時間：2023-10-05 15:56:25
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇管理學和公共管理學，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1、公共管理體系
一般認為,公共管理和公共管理學是有所不同的,前者著重研究實踐活動領域,后者則著重研究理論領域。為了研究方便,本文不做嚴格的區分。
在我國,“公共管理”出現并廣為使用只是近幾年的事,雖然在解放前我國就引入了行政管理學的研究,但是在解放后,1952-1953年的全國高校調整中,撤消了政治學的有關學科,行政管理學也在其中。直至1979年底,行政管理學的研究才得到恢復和重建。后來國務院相關研究機構,修訂了學科專業目錄,將行政學、公共行政學,行政管理學從政治學歸劃到公共管理學中。從此公共管理學的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問題時,不僅僅要解讀公共管理的體系構成,還要涉及行政管理學、政治學,行政學等相關的學科與行政管理關系,但國家有關部門對學科門類的編訂,將公共管理學歸屬到管理學的門類中,似乎這個問題已經有了定論,所以本文對這個問題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關系、行政管理和公共管理的關系還有公共管理體系這三個問題。
1.1行政和管理的關系
管理和行政體現在人類社會活動同一過程中的兩方面,簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理,又要有行政。而與管理不同,行政天生就具有“公共性”,一般的行政事務微觀的主體要兩個人以上。在傳統社會中,行政就已經存在了,只是那時的行政性質和現在的國家社會行政有區別而已。而現今管理與行政遍及整個人類社會,二者究竟是什么關系,是等同,并列還是包含隸屬的關系,值得深入研究。
一般來講管理是側重在特定的組織內,通過計劃,組織、控制和分配各種資源,達到組織的目的,可以細致到具體事務的處理上;而行政則是比較宏觀的,側重于對全局的戰略行動處理。馬克思說,行政是國家的活動,掌握國家政務和公共社會資源活動。根據馬克思的這一觀點,國家在社會產生時位置就在社會之上,因此,國家行政具有宏觀性,涉及到誰執政,如何執政等問題。當我們把行政定位在對全局重大事件的把控上,“行政管理”就有了特定內容和新的關系。
經過學者的多年研究,將行政和管理關系界定為:行政層級與行政性質成反比,而與管理性質成正比。即行政層級越高就越具有行政性質,而具有較少的管理性質。從橫向上看,往往領導職位上的公務員更具行政性質,而非領導職位的公務員更具備管理性質。我國政府經常在行政管理中出現的不該管,管不了的事情,和不同部門的推諉、扯皮現象,都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2行政管理和公共管理的關系
行政在天生就具有“公共性質“,夏書章認為行政管理學,實際的英文原文就是公共管理學,從這個角度看,行政管理和公共管理本質上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異,這些差異表現為以下幾點:
從學科分類上看,行政管理屬于二級學科,公共管理屬于一級學科,顯然不能把他們等同看待,他們在學科內涵和外延以及研究的主、客體內容都是不同的。
從靜態維度看,公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理,而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理,而在廣義上非政府的機構也具有行政管理的職能。
從動態維度上看,行政管理是先于公共管理行動的,公共管理是行政管理的未來發展及展望。公共行政是在近代社會中發展起來的,在未來的社會中,行政管理超越公共管理的范疇,但屬于行政發展的兩個階段。公共管理是由公共行政發展而來的,在未來的社會發展構成中,公共管理中又會形成行政的形式和內容。
從價值取向上看,行政管理和公共管理行政管理在實質上是有區別的。中國行政管理學有三大學派,夏書章派,郭濟學派和歐陽雄飛派。其中郭濟學派的影響比較大,曾經掀起了一陣“公共管理學”熱潮。但此學說認為世界上沒有“公共管理一說”只有少數人對多數人的管理,這是對公共管理學的曲解。各個學說知識討論的側重點不同,沒有本質的區別。實際上,公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性,不同點在于側重行政還是側重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政,可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3公共管理體系
以當下中國的來看,以政府為主體的公共管理是值得提倡和發展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進程中,我國政府作為管理的主體和主導作用還尚未完全發揮。公共管理是相對私人管理而言的,一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇,如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面,私人行政和私人管理,以及非政府組織,也有公共事務,對這些公共事務的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型:第一種是國家機構的行政管理,它具有權威,廣泛,多樣的特點,第二種是私人行政和私人管理組織結合體,它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機構的公共組織。我國現在并長期處于社會主義的初級階段,現在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的,所以必須要加強以政府為主導,發揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性,這是符合我國道德體系和社會發展水平的。
2、公共道德體系
道德可以分為社會道德,職業道德,家庭道德等等,人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”,但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的,不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型,有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應的公共道德,政府公共道德屬于職業道德的一種。政府在公共管理和社會服務中要履行的職能包括社會管理和階級統治,這導致了政府公共道德的特殊性。這種既體現了社會階級屬性又體現了社會管理的綜合道德,叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用,無論正負方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理
作者：王志強 張智榮 單位：內蒙古財經學院
內蒙古財經學院公共管理學科發展的SWOT分析
由于當前公共管理的現實需求，我國和公共管理學科具有較強的發展前景，但它的前提是選擇、制定有效的發展戰略，而發展戰略的有效選擇又牽涉對其進行綜合性的分析。下面，我們就借助SWOT分析方法對內蒙古財經學院公共管理學科進行綜合性分析。SWOT分析是目前戰略管理與規劃領域廣泛使用的分析工具，是綜合考慮企業環境中內部優勢(strengths)、劣勢(weakness)和外部機會(opportunities)、威脅(threats)等因素，明確企業自身的競爭態勢的系統分析工具。(一)內蒙古財經學院公共管理學科發展的優勢1．我校的學科群支撐體系具有比較優勢目前，我校在本科培養層次上，已經設置會計學、管理學、法學、經濟學、財政學等專業，部分專業包括公共管理學院的相關專業在內發展時間較長，水平較高，既有深厚的發展底蘊，又有力量較強、相對穩定的專業教學團隊，能夠為公共管理學科的發展提供強勢的學科支持。2．我校具有實驗環境與圖書資料的基礎優勢公共管理學具有很強的理論性與實踐性。我校已具有學生學習所必需的良好實驗環境。我校現有計算機網絡中心、經濟管理實驗中心、電子政務實驗室等，具有200多臺終端的計算機網絡，同時擁有各種應用軟件，可以滿足各種實驗需求。且已與自治區政府有關部門、工商企業部門及第三部門建立長期聯絡實習基地。學校現有圖書80余萬冊，中外文期刊1000余種，建成了現代化的電子圖書館，開通了數字圖書館。為公共管理學相關專業的教師和學生學習、研究提供了較充足的資料保證。(二)內蒙古財經學院公共管理學科發展的劣勢1．二級學科過于狹窄，教學機構分散按照1997年國務院學位委員會的目錄，公共管理一級學科下設行政管理、教育經濟與管理、社會保障、公共衛生管理、土地資源管理五個二級學科。學者周志忍認為，“公共管理的研究對象可以分為三個方面:政府內部事務的運作和管理;政府對社會相關領域的綜合管理;非政府部門的內部運作和管理。”按照此種觀點，我校僅有行政管理學、公共事業管理、勞動與社會保障、社會工作、文化產業五個專業，二級學科過于狹窄。而僅有的五個專業，還分別隸屬于四個不同的學院，這樣的設置分散了學校的資源，給公共管理學科的發展與完善帶來了極大地障礙，給公共管理學科的人才培養、教學改革、統籌規劃等帶來諸多不利影響，從而影響公共管理學科的長遠發展。2．我校公共管理學科層次偏低，缺乏學科帶頭人由于歷史原因，我校公共管理學還沒有碩士學位授予權，沒有專業碩士辦學資格。而且我校公共管理學學術梯隊不健全，缺乏高水平的學科帶頭人，制約了我校公共管理學向更高的學術領域發展。3．缺乏支撐學科建設的研究基地和外部資源我校還沒有與本學科相關的研究中心和研究基地，缺乏培養和吸引一流人才、承擔高水平項目、出一流成果的研究設施和條件。我校公共管理學科的發展還缺乏外部資源的支撐。個別老師開始了外部交流，與國內的著名的專家學者有了交往，但還沒有形成良好的氛圍。(三)內蒙古財經學院公共管理學科發展的機會1．內蒙古經濟發展、社會穩定對公共管理需求強烈近年來，隨著內蒙古地區社會政治、經濟飛速發展，對公共管理的重要性及其社會意義的認識不斷加強，對公共服務的需求日益增加。同時，“構建和諧社會、創新型社會的實踐，管理社會問題的復雜性以及外在環境的多變性都對公共管理提出了一系列全新的要求，公共管理必須對此做出積極的回應。”環境的變化對公共管理學科發展的帶來了新的發展機遇。2．內蒙古財經學院升大學為公共管理學科帶來發展機遇在內蒙古財經學院，部分學科基本完成專業布點工作，但是也有部分學科的專業布點正在進行甚至處于起步階段，呈現不平衡態勢。現在內蒙古財經學院升大學，必然要完善現有學科布局，尋找新的學科增長點。我們應該抓住良機，在現有專業布點的基礎上，集中資源，不斷完善、深入發展公共管理學科，做到充分發掘學科內涵，圍繞學科內涵構建專業群體系，形成合力，取得最大化的學科建設效益。(四)內蒙古財經學院公共管理學科發展所面臨的威脅1．其他學校的發展內蒙古財經學院公共管理學科發展雖然在內蒙古地區起步較早，但由于種種原因，其建設與發展與內蒙古地區其他大學存在著一定的差距。近年來，內蒙古大學、內蒙古師范大學和內蒙古農業大學高度重視公共管理學的發展，并投入大量的資源，在學科的發展上獲得較大的進步，現在這三所學校都已經有了碩士點，都獲得了MPA的辦學資格，使得這些學校公共管理學科既獲得了后續向上發展的空間，也增加了社會資源和物質基礎。2．其他學科的發展公共管理的研究領域從某種程度上說呈現出了“百花爭鳴”之勢，政治學、經濟學、倫理學、社會學等對其研究領域均有涉及與深入。公共管理的學科邊界正在受到其他人文學科的滲入與影響，從而對公共管理學科發展的獨立與獨特性產生一定消極影響。
內蒙古財經學院公共管理學科發展戰略
我們認為只有立足實際，充分利用全校的學科及其他資源，加以整合，才能選擇、制定切合實際、操作性強的發展戰略。基于此，結合SWOT分析的結果，可改造SWOT矩陣(如表1所示)，并據此為內蒙古財經學院公共管理學科制定“內部整合、外部聯合、橫向發展、縱深拓展”的發展戰略。(一)內部整合戰略(SO戰略)充分利用內蒙古財經學院升大學的機會，和我區“十二五”期間對公共服務需求增加的機會，努力整合我校公共管理學科資源，發揮優勢，促進我校公共管理學科與內蒙古地區公共管理實踐之間的良性互動，提升我校公共管理學科在社會及學科領域的影響力。內部整合戰略包括:要打破現有我校公共管理學二級學科各專業隸屬的界限，集中學科資源，整合專業，以公共管理一級學科為主體形成新的學科集群;要采取有力的措施，爭取政策，將公共管理學科作為內蒙古財經學院新的學科增長點，集中資源發展;公共管理學科是建立在多學科基礎上的應用型學科，要整合各相關學科教師力量，通過共同承擔研究項目、跨學科培養人才和共建學科基地等多種形式，形成多學科的交叉和融合。(二)外部聯合戰略(WO戰略)外部聯合我們不僅要抓住時代賦予的機會，學校、學院及教師都要充分挖掘資源，實現外部聯合。外部聯合戰略包括:與政府和其他公共服務部門聯合，建立實訓基地、實訓中心，讓教師步入公共服務的第一線，增強教師對社會實際的認識和解決問題的能力，形成理論為市場服務，實踐提升教師教學、科研水平的良性循環;與國內外著名高校和科研機構聯合，加強教師與國內外的學術交流和合作，也可以將我校有潛力的教師送出去培養;與國內外著名的專家學者聯系，外聘或邀請其來我校講座或專題報告，開拓教師視野，為培養高水平學科帶頭人和各學術方向的帶頭人奠定基礎。(三)橫向發展戰略(ST戰略)在盡力發揮自身優勢的同時，我們還應集思廣益，借助社會資源，橫向發展，努力化解我校公共管理學科發展的威脅。橫向發展戰略包括:結合社會需求和我校實際，積極申報在自治區內有優勢、就業有需求的新專業，拓寬公共管理二級學科范圍。(四)縱深拓展戰略(WT戰略)外部機會和資源對于學科發展極其重要，但歸根結底還要靠自身的努力。我們應充分利用現在學術繁榮、學科發展迅速的有利時機，精心部署，積極協調，申報公共管理碩士點和MPA，向縱深拓展，以減少外來威脅，改變在的劣勢地位。
落實公共管理學科發展戰略的幾項具體措施
