時(shí)間：2023-09-22 09:45:48
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞: 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃; 途徑; 內(nèi)容與方法 Abstract: This paper is mainly about the integration of urban and rural planning connotation and denotation, summed up the past treatment of combination of urban and rural problems and shortcomings, and put forward the integration of urban and rural planning content and methods and the integration of urban and rural planning in sequence in the status of awareness, the integration of urban and rural planning theory, think that the integration of urban and rural construction and development of reference.
Key words: the integration of urban and rural planning; way; content and method
中圖分類號(hào)： TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2012）
前言
我國(guó)規(guī)劃隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷得以重視，在自身行業(yè)的發(fā)展中已日益形成了龐大的獨(dú)特體系。而且，隨著發(fā)展的需求，規(guī)劃系統(tǒng)不斷地補(bǔ)充與完善，業(yè)已形成相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)體系。據(jù)現(xiàn)階段規(guī)劃體系來看,既有宏觀,又有微觀,兩者之間又存在中觀的系統(tǒng)。既有綜合性,又有專業(yè)性,這些不同類型、不同層次的規(guī)劃在不同地域、不同行業(yè)內(nèi)起著重要的作用 [1]。一、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)涵與外延內(nèi)涵與外延是刻畫概念的2個(gè)方面。內(nèi)涵是本質(zhì),外延是范圍。城鄉(xiāng)一體化是針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部,即城鄉(xiāng)交融或城鄉(xiāng)連接的地帶。這是一個(gè)帶有較為模糊性的地域范圍,它是沖破行政界限而因城與鄉(xiāng)內(nèi)在聯(lián)系形成的模糊地域(地帶)。因而它的外延也必然是不確定的,確定的是內(nèi)部關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的分野。因此,城鄉(xiāng)結(jié)合部,既不同于城市總體規(guī)劃的郊區(qū)規(guī)劃范疇,因?yàn)榻紖^(qū)規(guī)劃是被動(dòng)式的輔規(guī)劃;也不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃,因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃面對(duì)的對(duì)象是鄉(xiāng)村內(nèi)部地域。按照區(qū)域規(guī)劃的某些理論,也很難明確地解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的具體問題。如人口布局、勞動(dòng)力布局、流動(dòng)人口管理、產(chǎn)業(yè)布局、交通設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等方面[2]。特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天,因各種流動(dòng)的不斷加強(qiáng),承擔(dān)這些流動(dòng)的載體建設(shè)客觀上要求科學(xué)預(yù)測(cè)與規(guī)劃。筆者將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的概念擬定為:對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)交融地域上各種物質(zhì)與精神要素進(jìn)行系統(tǒng)安排稱之為城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。
二、過去處理城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的途徑與弊端一般而言,區(qū)域規(guī)劃是對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實(shí)際操作中,并未對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)(或地帶)進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會(huì)對(duì)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言,如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市(縣)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃,是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍,并未針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)(地帶)做出明確性的展開研究。因?yàn)檫^去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型,所以給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位須早提上議事日程。如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨(dú)立的研究課題,則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立,造成實(shí)踐中的規(guī)劃空白點(diǎn)產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題會(huì)更加突出。一般而言,傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)規(guī)劃中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對(duì)市縣域內(nèi)各種聚落群體的空間組織部署。但實(shí)際應(yīng)用上僅側(cè)重在對(duì)市縣域集政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心為一體的市區(qū)(或縣城)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向的宏觀論證與規(guī)劃,而對(duì)近郊衛(wèi)星鎮(zhèn)并未能起到實(shí)質(zhì)性的作用。 如總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃,只是以服務(wù)于市區(qū)(或縣域)為主要任務(wù),而沒有從“融合”、“一體”的角度刻畫城鄉(xiāng)結(jié)合部的深刻內(nèi)涵與外延。對(duì)于絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)結(jié)合部,都存在著人口流動(dòng)與管理、產(chǎn)業(yè)布局確定、發(fā)展方向定位性的預(yù)測(cè)、基礎(chǔ)設(shè)施的需求量等諸多的問題,而且與傳統(tǒng)行政意義上的區(qū)域規(guī)劃相比,其更具有活躍、動(dòng)態(tài)、變動(dòng)等因素。在規(guī)劃的宏觀安排上及戰(zhàn)略的選擇上具有極大的變化特點(diǎn)。為此,如不進(jìn)行總體上的科學(xué)合理部署,一方面可能產(chǎn)生滯后的結(jié)果,另一方面可能產(chǎn)生阻礙城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展或影響市區(qū)(縣城)的發(fā)展。同時(shí),對(duì)農(nóng)村地域的推動(dòng)也將不利。 可以預(yù)見,城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域類型在國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天,必以其強(qiáng)大的活力而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮重大的作用,應(yīng)該及時(shí)有效地給以足夠的重視,并及早地提到議事日程上來。反思過去種種規(guī)劃類型，可以得出一些基本的認(rèn)識(shí)。
（一）認(rèn)識(shí)之一
一般而言，區(qū)域規(guī)劃是對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實(shí)際操作中，并未對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（或地帶）進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會(huì)對(duì)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。
（二）認(rèn)識(shí)之二
對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言，如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍，也未針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（地帶）作以明確性的展開研究。
（三）認(rèn)識(shí)之三
既然過去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型。那么給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位便是應(yīng)該提到議事日程上來的時(shí)候了。
（四）認(rèn)識(shí)之四
如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨(dú)立的研究課題，則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立。造成實(shí)踐中的規(guī)劃空白點(diǎn)產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題會(huì)更加突出。
上述四點(diǎn)認(rèn)識(shí)在筆者理論研究和實(shí)踐操作中感受最深。
可以預(yù)見，城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域類型在國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天，必以其強(qiáng)大的活力而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮重大的作用。我們應(yīng)該及時(shí)的并有效地給以足夠的重視，并及早地提到議事日程上來。
關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)一體化 生態(tài)規(guī)劃 策略
一、城鄉(xiāng)一體化
城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，是指在加快城市化發(fā)展的基礎(chǔ)上，發(fā)揮城市主題的輻射發(fā)動(dòng)作用，要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國(guó)民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
二、生態(tài)規(guī)劃
生態(tài)規(guī)劃是指要通過生態(tài)辨識(shí)和系統(tǒng)規(guī)劃，運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理、方法和系統(tǒng)科學(xué)手段去辨識(shí)、模擬、設(shè)計(jì)生態(tài)系統(tǒng)人工復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種生態(tài)關(guān)系，探討改善系統(tǒng)生態(tài)功能，確定資源開發(fā)利用與保護(hù)的生態(tài)適宜度，促進(jìn)人與環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的可行的調(diào)控政策。其本質(zhì)是一種系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和重新安排人與環(huán)境關(guān)系的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃。
三、城鄉(xiāng)一體化生態(tài)規(guī)劃需遵循的原則
1.社會(huì)生態(tài)原則。這一原則要求生態(tài)規(guī)劃設(shè)計(jì)要重視城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的整體利益，體現(xiàn)尊重、包容和公正，生態(tài)規(guī)劃要著眼于社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活的各個(gè)方面。公平是這一原則的核心價(jià)值。
2.經(jīng)濟(jì)生態(tài)原則。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是城鄉(xiāng)一體化最主要、最基本的活動(dòng)之一，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定著城鄉(xiāng)一體化市的發(fā)展，生態(tài)規(guī)劃在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和持續(xù)性。這一原則要求規(guī)劃設(shè)計(jì)要貫徹節(jié)能減排、提高資源利用效率以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)型經(jīng)濟(jì)的形成。效率是這一原則的核心價(jià)值。
3.自然生態(tài)原則。這一原則要求生態(tài)規(guī)劃必須遵循自然演進(jìn)的基本規(guī)律，維護(hù)自然環(huán)境基本再生能力、自凈能力和穩(wěn)定性、持續(xù)性，人類活動(dòng)保持在自然環(huán)境所允許的承載能力之內(nèi)。規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合自然，適應(yīng)與改造并重，減少對(duì)自然環(huán)境的消極影響。平衡是這一原則的核心價(jià)值。
4.復(fù)合生態(tài)原則。現(xiàn)代城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)、相互依存、不可分割的有機(jī)整體。規(guī)劃設(shè)計(jì)必須將三者有機(jī)結(jié)合起來，三者兼顧，綜合考慮，使整體效益最高。規(guī)劃設(shè)計(jì)要利用這三方面的互補(bǔ)性，協(xié)調(diào)相互之間的沖突和矛盾，努力在三者之間尋求平衡。協(xié)調(diào)是這一原則的核心價(jià)值。 以上這些原則都是普遍性的，但城市是地區(qū)性的，地區(qū)的特殊性又受自然地理和社會(huì)文化兩方面的影響。因此，這些原則的具體應(yīng)用需要與空間、時(shí)間和人（社會(huì)）的結(jié)合，在特定的空間中有不同的應(yīng)用。
四、城鄉(xiāng)一體化生態(tài)規(guī)劃建設(shè)的主要內(nèi)容
1.高質(zhì)量的環(huán)保系統(tǒng)的規(guī)劃及管理。對(duì)不同的廢棄物按照各自的特點(diǎn)及時(shí)處理和處置，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)噪聲和煙塵排放的管理，使城市生態(tài)環(huán)境潔凈、舒適。
2.高效能的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)的規(guī)劃及管理。包括暢通的交通系統(tǒng)，充足的能流、物流和客流系統(tǒng)，快速有序的信息傳遞系統(tǒng)，相應(yīng)配套有保障的物質(zhì)供應(yīng)系統(tǒng)和城郊生態(tài)支持圈，完善的專業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等。配合一些總圖落實(shí)有效的監(jiān)督。
3.高水平的管理系統(tǒng)的規(guī)劃。包括人口控制、資源利用、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、治安防火、城市建設(shè)、環(huán)境整治等。保證水、土等資源的合理開發(fā)利用和適度的人口規(guī)模，促進(jìn)人與自然，人與環(huán)境的和諧。
4.完善的綠地生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃管理。不僅應(yīng)有較高的綠地覆蓋率指標(biāo)，而且還應(yīng)布局合理，點(diǎn)、線、面有機(jī)結(jié)合，有較高的生物多樣性，組成完善的復(fù)層綠地系統(tǒng)。嚴(yán)格設(shè)立綠線范圍和綠地率保障綠化不因城鄉(xiāng)建設(shè)而縮水。
5.高度的社會(huì)文明和生態(tài)環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)。應(yīng)具有較高的人口素質(zhì)、優(yōu)良的社會(huì)風(fēng)氣、井然有序的社會(huì)秩序、豐富多彩的精神生活和高度的生態(tài)環(huán)境意識(shí)，這是城市生態(tài)建設(shè)非常重要的基礎(chǔ)條件。
從生態(tài)規(guī)劃內(nèi)容可以歸納出一些具體的城市生態(tài)規(guī)劃目標(biāo)也是我們管理者需要注意到的地方：從人類的角度來說，城市中具有合理的人口規(guī)模，人與人、人與社會(huì)、人與自然之間關(guān)系和諧；從土地的角度來說，城市用地結(jié)構(gòu)合理，開發(fā)有序，土地資源得到優(yōu)化配置，城市功能獲得適宜的生態(tài)區(qū)位；從空間的角度來說，城市空間與其承載的城市功能相適應(yīng)，具有高效、低耗的空間分布特征，城市空間的多樣性和異質(zhì)性使得城市既呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展的態(tài)勢(shì)又保持穩(wěn)定有序的結(jié)構(gòu)；從環(huán)境的角度來說，城市功能的發(fā)揮不超過其環(huán)境容量的限制，促進(jìn)城市健康、持續(xù)發(fā)展。
三、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的生態(tài)規(guī)劃對(duì)策
1、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，打牢發(fā)展基礎(chǔ)。環(huán)境是人類社會(huì)發(fā)展的根基，必須堅(jiān)持“循法自然、科學(xué)規(guī)劃、全面控污、行政問責(zé)、全民參與”，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)治理。在城鄉(xiāng)建設(shè)一體化進(jìn)程中，因地制宜發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，逐步建立與當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載能力相適應(yīng)的環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，做到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。積極探索建立低碳經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，探索一條適合本地區(qū)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。提升城鄉(xiāng)文明素質(zhì)。實(shí)現(xiàn)建筑民族化、村容整潔化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、管理民主化。
2、堅(jiān)持生態(tài)理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧。創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，抓好自然條件差、貧困人口比重大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的行政村整村扶貧開發(fā)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展充滿民族特色、文化濃郁的農(nóng)家樂、漁家樂等形式的農(nóng)家旅游、生態(tài)旅游、休閑度假旅游、民族文化體驗(yàn)旅游，打造一批旅游文化名鎮(zhèn)、名村，帶動(dòng)旅游相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)群眾增收致富。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；鄉(xiāng)村景觀；景觀生態(tài)學(xué)；可持續(xù)發(fā)展
