)還價(jià)，也是有限度的。在農(nóng)民房屋拆建問題上，政府與開發(fā)商結(jié)成的堅(jiān)實(shí)的利益同盟，農(nóng)民則受到歧視。政府不允許世世代代生活在集體土地上的農(nóng)民在其城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)多蓋一平方米的房屋，卻允許開發(fā)商在原本為農(nóng)民居住的土地上蓋起幢幢別墅，而長(zhǎng)期生長(zhǎng)于此的農(nóng)民還不得不搬遷到遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)居點(diǎn)（盡管身份已轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢∷越修r(nóng)居點(diǎn)）。面對(duì)失地、失業(yè)、失房，農(nóng)民只能以自己的方式與政府博弈。農(nóng)戶作為最基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，農(nóng)民作為最典型的經(jīng)濟(jì)人，保護(hù)家庭財(cái)產(chǎn)、爭(zhēng)取家庭利益最大化是他們理性的行為，我們不能簡(jiǎn)單地對(duì)被拆遷農(nóng)民的逐利行為進(jìn)行道德褒貶，因?yàn)樵谧h價(jià)中爭(zhēng)取更多屬于自己的份額是當(dāng)之無(wú)愧的。
2、拆遷政策供給落伍是農(nóng)民系列拆遷應(yīng)對(duì)行為的“培養(yǎng)基”。拆遷政策落伍主要表現(xiàn)在拆遷政策的嚴(yán)肅性、明確性、規(guī)范性、靈活性等方面不能適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和異常復(fù)雜的民情民意，最終導(dǎo)致集體房屋拆遷舉步維艱。在嚴(yán)肅性、明確性方面，突擊裝修之所以成為普遍的事實(shí)，是由政策不明確、不嚴(yán)肅造成的。以1998年版的《拆遷條例》為例，該條例中并沒有明確界定何為“突擊裝修”，因此也就談不上相應(yīng)補(bǔ)償問題。如果政府及早地界定“突擊裝修”的概念及其“抑惡”規(guī)則，或采取按房屋價(jià)值的百分比的辦法補(bǔ)償房屋裝修，拆遷與建修、城市化與反城市化的行為就不可能在同一幢房子內(nèi)同時(shí)演繹！在規(guī)范性方面，盡管《拆遷條例》及相關(guān)政策規(guī)定了全市按地段的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但各區(qū)、各鎮(zhèn)都有各自的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，這就不可避免地造成相鄰區(qū)、鎮(zhèn)、村農(nóng)民互相攀比。苛求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全一致在操作中是不現(xiàn)實(shí)的，但是如果差距過(guò)于懸殊，就很難做到真正取信于民──—能攀比者當(dāng)然要攀比，能觀望者固然要觀望。此外，政府一味遷就不同被拆遷個(gè)體，盡可能滿足他們的各種請(qǐng)求甚至非份要求，導(dǎo)致條件相似房屋拆遷的農(nóng)民得到的實(shí)際補(bǔ)償數(shù)額不一樣。而隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的蛻變，農(nóng)民并不一定會(huì)承諾拆遷人要求的保守“秘密”，而是以此作為炫耀自己談判能力的證據(jù)，從而誘導(dǎo)更多的被拆遷人去討價(jià)還價(jià)，加重拆遷難度。在靈活性方面，突擊裝修之所以大行其道，是由于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)修訂的不及時(shí)，目前的房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以2000年的重置價(jià)為依據(jù)，當(dāng)時(shí)的建材價(jià)格比目前高出許多，但實(shí)際上建材市場(chǎng)價(jià)格每天都在變，這種“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的指導(dǎo)原則本身已嚴(yán)重背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念。