對于一個組織來講，制定發展戰略固然重要，但使戰略落地，能夠得到貫徹實施則更為重要。我們根據內蒙古財經學院的現狀，結合國內公共管理學科的發展需求，提出以下幾項具體的措施。我們認為，學科是一個學校的學科，不是哪一個學院的學科，所以執行戰略應該站在全校的角度，關注內蒙古財經學院公共管理學科的整體發展，不應顧及某一個學院、某一個專業的局部利益。而且我們完全是從學術探討的角度出發，不是具體針對某一個人、某一個專業、某一個學院。(一)培養高素質的學科隊伍當前對于任何一個組織的發展，人才都是最關鍵的因素，是組織最核心的資源，是組織核心競爭力的首要來源。內蒙古財經學院公共管理學科的發展，當然離不開高素質的學科隊伍。高水平學科帶頭人的缺乏，制約著公共管理學科的發展，所以我們應該增加投入，采取引進和自身培養兩步走的方法，盡快擁有高水平的學科帶頭人。財院或公共管理學院可以積極與全國知名的公共管理學科專家、學者接洽，給他們提供優厚的待遇和完善的科研條件，引進學科帶頭人;同時選擇我校有培養前途和潛力的在職教師，送到處于國內外公共管理學科發展領先地位的高校培養，幫助其成長為高水平的學科帶頭人。引進專家的好處是學科發展速度快，能通過與專家的近距離學習，帶動一批教師快速成長，缺點是成本高，專家的忠誠度較低;自己培養學科帶頭人的優點是成本低，與專家相比本校教師的忠誠度較高，缺點是成長速度慢，只能實現個別人的成長，而且也有教師流失的風險。所以我們建議采用引進和培養同時進行的方法，既能使財院公共管理學科快速發展，培養一大批人才，而且能夠在在財院營造良好的學術氛圍，增強財院的吸引力，降低本校教師的流失率。高校屬于智力密集型行業，高校和學科的發展更多的依賴高素質的教師隊伍。教師具有知識化程度高、勇于創新、接受新生事物較快、獨立性強、工作壓力和心理壓力大、工作強度高、需求多樣化、個性化的特點，而我校現在激勵方法單一，沒有考慮員工需求的差別，激勵手段具有暫時性等方面的缺陷。因此應該結合地區文化、學校和教師的特點，建立健全我校的激勵機制，言必行，行必果，及時兌現獎勵，調動全體教職員工的工作積極性，激發教師的提高科研和教學水平的熱情。(二)整合內蒙古財經學院公共管理學科下的各個專業現在我校公共管理學科下的各個專業太分散，不利于學科的發展，所以應改革現有五個專業隸屬于不同學院的現狀，將這些專業整合到公共管理學院。這樣做的好處，一是便于對學科的統一管理，統籌兼顧，合理配置資源，既能結合國內形勢和我校實際，突出重點，快速發展優勢專業，又能借助優勢專業的力量，實現各專業的整體推進;二是各個專業都屬于公共管理學科，整合到一起，便于充分利用專業資源，集中各專業力量，形成合力，建立學科群的整體發展優勢。(三)建立相關的實習基地和研究中心1積極與內蒙古地區各級政府和相關公共部門接洽，建立各個專業的實習基地，教師可以通過掛職鍛煉、現場咨詢、科研合作等方式，深入到公共管理的第一線，既能了解公共部門的工作實際，提高教師實踐能力，又能利用所掌握的理論知識，為社會服務。學生可以通過在實習基地的鍛煉，增強學習的主動性和目的性，培養解決實際問題的能力，為成為社會需要、素質過硬的合格的公共管理人才奠定基礎。2．建立公共管理研究中心我校從事公共管理研究和教學的教師研究方向較為分散，主題不明確，因此無法實現公共管理更高層次發展。因此我們建議，綜合各位教師現在的研究成果，凝練研究方向，合眾人之力，打造內蒙古財經學院公共管理學科的品牌。在此我們建議，盡快成立以現有成果為基礎，以社會和市場需求為方向的研究中心，如“社會管理研究中心”、“公共危機研究中心”等，既能提高教師理論研究水平，又能為社會服務。(四)申報公共管理一級學科下的新專業以及獲得公共管理碩士授予權和MPA辦學資格目前，我校公共管理相關專業較少，我們應該在充分調研的基礎上，結合財院現有學科的實際，開設既有生源和市場需求，又有辦學基礎的公共管理學科的新專業。經過近五年的考察，在征求國內一些著名的專家和學者的意見和充分的論證的基礎上，我們認為現在我校已經具備成功開設勞動關系和城市管理兩個專業的條件。這兩個專業目前國內開設的較少，但對人才的需求卻很大，如勞動關系專業，目前國內僅有五所高校設置本科專業，每年畢業的學生不過300名，根本不能滿足日益增長的勞動關系專業人才的需求，所以應在其他學校尤其是內蒙古地區其他高校之前，搶占發展先機。獲得公共管理碩士點和MPA的辦學資格，不僅對于公共管理學科發展至關重要，也能為內蒙古財經學院的發展提供廣泛的社會資源和資金，提供更廣闊的發展空間，擴大財院在內蒙古地區的影響力，實現社會效益和經濟效益的雙豐收。因此在2012年，財院應該舉全院之力，將申報公共管理碩士點和MPA工作作為頭等大事來抓，重點關注，全力支持，力爭畢其功與一役，成功獲得公共管理碩士授予權和MPA的辦學資格。通過執行上述“內外兼修”的發展策略，無疑將會快速提高內蒙古財經學院公共管理學科發展速度，力爭將內蒙古財經學院公共管理學科建設成教學、科研、社會服務協調發展、良性互動的科學體系。
一、學科定位
公共行政學與政治學有著千絲萬縷的聯系。可以說，政治學是其母學科。現代生活中各種各樣的情況不斷地將官僚體制推上統治過程中的杰出位置……結果，業已成為現代國家主要政策場所的不是政黨政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理論基礎是官僚模型。傳統的官僚模型始于弗雷德里克•泰勒的科學管理。它強調以機械的控制手段來提高效率，利用嚴格的科學原理進行組織設計與管理，卻忽視了對人的關懷。逐漸發展的新官僚模型改進其原有的靜態結構研究，形成理性的決策模式。同時，也更關注人的需要，以及非正式組織的作用。公共行政在某種意義上一直又都比政治學的內容要少，因為作為政治學這個母學科的一個子學科，公共行政不僅與其母學科的關系不太融洽，而且它還一直在熱切并富有成效地在其他學科中尋找自己的“父學科”。在霍哲等人看來，公共行政=政治+管理。廣泛吸收公共選擇理論與管理經驗的新公共管理運動始于新西蘭。它強調將私營部門的管理經驗引入公共部門，并充分利用市場的理性選擇作用，是一套取自于市場經濟和企業管理的價值觀，倡導管理的自由化和市場化，并且強調政府應集中力量“掌舵”而非“劃槳”。公共管理要求以政治敏銳和公共服務價值觀來平衡責任感。作為一個術語，“公共管理”意味著公共政策與行政的會聚，并確認在公共管理中管理與政治兩者不可或缺。在公共管理模式中，政治家與經理的關系比以前更有彈性、更為融洽。不僅如此，公共管理的作用范圍較之公共行政階段的官僚體系也更加廣泛。但是當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。正是在對新公共管理理論批判的基礎上登哈特夫婦提出了公共服務理論。公共服務是一套以公民為中心的理論，它所關注的不是“掌舵”或“劃槳”的問題，而是如何提供良好的公共服務，建立一套“明顯具有完善整合力和回應力的公共機構”。公共管理要為社會的公共利益服務。政府組織已不在是傳統意義上社會資源的提供者或創造者，政府及其公共部門運用公共權力，通過多種機制和方式的靈活運用，提供各種物質形態和非物質形態的公共物品，以不斷回應社會公共需求偏好、維護公共利益。同時，作為統一學科的中國公共管理學又具有雙重性，不僅體現在其作為學科的研究性，還體現在它是一個“職業的、實務領域的公共行動”。從理論層面來說，公共管理學將公共管理活動作為研究主題，探究如何有效組織公共部門合理配置資源，綜合研究各種理論或學派的理想方案并結合社會現實狀況，尋找適合本國國情的公共管理路徑；在實踐意義上，公共管理學又旨在培養高質量的公共管理人才，使其在政府機構、事業單位、非營利組織中能夠與所處的政治環境有效溝通并熟練的執行各項政策，運行所處機構。
二、價值基礎
選定與夯實合理完備的價值基礎是當代中國公共管理學學科建設的津要所在。一方面，公共管理學的學科特色、專業內涵以及發展方向等重大問題，均取決于價值基礎的價值結構的合理規劃、價值秩序的有效構建；另一方面，合理的價值基礎不僅在理論上為公共管理學作為獨立的學科存在提供了堅實的合法性、正當性理據，也在實踐中成為對公共管理實踐做出好壞優劣等評判的基本準繩。考慮到“公共行政是政府的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻。效率與經濟主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇。”同時，隨著公共服務理論的發展，民主參與、公民權也日益成為公共管理學走向成熟的重要理論支柱。因此，公平、民主與效率應當成為當代中國公共管理學的價值基礎。進而言之，正如學人江暢所言，“由于人的需要（欲望）所指向的無非是目的和手段，同時只有當一個事物作為目的或手段時它才能成為滿足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段對于人都是有價值的，而且對于人而言的所有價值都無非是目的（性）價值和手段（性）價值這兩類。”借鑒上述對價值的分類，公平應屬公共管理學的目的性價值，而效率則是手段性價值；至于民主，筆者認為兼而有之。首先，公平應當被確立為公共管理學的目的性價值基礎。“社會公平強調政府提供服務的平等，強調公共管理者決策和項目執行的責任，強調公共管理的變革，強調對公民需求而非公共組織需求的回應……新公共行政所關注的基本問題之一就是公平的對待公民。社會公平就包括旨在增強這些少數群體政治權力并改進他們經濟福祉的一系列活動。”在《正義論》中，羅爾斯針對正義分配提出了著名的“差別原則”，即：“社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益”。誠然，社會公平并不意味著所有的不平等都會消失，但是每個人的基本利益都應該得到起碼的尊重與保障。公平價值賦予了公共管理倫理的內容，強調了公共組織提供的服務是面向全體公民的，每個人都應該享受平等的權利。公共管理學研究如何合理有效的配置社會資源，如何為社會提供優質的服務，這與每個公民的切身利益密切相關。其次，民主既是一種手段性價值也是一種目的工具性價值。就前者而言，不論是政治生活還是社會生活，目的都在于追求一種公平、正義、自由、幸福的生活。近千年的人類政治實踐歷史已經揭示了如下政治學公理，即：相對于其他政治范式，民主是實現優良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成為一種可欲的現代生活方式。現代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛圍、尊重的品格、人道的魅力甚至參與的樂趣等待，已經吸引著越來越多的個人與民族矢志不渝地將民主作為上下求索的價值目標。在當代共和主義思潮、尤其是公民資格理論的深度影響下，民主即參與、“民主意味著參與”，已經成為公共管理學學科建設的思想背景。民主價值、公民參與等依然成為作為公共管理理論重要補充的公共服務理論的觀念圭臬。因為公共服務中公民參與的初衷是為了通過公民的參與來保障公民享受公共服務的權利。不論是公民參與還是享受公共服務，都是公民權的重要體現。公共服務是政府運用公共資源，根據社會公共需求，為社會福利最大化而提供的社會產品和服務。公民的參與能迅速高效的反應社會需求，從而為政府最大限度的滿足社會需求提供有力參數。最后，作為公共管理學的手段性價值，“效率”是一個頗具歧義的概念。通常而言，效率可分為經濟與社會兩個層面，經濟學效率“強調的是以最少投入取得最大產出”；社會性效率“以社會價值觀念為目標，規范的予以衡量的效率”。從行政學本身的應用屬性來看，對于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于實際操作中對于“效率至上”原則的過分夸大，原本的“工具合理性”變為追求的最終價值目標。公共管理學在合理吸收西方價值工具的同時也要警惕工具的目的化，盡量規避效率原則的弊端。不可以簡單的將績效作為評判組織優劣的標準，還要防止效率異化而破壞了社會的公平，以致出現公共權力的濫用現象。西方傳統的科學管理所追求的效率原則是建立在工具理性的操作程序之上的，而當代社會的公共管理學在研究其效率的同時更應關注“人”———效率的創造者；畢竟，公共管理的最終目的并不是效率，它只是實現目標的手段。中國公共管理學早期深受傳統行政學“效率至上”原則影響，提出“效率優先兼顧公平”原則并以此指導社會實踐。單純的追求效率讓社會陷入兩極分化動蕩不安，中國飽嘗效率至上之苦。上世紀90年代以來，中國公共管理學進入平穩發展階段，其價值取向也發生了變化，認識到行政的目的在于更好的服務；亦即，公共管理要為社會的公共利益服務。政府組織有先天的官僚特質，在參與社會利益分配時不僅會降低效率更會損害其公平性，因此公共管理學要做的是建立公正合理的分配秩序，滿足公共需求。
三、研究對象
眾所周知，確定研究對象不僅是劃定學科分類的重要依據，也是界定研究任務、創建學科體系的觀念前提。就當代中國公共管理學學科建設而言，確立妥當的研究對象是其立身之本與發展之源。人類是在對利益的不斷追求中發展進步的，然而人的社會性又決定人類對于利益的追求不能離開社會，也就是說面臨著公共利益的分配。公共管理就是要滿足社會需求，合理分配公共利益，最大限度地為社會提供服務。公共管理學以公共部門管理作為研究對象，其核心是政府部門管理。公共利益的現實表現形態是公共資源。政府組織要做的是有效地組織公共資源，使其能夠有效增值；合理分配公共資源，使其能夠依據社會需求實現資源利用最大化。政府保障對于公共資源的合理分配是滿足社會和個人需求的前提。但與此同時也要防止在追逐利益的過程中，對于社會公平與正義的破壞。對于中國來說，政府以官僚組織的形式運行，在官僚體制中人治現象突出缺乏法制規范。同時，臃腫龐大的官僚機構也容易使得信息在收集、傳遞過程中出現失真，效率低下。這就容易導致政府對于社會需求的變化反映遲緩，也就不可能有效地組織、合理地分配公共資源。權力過分的集中于中央政府，地方政府權力有限。但我們面對的是瞬息萬變的21世紀，長長的信息傳遞鏈條不僅容易使信息失真，而且往往會錯失良機。公共服務理論認為現代政府組織的角色是幫助公民表達并滿足他們的利益訴求，而不是“掌舵”。因此，行政機構改革勢在必行。“力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽。”這也要求政府組織在進行政策制定、執行時要鼓勵公民參與。民主不僅有利于公民的主人公意識、公民精神的培育，也會促進公共資源的合理流動。另一方面，隨著公共管理學的推進，公民社會自治網絡的形成，公共管理的主體趨向多元化，不僅包涵政府組織也包括為社會公共利益提供服務的非政府組織。非政府組織管理是公民參與社會治理的一條路徑，同時非政府組織的參與也是對于政府組織管理的有效制約和監督，對于維護公民權利有重要意義。俞可平先生認為：由民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理……治理和善治的本質特征是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理。當前中國社會非政府組織發展極不健全，原因是多方面的。在中國公共公共管理學未來的發展中，應探究如何應健全法規從制度層面保障非政府組織的合理存在，發揮非政府組織的應有作用。
四、結語
中國的公共管理學研究雖不似西方的百家爭鳴但也已然走在途中。然而理論的發展還需要實踐的檢驗。因此，研究當前社會公共組織中存在的問題，將公共管理學結合國家社會實踐，并逐漸探索適合中國基本情況的學科體系，是中國公共管理學發展任重而道遠的任務。
