時間：2023-01-13 05:10:57
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇耕地保護論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.城市化建設是社會經濟發展的需要，要有一定土地做保障
改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為至今的近半個世紀中我國城市發展的最快時期。據統計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發展還是很慢，1996年世界城市化程度已經達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約5億農村剩余勞動力及其家屬進城，變為城市人口。這樣不僅要建立大量新城市，而且現有的許多城市都要程度不同地擴大其規模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮人口占地100平方米計算，增加5億城市人口，約需要土地5萬平方公里，即7500萬畝。
國家經濟社會的快速發展，城市化水平的不斷提高，大批農村剩余勞動力進城，并轉變為城鎮人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經濟社會的發展，原有城鎮需要調整產業結構，進行現代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經濟發展的內在要求，是實現現代化的客觀表現，是社會發展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。
2.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護形勢嚴峻
國土資源部、國家統計局、全國農業普查辦公室聯合的土地利用現狀調查最新公報顯示，全國耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區，這里自然條件較差，糧食產量較低；人均耕地較少的?。▍^、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產量高，但也是耕地大幅度減少的地區。全國還有607萬公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地，全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質量也是不高的。
新《土地管理法》著重強調了加強耕地保護問題，其目標是確保耕地總量的動態平衡，新法明確規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，目前我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經濟建設正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優質耕地的減少，很難靠開發來彌補。目前這種趨勢還在發展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實現確保耕地不減少的目標而又同時不影響經濟的發展相當困難。據有關方面預測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項，可能還要減少耕地近一億畝。
3.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑
在客觀上，城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾，城市的發展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發展。所以，問題的關鍵在于如何處理發展城市與保護耕地之間的關系。一方面，我們必須較快地發展城市，以適應國家經濟社會發展的需要；另一方面，我們需要切實地保護耕地，使兩方面得到協調和統一，在發展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉各項建設提供必需的建設用地，保持社會經濟的可持續發展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農村非農用地的集約利用；（3）農村農用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產出）；（4）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農村、某個地區或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經濟的發展，實現確保耕地總量的動態平衡的目標，起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。
二、發展城市化建設與土地集約化利用關系
1.城市化建設有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力
城市和鄉村代表了不同社會經濟發展水平的區域單元，由于城鄉經濟水平、婦女職業類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮始終低于鄉村的生育率。生育期一孩率城鎮大大高于鄉村，高達90％以上，鄉村二孩率超過城鎮的1倍多。1998年我國城鎮人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。
表1我國歷年市鎮與縣人口出生率與自然增長率單位：‰
199019911992199319941995199619971998
市鎮出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67
自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36
縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05
自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04
影響生育率的因素有：第一，社會經濟發展水平。一般，經濟水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關系。造成城鄉生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農、林、牧、漁業婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉村生育水平高于城鎮的又一個重要因素。第三，職業與勞動性質。勞動性質與文化程度有一定關聯。腦力勞動者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動者，尤其是從事農、林、牧、漁業的勞動者，文化程度較低，這一因素與經濟和其它社會因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農、林、牧、漁業婦女的生育率高于其它職業婦女生育率的2－3倍。而城市化建設有利于提高文化素質，減少農業人口，降低生育率。此外，計劃生育的作用在于引導和加速生育水平的下降，而由于城市社會經濟較發展，文化教育程度高，計劃生育政策的推行較容易，能夠嚴格控制人口數量的增長速度，人口的減少又可減少對耕地的占用。
2.城市化建設有利于集約化利用土地，從而擴大耕地面積
如何做到城市化建設與保護耕地兩不誤，實現耕地總量動態平衡，主要是轉變用地方式，走集約利用土地、節地挖潛的路子。這包括兩個方面內容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發展城市化建設，有利于實現粗放用地變為集約用地，并推動建設用地內涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農村人均用地少，土地利用集約度高。我國歷年城市與農村人均居住面積對比見表2。表2顯示，我國歷年城市與農村人均居住面積有逐年增長的趨勢，但農村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬，人均居住面積達9.3平方米，而農村人口為86868萬，占總人口69.6％，人均居住面積達23.7平方米。以山西省為例，1996年5個地級市人均占地119平方米，農村人均占地則達192.93平方米。此外，城市規模越大，城市的中心功能越強，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產出率和主要經濟指標的人均水平也較高。我國不同規模城市各項指標見表3。表3表明，1996年全國城市增至666個，人均用地99平方米，其中，200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬人的大城市人均用地99平方米，20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產業密度（人均GDP）高，第三產業比重大，另一方面，城市化建設能促使農村剩余勞動力向城市轉移，有利于耕地內部挖潛。農村剩余勞動力向城市轉移，可以空閑出許多宅基地和非農用地，使這些宅基地和非農用地變為耕地，增加耕地數量。如前所述，5億農村人口進城，若農村按人均160平方米計算，可減少占地8萬平方公里，扣除城市建設用地5萬平方公里，則全國可節約3萬平方公里，即4500萬畝；農村勞動力的減少可以使農民統一經營，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農業生產集約經營和規模經營，提高農業勞動生產率和糧食產量，實現農業可持續發展。
表二我國歷年城市與農村人均居住面積對比單位：平方米/人199019911992199319941995199619971998
城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3
農村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7
表三我國不同規模城市各項指標表
全國666個城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下
城市個數（個）666112344195393
人口密度（萬人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76
人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6
人均GDP913815812144551306084006281
第三產業比重（%）37.249.343.838.834.129.2
3.城市化建設有利于科技水平和人口素質的提高，從而提高土地的集約化利用程度
科技進步的發展推動了經濟的發展，經濟的發展又提高了城市和農村的集約化用地程度，提高土地的生產力和勞動生產率。人口素質的提高有利于生育率的降低，從而減少對耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國外的經驗來看，越是經濟發達國家，城市化程度越高，農業人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發展中國家，具有經濟落后，農業人口多，出生率高，人口增長速度快等特點。
城市化的發展使科技與經濟水平不斷提高，推動了農業科技水平的提高和農業現代化的發展。假如我國城市化發展到一定程度，就有足夠的資金和技術，去開墾后備的土地資源和復墾荒蕪的土地，從而增加耕地數量；農業科技的發展使農業先進的技術在農業生產中得到應用，改變傳統的耕作方式，對農田精耕細作，從而可以提高耕地質量，達到增加糧食產量的目的；反過來農業的發展又保證和促進了城市化發展。
三、我國城市化建設中土地利用存在的問題
在現實的經濟發展中，特別是城市化建設中，并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關系，存在著在加速城市化建設的同時，忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發展的關系中還存在著較為嚴重的問題。
1.城市土地閑置與撂荒
隨著國民經濟的持續快速發展和基本建設規模的大幅度增長，一些地方出現了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達到規定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態；未經批準已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國開展了非農建設閑置土地清理工作。據國家土地管理局統計，全國共清查出非農建設閑置土地600平方公里，為1994年全國各項建設用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通過清理，已復耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開發建設9000公頃；調整使用2000公頃；收回土地使用權4000公頃。另外，根據國家土地管理局統計，目前我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中，由于從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產和建設活動廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設活動廢棄的土地及農村坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70％。
2.城市違法用地現象嚴重
1995年，全國有18個省市（自治區、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結合貫徹國家土管理局《關于全面清理非農建設閑置土地的通知》精神，對1992-1994年貫徹執行土地法律、法規的情況開展了土地執法檢查。據《中國土地報》報道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省，1992－1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗，違法用地面積達500平方公里，浙、粵、桂3省區違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達3445公頃。這種大規模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經濟建設的正常需求和實際可能的開發能力，而且是外延發展、粗放經營、以犧牲大量土地資源為代價的。
3.城市土地利用效率低下