在工業(yè)化、城市化不斷推進(jìn)的宏觀背景下，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃不能局限于鄉(xiāng)村的自我完善，而是應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的歷史趨勢(shì)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代的生活和生產(chǎn)方式，面對(duì)嚴(yán)重的資源環(huán)境壓力，城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃是一個(gè)亟待解決的課題，如何安排鄉(xiāng)村土地及土地上的物質(zhì)和空間，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的整體鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境健康協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)等空間布局的優(yōu)化與協(xié)調(diào)，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村人居環(huán)境顯得日益迫切。
1 中國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃現(xiàn)狀分析
近十幾年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，我國(guó)正步入城市化快速建設(shè)時(shí)期，在城市化社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生迅速、 重大變化的同時(shí)，鄉(xiāng)村景觀遭受了巨大的沖擊。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)景觀中生物棲息地多樣性降低和自然景觀高度破碎化，土地利用和土地覆蓋方式的變化使得鄉(xiāng)村景觀的美學(xué)和生態(tài)效益遭受嚴(yán)重?fù)p害。因此，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村土地利用和維護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)安全，已成為鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展研究的緊迫任務(wù)。
在我國(guó)，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃已取得了一定進(jìn)展。但新農(nóng)村建設(shè)在取得初步成效的同時(shí)，部分地區(qū)的鄉(xiāng)村景觀卻沒有得到很好的保護(hù)和體現(xiàn)，鄉(xiāng)村景觀呈現(xiàn)出了與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式、農(nóng)村居民生活方式不相適應(yīng)的狀況，農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境問題日益突出，盲目的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，在帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)帶來了耕地、林地的破壞和水資源的污染。在規(guī)劃和建設(shè)中，有些部門甚至照搬大城市環(huán)境的景觀設(shè)計(jì)方式，造成了負(fù)面效果。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村布局混亂，土地利用布局零散，尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)大多處于無序狀態(tài)；二是土地利用效率低下，耕地遭到蠶食或破壞，水土流失嚴(yán)重，土地質(zhì)量差，損毀耕地的數(shù)量驚人；三是鄉(xiāng)村景觀特色消失，在建設(shè)過程中片面追求形式上的城市化，造成千村一面現(xiàn)象，破壞了千百年來保留下來的鄉(xiāng)土風(fēng)貌和傳統(tǒng)地域文化景觀。
2 鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的原則與意義
2.1 鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的原則
2.1.1 鄉(xiāng)村地域的經(jīng)濟(jì)功能：建立高效的人工生態(tài)系統(tǒng)。鄉(xiāng)村是重要的經(jīng)濟(jì)地域單元，不同社會(huì)發(fā)展階段，鄉(xiāng)村形態(tài)不同，經(jīng)濟(jì)地域功能不同，鄉(xiāng)村資源利用方式也不同。建立高效的人工生態(tài)系統(tǒng)，是鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的原則和出發(fā)點(diǎn)。
2.1.2 鄉(xiāng)村地域的自然生態(tài)功能：保持自然景觀的完整性和多樣性。由于人類活動(dòng)對(duì)景觀的干擾程度低，景觀結(jié)構(gòu)保存完好，景觀類型多樣，景觀生態(tài)具有多樣性的特征，是生物多樣性保護(hù)的基本場(chǎng)所，是鄉(xiāng)村的自然遺產(chǎn)，保持自然景觀的完整性和多樣性，成為景觀規(guī)劃的重要原則。
2.1.3 鄉(xiāng)村地域的社區(qū)文化功能：保持傳統(tǒng)文化的繼承性。鄉(xiāng)村社區(qū)文化體系，是具有相對(duì)獨(dú)立和完整的地方文化，是鄉(xiāng)村的文化遺產(chǎn)。鄉(xiāng)村文化的繼承性，是鄉(xiāng)村文化得以保存的根本。
2.1.4 鄉(xiāng)村地域的空間組織功能：保持景觀斑的合理性和景觀的可達(dá)性。鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在景觀斑、景觀道、景觀廊和景觀基所形成的景觀特征。同時(shí)，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)體系、中心鎮(zhèn)、中心村、建制村與自然村，所形成的結(jié)構(gòu)特征，廊、道、斑的合理性與村鎮(zhèn)體系的合理性，是景觀規(guī)劃的基本原則。
2.1.5 鄉(xiāng)村地域的資源載體功能：資源的合理開發(fā)利用。鄉(xiāng)村是土地資源、礦產(chǎn)資源和動(dòng)植物資源的重要載體。資源的集約、高效和生態(tài)化利用，是提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益，保護(hù)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)鄉(xiāng)村景觀的重要前提，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
2.1.6 鄉(xiāng)村地域的聚居功能：改善人居環(huán)境，提高鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量。鄉(xiāng)村是人類發(fā)展和居住的重要地域，在發(fā)展中國(guó)家和落后地區(qū)，鄉(xiāng)村人口仍然是人口形態(tài)的重要構(gòu)成。改變鄉(xiāng)村貧窮落后的面貌，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，提高鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量，成為景觀規(guī)劃的重要原則。
2.1.7 鄉(xiāng)村地域的發(fā)展目標(biāo)：堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展理論，是對(duì)人類未來的重新認(rèn)識(shí)和人類在發(fā)展過程中，重新理解與自然環(huán)境關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出的全新的發(fā)展理念和發(fā)展模式。鄉(xiāng)村地域的發(fā)展目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和人類的可持續(xù)發(fā)展。
2.2 鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的意義
2.2.1 景觀規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是資源的合理、高效利用和傳統(tǒng)景觀的保護(hù)。景觀不僅是生態(tài)系統(tǒng)的載體，也是資源的載體，資源需求的不斷擴(kuò)張和在更大規(guī)模基礎(chǔ)上的開發(fā)利用，是景觀破壞的重要原因之一。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的加速變革，使傳統(tǒng)景觀不斷遭受沖擊。
2.2.2 景觀規(guī)劃是在城市化與環(huán)境之間建立協(xié)調(diào)的城市、區(qū)域發(fā)展模式。鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃研究，源于快速發(fā)展的城市化過程，同時(shí)又旨在指導(dǎo)城市化發(fā)展的方向和完善城市化發(fā)展的模式，使城市化過程建立在充分考慮區(qū)域景觀特征和環(huán)境特征與演變過程的基礎(chǔ)之上，建立協(xié)調(diào)的城市 、區(qū)域發(fā)展模式。
3 鄉(xiāng)村景觀的發(fā)展前景
農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、果園種植等模式逐漸成熟，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)保，富裕文明并富有地域性的特點(diǎn)。由鄉(xiāng)村生態(tài)景觀、鄉(xiāng)村生產(chǎn)景觀、鄉(xiāng)村聚落景觀等綜合構(gòu)成新的鄉(xiāng)村景觀格局正在形成。
3.1 鄉(xiāng)村生態(tài)景觀
根據(jù)特定鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的地理狀況、地質(zhì)條件和氣候物產(chǎn)，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)地維持物種的原始構(gòu)成，保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性，構(gòu)建特色生態(tài)景觀，注重資源利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，保護(hù)耕地、森林及其他植被種植面積，防止水土流失和土地沙漠化，構(gòu)建生態(tài)環(huán)保的特色鄉(xiāng)村生態(tài)景觀。
鄉(xiāng)村生態(tài)景觀可以分為平原鄉(xiāng)村景觀和山地鄉(xiāng)村景觀。平原地區(qū)耕地面積視野開闊，規(guī)整的長(zhǎng)方形農(nóng)田景觀是鄉(xiāng)村景觀的本底。少量的村莊及房前屋后的綠化種植是鄉(xiāng)村景觀中的斑塊，縱橫交錯(cuò)的灌溉水渠是廊道，綜合構(gòu)成了平原地區(qū)鄉(xiāng)村網(wǎng)狀的自然景觀。鄉(xiāng)村農(nóng)田景觀規(guī)劃要求在土地開發(fā)整理過程中，增加景觀生態(tài)工程的建設(shè)內(nèi)容，協(xié)調(diào)農(nóng)田生產(chǎn)與土地持續(xù)利用之間的關(guān)系，維持農(nóng)田生物多樣性，建設(shè)平原鄉(xiāng)村環(huán)境。山地地形使景觀更能體現(xiàn)地理特點(diǎn)和地域特色，是鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的有利因素。山坡上自然生長(zhǎng)的樹木是鄉(xiāng)村景觀的本底，村莊及其附近的少量農(nóng)田是其中的斑塊，自然的河流和建設(shè)的公路是廊道。在人口密集的山區(qū)，人們對(duì)地形進(jìn)行改坡型為梯型以便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，人口較少的地區(qū)則是以發(fā)展農(nóng)牧業(yè)為主。在景觀上便表現(xiàn)出了梯田和草坡的不同特色，高原地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境，是水土流失嚴(yán)重的深層次原因，但又能夠構(gòu)成獨(dú)特的自然景觀。
3.2 鄉(xiāng)村生產(chǎn)性景觀
農(nóng)村是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地方，鄉(xiāng)村生產(chǎn)性景觀是人類出于生存的需要，在改造自然的過程中爭(zhēng)取與其和諧相處，體現(xiàn)出自然安詳、天人合一的面貌。在綠色和生態(tài)環(huán)保概念日漸普及，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)地位不斷提升的今天，走觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路成為綠色經(jīng)濟(jì)的主流。這種兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展的觀光農(nóng)業(yè)生態(tài)園模式將具有廣闊的市場(chǎng)。新農(nóng)村建設(shè)首先要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，大力鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖及果園種植等產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，構(gòu)建富裕文明的特色生產(chǎn)性景觀。
鄉(xiāng)村生產(chǎn)性景觀可以分為鄉(xiāng)村種植業(yè)景觀和鄉(xiāng)村養(yǎng)殖業(yè)景觀。鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃恢復(fù)獨(dú)特的農(nóng)業(yè)種植業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村種植園景觀，保護(hù)集中的農(nóng)田種植斑塊，改變因人類活動(dòng)使鄉(xiāng)村自然植被斑塊減少的趨勢(shì)，因地制宜地增加植物綠化廊道的數(shù)量，提高鄉(xiāng)村景觀特征，豐富季象變化，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，大力種植經(jīng)濟(jì)效益高且觀賞性強(qiáng)的種類，建立苗木花卉基地，強(qiáng)化果樹、蔬菜等產(chǎn)業(yè)，拓寬中草藥等種植渠道，還農(nóng)田以原始的生態(tài)景觀結(jié)構(gòu)，同時(shí)增加植物種類以豐富景觀，調(diào)整落葉、常綠植物的比例，增添并豐富其植物種群和其它觀賞植物。養(yǎng)殖業(yè)景觀為鄉(xiāng)村景觀帶來豐富的內(nèi)容和情趣。養(yǎng)殖業(yè)景觀包括牧業(yè)景觀和漁業(yè)景觀。在牧業(yè)景觀中，動(dòng)物是最主要組成部分，社會(huì)各界對(duì)動(dòng)物資源非消費(fèi)性利用的趨勢(shì)在逐步增加，以觀賞、保護(hù)、研究為主要宗旨，加強(qiáng)保護(hù)動(dòng)物的宣傳和教育，分析動(dòng)物所需要的生活環(huán)境制定相應(yīng)的環(huán)境建設(shè)措施，
3.3 鄉(xiāng)村聚落景觀
中國(guó)傳統(tǒng)村鎮(zhèn)聚落的選址大多依山傍水，體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)文化所特有的風(fēng)水觀和價(jià)值觀。坐北朝南，背山面水是中國(guó)傳統(tǒng)聚落和建筑選址的基本格局，由此形成的村莊聚落與自然環(huán)境巧妙地結(jié)合為一個(gè)有機(jī)整體，具有典型的生態(tài)學(xué)意義。我國(guó)地域的多樣性造就了豐富多彩的鄉(xiāng)村聚落景觀，徽州民居、北方四合院、陜北窯洞、閩南土樓、西南吊腳樓和傣家竹樓等等，不同的形式和風(fēng)格體現(xiàn)了民族文化的多樣性特點(diǎn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村聚落景觀建設(shè)，保護(hù)有歷史文化價(jià)值的古村落和古民宅，充分挖掘鄉(xiāng)村村落的內(nèi)涵和特色，注重鄉(xiāng)土特色、地方特色和民族特色。
4 結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞:土地利用規(guī)劃;城鄉(xiāng)一體化;創(chuàng)新
中圖分類號(hào):F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。黨的十七大和十七屆三中全會(huì)在新的歷史起點(diǎn)上明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),要求建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局,以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)包括布局一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和社會(huì)保障一體化等,其順利實(shí)施需要各相關(guān)職能部門的積極參與。作為與之聯(lián)系較為緊密的國(guó)土管理部門,需發(fā)揮其重要的促進(jìn)作用,在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編當(dāng)中統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化建設(shè)問題,通過城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)及布局的有效優(yōu)化來引導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展。
本文主要從土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)系分析入手,提出新一輪規(guī)劃修編創(chuàng)新的思路和主要目標(biāo),并就如何在新一輪規(guī)劃修編當(dāng)中推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提出針對(duì)性政策建議。
一、土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)系
(一)土地利用規(guī)劃保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地,引導(dǎo)城鄉(xiāng)合理布局。作為統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)土地資源利用的綜合性規(guī)劃,土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要指導(dǎo),也是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要保障,其中土地利用總體規(guī)劃更是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件。城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)占地都需要符合規(guī)劃,通過各項(xiàng)用地審批程序。土地規(guī)劃對(duì)各類用地均有布局和指標(biāo)安排,一方面通過用途管制使得各類用地用得其所;另一方面在年度計(jì)劃中給予用地指標(biāo)安排。把城鄉(xiāng)建設(shè)中涉及到的拆舊建新、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施用地一一進(jìn)行合理布局,節(jié)約利用,盡量安排不占用耕地和基本農(nóng)田,保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源保護(hù)雙贏。土地利用規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的前提,對(duì)區(qū)域土地利用起到了不同的指導(dǎo)效果,也對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)起到了重要的推動(dòng)作用。
(二)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體現(xiàn)了優(yōu)化布局、集約用地的規(guī)劃指導(dǎo)思想。城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展的一個(gè)新階段,就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體,統(tǒng)籌謀劃、綜合研究,通過體制改革和政策調(diào)整,促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一體化,使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是縮短城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。