作者：徐玉佩 施向峰 單位：南京航空航天大學人文與社會科學學院
關鍵詞：公共管理；工商管理；區別與聯系
公共管理與工商管理都屬于管理學學科范圍內，具有管理學的共同特征，能夠通過計劃、組織、協調等手段實現資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質性的區別，了解公共管理與工商管理間的區別與聯系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯位問題。
一、公共管理概念分析
公共管理概念是20世紀70年代被提出的，也是公共行政發展過程的必然結果，也是傳統公共行政面臨的困境與挑戰。公共管理即公共行政的延伸與轉變，二者沒有實質性的區別，但是公共管理更加注重社會公平與平等。公共管理的產生是公共組織的一種職能，主要目的是實現公共利益。公共管理包括很多內容，主要有行政管理、城市管理、發展管理等，是現代管理學科的重要分支，具有較為廣闊的發展前景。公共管理的核心是政府，通過對政策、經濟、法律等方法增強政府的管理能力，提高政府的管理成績和服務品質，促進公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進社會公共事物的進一步發展和促進社會公共利益的最大化。通過調節和控制公共資源來實現公共管理的職責，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創新的迫切任務。[1]
二、工商管理概念分析
工商管理研究工商企業經濟管理基本理論和一般方法的學科，主要包括兩方面內容，分別是制定企業發展戰略，管理企業內部行為。工商管理具有很強的應用性，是企業必不可少的行政部門。工商管理的專業性要求較高，通過對管理學、經濟學等知識的運用，通過現代管理手段實行企業管理和經營戰略制定，保證企業的生存和順利發展。作為管理學方向下的重要分支，穩定企業生存，促進企業發展是工商管理的重要目標。工商管理涉及內容較廣，專業性較強，對理論知識和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業順利發展的重要基礎。[2]
三、公共管理與工商管理的區別
1.公共管理與工商管理涉及領域不同
公共管理與工商管理涉及的領域有很大不同，首先，公共管理主要對公共領域負責，涉及的內容是公共問題。而工商管理涉及的是私人領域，是以企業為基礎，具有競爭性的工商企業。公共領域主要指政府機關和事業單位等，其中公共問題就是指社會成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關的社會問題。公共問題一般涉及面廣，問題復雜，包括環境問題、交通安全、食品衛生等，公共問題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個體，更多是對團隊或大多數人的影響。其次，工商管理涉及的私人領域則與公共領域截然相反，工商管理是對盈利性組織的管理，也就是企業管理，其基本性質存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產要素優化處理，目的是獲得最大效益。
2.公共管理與工商管理資源配置不同
公共管理的主體是政府部門，要想實現公共管理的有效實施，需要以公共資源控制為基礎，其中包括以下三方面：首先，公共權力。公共權力是政府實現公共管理的約束力和強制力，能夠實現對社會公共事務享有資源的合法資格進行管理。公共權力歸屬于全體社會成員，不歸私人所有。其功能是實現公共利益，具有權威性強、強直性強，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財力，最重要的是財力的控制。政府財力是公共財產，是政府從事公共事務的基礎。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權力是私權利，也是企業組織的一種力量。企業是一個能夠從事商品生產、流通等經濟活動的基本單位，通過對企業經營管理實現組織目標，其私權利包括約束力和產權。企業的私權由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質資源與人力資源的來源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報所得，因此，工商管理面臨市場競爭，更注重企業生存和發展。
3.公共管理與工商管理目標不同
以政府為主體的公共管理主要代表社會的公共利益，其本質是公共利益的好壞，其評價標準也以大多數人的利益需求為指標。公共管理更看重社會公平和社會公正，其目標是最大程度的維護公共利益，然后公平、公正的實現公共利益個體化分配，促進社會福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標是追求私人領域的利益最大化，其主體是經紀人，以市場規則為基本準則，被市場規范所操控。工商管理以效率為基礎，實現私人利益的擴大化。雖然工商企業也為國家財政作出貢獻，但其最終目的還是實現自身利益。
4.公共管理與工商管理運行機制和方式不同
公共管理通過運用公共權力進行公眾事務的管理，其運行機制的本質就是公共權力的運行機制，其基本依據是法律法規，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內容：第一，依法行政，依據法律的權力和條款進行公共事務管理，劃分責任，力求管理過程中的每個環節遵循法律法規。第二，法制監督。公共管理的全過程需要在法律法規的內部和外部監督下進行。工商管理是按照市場規律運行的，雖然市場經濟也需要遵循法律要求，但是這種規范只是外在的，市場經濟規律還存在隱性約束，維持市場的正常運作。
四、公共管理與工商管理間聯系
公共管理與工商管理同屬于管理學的重要分支，具有區別，又存在一定的聯系，二者是辯證統一的關系。公共管理與工商管理都以管理學基本理論、方法、知識為基礎，通過組織、控制、領導、決策、執行、監督等手段實現管理。在管理過程中，雖然管理對象不同、運行機制不同，但遇到的問題基本相同，例如組織問題、監督問題、執行問題等，對這些問題的關注和探究，構成了工商管理和公共管理間的共性問題，是二者最大的共通性。
五、結束語
綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學范疇內，二者在管理本質、管理領域、資源配置、管理目標和運行機制方面都存在區別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區別與聯系，有利于公共利益和私人利益的長遠發展。
參考文獻：
[1]張夢中.美國公共行政(管理)的歷史淵源與重要價值取向-麥克斯韋爾學院副院長梅戈特女士訪談錄[J].中國行政管理,2013(11).
隨著經濟全球化的發展，國際交流、國際競爭與國際合作日益頻繁，高等教育要面向世界、面向未來，這是我國高等教育發展的必然趨勢。國際化趨勢對管理類學科的沖擊十分強烈，高校教育必須要緊跟國際潮流才能培養出符合時代要求的新型人才。如果大學生只有專業知識，而不具備本專業的基本外語能力，比如使用英語閱讀公共管理專業經典著作、最新文獻、有關新聞的能力，或是用英語參與國際學術交流的能力，將不能適應新時代對專業教育的要求。我國的雙語教學是高校培養“專業加外語”復合型人才的重要手段。在雙語教學中，教師講授的重點不是外語知識，而是要求學生能夠讀懂外國的行政管理學案例，并能夠用外語進行基本的管理學原理分析或者公共政策分析，并通過這個學習過程，使大學生掌握應用外語分析和解決專業問題的基本方法，能夠通過外語來掌握和運用公共管理學的專業知識。我國公共管理專業研究和教學方面都處于摸索階段，而西方國家已經積累了豐富的管理理論和實踐經驗。在出版業高速發展的今天，大學生有更多機會接觸專業課的原版英文讀物，在專業課堂上引導學生閱讀相關英文書籍和文獻，可以幫助學生理解專業知識。中國的公共管理還需要從英文經典原著和其他英文資料中吸取更多營養才能加快自身發展。所以，公共管理專業應該在專業課程的教學中積極推進雙語教學。
二、公共管理專業的雙語教學模式及其運用
1.導入型雙語教學模式及其運用。
導入型雙語教學模式是沉浸式雙語教學的變種。沉浸式雙語教學模式起源于北美和歐洲的一些雙語或三語言國家，用來使母語不同的學生獲得相同的學習能力，后來一些單語制國家學習并改造了這一模式，導入型雙語教學模式就是其中之一。在這一模式中，學生在學習初期仍然使用母語，但在學習過程中外語的比重逐漸增加，也就實現了從母語導入，而逐漸使學生沉浸在外語學習環境中的過渡。如果把公共管理專業的雙語教學看成一個長期的專業教育過程，而不僅僅是4年本科教育，那么這種導入型雙語教學應該貫穿本科教育和研究生教育始終：在本科專業課教學中適當加入一些雙語課程，使學生從母語逐漸適應本專業的外語書籍和資料；在研究生階段增加外語教學的比重，從母語教學導入，慢慢過渡到浸入式雙語教學，到研究生的最后階段才有可能實現完全浸入式教學，與國際專業教育接軌。除大學英語課程外，專業教育首先應該開設專業英語課。不論采用上述哪一種雙語教學實踐模式，都離不開基本專業英語技能的學習———公共管理學專業英語雙語教育課程設置中必不可少的一環，它所承載的主要功能是使學生熟練掌握專業核心詞匯，掌握專業的主要議題，并讓學生接觸一些本專業經典外文讀物的節選。專業英語課程在一定程度上營造了一個語言氛圍，給學生更多了解專業術語和專業概念英語表述，讓他們在潛移默化中學習外語知識和專業知識，在提升外語技能的同時，鍛煉非母語文化思維能力和運用能力。專業外語課程的教學目的主要是以外語為應用語言傳授公共管理學知識，使學生掌握該學科的基本理論、基本知識、核心議題等，為其獲取外文專業知識打好基礎。
2.過渡型雙語教學模式及其運用。
公共管理專業雖然有很多外來理論和知識，但是其運用背景可以立足于國內社會管理和公共事業管理。在大學教育中，讓學生掌握基本的理論和分析方法，使其能夠運用舶來的理論和方法思考、研究、分析和解決中國社會的問題，這是公共管理專業教育的重要目的。所以，如果沉浸式外語教學并不完全適合專業教學的需求，可以選用過渡型雙語教學模式。過渡型與導入型雙語教學模式的區別在于它的目的不是沉浸，而是把專業外語課程擴展到各門專業課程。在這一模式的實踐中，可以先設置公共管理專業英語課程，首先讓學生熟悉公共管理專業詞匯、句式、常用行文結構等，再把這種專業英語教育擴展至其他專業課程，將不同課程的內容雙語化，在推進課程雙語化的同時深化和擴充專業英語知識，拓展學生的專業英語技能。在其他課程中穿插雙語教學內容可以采用案例教學方式，學生通過閱讀英文案例并進行案例分析，在學習專業知識的同時也提高了專業英語技能。公共管理專業的案例來源很廣，由于公共管理的基礎學科包括了管理學、社會學和法學等學科，所以管理學案例、社會學案例和法學案例都能為公共管理專業英語的課堂教學所用。管理學和法學案例資源非常豐富，而且時事英文案例也容易獲得。案例不僅能夠說明理論問題，而且能使教材內容更加形象生動，學生在學習案例的過程中更能感受到理論知識在現實中的體現和運用。教師在課堂上提出相應的實踐熱點問題，激發學生進行討論，既能拓展與實踐相關的專業知識，又可以增加專業詞匯量，鍛煉專業英語綜合應用能力。通過這樣的案例教學引導學生分析和思考公共管理學的時事，能夠激發學生的學習興趣，培養學生學以致用的能力。鼓勵學生用英語就專業問題作專題演講是一種有效的互動教學方法，尤其是對于英語水平較好的學生，其效果更突出；同時，也有助于學生之間專業知識與英語學習的相互促進。另一種方法則是組織學生進行課堂辯論：教師組織學生對核心問題進行辨析，將學生分組就案例中所體現的問題進行辯論。這種方法旨在培養學生的學術爭論熱情，加強學生對專業問題的思考強度，強化其專業知識記憶，提高學生駕馭英語的能力。如果能夠用英語進行課堂討論，那么專業知識的教學效果將會更好。當然這需要教師和學生都有較大的專業詞匯量和相對較高的英語口語水平。
3.研究性雙語教學模式及其運用。
公共管理專業教育并不一定要像英語專業那樣拓展學生的綜合語言能力，培養學生的專業能力才是最重要的。所以，對于管理專業的大學生而言，平衡地發展聽說讀寫等各項外語技能并不是必須的，而通過外語技能來掌握更多專業知識才是主要目標。特別是對公共管理專業的研究生而言，外語閱讀能力和翻譯能力是雙語教學的重心。研究性雙語教學模式就是注重這些能力的培養，在教育過程別注重培養學生的閱讀和翻譯能力，以便大學生能更快、更直接地獲取外文資料中的信息，從而更好地掌握專業課程知識、擴大學術視野。我們不僅在研究生階段需要培養學生的研究能力，在本科生階段也必須培養學生的研究興趣和能力，所以，研究性雙語教學模式也是公共管理雙語教育模式中很重要的部分。如果說在專業課程中穿插雙語教學比較適合公共管理專業本科教學，那么學科前沿的雙語講座則更適合研究生階段的學生。開設國外公共管理學科前沿理論課程或講座，探討國外公共管理實踐產生的新變化和新趨勢以及對我國行政管理實踐有哪些借鑒，這對研究生教育十分有利。這樣教學不但能激發學生的研究興趣，還可以切實增強學生的外文文獻研究能力。通過這樣的形式能引導學生關注公共管理的前沿理論問題和新的實踐創新，拓寬學生的學術視野。由于公共管理學科借用了管理學、心理學、經濟學等學科的研究方法，所以在研究方法上需要使用很多舶來科學知識和分析技術。比如：心理學和管理學研究中的定量分析方法在公共管理學中就十分流行；高層次的統計學軟件和仿真學軟件很少有中文版，如果要使用這些軟件為研究服務就必須使用英文原版。如果要讓學生更好地掌握這些軟件和分析方法，就應該用英文來進行教學。在研究方法的英語教學中，至少要講授軟件菜單詞匯和各種定量分析方法的英文表述方式。在世界范圍內，公共管理學的研究方法體系正在形成。其中定量分析方法的學術地位日益重要，要達到國際水平就必須在研究方法上逐步與國際接軌，在研究方法課上應當采用研究性雙語教學模式來進行教學。
三、結語
論文摘要：在人類歷史上，很早就有了倫理學這門學科，但是，公共管理倫理學的建立對于倫理學發展史有著轉折的意義，他把倫理學轉化為一門從事制度設計和制度安排的科學，即致力于道德的制度和道德的治理模式的設計和安排。公共管理倫理學既是揭示人類走向倫理社會必然性的科學，也是關于公共管理者職業倫理規定的理論。從學科發展的角度看，公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發展的一種新的形態。
一、公共管理倫理學的歷史前提和現實基礎
我們正處在人類社會的歷史性變革時代，在社會治理的領域中，從20世紀80年代開始，一場轟轟烈烈的行政改革運動在全球范圍內持續地展開。在西方國家，行政改革運動在理論上的表現也被稱作為“新公共管理運動”，事實上，作為這場行政改革運動的實踐走向和理論探索的結果則把一種新型的社會治理模式呈現到了我們的面前。在我國，學術界把這種社會治理模式稱作為公共管理。在人類社會的總的歷史進程中，我們發現，公共管理并不是來自于行政改革運動的主觀創造，反而恰恰是人類社會向后工業社會轉型這場深刻的歷史性變革提出了建立這種新型社會治理模式的要求。
