時間：2024-02-01 17:13:58
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第二條 本辦法適用于本市市區內所有排放煙塵、油煙的飲食業單位及個體工商戶。
第三條 本市飲食業煙塵、油煙污染防治由市環境保護行政主管部門（以下簡稱市環保部門）實施統一監督管理，公安、工商、城建、城管、衛生等部門在各自職責范圍內對飲食業煙塵、油煙實施管理。
第四條 飲食業經營者必須采取有效措施防治煙塵、油煙污染。煙塵、油煙的排放，必須符合《大氣污染物綜合排放標準》、《飲食業油煙排放標準》。
第五條 戶內經營的飲食業經營者，不得使用燃煤爐灶，限期改用天然氣、液化石油氣、電或者其他清潔能源；戶外經營的飲食業經營者，應逐步分期分批進店經營。禁止露天燒烤。
第六條 戶內經營的飲食業經營者必須加裝油煙凈化裝置，對所排放的油煙進行凈化處理。禁止煙塵、油煙和異味的無組織排放。
第七條 民用住宅不得擅自改做排放煙塵、油煙的飲食業用房。
專用煙囪排放的高度和位置不得影響周圍居民的生活環境。
第八條 凡新建、改建、擴建排放煙塵、油煙的飲食業項目，必須遵守以下規定：
（一）選址必須符合當地環境功能區劃的要求，做到選址得當，布局合理。在樓房開設飲食業，操作間必須設在一層或不與樓上居民毗連的樓層。
（二）按照有關規定，到環保部門辦理建設項目環境影響評價審批手續。環境影響評價必須征求建設項目所在地相鄰單位和居民的意見。
（三）防治污染的設施必須與項目主體同時設計、同時施工、同時投入使用。
（四）項目投入使用前，應申請環保部門對其污染防治設施進行驗收，合格后方可正式營業。
第九條 飲食業經營者應按規定辦理排污申報登記手續，如實填寫申報登記表。
第十條 排放煙塵、油煙的飲食業經營者，在向工商、公安、城建、衛生等部門申請辦理相關手續時，應提交環保部門批準的環境影響評價審批手續。
第十一條 排放煙塵、油煙等污染物超過國家排放標準的，由環保部門責令限期治理。
第十二條 違反本辦法規定，有下列情況之一的，由市環保部門依法予以處罰：
（一）違反環境影響評價審批制度的；
（二）防治煙塵、油煙污染的設施未與項目主體同時設計、同時施工、同時投入使用的；
（三）拒報或者謊報有關污染物排放申報事項的；
（四）污染防治設施未經環保部門驗收或驗收不合格，擅自營業的；
（五）不正常使用污染防治設施或未經環保部門批準，擅自拆除、閑置污染防治設施的；
（六）不按要求進行限期治理或逾期未達到治理要求的。
第十三條 經營露天燒烤的，由工商、城管等部門予以取締。
第十四條 拒絕環保部門現場檢查或者在被檢查時弄虛作假的，應責令其限期改正，給予警告或者處以5萬元以下罰款。
第十五條 飲食業經營者未采取有效污染防治措施，致使排放的煙塵、油煙對附近居民的居住環境造成污染的，環保部門應責令其停止違法行為，限期改正，可以處5萬元以下罰款。
第十六條 任何單位和個人有權對排放煙塵、油煙污染環境的行為向環保部門投訴，環保部門接到投訴后，應及時予以處理。
發生污染糾紛的單位和個人，可以請求環保部門調解解決，也可以依法向人民法院起訴。
第十七條 拒絕、阻礙執法人員執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十八條 當事人對行政處罰決定不服的，可依法申請復議，或向人民法院提起訴訟。逾期不申請復議也不向法院起訴，又不履行處罰決定的，由做出處罰決定的行政主管部門申請人民法院強制執行或依法強制執行。
第十九條 執法人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第一條為加強對撫仙湖的保護、管理和合理開發利用，根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》及有關法律、法規的規定，結合撫仙湖實際，制定本條例。
第二條撫仙湖屬于國家所有，即全民所有。對撫仙湖要堅持保護的方針，開發利用應當堅持生態效益、經濟效益、社會效益相統一的原則，全面規劃，統一管理，綜合防治。
第三條本條例適用于撫仙湖水域及其集水區。隔河以上星云湖集水區除外。
第四條撫仙湖由玉溪地區行政公署（以下簡稱玉溪行署）統一管理。
第五條撫仙湖最高蓄水位為1722．0米（黃海高程，下同），最低運行水位1720．5米。
第二章管理機構和職責
第六條撫仙湖管理局是玉溪行署統一管理撫仙湖的職能機構，歸口水行政主管部門，其主要職責是：
（一）宣傳和貫徹執行有關法律、法規和本條例；
（二）按照玉溪行署批準的撫仙湖保護管理和綜合開發利用規劃，組織、協調和監督有關部門實施；
（三）行使水政漁政航政行政處罰權，維護正常的水事活動和漁業生產秩序；
（四）制定撫汕湖管理水量年度調度計劃和年度取水總量控制計劃；組織實施取水許可制度、征收水資源費；管理?？诠澲崎l；
（五）對撫仙湖內有關水資源和水產資源的保護、開發、水域和灘地的利用以及改變水質的活動進行監督管理；
（六）對撫仙湖管轄區內的生態環境、水土保持、旅游開發等進行協調指導；
（七）對撫仙湖水域統一進行漁業規劃，增殖漁業資源；組織發放捕撈許可證、征收漁業資源增殖費；
（八）會同有關部門組織關于撫仙湖保護、治理、開發、利用的科學研究；
（九）批準船只入湖航運，負責港航監督，收取船舶安全管理監督費。
第七條撫仙湖公安局屬玉溪公安處領導，負責維護撫仙湖水域及沿湖旅游風景點的社會治安管理。需要追究刑事責任的案件，按照“屬地管理”的原則，依法移送當地司法機關處理。
第八條澄江、江川、華寧三縣人民政府及其所屬有關部門，負責撫仙湖集水區宣傳、貫徹實施本條例；協同撫仙湖管理局管理本水域的漁業生產，保護水資源，防止水污染；組織當地群眾在荒山、荒溝、荒丘種樹種草、營造水源涵養林、風景林，防治水土流失。
第三章保護治理
第九條加強對撫仙湖生態環境、自然環境的保護，維護撫仙湖的生態系統。加強對撫仙湖的水資源、漁業資源、森林資源、野生動物以及周圍的文化名勝、古跡、旅游景點、魚溝、魚洞和名木古樹的保護。
第十條撫仙湖水量調度必須保證湖水位低于本條例第五條規定的最低運行水位。在特殊干旱時期，經過專門論證，需要使用最低運行水位以下的湖水時，必須報經玉溪行署批準，并報省人民政府水行政部門備案。
第十一條在撫仙湖最高蓄水位以下湖盆范圍內修建水上設施，必須以玉溪行署批準的建設規劃為依據，具體建設方案應當報送撫仙湖管理局審查同意。
第十二條撫仙湖水質按國家地面水環境質量標準Ⅱ類標準保護。
禁止向撫仙湖及入湖河道內傾倒、排放工業廢渣、生活垃圾、殘油、廢油、船舶垃圾和其他廢棄物。禁止在湖灘地堆放固體廢棄物和其他污染物。
禁止將含有汞、鎘、砷、鉻、氰化物、黃磷等和毒有害廢液、廢渣向水域排放、傾倒或者埋入湖濱地下。
禁止以任何方式向撫仙湖水域排放未經處理的工業廢水、生活污水。
禁止在撫仙湖集水區內利用溶洞、滲井、滲坑、裂隙排放工業廢水、生活污水。
第十三條在撫仙湖集水區不得新建、擴建污染水體、破壞生態環境的工礦企業和其他項目。原建成的工礦企業和其他項目應按照國家規定的有關水質排放標準和誰污染誰治理的原則，限期進行治理。
所有排污單位，應當按照有關法律、法規的規定，嚴格執行環境影響評價制度和排污許可證制度，并按規定繳納排污費。
嚴格限制在撫仙湖集水區設置排污口。確需在撫仙湖集水區設置排污口的，必須報經所在縣的水行政主管部門和撫仙湖管理局的同意，才能向環境保護部門申報排污許可證。
第十四條撫仙湖禁止使用燃油機動船捕魚。需要使用燃油機動船從事航運、旅游、科研和水上治安、管理的，須經撫仙湖管理局批準。
第十五條禁止圍湖造田和圍湖造魚塘。
禁止在撫仙湖集水區毀林毀草開墾。
第十六條在魚類產卵繁殖季節實行封湖禁漁。封湖起止日期，由撫仙湖管理局規定；封湖期內禁止任何單位和個人在湖區收購銀魚。
禁止炸魚、毒魚和電力捕魚。禁止網箱養魚。禁止使用利于魚類生長和漁業發展的網具捕魚。
第十七條在撫仙湖引進、推廣水生生物新品種，應當由撫仙湖管理局組織論證，報省漁業行政主管部門批準。
第十八條禁止在撫仙湖周圍有科研、旅游價值的魚溝、魚洞和湖中孤山島、沿湖風景規劃區開山炸石、砍伐樹木。確需在沿湖其他地點開山采石的，由所在地縣水土保持主管部門會同環境保護主管部門和撫仙湖管理局指定采石地點，采石單位必須采取措施保護水土資源，并負責治理因采石造成的水土流失。
第四章開發利用
第十九條保護和全理開發撫仙湖集水區內的地下水資源。在集水區打深井開采地下水（含地下熱水）的，需報經所在縣的水行政主管部門和撫仙湖管理批準。農民生活用水打淺井的除外。
第二十條開發利用撫仙湖的水資源，應當在保持良好的生態環境和自然景觀的前提水，統籌兼顧居民生活、農業、漁業、環保和航運等方面的需要。
撫仙湖水資源的開發利用規劃，必須報經省水行政主管部門會同有關部門審查同意，由玉溪行署批準。
第二十一條直接從撫仙湖取水的，必須申請取水許可證，并按照國家的有關規定繳納水資源費。沿湖農田灌溉少量取水，家庭生活、畜禽飲水取水和其他少量取水的除外。
第二十二條在撫仙湖從事漁業捕撈的單位和個人，必須申請捕撈許可證，并按照規定繳納漁業資源增殖保護費。
從事捕撈的單位和個應當按照捕撈許可證核準的作業方式、場所、時限和漁具數量進行作業。捕撈許可證不得買賣和轉讓。
第二十三條國內外投資者在撫仙湖風景區建設療養、度假、水上體育活動設施和其他旅游服務設計，必須按照統一的規劃進行，嚴格報批手續。陸上和水上旅游設施的建設，不得污染水質。
第二十四條所收取的水資源和漁業資源增殖保護費，以及水上船舶安全管理監督費，堅持取之于湖，用之于湖的原則。專戶儲存，專款專用。收支預決算報同級財政，由同級財政、審計部門監督使用。撫仙湖管理局的經費列入玉溪地區財政預算。
第五章獎勵與處罰
第二十五條認真貫徹執行本條例和有關法律、法規和規章，符合下列條件之一的單位和個人，由撫仙湖管理局及有關主管部門或者上級機關給予表彰和獎勵。
（一）在保護撫仙湖水質，防治水污染工作中做出顯著成績的；
（二）保護集水區天然植被，造林綠化、防治水土流失，成績顯著的；
（三）保護和增殖漁業資源，發展漁業生產，成績顯著的；
（四）保護風景區，保護水工程和水文觀測、環境監測設施以及在節約用水工作中成績顯著的；
（五）對保護、治理和合理開發利用撫仙湖提出重大的合理建議或者進行科學研究，成績顯著的；
（六）在依法管理撫仙湖和治安管理工作中做出顯著成績的。
第二十六條對違反本條例的水事違法行為，由撫仙湖管理局依照《中華人民共和國水法》和《云南省實施＜中華人民共和國水法＞辦法》的有關規定進行處罰。
第二十七條對違反本條例的漁業違法行為，由撫仙湖管理局依照《中華人民共和國漁業法》和《云南省實施＜中華人民共和國漁業法＞辦法》的有關規定進行處罰。
第二十八條對違反本條例的環境違法行為，由縣以上環境保護部門依照《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》和《云南省環境保護條例》的有關規定進行處罰。
第二十九條對違反本條例的其他行政違法行為，由有關的行政管理機關分別按照有關法律、法規、規章予以處罰。
第三十條拒絕、妨礙撫仙湖管理局或者有關部門工作人員依法執行公務的，由公安機關按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十一條當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰的上一級主管部門申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院，當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內，直接向人民法院。逾期不申請復議或者不向人民法院又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。