目前,城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重點(diǎn)之一為新農(nóng)村建設(shè)。在國(guó)土資源部出臺(tái)的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的六項(xiàng)措施當(dāng)中,也把“加強(qiáng)農(nóng)村用地規(guī)劃和管理,大力推進(jìn)節(jié)約集約用地”放在了第一位。用地布局優(yōu)化和集約用地是新一輪規(guī)劃的重要指導(dǎo)思想,建設(shè)用地布局講求集中集聚,建設(shè)用地需求注重內(nèi)部潛力挖掘。新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容之一就是將農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村集中,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,通過集中生產(chǎn)生活建設(shè)為農(nóng)民增收,同時(shí)也改善農(nóng)民生活的環(huán)境。因此,城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也充分體現(xiàn)了新一輪規(guī)劃布局優(yōu)化、集約利用的指導(dǎo)思想。
綜上,土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)之間是一個(gè)相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系。土地利用規(guī)劃的編制與實(shí)施可以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè),城鄉(xiāng)建設(shè)又好又快發(fā)展則將規(guī)劃落實(shí)到實(shí)處。
二、創(chuàng)新新一輪土地利用規(guī)劃,服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)
(一)合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)各項(xiàng)用地指標(biāo)。在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃中,地方建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市,以城市為重點(diǎn)層層預(yù)留指標(biāo),真正落實(shí)給農(nóng)村的指標(biāo)就寥寥無幾、甚至沒有。這樣,一方面阻礙乃至限制了農(nóng)村各項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)的發(fā)展;另一方面也使得部分農(nóng)戶建新住宅用地不足,導(dǎo)致違法亂建現(xiàn)象相對(duì)嚴(yán)重。
在新一輪規(guī)劃修編中可改變?cè)瓉碇笜?biāo)過于向城鎮(zhèn)傾斜的局面,考慮在建設(shè)用地指標(biāo)中單列一塊指標(biāo)專項(xiàng)用于新農(nóng)村建設(shè),切實(shí)保障新農(nóng)村建設(shè)的用地需求,特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地,即農(nóng)村的飲水安全、農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育和衛(wèi)生等公共事業(yè)用地,在規(guī)劃中應(yīng)予以重點(diǎn)保障。此外,在預(yù)留新農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)時(shí),應(yīng)從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)耕地、村容整潔、方便生活等方面出發(fā),通過全面了解、仔細(xì)盤算,對(duì)新農(nóng)村建設(shè)將來用地?cái)?shù)量與類型進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測(cè),避免重走鋪攤子的老路,以體現(xiàn)節(jié)約、集約用地的要求。
(二)引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)合理有序布局。現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)總體規(guī)劃通常著重考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的用地,而對(duì)農(nóng)村土地的具體利用布局無詳細(xì)的規(guī)劃,只有一個(gè)概略的規(guī)模控制。由于村莊土地規(guī)劃的缺位,農(nóng)民往往在老宅附近或自家承包地中選址建房,這也是造成村莊用地盲目無序發(fā)展的一個(gè)重要原因。
新一輪規(guī)劃修編可合理安排居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模,改善村莊內(nèi)部環(huán)境,引導(dǎo)村民合理建房,避免村莊的不合理擴(kuò)張。對(duì)于不同類型的村莊改造與建設(shè)采用不同的控制手段:(1)對(duì)于現(xiàn)有村莊的改造,要在指標(biāo)上給予適度傾斜,安排一定數(shù)量的用地指標(biāo)保證其順利實(shí)施,布局上要符合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,盡量向中心村莊集中;(2)對(duì)于新建設(shè)的居民點(diǎn),要嚴(yán)格控制其規(guī)模,布局以集約節(jié)約、交通便捷等為原則;(3)對(duì)于規(guī)模較小的村莊,要考慮劃入村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)逐步拆并,遠(yuǎn)期規(guī)劃復(fù)墾為農(nóng)用地,區(qū)內(nèi)建筑物在拆除前只能維持現(xiàn)狀,不得改建和擴(kuò)建,需要更新時(shí),應(yīng)集中到村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)建設(shè)。通過以上因地制宜的村莊規(guī)劃模式,引導(dǎo)新村鎮(zhèn)建設(shè)合理布局。
(三)進(jìn)一步完善土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下的各專項(xiàng)規(guī)劃。土地利用專項(xiàng)規(guī)劃是建立社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的重要組成部分,包括開發(fā)整理、復(fù)墾整治、保護(hù)等許多方面,加強(qiáng)土地開發(fā)整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等規(guī)劃,將會(huì)更有力地促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。
在土地開發(fā)整理規(guī)劃方面,要進(jìn)一步深化土地整理的規(guī)模與布局等內(nèi)容,具體明確農(nóng)村居民點(diǎn)用地保留與拆舊的范圍,確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)能夠落到實(shí)處。
在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃方面,可以針對(duì)各地區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀特點(diǎn)的不同相應(yīng)采用不同的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式:(1)靠近鎮(zhèn)區(qū)的地方,可以采用城鎮(zhèn)化模式,即結(jié)合農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),選擇靠近鎮(zhèn)區(qū)且有條件的地區(qū)對(duì)分散的自然村實(shí)行整體搬遷,有步驟、有計(jì)劃地向城鎮(zhèn)聚集;(2)遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的僻遠(yuǎn)區(qū)域,可以采用中心村模式,即結(jié)合農(nóng)民新建住宅、拆除舊住宅等需要,使農(nóng)民逐步搬遷到中心村。通過不同類型的整理模式,使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤更具針對(duì)性和有效性。
(四)加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接,服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化。土地規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)推進(jìn)過程中起著重要的作用,該規(guī)劃本身也需要與其他一些規(guī)劃進(jìn)行“無縫對(duì)接”,才能靈活運(yùn)用,真正發(fā)揮其引導(dǎo)作用,妥善處理好城鄉(xiāng)發(fā)展與用地的問題。一是與主體功能區(qū)劃相銜接。在用地布局上符合國(guó)家發(fā)改委提出的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能分區(qū);二是與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。規(guī)劃當(dāng)中建新區(qū)應(yīng)該安排在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配可有所傾向,確保“兩規(guī)”中村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模協(xié)調(diào)一致,從而有效促地進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè);三是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃相銜接。對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)的安排要充分考慮鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,在空間布局上遵循鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的布局要求。同時(shí),在規(guī)模上本著實(shí)事求是的原則,依據(jù)拆遷戶數(shù)、人口數(shù)、土地利用條件、建設(shè)強(qiáng)度等,科學(xué)合理地確定保留和新建的農(nóng)村居民點(diǎn)的面積,提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約利用水平。
三、結(jié)論
綜上所述,新一輪規(guī)劃修編當(dāng)中可以積極從城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的指標(biāo)和布局、不同類型規(guī)劃的引導(dǎo)作用以及不同類型規(guī)劃之間的銜接進(jìn)行考慮,嘗試新的思路與做法,為真正實(shí)現(xiàn)“交通便捷、居住集中、用地集約”的城鄉(xiāng)一體化風(fēng)貌打下良好基礎(chǔ)。
(作者單位:1.南京地鐵房地產(chǎn)開發(fā)分公司;2.無錫市房冠房地產(chǎn)評(píng)估交易有限公司)
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關(guān)健詞：城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)村中心社區(qū) 農(nóng)村一般社區(qū)
從2006年開始，鄂州提出“融入武漢城市圈”和“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略構(gòu)想，提出了鄂州市“一主三新十特”、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村“四位一體”的城鄉(xiāng)一體化組群式大城市空間格局。為了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，提出以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為抓手，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化檔次，率先在全省推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題上取得實(shí)質(zhì)性突破，明確提出在市域范圍內(nèi)構(gòu)建100個(gè)左右農(nóng)村中心社區(qū)的設(shè)想，希望借此改善農(nóng)民的生活條件。鄂州市農(nóng)村建設(shè)目前存在以下主要問題：一是農(nóng)村土地集約程度低，居民點(diǎn)用地粗放鄂州市2006年農(nóng)村居民點(diǎn)的人均建設(shè)用地規(guī)模接近200平方米/人，且分布極為分散；二是建設(shè)布局凌亂，不同功能用地混雜，生產(chǎn)生活相互干擾；三是村莊建筑質(zhì)量低，地域風(fēng)貌和特色逐步喪失；此外，公共服務(wù)設(shè)施特別是公益性設(shè)施缺乏，服務(wù)水平低下。
按照鄂州市城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設(shè)的總要求，鄂州農(nóng)村新社區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)是：通過城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)市域“一主三新十特百新村（社區(qū)）”的空間布局體系的架構(gòu)研究，提出城鎮(zhèn)發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展范圍，繼而確定農(nóng)村新社區(qū)的概念、策略、規(guī)模及布局形式。
（一）農(nóng)村新型社區(qū)的概念：
現(xiàn)狀農(nóng)村村莊居民點(diǎn)通過城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)，通過政策的控制、引導(dǎo)和激勵(lì)，向地域位置較中心、基礎(chǔ)條件較優(yōu)越的地方集并，形成具有較大規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套齊全，建筑和景觀風(fēng)貌突出的新社區(qū)。新型社區(qū)分為兩類：農(nóng)村新社區(qū)和城鎮(zhèn)新社區(qū)。
根據(jù)鄂州城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的實(shí)際，參考國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)建設(shè)的理論和實(shí)踐，綜合分析鄂州農(nóng)村居民點(diǎn)的發(fā)展條件和潛力，把農(nóng)村新社區(qū)分為三級(jí)：農(nóng)村中心社區(qū)、農(nóng)村一般社區(qū)、基層居民點(diǎn)。
（二）新型農(nóng)村社區(qū)選址
（1）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。近期推動(dòng)同一行政村范圍內(nèi)的居民點(diǎn)遷并，逐步向新社區(qū)集聚；遠(yuǎn)期鼓勵(lì)打破行政村界線進(jìn)行遷并，合理集聚，繁榮村莊經(jīng)濟(jì)。（2）堅(jiān)持科學(xué)分析、公眾參與。對(duì)現(xiàn)狀村莊按區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)資源、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)行科學(xué)分析，選取最適合的居民點(diǎn)，同時(shí)，農(nóng)村中心社區(qū)的選點(diǎn)必須充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門、基層群眾的意見，二者結(jié)合，科學(xué)合理地確定農(nóng)村中心社區(qū)選址。在農(nóng)村中心社區(qū)建設(shè)和原有居民點(diǎn)撤并過程中，政府要在充分考慮廣大村民的意愿的同時(shí)注重引導(dǎo)和指導(dǎo)。（4）堅(jiān)持合理分類、弘揚(yáng)特色。通過對(duì)農(nóng)村中心社區(qū)風(fēng)貌特色的分類，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村文化的保護(hù)和弘揚(yáng)，保護(hù)傳統(tǒng)文化，不能讓鄉(xiāng)村文化隨著鄉(xiāng)村的集聚而消失。尤其要十分重視保護(hù)古村落、古民居、具有地域文化特征的建筑。由于歷史原因，某些名勝古跡所在處，即使所在村莊規(guī)模較小，但為保護(hù)這些文化景觀，在規(guī)劃時(shí)不僅需要保留，而且還應(yīng)積極創(chuàng)造條件發(fā)展這些村莊。（5）堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。在農(nóng)村中心社區(qū)選址過程中要因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況循序漸進(jìn)地進(jìn)行，主要合并經(jīng)濟(jì)落后、交通不便、人口稀少或已經(jīng)空心化了的農(nóng)村居民點(diǎn)。規(guī)劃居民點(diǎn)選址充分考慮地質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施條件和防洪、歷史文化和生態(tài)保護(hù)的要求，便于農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，耕作半徑合理。
（三）農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展策略
農(nóng)村中心社區(qū)：按照選址布局的優(yōu)勢(shì)和條件，綜合分析各行政村、居民點(diǎn)的區(qū)位、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、資源、人口等因素，并考慮產(chǎn)業(yè)特征和風(fēng)貌特色，在全市范圍內(nèi)建設(shè)100個(gè)左右的中心社區(qū)，在政策上對(duì)這類型社區(qū)進(jìn)行引導(dǎo)，引導(dǎo)、激勵(lì)農(nóng)民向中心社區(qū)集聚，如政府在資金投入、土地政策、建房政策、設(shè)施政策、產(chǎn)業(yè)政策、戶籍政策、就業(yè)政策等方面予以傾斜，整合各方面資源重點(diǎn)扶持，鼓勵(lì)中心社區(qū)的發(fā)展，強(qiáng)化中心社區(qū)的作用。
明確農(nóng)村中心社區(qū)的具體選址，依托條件優(yōu)越的舊村建設(shè)新社區(qū)，政府整合各方面的資金重點(diǎn)投入農(nóng)村中心社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，遷并周邊零散農(nóng)村居民點(diǎn)，合并自然村或行政村，集中建設(shè)大型農(nóng)村居民點(diǎn)（鼓勵(lì)統(tǒng)建），整理農(nóng)業(yè)用地，建立農(nóng)民經(jīng)營(yíng)共同體，推動(dòng)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)聯(lián)合。
農(nóng)村一般社區(qū)：對(duì)于小村、弱村、偏遠(yuǎn)村和各項(xiàng)條件較差的村，可采取拆并的方式向一般社區(qū)集聚。原則上每個(gè)行政村保留一個(gè)中心居民點(diǎn)作為一般社區(qū)進(jìn)行建設(shè)，政策上適當(dāng)控制投入，嚴(yán)格限制其擴(kuò)張，建設(shè)重點(diǎn)在改善村容村貌及環(huán)境衛(wèi)生，完善基礎(chǔ)設(shè)施和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。此類村莊應(yīng)妥善處理新舊村之間的關(guān)系，積極推進(jìn)舊村整治，適當(dāng)延續(xù)原有村莊的空間格局，有序建設(shè)新村。農(nóng)村一般社區(qū)原則上在未設(shè)農(nóng)村中心社區(qū)的行政村中選擇1處設(shè)置。對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)、人口低于500人、條件更差的小型行政村可考慮不設(shè)置，同時(shí)通過政府出臺(tái)的鼓勵(lì)政策和措施引導(dǎo)此類行政村向鄰近的農(nóng)村中心社區(qū)集并。
農(nóng)村一般社區(qū)是農(nóng)村零散居民點(diǎn)向農(nóng)村中心社區(qū)過渡的農(nóng)村聚集點(diǎn)，劃定村莊控制線，允許村民控制線界線范圍內(nèi)進(jìn)行改建、擴(kuò)建和新建；盤活舊村內(nèi)部的閑置土地，作為宅基地或配套設(shè)施用地。
（四）農(nóng)村中心社區(qū)規(guī)模確定
基于“耕作半徑”確定農(nóng)村中心社區(qū)平均規(guī)模：按照1.5公里的耕作半徑計(jì)算可得到每個(gè)居民點(diǎn)的耕地面積為706.5公頃，按2020年耕地保有量53100公頃（土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)）計(jì)算得只需76個(gè)居民點(diǎn)就可以滿足要求，按照24萬人的人口規(guī)模則平均每個(gè)居民點(diǎn)人口規(guī)模達(dá)到3000人以上。
基于“設(shè)施規(guī)模效益”確定農(nóng)村中心社區(qū)平均規(guī)模：