根據1995年城市建設統計年報，全國640個城市建成區19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計劃，這些城市用地潛力達1926－2890平方公里，如按建設部頒布的城市規劃用地指標城市人均用地100平方米計算，可安排城市人口1926-2890萬，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現有城市建設用地有很大的內部挖潛改造能力。此外，我國城市建成區平均整體容積率太低，1990年全國455個設市城市建成區平均整體容積率只有0.31。城市用地結構亦不合理，在結構上存在工業用地比例過大，商業用地比例偏小，道路用地比例過小的問題。用地結構不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值不能體現。1991年全國城市土地平均工業產值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規模而差別大，20-50萬人口城市地均工業產值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業產值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。
4.鄉鎮企業布局分散，用地規模過大
1996年全國共有鄉鎮企業單位數2336.33×104個，職工1.35×108人，全國鄉鎮企業集聚在縣鎮的僅占1％，在建制鎮的占7％，其余98％的鄉鎮企業少數在集鎮，絕大多數在村及村以下。由于過度分散，使用地規模至少增加1/3，出現了不注意節約用地，大量圈占農田，削弱農業生產的問題。
5.城市用地增長速度超過人口增長
隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經濟發展規律的。但是，在符合客觀規律的前提下，盲目擴大占地規模，把城市的合理發展不適當地變成亂占耕地，應予以糾正。1986-1995年，我國城市數量由321個增加到640個，增長近1倍，城市人口和城市非農業人口分別增長65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區面積分別增長42.5％和90.2％，建成區平均每年擴大1015平方公里。城市越小，人均建設用地越多，小城市（20萬以下）分別為特大城市（100萬人以上）和大城市（50-100萬人）的1.91倍和1.62倍。
四、發展城市化建設，保護耕地應采取的措施
針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅，保護耕地是我國一個基本國策，必須制定相應的政策和采取有效措施，既加快城市化進程，又切實保護耕地。建議采取以下措施。
1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系
通過供地機制的變革與創新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查研究，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在指標體系中體現城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系，既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地，既達到發展建設的目的，又起到最大限度地節約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協調和統一。
2.做好城市土地利用規劃
土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段，通過分析土地利用現狀和土地潛力，科學地預測未來土地需求，調整各類用地結構和數量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。城市規劃是根據城市經濟、社會發展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態的總體設計，并通過城市土地利用規劃來落實。必須將城市規劃與土地利用總體規劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針，實現可持續發展戰略。
3.控制鄉鎮企業的發展，避免鄉鎮企業占用過多的耕地
由于城市化的發展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉鎮企業向城市集中，可以避免鄉鎮企業遍地開花，占用過多的耕地，達到節省建設用地，減少環境污染的目的。
4.挖掘城市存量土地的潛力
城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平，更多地通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市發展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區容量；搞好城市規劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調整區域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮相互協作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地。為實現耕地總量動態平衡目標服務。
5.根據具體情況，改革現有有關不利城市化發展和土地集約利用的制度和政策
制定出一系列發展城市化建設的政策，改革現有有關制度和政策，以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農業生產，脫離農村，在城市做工、經商、經營企業，并成為自已和家庭的生活來源；長期居住城市并有自己住房，或有能力長期租住房屋的農村居民，應該改變戶籍關系，變農村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對于已經獲城市戶口的原農村居民，不再作為農村居民，也不再作為農村集體經濟組織的成員，并收回分配的責任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯系等。
6.依靠法律、法規制止城市化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面
對于城市化發展中對耕地保護不利的方面，必須依靠教育，法律、法規，嚴格審批手續，采取經濟、法律和行政手段，保證城市化的健康發展，對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止，防止借城市化發展理由使耕地資源大量流失。
總之，城市化建設對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應進行深入的調查和研究，搞清城市化建設（規模、速度）、耕地、經濟承載力、人口等之間的關系。一方面從節約利用耕地角度制定城市規劃和發展城市化建設的措施和政策，探索城市化的發展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設的土地管理體制。
城市化道路也是社會發展的必然趨勢。城市化發展同社會生產力存在著必然的、本質的聯系，這種聯系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經濟結構的現代化，也衡量了國家的經濟發展和經濟實力。當然城市化建設盡管占用一部分耕地，但遠遠低于限制城市化的發展所帶來的人口增長及農村人口非農業占用耕的數量。因此，為了實現確保耕地總量動態平衡，必須發展城市化建設。但在發展城市化進程中，要處理好保護耕地的問題。
參考文獻
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4.劉岳等編：國人口分析與區域特征》，海洋出版社，1996
論文摘要：通過實地調查和統計分析方永州市耕地保護現狀以及耕地保護中存在的實際問題，明確了耕地的必要性和重要性，明確了保護耕地的現實意義，提出了相應的保護耕地對策和建議；糧食安全問題已向人們發出警告，保護耕地刻不容緩，耕地保護的問題不僅存在于永州，還廣泛存在于全國各個省市縣，因此，如何在全國范圍內建立一個有效的耕地保護體制，將是我國今后很長一段時間內的工作重點。
一、03年到06年耕地保護狀況及面臨的困難
首先，耕地保有量穩中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。2006年與2003相比，永州市新增耕地比建設占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標責任面積增加0.4343萬畝，完成了湖南省政府下達的耕地保護責任目標任務。其次，基本農田保護基礎工作有所加強。一是完成了基本農田數據庫建設。二是落實基本農田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農田保護動態情況，確保了基本農田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調研。對發現的問題，及時督促縣區加以整改，增強了縣區保護耕地的意識和責任。第三，實現了耕地占補平衡目標。建設占用耕地嚴格控制在省下達的年度計劃指標內，從源頭上保護了耕地。同時，凡經批準的建設占用耕地的項目，一律實行了先補后占或按規定的標準足額繳納了耕地開墾費，嚴格執行了補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度，確保了占補平衡目標的實現。第四，認真實施土地開發整理。2006年，永州市全市實施土地整理項目12個，爭取國家、湖南省投資6397萬元，整理面積3164.19公頃，新增耕地471.12公頃，使2萬人受益。第五，違法違規占用耕地案件得到嚴肅查處。2006年，永州市共查處土地違法案件369宗，其中違法占用耕地29.61公頃，查處率100％。鄉鎮、村組企業違法違規占用耕地18宗，面積9.5公頃，100%查處并結案；農村村民違法違規占用耕地建房357宗，面積15.5公頃，大部分已處理到位。
同時，耕地保護中面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農業結構調整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現象比較嚴重、耕地質量下降等困難和問題。
二、對策建議
（一）建設用地要有序規劃，力求"少而精"
近幾年的統計數據顯示，除生態退耕外，耕地減少的最大影響因素是建設占用耕地。因此，首先必須要明確用地的用途，若是工廠，一定要遠離農田，不能影響農作物產量；其次，在進行用地規劃時，盡量少占耕地或做到不占耕地，確保耕地占補平衡任務保質保量完成。再者，鐵路、公路的修建應盡量避開耕地，如繞道、打隧道或在穿過農田保護區的區域上方架橋，車輛從橋上通過，橋下耕地則不受影響；此外，還應加強舊城區的改建。永州市零陵區是一座古城，對于一些既無文化價值又不能作為居住用途的建筑應該拆除，另行規劃重建。除此之外，還可以考慮通過增加容積率、開展共同協作的方式以減少輔助設施的占地等方法來節約用地。
（二）補充耕地要“多而廣”
1．開墾荒山，增加耕地?；纳讲粌H可以作為建設用地擴張的考慮對象，也可用于耕地的開墾，如在坡度適宜的荒山上改良土壤，開墾梯田。
2．進行土地整理。有些地方農田并不寬裕，而各類農宅村舍還零散地點綴在農田之中，更將農田擠得支離破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也給規模耕作制造了障礙。解決這些問題，最好的辦法就進行土地整理，提高土利用率。
3．回收土地，增加土地儲備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報廢的。但在實際工作中，這項工作往往會拖上幾年甚至幾十年，有的時候收回的土地得不到再利用，導致因建設需求而進一步蠶食耕地。此外，村集體也應加大土地回收的力度，以便進行統一管理，更好地利用、保護耕地。
4．及時復墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的，由用地單位和個人負責復墾；災區耕地的恢復，首先安頓好受災人員，而后對損失面積全面核查、落實責任到鄉、村、組和每個災民，各方協助，及時全力進行復墾和整理，以期重新利用，盡快種上農作物。
（三）嚴禁占用耕地和隨意擴大建筑使用面積。
當前，出現了隨意增加建筑使用面積的現象，房產證上規定的是150m2，調查結果卻達到了180m2，這種現象多出現在農村，村民們通常會在屋后、農田的旁邊、或者干脆就在農田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為，基層政府所要做的不僅是強制執法，更要進行教育。
（四）加強思想認識，作好基礎工作，預防耕地再度損毀。
永州市曾因強降雨而致受災面積大，災情嚴重，損毀的多為基本農田，恢復的難度較大。我們要做的，一是要加強耕地保護的認識，二是完善體制，加強基礎建設，由政府牽頭組織農業、水利等有關部門，對農田、塘壩和河道進行勘測和規劃，投資建造和加固防護堤、防護壩，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠，便于引流排水和攔劫水源，防止水旱災害的再度重創，將損失降低到最低限度。
三、結語
不僅在永州市，在全國各個省市縣區都或多或少地存在不同程度、不同類型的耕地保護問題，但總的來說，就是耕地數量的減少與耕地質量的下降。近十幾年，我國已從一個糧食自給自足的國家轉變成一個糧食的凈進口國。根據我國人口的增長及糧食需求量增加，以及我國糧食單產的增產與耕地復種指數的逐年提高的情況，到2010年，如果我國糧食完全自給，則需要的耕地量為19.2億畝，若實現95%的自給量，則需要耕地18.24億畝。而耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率就會下降1個百分點[1]，按照目前耕地減少速度，不用幾年，18億畝的耕地保有量將會很快被打破，因此，如何在全國范圍內建立一個行之有效的耕地保護體制，同時又如何保證所制定的政策體系的有效實施，將是今后很長一段時間內必須要做的工作。
論文摘要：在現行征地制度法律框架下，打破了“集體建設用地進入市場，必須先被國家征用”的傳統。集體土地入市給我國耕地保護方面帶來的影響，是一個非常重要的問題。通過對集體土地入市的動因、影響我國耕地保護的因素進行分析，進而探討集體土地入市對耕地保護的影響及解決對策。
1 集體非農建設用地入市的動因
集體非農建設用地入市，現在已經成為農村經濟甚至是社會經濟發展的一個強大的推動力，它促進了農村經濟的發展，增加了農民的收入。同時，也在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進了城市經濟的快速發展。其集體非農建設用地入市的動因主要有以下幾個方面：
(1)經濟發展和城市化進程的加快，導致土地需求不斷增加。
建設用地是一種稀缺資源，隨著經濟的快速發展和城市化進程的加快，對建設用地的需求不斷增長，其稀缺性越來越明顯。城鎮國有土地可供量非常有限，這種日益突出的供求矛盾，為集體非農建設用地入市創造了條件。
(2)土地征用制度不合理，導致農民利益無法受到保護。