對治安管理處罰不服的，按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》規定的程序辦理。
第三十二條撫仙湖管理局、公安局或者有關管理部門的工作人員、、的，由其所在單位或者上級主管機關給予處分；其中構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章附則
第三十三條玉溪行署可根據本條例制定貫徹實施的具體辦法。
第二條本辦法所稱農產品是指種植業和養殖業生產的初級產品和初級加工產品。本辦法所稱的安全監督管理是指政府行政部門在農產品的生產、運輸、經營、加工及其相關過程中對使用違禁農藥、獸藥和含有毒有害物質的農產品進行監管的行為。
第三條凡在黃石市行政區域內從事農產品生產、運輸、經營、加工及其相關活動的單位和個人必須遵守本辦法。
第四條市、縣（市）農業行政部門負責組織實施本辦法。
計劃、財政、質量技術監督、環保、工商、衛生、經貿、公安等有關部門在各自職責范圍內，協同實施本辦法。
第五條本辦法所稱違禁藥物指國家和省級農業部門公布的禁止在種植業、養殖業中使用的農藥、獸藥和各種有毒有害添加劑等。
第六條醫藥、農藥、獸藥生產經營企業應嚴格依法從事生產經營活動，嚴禁向種植業和養殖業及相關行業生產經營者銷售違禁藥物。
第七條農產品生產場所選址應當符合國家、地方的規劃和環境質量標準，嚴禁在種植業、養殖業生產區內及其周圍新建、擴建、改建對環境有污染的工程，禁止傾倒和排放有毒有害廢渣、廢水、廢氣和未經處理的含有病原體的污水及生活垃圾。
第八條農產品生產應遵守無公害農產品生產技術規程，嚴禁種植業、養殖業生產者使用違禁藥物生產農產品。
種植業、養殖業生產者和農產品經營者，應主動接受農產品質量安全監督檢測機構對農產品違禁藥物的監督檢查。
第九條農產品實行質量安全認證、標識和公示制度，未經申報和專門機構認定，不得使用無公害農產品基地、無公害農產品名稱或標識。
第十條農產品生產應達到以下要求：
（一）符合無公害農產品生產技術規范要求；
（二）按照國家的規定使用農藥、獸藥、添加劑、生長劑，嚴格執行休藥期或農藥使用安全間隔期的規定；
（三）有完善的質量控制措施，建立生產技術記錄檔案，保證產品的可追溯性。
第十一條農產品實行市場申報準入制度，進入黃石市行政區域的農產品，必須符合無公害農產品質量標準，并向農產品質量安全監督檢測機構申報和提供有效證明，同時要接受監測機構抽樣檢測。
第十二條農產品經營應達到以下要求：
（一）所經營的農產品必須符合國家安全衛生標準和行業質量標準規定；
（二）取得動植物檢疫證明和驗訖標志及其他相關證明。
第十三條經營者待售、收購和加工（屠宰）的農產品（畜禽）必須經過農產品質量安全監督檢測機構檢測合格，方可出售、加工（屠宰），經檢測不合格的，必須實行無害化處理或予以銷毀，處理和銷毀費用由經營者承擔。
第十四條農產品（畜禽）加工（屠宰）廠和農產品交易、經營場所應當配合政府有關部門做好農產品質量監督管理工作，并做好自檢工作。
第十五條農業行政主管部門應當制定年度農產品質量安全監控計劃，監測機構根據監控計劃對農產品的生產、經營進行藥物（農藥、獸藥）殘留抽樣檢測，并向有關部門報告檢測情況。檢測費用列入同級財政預算。
第十六條農產品生產經營者在從事農產品生產、運輸、加工、經營活動中，委托監測機構進行有害物質檢測的，其檢測費用由農產品生產經營者承擔。
第十七條農產品質量安全監督管理部門在依法實施農產品質量安全監督管理活動時，可以行使以下職權。
（一）進入相關場所進行調查取證；
（二）詢問當事人及有關人員要求說明情況并提供有關資料；
（三）查閱、復制、封存有關文件記錄、憑證及其他資料；
（四）對涉嫌含有違禁藥物(農藥、獸藥)及有毒物超標的農產品予以封存；
（五）法律規定的其他職權。
第十八條農產品質量安全監督管理部門及其監測機構在依法實施農產品安全監督檢測時，被檢查當事人必須如實提供有關資料，說明有關情況。不得拒絕，不得擅自轉放、隱藏、銷毀、銷售被封存的物品。
第十九條違反本辦法規定有下列行為之一的，由農業行政主管部門根據《農藥管理條例》、《獸醫管理條例》、《飼料及飼料添加劑管理條例》等規定予以處理。
（一）在種植業基地使用違禁農藥的、在畜牧養殖業及經營中使用違禁獸藥的；
（二）銷售、收購含有違禁藥物的農產品的；
（三）擅自加工未經檢測或含有超標的有毒有害物質農產品的；
第二十條未經申報和專門機構認證擅自使用無公害農產品基地、無公害農產品名稱或標識的，由農業行政管理部門、技術監督部門按照各自職責分工，責令停止使用，并可處違法所得1倍以上、3倍以下罰款，但最高罰款不得超過3萬元；沒有違法所得的，可處1萬元以下罰款。
第二十一條違反本辦法涉及其他有關法律、法規的，由有關部門按照有關法律、法規的規定予以處罰。
第二十二條當事人妨礙農業行政執法人員執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰；情節嚴重構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第二十三條農產品質量安全監督管理部門、監測機構及其工作人員、、、索賄受賄的，由有關主管部門對有關責任人依法給予行政處分；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二條本辦法所稱城市生活垃圾，是指城市中的單位和居民在日常生活及為生活服務中產生的廢棄物，以及建筑施工活動中產生的垃圾。
第三條國家鼓勵發展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾應當逐步實行分類收集、運輸和處理，逐步實行城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減量化，搞好綜合利用。
第四條國務院建設行政主管部門負責全國城市生活垃圾管理工作。
省、自治區、直轄市人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內城市生活垃圾管理工作。
城市人民政府市容環境衛生行政主管部門負責本行政區域內城市生活垃圾的監督管理工作。
第五條城市市容環境衛生行政主管部門必須根據本地區發展規劃，會同規劃、計劃、環保、衛生行政主管部門，制定城市生活垃圾治理規劃，并組織實施。
第六條城市生活垃圾處理場的規劃、建設和管理，必須按照國家有關法律、法規的規定和標準執行。
第七條凡從事城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸、處理服務的單位和個人，必須經城市市容環境衛生行政主管部門審核批準后，方可從事經營。
第八條城市應當根據《城市環境衛生設施設置標準》，設置垃圾箱（桶）、轉運站等設施。單位內部上述設施的建設和管理由各單位負責。城市市容環境衛生行政主管部門應當監督檢查。
第九條城市居民必須按當地規定的地點、時間和其他要求，將生活垃圾倒入垃圾容器或者指定的生活垃圾場所。
城市生活垃圾實行分類、袋裝收集的地區，應當按當地規定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內投入垃圾容器或者指定的生活垃圾場所。
廢舊家具等大件廢棄物應當按規定時間投放在指定的收集場所，不得隨意投放。
城市中的所有單位和居民都應當維護環境衛生，遵守當地有關規定，不得亂倒、亂丟垃圾。
第十條單位處理產生的生活垃圾，必須向城市市容環境衛生行政主管部門申報，按批準指定的地點存放、處理，不得任意傾倒。無力運輸、處理的，可以委托城市市容環境衛生管理單位運輸、處理。單位和個人不得將有害廢棄物混入生活垃圾中。
第十一條凡從事城市生活垃圾經營性收集、運輸服務的單位和個人，必須將生活垃圾運往城市市容環境衛生行政主管部門指定的生活垃圾轉運站、處理場，不得任意傾倒。
第十二條存放生活垃圾的設施、容器必須保持完好，外觀和周圍環境應當整潔。未經城市市容環境衛生行政主管部門批準，任何單位和個人不得任意搬動、拆除、封閉和損壞。
第十三條生活垃圾運輸車輛必須做到密閉化，經常清洗，保持整潔、衛生和完好狀態。城市生活垃圾在運輸途中，不得揚、撒、遺漏。
第十四條國家對城市生活垃圾的清掃、收集、運輸和處理的服務實行收費制度。城市市容環境衛生行政主管部門對委托其清掃、收集、運輸和處理生活垃圾的單位和個人收取服務費；并逐步向居民征收生活垃圾管理費用。城市生活垃圾的服務收費管理辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。所收?？睿瑢ｉT用于城市生活垃圾處理設施的維修和建設。
第十五條各級城市市容環境衛生行政主管部門應當按照國家勞動保護的要求，會同有關部門，改善環衛職工的工作條件和減輕勞動強度，采取措施、逐步提高環衛職工的工資和福利待遇，對環衛職工做好衛生保健工作和技術培訓工作。
第十六條任何單位和個人都有義務遵守城市生活垃圾管理辦法，并有權對違反本辦法的行為進行制止、檢舉和控告。
第十七條城市市容環境衛生行政主管部門對治理城市生活垃圾工作中做出顯著成績的單位和個人，應當給予表彰或者獎勵。
第十八條違反本辦法，有下列行為之一的，由城市市容環境衛生行政主管部門或者其委托的城市市容環境衛生管理單位分別給予警告、責令其限期改正、賠償經濟損失，并處以罰款。
（一）未經城市市容環境衛生行政主管部門批準，從事城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸、處理等服務的；
（二）將有害廢棄物混入生活垃圾中的；
（三）不按當地規定地點、時間和其他要求任意傾倒垃圾的；
（四）影響存放垃圾的設施、容器周圍環境整潔的；
（五）隨意拆除、損壞垃圾收集容器、處理設施的；
（六）垃圾運輸車輛不加封閉、沿途揚、撒、遺漏的；
（七）違反本辦法其他行為的。
第十九條違反本辦法，同時違反治安管理處罰規定的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第二十條當事人對行政處罰決定不服的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議條例》的有關規定，申請行政復議或者提訟。當事人逾期不申請復議或者不向人民法院又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。
第二十一條未設鎮建制的城市型工礦居民區，可以參照景旆ㄖ蔥?。?/p>
第二十二條在城市生活垃圾管理工作中，涉及環境保護和衛生方面的工作，依照有關環境保護和衛生管理的法律、法規執行。
關鍵詞：基層環保；執法困境；出路
一、問題的提出
漢川市位于湖北省中部偏東，漢水下游，漢川市區位優勢明顯，地處江漢平原腹地，緊鄰武漢，境內資源豐富、土地肥沃，素有“江漢明珠”和江漢平原“魚米之鄉”之美譽。隨著我國中部地區的崛起以及武漢城市圈的建立，漢川市的經濟近年來處于高速的發展階段，政府不斷的招商引資，吸引了很多大企業來到當地建廠。不過近年來，漢川市政府改變了以往粗放式發展策略，有選擇性的引進一些對環境污染較小的輕工業，例如食品加工業、紡織業、印染業等產業，漢川市產業園呈現產業多元化趨勢。對于歷史遺留下來的一些重污染企業，特別是二十多家造紙廠，近幾年來，已全部被限令關停。
此外，作為江漢平原重要的農業基地，漢川市的養殖業發展也特別迅猛，由工業化和農業化帶來的人口劇增和環境污染情況問題浮現。環境的破壞給當地居民的生活以及附近農民的生產帶來了巨大的威脅。
搞好基層環境保護工作，不僅是新時代中國的社會建設要求，同時也是貫徹科學發展觀，可持續發展的重要舉措。特別是當史上最嚴的“新環保法”實施一周年后，基層環保執法部門的執法效力是否得到了有效提升？“上有政策、下有對策”的現象是否還在基層存在？為此筆者及其調研小組通過深入漢川實地，深度訪談基層環保執法部門及其當地普通百姓，收集到大量一手材料，并對基層環保執法存在的問題及應采取的對策進行了探討。