設(shè)施的規(guī)模效益也是影響農(nóng)村中心社區(qū)人口規(guī)模的一個(gè)重要因素，如果居民點(diǎn)人口較少并且分布分散則會(huì)使得設(shè)施的輻射半徑內(nèi)對(duì)設(shè)施的有效需求不足，有效需求的不足又會(huì)造成設(shè)施服務(wù)質(zhì)量下降(如小學(xué)隨著學(xué)生數(shù)的減少造成老師流失，教育質(zhì)量下降)、資源浪費(fèi)(如盡管村中人數(shù)稀少電力、電信道路等基礎(chǔ)設(shè)施還要通達(dá)和運(yùn)營(yíng))或者村民使用不便(如學(xué)校撤并小孩需要遠(yuǎn)距離到鎮(zhèn)區(qū)上學(xué)等)。因此村莊人口規(guī)模的下限往往與設(shè)施的規(guī)模效益緊密相關(guān)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，2000人規(guī)模的居民點(diǎn)是發(fā)展的趨勢(shì)，能比較完整的配置各項(xiàng)生活服務(wù)設(shè)施，而投資又較少。在國(guó)內(nèi)據(jù)一些省市調(diào)查測(cè)算，未來中心村平均規(guī)模為1000人左右，特大村莊約3000人，考慮到農(nóng)村的人口密度遠(yuǎn)低于市區(qū)水平，可將居民點(diǎn)的最小規(guī)模定為1000-1500人。
規(guī)模確定結(jié)論：鄂州現(xiàn)狀行政村的平均人數(shù)為2747人，自然灣的平均人數(shù)僅為256人，考慮到現(xiàn)狀自然灣人數(shù)較少和未來城市化水平的提高，農(nóng)村居民點(diǎn)的人口規(guī)模難以在規(guī)劃期內(nèi)達(dá)到上述要求。依據(jù)前面所述，規(guī)劃考慮設(shè)置人口較多永久性的農(nóng)村中心社區(qū)、人口較少過渡性的農(nóng)村一般社區(qū)以及基層居民點(diǎn)三種類型農(nóng)村居民點(diǎn)，農(nóng)村中心社區(qū)由于具有輻射周邊的設(shè)施配置，對(duì)于設(shè)施的規(guī)模效益要求較高，要求平均人口規(guī)模達(dá)到2000～4000人（500―1000戶），用地規(guī)模按50平方米/人計(jì)，約為15―20公頃（200―300畝）。農(nóng)村一般社區(qū)考慮到遷并行政村的難度(管理、歷史習(xí)慣等)，原則上只對(duì)行政村內(nèi)部村民小組或自然灣進(jìn)行遷并，平均人口規(guī)模達(dá)到1000～2000人（300―500戶），用地規(guī)模按70―80平方米/人計(jì)，約為10―15公頃（130―230畝）。
（五）農(nóng)村中心社區(qū)規(guī)劃布點(diǎn)
規(guī)劃基于“層次分析法”評(píng)價(jià)現(xiàn)狀行政村發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)現(xiàn)狀村莊發(fā)展?jié)摿Φ耐ㄟ^建立二級(jí)指標(biāo)體系進(jìn)行綜合判斷。一級(jí)指標(biāo)(B 層)表達(dá)判定發(fā)展?jié)摿Φ幕就緩胶蛢?nèi)容，概括為地理環(huán)境、村鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共設(shè)施、集中程度5 項(xiàng)指標(biāo)；二級(jí)指標(biāo)(C 層)是一級(jí)指標(biāo)的具體化，具有數(shù)量的可測(cè)度性，由13 項(xiàng)指標(biāo)來進(jìn)行判定。綜合上述評(píng)價(jià)體系及評(píng)價(jià)因子，抽樣對(duì)主城以外的293個(gè)行政村發(fā)展?jié)摿M(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)評(píng)價(jià)表對(duì)各個(gè)行政村的綜合評(píng)分，對(duì)各行政村的發(fā)展?jié)摿M(jìn)行等級(jí)劃分。根據(jù)以上評(píng)分結(jié)果，結(jié)合各行政村區(qū)位、交通及服務(wù)半徑等因素，明確農(nóng)村中心社區(qū)的數(shù)量和位置，規(guī)劃期末鄂州市域共形成農(nóng)村中心社區(qū)106個(gè)，農(nóng)村一般社區(qū)78個(gè)，若干少量基層居民點(diǎn)。
農(nóng)村中心社區(qū)按照風(fēng)貌特色劃分，可分為田園型、生態(tài)型、文化型三類；按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位劃分，可分為種植型、養(yǎng)殖型、林業(yè)型、商貿(mào)型、工業(yè)型及旅游型六大類；按照集并方式劃分，可分為依托現(xiàn)狀型、異地新建型兩大類；按照地理?xiàng)l件劃分，可分為平原型、水網(wǎng)型、山丘型三大類。針對(duì)上述各種分類方法，對(duì)各類型農(nóng)村新型社區(qū)進(jìn)行分類控制，并確定不同類型社區(qū)的規(guī)模和實(shí)施建議。
（六）實(shí)施措施建議
按照“政府主導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、設(shè)施誘導(dǎo)、管理疏導(dǎo)”的工作方針：
一是建立政府指導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與的多元化資金投入機(jī)制。提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施建設(shè)的比重，以吸納農(nóng)民自愿集聚進(jìn)新社區(qū)。
二是制定配套的建設(shè)用地管理和新建房屋等規(guī)范性文件，提高城鎮(zhèn)管理水平，出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)村新社區(qū)特別是農(nóng)村中心社區(qū)建設(shè)的優(yōu)惠政策。
三是加緊選址建設(shè)農(nóng)村中心社區(qū)示范，迅速展開農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃，以指導(dǎo)社區(qū)具體建設(shè)。
四是建議建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)新社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃審批和實(shí)施監(jiān)督管理。
五是建立輿論宣傳的長(zhǎng)效機(jī)制，轉(zhuǎn)變農(nóng)民舊有觀念，引導(dǎo)農(nóng)民樹立新觀念、新意識(shí)，按規(guī)劃集聚建房。
作者簡(jiǎn)介：
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；管理一體化；方式；手段
由于我國(guó)近年來城市規(guī)模面積不斷提升，城市的邊界地區(qū)存在著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，這部分地區(qū)承著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能。但隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地受到了不同程度的侵占。因此為了在城市面積擴(kuò)張的同時(shí)推動(dòng)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化進(jìn)程，各地政府對(duì)城鄉(xiāng)地區(qū)的設(shè)計(jì)規(guī)劃要有統(tǒng)籌安排，要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)文化交流，推動(dòng)祖國(guó)發(fā)展走向現(xiàn)代化。
1 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化概述
在國(guó)家發(fā)展水平到達(dá)一定階段后，城市化規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市與農(nóng)村之間的界限逐漸被打破，城鄉(xiāng)之間的交流越發(fā)密切，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。經(jīng)濟(jì)文化之間的交流、人口的流動(dòng)以及政府部門主動(dòng)的介入，都是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行的動(dòng)力。如何處理好高速發(fā)展的城市化進(jìn)程與較為落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化工作的難點(diǎn)所在。
2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化的問題
2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地缺乏規(guī)劃
近年來我國(guó)農(nóng)村可用耕地面積和農(nóng)業(yè)種植效率不斷縮小，許多農(nóng)村對(duì)農(nóng)業(yè)用地的使部分用規(guī)劃缺乏科學(xué)指導(dǎo)，種植的農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)效益低下、種植效率緩慢、難以為農(nóng)民提供足夠的經(jīng)濟(jì)利益，這就使部分村鎮(zhèn)為了提高農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效益將其改造為城市建筑用地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地面積不斷縮減，并且部分城鄉(xiāng)政府對(duì)占用的農(nóng)業(yè)耕地補(bǔ)償規(guī)劃工作不重視，導(dǎo)致農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了影響。
2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理缺乏穩(wěn)定性
在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌安排工作時(shí)受到各地政府頒布的政策變動(dòng)的影響，會(huì)導(dǎo)致投資方和設(shè)計(jì)規(guī)劃方案受到影響，從而導(dǎo)致政府和投資方之間相互推卸責(zé)任，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃方案經(jīng)常變動(dòng)缺乏穩(wěn)定。還有部分地方政府在規(guī)劃初期缺乏專業(yè)人士進(jìn)行科學(xué)的指導(dǎo)，許多規(guī)劃方案由當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)個(gè)人感覺規(guī)劃具體內(nèi)容，導(dǎo)致方案缺乏足夠的穩(wěn)定性。
2.3 建設(shè)投入資金匱乏
目前，中小城鎮(zhèn)由于地處偏僻規(guī)模狹小等原因，難以獲取足夠的發(fā)展資金完善基本設(shè)施建設(shè)。從金融經(jīng)濟(jì)角度，中小城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐慕鹑诮?jīng)濟(jì)基層組織相互兼并以節(jié)約開支成本，國(guó)家對(duì)各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的扶持力度又偏向了大中城市。因此中小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要大量資金的投入和土地價(jià)值的提升以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此缺乏資金投入，難以獲得融資是阻礙中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本原因。
3 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化實(shí)施的方式
3.1 整合目前規(guī)劃體系
對(duì)當(dāng)前管理城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的體系進(jìn)行整合優(yōu)化，建立起全新的輻射區(qū)域較大的規(guī)劃管理體系，以保證城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)共同發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，對(duì)當(dāng)前這一體系中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行分析解決，對(duì)當(dāng)前的城鄉(xiāng)管理體系進(jìn)行改革，主要針對(duì)城市建設(shè)工作中存在的管理漏洞。各地政府要主動(dòng)承擔(dān)其城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃管理地區(qū)的統(tǒng)籌安排。通過解放城鄉(xiāng)地區(qū)的生產(chǎn)要素，推動(dòng)城鄉(xiāng)地區(qū)高速發(fā)展。
3.2 維護(hù)農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化離不開當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)生產(chǎn)要素的幫助，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，將工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的工業(yè)三廢進(jìn)行妥善處理，防止污染物破壞鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊的生態(tài)環(huán)境。在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作時(shí)，要注重聽取群眾的意見，維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦睦妫Ｗo(hù)當(dāng)?shù)氐奶赜形幕蜕鷳B(tài)環(huán)境。因此城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，確保人與自然間的和諧共處。
3.3 使用現(xiàn)代科技監(jiān)測(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)
隨著科技的進(jìn)步，各地政府在開展工作時(shí)也要與時(shí)俱進(jìn)，引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)幫助開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，要重視先進(jìn)科技在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中能夠起到的作用，通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)輔助各地政府部門進(jìn)行管理。
3.4 培養(yǎng)專業(yè)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人員
由于大城市能夠?yàn)閷I(yè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人員提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更好的工作待遇，中小城鎮(zhèn)極度缺乏專業(yè)的規(guī)劃管理人員，并且當(dāng)前在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)工作的工作人員缺乏足夠的專業(yè)素養(yǎng)，難以承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的工作任務(wù)。因此要重視起人才培養(yǎng)工作，可以從以下兩方面入手，一方面通過對(duì)當(dāng)前崗位上的工作人員進(jìn)行組織培訓(xùn)，通過專業(yè)的培訓(xùn)課程提高其專業(yè)素養(yǎng)。另一方面各地政府要給予一定的政策資金扶持，招收更多的專業(yè)人士來到中小城鎮(zhèn)進(jìn)行工作，加快城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化的推進(jìn)速度。
3.5 政府機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，努力搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革
政府部門要承擔(dān)起自身應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。政府部門在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中承擔(dān)著至關(guān)重要的作用。因此，政府要對(duì)當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等相關(guān)機(jī)構(gòu)提供一定的指導(dǎo)幫助，推動(dòng)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型。例如提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策、為有前途的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供部分資金貸款的支持等，通過多種方式推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收，改善城鄉(xiāng)居民的生活水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
4 結(jié)語(yǔ)
在當(dāng)前形勢(shì)下為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化的貫徹實(shí)施，保證城市和農(nóng)村之間相互影響共同發(fā)展，就需要幫助建立起城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的聯(lián)系，強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的交流協(xié)作，使城市能夠帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，周邊地區(qū)的發(fā)展再反哺城市。改變?cè)境青l(xiāng)規(guī)劃管理的二元結(jié)構(gòu)體系并且?guī)椭鞘泻袜l(xiāng)鎮(zhèn)之間相互推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作不是一成不變的，隨著社會(huì)的發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生許多新的問題，因此要不斷對(duì)當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系進(jìn)行創(chuàng)新完善，根據(jù)各地實(shí)際的發(fā)展情況開展工作。
1問題的提出
近一、二十年來，我國(guó)規(guī)劃工作隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷受到重視，而且，隨著發(fā)展的需求，規(guī)劃系統(tǒng)不斷地補(bǔ)充與完善，業(yè)已形成相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)體系。
據(jù)現(xiàn)階段規(guī)劃體系來看，即有宏觀，又有微觀，兩者之間又存在中觀的系統(tǒng)。既有綜合性，又有專業(yè)性，這些不同類型、不同層次的規(guī)劃在不同地域、不同行業(yè)內(nèi)起著重要的作用。
但綜觀規(guī)劃層次體系，可以看出，還有一定地域范圍內(nèi)規(guī)劃沒有納入進(jìn)去。或者說是沒有明確地納入進(jìn)去，這便是實(shí)踐中可以看到的矛盾較突出的城鄉(xiāng)結(jié)合部地域（地帶）。廣義上看，我國(guó)80％的人口居住在農(nóng)村聚落，20％的人口居住在城市（城鎮(zhèn)）聚落。而城市（城鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村的交融地帶便客觀上產(chǎn)生了一種特定涵義上的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”，這是一個(gè)不容忽視的客觀存在。
實(shí)現(xiàn)國(guó)家的城市化（或城鎮(zhèn)化）的快速增長(zhǎng)必須重視城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的有序控制和科學(xué)規(guī)劃，變無序的混亂、自發(fā)狀態(tài)為有序的合理組織狀態(tài)。
2城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)涵與外延