倫理學是一門有著悠久歷史的古老學科。但是，人類社會并不因為有了倫理學就會成為倫理化的社會，正如在很早的歷史階段就出現了法律，而法律化了的社會即法制社會卻是到了近代才成為識別這個社會的特征。在今天，當人類從工業社會向后工業社會轉型的時刻，我們研究倫理學與以往對倫理學的研究有著根本性的不同，我們的研究是要發現人類社會倫理化的途徑，是要探討進行道德制度設計和安排的可能性。
當人類進人農業文明的時代，在制度上，人類所發明的是一種“權治”的社會治理模式，隨著工業文明的出現，人類開始了“法治”的社會治理模式建構，只是到了后工業社會，人類才可能致力于“德治”的社會治理模式建設。人類社會向后工業社會的轉型，把倫理學研究推到了人文社會科學研究的前沿，催生了倫理學的一種新的形態—公共管理倫理學。因而，公共管理倫理學首先是關于后工業社會中社會治理的基礎性科學，他通過對后工業社會治理模式和治理方式特征的把握，通過對后工業社會制度體系設計的構想，提出整個后工業社會的生活原則和理念。當然，在社會治理職業活動的意義上，公共管理倫理學又是一門關于后工業社會公共管理的職業倫理學.探討公共管理職業活動中的服務精神和合作機制。
西方的科學發展史與中國的科學發展史不同。在西方，亞里士多德開辟了這樣一個傳統，那就是把古希臘早期的以倫理精神為內核的世界觀分解開來，建立起分門別類的專門學科。而中國歷史上的科學探索，一直是在倫理觀的框架下進行的。甚至可以斷言，在中國歷史上，只存在著一門學科，那就是倫理學，一切學問都可以最終歸結為倫理道德的學問。也就是說，西方國家的倫理學與政治學分化之后，倫理主要是一種生活倫理，近代社會的倫理尤其具有明顯的生活倫理特征。在中國傳統社會，沒有倫理與政治的區分，因而，倫理更多地服務于社會治理的需要。在一定程度上，可以說中國的倫理就是一種“治理倫理”。公共管理倫理學思考的正是公共管理這種新型社會治理模式中的倫理問題，在形式上，他與中國古代的治理倫理有著相似的特征，但是，在本質上是根本不同的，公共管理倫理學對社會治理一切方面的思考，都從公共管理的需要出發。
從公共管理倫理學產生的歷史背景來看，在人類向21世紀邁進的過程中，公共管理研究成為社會科學體系中的一個新的領域，探討公共管理關系和行為并對這些關系和行為加以規范，已經成為公共管理學這門新興學科的緊迫任務。對公共管理關系和行為的規范需要借助于倫理的作用，即通過揭示公共管理中的倫理關系，實現公共管理制度的倫理化，同時，喚醒公共管理者的倫理精神，使他們懷著道德信念投人到公共管理的活動中來。公共管理的倫理規范是建立在對公共管理的科學認識的基礎上的，公共管理體系在德治的治理結構中同時包容著德治、法治和權治三個方面的內容，在公共管理活動中，倫理規范與科學管理和依法管理是互為前提的，三者相互滲透，完整地體現在公共管理的制度和行為體系中。
二、公共管理倫理學研究是一個全新的課題
雖然倫理學有著悠久的歷史，但公共管理倫理學的研究卻是一個全新的課題，他是在公共管理社會化的過程中被突出出來的時代課題。公共管理倫理學的前身是行政倫理學，是在行政倫理學研究中發展起來的。但是，公共管理倫理學又不同于行政倫理學，因為，行政倫理學主要集中在公共行政人員的職業道德方面的研究，而公共管理倫理學既是公共管理的職業倫理學又是倫理學的一種新的形態。一方面，公共管理倫理學在社會治理的普遍意義上思考倫理社會到來的歷史必然性，試圖發現倫理社會所應擁有的全新的社會倫理結構，探討社會治理制度倫理化的基礎和基本原則，不同于行政倫理學的職業倫理學定位;另一方面，公共管理倫理學又把重心放在公共管理者的職業道德研究上，研究公共管理者職業道德生成的基礎和前提，對行政倫理學又有著繼承關系。
公共管理倫理學的研究服務于公共管理體系的建立和完善，同時，也擔負著對公共管理這一特殊領域加以理論認識的任務。在微觀的層面上，公共管理倫理學通過研究公共管理與一般管理、行政管理的聯系與區別，把握公共管理活動中的倫理關系，思考公共管理制度倫理化的可能性;在宏觀的層面上，公共管理倫理學揭示從統治型社會治理模式到管理型社會治理模式再到服務型社會治理模式的客觀歷史必然性，把公共管理這種新型的社會治理模式放在人類社會治理結構發展的總的歷史進程中來加以考察，揭示公共管理作為服務型社會治理模式的基本特征、性質和內容。當然，在當前，最具現實意義的無疑是對公共管理活動道德化的前提和基礎加以探討，盡可能地去尋找公共管理活動道德化的現實保障機制。
把公共管理倫理學與一般倫理學進行比較，可以發現:如果說一般倫理學以道德為研究對象，力求認識“道”而內得于己，然后外施于人以“德”，那么，公共管理倫理學則主要是研究公共管理者如何在公共管理的過程中自覺地接受道德規范，使公共管理活動貫穿著倫理精神等問題。也就是說，學習和研究公共管理倫理學是為了獲得迎接現代公共管理必備的理論素質和道德素養。因為，公共管理是一種特殊的職業，公共管理的目的是為了公共利益的實現。在一切社會職業活動中，公共管理最直接服務于公共利益實現的目的，公共管理主體的道德素養也是一切職業活動中最具現實意義的因素，無論直接地針對于公共利益的實現，還是針對于社會生活的示范性影響，都能夠發揮極其重要的作用。
從人類社會發展史的角度來看，如果說早期的人類社會處于一種自然和諧的狀態和從屬于美的原則的話，那么隨著人類的遷徙和雜居，社會出現了等級化，人們之間的等級化關系所要接受的是權力的直接控制，同時，在權力的邊緣地帶，要求道德的廣泛介人。進人近代社會，工業化造就的社會治理模式把人與人的社會關系納人到了科學結構之中.在這種科學結構的基礎上，整個社會以法制的形式出現。公共管理的出現，表明人類的社會治理第一次建立在倫理關系的基礎上了，公共管理屬于一種以道德為軸心的管理模式，公共管理的職業活動必須接受道德的規范，公共管理的特殊性也要求擔負著這種管理活動的社會治理者必須具有較高的道德素養。所以，在公共管理學的學科建設中，公共管理倫理學的研究有著特別重要的意義。
三、公共管理倫理學的學科性質
在社會治理的意義上，公共管理中的倫理關系是具有普遍性的關系，公共管理中的倫理精神是一種普遍精神，在整個公共管理學的學科體系中，都貫穿著倫理精神;公共管理的服務定位決定了公共管理的制度、程序和行為體系都必然是倫理精神的實現，是處處體現著倫理價值的新型模式。因此，公共管理倫理學研究是公共管理學學科體系中最主要和最基本的內容之一。易言之，公共管理的服務定位如何確定?公共管理關系的倫理性質如何得以認識?管理制度和程序的設計如何實現道德化?管理主體在結構上如何體現道德原則?管理者的行為如何獲得有效的道德規范?所有這些問題，都需要由公共管理倫理學來作出回答。
公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發展的一種新的形態。在某種意義上，公共管理倫理學是一門具有普遍意義的倫理學，他把整個后工業社會的社會生活都納人到自己的視野中來，從而成為后工業社會人文社會科學體系中的一門基礎性學科。倫理學有著繼承與創新的問題，一門職業倫理學必然要研究其特殊的職業倫理關系，并反映著其職業的特殊倫理需要。但是，任何一門職業倫理學都必然“分有”著一般倫理學的基本原則和理念。同樣，每一個時代的倫理學也是這樣，不是對人類文明中的倫理學成就的重建，而是繼承中的再造。公共管理倫理學在職業道德要求中創造性地弘揚一般倫理學的現念，一方面，他遵循一般倫理學中的一切有益于現代社會生活的基本原則;另一方面，他敏銳地捕捉時代倫理關系的新內容、積極地發現時代進步中呈現出來的新的道德觀念和要求，自覺地加強和鞏固公共管理賴以確立的倫理基礎。
以往的職業活動都或多或少地與個體意義上的私人生活相分離，做人有做人的道德，從業有從業的道德。雖然倫理學希望把他們統一起來，但是，一旦需要對具體的職業道德作出專門表述的時候，就不得不突出職業道德的特殊性，以至于職業道德成為特殊的道德規范系統，職業倫理學也因而有著具體的研究對象和內容。公共管理倫理學要求公共管理者把做人與從業統一起來，把個人生活與職業活動統一起來。這樣一來，公共管理倫理學作為一門職業倫理學就有著不同于以往職業倫理學的特定內涵。傳統的職業倫理學，實際上就是關于職業的倫理學，是對職業的道德規定，至于職業活動之外的因素，是不在其研究對象之中的。公共管理倫理學所關注的恰恰是作為從業者整體的人，而不是抽象掉了他的生活內容的職業活動者。即使公共管理倫理學談論的是公共管理者個體，也是把他作為一個整體的人來看待的，即把他看作為他的職業活動與他的全部社會生活和個人生活統一在一起的整體。在公共管理者整體的意義上，是把他們作為一個特殊的職業群體來認識的。即把他們看作為從事公共管理職業的人群，在他們之間由于公共管理這一職業的原因而生成了倫理關系，關于他們行為的規范無非是由這些倫理關系決定的。傳統的職業倫理學并不真正地去考察職業群體，他即使看到了同一職業活動中的人群，也是把他們看作由于職業分工的原因而把他們聯系在一起的人群，他們之間是否存在著客觀的倫理關系，并不是考慮的內容，反而只滿足于把一些倫理原則和道德規范加予這個人群，由于這些原則和規范并不是從這個人群的倫理關系中產生出來的，所以往往并不真正適應于其職業的倫理要求。由于存在著這些不同，公共管理倫理學顯然是一門全新的職業倫理學。
四、公共管理倫理學的研究視角
探討職業倫理關系和認1，‘職業道德規范一直是倫理學家們的重要研究內容之一。但是，以往的歷史主要是分工的歷史，或者說，是可以從分工的角度來加以理解的歷史。這種分工的歷史決定了職業倫理關系基本上是包含在分工之中的，是人們在分工的基礎上所形成的全部職業關系的一個方面。同樣，職業道德規范也主要是指那些不同于一般性社會道德規范的專屬于規范職業行為的準則，或者說，是一般性社會道德規范的具體化。公共管理是以社會分群作為自己的直接歷史前提的，建立在社會分群基礎上的職業活動與以往的職業活動有著根本性的不同。所以，對于這種職業活動中包含著的職業倫理關系以及這些職業活動中的行為準則，需要有著新的觀察視角。公共管理倫理學所面對的就是研究這種新型職業倫理關系和職業道德規范的任務，他在繼承以往所有倫理學的積極成就的基礎上，需要實現研究視角的創新。
公共管理作為一種新型的社會治理模式是在政府行政管理社會化的過程中產生的。所以，公共管理學對傳統的行政管理有著繼承性，行政管理學的學科建設經驗、理論研究成就和管理方法和技術等，都可以在公共管理學的學科發展中發揮作用。但是，在公共管理倫理學研究中，可資借鑒的因素并不多。雖然在“新公共行政運動”的啟發下，國外也提出了行政倫理學研究的愿望。但傳統的行政管理在本質上排斥著倫理的思維向度，即使客觀上存在著能夠融人行政管理學科體系中的行政倫理學研究，也一直未能確立起自己應有的學科地位。20世紀80年代以來的一些在“行政倫理學”名義下作出的探討，也僅僅停留在對行政責任的實現方式方面提出道德化建議。這就決定了公共管理倫理學研究必須具有開創性研究的思想準備。
公共管理作為現代職業活動，蘊含于其中的社會關系是復雜的，對公共管理行為體系的規范也是多樣的，倫理關系和道德規范是其中的一個方面，卻是基本的和主要的方面。公共管理中的倫理關系是貫穿于公共管理個人之間、個人與公共管理主體之間、公共管理主體與客體之間的關系，而公共管理活動的道德規范則主要是關于公共管理者個人的行為規范。在這一點上，他不同于法律規范和公共政策規范。因為，后者是關于公共管理主體的整體規范，雖然在現實的管理實踐中，要通過公共管理者的個人來實施法律規范和公共政策規范，但個人在這些規范面前，是作為整體的一部分而存在的。
公共管理中的道德規范是倫理關系的體現。反過來，倫理關系是通過道德規范來加以維持和不斷校正的。也就是說，倫理關系中的那些有利于公共管理活動順利開展的積極方面能夠通過公共管理者的道德覺識而轉化為道德規范，從而作為一種行為準則而存在。所以，公共管理中的道德規范在公共管理這一特定的職業活動領域之內，是對這種特殊的具體的倫理關系認識的結果。當然，公共管理活動也是社會活動的一種類型，他也會從社會的一般道德規范中汲取那些對該領域有價值的行為準則。即便如此，那些移植進來的道德規范也與公共管理倫理關系之間有著極大的親和性，是適應和反映了公共管理倫理關系的要求的。
這樣一來，在公共管理的領域中，就有著一個倫理關系如何向道德規范轉化的問題。社會運行的客觀性證明:只要一個合乎歷史發展必然性的領域生成了，那么這個領域就會有著強大的“自然”成長的力量，推動著他走向成熟。因而，公共管理中的倫理關系向道德規范的轉化，是有著客觀必然性的，科學的功能就在于努力把社會發展中的自然進程轉化為自覺的過程。公共管理倫理學的研究正是出于這樣的目的，希望通過自覺地認識公共管理中的倫理關系，以及倫理關系向道德規范轉化的機制，推動公共管理道德規范體系的健全。
五、公共管理倫理學的學科追求
公共管理倫理學作為一門科學，并不準備為公共管理活動確立具體的道德規范。因為，任何道德規范的確立都是實踐中的具體過程。公共管理所要探討的是道德規范生成的機制，即從倫理關系向道德規范轉化的機制。公共管理倫理學的目的在于揭示公共管理這一職業活動中的人倫之理。當然，科學是有著教育功能的，但科學的教育功能并不是科學自身所追求的目標，科學所追求的是真理和達到真理的過程，科學的教育功能是在科學研究已經取得了一定成績并被傳播的時候才出現的一種效應。所以，公共管理倫理學的研究并不是出于公共管理職業道德教育的目的。不過，一俊公共管理倫理學的研究取得進展，是可以滿足這一職業道德教育需要的。
公共管理倫理學并不肩負公共管理方法的創新和技術的發明，而是努力追尋公共管理者所應擁有的那些倫理精神和原則。他與行政管理學用科學化、技術化的外衣包裹起來的能力本位主義精神有著根本不同，他并不執著于提高公共管理者的社會治理技能，而是把塑造公共管理者的倫理精神放在第一位，這不僅有益于公共管理者的職業群體整合，而且也有益于整個公共管理體系的社會整合。但是，公共管理的時代特征決定了公共管理倫理學研究也必須站在時代的前沿。從工業社會向后工業社會的過渡必然會給人的社會關系帶來重大變化，人們之間的倫理關系也必然會有著新的內容和新的特征，而倫理關系中任何新質內容的增加，都會在人的行為中反映出來，從而要求相應的道德規范與之相伴。所以，公共管理中倫理關系的時代性決定了公共管理倫理學需要通過科學創新的方法去提出新的觀點和建構新的理論體系。
公共管理倫理學研究是為公共管理服務的，他是通過對公共管理倫理關系的研究，探討這一職業活動的道德規范生成機制，雖然他并不準備提出道德規范，但科學的研究結果可以使公共管理者獲得公共管理倫理知識的武裝。對于公共管理者來說，將從公共管理學的科學知識體系中認識自我，認識公共管理的職能，認識他同公共管理對象之間的關系，他是在知識體系的邏輯中領悟出自己的行為準則，這與對他實施的職業道德強化教育有著根本性質的不同的。公共管理倫理學研究公共管理倫理關系時，把設計合乎這種關系客觀需要的公共管理倫理制度作為自己的最高追求。