二、漢川市環保執法困境
（一）總體上企業環保意識和行為較過去明顯增強，但是力度不夠
1、企業的環保意識較以前已經明顯的提高，部分企業已經主動承擔起環保的職責，對企業生產的污染物進行治理。部分企業已經主動承擔起環保的職責，對企業生產的污染物進行治理。目前漢川市有三個污水處理廠，分別是馬口污水處理廠、川東環能公司、以及城鎮居民生活污水處理廠。大部分企業已經加入污水處理官網，由污水處理廠統一處理工廠排放的污水，并實行在線監控。部分大型企業，例如達利園、銀鷺等企業自身安置了污水處理設備，自行處理工廠排放的污水。特別是號稱“史上最嚴”的新《環保法》開始實施后，“按日處罰”、“查封扣押”、“區域限批”、“黑名單制度”甚至“行政拘留”對部分企業是有一定威懾力的，過去環境執法軟弱的狀態得到了一定程度的改善。如在現場執法過程中，基層環保執法人員態度可以更為強硬，說話也更有力度
2、部分企業仍存在僥幸心理。雖然新環保法被稱為“長著牙齒的法律”，尤其是其對環保部門的充分授權和嚴苛的失職問責制度對某些違反企業有著一定的威懾力和震撼力，但是只要企業的環保的“守法成本”高于“違法成本”，就會導致部分只顧生產利益的企業缺乏對污染物的治理，導致污染物的直接排放。
3、即使引進了污水處理工廠，但企業生產污水處理后產生的污泥同樣會導致二次污染。基層環保部門對此顯得舉手無措。需要政府、企業和社會各方的努力，引進更先進有效的污染治理技術，從政策的層面解決區域環境污染問題。
4、小作坊式的企業環保意識偏低，污染相對于大中型企業而言更為隱蔽。使得環保監察和執法工作的難度更為增加。環保部門常常接群眾舉報，現場執法時卻出現“人去樓空”的現象。
（二）基層環保執法工作效率低下
1、執法力量呈“倒金字塔”型，基層環保執法缺乏相應手段
我國環保執法力量從中央到省一級執法力量雄厚，擁有高新技術、現代化裝備和充裕的資金，環保執法人員的專業化程度也相當高，但是基層環保執法能力有限、條件欠缺，執法力量呈現“倒金字塔型”。具體體現在：
（1）基層執法人員專業化程度低。類似漢川這類的市縣級環保部門的領導班子成員中，干的非專業干部占據相當程度的比例，容易出現非專業官員官僚化的不良現象。環保執法部門對工作人員專業化程度的需求相當高，但是市縣，尤其是鄉鎮一級的執法力量特別薄弱。很多人不具有專業素質，絕大多數也都是過來的，沒有受過正規的訓練，自身對環保執法的意識不夠強烈，也缺乏一定的專業技能。此外，基層環保執法人員的數量配備也無法完全滿足實際需要。例如漢川市級環境監測大隊有編制的執法人員只有4-5人，卻要負責全市上千家企業。這些基層環保執法人員每天都要出勤，奔波于各企業之間。一旦有緊急需要處理的突發事件，出去監督執法的人員都是疲于奔命。尤其是實施突擊檢查時更顯人手不足。
（2）基層環保執法資金短缺、執法人員工資較低。調查中，某位基層環保執法工作者強調由于缺乏公共財政的投入，目前污染治理的投入非常缺乏、環保工作經費普遍沒有保障。特別是作為基層環保工作人員，收入水平相對于政府其他行政事業單位而言總體是比較偏低的。由于取消了過去由環保部門征收的“排污費”，統一由政府財政撥款支付執法人員工資。是否有可能出現涉污企業行賄執法人員以躲避處罰就不得而知了。
（3）裝備配備落后、檢測取證困難。由于我國公布的第一批執法部門中沒有環保監察部門，尤其是環保部門現在被國家有關部委列為非行政執法部門，這些都會給環保部門在執法用車、裝備配備方面造成諸多困難。例如整個漢川市環保局總共就十幾臺環境監察車，這些車要負責全市包括鄉鎮的全部環境監察和執法工作，完全是捉襟見肘。此外，基層環保執法還面臨著檢測技術不夠先進、取證難的問題，不能及時對污染物進行實地檢測，需要借助實驗化驗的手段，使得執法工作的現場開展也面臨一定困難。
2、執法人員缺乏現場執法權。對于各類環境違法行為，法律規定環境保護行政主管部門只有行政處罰權，而無現場強制執行權，屬于委托執法。面對違法行為，執法人員除下達整改通知書責令改正外，再無其他措施保證違法行為不再繼續發生。而且環境保護行政主管部門做出行政處罰決定3個月后才能申請人民法院強制執行。這一系列瑣碎的程序下來，需要很多時間和精力，無疑造成了執法效率低。而且環境違法企業多數屬中小型企業，在做出行政罰3個月后早已人去樓空，致使很多違法者逃過了法律的懲處。
3、環境權責不明確、執法呈現“多龍治水”局面。新環保法雖然對政府環境責任進行了規定，將環境責任主體規定為地方各級人民政府、環保主管部門和其他環保監管部門，但是在實際中，由于缺乏統一的環境綜合協調或監管機構，政府各部門的協調合作也有待加強，這些都會導致環境責任的落實面臨障礙，產生踢皮球的現象。比如交通運輸車產生了噪音，這個到底是由環保部門來負責還是交通運輸部門來負責呢？職責不清的時候，由于違法交叉的情況很難處理，一般會導致舉報居民也不清楚到底應該交給誰來處理。這樣也會造成執法效率低的情況。
4、執法尺度以難拿捏、執法落實難。首先環境保護立法一般是框架性的，相對比較抽象，缺乏操作層面的相關指導和相應的處罰規定。例如新環保法賦予環保部門按日計罰的監管手段。但是多位基層環保工作人員表示，目前新環保法沒有細化處罰條例，自由裁量權較大。例如新環保法規定最高罰100萬元，但從0到100萬元范圍很大，到底罰多少缺乏細則。如何處罰才能既讓執法對象心服口服，又能起到有效的震懾作用是目前基層環保執法面臨的又一難題。此外，目前環境保護的一些法規與其他法律和規章有一定的沖突。例如土地法要求臨時用地不允許有臨時圍墻，但是環保要求必須修建圍墻，控制污染區域。這些都會讓基層環保執法工作處于兩難的境地。
（四）基層百姓對環保執法工作評價偏低
1、由于環保執法的宣傳不夠到位，環保執法人員雖然在近些年做了許多努力，污水處理的情況有所好轉。但是老百姓對政府的刻板印象和以及河流污染并未徹底改變的現狀，百姓們對環保執法仍然存在很多不滿。他們認為政府沒有什么作為，只會一味的貪污，以犧牲老百姓的生存環境作為代價。
2、基層百姓對環境污染的認識不足。調查中，幾乎所有當地居民都不了解在我國農村面源污染已經超過了企業造成的點源污染。面源污染主要表現在三個方面：一是化肥、農藥和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是農村生活垃圾污染。面源污染由于形式上具有分散性、不確定性、污染源多樣性等特點，其治理本身也是一個難題。例如現階段漢川市的生活廢水污染遠超工業廢水的污染，居民的生活污水和畜牧業污水其實對環境也產生了很大的傷害，但基層百姓并沒有覺察到。由于基層環保部門對農村面源污染的執法情況基本處于失靈的狀態。加之基層百姓缺乏相應的環保意識和環保知識。于是就會將環境污染之過完全推卸到企業和政府環保執法部門身上。
三、相應對策
（一）完善相關法律法規，加大執法行政強制權
進一步完善相關環境保護法律法規，加大對違法行為的處罰力度，提高環境違法處罰標準，提高法律成本。賦予基層環保部門一定的強制執行權，如查封、凍結、扣押、沒收、責令停產等必要的環境執法強制措施。制定法律來解決有法不依、違法不究、違法成本低、守法成本高的問題，特別應加強對環保部門查處違法排污行為時，拒不改正和執行的，繼續排放有毒有害物質此類無視法律法規的行為的企業或個人處罰方面的立法。如賦予基層執法人員可現場查封設備、責令立即停產等必要的環境執法強制措施，阻止環境與群眾身心健康繼續受到侵害。
同時加強地方立法。市、地區人大應根據當地的實際情況制訂出切實可行、操作性強的地方性法律、法規和細則。行政處罰不僅要懲處違法者的第一次，還要預防第二次，杜絕第三次，為徹底消滅違法行為的繼續提供法律支持。
（二）加強部門聯動機制和環保執法部門內部建設
環境保護事業單靠環保一個部門的力量是遠遠不夠的，必須進一步健全“黨委領導、政府負責、人大監督、環保統一監管、有關部門分工協作，污染者治理，群眾參與”的環境保護工作機制。在各級黨委政府的領導下在各級人大的監督支持下，發揮環保統一監管的職能加強與監察、司法等部門聯合行動，推動各行各業按照環保法的要求，齊抓共管，才能使“踢皮球”的現象慢慢消失，使環境保護的各項政策和工作措施落到實處。
同時，當地政府和上級環保部門，應當對其下屬的環保部門的環境執法工作情況進行有效監督。此外，國家財政部門還應該加大環保執法的財政預算，加大對環保執法人員的資金投入，設立獎勵機制，提高執法人員的素質和工作積極性。
（三）加大宣傳力度，發揮媒體的作用，提高社會公眾的環保意識和參與程度
1明確目標
(1)目標是一個事物發展的基本方向，也是源動力之一，工程實施的一切活動均需圍繞既定目標展開。工程項目的目標從范圍上可劃分為質量、安全健康、文明施工、環保、進度、效益等目標。從時間上可劃分階段性目標，如施工準備階段、基礎主體施工階段、裝飾施工階段、竣工驗收階段等。如山西省內的大型項目質量目標是“確保汾水杯爭創魯班獎”，安全及文明施工目標是“省級安全文明標準化工地”。
(2)目標的確定需要從工程規模、合同條件、資源配置、地理位置、實際需要等方面綜合考慮。目標必須分解細化考慮，由大目標分解為若干小目標。單位工程分解為分部工程，分部工程分解為分項工程。如：單位工程質量最高目標為“確保汾水杯爭創魯班獎”，具體到混凝土分項目標為清水混凝土，相應各項標準提高，垂直度允許偏差3mm，平整度允許偏差2mm等。
(3)明確各級崗位管理目標和各級管理人員具體個人目標，實現主動工作，而不是被動工作，目標的實現才有保障。如質檢員崗位總體目標各分項分部工程施工質量達到設計及規范標準，結合具體負責項目確定細部目標和過程目標。
(4)已確定的目標根據實際情況實時調整，實現動態控制。如：水岸項目投標承諾的質量目標為“省優”，開工后該公司考慮該工程從規模、地理位置等方面具備創“魯班獎”的條件，因而將質量目標調整為“魯班獎”。
2制定標準
2．1工程施工依據的標準
(1)國家法律法規、行業規程，如建筑法、環境保護法、建筑機械使用安全技術規程等。
(2)合同，包括工程承包合同、專業分包合同、勞務分包合同、材料機械供銷合同，是工程實施的綱領性文件，直接決定工程是否能達到預期各項目標，如質量、安全、進度、效益等。
(3)設計文件、標準圖集，設計文件包括設計施工圖、圖紙會審、設計變更等。標準圖集是設計文件的補充部分，效力等同于設計文件，如：抗震構造、建筑標準、安裝標準等圖集。
(4)施工驗收規范、內控工藝標準，是工程質量驗收達標的標準。施工驗收規范為國家標準，內控工藝標準為企業標準，企業標準一般要嚴格于國家標準，如抹灰平整度規范規定4nun，實際內控標準都要求在2mm以內，想要評優評樣板就得提倡零誤差。說明企業施工水平高于社會平均水平，企業具備較強的競爭力。魯班獎要求的是“精致、細膩、過程精品、細節大師”。
(5)實施性施工組織設計、專項施工方案、安全技術交底、作業指導書，是項目部根據上述幾項標準制定的施工指導性文件。目前，施工材料與施工工藝El新月異，施工標準的地區性差異很大(如剪力墻接縫處浮漿的鑿除)但施組或方案的編制存在滯后和與實際不相符的弊病，甚至有的是為了報驗資料東拼西湊組合出來的，實際指導性很差。安全技術交底和作業指導書更是流于書面形式，沒有形成過程，沒有交到操作工人一層，直接導致安全質量控制混亂，有些質量通病、安全問題屢屢出現卻得不到有效遏制。施工方案制定的是否合理直接關系到工程質量、進度、效益，制定要有科學依據，經驗不能缺，但不能一味地靠經驗，有些東西已經過時了。
(6)企業和項目部內部管理手冊、管理辦法及崗位職責三方面內容組成我們施工的管理制度，是實現“程序系統化管理標準規范化施工”的前提條件和根本保障。隨著承包工程規模越來越大，管理的制度化尤為重要。以前工程規模小或者是工期條件寬松，出一點失誤也能彌補回來，而現在工程要么是規模大，動輒幾萬平米、十幾萬平米甚至幾十萬平米，要么是工期條件異?？量?，經常要壓縮合理工期1／3或更多，同時國家在安全、農民工權益保護方面的監管日益嚴格，農民工自身的法律意識也越來越強，客觀上根本不容許我們失誤或犯錯誤，有效制度管理是我們減少直至避免過失的最好辦法。