3、集體土地房屋“拆遷難”實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)“二元”體制瓦解前的陣痛。集體土地房屋拆遷實(shí)質(zhì)上意味著城郊鄉(xiāng)村社會(huì)的拆除，意味著鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)過(guò)渡城市社會(huì)接納鄉(xiāng)村社會(huì)鄉(xiāng)村社會(huì)融入城市社會(huì)鄉(xiāng)村城市化的開端。所以，集體土地房屋拆遷從表面上看是拆除了盤桓于城鄉(xiāng)間的隔離墻，拉近了農(nóng)村和城市的距離，實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)“二元”體制矛盾的大暴露。一方面，城鄉(xiāng)“二元”體制的某些歷史遺留問題在集體土地房屋拆遷中凸顯出來(lái)。如由戶籍制度引起的“農(nóng)嫁居”問題。農(nóng)村女性嫁入城市，上個(gè)世紀(jì)90年代前難以轉(zhuǎn)為城市戶口，90年代以后轉(zhuǎn)為城市戶口又失去了原來(lái)的經(jīng)濟(jì)意義，所以，好多“農(nóng)嫁居”盡管在城市生活、就業(yè)了幾十年，但戶口包括其孩子的戶口仍在農(nóng)村。集體土地房屋拆遷時(shí)，這部分“農(nóng)嫁居”的房屋安置利益如何解決？享受，老農(nóng)民有意見，不享受，“農(nóng)嫁居”上訪婦聯(lián)；享受，是老農(nóng)民通情達(dá)理，不享受，也不無(wú)道理！因?yàn)橐皇菓艨诓⒉灰馕吨鴮?duì)集體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，二是法制賦予了農(nóng)民對(duì)重大經(jīng)濟(jì)問題民主決策的權(quán)力。另一方面，農(nóng)民并沒有因征地、拆遷變成真正享有5大福利保障的市民，而是淪為既非農(nóng)民又非市民的“邊緣”人。但這并不能阻止農(nóng)民在拆遷中與他們近在咫尺的城里人攀比，在實(shí)施拆遷安置時(shí)，農(nóng)民提出：我們已經(jīng)是居民了，而且是多年的老居民了，為什么不能享受城市居民“拆一還一”的補(bǔ)償政策？針對(duì)政府將30%農(nóng)居點(diǎn)作為經(jīng)濟(jì)適用房賣給居民，農(nóng)民抗議：我們同樣是居民，為什么不能購(gòu)買建造在自己土地上的經(jīng)濟(jì)適用房？……農(nóng)民援引市民標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿來(lái)權(quán)衡“市民化”的得失，理性地認(rèn)識(shí)到自己吃了大虧，強(qiáng)烈要求一次性“制度貼現(xiàn)”補(bǔ)償，千方百計(jì)地制造有利的補(bǔ)償事實(shí)，甚至阻擾拆遷進(jìn)程。總而言之，集體土地房屋拆遷難實(shí)質(zhì)上是城市和鄉(xiāng)村兩種社會(huì)制度在拆遷問題上的交匯和碰撞，是城鄉(xiāng)“二元“體制瓦解前城市產(chǎn)生的陣痛、農(nóng)民發(fā)出的哭喊，解決集體土地房屋“拆遷難”的根本對(duì)策或許并不在拆遷之本身，而在拆遷之外。
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1 我國(guó)房租賃管理存在的缺陷
近年來(lái) ，雖然我國(guó)房屋租賃市場(chǎng)有了進(jìn)一步的發(fā)展，但仍舊存在很多問題：與房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓制度的不一致、不協(xié)調(diào)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：
1.1 缺乏誠(chéng)信
房屋租賃市場(chǎng)的日益擴(kuò)大，給不法分子帶來(lái)了可趁之機(jī)。一些房屋中介在沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和中介資質(zhì)證明的情況下，進(jìn)行無(wú)照經(jīng)營(yíng)，打出虛假?gòu)V告。他們提供虛假的租賃信息和電話號(hào)碼，與顧客簽訂租賃合同，為騙取顧客的定金、押金和中介費(fèi)，這種欺騙行為普遍存在。實(shí)際生活中，這種騙取消費(fèi)者的行為比比皆是，很多中介商多次對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行詐騙，令公眾對(duì)房屋中介的信任度降至了最低點(diǎn)。這些現(xiàn)象表明，誠(chéng)信缺陷已經(jīng)成為房屋租賃管理中迫切需要解決的問題。