我國現行的土地征用制度帶有嚴重的計劃經濟體制色彩，存在著很多弊端，嚴重侵犯了農民的利益。在征地過程中，普遍存在補償標準低、土地增值收入不合理、任意擴大征用權、以“公共利益”替代農民對土地權益的占有、安置模式有缺陷等問題，使得農民的權益受到極大的損害，從而導致了農民對征地的抵觸，也形成了農村集體非農建設用地的自由流轉。
(3)土地自身價值的利益驅動是集體非農建設用地入市的另一重要原因。
建設用地的需求不斷增長后，土地市場中建設用地的價格不斷攀升，而當土地由農業用途轉為非農業用途時，會有很高的增值收益。土地市場的高額利潤會刺激土地所有者增加土地供給，以獲得土地收益。一些集體經濟組織或農民個人受經濟利益的驅動，進一步促進了集體非農建設用地的入市。
2 影響我國耕地保護的因素分析
我國耕地保護面臨著日益減少的嚴峻形勢，影響我國耕地保護的因素主要有以下幾個方面：
2.1 土地產權制度因素
(1)地方政府對國有土地和集體土地的權利，為建設大量占用耕地提供了便利條件。地方政府在利益的驅動下，會盡可能多的將產出低的農業用地轉變為產出高的建設用地，導致耕地的急劇減少。
(2)集體土地所有權主體不明確，導致耕地利用效率低下。我國農村土地所有權實際上，絕大部分農村土地由村民委員會控制，只有少數地方存在具有法人資格的經濟合作組織，造成土地所有權的主體缺位或土地所有權的產權不明，其必然導致土地保護和監督上的乏力。
2.2 土地征用制度因素
我國《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相關法律卻沒有做出明確具體的界定。在土地征用過程中，對“公共利益”的理解存在擴大化和隨意化，由此在將集體土地轉為國有土地的征地過程中，幾乎一切征地項目都可以搭乘“公共利益”的便車，隨意征用農村集體土地，各種經營活動都可以假借“公共利益”的名義進行，大量的耕地被占用，嚴重影響了耕地保護。
2.3 農地非農化自發入市因素
就農村集體經濟組織和農戶方方面面而言，農地非農化后能帶來極高的土地增值收益，在利益的驅動下，他們選擇非農化。
(1)相對較低的農產品價格降低了土地農業用途的凈收益，使得農民將盡可能多的土地配置用于非農用途。
(2)農業成本日益升高，使得農民的凈收益減少，農民也會將盡可能多的土地配置用于非農用途。這樣，農地大量非農化，耕地保護受到嚴重威脅。
3 集體非農建設用地入市對我國耕地保護的影響及對策建議
3.1 影響
目前，雖有少數試點省份允許集體非農建設用地入市，但目前，我國尚無“農地入市”的全國性改革措施和法規出臺。集體建設用地的流轉在全國普遍存在，其對耕地保護的影響體現在以下幾個方面：
(1)由于農村土地自發入市后的土地供給曲線在政府向市場投入征用的土地供給曲線之下，使得土地價格即使有些許上漲，也有較大量的土地入市，這時土地供給富有彈性，耕地保護受到威脅(劉永湘，任嘯，2003)。而糧食安全和生態安全特別以耕地為基礎的，當耕地減少時，我國的糧食安全及生態安全也受到威脅。
(2)目前，經濟利益是農地耕地保護的主要因素。一項調查結果顯示表明，在當地現行征地制度下，有51.4%的農戶不希望土地被征，21.7%的農戶希望被征，16.9%的表示無所謂。但如果按年產值30倍以上價格給予補償，情況就發生了陡轉，有高達56.7%的農戶希望被征(陳美球等，2007年1月)。在集體非農建設用地可以入市的情況下，農民的收益遠遠大于將土地用于農業用途的收益，在利益的驅動下，農民或農民集體經濟組織存在增加土地市場供給的沖動，從而會使耕地數量減少，對耕地保護產生極大威脅。
(3)集體非農建設用地入市后，用途管制將會受到很大影響。農用地轉為集體建設用地無需征用，只能通過專用審批進行控制，用途管制很可能弱化；原由上級審批的占用耕地的建設項目變為下級審批，用途管制的管理層次降低，極不利于耕地保護。
此外，集體非農建設一使用權的流轉游離于法律之外，給加強耕地保護及實現耕地數量和質量上的占補平衡增加了難度。
3.2 對策建議
(1)調整現行法律法規，將農民集體建設用地入市納入規范化、法制化管理的道路。要從根本上消除城鄉隱性市場和價格雙軌，統一城鄉土地市場。當前立法者首先應考慮的就是如何保證集體非農建設用地規范入市的問題。
(2)完善土地征收制度。要明確“公共利益”的范圍，嚴格執行以公共利益為目的的用地可以通過國家征收取得，而其他經營性建設用地無論是國有土地還是集體所有土地，統一在市場上進行交易。這樣，可以防止政府及經營主體以公共利益為口號，損害農民利益，有利于控制耕地的減少，保障農民權益。要完善征地補償制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，從而達到保護耕地的目的。
(3)土地是一種特殊的資源，關系到國家的生死存亡。因此，國家必須從宏觀上對土地進行控制，政府應對集體非農建設用地入市引起高度重視。通過土地利用總體規劃、城市總體規劃有效引導農地入市。并且，應建立用途管制的新措施，設計新的農地轉用審批制度。
(4)進行農業生產成本補貼，改善農業貿易條件，縮小農地非農用途與農業用途的收益差距，進而影響農民和農民集體經濟組織將農地用于農業化，而非農地非農化用途，有利于控制耕地的減少。
參考文獻
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關鍵詞：山區新農村；土地利用；評價
1.研究背景
隨著人口的迅速增長及以土地帶動經濟發展的模式，各個地方政府、企業、人口對土地的依賴性越來越強。進入2000年以后，我國的土地資源環境所承受來自各個方向的壓力。土地資源作為生產要素的重要要素之一，但是，由于自然因素和經濟社會的因素，土地的數量和質量受到嚴重影響，人口不斷增加、城市化和工業化進程的不斷加速、農業用地的不斷退化使得土地資源的短缺成為人類亟待解決的難題。土地可持續利用研究是采用定性和定量的方法，基于生態、經濟、社會方向形成評價指標體系，然后對一定區域范圍內的土地進行可持續利用的評價研究。
2.實證：梅子村土地可持續利用評價研究
梅子村地處四川省天全縣，距離縣城3公里。東與大坪鄉接壤，南與始陽交界、北與馬溪村、西與向陽村接壤，國道318線穿過該村。作為四川省新農村建設示范點，梅子村土地類型包括耕地、林地、其他農用地、基礎設施用地等多樣類型。但是，該村土地的利用呈現粗放利用的特點，其中宅地基的粗放利用具有較強的代表性。本文以梅子村為例，對新農村土地可持續利用進行評價及實證研究，尋找梅子村土地可持續利用的關鍵阻礙性因素，并確定合理的發展目標、繼而制定針對性的解決措施，以該村的土地可持續利用、促進該村的發展。
2.1梅子村經濟社會發展概況
2.1.1自然地理條件狀況
梅子村地形主要由山地，谷底等組成，海拔721米到934米。氣候以亞熱帶季風性濕潤氣候冬季溫和，夏季涼爽，一年四季分明，冬季盛行西北風，夏季盛行東南風，年平均降水量1436mm，降水量分布不均，主要集中在夏秋季節。
2.1.2 經濟社會發展狀況
根據對梅子村的實地調查顯示，梅子村目前的土地總面積7438畝，該村包括8個村民自治小組，農村人口1294人，城鎮人口70人，總戶數460戶。農民人均純收入達到6648元，年均遞增12%。梅子村轄區內農產業豐富，主要產業有林竹業、茶葉、養殖業、種植業、服務業。
2.2梅子村土地利用現狀分析
2.1 土地利用結構
根據梅子村土地利用統計數據得知，梅子村的目前土地總面積4958170平方米，對2012年土地利用相關數據可知梅子村農用地4419130平方米，占89.3%；建設用地152412平方米，占3%；未利用土地386628平方米，占7.7%。（1）農業用地，梅子村的農業用地主要包括耕地、林地和其他農業用地等。其中林地大約占該村土地面積3219250平米，占全鎮土地總面積的64.9；耕地大約占466620平方米，占全村土地總面積的9.4%；其他農用地733260平方米，占全村土地總面積的1.4%；（2）建設用地，梅子村建設用地主要包括農村集體建設用地（學校）、公共設施用地（道路）和其他建設用地（娛樂設施）三大類；（3）未利用土地，梅子村未利用土地主要包括除開自留地、宅地基、林地等其他未利用土地（主要包括部分坡度較陡的山地、偏遠地區地區的荒地等）。
2.2梅子村土地利用特點
（1）梅子村的土地相較于周邊其他村，雖然土地面積較大，但總體上土地質量不高，整個梅子村由于交通條件不便，偏遠地區很大一部分土地呈現撂荒的情況；（2）該村林地資源豐富，包括多種林業、竹業品種，整個梅子村林地面積（包括竹業）2012年為3219250平方米，占全鎮土地總面積的64.9%，所以，梅子村仍保持著較高的林竹比例，這為梅子村在未來生態環境建設中提供了良好的天然條件。
2.3土地可持續利用制約因素判定
通過分析可知梅子村土地可持續利用的制約因素主要包括：（1）居住用地比重偏高；（2）交通水利用地比重較低；（3）農村人均宅基地面積較高；（4）公共設施用地比重偏低；（5）人均耕地面積較低。
3.新農村土地可持續利用措施分析
結合前面梅子村土地可持續利用評價中所確定的制約梅子村土地可持續利用的主要障礙因素，改善目前梅子村土地利用現狀的措施主要包括：在國家農村用地政策的背景下，引進鄉村規劃師，完善新一輪農村土地用地的規劃；加強耕地保護，嚴格落實農村土地用地制度管理措施，防止違法用地發生；強化農村宅基地治理、優化生態環境建設、開展農村土地整理。（1）.加強農村基層人才建設，引進鄉村規劃師，在符合國家國土利用規劃政策背景下，根據本地的實際現實情況，完善新農村土地利用總體規劃和具體實施措施；優化土地利用的結構、合理安排土地用途，防止非法建設；因地制宜地合理確定各類農用地、生態保護用地、建設發展用地的規模和邊界；（2）.加強新農村的耕地保護，調查顯示，人均耕地占有量低是制約梅子村土地可持續利用的主要障礙因素之一；耕地保護關系到梅子村經濟社會發展的全局性戰略問題，所以必須深入貫徹執行“落實國家十八億畝耕地的紅線不變”這一基本政策。（3）.強化農村宅基地治理，處理好新建住房與宅基地復耕的關系，對梅子村建設用地增長過快特別是農村居民建設用地增長過快的問題，強化對農村宅基地的整治和管理。同時，開展新農村宅基地利用現狀，建立宅基地退出機制；加強農村小產權房的管理。
主要結論
通過對梅子村土地可持續利用的實證研究，得出了梅子村人均宅基地面積較高、人均耕地面積較低、公共基礎設施用地比例較低等結論，這些因素顯示該村土地粗放利用和低效利用，其阻礙了梅子村的經濟和社會發展。（作者單位：四川師范大學地理與資源科學學院）
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論文摘要：隨著我國國民經濟的飛速發展與城市化進程的日益加快，各項建設項目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接。本文通過對土地利用總體規劃與城鎮規劃差異的對比，提出了兩者銜接的方式。
引言
改革開放以來，隨著我國國民經濟的飛速發展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規劃進行科學、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規劃編制工作，特別是加強對土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接。土地利用總體規劃與城鎮土地規劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接，則規劃實施中必然要對兩個規劃進行頻繁調整?？梢?，土地利用總體規劃與城鎮規劃有著很高的關聯度，必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接，為兩個規劃各自的順利實施打下堅實的基礎。
土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異
1、指導思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規劃編制。土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。
規劃目標的差異
土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
規劃部門的差異
土地利用總體規劃與城鎮規劃分別由國家土地資源管理部門和土地規劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國的土地資源也從過去的無償使用發展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規劃時間、層次及人口統計口徑差異造成的矛盾
土地利用規劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設、三保環境”，而事實上很多城鎮卻是先有城市規劃后有土地利用總體規劃，這種現象導致總體規劃反而服從城鎮規劃的結果。城鎮人口的統計途徑和統計范圍方面也存在著差異，有些按行政區域進行統計，有些則按非農業人口數量確定人口規模。這種“以地定人”的城鎮規劃和“以人圈地”的土地利用總體規劃也是導致不同矛盾的根源。
土地利用總體規劃和城鎮規劃銜接的原則
土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接應遵從以下原則：第一，從全局出發的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。第二，保護與保障并行原則，在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。第三，可持續的土地利用原則，在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。 轉貼于
土地利用總體規劃和城鎮規劃的銜接方式
1、強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作
土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。
城鎮規劃要以土地利用總體規劃為依據
城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。
走集約型的城鎮建設道路
城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。
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關鍵詞：菏澤市；土地儲備；社會效益
Abstract: the heze land reserve center since its inception in 2002, by the city government of unified purchase land and the land reserve center representative government unified reserves, and according to the plan of land supply will land to the society regularly unified supply. In-02, since ten years' development, the current is necessary to implement the land reserve planning heze since produces social efficiency evaluation.