關于加強學生法制教育工作的實施方案
一、指導思想：
少年兒童是祖國的未來，是21世紀社會主義現代化建設的生力軍。抓好在校學生的法制教育，使他們從小知法、守法、用法，是廣大教育工作者義不容辭的職責，也是努力實踐同志“三個代表”重要思想的實際行動。因此，對小學生進行普法教育要按照科教興國、依法治國的要求，堅持持之以恒，堅持校內外結合，堅持課內外結合，努力把他們培養成為有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設合格人才。二、主要內容和做法：
1、教育內容：
《憲法》、《國旗法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《環境保護法》、《治安管理處罰條例》、《道路交通安全法》、《禁毒法》、《衛生法》、《教育法》、《義務教育法》、《小學生守則》、《小學生日常行為規范》、《小學生法制教育讀本》、《學生傷害事故處理辦法》和本校自編的《學校規章制度》、《學生常規教育管理要求》。
2、師資力量：
學校所有教師為普法工作基本師資。學校主任、班主任都要成為學校“法律明白人”?！痢痢晾蠋煘槲倚＜媛毎踩逃龁T，負責全校的法制安全教育，再聘請蔭子派出所的×××同志為治安副校長，負責對全校的法制教育進行指導；選送骨干教師參與法律培訓；舉辦班主任法律學習班，使他們具有初級法律知識，逐步養成依法管理班級習慣，能解答一些簡單法理。從而形成校級——班級——外聘三級師資力量。
3、教育時段：
⑴每學期，邀請治安副校長作一次社會及學校周邊治安情況報告，教給學生自我保護的應對策略。
⑵每年的四月份和十一月份，邀請綜治副校長分別與教師、學生進行一次有關法律法規的互動式對話。
⑶周一升旗儀式，結合上級要求或學校實際，安排有關校領導講話。每學期不少于五次。
⑷每學期教導處要安排兩個課時，由任課老師對學生進行多種形式的法制教育。
⑸晚點和少先隊活動課，班主任結合學校相關要求，對本班學生進行簡單的法規教育。
⑹每月最后一周的星期五班隊活動課，對全體學生進行一次法律法規教育。
4、教育陣地：
（1）互聯網。根據法制教育需要，在教師的指導下，有計劃地上網學習。
（2）紅領巾廣播站。每星期二、四下午1：30~2：00由各班選派的小播音員輪流播出，內容由各班小記者采編，并經由學校德育負責人審核。
（3）學校 宣傳欄。由校宣傳組負責，定期張貼法律法規資料，學校相關活動照片等。
（4）班級板（墻）報。由班級宣傳委員和學習委員負責，配合上級、學校要求，在“法制”專欄上登載相關的活動要求、案例、警言等。
5、教育形式：
⑴教育者先受教育。教師普法教育尤為重要，要通過學習、培訓、測試，使教師學法守法，并能依法施教，做遵紀守法的帶頭人。
⑵開展少先隊主題教育活動。堅持開展爭戴雛鷹獎章活動，通過有計劃、有步驟地爭戴環保章、小回收章、清潔章、消防章、法律知識章等，使學生在生動活潑的活動形式中受到法律熏陶。
⑶積極參與社區活動。如：配合環保部門，開展紀念“六·五”世界環境日的“小雛鷹活動”；配合消防部門，開展“11·9”少年消防警校活動；配合工商管理部門，開展“3·15”消費者維權行動日活動等。
⑷家長會。利用每學期各年級分別召開家長會之機，邀請法制教育工作者做專題報告，向家長發送宣傳教育材料，并建立家校聯系制度。以動態管理形式監控學生的校外活動。
三、態度與決心：
我們清醒地認識到，小學生的法制教育工作是一項長期的重要任務。我們將站在科教興國、依法治國的戰略高度，從落實素質教育的基本要求出發，進一步統一思想，提高認識，充分調動廣大教職員工的積極性，增強做好少年兒童法制教育工作的責任感和緊迫感，合理安排，長年堅持，定期研究和落實，不斷探索新思路，拿出新措施，使法制教育工作連年上臺階。
××完小校園綜合治理領導小組
20__．3
附：
××完小
校園綜合治理領導小組名單
組長：×××（校長兼黨支部書記）
副組長：×××（蔭子派出所副所長）
××（校長兼黨支部副書記）
成員：×××（政教處主任）
×××（教導主任）
搶灘共享電單車市場
2017年伊始，在深圳科技園北區上班的楊可發現公司附近多了一批白色的共享單車，仔細一看，這些車與已有的小橙車、小黃車還不太一樣，是多了電瓶的共享電動車。“公司離我家大概5公里，騎車太遠，開車太近，共享電單車沒準是個好選擇?！?/p>
然而，沒等楊可有機會下載客戶端，這款“7號電單車”由于部分投放在規定的電單車限行區域遭市民舉報，被深圳交警緊急叫停。
深圳對電單車實施限制通行管理措施，目前絕大部分區域的大多數主次干道已經限行。按照深圳經濟特區交通安全處罰條例，騎行在限行道路上的市民將受到扣留車輛、并處2000元罰款的處罰?！凹词雇斗旁诓幌扌袇^域，運營公司也無法保證使用者不騎行到限行道路，或者不發生違規載人載物等其他交通違法行為?！鄙钲谑薪痪纸ο揠娹k民警陳S表示。
記者調查發現，“7號電單車”只是眾多試水共享電單車企業中的一個，目前還有多家企業在搶灘共享電單車市場。
2016年11月，云馬智能電單車入駐杭州夢想小鎮互聯網村，“小鹿單車”同月亮相，宣布將用無樁電單車瞄準10公里出行市場；來自武漢的團隊“八點到”采取打造租賃平臺的方式，用車按天租賃，目前已在武漢和北京投放；2017年1月11日，一直在上海南部進行區域性試驗的“享騎”宣布，計劃年內在滬投放20萬輛電單車。
與共享單車快速覆蓋不同的是，電單車并沒有快速在各大城市鋪開，有業內人士表示，電單車本身造價不菲，危險系數較高，不方便監管，7號電單車的“前車之鑒”更可能讓各個企業投放的腳步放緩。
緩解城市病還是添堵
與楊可一樣，對共享電單車抱有期待的往往是有較遠出行需求的通勤人員?！跋啾纫揽咳肆η靶械膯诬?，電單車更加省時省力。”白領王民住在北京東南三環，每天通勤的距離大約4公里，騎單車的話總免不了一身大汗，所以主要選擇開車或打車上班，“如果家門口和公司樓下都有停放點，共享電單車不會被堵住，可以節省不少路途時間。”
隨著電動車的飛速發展，中國已經由自行車大國向電單車大國發展，無論是基本通勤還是城市末端的物流運輸，電單車都承擔著重要作用。
然而，電單車在非機動車和機動車之間搖擺不定的定位，動輒超過30公里/小時的速度，駕駛人亂闖紅燈的先例等等“劣跡”，讓管理者和市民頭痛不已。共享電單車出現后，如果按照共享單車的模式，僅僅依靠不成熟的企業來管理，其中的風險不言而明。
“一旦放開，大量電單車占用機動車道和人行道，肇事逃逸，借共享電單車拉客等狀況，會不會都可能發生？”深圳市民韋湖表示。
中國國際經濟交流中心高級經濟師張影強表示，共享電單車剛剛起步，除了深圳，許多城市對電動自行車也有不同程度的限制，企業在準備業務創新時，比較理性的做法是與政府提前溝通，不挑戰政策底線。
記者從深圳交警獲悉，深圳未來可能會在限行區域試點共享電單車，但是有著比較嚴格的條件，比如用戶需要同時在深圳交警處登記注冊“星級用戶”，通過交警局設置的考試后才有資格使用電單車。
“對輻射區域也有限制，具體到路段和小區?！标怱說，“此外，備案車輛還需要購買足夠的保險?！?/p>
共享經濟盤活資源 更應符合發展規律
“共享經濟”出現之初，是指通過釋放閑置資源，讓分享者和享受者獲益。而隨著互聯網產業的迅速發展，重新購置的資源也被放到了“共享經濟”之中，為資源提供者帶來收益的同時，讓使用者享受便利。
共享單車的出現滿足了國內大城市隨取隨用的慢行需求。然而記者在采訪中發現，由于大量投放，不少共享單車因為出現故障沒有及時維護，被閑置在路邊。而造價更高，且對充電條件有嚴格要求的電動自行車，一旦進入“共享”領域，運行和維護的成本也將成倍增加。
業內人士表示，目前電單車能源主要使用鉛酸電池和鋰電池，前者在環保上對生產和回收要求較高，后者則有爆炸的安全風險，這對共享電單車的運維都提出較高的要求。
張影強表示，企業在推出“共享單車”業務時，應考慮區域總需求，避免同質化競爭，大量投放可能再次造成資源浪費，在商業上也不可持續。
本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規定，結合國內外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要的問題及解決方法。
序言部分概括了當前聽證的發展以及我國行政處罰聽證存在的不足，表明寫作目的，引出全文。
第一部分以《行政處罰法》的規定為脈絡，結合處罰實踐，論述我國行政處罰聽證的現狀及存在的主要問題：聽證適用范圍過于狹窄、啟動聽證的規定存在缺陷、有權請求和參加聽證的主體單一、通知的規定過于簡單、主持人制度不完善、聽證結論的有效影響小、聽證形式單一。
第二部分主要參考國內聽證研究成果及實踐經驗，借鑒國外先進聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點措施，即：擴大行政處罰聽證適用范圍、修改啟動聽證的程序規定、規定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利、完善通知規定、建立規范的聽證主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式。
最后，在總結全文的基礎上，進一步提出修改《行政處罰法》的建議，并呼吁制定統一的行政程序法典。
目錄：
引言
一. 我國行政處罰聽證的現狀及主要問題
（一）聽證適用范圍過于狹窄
1. 不包括限制人身自由的行政處罰
2. 不包括沒收違法所得、沒收非法財物
（二）啟動聽證的規定存在缺陷
1. 啟動聽證的程序單一
2. 啟動聽證的規定語言表述上存在缺陷
（三）有權請求和參加聽證的主體單一
（四）通知的規定過于簡單
（五）主持人制度不完善
1. 主持人的選任欠缺中立性
2. 主持人缺乏專業性
3. 主持人的職權規定不明確
（六）聽證結論的有效影響小
1. 沒有確立案件排他原則的原因
2. 聽證結論的有效影響小
（七）聽證形式單一
二. 完善我國行政處罰聽證制度的措施
（一）擴大行政處罰聽證適用范圍
1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍
2. 將沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證的范圍
（二）修改啟動聽證的程序規定
1. 增加處罰機關應當主動舉行聽證的規定
2. 修改處罰機關依申請舉行聽證的規定
（三）規定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利
（四）完善通知規定
1. 完善通知的內容
2. 規定通知的方式
（五）建立規范的聽證主持人制度
1. 確保主持人的中立性、專業性
2. 明確主持人的職權
（六）強化聽證記錄對最終決定的約束力：確立案卷排它原則
1. 案卷排它性制度的概念
2. 發揮聽證筆錄約束力的重要性
3. 案卷排它原則的實際運用情況
4. 應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則
（七）聽證形式應根據具體情況的不同而多樣化
1. 可以規定非正式聽證
2. 可以實行繁簡分立原則
3. 可以增加事后聽證的規定
結束語
論完善我國行政處罰的聽證制度
引言