1.2 管理體系不健全
目前，我國(guó)的房屋租賃管理體系沒有形成專業(yè)化、規(guī)模化和規(guī)范化的模式，所以雜亂無(wú)章的管理制約了房租租賃市場(chǎng)的健康發(fā)展，也是房產(chǎn)中介在工作中遇到的障礙。此外，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理方式較為單一，導(dǎo)致我國(guó)的房屋租賃市場(chǎng)的管理系統(tǒng)也比較單一。因此，無(wú)須的房屋管理體系從一定程度上制約了整個(gè)房屋租賃系統(tǒng)的迅速發(fā)展。
1.3 立法工作滯后
面對(duì)我國(guó)租賃市場(chǎng)日新月異的發(fā)展，租賃管理也出現(xiàn)了很多新問題和新情況，但是我國(guó)有關(guān)房屋租賃管理的法律法規(guī)卻相對(duì)滯后。法律的不健全給房屋租賃管理工作帶來(lái)了很大的難度，例如立法中對(duì)于集體土地的租賃、租金的支付方式、租賃形式多樣化以及出租人多元化等不夠全面，從很大程度上阻礙了房屋租賃市場(chǎng)的發(fā)展。
1.4 合同不規(guī)范
租賃管理中，合同是非常重要的租賃憑證，也是維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的有力依據(jù)。但是實(shí)際的房屋租賃管理中，合同糾紛的問題反而出現(xiàn)的最多，很多中介機(jī)構(gòu)很簡(jiǎn)單的以口頭形式規(guī)定了價(jià)格，這樣很容易形成不合理的房租價(jià)格，過(guò)高或者過(guò)低，都會(huì)引起租金價(jià)格的糾紛。還有些中介機(jī)構(gòu)在簽訂合同時(shí)，不按照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，引起了房屋租賃管理的混亂。
2 加強(qiáng)房屋租賃管理的形勢(shì)和方法
2.1 實(shí)施租賃房屋登記備案，增強(qiáng)房管部門的管理職能
我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)房屋租賃的法律法規(guī)主要針對(duì)房屋租賃合同的登記與備案。但是由于房屋租賃合同的登記和備案都是事后管理，因此無(wú)論是否辦理的登記和備案并不影響合同的法律效力，很多房屋的租賃者就算簽訂了房屋租賃合同也不接受管理，直接導(dǎo)致房管部門對(duì)房屋租賃管理不到位。因此，為了建立健全的房屋租賃管理體制，建立新的管理模式而采取了“房屋租賃登記備案”制度。此制度規(guī)定了租賃房屋登記備案的相關(guān)工作程序以及文書格式，執(zhí)行統(tǒng)一的備案登記程序。此制度的實(shí)行，將待租的房屋和短租的房屋統(tǒng)一納入了管理的范圍，可以使房管部門掌握全面的房屋租賃信息，從而使房屋租賃的管理更加信息化，為房管部門的調(diào)控提供依據(jù)。
2.2 實(shí)施統(tǒng)一的代征稅政策，加強(qiáng)管理力度
房屋租賃的代征稅對(duì)于任何一個(gè)城市的房屋租賃管理部門來(lái)講都是十分重要的工作。它既能增強(qiáng)房屋租賃的管理力度，也能實(shí)現(xiàn)各地區(qū)稅源經(jīng)濟(jì)的主要手段。目前來(lái)講，很多城市在代征稅的管理方面存在很多弊端：一方面急功近利，除了集中主要精力與代征稅工作上，甚至為了稅收放棄了相關(guān)備案手續(xù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)房管部門的職能十分不利；另一方面，盲目擴(kuò)大征稅范圍，使政府的形象受到了損害。統(tǒng)一代征稅的政策使這些問題得到了改觀，一些列的房屋租賃政策的實(shí)施晚上了稅政管理的制度，解決了很多出現(xiàn)在代征工作中的問題，促進(jìn)了房屋租賃的管理，實(shí)現(xiàn)了代征稅總量逐年增加。
2.3 實(shí)行第三方租金代收方式，建立租賃市場(chǎng)的安全機(jī)制