內(nèi)涵與外延是刻畫概念的兩個(gè)方面，內(nèi)涵是本質(zhì)，外延是范圍。城鄉(xiāng)一體化是針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部，即城鄉(xiāng)交融或城鄉(xiāng)連接的地帶。這是一個(gè)帶有較為模糊性的地域范圍，它是沖破行政界限而因城與鄉(xiāng)內(nèi)在的聯(lián)系形成的模糊地域（地帶）。因而它的外延也必然是不確定的，確定的是內(nèi)部關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的分野。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部，既不同于城市總體規(guī)劃的郊區(qū)規(guī)劃范疇，因?yàn)榻紖^(qū)規(guī)劃是被動(dòng)式的輔規(guī)劃；也不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃面對(duì)的對(duì)象是鄉(xiāng)村內(nèi)部地域。按照區(qū)域規(guī)劃的某些理論，也很難明確地解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的具體問題。如人口布局，勞動(dòng)力布局，流動(dòng)人口管理，產(chǎn)業(yè)布局，交通設(shè)施，倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等方面。特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天，因各種流動(dòng)的不斷加強(qiáng)，承擔(dān)這些流動(dòng)的載體建設(shè)客觀上要求科學(xué)預(yù)測(cè)與規(guī)劃。
我們將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的概念擬定為：對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)交融地域上各種物質(zhì)與精神要素進(jìn)行的系統(tǒng)安排。
這是基于以下的認(rèn)識(shí)所給出的：
2.1城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種客觀存在。
2.2城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種可以用空間來刻畫的地域范圍。
2.3城鄉(xiāng)結(jié)合部是打破行政界限，并因城市與鄉(xiāng)村的本質(zhì)性內(nèi)在聯(lián)系而形成的。因此，地域范圍是一種模糊性的。
2.4城鄉(xiāng)結(jié)合部不是城市部分與鄉(xiāng)村部分的簡(jiǎn)單疊加，而是有機(jī)地統(tǒng)一在一起的空間范圍。
2.5城鄉(xiāng)結(jié)合部既可以是一定地域，又可以是一個(gè)地帶，也可以是其它形態(tài)，這要看反映城鄉(xiāng)結(jié)合的關(guān)聯(lián)度依據(jù)是如何界定的。
2.6城鄉(xiāng)結(jié)合部既然是一種空間范圍，相應(yīng)也便有了各種物質(zhì)載體，也有一些諸如文化等領(lǐng)域的精神載體。因此，同樣需要用系統(tǒng)學(xué)的原理與方法作為理論指導(dǎo)。
2.7城鄉(xiāng)一體化歸根結(jié)底是一種較為獨(dú)特的規(guī)劃形式。它與其它各類規(guī)劃應(yīng)該具有同等法律效力，應(yīng)納入規(guī)劃法律體系之中。
3過去處理城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的途徑與弊端的總結(jié)反思過去種種規(guī)劃類型，可以得出一些基本的認(rèn)識(shí)。
3.1認(rèn)識(shí)之一
一般而言，區(qū)域規(guī)劃是對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實(shí)際操作中，并未對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（或地帶）進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會(huì)對(duì)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。
3.2認(rèn)識(shí)之二
對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言，如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍，也未針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（地帶）作以明確性的展開研究。
3.3認(rèn)識(shí)之三
既然過去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型。那么給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位便是應(yīng)該提到議事日程上來的時(shí)候了。
3.4認(rèn)識(shí)之四
如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨(dú)立的研究課題，則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立。造成實(shí)踐中的規(guī)劃空白點(diǎn)的產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題。
上述四點(diǎn)認(rèn)識(shí)在筆者理論研究和實(shí)踐操作中感受頗深。
九十年代初期我們?cè)诤邶埥≡G河市、甘南縣、延壽縣、五常市等地參編市縣域城鎮(zhèn)體系和總體規(guī)劃過程中，即感受到城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些矛盾無法用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃來解決。
一般而言，傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)規(guī)劃中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對(duì)市縣域內(nèi)各種聚落群體的空間組織部署。但實(shí)際應(yīng)用上僅側(cè)重在對(duì)市縣域集政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心為一體的市區(qū)（或縣城）的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向的宏觀論證與規(guī)劃。而對(duì)近郊衛(wèi)星鎮(zhèn)并未能起到實(shí)質(zhì)性的作用。
再如總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃，只是以服務(wù)于市區(qū)（或縣域）為主要任務(wù)的，而沒有以“融合”、
“一體”的角度刻畫城鄉(xiāng)結(jié)合部的深刻內(nèi)涵與外延。對(duì)于絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，都存在著諸如：
人口流動(dòng)與管理，產(chǎn)業(yè)布局確定，發(fā)展方向定位性的預(yù)測(cè)，基礎(chǔ)設(shè)施的需求量等諸多的問題，而且與傳統(tǒng)行政意義上的區(qū)域規(guī)劃，其更具有活躍、動(dòng)態(tài)、變動(dòng)等因素。在規(guī)劃的宏觀安排上及戰(zhàn)略的選擇上具有極大的變化特點(diǎn)。為此，如不進(jìn)行總體上的科學(xué)合理部署，一方面可能產(chǎn)生滯后的結(jié)果，另一方面可能產(chǎn)生阻礙城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展或影響市區(qū)（縣城）的發(fā)展。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村地域的推動(dòng)也將不利。
可以預(yù)見，城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域類型在國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天，必以其強(qiáng)大的活力而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮重大的作用。我們應(yīng)該及時(shí)的并有效地給以足夠的重視，并及早地提到議事日程上來。
4城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃在規(guī)劃序列中地位的認(rèn)識(shí)
城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃由于其規(guī)劃的對(duì)象與一般的規(guī)劃既有共性，又有特殊性，因此，它作為一門獨(dú)立的專項(xiàng)規(guī)劃是明確的。但共性的存在又使其必須在規(guī)劃序列中占有一定的位置。
首先，它的規(guī)劃對(duì)象是一種區(qū)域（地域）。這就決定了它屬于一種區(qū)域規(guī)劃的類型。但又由于規(guī)劃對(duì)象的范圍確定性差的特點(diǎn)。在界定規(guī)劃對(duì)象（即一定范圍內(nèi)的區(qū)域）時(shí)，首先要做的工作便是界定規(guī)劃對(duì)象的范圍，這需要引入定性與定量相結(jié)合的分析方法做前導(dǎo)性工作。因此，它就不同于行政意義上的省域、市域、縣域、鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域等區(qū)域規(guī)劃，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域?qū)ｎ}規(guī)劃。因此，也決定了該項(xiàng)規(guī)劃的先決條件是劃定城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍，因此，與傳統(tǒng)規(guī)劃程序有別。
其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的各種物質(zhì)與精神因素與廣義上的區(qū)域規(guī)劃總體上一致，但由于該區(qū)域的要素流動(dòng)性較強(qiáng)，是一個(gè)各項(xiàng)要素均活躍的區(qū)域，因此，它應(yīng)該在理論指導(dǎo)和方法論指導(dǎo)方面有自身的需求。這可以進(jìn)一步地探索與研究。
再次，基于上述兩方面的認(rèn)識(shí)，可以設(shè)想，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)該說是一種區(qū)域規(guī)劃的變種。因此，它便應(yīng)屬于區(qū)域規(guī)劃的一個(gè)組成部分。
5城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的理論基礎(chǔ)
任何一門學(xué)科的確立都必須有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)做后盾，才能不斷地發(fā)展與完善。本文僅就城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃前述的內(nèi)容根據(jù)長(zhǎng)期實(shí)踐的認(rèn)識(shí)加以理論框架的建構(gòu)，以期對(duì)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的正確發(fā)展能有所啟示與指導(dǎo)。
5.1根基性理論
由于城鄉(xiāng)一體化概念的確立是根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展理論走向二十一世紀(jì)時(shí)提出的，相應(yīng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，又再次賦予城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新內(nèi)涵。因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論便是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的根基性理論。
5.2基礎(chǔ)性理論
由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的一個(gè)變種，因此，區(qū)域規(guī)劃理論的某些原理與方法便是它所應(yīng)遵循的基礎(chǔ)性理論。
5.3方法學(xué)理論
由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的對(duì)象是一個(gè)有特色的開放的地域系統(tǒng)，因此，系統(tǒng)學(xué)理論必須引入。運(yùn)用系統(tǒng)工程理論的原理和方法研究城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的總體部署，是唯一解決這一特定地域上存在各種問題的一把鑰匙。
5.4技術(shù)學(xué)理論
因?yàn)槌青l(xiāng)一體化的概念是沖破現(xiàn)行的行政體制界限的，所以在進(jìn)行各種要素的配置上須綜觀城市與鄉(xiāng)村兩大地域的特征。在布局規(guī)劃上更應(yīng)注重與城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃步調(diào)一致。
5.5相關(guān)性理論
由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的位置處在城鄉(xiāng)交叉地帶，具有或向城市，或向農(nóng)村過渡的兩個(gè)方向。因此，
諸如，邊緣學(xué)理論，交叉學(xué)理論、門檻理論，社會(huì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，技術(shù)學(xué)理論都應(yīng)該成為指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐的理論。
6城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)容和方法的初步探討
6.1規(guī)劃內(nèi)容
規(guī)劃范圍的界定、規(guī)劃的依據(jù)、規(guī)劃的指導(dǎo)思想、規(guī)劃的期限、規(guī)劃所采用的理論與技術(shù)方法簡(jiǎn)介、城鄉(xiāng)結(jié)合部的現(xiàn)狀調(diào)查及研究、城鄉(xiāng)結(jié)合的宏觀區(qū)域環(huán)境分析、城鄉(xiāng)結(jié)合部的總體發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃一經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、資源開發(fā)利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃、居民點(diǎn)體系規(guī)劃（等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)規(guī)劃、職能分工結(jié)構(gòu)規(guī)劃、空間地域結(jié)構(gòu)規(guī)劃）、措施的操作建議、可行性的分析與研究。
城鄉(xiāng)結(jié)合部的宏觀區(qū)位分析圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃范圍界定圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域現(xiàn)狀評(píng)價(jià)圖、
城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展方向方案圖、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃總圖、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃圖、（經(jīng)濟(jì)（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展與布局圖、人口和勞動(dòng)力發(fā)展與布局圖、環(huán)境評(píng)價(jià)及控制圖、資源可持續(xù)利用意向圖、居民點(diǎn)（聚落）體系規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施布局圖）。
1.1城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的提出 城鄉(xiāng)關(guān)系歷來是影響我國(guó)發(fā)展和穩(wěn)定全局的戰(zhàn)略性問題，“城鄉(xiāng)互助”的思想作為基本經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)在建國(guó)初期具有臨時(shí)憲法地位的《共同綱領(lǐng)》中就已經(jīng)被提及（武力，2007）。但在實(shí)踐中，出于對(duì)快速實(shí)現(xiàn)中國(guó)工業(yè)化的戰(zhàn)略追求，在20世紀(jì)中葉后的漫長(zhǎng)歲月中，城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)基本上是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持工業(yè)和城市的發(fā)展。并通過一系列差異化的制度設(shè)計(jì)，形成并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。
1.1.1改革開放前的強(qiáng)制性“以鄉(xiāng)促城”
1949―1978年，我國(guó)最根本的問題是解決吃飯問題并實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，在“工業(yè)導(dǎo)向、城市偏向”的整體發(fā)展戰(zhàn)略和“挖鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)哺工”的資金積累模式下，農(nóng)業(yè)的意義除了解決吃飯問題外，更重要的是為工業(yè)化提供積累和降低成本‰這一時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系核心特征表現(xiàn)為：農(nóng)產(chǎn)品不平等交易、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力之間的非自由流動(dòng)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，實(shí)際上是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”凸顯的過程。但這種城鄉(xiāng)二元帶有明顯的政府導(dǎo)向性色彩，即國(guó)家通過包括農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、制度和戶籍制度在內(nèi)的一系列城鄉(xiāng)二元化的制度設(shè)計(jì)來強(qiáng)制性推行。本質(zhì)上看，實(shí)際上是政府對(duì)城市和市民實(shí)行“統(tǒng)包”，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)行“統(tǒng)制”。
1.1.2 2000年以前的市場(chǎng)化“以鄉(xiāng)促城”
1978年后，農(nóng)村和城市都進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，激活了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素，釋放了城鄉(xiāng)的生產(chǎn)力。更為重要的是，城鄉(xiāng)之間帶有強(qiáng)制性色彩的制度藩籬逐漸被拆除，城鄉(xiāng)相對(duì)封閉的格局被打破，生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)了一定程度的自由流動(dòng)。市場(chǎng)化條件下，由于工業(yè)收益大于農(nóng)業(yè)收益的市場(chǎng)效應(yīng)，農(nóng)村的勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素自發(fā)地快速向城市流動(dòng)，極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是，由于城市利益集團(tuán)的壓力和傳統(tǒng)體制的遺留，城鄉(xiāng)之間的差距、農(nóng)民和農(nóng)村的弱勢(shì)地位并沒有改變。城鄉(xiāng)關(guān)系中“以鄉(xiāng)促城”的格局由改革開放前政府導(dǎo)向下的強(qiáng)制性色彩，改變?yōu)槔婕瘓F(tuán)和資本導(dǎo)向下的市場(chǎng)化色彩。
1.1.3新時(shí)期國(guó)家戰(zhàn)略主導(dǎo)下的“以城帶鄉(xiāng)”
進(jìn)入21世紀(jì)以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下。我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了新的發(fā)展階段。新時(shí)期，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型：首先，國(guó)家在戰(zhàn)略上對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)由“城鄉(xiāng)分治”、“大力推進(jìn)城市化”進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化階段；其次，相應(yīng)的城鄉(xiāng)改革，由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到包括免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育免除費(fèi)用、建立新型合作醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域，也拓展到基礎(chǔ)事權(quán)、調(diào)整各級(jí)政府關(guān)系的體制領(lǐng)域。