聽證制度是行政程序法基本制度的核心，[1]為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當程序條款發展了較為完善的聽證程序。英國的自然公正原則要求行政機關在作出對他人不利決定前必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護的權利。法國的聽證被稱為對質程序。重要的行政處罰涉及當事人的大額財產及其他重要權益，需要特別慎重對待。基于這種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領域規定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個重要突破，具有里程碑的意義。[2]但是，由于《行政處罰法》已經施行了十年，又缺乏較為詳細的配套性規定，尤其是一些重要的制度性建設欠明確與具體，因此，在實際操作中其不足之處已逐漸顯現。隨著《立法法》、《價格法》、《行政許可法》等的相繼出臺，聽證的范圍已從原來的行政處罰領域逐漸向其他行政決定領域、行政決策領域乃至制定抽象行政行為的立法領域延伸。實踐中，聽證程序的應運已然超越了上述法律規定的范圍。[3]聽證這一體現程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目。因此，及時總結以往聽證工作的經驗，完善行政處罰的聽證程序已是一項緊迫任務。本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規定，結合國內外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要問題及解決方法。
一、我國行政處罰聽證的現狀及主要問題
根據我國法律規定，在行政處罰程序中，行政機關為了查明案件事實，公正合理地實施行政處罰，在作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當事人要求，須公開舉行聽證會，在質證和辯論的基礎上作出處罰決定。[4]《行政處罰法》是我國行政處罰聽證制度賴以建立的基礎，它對聽證程序的規定如下：行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：(一)當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內提出；(二)行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；(三)除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；(四)聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；(五)當事人可以親自參加聽證，也可以委托1～2人；(六)舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；(七)聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。聽證結束后，行政機關依照《行政處罰法》第三十八條的規定，作出決定。從以上規定可以看出，目前我國《行政處罰法》對聽證程序的規定較為簡單，因此造成理論和實踐中存在著一些問題，主要有以下幾個方面：
（一）聽證適用范圍過于狹窄
《行政處罰法》第四十二條關于聽證的適用范圍是這樣規定的：行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰上。雖然用了個“等”字，但在有權機關對該“等”字作出法律解釋之前，該“等”字并不具有任何實際意義。[5]所以行政處罰的聽證適用范圍實際上就僅限于三類處罰事項。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；行政拘留；法律、行政法規規定的其它行政處罰（如：勞動教養、驅逐出境、禁止進境或出境、限期出境、通報批評等）。[6]而只規定三類處罰事項可以聽證，范圍確實過小。
1. 聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰。
從以上規定的字面意義和其所處位置可以推測出立法者的意圖：限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關規定。而且，關于聽證程序適用范圍的規定中確實沒有包括限制人身自由的處罰在內。所以有必要看看《治安管理處罰條例》中規定的程序，包括：傳喚、訊問、取證、裁決四個環節?！吨伟补芾硖幜P條例》目前已經被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，那再來看《治安管理處罰法》中有關處罰程序的規定，包括：調查、決定、執行?？梢娺@兩部法規定的程序，其公正性、合理性根本無法和以抗辯、質證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的、對當事人影響最為直接和重大的一種，本應該更審慎、更嚴肅地對待。從限制人身自由的行政處罰的設定權上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。[7]可是，在行政處罰聽證程序的規定中不僅看不到這種謹慎和嚴肅，而且還仍然適用已經被廢止的、相對粗糙的，不符合現代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序規定，這實在讓人難以理解的。行政處罰法中的這種規定顯然和立法者在處罰權設定中體現出來的重視態度不相符，有違“保護公民、法人或者其他組織合法權益”的宗旨和公正原則。
2. 聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財物。
現實案例中，有些沒收非法所得、非法財物的數額達數十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2005年6月2日，江蘇某市環保局對該市一物資回收公司作出了責令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數字遠遠超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規則》中規定的較大罰款數額，[8]但由于缺乏聽證的依據沒有舉行聽證，不但該公司對處理結果不服，而且在社會上也引起了對該案是否應當聽證的廣泛爭議。[9]這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們在實踐中普遍感到必須解決的問題。從某種角度講，這是客觀實際的需要。
（二）啟動聽證的規定存在缺陷
《行政處罰法》第四十二條的規定“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”?！爱斒氯艘舐犠C的，應當在行政機關告知后3日內提出”。這些規定從啟動聽證的角度分析存在以下兩個問題：
1. 啟動聽證的程序單一。
啟動聽證的程序只有一種，即依申請舉行，不能適應現實的需要。因為在行政處罰案件中有些對于當事人的處罰金額、沒收違法所得與非法財物的數額特別巨大；還有一些對特殊企業的處罰，特別是對其進行責令停產停業、吊銷許可證或者執照的處罰涉及到廣泛的社會公眾利益。大名電信一案就是很好的例子。該企業的降價措施使任何一家電信企業都難以經營，對該企業的處罰金額也相當大而且對其的處罰涉及廣大電信用戶的利益。[10]這種涉及面廣、處罰力度大的案件如果按現有的聽證規則，很可能因為被處罰人一人放棄聽證權利，造成眾多利害關系人和社會公眾無法參與聽證。對于類似這種行政處罰案件如果不規定處罰機關有義務依照職權直接舉行聽證，是不利于保護當事人及其他利害關系人權益，也不利于保護社會公眾利益的。
2. 啟動聽證的規定語言表述上存在缺陷。
就是這一種啟動聽證的規定本身也存在語言表述上的缺陷。按照《行政處罰法》法條的規定，當事人要求聽證的，“應當”在行政機關告知“后”3日內提出。立法原意是要求行政機關履行提醒義務，同時要求當事人及時行使聽證權。但按照我們的語言習慣這樣表述就把“告知”作為了“提出”的前提條件，換句話說當事人只能在“告知”后“提出”，如果行政機關由于主客觀原因不“告知”，那當事人即使知道有權聽證也無法“提出”聽證要求。顯然該條在語言表述上還是可以再完善的。
（三）有權請求和參加聽證的主體單一
理論上，可以把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權利并承擔一定義務的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關系的當事人及其人和其他利害關系人；后者包括與行政決定沒有利害關系的證人、鑒定人和翻譯人員等。[11]《行政處罰法》多次使用“當事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個法律規定來看，應當是指行政機關調查人員認為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織。可是對于其他利害關系人的地位卻沒有規定，這顯然是不合理的。例如：1998年11月12日，馬某在漢口開往上海的客輪上被于某猥褻一案。當時港口公安分局以《行政處罰法》沒有相關規定為由，駁回了馬某的聽證請求，造成馬某無法參與聽證維護其權益。[12]這種涉及“其他利害關系人”的案件還有很多，除了侵害型治安處罰案件中權益受被處罰人侵害的受害人，還有環境污染處罰案件中的受污染一方、多個被處罰人中未申請或未按規定申請聽證的擬被“共同處罰人”，他們都是“其他利害關系人”。在這些案件適用聽證程序時，賦予他們申請或經行政機關通知而參加聽證的權利是理論和實踐不可回避的問題。[13]
（四）通知的規定過于簡單
在合理的時間前得到通知是當事人的權利，也是程序公平的最低要求。聽證往往涉及當事人的重要權利，當事人有必要了解聽證所涉及的事項、聽證如何進行，只有這樣，當事人才能進行充分的準備，與行政機關形成有效的對抗。[14]因此，通知的內容不能過于簡單。我國《行政處罰法》第四十二條第一款第二項規定“行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點”，僅列時間、地點為通知內容，就過于簡單。這種沒有關于聽證的事實問題和法律問題要點的通知并無實質性的作用，當事人往往明知可以要求聽證和聽證即將舉行卻不知或無法有針對性地作充分的準備，以致聽證對當事人權利的保護作用大打折扣。[15]另外對于通知的方式《行政處罰法》也只字未提。
（五）主持人制度不完善
聽證會的實質在某種程度上與司法庭審相似，如同法官的聽證主持人在聽證會上的作用可想而知，其自身素質水平、獨立性以及職權如何將直接影響到聽證會的效果，這一點也為實踐所證明?！缎姓幜P法》第四十二條第一款第四項規定“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避”。這樣簡單的規定顯然不能符合建立規范的主持人制度的要求，主要有以下三個問題：
1. 主持人的選任欠缺中立性。
從以上規定可以看出，在行政處罰聽證程序中，聽證主持人與案件調查人員是內部的職能分離關系，并且與案件有厲害關系者，可以被申請回避，因此，此環節可以保證某種程度的公平。[16]但是，分析我國現行規定與實際做法，主持人基本由行政機關內部工作人員擔任：或者由行政機關有關負責人擔任，或者由行政機關負責法制工作的機構的工作人員擔任，或者籠統規定由行政機關的非調查人員擔任，或者簡單規定由行政機關負責人指定。不管采用何種具體方式選任主持人，由于主持人就是擬作決定的行政機關的工作人員，總是難免讓當事人感覺到主持人與調查人員在共同對付自己。
2. 主持人缺乏專業性。