實(shí)際生活中攜款潛逃等事件的相繼產(chǎn)生，嚴(yán)重?fù)p害了房屋租賃者的利益，為了穩(wěn)定房屋租賃秩序，建立良好的房屋租賃市場(chǎng)發(fā)展勢(shì)頭，確保房屋租賃市場(chǎng)的安全、健康發(fā)展，建立第三方租金代收形式可以最大限度的保護(hù)租賃當(dāng)事人的根本利益。南京開創(chuàng)了委托銀行作為租金代收機(jī)構(gòu)的先例，制定了《南京市房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)房屋租賃委托銀行收、付租金暫行規(guī)定》，規(guī)定中明確了在房租租賃業(yè)務(wù)中，銀行是唯一代收租金的機(jī)構(gòu)，房產(chǎn)中介不得直接想承租人收取租金。銀行的介入，從一定程度上起到了監(jiān)督房屋租賃市場(chǎng)的作用，架起了維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的橋梁。
2.4 建立健全的房屋租賃協(xié)管機(jī)制
目前，我國(guó)大多數(shù)城市的房屋租賃管理人員比例與當(dāng)?shù)氐姆课葑赓U規(guī)模不相適應(yīng)。全市的房租租賃管理人員寥寥無(wú)幾，一半的管理人員是兼職或者外聘。近些年，房管部門一直在位建立健全的房屋租賃協(xié)管機(jī)制而努力，為改變這種局面房管部門聯(lián)合公安、物業(yè)、稅務(wù)等部門以及居委會(huì)和街道辦等基層組織，積極探索并研究如果聯(lián)合管理房屋租賃行為的種種方法，以達(dá)到促進(jìn)房屋綜合管理的目的。房管部門與公安、物業(yè)、稅務(wù)等部門以及居委會(huì)和街道辦等基層組織相互合作，互通了房屋的租賃信息，并達(dá)成了定期通報(bào)的協(xié)議。這種統(tǒng)一管理、集中服務(wù)的方式，會(huì)受到城市流動(dòng)人口的贊揚(yáng)以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定與褒獎(jiǎng)。另外，也要加強(qiáng)街道和社區(qū)管理，建立網(wǎng)絡(luò)管理，充分發(fā)揮房屋協(xié)管人員的作用。由此可見，房屋租賃協(xié)管機(jī)制的構(gòu)建和完善，有效地彌補(bǔ)了房屋管理人員的不足，大大提高了管理的覆蓋率，使我們的管理手段逐步增強(qiáng)。
2.5 加強(qiáng)信息化管理體系
關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；集體土地；確權(quán)登記發(fā)證
為了保證農(nóng)村土地所有人的合法權(quán)益，國(guó)家在積極的推進(jìn)相關(guān)的改革工作，積極的推行農(nóng)村宅基地及集體土地的確權(quán)登記及發(fā)證，在此過(guò)程中，做好土地使用權(quán)的調(diào)查工作，并保證相關(guān)調(diào)查結(jié)果的可靠性及準(zhǔn)確性是非常必要的，只有進(jìn)行了詳細(xì)的確權(quán)工作之后才能進(jìn)行相關(guān)證件的發(fā)放，本文就對(duì)該工作中的土地調(diào)查、地籍測(cè)量、成果驗(yàn)收、登記發(fā)放等流程予以簡(jiǎn)單分析。
一、資料的準(zhǔn)備與分析
在此過(guò)程中所要準(zhǔn)備的資料要能夠作為農(nóng)村宅基地及集體土地權(quán)利的有力依據(jù)，其主要的內(nèi)容有：（1）第二次土地調(diào)查所形成的宅基地及集體土地的所有權(quán)的權(quán)屬資料；（2）人民法院裁決的已經(jīng)生效的調(diào)解書或者裁定；（3）縣級(jí)以上的人民政府的國(guó)土資源的相關(guān)行政主管部門的調(diào)解書；（4）縣級(jí)以上人民政府的處理決定及批準(zhǔn)文件；（5）當(dāng)事人之間所達(dá)成的具有法律依據(jù)的協(xié)議；（6）地籍調(diào)查過(guò)程中形成的技術(shù)性的圖式、細(xì)則、規(guī)范、技術(shù)規(guī)程等；（7）城建規(guī)劃圖件、資料等；（8）標(biāo)準(zhǔn)地名資料；（9）行政區(qū)代碼；（10）土地處置、劃撥、出讓等文件資料；（11）已登記發(fā)證的地籍檔案資料；（12）已有的土地權(quán)屬來(lái)源資料、土地調(diào)查成果等；（13）已有的控制測(cè)量成果等。
二、土地調(diào)查