1.2城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵要求 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的最高階段，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展而得以實(shí)現(xiàn)，并依賴于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)散。從內(nèi)容主體上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化不僅僅是包括城鄉(xiāng)關(guān)系，還包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的關(guān)系，是對(duì)過去“重城輕鄉(xiāng)”的修正，也是對(duì)過去“重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)”的修正，強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
從內(nèi)涵上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該包括4個(gè)方面：①城鄉(xiāng)資源高效地綜合利用；②生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)；③公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置；④城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的融合。
在內(nèi)容上，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化兩個(gè)方面的核心目標(biāo)。其中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵是城市（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村在產(chǎn)出效益上趨于一致，重點(diǎn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素（包括組織、資源、市場(chǎng)、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息等）的多維傳播和融合。實(shí)現(xiàn)途徑包括：加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)布局四個(gè)方面。城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵則是城市（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量趨于一致，重點(diǎn)是城鄉(xiāng)居民具有同等的生活待遇和發(fā)展機(jī)會(huì)。實(shí)現(xiàn)途徑主要包括：加快城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展、均衡配置城鄉(xiāng)公共資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展等幾個(gè)方面。
2 國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的研究與實(shí)踐探索
城鄉(xiāng)一體化是中國(guó)首創(chuàng)的詞匯，但其思想淵源卻早在馬克思、恩格斯的“城鄉(xiāng)融合”觀點(diǎn)中就有所體現(xiàn)。從本質(zhì)上看，城鄉(xiāng)一體化解決的核心問題是“城鄉(xiāng)二元”。一直以來西方學(xué)術(shù)界對(duì)于“城鄉(xiāng)二元”的研究，基本上從兩條平行脈絡(luò)展開：一條是對(duì)于“經(jīng)濟(jì)二元”的研究，側(cè)重點(diǎn)是工農(nóng)產(chǎn)業(yè)關(guān)系，發(fā)端于劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)論”；另一條是“空間二元”的研究，側(cè)重點(diǎn)是城鄉(xiāng)關(guān)系，代表人物是弗里德曼、麥基等。
3 新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的理論思考
3.1主體與邊界
新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，既不能把它視為空間范圍擴(kuò)大化后的城市總體規(guī)劃，也不能把它等同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化，而是應(yīng)該定位為以優(yōu)化“城鄉(xiāng)關(guān)系”為重點(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃。規(guī)劃的內(nèi)容乃至成果的表達(dá)方式，必須立足于政府的事權(quán)，面向操作實(shí)施。 需要明確的是，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的實(shí)施主體是各級(jí)政府，而不是各個(gè)部門。按照“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)一個(gè)規(guī)劃”的思路，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)整合同級(jí)政府各部門的事權(quán)，對(duì)于涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，對(duì)于涉及空間發(fā)展和資源利用的各類規(guī)劃進(jìn)行綜合。
不同層級(jí)政府之間的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，應(yīng)遵循上級(jí)政府的規(guī)劃，以尊重下級(jí)政府依法享有的決策自為前提。省級(jí)層面的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性，重點(diǎn)在于確定城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的目標(biāo)體系和總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)的政策機(jī)制，明確實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的途徑和設(shè)施配置指標(biāo)體系，控制對(duì)省域整體發(fā)展不利的開發(fā)活動(dòng)，提出城鄉(xiāng)資源統(tǒng)一利用、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一保護(hù)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一配置的方案。成果表達(dá)的最主要方式是在劃定空間禁止開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政策性分區(qū)，凸顯規(guī)劃的綜合性和政策指引作用。市縣級(jí)層面的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃強(qiáng)化操作性，尤其對(duì)于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)設(shè)施配置、人口流動(dòng)、用地增減、基礎(chǔ)設(shè)施、資源利用和環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容要做到定量、定位。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；公共基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)
中圖分類號(hào)：F252.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
城鄉(xiāng)一體化既是一個(gè)城鄉(xiāng)綜合的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間發(fā)展過程，又是城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)終極目標(biāo)。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要內(nèi)容，而環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種。伴隨著人們生活水平的提高，生活垃圾產(chǎn)生量歷年增加，同時(shí)人們對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的要求也逐漸增高，生活垃圾處理系統(tǒng)的建設(shè)和改善成為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)重要、緊迫的內(nèi)容。轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)是整個(gè)生活垃圾處理系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，是垃圾源頭管理與最終處置之間最重要的銜接部分，其布局對(duì)整個(gè)垃圾處理有著至關(guān)重要的作用，本文即重點(diǎn)研究轉(zhuǎn)運(yùn)站的選址，以力求資源配置最優(yōu)化[1]。
1 城鄉(xiāng)一體化概念、內(nèi)容
由于城鄉(xiāng)一體化涵蓋的內(nèi)容太多，很難系統(tǒng)全面的分析研究。近些年，各學(xué)者從不同的領(lǐng)域重點(diǎn)分析和研究城鄉(xiāng)一體化課題，有社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人類學(xué)、哲學(xué)、系統(tǒng)學(xué)、生態(tài)學(xué)、地理學(xué)等等。不同領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化途徑理解不同，如社會(huì)學(xué)家認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促使城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素循環(huán)流通，生產(chǎn)力合理布局，確保居民在居住、教育、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域能享受相同待遇，縮小城鄉(xiāng)差距，高度共享城鄉(xiāng)資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)是通過制定平等的經(jīng)濟(jì)政策，使得生產(chǎn)要素在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下自由運(yùn)作，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。生態(tài)學(xué)家認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化，就必須解決經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的對(duì)峙、城市和農(nóng)村對(duì)立的局面，建立統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，促使城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境有機(jī)融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康、可持續(xù)發(fā)展。研究空間布局的相關(guān)學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化需要調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，通過有效布局基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等點(diǎn)狀設(shè)施與各交通設(shè)施的線狀設(shè)施之間的結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)之間信息、物流等各要素流通方便順暢，促使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。
2 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的特點(diǎn)
2.l系統(tǒng)性、獨(dú)立性
各個(gè)系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容是完全相對(duì)獨(dú)立的，每一個(gè)系統(tǒng)都完整地自成體系，因此如何良好的管理和協(xié)調(diào)各個(gè)系統(tǒng)歷來是市政規(guī)劃管理棘手的問題。但各個(gè)系統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容仍然存在共性，如各系統(tǒng)的組成部分可概括為源、管線、用戶三個(gè)部分，其中源包括各基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)主要供給部分的相關(guān)內(nèi)容。如給水系統(tǒng)的水源，能源系統(tǒng)的熱源，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾處理站等合理位置的確定、設(shè)施規(guī)模選擇、設(shè)施建設(shè)要求等等。管線主要涉及如何布置、敷設(shè)及相應(yīng)的管徑取值等內(nèi)容。用戶則包括社會(huì)生產(chǎn)及生活用戶。
2.2規(guī)劃建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大
基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)涉及面積廣，建設(shè)周期較長(zhǎng)，短期收效小，需要投入的資金多，由此限制了投資渠道，國(guó)家政府投資成為主要資金來源。
2.3改良維修困難度大
由于基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分是敷設(shè)在地下的，容易被忽視，往往等出現(xiàn)問題了才想起如何補(bǔ)救維修。
2.4協(xié)調(diào)、管理部門多
基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃涉及十幾個(gè)小類，每部分管理的部門不盡相同，當(dāng)需要協(xié)調(diào)的時(shí)候，各部門利益會(huì)出現(xiàn)沖突，處理難度比較大。
3基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容與方法
3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
水資源是人類賴以生存最重要的元素，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，水資源各種危機(jī)相應(yīng)產(chǎn)生，為了人類未來發(fā)展考慮，科學(xué)合理的利用水資源顯得尤其重要。將水系統(tǒng)分為給水系統(tǒng)和排水系統(tǒng)來分析實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化涉及的內(nèi)容。
1.基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)
1）區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)范疇
基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)包含很多子系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)都具有自身特點(diǎn)，但很多基礎(chǔ)設(shè)施具有區(qū)域性、外部性的特征，需要從區(qū)域整體出發(fā)去考慮其設(shè)施的建設(shè)與布置。如水系統(tǒng)中整體流域協(xié)調(diào)、水源保護(hù)、水資源開發(fā)利用等內(nèi)容；能源系統(tǒng)中的電力、電信系統(tǒng)規(guī)劃；安全防災(zāi)系統(tǒng)中防洪、防震等規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中生態(tài)環(huán)境分區(qū)規(guī)劃。
（1）水資源流域協(xié)調(diào)
水系統(tǒng)具有流域性，一個(gè)地區(qū)的水系統(tǒng)的流域可能不僅局限在規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)，還涉及其他地區(qū)，因此需要規(guī)劃流域協(xié)調(diào)區(qū)，完善流域的水域功能區(qū)劃（公共供水、灌溉、排水、防洪、漁業(yè)等）及流域水資源保護(hù)，如按照水資源保護(hù)要求及標(biāo)準(zhǔn)，控制協(xié)調(diào)流域內(nèi)供排水、防洪排澇、灌溉等內(nèi)容的設(shè)施建設(shè)。
（2）水源保護(hù)
水源保護(hù)包括飲水水源保護(hù)和其它水源保護(hù)（如風(fēng)景水體保護(hù)、生態(tài)水體保護(hù)等），在各種水資源保護(hù)中應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)飲水水源。首先結(jié)合現(xiàn)狀水源的分布情況，研究其分布是否合理，現(xiàn)有水庫(kù)的庫(kù)存量能否滿足附近區(qū)域的供給。在大區(qū)域缺少蓄水工程的地方，考慮建設(shè)水庫(kù)工程解決水源問題。從整個(gè)區(qū)域確定好水源后，依據(jù)《飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》、《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范（HJ/T338-2007）》等規(guī)范，劃分各等級(jí)飲用水源保護(hù)區(qū)范圍，確定各飲用水源保護(hù)區(qū)需要執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。
3.2加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱，特別是西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，很多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于空白階段，農(nóng)民的生活條件在很多方面得不到保障。我國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)大，要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展，最關(guān)鍵的突破口就是農(nóng)村建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為支撐社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其在農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)情況對(duì)提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平和質(zhì)量起著重要的作用。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此需政府通過各種調(diào)控引導(dǎo)和投資建設(shè)手段，來加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，并找到合適農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方法，實(shí)際地解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距問題。
4結(jié)論
總之，城鄉(xiāng)一體化是針對(duì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中城鄉(xiāng)之間存在的二元分割狀況提出來的，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然要求。其中城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容是，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)力度，使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到共建共享水平，并協(xié)調(diào)相關(guān)各類型、各層次規(guī)劃，使城鄉(xiāng)一體化中的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃能發(fā)揮對(duì)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化的引導(dǎo)與促進(jìn)作用。
參考文獻(xiàn)
[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；現(xiàn)狀；制約；對(duì)策
[中圖分類號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）07 — 0091 — 02
城市和農(nóng)村的分離和對(duì)立是人類歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，聚集效應(yīng)下，生產(chǎn)要素和社會(huì)資本不斷地向城市集聚，大部分的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市空間內(nèi)發(fā)生。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾日益嚴(yán)重，進(jìn)一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來越大，城鄉(xiāng)一體化的思想應(yīng)運(yùn)而生。