主持聽證，需要主持人熟悉相關行政管理領域的專業知識和涉及的法律規范，同時還需要主持人具備控制聽證進程的能力，對主持人提出了較高的專業要求。但行政處罰法目前對主持人的專業性規定不多，也缺乏培訓制度，導致實踐中不少地方出現了怕當主持人、不愿當主持人的現象。
3. 主持人的職權規定不明確。
聽證主持人在聽證程序中的地位類似司法程序中的法官。為了保證聽證的順利進行，各國都規定了聽證主持人在聽證中享有的權力。如韓國、日本規定了主持人主持聽證的權利；美國、葡萄牙和我國澳門地區不僅規定主持人有組織聽證的權力，還有作出初步決定或者對決定作出建議的權力。[17]遺憾的是《行政處罰法》沒有明確規定聽證主持人的職權。以上問題現在尚未突顯出來，但隨著行政程序制度建設和改革的深化，已經適用聽證程序范圍的逐步擴大，這些問題遲早會被提出來深入討論的。[18]
（六）聽證結論的有效影響小
我國《行政處罰法》第四十二條第一款第七項規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章”。第四十三條規定“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規定，作出決定?！钡谌藯l規定調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出決定。
1. 《行政處罰法》沒有確立案件排他原則的原因。
從以上規定可見，處罰決定的作出應當充分考慮和重視當事人在聽證程序提出的意見及證據材料，但聽證筆錄及相關材料并不構成決定的唯一依據。暗含的意思似乎是，行政機關要以事實為根據、以法律為準繩作出決定，而這僅僅依賴聽證程序未必能做到。這種考慮有其道理。(1).聽證程序查清事實的功能確有其局限性，不能過于依賴；(2).從行政效率、經濟成本以及法律秩序穩定性考慮，不宜也不可能多次舉行聽證會。處罰決定的作出，必須建立在可靠的事實證據和合理的分析基礎之上，僅僅依賴一兩次聽證會，是不夠的。[19]所以，《行政處罰法》當初沒有確立案件排他原則。
2. 聽證結論的有效影響小。
《行政處罰法》的這種規定，沒有對聽證筆錄的效力作出規定，未在制度層面上確立案卷排它原則。這樣實際上就難免使得聽證活動的作用大打折扣，造成聽證結論的有效影響小。也就是說，在現有規定的情況下，行政處罰的決定人仍可憑在聽證案卷記錄之外的當事人所未知悉和未申辯的事實作為依據去作出處罰決定，這實際上是與聽證程序所要求的對當事人所舉證、陳述和辯論所認定的事實予以充分考慮，和行政機關不得以當事人不知曉和未經辯論的事實為依據作出裁決的本質特征相背離的，其后果將使聽證結論的有效影響小，難免成為某種形式的走過場而已。在目前實踐中，很多聽證會結束后，行政機關并沒有根據聽證會上當事人提交的證據作決定，出現了“聽而不證”現象。[20]1996年11月，北京市某區環保局對一美食娛樂中心因噪音污染以及未經建設項目環境保護審批、驗收而擅自運行等問題進行處罰的過程中，就把聽證程序誤解成一種只是聽取當事人意見的程序，沒能充分發揮聽證會的作用。[21]
（七）聽證形式單一
行政必須兼顧民主和效率。在追求效率的同時，要保證最低限度的公正，而在講究民主的同時，必須保持適度的效率，以避免民主成為過分的奢侈品。一般而言，舉行聽證會要求行政機關有足夠的人員、時間和財力。同時，它對參加人也有一定的要求，例如按時到場，舉證質證、辯論等。所以不是所有處罰案件都必須適用聽證程序。同樣地，適用聽證程序的處罰案件有輕重緩急之分，所以不一定所有能適用聽證程序的處罰案件都應當嚴格適用同樣的聽證程序。《行政處罰法》只規定了一種聽證形式。這既不適應行政聽證制度的自我發展， 也不能滿足現代行政管理的需要。聽證要遵循保證工作效率的原則，也就是說行政處罰的聽證不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情況的處罰案件都只適用一個聽證程序，就會造成工作效率低下，其結果也不利于公眾的利益和社會的發展。特別是在行政處罰案件的聽證范圍逐漸趨于擴大的今天，面對不同的案件，要處理好公正與效率的矛盾，成本與收益的關系，只有一種聽證程序是不夠的。
二、完善我國行政處罰聽證制度的措施
（一）擴大行政處罰聽證適用范圍
1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍。
應把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。[22]。因為，就剝奪相對人的權利性質而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴厲程度超過財產罰。在公民的基本權利序列中，人身自由權是優于財產權的，而對公民最重要的人身自由權利的保護程度卻不及其他權利，不能不說是現有聽證制度的一個缺陷。所以，我的建議是：要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關規定執行”改為“依照治安管理處罰法有關規定執行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如：行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立人身罰相應的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權法律保護制度的一項重要內容。
2. 將沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證的范圍。
應把與罰款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現財產罰的公平性。[23]
（二）修改啟動聽證的程序規定
1. 增加處罰機關應當主動舉行聽證的規定。
首先，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關規定修改為：法律、法規、規章規定實施行政處罰應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。
其次，應當完善“法律、法規、規章”中對于“應當聽證的事項”的規定。因為如果沒有在法律、法規、規章中規定配套的應當聽證事項的規定，那么《行政處罰法》的這條規定也就等于一紙空文。
2. 修改處罰機關依申請舉行聽證的規定。
修改后的規定在語言表述上不應將處罰機關的“告之”作為當事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當遇到法律規定當事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機關應當主動告知當事人有權要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機關沒有履行告之義務，當事人也可以直接向處罰機關提出聽證要求，處罰機關在接到當事人申請后應按照規定啟動聽證程序。
（三）規定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利
由于行政機關的處罰決定往往影響到第三者的合法權益，那么就有必要允許他們申請或經行政機關通知而參加聽證。很多國家的聽證參加人的范圍都有擴大趨勢。比如：在美國，聽證參與人包括“當事人”和“參加人”，近年來，法院對于當事人、參加人范圍的擴大一般持支持態度；德國將權利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當事人對待；[24]日本《行政程序法》中規定：聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規定，不利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。[25]我國《行政許可法》第四十七條也規定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利”。因此，我認為《行政處罰法》應當明確其他利害關系人的權利?？梢栽黾右豢钜幎ā芭c擬作出的行政決定有法律上利害關系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關系人申請參加聽證，或者由主持人通知參加聽證”。[26]
（四）完善通知規定
1. 完善通知的內容。
處罰機關舉行聽證，作出處罰決定前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政處罰決定的適當性與合法性。只是籠統地規定應當告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛抗辯的權利。美國聯邦行政程序法第554節乙款規定，通知必須包含下列事項：
(1).聽證的時間、地點和性質；
(2).舉行聽證的法律根據和管轄權限；
(3).聽證所要涉及的主要事實和法律問題。
“如果行政機關僅僅通知當事人出席聽證，沒有通知聽證的問題，因而當事人無法準備防衛，根據這種聽證所作出的裁決，違反法律的規定和正當法律程序要求，因此無效”。[27]這些規定對完善行政處罰法有一定的借鑒意義。
結合我國實際，行政處罰聽證的通知內容應當包括：
(1).當事人或者利害關系人基本情況；
(2).聽證時間、地點；
(3).主持人基本情況；
(4).擬作出的處罰決定，事實、依據和理由；
(5).聽證的主要程序；
(6).當事人、利害關系人的權利義務；
(7).缺席的法律后果等。
并且應當規定，通知沒有行政處罰決定的內容、聽證涉及的事實問題與法律問題的，行政處罰無效。[28]
2. 規定通知的方式。
通知的方式一般應采用書面的方式進行，必要時，可以進行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式：一是書面直接送達，二郵寄告知，三是公告送達。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規定上述三種送達方式外，還包括委托送達，口頭告知（但要記入筆錄）等。[29]可以作為修改《行政處罰法》的參考。
（五）建立規范的聽證主持人制度
1. 確保主持人的中立性、專業性。
正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進程的技巧一樣，主持人也應當在聽證中保持中立性、專業性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體；惟有專業，才能確保行政聽證高質量地順利進行。美國這方面規定比較完善：美國的聽證主持人稱為行政法官，他們由文官事務委員會從具有律師資格和工作經驗的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨立性質，不受行政機關首長直接控制，除非有文官事務委員會所規定和確認的正當理由，否則行政法官不能被罷免。行政機關無權自己任命行政法官，只能從文官事務委員會所確認合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機關職員，在任免、工資等方面，不受所在機關控制，1981年修正的州示范行政程序法，規定行政法官集中使用制，即在州行政部門設立行政聽證局，行政法官根據聽證局的指派可以在不同機關服務。不難看出，美國的行政法官從有律師資格和行政經驗的人員中選任，專門從事聽證工作，富有經驗，有獨立于行政機關的一系列保障，更有利于公正決定的作出。[30]因此，在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒美國的做法，建立行政聽證官制度。而中策則是發揮行政機關法制工作機構在聽證中的積極作用。我國大多數行政機關內部設有法制機構或專門工作人員，負責本機關的法律事物。經過多年建設，這些法制機構及工作人員已有相當規模，他們在處理法律事務過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經驗，他們相對獨立于執法調查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔本機關的聽證主持人工作是適宜的。[31]總之，應當盡可能確保主持人的中立性、專業性?？紤]到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。[32]