Keywords: heze city; Land reserve; Social benefits
中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：
土地儲備規劃社會效益是指土地儲備規劃的實施，對社會需求的滿足程度及其產生相應的社會影響。也就是說，不僅獲得經濟效益和生態效益的增長，也要在全社會范圍內獲得社會整體效益的提高。
本文主要從菏澤實施土地儲備規劃以后對社會所產生的直接效益來進行評價，主要包括對土地市場、城市規劃及其結構、耕地保護、社會保障等方面的影響。經調查分析，菏澤實施土地儲備規劃后實現的社會效益主要表現在以下幾個方面：
1、土地市場的公開、公平、公正的內在要求之一，提高了政府的宏觀調控能力
首先，由于土地儲備規劃避免了用地者與土地持有者二者之間的直接接觸，所以避免了其中的交易不規范等問題，使土地的真正價值和高效的利用方式得到了保障。
其次，土地儲備機構依法收購、儲備、規劃存量土地，定期向社會公布所儲備土地的區位、數量、等級、規劃用途，以及當年計劃擬供出讓土地的區位、數量、等級、規劃用途等，這種土地儲備和信息服務功能不但可以協助政府規范土地市場，而且還可以提高土地資源的利用效率。
最后，土地儲備機構通過透明化的運作模式，將經營性用地全部納入招標、拍賣、掛牌等正式的土地出讓系統，不但有效的杜絕了土地隱型市場和灰色交易，而且通過對增量和存量土地的雙重控制，實現了政府通過土地供應進行宏觀調控的目的。同時，政府通過這種科學的土地供應計劃，可以有效地調控土地供應的數量和節奏，保持土地出讓的平穩持續發展，有效控制土地價格的波動，提高政府調控土地市場的能力，促進房地產市場和社會經濟的平穩發展。
2、對協調儲備經營性用地與非經營性用地有利
隨著社會經濟的發展，菏澤目前的土地儲備目的已不僅僅只局限于以前的資金籌集、解決居民住宅問題等，而是把儲備非經營性用地作為重點。在二者儲備的目的上，非經營性土地的儲備主要用于市政設施和城市公共物品的建設；經營性用地的儲備則是為了實現土地收益的最大化。通過這種土地儲備規劃，使經營性和非經營性用地的協調儲備得到了保障。這樣，不但保證了城市交通、綠地、基礎設施和公共設施等用地，同時，由于土地儲備在城市發展方向上的引導性，而且緩解了中心城區的人口壓力，提高了人均居住面積。從以上兩方面來看，菏澤市土地儲備規劃大大提高了人民的生活質量。
3、通過改善供應結構的促進，進一步完善住房保障體系
在當前歷史環境下，經過一段時間儲備，然后進入市場的城市土地，土地價格會取決于政府所投入土地的實際費用和土地的使用性質，一般前者占的比重要大于后者。根據國家政策要求，為保障中低收入階層住房需要的用地，可以實行低價出讓。一方面，政府要控制高檔商品住宅的建設規模，又要保持住宅房地產供應體系中普通商品住宅的主體地位，這是國家政策傾向性的需要，也是社會平穩發展的必要措施；另一方面，政府要利用土地出讓合同附加條件等方式，控制住宅開發建設的標準，積極引導房地產開發商開發普通商品住宅，以不斷增加中等價位商品住宅供給。基于以上要求，菏澤市政府通過土地儲備的方式，適當增加住房供給的土地供應量，在一定程度上穩定了菏澤房價及調整了菏澤房地產市場的結構，為部分居民提供了可負擔的住房，解決了部分城市居民的住房問題。
4、依托城市規劃的實施，促進城市有序增長
由于歷史原因，菏澤市城市建成區土地空間利用結構不合理，主要表現在用地比例失調、空間布局混亂等方面。分析其中原因可以知：菏澤市在發展過程中，自身定位與傳統體制下的城市規劃和土地利用規劃存在不協調的現象。隨著新觀念的引入，近年來城市土地使用制度開始實行改革，城市的發展理念也逐步轉變，城市的土地利用結構也逐漸優化，形成了良好的發展局面。但是，城市建成區土地利用空間結構的改變存在阻力，尤其是舊城改造（如沿八一西街的西城改造區）、中心商業區復興（如東方紅大街改造項目）、內城工業外遷等工作，受到人口密度大、部分土地產權混亂等因素的制約，進程較為緩慢。
由于存在矛盾和困難，所以在進行土地儲備的過程中，尤其制定儲備規劃后，實行規劃優先政策，統一集中前期開發和土地整理，由此城市規劃相關政策可得以落實，土地利用結構也可得以優化。土地實行收購儲備后，政府掌握了土地資源，就可按城市規劃與功能要求，出讓拍賣土地，以促進城市總體規劃的實施，避免無序開發中的人為浪費。城市內部空間結構調整也會由儲備制度的建立和實施，得以較快發展。
菏澤市土地儲備規劃可以將近期儲備與遠期儲備結合起來，以落實城市規劃、土地利用規劃為基礎，將近期儲備作為經濟效益保證，為進一步土地儲備打下經濟基礎；遠期儲備著重于經濟、生態、社會效益的統一，使城市化建設更加有理、有序，實現菏澤市的可持續發展。
5、避免耕地破壞，為實現土地資源可持續發展提供保障
耕地保護是我國的基本國策之一，菏澤市處于黃河沖積平原，地勢平坦，是傳統的精細耕作地區，也是國家重要的產糧基地，保護耕地成為菏澤市政府面臨的重要課題。長期以來，城市存量土地匱乏，用地單位控制著僅有的存量土地，新用地需求主要通過征用農地來滿足。因此，導致郊區農耕用地的大量征用，導致良田數量急劇減少。在將來相當長的一段時期內，城市周邊可供征用的農地十分有限。如何解決此類問題，尤其作為農田保護區的菏澤市，如何走集約化和可持續的道路，成為菏澤市政府部門必須解決的難題。必須嚴格土地儲備制度，遏制城市快速擴張的趨勢，并積極開發和利用城市存量土地，提高土地利用率。
菏澤作為山東城市化程度不高，但發展較快的區域，切實進行存量土地的挖潛，有計劃的開發利用增量用地顯得尤為重要。通過建立城市土地儲備制度，增強土地供應的計劃性，促進閑置、利用率低、配置不合理、超過出讓期等土地的開發利用，無疑有助于促使城市土地供應實現由“增量供給為主”向“存量調節為主”轉變，從而緩解城市建設對城市郊區農用地的需求壓力，最終保障了土地資源可持續利用。
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關鍵詞：城鄉建設用地；掛鉤；實施效果；因素
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-09-0056-2
0 前言
2008年6月，國土資源部下發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，明確了掛鉤的內涵：依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉建設的地塊（即建新地塊，包括建新安置地塊和建新留用地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新和拆舊、土地復墾等措施的實施，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
增減掛鉤政策的出臺，解決了兩個基本問題：一是在保證建設用地總量沒有增加的前提下，通過空間挪移，滿足了城市擴張的需要，相比占補平衡政策，它的不同之處在于要求建新區面積小于拆舊區面積，即增加了耕地總量；二是讓遠離城市的純農業地區的農民與城郊農民一起，享受土地級差收益?；诖?，大力開展城鄉建設用地增減掛鉤工作將是當前和今后一段時期內我國土地管理工作的一個重要內容。我國的增減掛鉤工作已經開始一段時間，一部分項目已經完成或正在實施階段，但在實施的過程中出現了不同的問題，使得增減掛鉤工作受到了一定的影響，研究影響增減掛鉤實施效果的因素，將關系到增減掛鉤工作能否持續發展并達到預期效果。
1 影響增減掛鉤實施效果的因素分析
1.1 政府層面
1.1.1 項目區的選取 對項目區的選取對“掛鉤”項目的實施起到了十分關鍵的作用，因此作為實施效果的影響因素，從項目區的自然條件和經濟社會條件兩個方面進行分析。拆舊區選取主要依賴于項目區的自然條件，如地理位置、地形地貌、土壤質量、水文地質等，這些都決定了拆舊區的土地復墾效果，影響著包括項目區排水、作物種植、灌溉等一系列復墾工程設計；此外，項目區經濟社會現狀也至關重要，通常在經濟較發達的地區，農業生產作為農民的收入來源所占比例不高，而在經濟欠發達地區，尤其是以農業為主導產業的地區，農業生產收入直接關系到農民生活水平的變化。由于經濟發展的程度不同，農民對增減掛鉤的認識程度和參與意愿也將不同，勢必將會促進或阻礙“掛鉤”工作的開展。
1.1.2 資金籌措 “掛鉤”工作需要投入的資金量巨大，目前主要由各級政府主導，其拆舊建新置換出來的建設用地指標能否獲得預期的收入，預算的資金是否合理、是否及時到位都具有一定的不確定性。而其他資金投入較少，僅靠節約規費是不能完全解決拆遷安置以及土地復墾整理的支出費用，因此投入與回收存在的風險是不能忽視的，尤其對于廣大農村欠發達地區，資金能否自我平衡，特別是啟動資金的來源如何解決，都是亟待解決的問題。因此，在以政府投資為主的同時，可以廣泛開展籌資渠道，鼓勵和引導社會資金共同投入，創建和完善激勵機制和獎懲措施。
1.1.3 規劃設計理念 對拆舊區不同的土地復墾規劃理念既是土地復墾整理水平的體現，也是體現了適應增減掛鉤政策目標。不同規劃理念其重點也不同，有的注重節約成本，會充分保留現有道路、水利設施等；有的則側重經濟效益提高，追求最大限度新增耕地，優化作物種植結構；有的考慮生態環境改善，安排一定的生態規劃和生物工程改造等。增減掛鉤工作應符合各級土地利用總體規劃的、村鎮建設規劃以及建設社會主義新農村的相關要求。但是，村鎮建設規劃普遍滯后，項目區實施規劃與村鎮建設規劃不銜接的問題比較突出。
1.1.4 周轉指標管理與使用 “掛鉤”是一個動態的過程，要先安置再拆遷，先使用規劃周轉指標再歸還的過程。在指標周轉的過程中，從管理上是指標的置換，實質則是農村集體土地發展權的轉移，置換出去的土地，原本是要建房或搞其他經營，現在復墾為耕地且不準占用上面的發展權被置換到城里了，那么它的發展權應當考慮給予合理補償，或者置換出來的指標可以考慮留一部分返還給農村集體，用于農村集體的建設。
“掛鉤”周轉指標按照農村居民點和工礦廢棄地等農村建設用地復墾整理形成的耕地面積等量核定，項目區內使用周轉指標的建設用地報批實行項目區內建設用地總量和耕地面積雙控制，即項目區內報批建設占用耕地規模不得超過經核定批準使用的周轉指標規模，報批建設用地總規模不得超過農村建設用地減少的總規模，以實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少。
1.1.5 宣傳力度 “掛鉤”是解決耕地保護與城市發展矛盾的較好辦法，但“掛鉤”政策的出發點與切入點確實存在一些問題，因為城市發展需要建設用地，但用地指標不足，所以要把農村居民點復墾整理出來，為城市建設形成用地指標。這種提法的實質是將城市建設與農村發展對立起來考慮了，沒有將土地整理中的農村或農民應該得到哪些益處表述出來。在實際操作中，有很多群眾對增減掛鉤的認識并不深刻，甚至一無所知。部分群眾認為“掛鉤”政策就是為增加城市用地，目的就是將農村的土地變成城市土地，是城市在剝奪農村。所以，對增減掛鉤政策的宣傳極為重要，要提高群眾對實施增減掛鉤項目重要性和必要性的認識，理清思路，明確工作方法，發揮人民群眾的主體作用，對增減掛鉤的實施工作尤為重要。