在進(jìn)行土地調(diào)查時(shí)，主要的調(diào)查內(nèi)容有界址調(diào)查與權(quán)屬調(diào)查，其中的土地權(quán)屬調(diào)查主要是指對(duì)土地權(quán)屬的歸屬性進(jìn)行調(diào)查，這是一種排他性的、存在于土地之中的完全權(quán)利，其主要包括的內(nèi)容有：他項(xiàng)權(quán)利、地役權(quán)、土地繼承權(quán)、土地抵押權(quán)、土地租賃權(quán)、土地使用權(quán)、土地所有權(quán)等權(quán)利，進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查的主要目的是為后期的地籍測(cè)量提供有力的依據(jù)；而土地界址調(diào)查的主要工作是對(duì)相鄰雙方的界址狀況進(jìn)行準(zhǔn)確的實(shí)地調(diào)查，在獲得有關(guān)部門的認(rèn)可及臨界雙方的同意之后，可以將其作為土地所有權(quán)登記的證據(jù)，之后會(huì)對(duì)其進(jìn)行地籍審核及驗(yàn)收，經(jīng)過(guò)驗(yàn)收審核的地籍測(cè)量成果是具有有效的法律效應(yīng)的，該成果在實(shí)際的工作中受到法律的保護(hù)。
不管是進(jìn)行以上的哪一項(xiàng)的調(diào)查，其調(diào)查工作都需要在工作底圖上來(lái)進(jìn)行，在進(jìn)行工作底圖的制作時(shí)，通常會(huì)在全數(shù)字?jǐn)z影測(cè)量系統(tǒng)平臺(tái)上來(lái)進(jìn)行制作，應(yīng)用高分辨率的數(shù)字航攝影像，依據(jù)空三加密建立立體像對(duì)，使地類圖斑、居民地附屬設(shè)施、居民用地等的矢量采集在立體環(huán)境下進(jìn)行，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的編輯處理之后，將其按照1/2000的比例制作成相關(guān)的地形圖，以此作為航測(cè)的內(nèi)業(yè)成果。
在進(jìn)行界址調(diào)查的過(guò)程中，應(yīng)該能夠滿足以下的基本要求：（1）界址調(diào)查過(guò)程中，如果取得了界址雙方的認(rèn)可，應(yīng)該由雙方在相關(guān)的地籍調(diào)查表上簽字蓋章；（2）在進(jìn)行界址的實(shí)地調(diào)查過(guò)程中，應(yīng)該由界址雙方的使用者同時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行指界；（3）對(duì)于存在爭(zhēng)議的界址，處理的過(guò)程中，應(yīng)該依據(jù)土地管理法中的相關(guān)內(nèi)容來(lái)進(jìn)行處理；（4）按照相關(guān)的規(guī)定，所有的界址點(diǎn)都應(yīng)該設(shè)置有效的界標(biāo)；（5）如果同一土地具有兩個(gè)及兩個(gè)以上的使用者，在界址調(diào)查的過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)其共同使用部分及各自使用部門予以明確；（6）如果在界址調(diào)查的過(guò)程中，界址雙方都違約缺席，最終的界限確定由調(diào)查員按照當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣及調(diào)查現(xiàn)狀來(lái)進(jìn)行確定，如果有其中一方違約缺席，則按照另一方所指界限來(lái)作為確定的界址；（7）指界人在進(jìn)行認(rèn)界之后，如果其不在土地權(quán)屬調(diào)查表上簽字，且沒有正當(dāng)理由，則將其看做是違約缺席；（8）所有的調(diào)查結(jié)果應(yīng)該在調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)就在地籍調(diào)查表上進(jìn)行記錄。
三、地籍測(cè)量
在地籍測(cè)量工作中，主要的工作內(nèi)容有：地籍要素測(cè)量、地籍圖編輯、宗地圖編輯、地籍圖數(shù)據(jù)處理、面積計(jì)算。其中的地籍要素測(cè)量工作中，所采用的主要的測(cè)量方法是解析作業(yè)法，在此過(guò)程中用到的主要的數(shù)據(jù)采集設(shè)備有：GPS-RTK、全站儀等，在測(cè)量工作中，應(yīng)該加強(qiáng)測(cè)量起算數(shù)據(jù)的檢查，在進(jìn)行界址點(diǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)的測(cè)量時(shí)，應(yīng)該按照界址標(biāo)志的位置進(jìn)行測(cè)量，如果測(cè)量過(guò)程中沒有發(fā)現(xiàn)標(biāo)志位，應(yīng)該及時(shí)與權(quán)屬部分聯(lián)系，確定點(diǎn)位，房屋測(cè)量的過(guò)程中以墻體角點(diǎn)為準(zhǔn)。在地籍圖的編輯過(guò)程中，其中應(yīng)該包含宗地面積、地類號(hào)、土地使用者、土地所有者、宗地用途、界址線、宗地界址點(diǎn)、地籍編號(hào)、街道界限、各級(jí)行政界線等各方面的內(nèi)容，在其地籍圖的繪制過(guò)程中，應(yīng)用南方CASS9.1數(shù)字測(cè)圖軟件來(lái)進(jìn)行編輯。在宗地圖的編輯過(guò)程中要能夠做到權(quán)屬標(biāo)注明晰、四至關(guān)系正確、宗地相鄰、各種標(biāo)記清楚、點(diǎn)線清晰。