公共管理倫理學的研究對于公共管理學的學科體系建設來說，是一項基礎性的工作。因為公共管理的服務性質決定了公共管理倫理學與以往的那些從屬于統治和管理秩序的學問不同，公共管理倫理學的首要任務是闡述公共管理的服務精神和活動原則，是在服務宗旨下探討其實現的制度保障手段的可行性等等問題。服務精神是公共管理的精髓，而對這一精髓的解讀恰恰是由公共管理倫理學來承擔的。其實，公共管理倫理學的基本任務就在于揭示公共管理這種新型社會治理模式的服務精神，思考這種服務精神轉化為制度設計和制度安排的可能性，發現公共管理者在公共管理活動中貫徹和落實這種服務精神的實現途徑。也就是說，對于公共管理學的學科體系建設，公共管理倫理學的研究擔負著為整個學科體系確立基本原則和指導思想的任務。公共管理倫理學并不著意于對傳統管理學科的批判，然而，當他準確地把握了公共管理的特征，深人地探討了公共管理中的倫理關系，就可以實現對人類以往的知識體系的揚棄。
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1我國民族事務管理現狀分析
我國少數民族分布特點是大雜居、小聚居、各民族交錯居住。改革開放以來,民族分布格局發生了很大變化,少數民族人口比例不斷增加,跨省流動日益頻繁,特別是城市少數民族人口不斷增加。根據第六次全國人口普查統計結果顯示,漢族人口占91.51%,比2000年全國人口普查下降0.08個百分點;少數民族人口占8.49%,比2000年上升0.08個百分點。少數民族人口十年年均增長0.67%,高于漢族0.11個百分點。每年大約有1000萬左右的少數民族流動人口進城務工經商,幾乎每個城市都有少數民族居住,這就大大增加了各民族之間的往來與交流,加強了民族間的理解與信任。但由于少數民族的民族意識不斷增強、風俗習慣、文化傳統、和民族心理各有不同,民族之間不可避免地會產生一些矛盾和問題,影響到我國民族團結進步事業的發展。
近年來,各級各類組織貫徹和落實黨的民族方針和政策,根據少數民族具體特點,積極提高民族事務管理水平,少數民族的民主政治權利得到了保證,民族地區的各項事業得到了歷史性發展,民族事務管理工作取得了巨大成就。但是,與此同時也暴露出我國民族事務管理中的一些問題,即某些部門和單位的管理者對少數民族懷有偏見,不注意學習和貫徹執行黨的民族理論和民族政策以及相關法律法規,執法簡單粗暴,傷害了少數民族感情,由此引發矛盾,破壞了我國的民族團結和社會穩定。比如,2010年4月,上海市閔行區七寶派出所貼出通知,要求轄區內的外來維吾爾族人員在4月20日前離開,不再給他們續辦暫住證。這引起維吾爾族同胞的強烈不滿,他們于4月18日到市政府有關部門集體上訪。再比如,2010年12月22日,四川藏族婦女康珠等3人在河南太康縣城違規經營,城管人員執法粗暴,雙方發生爭執。康珠等人回到住地叫來老鄉5人,并撥打110報警。該城管隊另一組人員也聞訊趕來,雙方發生廝打,導致6人受傷,在社會上造成了很壞的影響。由此可見,各級各類組織在民族事務管理過程中,由于管理不當而引起的矛盾,很大程度上是因為個別管理者缺乏民族團結意識,不具備民族事務管理知識造成的。
公共管理類專業是培養管理者的搖籃,該類專業具有很強的實踐性、綜合性與操作性,旨在為政府部門和非政府機構以及企事業單位的人事、行政等機構培養寬口徑、復合型、應用型的公共管理高層次專門人才。公共管理類專業屬于管理學一級學科,下設有行政管理、公共事業管理、勞動與社會保障、土地資源管理四個專業。當前,個別管理者缺乏民族團結意識,不具備民族事務管理知識,突顯出公共管理類專業在課程設置方面的缺憾,即缺少民族事務管理課程的設置。根據筆者調查,到目前為止,只有部分民族類院校和民族地區院校的公共管理類專業開設民族事務管理課程,而其他院校的公共管理類專業則沒有開設該課程,他們只在思想政治類公共課里滲透民族團結方面的知識,沒有開設專門的課程,沒有專門的教師和教材,課時得不到保障。因此,高校公共管理類專業開設民族事務管理課程,使管理者樹立正確的民族觀、具備一定的民族事務管理知識已成為當務之急。
2高校公共管理類專業開設民族事務管理課程的必要性
(1)培養適應多民族國家的公共管理人才的需要。
我國自古以來就是統一的多民族國家,特別是改革開放以來,少數民族人口日益增多,流動性逐漸增大、各民族之間經濟往來、文化交流日趨頻繁,使得各級各類組織在日常的管理活動中都或多或少地涉及到民族方面的問題。在新時期我國民族問題的普遍性、復雜性、長期性、國際性和重要性程度不斷加深的情況下,有效開展民族事務管理工作、處理涉及少數民族利益的問題,需要各級各類組織的管理者樹立正確的民族觀,掌握一定的民族事務管理知識。此外,社會對復合型人才的需求不斷增加、要求不斷提高,知識結構較為單一的管理者將越來越不能適應我國多民族國家發展的需要。因此,高校公共管理類專業開設民族事務管理課程是適應我國多民族國家發展,培養具有正確民族觀和掌握一定民族事務管理知識的復合型管理人才的重要途徑。
(2)完善公共管理學學科結構的需要。
合理的學科結構應該在突出培養專業技能的前提下,對專業所涉及學科進行合理調整,拓展專業領域,從而更好地滿足社會需求。學科交叉、各學科知識相互影響、相互促進,從而推動公共管理學不斷向前發展,是公共管理學學科結構的特點。公共管理學是一門新興學科,需要有諸如經濟學、管理學、政治學、法學、社會學、系統工程學等基礎學科的支撐,并在此基礎上不斷吸納其他相關學科的豐富“營養”,進而形成和完善自己獨特的學科體系和鮮明的專業特色。公共管理學的研究對象是公共管理活動及其規律,公共管理則是指以政府為核心的公共管理部門依法處理公共事務、提供公共產品和服務的管理活動。在我國這樣一個多民族國家當中,各級各類組織在進行公共管理活動的過程中,會或多或少的與少數民族接觸,處理涉及到少數民族利益的問題,這就突顯出公共管理學在學科體系方面的缺憾,即缺少民族學對該學科的支撐。因此,高校本科公共管理類專業開設民族事務管理課程,將民族學引入到公共管理學當中,是進一步完善公共管理學學科結構的重要內容。
(3)提高公共管理類專業學生綜合素質的需要。
通過相關調查我們發現,公共管理類專業學生缺乏民族事務管理方面的知識。因此,在該類專業中開設民族事務管理課程,使學生充分認識到只有民族團結才會有穩定和諧的社會環境,而穩定和諧的社會環境是社會發展的最基本的前提條件。通過民族事務管理課程的開設,使公共管理類專業學生了解民族事務管理的重要性,并自覺維護民族團結,以實際行動來促進各族人民之間的相互理解、相互尊重、相互信任、相互支持。理解他人和尊重他人是公民的道德準則,也是一個人綜合素質的重要組成部分。公共管理類專業學生在對民族事務管理課程的學習過程中所形成的理解和尊重少數民族同胞的良好品德,勢必會提升他們的綜合素質。由民族事務管理課程而帶來的各種形式的活動,也會潛移默化地對他們的人生觀和價值觀產生積極的影響。因此,高校公共管理類專業開設民族事務管理課程是提高公共管理類專業學生綜合素質的重要手段。
3高校公共管理專業開設民族事務管理課程應注意的問題
(1)課程之間相互配合。民族事務管理課程將公共管理學知識運用到民族事務管理活動當中,使公共管理知識與手段更加人性化、專業化。該課程教師應啟迪學生根據少數民族的特點和需要,將正確的民族觀和相應的民族知識帶入到民族事務管理活動當中。而公共管理類專業其他課程的教師也應該在日常的教學活動中適當調整教學內容,加入一些有關少數民族方面的知識,以適應未來民族事務管理的需要。因此,民族事務管理課程與公共管理類專業其他課程相互配合,全面塑造學生,使日后的民族事務管理活動更加人性化、專業化,有利于維護民族團結,促進社會和諧穩定發展。
(2)編寫教材與講義得當。教材與講義不能簡單地將思想政治類課程中有關民族團結的內容原樣照搬,而要將公共管理類專業人才培養計劃滲透其中。從民族事務管理方面去拓展素材來源,提煉出教材和講義的內容,在教育觀念、教材體系或教學內容等方面體現本科公共管理類專業的特征。深淺適中,廣精適當,寧可進行探索實驗,也不要墨守成規。
(3)建立新的教學方式。根據公共管理類專業學生培養目標、年齡特征、心理特征,知識起點等,因材施教,建立新的教學模式與教學方法,更新教學理念與教學手段,注重綜合素質的培養,改革學習方式與考試方式,甚至可以根據不同的專業將內容進行分層教學。還要根據課程內容將教學方法社會化、實用化、活動化、多學科化,真正確立學生的主體地位。
(4)加強教師培訓。學校在教師培訓方面,要根據公共管理類專業自身特點和實際情況,采取切實可行的具體措施。如開展崗前培訓、教學研究與經驗交流等,組織老師參加相關培訓、聽取專門講座和教學實踐課程等,引導教師,特別是教學經驗欠缺的青年教師掌握教材內容,提高教學效果。要遵循大學生的認知特點和身心發展規律,注重理論和實踐相結合,有重點、有層次、有針對性的開展教學工作。同時,要貼近生活、貼近實際、貼近學生情感,做到由淺入深,循序漸進,不斷鞏固,注重實效。
(5)建立新的評價體系。把教師能不能吃透教材,能不能把握教材的知識體系,能不能把握教學的重點和難點,能不能利用課堂討論等師生互動的教學方式以增強教學效果,能不能在教學過程中結合公共管理類專業特點進行教學,能不能利用現代化的教學手段和方式把文字、聲音、圖片、視頻等結合起來等做為教師教學工作的評價內容,定期或不定期的對教師的課堂教學進行抽查,并作出評價,把建立在客觀標準上的評價等級做為教師晉升職稱等級的依據,以評促進,提高民族團結教育課程的教學水平。
1、實踐環節有助于提高公共管理本科生的思維能力,為培養創新能力提供必要的創新思維創新靈感的產生需要一定的外部誘發條件,這種條件可以是外部的直接刺激,也可以是外界某一事件對其進行啟發,或者是某種能使其觸類旁通的聯想。實踐環節提供了獲取更多知識的機會和豐富的外部刺激,為本科生思維能力和靈感的培養創造了機會。公共管理本科生在實踐環節中，對國家的政治制度、社會結構、單位運行機制、現行法規政策、民眾呼聲等都能有最直接的切身感受，因而可以對各個層面產生刺激，激發各種創新思維，并進一步付諸創新活動。實踐環節使本科生走出課堂,投入到社會建設中去,開闊學生的知識視野。這一過程為學生提供了有利于思維聚合發散的情境。
2、實踐環節有助于提高公共管理本科生處理信息的能力,為培養創新能力提供必要的信息儲備實踐環節實際上是一個信息收集與加工、信息傳輸與存儲的過程。實踐就是為了讓學生逐漸培養敏銳的觀察力,學會尋找獨特的社會觀察視角,選擇多元參照系去觀察問題、擴展廣度、挖掘深度,發現并獲取被人忽略的、有創新價值的信息。相較于其他學科學生而言，公共管理本科生在實踐環節中接收到的信息量是巨大的，信息的種類是多樣的。在尋找和發現大量的信息之后,更重要的是對信息進行加工整合,在這個整合的過程中就會產生許多創新成果,超越既定的信息,經過加工整合后實現質量上的增值。這種超越既定信息的水平越高,學生在實踐中創新能力得到的提高就會越大。公共管理本科生用公共管理學科的特殊視角來觀察接收到的各個方面和層面的信息，對這些信息進行篩選、加工和整合，再將其與公共管理的理論知識、現實的政治背景、社會狀況、現行政策等相結合。由此產生的創新成果和對政治制度、社會結構、運行機制、政策制定和執行等更深層次的理解是傳統課堂教學所不能達到的。
3、實踐環節有助于提高公共管理本科生實際動手能力,為培養創新能力提供必要的操作技能創新能力培養所要求的實際操作能力是不同于傳統教育的,將創新意識、創新思維轉化為創新行為的能力。要提高公共管理本科生的實際操作能力就要徹底改變公共管理學科傳統的由老師單向向學生灌輸知識的教學方式,盡量將教學設計成一種互動性的活動。基于公共管理學科的特點，繁多且抽象的理論一方面提供了培養創新能力的基礎，一方面卻限制了本科生的創新思維。打破這種限制的最有效方法就是提高本科生實際動手能力，在操作技能的鍛煉中將限制化解為優勢。實踐活動就是為公共管理本科生提供一個鍛煉操作技能的平臺,使學生廣泛深入到政府、企業、事業單位,上述部門人員的勞動經驗、工作技能也會潛移默化地向大學生轉移。
4、實踐環節有助于提高公共管理本科生團結合作的能力,為培養創新能力提供必要的和諧人際關系無論是基地實踐、實踐調查還是其他各種形式的實踐活動都需要在一定的社會關系網中完成。開展實踐活動,使大學生們走出校門,與社會上各行各業的優秀人才不斷接觸,通過和他人的交往,逐步學會與人溝通、待人接物，增強社會適應性,從而具備一定的社會交際能力。另外,個體的創新能力越來越依賴于群體創新能力,在許多情況下，個人的創新意識、創新思維要在群體中通過群體成員間的合作才能實現。
5、實踐環節有助于培養公共管理本科生的自我調節能力,為培養創新能力提供必要的自我調節機制公共管理本科生的學多停留在課堂和書本，在學習和研究中很少經受挫折，面對挫折時容易氣餒導致創新活動半途而廢。而在實踐活動中，離開搖籃似的校園，工作和生活上都會遇到各種挫折，例如課堂學習和實踐活動之間的巨大落差感、對現實國家制度政策理解的錯位等。勇敢地面對挫折和正確地看待處理挫折是延續創新活動的關鍵之一。因此,公共管理本科生要培養勇敢地面對挫折及提高自我調節的能力,以適應復雜多變的社會。實踐就是提供大學生面對挫折,增強社會適應能力的活動,在活動中正確認識評價自己,以培養其開闊的心胸和堅韌不拔的品質的場所。
二、實踐環節在公共管理本科生創新能力培養中存在的問題
從我國目前情況來看，各高校公共管理專業在創新能力培養過程中，普遍存在重理論輕實踐的局限性。具體體現在以下幾個方面。
1、對實踐的認識不夠，實踐在教學中的地位不高，實踐往往流于形式
由于我國教育體制的影響和傳統“重智育，輕動手能力”的教育觀念引導，實踐環節在教學中一直得不到重視。學校對實踐環節在公共管理本科生創新能力培養中的重要作用認識不足，相對于其他理工類學科，將公共管理本科生的實踐環節簡單化，實踐環節缺乏整體的規劃和系統的過程設計。大部分高校公共管理學科在制度和意識上都對實踐環節不夠重視，認為實踐環節是對課堂教學可有可無的補充。實踐環節所占學分在公共管理本科生所修總學分中所占的比例也是很小的，例如中山大學和廣州大學的公共管理本科生實踐環節所占學分均為14分，占其公共管理本科生所修總學分的比例不到10%。現階段，公共管理本科生實踐環節持續的時間都是很短的，例如課題研究、暑期實踐調查、畢業實習等持續時間多在3—8周，并且連續性差，無法達到創新所需要的經驗積累。從學生自身的角度來看，學生偏重于課堂表現和卷面成績，忽視實踐環節的意義。正因為學校和學生等方面對實踐環節均沒有足夠的重視，實踐活動往往流于形式。目前大部分公共管理學科教學的實踐環節都是任務導向型的被動實踐。實踐環節是強加于學生身上的，例如暑期實踐活動、畢業實習等。學生以完成實踐任務為目的，不以提高個人實踐創新能力為目標。
2、實踐形式單一，內容陳舊，針對性不強
實踐教學是一項有目的、有計劃的結構性教學過程。實踐教學環節通常可以分為集中和分散兩部分。由于公共管理專業開辦較晚，許多高校現行的實踐形式單一，內容陳舊，缺乏創新，只有集中教學環節，實踐環節僅僅包括實習、社會調查、畢業論文等環節。如華南師范大學、廣州大學、深圳大學等院校在公共管理學科教學計劃中實踐環節僅有實習和畢業論文寫作兩項。此外，實踐內容針對性較差，與公共管理學科的特點結合不緊密，不能學以致用，且多數實踐內容沒有可選擇性，也不能發揮公共管理本科生的專業特長，創新技能得不到鍛煉。大多數高校的公共管理本科生的實習變成了“打雜、敲章、拍照”的簡單組合。管理類專業實踐性很強，很多專業基礎課程和專業方向課程要求很高的技術性和操作性，如管理信息系統、管理經濟學、人力資源管理、辦公自動化等，應該針對這類課程開設專門的課程設計，以加深和強化學生對專業知識的理解和掌握。