1.2 農村集體層面
1.2.1 土地權屬調整 權屬調整是增減掛鉤項目實施過程中最為實際的問題，容易引發矛盾，產權調整的成敗與掛鉤成果及群眾滿意程度密切相關。因此，土地權屬調整狀況是反映增減掛鉤項目社會實施效果的一個重要因素。農村建設用地復墾和“掛鉤”工作中的權屬調整，涉及到集體土地之間、集體與國有土地之間、土地使用者之間的產權調整及利益補償分配問題。如果不明晰產權關系和收益分配不合理，不利于農村建設用地復墾工作的開展，而且會留下各種權屬糾紛。因此，建立農村土地市場保障建設用地在村組織內部成員之間、村村之間、國家與集體之間的順利流轉，有利于從全局的角度統籌城鄉建設。通過建立流轉機制和價格評估機制，保障農民的合法、公開權利。
1.2.2 基礎設施建設 完善建新安置區的基礎設施建設，將有力帶動城鄉投資與消費需求，促進農村集體經濟的增長。農村基礎設施、公共事業及村民住宅等各項建設應該符合鄉鎮、村規劃，服從規劃管理，引導村民建設富有地方特色、民族特點的安全節能環保型住房。通過基礎設施建設，改善農村生態環境、醫療設施和交通條件，提高防災減災能力，促進農村教育體系的發展，實現農村經濟社會協調發展。
1.3 農戶層面
1.3.1 農民意愿 由于“掛鉤”項目通常是跨區域項目，必須依靠政府的行政手段來支持才能順利完成。依靠行政規劃建立起來的項目區，如果只關注要實現的行政目標，就容易忽略這些要求。民眾祖祖輩輩生活的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態，農民是否愿意搬遷，是否愿意家園環境改變，是應該考慮的第一要素。
1.3.2 補償標準 “掛鉤”項目區的農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。這些問題直接涉及農民切身利益，如果農民的權益得不到保障，將直接影響“掛鉤”實施的效果。在政策實施以來，確實出現了不少損害農民利益的問題，有的地方給予農民的補償標準偏低，而且未按政策所要求的將收益主要用于農業和農村發展。
在實施“掛鉤”之前，應當根據當地實際情況，制定出切實可行的補償標準和利益分配機制，充分尊重農民意愿，不要搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶利益；新增耕地利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，形成專門的利益分配機制，不僅要考慮農村的發展，同時要顧及未來“掛鉤”項目的實施，還要體現集體土地所有權的收益權。
1.3.3 就業安置與社會保障 在土地的背后，農民是一個繞不開的巨大群體。在部分地區，農民上樓，一次性補償比較到位，老百姓也基本滿意。但當地有部分農民對長遠卻存有擔憂。這就涉及到就業與社會保障問題。而“掛鉤”中涉及的社會保障問題比較復雜，針對不同的情況要有應對措施。農民失地以后，由于其自身文化程度較低，缺乏工業化生產所需的技能，在參與就業競爭中處于劣勢，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨風險，因而對社會保障和就業均有著強烈的需求。建立和完善失地農民的社會保障和解決失地農民的就業出路問題，不只是影響“掛鉤”實施效果的一個因素，也是建設和諧社會的重要內容。
2 結語
增減掛鉤工作是在尊重國家管控土地用途的前提下提出來的，它的出臺是實現工業反哺農業，城市反哺農村的新途徑，是占補平衡政策的延伸，是一項有利于城鄉統籌發展，加快新農村建設，保護土地資源，優化用地結構，提高土地集約利用，改善農村經濟社會面貌的有效方法。因此，在增減掛鉤項目實施過程中，要把維護農民合法權益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進。根據影響“掛鉤”實施效果的不同影響因素，及時調整思路，從而推動城鄉統籌發展，促進我國城市化發展和新農村建設，實現土地資源的節約集約利用。
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1.烏蘭察布市概況
1.1自然概況
烏蘭察布市地處自治區中部，位于東經109°16′～114°49′，北緯39°37′～43°28′。東西長458公里，南北寬442公里，總面積5.4萬平方公里，占自治區土地總面積的4.67%。烏蘭察布市北部與蒙古國交界，國境線長100多公里，東部與河北省接壤，東北部與錫林郭勒盟相鄰，南部與山西省相連，西部與自治區首府呼和浩特市毗連。烏蘭察布市地處黃土高原、晉北山地和內蒙古高原交錯地帶，地形自北向南由蒙古高原、烏蘭察布丘陵、陰山山脈、黃土丘陵四部分組成。烏蘭察布市地處中溫帶，屬大陸性季風氣候，四季特征明顯。烏蘭察布市境內各河流分屬黃河、永定河和內陸河三大水系。烏蘭察布市區位優勢明顯，地處呼、包、銀經濟隆起帶和京津唐經濟圈的結合部。110國道、208國道和京藏高速公路交匯于集寧，是國家“五縱七橫”重點規劃的十二條公路主干骨架中的兩條重要公路，與省際大通道等10條省際通道及集寧通往各旗縣市的公路網，共同相成了以集寧為中心貫通東、西、南、北快捷公路交通格局。烏蘭察布市地質構造復雜，地質礦產資源比較豐富。目前普查已發現的礦種80余種，已探明儲量的有37個礦種，已開發利用的有29個礦種，產地75處。
1.2社會經濟條件
烏蘭察布市現轄察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓資縣、興和縣、涼城縣、商都縣、化德縣、豐鎮市、集寧區十一個旗縣市區。烏蘭察布市是一個以蒙古族為主體的多民族聚居區，共同生活著蒙、漢、回等23個民族?？側丝跒?86.97萬人，其中主體民族蒙古族8.69萬人，占總人口的3.03%，漢族居多數，其它有回族、壯族、達翰爾族、朝鮮族、鄂溫克族、苗族、藏族、維吾爾族等20多個少數民族。據2012年統計，全市地區生產總值達781.17億元，全年財政收入完成66.1億元，同比增長28.9%。全年規模以上固定資產投資完成650.5億元，增長40.8%。全年農作物種植面積達到61.97萬公頃，增長2.8%。主要農作物產量穩定增長；全年糧食總產量達到88.5萬噸，同比增長4.1%。全市城鎮居民人均可支配收入和農牧民人均純收入分別達到18609元和5853元。
1.3土地利用現狀
根據2012年土地利用現狀變更調查，經規劃基數轉換，烏蘭察布市土地總面積5445589.22公頃。其中農用地4756733.63公頃，占土地總面積的87.35%；建設用地116095.37公頃，占土地總面積的2.13%；其他土地572760.22公頃，占土地總面積的10.52%。農用地中耕地909788.05公頃，占土地總面積的16.71%；園地1216.37公頃，占土地總面積的0.02%；林地738714.58公頃，占土地總面積13.57%；牧草地3046302.63公頃，占土地總面積55.94%；其它農用地60712.00公頃，占土地總面積1.11%。建設用地中城鄉建設用地95413.84公頃，占土地總面積的1.75%，其中，城鎮用地22398.29公頃，占土地總面積的0.41%；工礦用地10688.89公頃，占土地總面積的0.20%；農村居民點62326.66公頃，占土地總面積的1.14%。交通運輸用地15064.10公頃，占土地總面積的0.28%。水利設施用地1637.41公頃，占土地總面積的0.03%。其它建設用地3980.02公頃，占土地總面積的0.07%。其他土地中水域面積80735.23公頃，占土地總面積的1.48%；自然保留地492024.99公頃，占土地總面積的9.04%。
2.規劃執行情況評估
2.1規劃實施評估方法
本文采用直接比較法對《烏蘭察布市土地利用總體規劃（2006年~2020年）》中的主要控制指標執行7年的情況進行評估。通過對比全市2005年、規劃目標年（2020年）和2012年各項指標的數據，來反映全市規劃實施7年來各項指標的落實情況。
2.2評估結果
農用地中耕地保有量、基本農田保護目標已經實現。建設用地中建設用地總規模未突破指標，規劃指標剩余空間56071.6公頃。城鄉建設用地與城鎮工礦用地突破指標，尤其城鎮工礦用地已超出規劃下達指標的22%；交通用地、水利設施用地和其他建設用地指標剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。新增建設用地、新增建設用占用農用地、新增建設占用耕地規模都未突破規劃目標，指標剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。規劃期內通過耕地儲備補充耕地4036.33公頃，雖然完成了規劃實施期間的占補平衡，但距離規劃目標的實現還需補充2522.67公頃。規劃實施期間人均城鎮工礦用地指標未降反升，實現程度低。規劃實施期間，中心城區建設速度較快，中心城區建設用地規模尚未突破目標，還有1334.81指標剩余，但中心城區城市建設用地規模超出規劃目標423.71公頃。
3.現行規劃實施成效與存在的問題分析
3.1現行規劃實施成效分析
3.1.1強化了對耕地特別是基本農田的保護土地利用總體規劃劃定的一般農地區和基本農田保護區，明確了耕地和基本農田保護范圍，在規劃實施過程中，通過建立農地轉用審批制度、耕地占補平衡制度和基本農田保護制度，有效地實施了對耕地特別是基本農田的保護。嚴格執行先補后占，實現了建設占用耕地占補平衡政策。規劃2020年耕地保有量為880849.33公頃。2012年耕地面積909788.07公頃，比2020年規劃目標多28938.73公頃。規劃基本農田保護目標為785000公頃，2012年基本農田面積793185.80公頃，比規劃目標多8185.80公頃。規劃實施7年間，全市新增建設占耕面積2705.87公頃，通過耕地儲備增加耕地面積為4036.33公頃，實現了規劃期內的占補平衡目標。3.1.2保障了建設用地的合理需求劃實施期間，嚴格落實“四區三界”和土地用途管制，通過加強規劃實施管理，基本保障了國家、自治區、市級及旗縣級的各類重點項目和城鎮化的用地需求。規劃實施七年，烏蘭察布市新增建設用地10575.64公頃。規劃實施期間，城鄉建設用地凈增13092.80公頃，城鎮工礦用地凈增16019.20公頃，交通用地凈增1487.42公頃，中心城區建設用地凈增4945.76公頃，其中中心城區城市用地凈增4237.5公頃。3.1.3增強了按規劃用途使用土地和管理土地的意識國土資源管理部門在日常管理中依據規劃審批土地，嚴格執行規劃用途管制制度，保證了規劃的強制性和嚴肅性。通過各級政府的高度重視，加上長期的宣傳教育，使全社會特別是各級領導干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規劃的觀念，進一步增強了按規劃用途依法使用土地的意識。/RESOURCES3.1.4指導了造林種草，促進了生態環境的改善規劃貫徹了“在開發中保護、在保護中開發”的基本方針，確定了切實可行的生態環境建設用地布局和范圍，有效地指導了造林種草，城鄉生產、生活及生存環境得到進一步改善，規劃實施期間，全市林地面積增加233705.68公頃，促進了生態環境的改善。