2. 明確主持人的職權。
建立規范的聽證主持人制度還應當明確主持人的職權。從主持人的性質來看，他應當享有指揮聽證程序進行的權力，具體包括：決定聽證會的進程；決定是否中止、延期舉行聽證會；接納雙方證據，對過分重復、不重要的證據予以排除；進一步收集證據，弄清案件事實；采取必要措施，維護聽證會秩序；以及最后擬定聽證報告等等。還有一點很重要，就是應當考慮賦予主持人就案件作出建議性決定的權力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機關作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內根據或充分考慮這些材料作出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作通盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終作出。美國的行政法官在法律規定的情形下可作初步決定和建議性決定。對于初步決定，行政機關可以進行主動復議，以糾正偏向；建議性決定也主要是提供行政機關作最后決定時參考。這就較好地界定了機關首長與聽證主持人之間的職責范圍。[33]
（六）強化聽證記錄對最終決定的約束力：確立案卷排它原則
1. 案卷排它性制度的概念。
案卷排它性制度是指行政機關按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利于自已證據的權利。法院也只能以案卷中的記錄為根據，審查行政決定合法與否，行政機關也可以以此為由排除干擾，獨立作出決定。[34]
2. 發揮聽證筆錄約束力的重要性。
聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問題，因為聽證制度的設計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機關作出決定沒有任何約束力，當事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當事人的心理也造成嚴重傷害，增加了當事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終作出正確決定真正發揮作用，是這項制度的生命力所在。
3. 案卷排它原則的實際運用情況。
目前在一些法律、法規中已經確立了聽證程序的案卷排它原則。如：《行政許可法》第四十八條規定“行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。”《勞動行政處罰聽證程序規定》第十六條規定：“勞動行政部門不得以未經聽證認定的證據作為行政處罰的依據”?！豆矙C關辦理行政案件程序規定》第一百二十二條規定“公安機關負責人應當根據聽證情況，按照本規定第九章的規定作出處理決定”，雖然沒有將“聽證筆錄”作為公安機關作出處理決定的根據，而是將“聽證情況”作為根據，但聽證筆錄就是聽證情況的完整記錄。因此，意思也是一樣的，對于舉行了聽證會的行政處罰案件，應當根據聽證筆錄作出行政處罰決定?！渡虾Ｊ行姓幜P聽證程序試行規定》第二十六條規定：“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據”。
4. 應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。
我認為，為了充分發揮行政處罰聽證程序的效能，應當在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即：處罰機關對經過處罰聽證作出的處罰決定只能以案卷為根據，其中的證據以及有關文書必須是經過處罰聽證所查證屬實的；不能在案卷以外，以當事人所未知悉和未辯論的事實作為依據。如果處罰機關要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據，必須告知當事人，并對其提供辯論的機會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強化聽證程序意識，保障當事人聽證的合法權益，防止處罰機關濫用職權意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強化聽證主持人的權利義務觀念，促進聽證主持人的規范化建設將起到積極的作用。[35]
（七）聽證形式應根據具體情況的不同而多樣化
我國應在完善和規范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴大而導致效率低下。
1. 可以規定非正式聽證。[36]
聽證可以分為調查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據發表意見，進行口頭辯論和質證，而行政機關必須根據聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規或作出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄作出決定。[37]非正式聽證是處罰公開的體現，一方面可以增進處罰機關吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學、適當；另一方面可以彌補正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規定非正式聽證也是對《行政處罰法》規定的當事人陳述權、申辯權的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質上是行政機關提供給相對人對將作出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認為對于那些關系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機關必須采取正式聽證程序的，處罰機關應遵守規定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機關可以適用非正式聽證。
2. 可以實行繁簡分立原則。
行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權益越大，適用的程序就應越嚴密；反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權衡問題，即在被保護的利益和因此產生的各種消耗之間進行權衡，以期不導致得不償失的后果。當然，在適用非正式、簡易聽證程序實現行政效率目標的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權和陳述、申辯權。這兩項權利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當事人這兩項權利，確保效率不脫離公正。[38]
3. 可以增加事后聽證的規定。
行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發達國家的實踐經驗，可以發現，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[39]聽證在行政處罰決定作出之前事先進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機關必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證。
結束語
我國行政處罰的聽證制度，是基于《行政處罰法》有關聽證的規定建立起來的。但是，由于《行政處罰法》關于聽證的規定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十年。因此，導致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規定，也已不能適應聽證發展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴重影響到行政處罰聽證制度功能的發揮。所以，我認為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務應盡快修改《行政處罰法》有關聽證程序的規定，重點放在擴大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補來解決是不夠的。我們期待能有一部統一的行政程序法典或者統一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內的行政聽證程序進行全面的規定。這對于統一聽證規則，發揮聽證制度在行政處罰領域以及其他各個行政領域的積極作用有著重要的意義。
參考文獻
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第一條為了加強廢舊鉛蓄電池管理，防止污染，保護和改善環境，保障公民身體健康，根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《危險廢物經營許可證管理辦法》及《危險廢物貯存污染控制標準》等有關法律、法規的規定，結合我縣實際，制定本辦法。
第二條凡在我縣行政區域內從事廢舊鉛蓄電池收集、運輸、貯存的單位和個人，應當遵守本辦法。
前款規定的單位和個人，不得從事廢舊鉛蓄電池的拆解及傾倒電解液等活動。
第三條蒼南縣環境保護局對本縣行政區域內廢舊鉛蓄電池污染環境的防治工作實施統一監督管理。
第二章建設和選址
第四條收集、貯存廢舊鉛蓄電池的建設項目，應當進行環境影響評價，防治廢舊鉛蓄電池污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。項目建成后，由建設單位向審批環境影響評價文件的環保部門提出驗收申請，經驗收合格后方可投入經營。
第五條收集、貯存廢舊鉛蓄電池項目的選址應符合以下要求：
（一）選址應符合城鎮規劃和環境生態功能區規劃；
（二）地質結構穩定，地震烈度不超過7度的區域內；
（三）設施底部必須高于地下水最高水位；
（四）場界應位于居民區800米以外，地表水150米以外；
（五）應避免建在溶洞區或易受嚴重災害如洪水、滑坡、泥石流、潮汐等影響的地區；
（六）應建在易燃易爆等危險品倉庫、高壓輸電線路防護區域以外；
（七）應位于居民中心區常年最大風頻的下風向。
第三章申報和申領
第六條申請收集、貯存廢舊鉛蓄電池項目環評審批的單位，應當與廢舊鉛蓄電池專業處置單位簽定委托處置廢舊電池的協議，在從事危險廢物經營活動前向審批機關提出申請，委托編制環評并附具本辦法第五條規定條件的證明材料。