3、實踐基地建設環節薄弱
實踐基地是創新能力培養的搖籃之一，是學生實踐活動的外部支持。公共管理學科尚未意識到實踐基地建設的重要性，不重視實踐基地的建設，致使該專業缺乏相對穩定的校外實習基地。學生實習多是自己聯系，而大部分學生的實習集中在各類企業。實習的工作內容也是五花八門，從企業的生產、銷售，到人力資源管理、財務管理，無所不包，實習工作內容和該專業相去甚遠。例如，上海師范大學法政學院2006級行政管理專業共有本科學生28人，由于沒有對口的實踐基地，得以進入與專業相關的部門實踐的人數僅有7人。這種分散實習的形式不利于教師及時指導和解決學生在實踐中出現的各種問題，從而難以達到實習目標。
4、實踐環節的考核評價體系和激勵機制不完善
首先，缺乏獨立的實踐教學考核評價體系。多數高校都沒有制定專門的實踐教學考核辦法和考核標準，對學生的實踐表現的考評方式過于單一，僅以實踐報告為標準，很難全方面評價學生實踐活動的效果。其次，缺乏應有的激勵機制。多數高校對學生參加學術報告、小發明、小創造等學科競賽活動，參加科研立項或參與教師科研課題的科研活動，參加社會實踐調查活動等，基本上不給予相應的學分，嚴重抑制了學生開展實踐活動的積極性。
5、實踐教學的師資力量薄弱
由于公共管理專業是一個年輕的專業，科班出身的教師很缺乏，目前大部分高校的公共管理專業教師，多是過去從事行政管理或其它學科的教學和研究，因工作需要才轉型到公共管理專業，或者從學校畢業后直接走上講臺的，基本沒有參加過專業的實踐鍛煉，大都缺乏公共管理方面的實踐知識和實踐經驗。這嚴重影響了實踐教學的質量，是實踐教學開展的瓶頸之一。
三、強化實踐環節是公共管理本科生創新能力培養的關鍵
公共管理專業最大的屬性在于實踐性。實踐是提高公共管理本科生創新能力的催化劑，強化實踐環節是公共管理本科生創新能力培養的關鍵，強化實踐環節需要從各個方面入手。
1、提高對公共管理本科生實踐環節的認識
學校和學生兩方面應該轉變教育思想，更新觀念，充分認識實踐環節在創新能力培養中的重要作用。要明確專業實踐教學目標是完善公共事業管理實踐教學的首要問題。總體目標是整合課堂知識與實務工作，達到理論與實際相結合，體驗公共事業管理者的角色、工作內容、工作方法，培養公共事業管理的專業精神與職業倫理，提升學生獨立思考、解決實際問題的能力。一方面，學校應將實踐作為教學的重要環節，納入學校的整個工作進行全盤考慮，統一領導、統一部署、統籌安排。要明確組織公共管理本科生的實踐活動管理機構，并建立起相應的符合公共管理學科特點的實踐活動指導體系。另一方面，要讓公共管理本科生明白實踐是其成長過程的重要組成部分，是提高其創新能力的必要方式。使公共管理本科生不僅能通過課堂學習系統的理論知識，還能通過課堂外的實踐活動來接觸社會，認識社會，提高分析問題和解決問題的能力，在實踐中激發和培養創新能力。
2、創新和豐富實踐的內容和形式
豐富的實踐內容和形式能為公共管理本科生提供廣闊的個性空間，激發學生的參與熱情，有助于創新思維的激發。通過各種形式的實踐教學環節，讓學生了解社會，接觸公共事業部門，參與公共事業管理的具體實務環節，從而更好地理論聯系實際，既鞏固了專業理論知識，又培養了專業實踐能力。
（1）基地實踐。基地實踐是指學生在學習期間，在學校控制狀態下，按照人才培養目標，由學校安排到對口的實踐基地，對學生進行實際操作能力訓練的教學過程。它是介于學校課堂教學和崗位工作之間的一種教學方式。基地實踐是公共管理本科生從學校走向工作崗位的橋梁。
（2）實踐調查。實踐調查是系統地、直接地收集有關社會現象的資料并在此基礎上加以分析的實踐活動。公共管理學科的新思想和新理論都是建立在對實際問題的深入研究之上的。要提高公共管理本科生的創新能力就必須使公共管理理論與實際問題的實踐調查緊密地結合起來，使學生真正融入社會、了解社會。專業課教師有目的、有計劃地組織學生開展實踐調查，然后再指導學生撰寫實踐調查研究報告，研究分析現實存在的問題及其原因，進而提出解決問題的對策建議，有利于培養學生的創新能力。相對于其他學科，實踐調查對公共管理本科生的創新能力培養尤其重要。
（3）模擬管理。模擬管理是在參考現實政府、企業、事業單位的組成和運作方式的基礎上，在輔導老師的指導下，利用現有的資源進行生產、管理、后勤保障等方面的模擬，以便快速實現部分現場實踐活動所要達到的效果。模擬管理作為公共管理本科生有其特殊的優勢。首先，模擬管理攜帶的信息量大。模擬管理以一個政府單位為例，全面介紹行政管理所涉及的主要部門，如業務、財務、人力資源、設備、采購等以及各部門的相關業務。按照每一個部門的業務邏輯流程展開模擬，可以同時在多個虛擬部門展開，所攜帶的信息量大。其次，模擬管理可操作性強。學生在輔導教師的幫助下很容易按照各個業務流程的邏輯關系進行操作，并能夠學到各種管理業務中實際的處理方法。再次，時間緊湊效率高。整個實踐過程均安排在特定時間和空間內，這樣既可以避免外出實踐產生的時間損耗，還可以采取滾動形式的模擬實踐，提高了實踐的效率。
（4）畢業論文寫作。畢業論文是高校學生在校學習期間所要完成的非常重要的綜合實踐環節，本科畢業論文的設計和寫作是一條培養創新能力的很好途徑。首先，公共管理本科生畢業論文的選題和設計可以提高分析總結、創新思維的能力。題目的選擇可以反映公共管理學科的發展水平；開題報告的撰寫可以使學生了解本學科的發展過程，學習前人分析和解決問題的方法；在畢業論文課題設計中，鍛煉學生綜合分析、創新思維和創新設計能力。其次，公共管理本科生畢業論文的寫作過程可以培養學生的創新思維能力、實踐調查能力、創新應用能力等。在基地實踐、實踐調查和模擬管理等實踐活動中積累知識和經驗，將這些知識和經驗融入到論文的寫作之中，不僅為論文寫作提供了更多的素材，也為培養創新能力提供了更多的啟發。
3、加強實踐基地建設
重視實踐基地的建設工作，從多方面加強與政府、社會公共事業單位的聯系與溝通,建立校外合作教學實踐基地。首要問題是實踐基地的選擇。選擇實踐基地要達到多種類、多層次、互相補充等要求。一方面要有利于本學科知識與實踐相結合，另一方面可以為公共管理本科生從事實踐活動提供更多的選擇，同時為實習學生進行不同單位和崗位之間的流轉打好基礎。其次，與實踐基地的合作要堅持長遠規劃與短期效應相結合的原則。公共管理學科的教學大綱和計劃是相對穩定的，各個專業的實踐環節也是呈現周期性的。所以，實踐基地建設應該著眼于長遠，應有相對固定的單位作為長期實踐活動的基地。當然，針對某些特定的技能訓練需要，各種短期的基地實踐也是需要作為補充的。再次，基地實踐要實行專人負責制。要真正發揮實踐活動對創新能力培養的效果，就要求有專人負責與實踐基地的長期聯系，注重基地實踐的多樣性和連續性，將實踐活動作為培養公共管理本科生創新能力的主要手段。中山大學政治與公共事務管理學院在公共管理學科實踐基地的建設方面走在了前面，早在2006年中山大學與廣州市海珠區合作成立“海珠區—中山大學學生就業與實習基地”。近年來，在維持原有實踐基地的基礎上，他們又拓展了香港和澳門地區的實踐基地，大大地豐富了公共管理本科生實踐的范圍和內容。
4、健全實踐環節的考核機制和激勵制度
高校應針對實踐環節制定相應的計劃,把實踐環節真正納入教學體系,對學生實踐活動進行嚴格的考核。要成立相應的管理機構,具體負責實踐工作的組織實施。通過建立健全實踐的考核機制,對實踐的過程、效果、參與人員的現實表現、取得的成果進行科學分析、考核、評價,促進實踐的不斷深化和完善。要建立一套科學嚴謹、切實可行的獎懲規章制度,對參與實踐表現優秀的學生給予一定的獎勵，并積極向有關用人單位推薦；對沒有完成實踐任務的學生，給予相應的處分，充分發揮典型的示范和教育作用，形成有效的激勵機制，調動大學生參與實踐積極性,保障實踐持續有效的開展。在實踐能力考核中，對學生參加各類科技競賽活動應該根據工作量的大小、質量的高低給予相應的學分。這樣既為各類不同層次的學生提供了更加公平的評價方式，也為那些擅長動手和富于創造的學生提供了脫穎而出的機會。
［關鍵詞］公共物品；私人物品；公共管理
［中圖分類號］F062.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）2-0022-02
公共物品管理的研究是公共管理學中的一個重要研究方面。這不僅因為公共物品是市場機制發生失靈的一個重要領域,公共部門的自愿配置職能主要體現在公共物品的提供之上,而且,市場經濟條件下公共部門經濟活動所涉及的許多問題都與公共物品有關,如政府進行的資源配置,政府所從事的收入再分配,政府在穩定經濟方面所制定的經濟政策及其效應等。
1 公共物品的含義
人們對公共物品研究最早源于對公共性問題的討論。在國外,最早較為深入關注這一問題的是英國哲學家、經濟學家大衛•休謨(David Hume)。他在著作《人性論》中提出：“兩個鄰人可能達成協議,共同在一片平地上排水,但在1000人之間卻難以達成同樣的協議,因為每個人都企圖坐享其成。”因此他認為,某些對每個人都有益的事情,只能通過集體行動或者由政府參與來完成。休謨的分析包含了公共物品的幾個基本內容：①在自利的個人間存在某些共同消費的產品。②這類新產品提供坐享其成心理及其可能性。③這種心理只能由政府參與才能有效克服。這是休謨最初對于公共物品一些基本觀點。
比較系統地對公共物品進行的研究開始于19世紀80年代的奧意財政學派。1954年,美國經濟學家保羅•A.薩繆爾森(Paul A.Samuelson)發表的《公共支出的純理論》一文首次明確使用了“公共物品”這個概念。薩繆爾森指出,在理論上,市場機制可以有效地解決私人物品的供給和配置,但有一類物品的供給和配置市場機制辦不到,而必須從稅收中通過預算支出來解決。公共選擇學派的奠基者布坎南把公共物品界定為“任何由集體或社會集團決定,為了任何原因,通過集體組織提供的物品或服務”。
薩繆爾森與威廉•D.諾德豪斯(Will D.Nordhouse)在他們合著的《經濟學》中指出：“與來自純粹的私有物品的效益不同,來自公共物品的效益牽涉到對一個以上的不可分割的外部消費效果。相比之下,如果一種物品能夠加以分割,因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人,而且對其他人沒有產生外部效果的話,那么,這種物品就是私人物品。公共物品常常要求集體行動,而私有物品則可以通過市場被有效地提供出來。”
斯蒂格利茨在其著作《經濟學》中指出：“公共物品是這樣一種物品,在增加一個人對它的分享時,并不導致成本的增長(它們的消費是非競爭性的),而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)。”
世界銀行在《1997年世界發展報告》中給公共物品下了更明確的定義：“公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應,非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的消費進行收費是不可能的,因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”
國外學者提出的有關公共物品的觀點各有側重。休謨和亞當•斯密等人在早期提出的觀點屬于政治學和論理學的范疇,沒有涉及經濟學領域的研究。因為公共物品和政府、政治有著直接的關系,所以早期的學者對公共物品或公共服務的研究更多傾向于政治領域。后期薩繆爾森與諾德豪斯對公共物品的研究則是從經濟學角度進行探討的,他們在概念中重新對比了公共物品的不同之處。同樣斯蒂格利茨也是從經濟學的角度分析公共物品的,他提出的公共物品的定義與后來世界銀行在《1997年世界發展報告》中提出的定義是相通的,都提及了公共物品的非競爭性和非排他性。
國內對公共物品的研究起步較晚,大多數理論都是基于國外學者對公共管理學以及公共經濟學的研究基礎上提出的。國內學者陳振明在其著作《公共管理學》中對公共物品的定義是：“具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。”上海行政學院曾峻教授對公共物品所下的定義為：“由公共資金或資源投入用于滿足社會公共需要的物品。”這是從公共物品的投入角度來定義的。
根據上述國內外學者的理論基礎,可得出一個公共物品的定義：公共物品就是具有非競爭性和非排他性,且分割或分開消費不可能或成本太高的用于滿足社會公共需要的物品。
2 公共物品的特性
根據以上所提及的國內外學者對公共物品的研究,可以總結出公共物品具有三個基本特性：非競爭性、非排他性、不可分割性。
所謂非競爭性,是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品及其從眾獲得的效用,即在給定的生產水平下,為另一個消費者提供這一物品所帶來的邊際成本為零。每個消費者可以完全消費一個物品的全部。如一盞路燈,一個消費者的使用并不會影響其他消費者同時使用的效用。
所謂非排他性,是指某人在消費一種公共物品時,不能排除其他人消費這一物品(不論他們是否付費),或者排除的成本很高。所有的消費者都可消費同一個物品。
所謂不可分割性,是指對于一種物品的消費,分割或分開消費并收費是不可能的,或者成本太高。因而私人供給者就不會有提供這種物品的積極性,也無人愿意去競爭供給。
3 公共物品的分類
公共物品可以從不同的角度加以劃分。根據國內學者陳振明的劃分,可以把公共物品按照三種方法來劃分。
第一種劃分方法是將之分為純公共物品和準公共物品。凡是能嚴格滿足消費上的非排他性等特征的物品就是純公共物品。國防就是一種典型的純公共物品,其消費沒有排他性。國防服務被供給,其消費便是全社會性的。公共安全、外交、法規政策等也是純公共物品。準公共物品則是具有某種程度上的消費非排他性的特征的物品。如道路就是一種準公共物品,在一定限度內,一人上路不會影響別人上路,但一旦超過必要限度,出現擁擠或堵塞現象時,多一個人上路就會妨礙別人上路。能源、交通等都屬于準公共物品。
第二種劃分方法是將公共物品劃分為有形的公共物品和無形的公共物品。有形的公共物品是指能看得見、摸得著的公共物品,如公共設施；無形的公共物品主要是指政府所提供的一些看不見的服務,如法律、政策和制度等。
第三種劃分方法是將公共物品劃分為全國性的公共物品和地方性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家和中央政府提供的物品和服務,如國防、外交、全國性法規等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務,如城市基礎設施、地方性法規等。
另外,國內學者曹現強和王佃利在其主編的《公共管理學概論》一書中,把公共物品劃分為四類：純公共物品、俱樂部物品、擁擠性公共物品和混合物品。