3.2現行規劃實施存在的主要問題
3.2.1耕地數量變化旗縣間差異大，基本農田布局不盡合理烏蘭察布市耕地從數量上來看，規劃實施期間總體上呈現增加的趨勢，規劃確定的耕地保有量和基本農田目標完全可以保證。但從全市11個旗縣區來看，各旗縣耕地面積變化差異較大。由于受水資源條件的約束，烏蘭察布市大部分旱作耕地開發利用難度大。然而政府為建設陰山北麓優質雜糧馬鈴薯基地、察右中旗胡蘿卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力發展該地區設施農業，擴大微灌、滴灌面積，造成有基地項目計劃的旗縣耕地增加明顯，無計劃地區則耕地增加很少，甚至減少，比如集寧區，在經濟建設過程中只能依靠“異地補耕”來實現耕地占補平衡。2012年，烏蘭察布市基本農田面積比規劃目標多8185.80公頃，實現了基本農田保護目標。但由于自然災害等原因造成的耕地和基本農田災毀；同時，規劃期間不可避免的會出現一些交通、水利等重大基礎設施項目選址繞不開基本農田保護區，因此，需要對局部地區的基本農田布局進行調整，同時需要將規劃實施期間通過土地整治、高標準基本農田建設等工程增加的優質耕地盡快劃入基本農田保護范圍。3.2.2建設用地空間布局和內部各項指標與實際需求不匹配規劃期內，烏蘭察布市城鎮化速度加快，能源、交通建設迅速發展，許多項目的不確定性，總會造成規劃建設用地與實際落地位置有所偏差，致使規劃建設用地空間布局不能很好地適應建設項目的實施。根據規劃實施評估結果，烏蘭察布市建設用地內各項指標的結構分配不合理。目前，烏蘭察布市建設用地總規模有56071.6公頃剩余空間。主要為其他建設用地、交通水利用地，然而城鄉建設用地在規劃實施期間已經超出規模的22%，剩余的其他建設用地、交通水利用地指標無法調整到城鄉建設用地或城鎮工礦用地中使用，從而造成有計劃而無規模用地的尷尬局面。3.2.3規劃新增建設占用耕地地區間不平衡，建設項目落地困難從全市的角度來看，烏蘭察布市新增建設用地占用耕地指標尚有剩余，然而，由于自然資源條件制約和規劃期內烏蘭察布市打造區域性中心城市的規劃影響，集寧區、察右前旗目前已經沒有建設占用耕地指標可用。因此，在擴大城市規模建設過程中，為了避讓耕地，各類城鎮基礎設施建設、工業園區建設項目無法科學的安排到規劃圖上，導致建設項目不符合規劃，難以落地。3.2.4建設用地集約利用程度有待進一步提高規劃實施以來，烏蘭察布市建設用地集約程度有所提高，但仍存在許多問題，諸如城鄉建設用地結構和布局不盡合理，集約利用水平低。農村居民點用地內涵復雜，居住、生產、畜牧養殖等用地類型混合其中，數量大，布局分散，居住環境差，人均用地超標；城鎮用地內部結構和布局不盡合理，土地利用效率低；獨立工礦用地中，有一些鄉鎮企業規模偏小，布局松散，容積率低，土地產出效益較差。應該進一步對全市的建設用地進行潛力挖潛。
4.對策與建議
4.1建立常態化土地利用總體規劃評估修改機制
為解決規劃實施過程中旗縣區間耕地保護任務不平衡，規劃基本農田布局區域間不盡合理，規劃城鄉建設用地和城鎮工礦明顯不足，規劃新增建設占用耕地區域間不平衡，建設用地內部規劃指標結構不合理等問題應建立一年一評估，兩年一修改的常態化規劃評估修改制度。同時完善規劃實施辦法，在建設用地總規模不突破的前提下，適時出臺相應規劃指標使用政策，允許交通用地、水利用地、其他建設用地指標與城鄉建設用地指標之間的調整平衡，彈性引導和剛性控制相結合，提高《規劃》對烏蘭察布市社會經濟發展的用地保障能力。
4.2強化耕地質量建設，推進耕地特別是基本農田布局調整
2012年，烏蘭察布市耕地面積912171.02公頃，其中水澆地僅為115294.19公頃，占耕地總面積的12.64%，旱地面積795233.96公頃，占耕地總面積的87.36%。全市耕地質量較低，基本上為低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地質量和產能。2006年~2012年，全市各旗縣區所建立的耕地儲備庫差異較大，規劃實施期間涼城縣、興和縣、察右中旗、察右前旗、化德縣進行了儲備庫建設。因此，要結合現狀耕地數量和分布情況，以及規劃實施期間的土地整治情況，建立“優近劣退”機制，實施“異地補耕”，通過規劃修改合理確定各地區規劃耕地保有量和基本農田保護面積和布局。
4.3出臺建設用地內部指標靈活運用政策
根據《規劃》確定各項建設用地指標靈活運用政策，全市尚有大量的其他建設用地、交通運輸和水利用地指標，但根據全市實際情況和《規劃》實施以幾年來各項建設用地使用情況，其他建設用地、交通運輸和水利用地指標使用量較少，尤其是其他建設用地指標剩余高達50919.29公頃，但城鄉建設用地已經嚴重缺乏，甚至突破。因此，建議在總建設用地指標不突破的前提下，適時出臺相關政策，鼓勵其他建設用地、交通運輸和水利用地指標用于城鄉建設用地，支持城鎮建設和經濟建設。
4.4增加城鄉建設用地、新增建設用地和新增建設占耕指標
通過對本輪規劃各指標的評估分析，烏蘭察布市目前尚有56071.6公頃的建設用地指標可用，這些指標中只有其他建設用地、交通水利用地，城鄉建設用地不僅無指標剩余空間，規劃實施七年超出目標7750.80公頃。隨著規劃的深入實施，“三個基地”、“三個中心”、“五個區”的戰略逐步落實，城鄉建設用地需求量將大規模增加，同時新增建設用地量、新增建設占耕量會隨同適當增加。因此，在沒有出臺建設用地內部指標靈活運用政策之前，增加城鄉建設用地規模、新增建設用地規模、新增建設占耕規模是解決未來經濟發展用地需要的主要措施。如果近期出臺建設用地內部指標靈活運用政策，將其他建設用地指標分出45000公頃用于城鄉建設用地，一方面可以彌補城鄉建設用地歷史欠賬，另一方面還可以補充未來城鄉建設用地的需求。同時，在其他建設用地指標可以靈活動用時，盡管在努力提高建設用地集約利用程度情況下，僅剩的4217.94公頃新增建設用地指標和3853公頃新增建設占耕指標也滿足不了45000公頃指標的使用，到時，新增建設用地指標、新增建設占耕指標又將成為重點項目落地的限制因素。所以不管通過直接增加還是采用政策調整增加城鄉建設用地指標，都將需要同時匹配增加一定規模的新增建設用地指標、新增建設占耕指標，來保障烏蘭察布市社會經濟的又快又好發展。
4.5提高土地集約節約水平
首先通過堅持規劃引導，提高土地的集約節約水平。規劃關系到當地的大局利益和長遠利益。在規劃實施過程中，不論是工業企業發展用地，還是招商引資項目用地，盡量引導項目向園區、向規劃區集中，適度提高園區準入門檻，同時注重項目的時序安排，敢于和善于核減與區域發展功能不相符的用地項目，盡量克服土地利用的粗放現象。其次，通過發揮土地市場引導作用，挖掘土地潛力。不斷規范土地市場，工業和經營性用地百分之百實行招拍掛出讓，資源配置真正科學化、市場化。采取清理閑置土地，城鄉建設用地增減掛鉤等措施，積極盤活土地資源。
4.6探索建立未利用地開發利用試驗區
隨著西部大開發的深入實施，工業化、城鎮化、農業現代化進程加快，烏蘭察布市日益面臨土地需求急速上升，而資源供給有限的兩難局面。為拓展用地新空間，廣袤的未利用地已成為投資開發熱點。嘗試探索建立未利用地開發利用試驗區，將一定面積的區位條件好、適宜開發建設的未利用土地進行綜合開發利用，通過修改規劃將適合開發為建設用地的未利用地規劃為有條件建設區，極探索不占或少占耕地，拓展建設用地空間的用地新路徑。在管理上，支持試驗區在產權等抵押融資方面先行先試，在審批、資金、項目等方面給予支持。
參考文獻
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論文關鍵詞：失地農民；養老；保險制度
失地農民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農民。當前我國這個社會群體正在迅速擴大。據估計，目前我國完全失去或部分失去土地的農民高達4000萬～5000萬人。按照《全國土地利用總體規劃提要》的預計，2000～2030年，我國占用耕地將超過363．34萬hm，失地或部分失地的農民將超過7800萬。失地農民由于在就業、收人等方面具有極大的不確定性，生活很不穩定，在當前社會就業壓力增大、社會保障機制不健全的情況下，造成了一系列令人擔憂的問題。為此，筆者探討失地農民養老保障制度，并對相關問題提出解決途徑。
1失地農民問題產生根源
1．1我國土地所有權不明晰 《土地管理法》規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但是，法律未對“公共利益”作出明確界定，大量盈利性商業項目都以“公共利益”的名義取得征地資格，尤其在拉動經濟增長的前提下，地方政府為了較快提高經濟增長率而鼓勵房地產開發商占用土地開發房地產，因此，完全意義上的公益性用地并不多。土地出讓只能采取被國家征用的形式，一些商業項目用地都是由政府低價統一征收后再高價轉賣給開發商，根本就沒有農民與開發商的接觸，農民沒有與買方討價還價的機會。
1．2征地補償標準過低 根據現行的《土地管理法》的規定，我國征地補償費計算方法為產值“倍數法”，即征用土地的補償費為該土地被征前3年的平均產值的6～10倍，如果支付給農民的土地補償費不能使需要安置的農民保持原有的生活水平，可以增加安置補助費，但是綜合補助不能超過土地征用前3年平均產值的30倍。但是這種補償辦法忽視了土地資源差異而帶來的增值差異，不考慮土地的地理位置，只考慮土地產值。這種補償辦法對大多數失地農民來說是極不公平的，因為他們不但沒有得到所在區域環境變為城市后的收益，反而要為在城市邊緣生活支付比原來在農村生活高得多的生活成本。
2解決失地農民養老問題的必要性
2．1征地速度超過了經濟發展水平 因為城市非農業部門缺乏就業機會，而且失地農民的文化素質普遍偏低，使得大量農民失地又失業，我國現在沒有與之相配套的合理、科學的社會保障體系，農民又沒有能力參加城鎮社會保障體系。據統計，失地農民參加城鎮社會保障體系只占總人數的5％左右。如果缺乏生活或養老保障，農民就會拒絕交出土地，政府的征地工作難以開展，城市化進程受到較大的阻礙。