城鄉(xiāng)一體化有兩層不同的含義，第一層含義是指在城市和農(nóng)村行政區(qū)域范圍內(nèi)，要求統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，利用城市先進(jìn)的生產(chǎn)力帶動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，城市工業(yè)化要同農(nóng)村工業(yè)化、城市化結(jié)合起來，相互依存相互促進(jìn)，但是二者承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。第二層含義是指城市和農(nóng)村的對(duì)立消失，城市和農(nóng)村結(jié)為一體，城市邊緣區(qū)消失，城市和農(nóng)村的差別僅在于主體產(chǎn)業(yè)和景觀上的差別。這兩種含義都在于緩和城鄉(xiāng)矛盾、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，第一種含義側(cè)重于實(shí)踐中的指導(dǎo)方針，而第二種含義側(cè)重于發(fā)展的目標(biāo)。總而言之，城鄉(xiāng)一體化是協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的關(guān)系，在政策、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面享受平等的待遇。
城鄉(xiāng)一體化的概念在黨的十六大明確提出，認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)，十七大強(qiáng)調(diào)要求要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。十再次明確提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，同時(shí)提出要推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在新的歷史背景下，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快建成小康社會(huì)的必然要求，是推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展改革、解決“三農(nóng)”問題的根本要求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀分析
目前我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程取得一定的成績(jī)，在一定程度上緩解了“三農(nóng)”問題，但是城鄉(xiāng)矛盾和問題仍然很突出，主要體現(xiàn)在以下兩方面。
（一）城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大
我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)村和城市的居民家庭人均可支配收入相差甚遠(yuǎn)，根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2011年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為21809.8元，而農(nóng)村的家庭人均純收入為6977.3元，差距為14832.5元，比例為3.126：1，而2009年、2010年的差距分別為12021.5元、13190.4元，明顯地說明了我國(guó)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。同時(shí)農(nóng)村人口的生活水平相對(duì)于城市人來來說也存在較大的差距，根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2011年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為40.4，而城市的恩格爾系數(shù)為36.3，這一數(shù)據(jù)明顯表明了農(nóng)村家庭收入的大部分支出用于基本生活必需品，生活水平較為低下。
（二）城鄉(xiāng)之間社會(huì)發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)
在社會(huì)發(fā)展水平方面，農(nóng)村在醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)，水電、交通、通信等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，和城市相比都存在著較大的差距。例如，根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2011年城市人口平均每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為14.19人，而農(nóng)村僅為5.50人，比例為2.58：1，說明在醫(yī)療方面城鄉(xiāng)之間沒有一體化，且差距過大。城市的教育以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入幾乎全部來自于國(guó)家，而國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等公共事業(yè)的投入相較而言少之又少，同時(shí)農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制極為不健全。在國(guó)家政策的導(dǎo)向下良好的社會(huì)資源均向城市聚集，這是資源配置不公平的表現(xiàn)，會(huì)不斷地拉大城鄉(xiāng)之間社會(huì)發(fā)展水平的差距。
二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制約因素
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展理論認(rèn)為制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)鍵因素，其代表人物諾斯“認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的根本原因是制度的變遷，除非現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)組織或者制度安排是有效率的，否則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)簡(jiǎn)單發(fā)生。我們有理由相信，有效的制度建設(shè)能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展、激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。然而我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在著很多的制度因素方面的制約，進(jìn)行制度機(jī)制的創(chuàng)新改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點(diǎn)和難題，也是有效開展城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的基本前提。
影響我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的制度十分顯著。其中，以戶籍制度和土地制度為最。現(xiàn)行的戶籍制度造成二元結(jié)構(gòu)的分割嚴(yán)重，限制了人口城市化的進(jìn)程，不利于農(nóng)村人口要素向城市轉(zhuǎn)移。雖然現(xiàn)在國(guó)家準(zhǔn)許農(nóng)村人口進(jìn)入城市，但是大多數(shù)是以進(jìn)城務(wù)工的身份進(jìn)入城市，“農(nóng)民工”成了他們的代號(hào)，戶籍制度以“貨幣”為他們筑起了一道城市人的高墻，戶籍制度的存在使得他們僅僅是一個(gè)“二等市民”，他們并沒有享受到與城市人一樣的均等的城市教育、公共服務(wù)和社會(huì)保障等待遇。戶籍制度的二元分割會(huì)產(chǎn)生公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障制度等的二元化，從而為城市和農(nóng)村之間劃上了一條難以逾越的鴻溝，嚴(yán)重制約城市和農(nóng)村的一體化進(jìn)程。而土地制度也制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的自由流動(dòng)，把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村土地上。由于農(nóng)民不能從土地獲取財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民進(jìn)城的物質(zhì)基礎(chǔ)十分的薄弱，更多的農(nóng)民選擇亦農(nóng)亦工的狀態(tài)，往返于農(nóng)村和城市之間。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也不健全，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用缺乏有限的制度規(guī)范，使之不能以合法的途徑進(jìn)入工業(yè)化和城市化，在一定程度傻瓜阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在戶籍制度和土地制度的雙重制約下，加大了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本，農(nóng)民脫離土地在城市扎根的困難，使得農(nóng)民不敢貿(mào)然地離開農(nóng)村離開土地。如此惡性循環(huán)，使得土地資源極大地浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
三、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策研究
城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中重點(diǎn)在于農(nóng)村的改革和發(fā)展，而改革現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度是推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展的重點(diǎn)，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，首先要改革約束性的制度障礙，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)各項(xiàng)措施的進(jìn)行。
（一）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度
制度缺陷是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的最大的障礙，破解二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度，消除城鄉(xiāng)分割的根本性制度障礙，從而推動(dòng)公共服務(wù)、教育和社會(huì)保障制度的改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造制度條件。
首先，改革戶籍管理制度。我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下建立起來的，對(duì)人口流動(dòng)、尤其是對(duì)城市人口的流動(dòng)有著嚴(yán)格的管理和控制，已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢(shì)背景下的新要求。應(yīng)該改革現(xiàn)有的劃分城市人口和農(nóng)村人口的標(biāo)準(zhǔn)，以居住地劃分城市人口和農(nóng)村人口，同時(shí)附加納稅時(shí)間條件，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。
其次，創(chuàng)新土地制度。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，要求破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革土地制度。要明晰各類的土地的產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，引入價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，并完善土地流轉(zhuǎn)程序和土地征用補(bǔ)償機(jī)制，提高土地資源價(jià)格，增加農(nóng)村人口的經(jīng)濟(jì)收入，降低農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的成本。
（二）一體化城鄉(xiāng)規(guī)劃
我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃不均衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割嚴(yán)重。城鎮(zhèn)各項(xiàng)規(guī)劃政出多門，大多數(shù)規(guī)劃以各自行政區(qū)位空間為規(guī)劃對(duì)象進(jìn)行來編制，與農(nóng)村的發(fā)展相分離，不能充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的發(fā)展，將城市的發(fā)展和農(nóng)村相聯(lián)系，把二者看成一個(gè)總體進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃，將城市和農(nóng)村進(jìn)行不同區(qū)位功能的劃分，每個(gè)功能區(qū)承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)，是城市和農(nóng)村相互銜接、相互促進(jìn)發(fā)展。
（三）加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施
加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本途徑。加大農(nóng)村公共品的投入力度關(guān)系到農(nóng)村人口的生存和發(fā)展的權(quán)利，關(guān)系到社會(huì)的長(zhǎng)治久安。政府要加大對(duì)農(nóng)村的政策性支出，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加快農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以縮小城市和農(nóng)村的公共服務(wù)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。首先要加快農(nóng)村的交通設(shè)施建設(shè)，改善交通運(yùn)輸條件，從而打破農(nóng)村的封閉落后狀態(tài)，加強(qiáng)農(nóng)村和城市之間的練習(xí)。其次，加快農(nóng)村的教育文化事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村人力資源的開發(fā)和利用，提高農(nóng)村人口的文化素質(zhì)和傳統(tǒng)觀念的更新。再次，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)施的建設(shè)，改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，有利于提高農(nóng)村的生活質(zhì)量和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；最后，加快農(nóng)村水電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件。
（四）完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系的建設(shè)
不斷完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，將農(nóng)村人口納入社會(huì)保障網(wǎng)中使農(nóng)村人口無后顧之憂，從而拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系非常不完善，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，從而落入一個(gè)貧困的陷阱，不同于城市人口的社會(huì)保障，社會(huì)保障基金由個(gè)人、單位和國(guó)家三方共同承擔(dān)，社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部轉(zhuǎn)移到社會(huì)上，而農(nóng)村人口的保障完全依賴于個(gè)人。這樣的社會(huì)保障體制是有缺失的，在一定程度上阻礙了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展，阻礙城市一體化的實(shí)現(xiàn)。
破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有很深遠(yuǎn)的意義，是一項(xiàng)志在必行的大工程，必須從制度改革方面著手，同時(shí)結(jié)合國(guó)家宏觀投入等政策實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)有針對(duì)性地開展改革，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的格局。
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一、建立健全工作機(jī)制
1．成立縣城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
2．設(shè)立縣城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作辦事機(jī)構(gòu)。
3．建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。
4．建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包抓示范點(diǎn)制度。
二、研究制定工作方案和政策措施
參照市上和先進(jìn)地區(qū)相關(guān)政策文件，緊密與上級(jí)主管部門對(duì)接，加強(qiáng)調(diào)查研究，進(jìn)一步修改完善我縣城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的工作方案和政策措施。
1．制定《縣推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程實(shí)施方案》。
2．制定《縣推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快示范鎮(zhèn)、示范村（社區(qū)）規(guī)劃建設(shè)的意見》。
3．制定《縣國(guó)土資源支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革的意見》。
4．制定《縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革意見》。
5．制定《縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戶籍管理制度改革意見》。
6．制定《縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展公共服務(wù)體系改革意見》。
7．制定《縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展社會(huì)保障體系改革意見》。
8．制定《縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展社會(huì)管理創(chuàng)新意見》。
9．修訂完善《縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革意見》。
10．制定《縣金融財(cái)政支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革意見》。
三、加強(qiáng)制度建設(shè)
1．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作聯(lián)席會(huì)議制度。每月召開一次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)情況，研究問題，推動(dòng)工作落實(shí)。主要由成員單位匯報(bào)上月重點(diǎn)工作進(jìn)展情況，包抓領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評(píng)（縣委農(nóng)工部牽頭負(fù)責(zé)，11月10日前提出意見，文件下發(fā)之日起執(zhí)行）。
2．建立聯(lián)合督查制度。對(duì)重點(diǎn)工作任務(wù)由聯(lián)合督查室、考核辦、統(tǒng)籌辦跟蹤督查，限期辦理，并在縣委例會(huì)和縣長(zhǎng)辦公會(huì)通報(bào)（縣聯(lián)合督查室牽頭負(fù)責(zé)，11月10日前提出意見，文件下發(fā)之日起執(zhí)行）。
四、加快規(guī)劃編制進(jìn)程