第七條凡收集、貯存廢舊鉛蓄電池的單位，應當按規定到環境保護行政主管部門進行排污申報登記。當所貯存廢舊鉛蓄電池的種類、數量及去向發生變化時，應當及時向原申報登記的環境保護行政主管部門辦理變更登記手續。
第八條從事收集、貯存廢舊鉛蓄電池經營活動的單位，應當按規定向省級環境保護行政主管部門申領危險廢物綜合經營許可證。
第九條申請領取廢舊鉛蓄電池收集、貯存綜合經營許可證，應當具備下列條件：
（一）有3名以上環境工程專業或者相關專業中級以上職稱，并有3年以上固體廢物污染治理經歷的技術人員；
（二）有符合國務院交通主管部門有關危險貨物運輸安全要求的運輸工具；
（三）有符合國家或者地方環境保護標準和安全要求的包裝工具，中轉和臨時存放設施、設備以及經驗收合格的貯存設施、設備；
（四）有保證危險廢物經營安全的規章制度、污染防治措施和事故應急救援措施；
第十條申請領取危險廢物綜合經營許可證的單位，應當在從事危險廢物經營活動前向發證機關提出申請，并附具本辦法第九條規定條件的證明材料。
第十一條收集、貯存、運輸廢舊鉛蓄電池，必須按危險廢物特性選擇安全的包裝材料進行分類包裝。廢舊鉛蓄電池包裝容器以及收集、貯存、運輸廢舊鉛蓄電池的設施、場所，必須設置危險廢物識別標志。
運輸廢舊鉛蓄電池的，還應當遵守公安、交通部門的有關規定。
第十二條收集、運輸、貯存廢舊鉛蓄電池的場所、設施、容器、包裝物或其他物品轉作他用或停止使用時，經營單位應當采取污染防治措施，進行無害化處理。
第十三條從事收集、貯存廢舊鉛蓄電池的單位發生污染事故或其他突發性事件時，應立即采取應急措施，消除或減輕污染危害，及時通知可能受到危害的單位和居民，并第一時間向縣環境保護行政主管部門報告，接受調查處理。
第十四條凡從事廢舊鉛蓄電池交換、轉移活動的單位應當按有關規定向環境保護行政主管部門提出申請。
第十五條廢舊鉛蓄電池交換、轉移的申請被批準后，申請單位應當按規定向市環境保護行政主管部門申請領取并填報《危險廢物轉移聯單》。
第十六條接受廢舊鉛蓄電池轉移的單位，應當對所接受危險廢物的名稱、數量、特性、形態、包裝方式與聯單填寫的內容進行核對，發現與內容不符的，不得接受，并及時向接受地環境保護行政主管部門報告。
第十七條無經營許可證或者未按照經營許可證規定從事收集、貯存、運輸危險廢物經營活動的，依據相關的法律、法規規定處理。
第四章監督與管理
第十八條對污染防治設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求，投入生產或者使用的，依照國家或者地方法律、法規的有關規定，處以罰款，責令停止生產或使用。
對選址不合理或周邊住戶投訴現象嚴重的，依法予以取締。
第十九條環境保護行政主管部門應當依法對廢舊鉛蓄電池的產生、收集、貯存進行現場檢查。被檢查單位應當如實反映情況，接受檢查。檢查部門及其工作人員應當為被檢查單位保守業務秘密。
第二十條拒絕、阻礙執法人員執行公務，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十一條違反本辦法其他規定，應當由公安、交通、城管、工商、安監等部門處罰的，由上述部門依法處罰。
第五章附則
第一條為了維護社會秩序，保障廢舊物品回收業合法、有序經營，保護從業人員的合法權益，根據國務院的《廢舊金屬收購業治安管理辦法》等有關法律、法規，制定本規定。
第二條本規定所指廢舊物品回收業，是指經營生產生活性廢舊物資、書刊和鎦金銀及其制品（包括廢液、廢渣、廢料）、珠寶、文物及經營信托寄賣的行業。
第三條凡在我市經營廢舊物品回收業的店、站、門市部（以下統稱廢舊物品回收業的經營網點）和流動經營廢舊物品回收業的業戶，都必須遵守本規定。
第四條從事廢舊物品回收業的經營網點必須具備下列條件：
一、有固定經營場所，且經營場所距離鐵路線不少于2000米；
二、經營場所具有比較完善的安全防范設施，具備高度不低于2米的封閉式圍墻和不少于300平方米的儲藏場所，儲藏紙張等易燃品還應具有封閉式倉庫；
三、有相應的安全管理制度；
四、從業人員必須依法經營。
第五條從事廢舊物品回收業的經營網點必須達到下列消防安全條件:
一、經營、儲藏場所必須達到消防安全要求；
二、必須建立消防安全組織，消防安全責任明確；
三、必須建立消防安全管理制度和保障消防安全的操作規程；
四、從業人員必須經過消防安全培訓；
五、必須配備齊全消防設施、滅火器材，并確保完好有效；
六、廢舊物品應分類堆放，堆場、堆垛、明火或散發明火地點相互之間應保持相應的防火距離。
第六條經營廢舊物品回收業，必須履行下列手續：
一、申請經營廢舊物品回收網點的單位和個人，由其行業管理部門和城市管理行政執法部門出具證明，持證明到工商行政管理部門辦理營業執照，到稅務部門辦理稅務登記；
二、從事流動廢舊物品回收業的人員，本地的常住人口應持居住地公安派出所出具的戶籍證明，外地的暫住人口應持原居住地公安派出所出具的戶籍證明和現暫住地公安派出所出具的暫住戶口證明，到城市管理行政執法部門辦理登記并制作胸卡，到工商行政管理部門辦理營業執照，在規定時間內辦理稅務登記，證照齊全方可從業。從業時要配帶胸卡并攜帶有關證、照。
第七條經審批合格允許開業的廢舊物品回收業網點和流動廢舊物品回收人員，因故停業、歇業、轉業或變更營業名稱、經營項目和法人代表的，均須向原批準機關辦理登記手續；
遷移經營地址的必須向有管部門申請變更登記，由有關部門按規定對其重新審核，符合條件的方可繼續營業，對不符合條件或拒不辦理變更登記的要堅決依法予以取締；
對經營地點設在居民區內或影響環境達不到環保要求的，一律不予審批。
第八條廢舊物品回收網點和從業人員要接受相關部門的管理和監督檢查，建立健全安全責任制度，協助公安機關查處違法犯罪。
第九條廢舊物品回收網點和從業人員禁止經營下列物品及相關規定不許收購的物品：
槍支、彈藥、爆炸物、放射性物品、污染物、有毒害物等物品；內部和保密文件（定點收購部門除外）；鐵路、石油、電業、郵電、城市公共設施等專用器材和軍用器材。
第十條經營生產性廢舊金屬的企業，在收購生產性廢舊金屬時，應當查驗出售單位開具的證明、出售單位的名稱和經辦人姓名、住址、身份證號碼以及物品的名稱、數量規格、新舊程度，并如實進行登記。
任何廢舊物品回收業經營網點和經營人員未經許可，不得收購報廢機動車。
第十一條從業人員必須嚴格遵守國家有關法律、法規和政策，不得包庇犯罪，不得窩贓、銷贓；必須按規定的收購范圍、從事營業活動。
第十二條廢舊物品回收業從業人員發現經營對象有下列情況，要采取措施嚴密控制并立即報告公安機關：
一、所持證件系涂改、偽造和冒名頂替的；
二、與通緝、通報的罪犯、犯罪嫌疑人相似的；
三、出售的物品來源可疑或與通報的物品相似的；
四、形跡可疑的；
五、有關部門另外做出要求的。
第十三條凡屬收購公安機關查尋的贓物、罪證的，其違規收購物品或銷售違規收購物品所得物款，一律由公安機關收繳，并按有關規定處理。
第十四條有下列行為的，給予行政處罰。
一、違反第五條規定的，由工商行政管理部門會同有關部門，按國務院《無照經營查處、取締辦法》及相關規定予以警告、沒收其全部非法收購的廢舊物資及非法收入、罰款、取締等處罰。
二、違反第八、九、十、十一、十二條的，有關部門將按相關法律法規，從嚴處罰。對屢教不改的，要依法取締其營業資格。對明知是搶劫、盜竊的物資不及時向公安機關報告，仍然收購的，要移交司法機關依法追究刑事責任，并由工商管理部門吊銷其營業執照。
第十五條市城市管理行政執法部門要加強對流動收購廢舊物品人員的管理，對未經登記或不佩戴胸卡的從業人員，發現后立即取締，禁止流動收購廢舊物品人員到居民住宅區內鳴鑼收購，影響居民工作和休息。
第十六條對違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安部門給予治安處罰，對觸犯刑律、構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。
第十七條本暫行規定由＊＊市公安局負責解釋。
第十八條本暫行規定從即日起執行。
關鍵詞：房建工程；施工階段；質量控制
施工企業要通過項目經理部等實現管理目標，取得社會效益、經濟效益，作為項目管理者具體來說應主要抓以下兩點：
1 明確目標
(1)目標是一個事物發展的基本方向，也是源動力之一，工程實施的一切活動均需圍繞既定目標展開。工程項目的目標從范圍上可劃分為質量、安全健康、文明施工、環保、進度、效益等目標。從時間上可劃分階段性目標，如施工準備階段、基礎主體施工階段、裝飾施工階段、竣工驗收階段等。如山西省內的大型項目質量目標是“確保汾水杯爭創魯班獎”。安全及文明施工目標是“省級安全文明標準化工地”。
(2)目標的確定需要從工程規模、合同條件、資源配置、地理位置、實際需要等方面綜合考慮。目標必須分解細化考慮，由大目標分解為若干小目標，單位工程分解為分部工程，分部工程分解為分項工程。如：單位工程質量最高目標為“確保汾水杯爭刨魯班獎”，具體到混凝土分項目標為清水混凝土，相應各項標準提高，垂直度允許偏差3 mm，平整度允許偏差2 mm等。
(3)明確各級崗位管理目標和各級管理人員具體個人目標，實現主動工作，而不是被動工作。目標的實現才有保障。如質檢員崗位總體目標各分項分部工程施工質量達到設計及規范標準，結合具體負責項目確定細部目標和過程目標。
(4)已確定的目標根據實際情況實時調整，實現動態控制。如：水岸項目投標承諾的質量目標為“省優”。開工后該公司考慮該工程從規模、地理位置等方面具備創“魯班獎”的條件，因而將質量目標調整為“魯班獎”。
2 制定標準
2.1 工程施工依據的標準
(1)國家法律法規、行業規程，如建筑法、環境保護法、建筑機械使用安全技術規程等。
(2)合同，包括工程承包合同、專業分包合同、勞務分包合同、材料機械供銷合同，是工程實施的綱領性文件，直接決定工程是否能達到預期各項目標，如質量、安全、進度、效益等。
(3)設計文件、標準圖集，設計文件包括設計施工圖、圖紙會審、設計變更等。標準圖集是設計文件的補充部分，效力等同于設計文件。如：抗震構造、建筑標準、安裝標準等圖集。
(4)施工驗收規范、內控工藝標準，是工程質量驗收達標的標準。施工驗收規范為國家標準，內控工藝標準為企業標準，企業標準一般要嚴格于國家標準，如抹灰平整度規范規定4mm，實際內控標準都要求在2 mm以內，想要評優評樣板就得提倡零誤差。說明企業施工水平高于社會平均水平，企業具備較強的競爭力。魯班獎要求的是“精致、細膩、過程精品、細節大師”。
(5)實施性施工組織設計、專項施工方案、安全技術交底、作業指導書，是項目部根據上述幾項標準制定的施工指導性文件。目前，施工材料與施工工藝日新月異，施工標準的地區性差異很大(如剪力墻接縫處浮漿的鑿除)但施組或方案的編制存在滯后和與實際不相符的弊病，甚至有的是為了報驗資料東拼西湊組合出來的，實際指導性很差。安全技術交底和作業指導書更是流于書面形式，沒有形成過程。沒有交到操作工人一層。直接導致安全質量控制混亂，有些質量通病、安全問題屢屢出現卻得不到有效遏制。施工方案制定的是否合理直接關系到工程質量、進度、效益，制定要有科學依據，經驗不能缺，但不能一味地靠經驗，有些東西已經過時了。
(6)企業和項目部內部管理手冊、管理辦法及崗位職責三方面內容組成我們施工的管理制度，是實現“程序系統化管理標準規范化施工”的前提條件和根本保障。隨著承包工程規模越來越大，管理的制度化尤為重要。以前工程規模小或者是工期條件寬松，出一點失誤也能彌補回來，而現在工程要么是規模大。動輒幾萬平米、十幾萬平米甚至幾十萬平米。要么是工期條件異?？量?，經常要壓縮合理工期1/3或更多，同時國家在安全、農民工權益保護方面的監管日益嚴格，農民工自身的法律意識也越來越強，客觀上根本不容許我們失誤或犯錯誤，有效制度管理是我們減少直至避免過失的最好辦法。
2.2 施工方案的制定、管理制度和管理辦法必須建立、健全、完善