純公共物品是指兼具非排他性和非競爭性的公共物品,如國防；俱樂部物品是指具有非競爭性,但卻具有對外排他性或排除追加的消費者的費用很低的公共物品，如付費用戶觀看的有線電視；擁擠性公共物品是指具有非排他性,但達到一定使用水平后就具有了競爭性的公共物品,如游泳池、橋梁等；混合物品則是指那些既具有私人物品的性質又具有公共物品的性質,這樣的物品稱為混合物品，如西方發達國家的教育、衛生服務。
此外,也有學者認為準公共物品還可以對其加以分類,按照公益性可將其分為公益物品和公共事業物品。綜合以上學者觀點,筆者總結出一種公共物品的分類方法,即將公共物品分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是指具有明顯的非競爭性和非排他性的公共物品,這類公共物品不常見,如國防、燈塔。準公共物品是指具有有限的非競爭性和局部的排他性的公共物品,即超過一定的臨界點,非競爭性和非排他性就會消失,擁擠就會出現。然后準公共物品又可以分為公益物品和公共事業物品。如義務教育、公共圖書館等屬于公益物品；如電力、自來水等則屬于公共事業物品,也稱自然壟斷產品。
其實,公共物品的分類雖然方法不一,但基本的分類原理是相通的,也各有其科學之處,并沒有所謂最佳的分類方法,只是在分析問題時根據不同需要而有了不同的角度。我們不需要把視線局限在某一種分類上,應根據實際問題進行研究分析。
參考文獻：
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一、藝術管理學的學科定位
學科定位要回答的是“該學科的研究對象是什么”的問題。就藝術管理學的研究對象而言，本文認為有兩個問題值得我們進行討論。
第一，藝術管理與文化產業管理的關系
按照仍然使用的教育部普通高等學校本科專業目錄的分類，文化產業管理屬管理學科中公共管理類。藝術管理尚未進入學科目錄，作為一個專業方向，設在公共事業管理類下招生。
藝術管理之為藝術管理而不是文化產業管理，說明兩者必定具有本質區別，不能合二為一。換句話說，藝術管理在學科定位上必須具有不同于文化產業管理的獨特性，方能具有學科立足點。那么，藝術管理與文化產業管理到底有何本質不同呢？如何將各自的研究對象相互區分從而形成相對獨立的研究領域？針對于此，有研究者強調藝術的特殊性，指出藝術與文化產業的最大區別在于功利性與否。對于如何判斷功利性，本文認為或可以“是否以營利為目的”來區分“純藝術”與產業化生產中“作為商品的藝術”。
由此，將藝術管理的研究范疇，定位于對非營利性藝術組織及藝術活動的研究，可以令藝術管理更為明確地區分于文化產業管理這一層面。需要指出“非營利”并不等同于“非政府”，這有別于西方對“第三部門”總體上的理解。那些公益類的社會事業組織以公眾利益為追求的首要目標，也屬于本文所指“非營利”。因此，國有藝術院團自然也應包括在藝術管理學的研究范疇中。非營利組織的管理，是公共管理學的一個重要主題和一個獨立的研究領域。同時，這一定位的涵蓋面符合我們將藝術管理納入到公共事業管理下的傳統思維。
在當代學科互涉的語境下，對于一門跨學科性質的專業，相較于藝術管理歸屬藝術學還是管理學的“門戶之爭”
本文認為將藝術管理區分于文化產業管理，對于藝術管理的學科定位更具有實際意義。
第二，藝術管理還是藝術行政
管理和行政兩者之間具有本質差異。對此，陳振明在其主編的《公共管理學》導論部分明確指出了兩者的本質區另IJ—“行政”本質上包含著遵從指示和服務的含義；而“管理”首先意味著獲得結果以及管理者為獲得結果負個人責任。在實踐中，管理人員和行政人員所扮演的角色有明顯區別。管理人員需要根據現實所需訂定政策，更強調戰略與科學。行政人員在于執行已經厘定的政策，推動事務的進展直至落實。
我們還可以通過公共管理學與公共行政學的區分，來體悟管理與行政兩者之間的分界。歷史上對公共管理學和公共行政學有三種不同的理解。今天，主流的理解是將公共管理學看作一種不同于傳統的公共行政學和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學科框架。由此可見，管理與行政兩者之間業已形成分壘，這一點在學科體系上已經做出了區分。波茲曼和斯特拉斯曼在《公共管理戰略》（1990）—書中，在說明為何使用“公共管理”而非“公共行政”的概念時，對公共管理與公共行政的區分可謂一針見血：“公共管理關心戰略問題，涉及公共組織的外部環境和它們更廣泛的使命與目標……公共管理是對組織外部環境的管理，公共行政則存在于組織的脈絡之中。”
由此“藝術管理”與“藝術行政”之間的差異是顯見的。藝術管理還是藝術行政，到底使用哪一種概念？事實上，兩種概念的使用并沒有孰優孰劣之分，但是它們明確代表了兩種不同的專業取向和學科分類。
丹恩馬汀在《藝術管理這一行》的推薦序中寫道：“今天，第一流的管理者不但要懂得讓表演搬上舞臺或是讓展覽能夠順利進行的各項事宜，他們還得了解管理程序的各項理論與實務、外在于內部的環境挑戰、組織文化對運營的效應、不斷變動的挑戰，以及策略性抉擇的契機與現實（還有不作抉擇所可能產生的后果）。這些要求，特別是后者，是埋頭苦干無法解決的。藝術管理者必須有超越感覺、超越經驗、不斷反思批判的能力。從這一角度而言，藝術管理顯然更符合這一行業的時代需求。
我們對這兩個問題的回答并不清晰，或者說對這兩個問題的討論與辨析有所忽視。由此導致的問題，是我們無法以明晰確定的語言來表述“藝術管理是什么”，“藝術管理要干什么”，以及“藝術管理所需要的基本技能應該是什么”等關鍵性問題。
本文認為，以上問題的根源在于藝術管理學科意識淡薄。對于學科意識，有學者曾對“學科體系意識”提出批判，認為應以“問題取向”來替代“體系意識”。這是否說明“學科體系意識”此種思維方式在學科建設中應該被拋棄呢？回答是否定的。事實上，學科意識與問題取向兩者之間并不矛盾。學科意識本身就包含了問題取向，問題取向的關鍵在于我們對問題的認識能力，我們是否能提出一個合適的問題。問題需要考察與辨析，問題的性質需要明智的判斷。考察、辨析、判斷，這一系列動作本身就是學科體系意識的反映。
關于藝術管理的學科意識，有一點很值得我們去思考：為什么藝術管理教育存在于大學。對此，在2010年9月中旬召開的第五屆中國藝術管理教育年會上，來自美國北亞利桑那大學人文學院藝術管理系的一位教授的主題發言，為我們提供了可資參考的意見。對于“為什么藝術管理教育在大學展開”這一點，這位教授提出了一系列問題以供思考。如果藝術管理的技能僅僅局限于操作層面，藝術管理教學還有必要存在于大學嗎？大學能夠提供，而技術訓練或者學徒式訓練所不能提供的是什么？對于最后一個問題，她的回答包括了幾個方面：歷史與全球性的視野；藝術管理中社會的、政治的、經濟的、環境的以及其他影響因素；理論、方法、思維；藝術的社會價值；美學理論；藝術的作用，藝術家的作用，以及藝術管理人的作用等等。這一回答在表述上也許過于零碎，但具有意義，從學科層面上回答了藝術管理學所應具有的內涵。
二、藝術管理學科意識的建立
目前，藝術管理專業教師主體基本上都是跨專業而來的，少數人在歐美接受了藝術管理研究生層次的教育。或是對藝術管理實踐經驗的缺乏，或是對現實環境認知的不足，或是對行業需求判斷的不準確，都有可能產生問題。事實證明，必須強調學科意識來推動專業建設。
1.建立學科邊界
對于一個新學科而言，建立學科邊界的目的是明確學科定位。藝術管理作為一門跨學科的學科，學科邊界比較模糊。我們必須承認藝術管理學與管理學之間的聯系，在此前提下去反思和更新藝術管理學的核心，這將是一個界定的過程。應確認哪些問題可以交給藝術管理學去研究，哪些問題則應該留給其他學科。
將藝術管理的學科定位于對非營利性藝術組織及藝術活動的研究，這不僅僅是一個工作劃分，還關涉到對“藝術管理”的理解。在藝術管理活動中，藝術和管理的關系總是以藝術為先。藝術管理的目標是要把藝術送達到更多的人面前，而不是把“商品賣出去”。
應在確定的學科邊界下，逐步形成相關的概念框架以及藝術管理學這個領域特有的問題群。清晰的概念是進一步討論的前提，為知識增長所必須。由于各種藝術組織性質上的差異以及面對的環境及資源的差異，它們所面對的問題會有不同的偏向。因此，在藝術管理的中心問題下，還需要進一步確認各種問題群。
2.有行動科學加入的實踐教學
“藝術管理主要還在于實踐”這一認識是從實務層面對藝術管理的概括。其中，也有對本科生就業實際需求的考量，實際操作能力往往是用人單位選擇的關鍵因素。但是，當動手能力得以解決，對工作流程都熟悉以后，個體對環境的認知及相應的決策判斷能力，往往成為職業發展上的關鍵因素。
這樣一種以實踐經驗為主導的教學模式當然有其意義和價值。然而，這一教學模式存在問題也不容忽視。一方面，盡管每一位成功的管理者們都確實有其獨到的“管理藝術”而這些“管理藝術”更多體現為經驗。作為知識“管理藝術”尚未經過系統的整合與分類，顯得籠統而含糊不清。另一方面，市場始終處于變化中，這種變化越來越快，當原有的“對策”不管用時，更多的藝術組織都會有研發的需要，這都是“管理藝術”所無法傳達的。
事實上，管理具有科學、藝術、實務、思想等多重屬性。對于藝術管理而言，強調科學與思想亦是必須，而不應僅僅是依靠經驗。每項具體的操作中，都可以歸納出科學規律來，從而為實施科學管理提供基礎。
實踐教學主要強調“管理藝術”的一面，重視實踐經驗，重視組織和個體的獨特性，而忽略了“管理科學”所強調的科學的，帶有普遍性的技術和方法。過于看重經驗的實踐教學，往往將管理水平的好壞簡單歸咎于能力差異和經驗的多寡，而看不到管理背后的思維方式與理念問題所帶來的影響。
藝術管理絕不僅僅是實戰經驗的累積，更需要一種行動科學的加入。就藝術管理的專業教學而言，除了強調實踐，提升管理技藝的同時，還需要強調在實踐中超越直覺式的判斷和技巧，提升發現問題、認識問題、界定問題的能力，從而引發“和情境進行放映性對話”的能力。藝術管理專業教育的任務不僅僅是要培養熟悉工作流程，具有操作能力的職業工作者，還需要指導職業工作者如何在行動中思考。由此，針對藝術管理的實踐教學，應該倡導有行動科學加入的實踐教學，發展“行動中反映”為基本理念的實踐知識論。
3.倡導對專業知識的探索
根據科技理性的傳統，專業是科學與社會之間的中介，它將科學研究轉換成社會進步。由此，專業建設過程中偏重于任何一方（或科學研究或社會實踐），而不及其余都是不可取的。社會分工需要往往是一門新興專業誕生的前提，然而專業的發展不僅僅依賴于社會分工，還需要科學研究的參與。業界需要也并不等同于社會分工需要。業界需要往往是急功近利的，必須意識到業界對藝術管理工作的體認也存在盲點。因此，專業建設僅僅以滿足業界即時的需要為己任，最終未必有利于問題的解決，更不利于專業的發展。大學對社會的服務不應該是提供“社會需要什么就給什么”這樣簡單的服務站式的服務，而是基于扎實的學術研究而提供的服務。專業意味著研究與實踐的交流，這是專業之為“專業”而非“職業”的根本，也是職業工作者希望更為專業的原因。盡管我們都承認專業在現代社會中是不可或缺的，但是，今天社會對專業的信心危機確實在不斷加劇。危機來自于一些專家誤用了他們的專業權力謀取利益，也來自于一些專業行動的明顯失誤。
在僅僅關心問題解決的專業知識之中，問題框定顯得毫無立足之處。那么，也就不存在所謂的專業知識了，存在的僅僅是經驗與能力。藝術管理在強調管理實踐的基調下，大學專業教學貢獻究竟能夠體現在哪里？有什么是職場無法提供的？事實上，專業知識不僅僅是解決問題，還在于提供有效工具去發現正確的問題“什么是專業知識”顯然是一個復雜的問題。但是，對它進行思考將有助于彌合研究與實踐、思想與行動之間的裂痕。
一、“大問題”的提出與早期爭論
從已往的考察分析中我們發現，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構卻長期缺乏統一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據此將不同的學者聯系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們為擺脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。
受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉中“程序規則———不良業績———更多的規則”這種微觀管理的循環?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現，在不信任、差的工作績效和規則制定間形成一種惡性循環。如何削減內在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構的表現業績?為了知道一個公共機構或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業績內在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產出度量不能揭示組織真正所完成的業績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結果或影響。在工作努力和結果的關聯又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業績以推動公共事業的發展因此成為具有挑戰性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構的行為，而且是如何改進公共機構的表現。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構的績效做出貢獻。貝恩的文章發表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質?公共組織如何與它的環境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415
在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點。基于公共管理與政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結構之間有什么適當的權衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點和方法