由縣住建局牽頭，縣委農(nóng)工部、縣國(guó)土資源局、縣農(nóng)林局、縣工業(yè)發(fā)展局、縣文體廣電局等部門協(xié)同，聘請(qǐng)專家學(xué)者，加強(qiáng)對(duì)《縣城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃》編制工作進(jìn)行指導(dǎo)，廣泛征求各方面的意見，確保規(guī)劃質(zhì)量，力爭(zhēng)年底前前面完成編制任務(wù)。加強(qiáng)工作力量，年內(nèi)完成鎮(zhèn)控制性詳規(guī)評(píng)審，編制完成總體規(guī)劃，和規(guī)劃建設(shè)工作。
五、加強(qiáng)示范鎮(zhèn)村建設(shè)
要在做好規(guī)劃編制的同時(shí)，切實(shí)抓好市、縣級(jí)示范鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善服務(wù)功能，努力提高示范帶動(dòng)功能。財(cái)政局要盡快制定方案，加強(qiáng)資金管理，落實(shí)示范鎮(zhèn)、村建設(shè)專項(xiàng)配套資金，確保示范鎮(zhèn)村建設(shè)形象進(jìn)度明顯加快。
六、啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作
各有關(guān)部門要密切配合，快速制定工作方案，落實(shí)人員和經(jīng)費(fèi)，迅速推進(jìn)“五權(quán)”登記發(fā)證試點(diǎn)工作。縣國(guó)土資源局年內(nèi)全面完成全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，啟動(dòng)示范鎮(zhèn)、村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，明年全面完成任務(wù)。縣農(nóng)林局要建立縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，并指導(dǎo)鎮(zhèn)（村）建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）；進(jìn)一步完善全縣農(nóng)村林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記、發(fā)證工作，啟動(dòng)示范鎮(zhèn)、村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)查摸底、確權(quán)登記、發(fā)證工作。縣住建局積極啟動(dòng)示范鎮(zhèn)村集體建設(shè)用地上房屋所有權(quán)的調(diào)查摸底、確權(quán)登記、發(fā)證工作。
1．概念界定
20世紀(jì)90年代，在我國(guó)道路客運(yùn)大力發(fā)展和城鄉(xiāng)道路客運(yùn)管理體制轉(zhuǎn)軌的情況下，全國(guó)各地紛紛提出在道路客運(yùn)行業(yè)實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展。那么，什么是城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化呢？到目前為止，人們對(duì)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化的概念及內(nèi)涵并不十分清楚，可謂仁者見仁，智者見智。有相當(dāng)一部分人把農(nóng)村客運(yùn)公交化和城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化混為一談，認(rèn)為實(shí)施城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化就是推行農(nóng)村客運(yùn)公交化。其實(shí)，農(nóng)村客運(yùn)公交化只是農(nóng)村客運(yùn)的一種組織形式，是人們?cè)谔剿鞒青l(xiāng)道路客運(yùn)一體化過程中對(duì)于農(nóng)村客運(yùn)提出的一種改革方向，并沒有包括城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化的全部。也有人認(rèn)為城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化即長(zhǎng)途客運(yùn)、城市公交客運(yùn)、出租客運(yùn)由政府職能部門統(tǒng)一管理的一種管理體制。筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展是一個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，道路客運(yùn)發(fā)展到一定階段所必然出現(xiàn)的發(fā)展過程。
我們認(rèn)為給城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化下定義應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的因素：
第一，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化是發(fā)生在城鄉(xiāng)道路尤其是農(nóng)村道路十分暢通，場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施水平比較高，城鄉(xiāng)客運(yùn)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作的時(shí)期。這是城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展硬件方面應(yīng)滿足的基本要求，是一體化發(fā)展的前提。
第二，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化是一個(gè)漸進(jìn)和逐步完善的發(fā)展過程，而不是結(jié)果。受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，生產(chǎn)力的不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展程度，不同國(guó)家和地區(qū)發(fā)展程度也不同。
第三，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化是雙向的，不是單方面的。并不是套用城間客運(yùn)及城市客運(yùn)的發(fā)展模式來發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)，也不是農(nóng)村客運(yùn)公交化，而是兩者相互吸取有益于自身發(fā)展的積極因素，相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展的雙向演變過程。
第四，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展并不是說最終達(dá)到城市客運(yùn)和農(nóng)村客運(yùn)完全一樣，沒有差別，不應(yīng)簡(jiǎn)單地認(rèn)為是縮小甚至是消滅城鄉(xiāng)客運(yùn)差別的過程，而應(yīng)是在具體實(shí)施過程中注重兩者內(nèi)部以及兩者之間的有效銜接。
第五，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展不單是道路、場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施即硬件方面的一體化，還包括管理體制、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營(yíng)方式等軟件方面的一體化。后者相對(duì)來說更重要，較難以理順，是發(fā)展的重點(diǎn)與難點(diǎn)。
第六，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是實(shí)施統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的城鄉(xiāng)道路客運(yùn)綜合管理，以先進(jìn)的管理技術(shù)為手段，以法制和體制為保障，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、公眾的各種作用和組合優(yōu)勢(shì)，不斷維護(hù)與更新道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，逐步理順管理體制、運(yùn)行機(jī)制，為城鄉(xiāng)居民提供更多更好的客運(yùn)服務(wù)。
基于以上分析，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化的定義可以是:城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化是在城鄉(xiāng)道路十分暢通，場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)體系高效運(yùn)作的條件下，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)相互融合，綜合利用各種客運(yùn)資源爭(zhēng)取效益最大化和服務(wù)水平不斷地提高，以達(dá)到城鄉(xiāng)道路客運(yùn)在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營(yíng)方式等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。
2．推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的意義
城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展，實(shí)行交通部門一家管理整個(gè)道路客運(yùn)的新體制，有利于強(qiáng)化行業(yè)管理。同時(shí)還具有形成政令統(tǒng)一、事權(quán)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致發(fā)展的新局面。
政令統(tǒng)一，可以杜絕相互扯皮、推諉等現(xiàn)象，提高管理效率。事權(quán)統(tǒng)一，有利于各種道路客運(yùn)方式的有效銜接，方便人民特別是鄉(xiāng)村居民的出行和中轉(zhuǎn)換乘，為城市人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造便利條件，緩解城市壓力，同時(shí)增加客流量，帶來道路客運(yùn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，效能提高，有利于真正實(shí)現(xiàn)從部門分散管理到綜合統(tǒng)一管理的重大變革。統(tǒng)一規(guī)劃，有利于道路客運(yùn)資源的有效整合和充分利用，保持供需基本平衡，避免無序競(jìng)爭(zhēng)與浪費(fèi)。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致，有利于規(guī)范客運(yùn)市場(chǎng)，為廣大經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造一個(gè)公開、公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分激活其經(jīng)營(yíng)積極性。同時(shí)一體化發(fā)展帶來的良好的交通運(yùn)輸條件可以優(yōu)化投資環(huán)境、吸引投資，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與道路客運(yùn)相互促進(jìn)，形成良性互動(dòng)、共同發(fā)展的大好形勢(shì)。
二、客運(yùn)一體化發(fā)展的客觀必然性
城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展思想的產(chǎn)生，有其客觀必然性。
首先源于農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展的需要。我國(guó)農(nóng)村天地廣闊，客運(yùn)資源十分豐富。農(nóng)村客運(yùn)在加強(qiáng)鄉(xiāng)村與城市之間的人員和經(jīng)濟(jì)往來方面發(fā)揮著重要作用，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、致富農(nóng)民的重要支持和保障。然而，由于長(zhǎng)期受到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的制約，農(nóng)村道路客運(yùn)基本上處于粗放式的低層次發(fā)展?fàn)顟B(tài):經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)普遍不高，管理水平低下；車輛技術(shù)狀況差，安全性能低；道路等級(jí)低，缺乏場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施；運(yùn)輸組織結(jié)構(gòu)松散，市場(chǎng)秩序混亂；市場(chǎng)管理不規(guī)范等。要徹底改變道路客運(yùn)行業(yè)內(nèi)多年來“頭（快速客運(yùn)）重腳（農(nóng)村客運(yùn)）輕”的局面，推進(jìn)客運(yùn)一體化發(fā)展勢(shì)在必行。
其次是我國(guó)加入WTO后新形勢(shì)的需要，是構(gòu)筑大交通格局的需要。大交通格局要求統(tǒng)一客運(yùn)市場(chǎng)管理，徹底打破市場(chǎng)分割和行業(yè)壟斷。入世對(duì)于我國(guó)道路客運(yùn)業(yè)可謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，尤其是老國(guó)有運(yùn)輸企業(yè)，迫切需要改革。
再次是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我國(guó)交通經(jīng)過最近十幾年的高速發(fā)展“，瓶頸”制約得到了緩解，但這只是相對(duì)比較低的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、運(yùn)輸需求水平而言的，是初步的。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更加安全、便捷、快速、可靠的交通運(yùn)輸作保障，交通運(yùn)輸不僅要在數(shù)量上滿足要求，而且要在服務(wù)質(zhì)量上與之相適應(yīng)。
我國(guó)已經(jīng)具備了城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的硬件條件。近幾年，隨著全國(guó)各地高速公路聯(lián)網(wǎng)暢通工程、干線公路網(wǎng)絡(luò)化工程、縣鄉(xiāng)道路通達(dá)工程的全面推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)道路建設(shè)快速發(fā)展。到2002年底，全國(guó)高速公路里程達(dá)到2.52萬公里，公路通車?yán)锍?75.8萬公里，農(nóng)村公路總里程發(fā)展到130萬公里，全國(guó)營(yíng)運(yùn)客車總量140.9萬輛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路率達(dá)到99.4%，通班車率達(dá)到98%，行政村通公路率達(dá)到92.5%，通班車率達(dá)到81.9%。城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展能夠滿足我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，符合管理體制改革的要求，且發(fā)展的硬件條件已具備，是一種必然的發(fā)展趨勢(shì)。
三、客運(yùn)一體化發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題
一直以來，我國(guó)道路客運(yùn)采取的是部門分管的管理體制，參與管理的部門包括交通、城建、公安等。這種管理體制有它形成的歷史原因，也曾起過積極作用。現(xiàn)在，這種多頭管理的狀況已不適應(yīng)建立“大交通”系統(tǒng)的要求。很多地方轉(zhuǎn)變管理思維，將城市公交劃歸交通部門管理，為城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化創(chuàng)造了條件。有些城市已經(jīng)在實(shí)踐中對(duì)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化進(jìn)行了有益的探索。如河南省鞏義市的管理一體化、客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)化；陜西省西安市提出打破城鄉(xiāng)交通隔離帶——“零公里”和實(shí)現(xiàn)客運(yùn)交通“三化”，即長(zhǎng)途客運(yùn)駐點(diǎn)化、遠(yuǎn)郊客運(yùn)往返化、城市客運(yùn)公交化的發(fā)展規(guī)劃，為該市一體化發(fā)展指明了方向。北京、上海、重慶、哈爾濱、深圳、武漢等大城市在政府機(jī)構(gòu)改革中理順管理體制，將城鄉(xiāng)道路客運(yùn)交由交通部門實(shí)行統(tǒng)一管理，加快了這些地區(qū)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展步伐。
總體來看，尤其和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展緩慢，尚處在探索階段，存在很多問題。由于部門利益的存在，致使管理體制改革困難重重，管理上的政出多門已成為制約一體化發(fā)展的最大瓶頸。另外，硬件建設(shè)滯后于客運(yùn)發(fā)展，尤其是農(nóng)村道路等級(jí)、場(chǎng)站等仍很落后。因此，我國(guó)的城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展還有很長(zhǎng)的一段路要走。
四、客運(yùn)一體化發(fā)展的基本模式及政策措施
1．城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的基本模式
綜合各地城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展實(shí)踐及道路客運(yùn)系統(tǒng)化發(fā)展的基本理論，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的基本模式可以是:管理主體、政策法規(guī)、站場(chǎng)設(shè)施、市場(chǎng)建設(shè)一體化。
管理主體一體化即實(shí)行由交通部門統(tǒng)一管理包括公路客運(yùn)、農(nóng)村客運(yùn)、城市公交和出租汽車客運(yùn)等。實(shí)踐證明一家管理已成為必然趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)一體化管理的前提。
政策法規(guī)一體化主要是指對(duì)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一的發(fā)展政策和經(jīng)濟(jì)政策（運(yùn)價(jià)政策、稅收政策、投資信貸政策），采用統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。站場(chǎng)設(shè)施一體化主要是指城鄉(xiāng)道路客運(yùn)站點(diǎn)的選址、規(guī)模、等級(jí)、服務(wù)功能等由交通主管部門統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，使各站點(diǎn)能與其他各種運(yùn)輸方式和各種客運(yùn)服務(wù)方式有效銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃相配套。
市場(chǎng)建設(shè)一體化主要指在無形市場(chǎng)建設(shè)方面，樹立城鄉(xiāng)道路客運(yùn)市場(chǎng)一盤棋思想，對(duì)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、服務(wù)規(guī)范等。
2．推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的政策措施
科學(xué)合理行之有效的政策措施是促進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化快速發(fā)展的關(guān)鍵，推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展應(yīng)從軟件和硬件兩個(gè)方面著手。
軟件方面：一是要提高認(rèn)知度，加大宣傳力度，尤其是政府主管部門要予以重視，在具體政策措施方面給予適當(dāng)扶持;二是要建立適應(yīng)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的管理體制，發(fā)揮行業(yè)主管部門的導(dǎo)向作用，明確其管理職責(zé)，杜絕政企不分;三是建立道路客運(yùn)現(xiàn)代企業(yè)制度，用市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)筑一體化發(fā)展格局;四是加快立法工作，完善法律制度，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，規(guī)范客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為。
硬件方面:一是加大道路建設(shè)規(guī)模，科學(xué)構(gòu)筑城鄉(xiāng)道路網(wǎng)，尤其是城郊和鄉(xiāng)村公路建設(shè);二是加快道路客運(yùn)站場(chǎng)建設(shè)，尤其是簡(jiǎn)易站的建設(shè)。鄉(xiāng)村簡(jiǎn)易站數(shù)量太少，根本不能滿足城鄉(xiāng)道路客運(yùn)發(fā)展的需要，因此要加大對(duì)簡(jiǎn)易站的投資力度，擴(kuò)大投融資渠道，以增加簡(jiǎn)易站的數(shù)量，從而構(gòu)筑一體化發(fā)展的有形市場(chǎng)。