四、成果驗(yàn)收
在調(diào)查成果驗(yàn)收工作中，外業(yè)調(diào)查成果主要有：宗地、房屋數(shù)字化測(cè)繪成果圖件資料；調(diào)查收件材料的書籍采集的成果及相關(guān)的影印材料；土地登記申請(qǐng)書以及審批表等，同時(shí)還要包括農(nóng)村地籍調(diào)查表等相關(guān)的成果材料；原始的調(diào)查宗地勘丈記錄。
成果驗(yàn)收工作中的主要的圖件成果指的是農(nóng)村宅基地及集體土地宗地圖及地籍圖。文字表格成果主要包括的內(nèi)容有：土地爭(zhēng)議統(tǒng)計(jì)表；土地發(fā)證登記薄以及不發(fā)證宗地的基本信息情況的調(diào)查登記薄等；農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)發(fā)證自檢報(bào)告；農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)登記發(fā)證成果分析報(bào)告；農(nóng)村宅基地及集體土地用地登記發(fā)證技術(shù)報(bào)告；農(nóng)村宅基地及集體土地登記發(fā)證工作報(bào)告；農(nóng)村宅基地及集體土地發(fā)證技術(shù)設(shè)計(jì)書等內(nèi)容。
五、登記發(fā)放
只有以上的各種信息都得到有效的調(diào)查核實(shí)，并且相關(guān)的發(fā)證申請(qǐng)通過(guò)有關(guān)部門的審核之后，就可以進(jìn)行農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)相關(guān)證件的登記發(fā)放工作。
六、農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中的難點(diǎn)
雖然國(guó)家對(duì)于農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作予以大力的支持，并且該項(xiàng)工作的實(shí)施，對(duì)于農(nóng)村土地所有人相關(guān)權(quán)益的保護(hù)具有積極的作用，但是在實(shí)際的農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作開展過(guò)程中，還存在著一些難點(diǎn)，如：（1）村干部在思想上沒有對(duì)農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)登記發(fā)證予以足夠的重視；（2）關(guān)于土地爭(zhēng)議中的歷史遺留問題比較多，各個(gè)土地權(quán)屬界線不清等問題普遍存在，并且由于缺乏相關(guān)的資料證據(jù)，在解決的過(guò)程中具有較大的困難；（3）國(guó)有的土地資源與農(nóng)村集體土地之間的爭(zhēng)議。
七、結(jié)束語(yǔ)
隨著國(guó)家各項(xiàng)措施的實(shí)行，國(guó)家已經(jīng)在積極的推行農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)的登記發(fā)證工作，通過(guò)此項(xiàng)工作，能夠?qū)r(nóng)村土地所有人的合法權(quán)益予以有效的保護(hù)，在進(jìn)行登記發(fā)證工作的過(guò)程中，對(duì)相關(guān)的土地?cái)?shù)據(jù)及所有權(quán)進(jìn)行有效的確認(rèn)是非常必要的，這就需要在農(nóng)村宅基地及集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中做好土地調(diào)查、地籍測(cè)量、成果驗(yàn)收等各方面的工作，只有這些工作中的相關(guān)數(shù)據(jù)的可靠性及準(zhǔn)確性有了保證，才能保證登記發(fā)證工作的順利進(jìn)行，本文就對(duì)此進(jìn)行了簡(jiǎn)單分析。
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