基于人們對公共管理學學科建構的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵。柯林作為“大問題”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術研究與實踐的價值。柯林認為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰來源于我們過度關注組織運行中的工具問題。“大問題”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續在機構組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發現;一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現代國家中存在的分散獨立和碎片現象，以期形成更為廣泛的治理、網絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響。柯林在堅持自己1996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫。回答的質量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經驗準確和可執行的。
柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網絡關系所得的結論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創造條件。這包含有兩種學術趨向:一種趨向在尋求、總結“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向將“大問題”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經發現，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。
致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構開始，因而微觀組織和管理技術被賦予重要地位。柯林的研究從制度開始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結與隔斷的挑戰》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠將不同層次的研究連接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或層面分析的局限。［8］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統，個人、團隊、組織、制度等各種現象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統中的相互作用及各種現象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現為形式上的嚴格沖突，而顯現為本質上的交融或趨同。因為現實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統互惠存在的構成部分。
與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉換維度，體現了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規律。公共網絡管理提供了發現這種問題和規律的一個平臺。2001年發表的《公共網絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向學術研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發現并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網絡管理研究是這一學科的重要構成。網絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權威和官僚層級指令，便需要建構超越傳統的管理理論，建立基于網絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統管理程序的功能網絡，在網絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協調、報告、預算即POSDCORB①?(2)網絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調整?(4)網絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網絡中與組織法律理性權威相對應的凝聚因素是什么?(6)網絡中的權力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網絡產生不曾發生的結果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發現“大問題”集中的領域。根據《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰略適應9%;組織結構14%;表現度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非營利問題學術雜志發文的主題，發現基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規則的惡性循環。在缺乏較好績效控制技術的情況下，打破這種惡性循環需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監管時，經常會被要求產生諸如負責籌款、協調管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。
有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節而引發的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。
公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發現啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現的可能，并由此引發壞雇員驅逐好雇員的現象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞Wg，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區改進而工作，做有責任的公民;表達個人態度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業生涯的選擇機會和能力;發展領導和團隊技巧，建構自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經歷新挑戰，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。
績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發現和應用，不斷強化投入產出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構中也許不存在像企業生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業績表現的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業績表現:(1)是否獲得機構運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產出所需要的東西;(3)是否以依據組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統，這些維度都存在于一個反饋環中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產生對組織績效理解的殘缺。績效考察的這種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質量管理在政府機構的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續改進、員工參與等多方表現的度量。比較非營利管理與公共部門的業績表現可形成如下共識:尋求單一公共機構業績表現的度量方法可能是不合適的;業績表現的構成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應當有其規范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規范基礎給予說明。［11］395－407
對這一問題常見的非正規表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經驗及其他社會化經歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業倫理”的行為規范，公共行政倫理既是這種規范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權價值與憲法理論。自由、平等和財產權是與此相關的規范價值。(2)公民權理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規范的創造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現或建構出公共行政管理的全球倫理?與此關聯的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協定、合同、公約和項目，發現其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區所采納。譬如，缺乏透明度產生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區特點，同時又介入全球文化。
如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現象解釋為“角色轉變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。
當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發現，大學生在模擬監獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛，或對其他人和護衛實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛和犯人一樣被組織中關聯的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似。“組織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規定，雇員都被要求是他們組織監督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發展對這一觀念提出挑戰。公民權運動、反貧困運動、婦女運動、環境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統觀念有著名不副實的困難。客觀的情形可能是，在接受以官僚機構為中心給予的服務時，許多公民經常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。
在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結婚的權利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?
五、價值與啟示
[關鍵詞]新公共管理理論；方法論；創新；行政管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02
隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。
1 新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。
第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。
第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。
2 新公共管理理論方法論的創新作用
2.1 為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。
就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。
從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。
新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。
相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善。基于管理行政理念的指導，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。
基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。
2.3 用激勵機制取代規制的公共管理方法
一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點。基于新公共管理方法論，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。
以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非常看重規則的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。
新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。
以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。
3 結 語
新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
主要參考文獻
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