2．2農民曾為國家工業化做出了很大的貢獻 在計劃經濟時期，國家通過“統購統銷”，農民為國家的工業化付出了約6000億～8000億元的代價。應該給與農民以國民待遇，保證農民和城市居民一樣享有社會公共服務和完善的社會保障體系。否則，失地農民被邊緣化，全面建設小康社會就失去了本來的意義。
2．3“農轉非”政策遭抵制致使城市化進程減緩 “農轉非”政策在實際實施中并不順利，究其原因在于農民拒絕接受“農轉非”過程中可能出現的既失去土地又無權分享城市化的成果而被城市拋棄，得不到任何必需的生活保障。農民對“農轉非”的抵制必然減緩城市化的進程。只有切實保護好農民的利益，徹底消除農民的后顧之憂，城市化才會更快速、健康、有序地進行。
2．4農民養老問題是關系國計民生的大事 城市化的一個重要標志是農民數量的減少，如果一方面農民數目在減少，另一方面部分改變了戶籍性質的失地農民又成為了新的城市貧民，其結果必然造成關系著我國經濟發展和社會穩定的失地農民和城市貧民兩大難題互為掣肘、難以圓滿解決的不利局面。因此，政府應及早對失地農民進行補助參加養老保險，這樣才能夠達到建設和諧社會的目的。
3解決失地農民養老問題的途徑
3．1加快完善相關法律體系 針對目前存在的制度保障不科學、不合理的問題，各級人民政府應從政府規劃人性角度人手，制定可行方案。盡快制定和完善失地農民社會保障的政策和條例，使失地農民的社會保障有法可依，從法律上保障失地農民的利益。尤其是對目前關于失地農民的社會保障政策還相對處于真空狀態的地區，更要加快步伐，盡快制定出適應當地實際情況的相關保障政策和條例。對于那些已經制定了政策的地區，要根據政策在實際執行過程中出現的問題對其加以完善，以更好地保障失地農民的利益。
3．2資金來源
3．2．1被征地單位的征地補償費。征地補償是失地農民在城鎮化進程中能獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制是解決失地農民問題的關鍵。逐步提高土地征用補償費標準勢在必行，要按照當前土地的市場價格和收益、土地的潛在收益、農民使用土地的年限(至少30年)、農民失去土地的間接損失等因素來補償失地農民。
3．2．2政府土地出讓金收益提成。地方政府應該拿出土地出讓金的一個固定比例投入社?；?，以解決所有失地農民的養老保障問題，至于拿多大的比例這與當地的經濟發展水平和生活指數相關。這種制度最好是以省為單位，如果地區經濟發展不平衡，也可以縮小試點范圍，以市為單位進行。
3．2．3政府財政每年專項列支。財政補助是失地農民參加養老保險的助推器，對失去土地的農民參加養老保險，各級財政更應該給予適當補助。政府在農村社會養老保險制度中的補助資金應采取多元化方式進行籌集，其來源包括地方政府劃撥專項經費、上級財政對經濟欠發達地區給予適當補助、從農村的計劃生育社會撫養費中提取一定比例、籌措一定社會捐助資金、設立專項公益基金，同時，還可考慮將土地使用費、農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村養老保障基金補助渠道。
3．2．4土地收益價。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，農民變成股民，農民的土地承包權變為股份分紅權，這促進了農民非農化和向第二、三產業的轉移，同時保障了農民的土地收益權，保障了基金的來源。
1.1現有耕作模式現狀
我區現有種植模式為一年一熟或一年兩熟制。一年一熟就是春季種植水稻，冬季田里全是水，不種植任何農作物，讓土地空閑；一年兩熟主要是春季種植水稻、玉米，冬季種植榨菜、油菜、小麥等作物，其耕作模式仍然是稻田兩犁兩耙種水稻，旱地人工翻挖種大小春作物，費工費時，勞動強度大。
1.2當前農村勞動力現狀
我區地處丘陵山區，長期由于地理條件差，制約著農業發展，農村青壯年勞動力流失嚴重。由于缺少青壯年勞動力，土地撂荒現象比較嚴重，稻田一年一熟較為普遍。根據調查，傳統的耕作模式，由于費工費時，成本又高，勞動強度大，是造成當前現狀的重要原因之一。
2水稻、玉米輪作榨菜保護性耕作的發展前景
2.1技術涵義
水稻、玉米輪作榨菜保護性耕作就是水稻或玉米收獲后輪作一季榨菜，將水稻、玉米、榨菜的秸稈和菜葉直接還田，對耕地免耕或少耕，最大限度地保持土壤自身的團粒結構，起到保水保墑、增加土壤有機質、培肥地力、保護土地生產能力的作用；再加上化學藥物來控制雜草和病蟲害的一項先進農業耕作技術。
2.2可行性強
水稻、玉米輪作榨菜保護性耕作是對傳統耕作模式的一種革新，主要根據土壤保護性耕作原理，經我鎮近2年的試驗、示范均取得了較好效果。農民對耕地免耕或少耕，從而大大降低了勞動強度，節省了時間和成本，且技術簡單易操作，適合當前勞動力現狀，因而發展潛力大。
2.3增產增收
使用水稻、玉米輪作榨菜保護性耕作，水稻平均增產225kg/hm2，玉米平均增產150kg/hm2，增收375元/hm2；由于省去了對耕地的翻犁及人工費用，降低成本1200元/hm2；由于釋放了勞動力，從而為采用一年一熟制的農戶多種一季榨菜創造了條件。榨菜產量30t/hm2，按常年均價0.30/kg計算，毛收入在9000元/hm2?？梢姴捎盟尽⒂衩纵喿髡ゲ吮Ｗo性耕作增產增收明顯。
3關鍵技術措施
3.1水稻輪作榨菜保護性耕作技術
3.1.1秸稈還田。水稻收獲后將稻樁割除平鋪在全田，后茬直接種榨菜；榨菜收獲后將菜葉覆蓋于田表面，后茬直接種水稻。
3.1.2化學防除雜草。水稻移栽淹水泡田前和榨菜移栽前對稻田進行1次化學除草，選用遇土能鈍化無殘留的滅生性除草劑為宜，可用10%草甘膦水劑7.5~15.0kg/hm2對水300~450kg/hm2，或20%百草枯水劑1500~2250mL/hm2對水750kg/hm2噴霧。水稻移栽返青后再進行1次化學除草，除草劑以當時雜草發生情況選用，如稻寶Ⅲ號、水星等，施藥后注意保持水面7d左右。榨菜移栽后，多采用人工行間除草。
3.1.3淹水泡田。水稻移栽前1個月要對稻田淹水泡田，淹水要深，做到全田浸泡，直到水稻移栽前幾天讓水回落，便于施底肥。
3.1.4整地。水稻移栽前淹水泡田后，對稻田進行粗平，主要是對明顯高于田面的地方進行適當平整，使其淹沒在水面下，不翻犁。在榨菜移栽前，要做好開廂理溝排水。水稻收獲后按5.00~6.67m開廂，邊溝深40cm，背溝深20cm，廂溝深30cm，以廂面不積水為準，廂面不翻挖。3.1.5施肥。水稻移栽前底肥的施用要視還田菜葉多少，增減N肥的施用量。移栽前1~2d施底肥，主要是N、P、K肥量，用肥量為碳銨375~600kg/hm2、過磷酸鈣375~600kg/hm2、鉀肥75~150kg/hm2；水稻移栽返青后，及時施用追肥，施用75.0~112.5kg/hm2尿素；水稻灌漿期根據長勢情況，適當施用粒肥。榨菜施肥原則是施足底肥，適時追肥。施用榨菜專用肥1500kg/hm2，窩施，并用細土蓋好，再將菜苗栽于另一側，避免苗根與肥料直接接觸。二是追肥移栽后1~2d施定根肥，施用45.0~52.5t/hm2人畜糞。栽后15~20d施第1次追肥，施用45.0~52.5t/hm2人畜糞加240kg/hm2尿素。栽后45~
50d施第2次追肥，施用67.5~75.0t/hm2人畜糞加270kg/hm2尿素。栽后80~85d施第3次追肥，施用60.0~67.5t/hm2人畜糞加120kg/hm2尿素。
3.1.6病蟲害防治。水稻病蟲害防治：水稻移栽前2~3d施藥1次，主要預防螟蟲和稻瘟病，可用5%銳勁特懸浮劑1000倍液、20%三環唑可濕性粉劑500倍液防治。移栽后5~7d，用22.5kg/hm2殺蟲雙大粒劑防治螟蟲。分蘗期注意稻薊馬、螟蟲、稻稈潛蠅等蟲害的預防，可用5%銳勁特懸浮劑1000倍液防治。孕穗期注意稻飛虱、稻縱卷葉螟和稻瘟病的預防，可用殺蟲劑25%撲虱靈可濕性粉劑2000倍液、5%銳勁特懸浮劑800倍液防治，或殺菌劑40%富士一號乳油500倍液防治。榨菜病蟲害防治：榨菜在5片真葉以前是最易感病的階段，這時正是苗床期。因此苗床期是防病的關鍵時期。榨菜的病害主要有立枯病、猝倒病、褐斑病、霜霉病、根腫病。主要用殺菌劑20%井岡霉素、50%多菌靈1000倍液防治。當出現第1片真葉時開始施第1次藥，以后每隔1周左右施藥1次，至移栽前1d。注意施藥應在晴天進行，噴灑要周到。榨菜的蟲害主要有蚜蟲、青蟲等，主要用40%樂果乳劑、多殺菊脂1000倍液防治。蟲害在榨菜整個生育期都可能發生，主要危害其葉、莖，影響光合作用，也是病毒病傳播的媒介。因此，必須及時防治。
3.2玉米輪作榨菜保護性耕作技術
3.2.1榨菜葉還田。榨菜收獲后將菜葉覆蓋于田土表面，讓其自然腐爛，后茬種玉米。玉米秸稈，有條件的可粉碎后還田；沒粉碎的玉米秸稈由于腐爛慢，一般不還田。
3.2.2化學防除雜草。玉米移栽前5~10d對移栽地進行1次化學除草（草甘磷、百草枯），移栽后根據雜草發生情況進行人工除草或采用玉米專用除草劑化學除草。榨菜移栽前5~10d進行1次化學除草（草甘磷、百草枯），移栽后根據雜草生長情況，一般采用人工除草。
3.2.3整地。用田種玉米或榨菜，注意開廂理溝排水，不翻犁；用旱地種玉米或榨菜直接打窩移栽。
3.2.4施肥。玉米移栽前10～15d，在種植玉米行內開深15cm以上的施肥溝，施35%的玉米專用肥600kg/hm2，人畜糞22.5t/hm2作底肥。在6～7葉時，用75~150kg/hm2尿素在玉米行間打孔深施拔節肥。在大喇叭口期施用攻苞肥，施尿素300~375kg/hm2。榨菜施肥同水稻輪作榨菜模式標準。
3.2.5病蟲害防治。玉米移栽前2~3d施藥1次，主要防治玉米螟蟲，可用75%鋅硫磷乳劑1000倍液；移栽后主要防治的玉米蟲害是玉米螟、蚜蟲，可用90%晶體敵百蟲、40%樂果乳劑1000倍液。玉米病害主要防治紋枯病、大小斑病，可用20%井岡霉素粉劑1000倍液、75%百菌清800倍液。榨菜病蟲害防治同水稻輪作榨菜模式標準。
[關鍵詞]土地現狀 土地整治 發展趨勢
中圖分類號：G302 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）25-0357-01
前言
隨著國家的快速發展，各地方政府為了推動經濟的發展，建設社會主義新農村，毀林建廠，毀耕建路，這使得農村土地進一步縮減。過去由于政府管理力度的有限性，使得農民建房沒有合理規劃，低層建筑錯落無秩序，整體無規則，大量占用土地。然而中國的土地是有限的，如何合理的利用土地，如何提升土地的可持續發展是當下農村土地綜合治理的重要研究領域，與此同時，農村土地狀況和基礎設施也嚴重落后于現實要求，在這一社會狀態下，土地綜合治理迫在眉睫。
一、農村土地整治存在的問題
1、農村土地整治資金來源單一
地方政府無法短時間內籌集資金進行農民保障性的房屋建設和補貼發放，這樣就會使得整體程序推行緩慢或停滯。政府不會把全部農村同時改造.而是先從易改造的地方開始試點，在一定的時期內逐步推進。
2、合理利用資源有效控制整治成本
隨著整治過程的推進，據調查發現很多房屋建筑為近兩年新建的房屋，房子結構良好，裝修完善，盲目的拆除是一種很大的浪費且影響當地的生態環境。政府同時應考慮到對這些房子進行保留，如果沒有科學的控制必須造成大量房屋的閑置，造成資產的沉淀。
3、科學技術落后，人們環保意識薄弱
在進行土地整治時，要注意保護環境。我國環?？萍紝嵙εc國外還有一定差距，人們環保意識不強，如果不采取合理措施的話，勢必會造成巨大的經濟損失。我國實施可持續發展戰略，推進我國經濟必須緊抓科學技術和環境保護。
4、規劃與設計不合理
有些農村整治后出現不合理規劃現象，如農民住房距離莊稼地遠了、農機沒院子放、糧食沒地方存；零散的家禽、牲畜養殖也出現困難，這樣就不方便農民耕種和生產，這樣的規劃就沒有達到農民的要求，使農民缺少歸屬感，應根據國內的國情進行整治后的土地規劃。
二、農村土地整治措施
1、轉變思想
優化土地集約管理根據國家提出的建立社會主義新農村政策，首先我們要積極響應，轉變傳統的住房觀念，拆除不合理住宅，統一建筑。提高農村居民建筑的容積率，農村土地整治要引起足夠的重視，合理利用農村閑置土地，對于建住宅建在交通發達、環境好的居民堅決不當釘子戶。其次杜絕政府規劃的四周新，中間破的現象，嚴謹杜絕土地浪費現象。
2、擴大資金來源渠道
我國大多數土地整治項目的資金籌措還是以國家為主、以政府有限的土地整治資金來解決日益緊張的人地關系，不能大規模的進行土地整治。資金來源應在以國家投入為主的前提下，運用各種優惠政策，吸進單位和個人資金，開展國際合作，引進和利用外資，鼓勵通過合資、合作，吸引企業、其他經濟組織和個人投入，允許民間資金進入土地整治市場，逐步形成土地開發整治多元融資渠道。
3、提高對土地資源環境保護的認識
我國正在以經濟建設為中心，建設社會主義市場經濟。在土地資源管理工作中存在著只看重把土地資源作為生產要素在投入產出過程中的管理，看重作為一項財產的產權管理，看重作為一種資產的經濟權益的管理，而輕視了保護土地資源的生態系統性。要把對土地資源環境保護的重要性提高到像保護耕地、重視土地資產價值的高度來認識。
4、平衡耕地與生態環境的關系
耕地保護與生態環境都是我國土地管理改革過程中需要注意的關鍵性問題，但是由于種種原因，耕地保護與生態環境很難實現平衡發展。前幾年四川某縣為了發展當地經濟，大量的占用耕地，導致當地老百姓無耕地可種，后來為了彌補失誤，該縣又進行墾荒，其目的是為了實現耕地與生態的平衡，結果正好相反，倉促的墾荒造成更為嚴重的水土流失。另外，一些沿海地區的老百姓，為取得占地指標，希望通過灘涂造田大力發展海洋養殖業，但是灘涂造田不僅僅效益極低，而且還直接導致大量土地的撂荒，反而更加不利于當地經濟的發展。正確的處理耕地與生態環境的平衡關系，是我國土地管理改革需要注意的關鍵性問題。
三、加強土地整治，循環經濟發展
1、需保護好農民的耕地和糧食安全，正所謂民以食為天，只有這樣才能穩定農村生活，發展農村經濟。
2、積極開展宣傳教育工作，提高農民的環保意識，注意減少土地整治帶來的環境污染。
3、經濟來源需多樣化，在土地整治時，我們政府部門可以采取公開招投標的形式。選擇第三方監理人員全程監督，確保投標公開化、透明化。在項目實施階段做好計量工作，做好項目科學性研究，使得資金用在刀刃上。
4、土地所有權調整，根據《土地管理法》在相鄰單位之間有飛地、插花地，或權屬界線不規則時，為方便當地群眾生活、便于農業機械作業，減少灌溉用水和農機通行引發的糾紛，應進行土地所有權調整。
5、在土地整理后進行土地規劃需把社會效益和環境效益統一起來，充分注意到物質的循環利用。我們可以建立一種循環經濟模式的綠色工業園區，對地區進行經濟帶動。這種綠色工業園區，能合理的利用企業生產后的副產品，廢物交換、循環利用減少污染物。
6、循環經濟是一種新型的生態經濟形態。但是這種經濟形勢，要依靠先進的科學技術，我們要不斷的引進和開放新的生產方式，將節能降耗、清潔生產、再生資源回收利用等作為技術創新和技術改造的重點，只有這樣才能使得農村經濟發展得更快更好。
7、提倡以鄉村地理環境為依托，以鄉村獨特的自然景觀、人文物象、生產生活形式、鄉風民俗等為載體，通過城鄉差異來規劃組合旅游產品，吸引城市居民觀光、游覽、娛樂、休閑、度假和購物，提高農民的收入水平，促進農村剩余勞動力的轉移。
四、農村土地綜合整治未來發展趨勢
1、提高農村可持續發展進程
我國對農村土地綜合治理的最終目的是促進社會經濟健康有序的發展，是有效的通過土地資源的利用來實現人類的可持續發展。由于各地自然條件、地形、氣候、經濟條件的不同，所以制定出整治方案也不同。同時提高各地文化素質教育等精神方面的整治，豐富人們的文化娛樂生活，合理提高基礎農村設施，建立長期有效的適應當地農村土地整治發展的可行性方案是必不可少的。因此，優化土地資源配置，在保證經濟發展，人們生活水平提高的前提下，保護大自然，保護生態環境是人類得以可持續發展的前提。
2、提升政府部門的監管力度
新農村土地整治建設過程中，政府部門要加大監管力度，在土地整治成功案例中借鑒經驗，對于綠化帶中亂扔垃圾，填埋綠化帶等行為要嚴厲查處；對工業用地要合理規劃，建在離村莊較遠，交通便利的地方，重污染的企業要嚴厲整治，要嚴格控制工業土地占有量。
結束語：土地是人類生存之本，為了實現土地資源的可持續利用，我們應采取必要的措施和手段，加大對農村土地整治工作的開展，有效解決農村土地整治工作中遇到的問題，提高土地的利用率，進而緩解土地資源相對于人們用地需求短缺的難題，對土地資源進行合理的配置，達到增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件的目的。我們要不斷的吸收先進的科學理論，借鑒土地整治成功項目經驗，更新模式，在實踐中走出一條可持續發展的道路。
參考文獻
[1] 宋建分.新農村建設用地問題的思考[J].華南農業大學學報，2006.
論文摘要：土地是農村最大，也是最寶貴的資源，在當前農村養老保障資金奇缺的情況下，我們應該有效利用土地資源，合理分配土地資本收益，充實農村養老保障資金。
1、問題的提出
長久以來，在我國農村養老主要是一種家庭保障+土地保障相結合的非正式形式，正式的養老形式(社會保險)幾乎沒有。隨著工業化和城市化的發展，家庭規?？s小與農村經濟增長緩慢之間的矛盾加重了養老負擔，致使傳統以家庭養老為主的農村養老方式舉步維艱。同時，因經濟發展、農民分化等原因的存在使得土地的保障功能日益弱化。農村社會保障基礎薄弱、農村養老保障對象數量龐大、養老基金奇缺的現狀促使我們需要進一步深化改革，建立符合我國社會現實、農業性質和農民特點的農村養老保障新模式。
2、構建農村養老保障制度存在的問題
2.1農民社會保障意識的缺失
受傳統文化的影響，在廣大農村“養兒防老”的養老思想仍然占很大的比重。傳統的家觀念、小圈子、重人倫、講孝順的深厚鄉村文化決定了農民對家庭養老的期望值很高，不僅使我國的計劃生育政策受阻，而且也影響農村社會養老制度的發展。
很多農民認為土地即是保障。千百年來，農民視土地為自己的“命根子”，有著深厚的土地保障情節。加之，我國實行土地長期承包的制度，更是賦予了農民長期的一種土地保障權，農村社會保障又由人民公社和集體化時期，集體所有制下的社會保障的退回到了家庭保障。農戶強烈的家庭保障和土地保障的依賴意識，在一定程度卜阻礙了農村開展社會保障進程。
2.2家庭養老保障面臨著種種困境
隨著工業化、城市化進程的不斷加速，計劃生育政策的實行以及人口老齡化的加快，我國農民的家庭養老保障正面臨著種種困境。一方面，計劃生育政策使得家庭的規模大大縮小，由拓展型家庭向核心家庭轉變，養老資源隨之減少，單個子女的贍養負擔極為沉重。另一方面土地保障能力不斷的弱化。家庭土地保障重要性取決于土地收人在家庭總收人所占的比例。土地收人占家庭總收人比例高意味著家庭土地保障作用重要。反之，則意味著家庭土地保障在弱化。且土地保障功能的發揮必須有勞動力加于其上。而隨著經濟和農村社會的發展，大量的農村勞動力涌人城市，農業勞動力大量減少，土地收人在家庭收人中所占的比重不斷下降.因此土地的保障能力不但沒有增加，反而被弱化了。
2.3農村社會保障資金來源渠道和籌資方式單一，缺乏法制化和制度化，財政的支持力度不夠
舊農保規定，農村養老保險的籌資方式以農戶繳納為主，集體補貼，國家政策扶持。由于大多數的農村集體組織在實際中收益甚微，集體補貼很少，資金的籌集最終就落在農戶身上。但我國仍有很大一部分農村經濟水平較低，農民的收人很少，其繳納保費的能力就更低。這種單一的籌集方式，使得農村養老保障基金很難在較大的范圍內得到充實。國家的政策扶持，使得政府的支持僅僅是停留在政策的出臺和執行上，財政的支持力度不夠，公共財政處于嚴重缺位狀態。
目前我國尚沒有一部專門針對農村社會養老保障的法律，有關農村養老的問題散見于《老年人權益保護法》、《繼承法》等之中，這種分散的規定方法不僅容易造成彼此的不協調，而且影響到農村養老制度的實施。同時，面對家庭養老中可能出現的養老糾紛，也沒有一種較好的法律監督機制。
3、以土地為依托，多渠道籌措農村社會養老保障資金
面對當前構建農村養老保障制度所出現朗實際困難，要打破主觀上的思想束縛。一要多途徑大力宣傳社會保障，讓更多的農民了解社會保障相關知識，逐漸改變傳統的“養兒防老”、“土地即是保障”狹隘思想。從而使廣大農民群眾在思想層面上接受社會保障，保障社會保障政策的順利實行。
二要有效利用土地，擴大充實社會保障基金。我們不能忽視土地—農村最大，最寶貴的財富。以土地為依托多渠道籌措農村社會養老保障資金，并不是說依靠土地單純的勞動產出來籌措資金，很顯然，土地單純的勞動產出是無法滿足構建農村社會保障資金的需求的。而是指從農村最寶貴的資源一土地入手，合理分配土地資本收益，充實農村養老保障資金。
3.1農民轉讓土地經營權享有經濟補償
當前我國土地的利用存在著一個很大的矛盾，一方面我國人口眾多，土地資源數量有限，人均土地少，耕地后備資源不足。隨著人口的持續增長，社會經濟的不斷發展，人地關系日益緊張。另一方面由于農業生產比較效益低、農業勞動力轉移、戶口外遷等原因，出現了大面積的土地撂荒現象。
通過農村土地流轉提高土地資源利用率，促進農業結構調整，加快農業產業化進程。一方面對個體農戶來講可以減少其負擔，增加其收人(土地流出的農戶可以得到土地租金收人，土地流人的農戶通過規模經營可以增加農業收人);另一方面，對鄉村集體經濟組織來講，土地流轉有利于土地承包費用的收取，增加或增強集體收人，減輕集體負擔，壯大村級集體經濟實力。
現實中的土地流轉是以農戶的自發流轉為主，缺乏有效的社會化的服務。轉讓方(農戶)較多關注的只是短期的經濟效益，而缺乏對土地收益金的合理安排和規劃。如果我們對這部分資金進行合理的規劃，提取部分注人農村養老保障賬戶中，將極大地推動農村社會養老保障的建設。
為達到這一目標，有必要培育一個專門的為農戶土地流轉服務的中介組織。通過某種合理的制度安排，讓該中介組織為土地流轉服務，做好長遠的養老準備。
3.2完善土地征收補償制度，充實保障基金
